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JUDICIRIO: MUDANAS

REFORMAS

Judicirio: mudanas e reformas


MARIA TEREZA SADEK

se ouve falar em crise e em reforma do Judicirio que os mais cticos no teriam dificuldades em encontrar argumentos a favor do imobilismo. Os idealistas, por seu lado, continuam propugnando por uma justia s realizvel em tempo e locais indefinidos. E os realistas? Teriam eles alguma base para contradizer cticos e idealistas, sustentando que nem tudo est perdido e que cintilam luzes mesmo antes do final do tnel? O argumento central deste artigo o de que o Judicirio brasileiro, diferentemente do que ocorria no passado, est na berlinda e no apresenta mais condies de impedir mudanas. Reformas viro e mudanas j esto em curso, algumas mais e outras menos visveis, alterando a identidade e o perfil de uma instituio que sempre teve na tradio uma garantia segura contra as inovaes. Para a exposio deste argumento, em primeiro lugar, ser discutida a peculiaridade do Judicirio brasileiro; em seguida, os principais temas em debate nas propostas de reforma; e, por fim, sero salientadas as mudanas em andamento e as perspectivas de reformas.
TANTO TEMPO

Judicirio: poder de Estado e rgo prestador de servios


O Judicirio brasileiro tem duas faces: uma, de poder de Estado e, outra, de instituio prestadora de servios. O modelo de presidencialismo consagrado pela Constituio de 1988 conferiu ao Judicirio e aos seus integrantes capacidade de agirem politicamente, quer questionando, quer paralisando polticas e atos administrativos, aprovados pelos poderes Executivo e Legislativo, ou mesmo determinando medidas, independentemente da vontade expressa do Executivo e da maioria parlamentar. Por outro lado, a instituio possui atribuies de um servio pblico encarregado da prestao jurisdicional, arbitrando conflitos, garantindo direitos. A face poltica do Judicirio foi claramente expressa pela Constituio de 1988. A Lei Maior brasileira, tal como as Constituies que resultaram dos processos de redemocratizao no sculo XX, muito diferente das precedentes, tpicas do constitucionalismo moderno. Enquanto nas primeiras Constituies os principais objetivos eram a limitao do poder dos monarcas, a afirmao do imprio da Lei e a proteo das liberdades individuais, as mais recentes guiam-se por valores democrticos, enfatizando os direitos sociais 1. A meta no apenas limitar o poder absoluto e assegurar direitos, mas ser um instrumento para a realizao da justia social e para a promoo de direitos, incorporando valores da igualdade social, econmica e cultural. Em conseqncia, o foco central passa a

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estar em questes concretas, de natureza social, poltica e econmica, fortalecendo a inclinao do Direito de tornar-se pragmtico, embaando as fronteiras entre o Direito e a poltica. Da, tambm, a tendncia das Constituies mais recentes serem extremamente detalhadas, procurando resolver temas vistos como relevantes e especificar metas, regras e polticas de governo. A Constituio brasileira de 1988 levou ao extremo as potencialidades do constitucionalismo caracterstico dos processos de redemocratizao, incorporando ao mximo o paradigma normativo. Efetivamente, alm de garantir os direitos individuais, tpicos do liberalismo, consagrou uma ampla gama de direitos sociais e coletivos e definiu metas. Trata-se de texto essencialmente programtico, com os direitos e deveres individuais e coletivos aparecendo antes mesmo da organizao do Estado. A verso final, com seus 245 artigos, acrescidos de setenta em suas disposies transitrias, resultou de quase dois anos de trabalho, muitas negociaes, rdua composio de idias, interesses divergentes e costuras polticas. Somente um texto detalhista poderia sacramentar tantas demandas e garantir formalmente a reconstruo da sociedade e do Estado, tendo por metas o desenvolvimento e a igualdade social 2. No desenho constitucional aprovado em 1988 algumas caractersticas devem ser salientadas: todos os princpios democrticos bsicos que sustentam a fundao de um Estado governado pela Lei foram garantidos;
direitos e garantias fundamentais foram ampliados de modo a incluir um

amplo espectro de direitos supra-individuais, tais como direitos difusos e coletivos, e foram criados instrumentos necessrios para a defesa desses direitos;
a preocupao com a desigualdade social e econmica provocou a incluso

no s de preceitos de igualdade jurdica, mas de medidas afirmativas para diminuir ou solucionar esses problemas;
foi ampliada a lista de artigos que no podem ser modificados, nem mesmo

por emenda constitucional (clusulas ptreas);


houve ambigidade em relao ao tipo de governo: por um lado, afirmao

do sistema presidencialista e, por outro, criao de instrumentos tpicos do sistema parlamentarista, como as medidas provisrias. O tipo de sistema presidencialista escolhido adotou o princpio da separao e independncia entre os poderes. Tal modelo, contudo, estimula mais o conflito entre os diferentes ramos do que a cooperao. Isto porque, ao mesmo tempo em que fortaleceu o Legislativo, ampliando sua capacidade de fiscalizar e controlar o Executivo, facultou ao Executivo a possibilidade de legislar por meio de medidas provisrias. Essas potencialidades aumentaram a responsabilidade do Judicirio de exercer a mediao poltica entre os dois outros poderes e no controle constitucional dos atos legislativos e de governo3.

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A extenso e a complexidade dos direitos sociais garantidos, bem como o grau de detalhamento combinados com a capacidade do Judicirio de exercer o controle da constitucionalidade das leis e atos normativos, propiciaram um aumento substancial das reas de interveno e atuao pblica deste poder. A Lei Maior conferiu capacidade aos magistrados e s cortes judiciais de produzirem impactos sobre o processo de deciso poltica. Em decorrncia, a Constituio transforma-se em um texto programtico, operando-se um estreitamento da margem de manobra dos polticos e, conseqentemente, ampliando-se o papel poltico do Judicirio. Ademais, os imperativos de natureza institucional decorrentes da Constituio de 1988 reforam o papel e o protagonismo polticos do Judicirio e de seus integrantes. O modelo institucional adotado imprime uma face fortemente poltica ao Judicirio. Esta dimenso poltica do Judicirio possui estreita ligao com o presidencialismo. O ativismo judicial no exclusivo de sistemas presidencialistas, podendo ocorrer tambm em parlamentares. No presidencialismo, no entanto, o Judicirio apresenta condies de desenvolver ao mximo esta potencialidade, uma vez que definido como um poder independente e encarregado de exercer o controle da constitucionalidade das leis e dos atos dos demais poderes. Por outro lado, o novo Constitucionalismo democrtico impulsiona a tendncia de crescente expanso do mbito de interveno do Poder Judicirio. Esse novo Judicirio, com papel ativo na vida coletiva, independe do sistema normativo, civil law ou common law. A experincia europia recente, em diversos pases, com diferentes sistemas jurdicos, mostra, com clareza, a prevalncia deste novo Judicirio ativo, co-autor de polticas pblicas. No caso brasileiro, a Constituio de 1988, seguindo estas tendncias, redefiniu profundamente o papel do Judicirio no que diz respeito sua posio e sua identidade na organizao tripartite de poderes e, conseqentemente, ampliou o seu papel poltico. Sua margem de atuao foi ainda alargada com a extensa constitucionalizao de direitos e liberdades individuais e coletivos, em uma medida que no guarda proporo com textos legais anteriores. Dessa forma, a Constituio de 1988 pode ser vista como um ponto de inflexo, representando uma mudana substancial no perfil do Poder Judicirio, alando-o para o centro da vida pblica e conferindo-lhe um papel de protagonista de primeira grandeza. O protagonismo do Judicirio, e tambm dos demais agentes do sistema de justia, substantiva-se em um poder at ento desfrutado apenas pelos representantes eleitos pelo povo, seja no Legislativo, seja no Executivo. Como afirma Vieira (1994, p. 76), a democracia constitucional brasileira passou a ser mais constitucional que democrtica, ou seja, decises majoritrias so limitadas em um alto grau pelo Judicirio ao exercitar sua atribuio de controle da constitucionalidade. Isto se reflete tanto no Supremo Tribunal Federal como nos demais tribunais sempre que estejam em jogo questes passveis de serem

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examinadas luz dos preceitos constitucionais e estes, em uma Constituio detalhista, praticamente tudo abarcam. Assim, ainda que a Constituio de 1988 no tenha alterado nem a estrutura nem a composio do STF, ao ampliar o rol de matrias que no podem ser objeto de deliberao do Executivo e do Legislativo, transferiu para os onze ministros da cpula do Judicirio um enorme poder. De forma semelhante, como resultado deste novo modelo, tmida atuao da Justia Federal sucedeu uma extraordinria onda de interveno dos juzes e Tribunais Federais nas mais variadas reas de poltica pblica. A estes aspectos deve-se somar tambm a estrutura monocrtica do Judicirio brasileiro uma hierarquia na qual as relaes de mando e obedincia so constrangidas pela garantia de independncia de cada juiz. Este tipo de organizao estimula a diversidade de decises, quer entre juzes, quer entre tribunais. Em sntese, o modelo institucional conferiu ao Judicirio um papel poltico relevante, legitimando a atuao pblica da magistratura e transformando a arena judicial em um espao que abriga e arbitra o confronto entre as foras polticas. A disputa poltica, em conseqncia, tem como palco, no apenas o Parlamento ou as relaes entre o Congresso e o Executivo, mas tambm varas e tribunais de justia. A Constituio de 1988 garantiu a independncia e a autonomia do Judicirio. No que se refere estrutura, houve uma ampla reorganizao e redefinio de atribuies nos vrios organismos que o compem. Para comear, o STF, como rgo de cpula, passou a ter atribuies predominantemente constitucionais. Logo abaixo na hierarquia, foi criado o Superior Tribunal de Justia, que incorporou parte das atribuies antes concentradas no STF. Foram institudos ainda o Juizado Especial de Pequenas Causas e a Justia de Paz remunerada no mbito das justias dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal. Desapareceu o Conselho Nacional da Magistratura, para dar lugar ao Conselho da Justia Federal. O artigo 92 da Constituio assim nomeou os rgos do Poder Judicirio: I. O Supremo Tribunal Federal; II. O Superior Tribunal de Justia; III. Os tribunais regionais federais e juzes federais; IV. Os tribunais e juzes do trabalho; V. Os tribunais e juzes eleitorais; VI. Os tribunais e juzes militares; VII. Os tribunais e juzes dos estados e do Distrito Federal e territrios. O STF teve sua competncia ampliada na rea constitucional, tendo em vista a criao do mandado de injuo e o considervel alargamento do nmero de agentes legitimados a propor ao de inconstitucionalidade (anteriormente atribuio exclusiva do procurador-geral da Repblica)4. Cabe-lhe declarar a constitucionalidade ou no de leis e atos normativos em tese (ou seja, em ao direta contra a lei em si), atribuio jurdico-poltico prpria de uma Corte Constitucional; julgar, em recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia por outros tribunais, quando a deciso recorrida contrariar dispositivo da Constituio; declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal e/ou

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julgar vlida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituio; julgar originariamente as causas em que a magistratura direta ou indiretamente interessada. Foi-lhe extrada, contudo, a funo que desempenhara desde a sua criao, de tribunal unificador da aplicao do direito federal infraconstitucional e retirada a representao avocatria da sua lista de competncias. A grande inovao estrutural foi criao do STJ, cujos principais fundamentos eram descongestionar o STF e assumir algumas das funes antes atribudas ao Tribunal Federal de Recursos. um rgo acima dos tribunais federais e dos tribunais dos Estados, com atribuies de guardar a legislao federal e de julgar em recurso especial as causas decididas em nica e ltima instncia pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal. Funcionando ao lado do STJ foi criado o Conselho da Justia Federal, com finalidade de superviso administrativa e oramentria da Justia Federal de primeira e segunda instncias. A Justia Federal, recriada em 1965, foi mantida, sendo extinto o Tribunal Federal de Recursos e institudos tribunais regionais federais, com o objetivo de descentralizar a justia de segundo grau. Compem ainda o Poder Judicirio as justias especiais: a do trabalho, a eleitoral e a militar. Conferiu-se aos Estados a organizao de sua justia, cabendo s constituies estaduais a definio da competncia dos tribunais, sendo a lei de organizao judiciria de iniciativa do Tribunal de Justia. A justia dos Estados formada por rgos de primeiro e segundo grau. Ao lado dessas modificaes, tambm foram ampliados instrumentos jurdicos, responsveis pela efetivao das obrigaes constitucionais. Destacam-se, entre eles: o habeas corpus; o mandado de segurana, individual ou coletivo; o mandado de injuno; o habeas data; a ao popular; a declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual; a inconstitucionalidade por omisso.

Judicirio: crise e propostas de reforma


Crticas ao desempenho das instituies encarregadas de distribuir justia praticamente acompanharam a instalao e o desenvolvimento dessas organizaes no pas. Desde as primeiras Cortes, criadas ainda no perodo colonial, vozes se levantaram mostrando sua inoperncia e o quanto distavam de um modelo de justia minimamente satisfatrio. Nos ltimos tempos, entretanto, tornou-se dominante a idia de que essas instituies, alm de incapazes de responder crescente demanda por justia, tornaram-se anacrnicas e, pior ainda, refratrias a qualquer modificao. Nas anlises mais impressionistas sustenta-se, inclusive, que as instituies judiciais ficaram perdidas no sculo XVIII ou, na melhor das hipteses, no XIX, enquanto o resto do pas teria adentrado nos anos 2000. A constncia nas crticas justia estatal um denominador absolutamente comum quando se examinam textos especializados, crnicas e mesmo debates

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parlamentares, ao longo dos ltimos quatro sculos. Esse trao no singular ao Brasil, ainda que, entre ns, possua caractersticas prprias. Recorrer universalidade da crtica no significa pretender equiparar experincias, nem diminuir o tamanho do problema. Significa, isto sim, focalizar uma questo que relevante e tem mobilizado o interesse de analistas e dirigentes polticos em todos os cantos do mundo. A situao brasileira recente difere de todo o perodo anterior em pelo menos dois aspectos: 1) a justia transformou-se em questo percebida como problemtica por amplos setores da populao, da classe poltica e dos operadores do Direito, passando a constar da agenda de reformas; 2) tem diminudo consideravelmente o grau de tolerncia com a baixa eficincia do sistema judicial e, simultaneamente, aumentado a corroso no prestgio do Judicirio. possvel sustentar que a peculiaridade do caso brasileiro, como de resto da maior parte dos pases latino-americanos, est na magnitude dos sintomas, indicando a necessidade de reformas. So inmeras as pesquisas de opinio retratando a expressiva insatisfao da populao com a justia estatal. Levantamentos de institutos especializados mostram que, em mdia, 70% dos entrevistados no confiam na justia. Recentes investigaes realizadas pelo Idesp apontam que os indicadores mais gerais so igualmente vlidos para setores de elite. Entre os empresrios, por exemplo, o Judicirio muito mal avaliado, chegando a 89% os que o consideram ruim ou pssimo, em termos de agilidade (Idesp, 1996). Mesmo os operadores do sistema de justia, tradicionalmente mais reservados em suas apreciaes e vistos como portadores de forte esprito corporativo, tm reconhecido que as condies presentes so desfavorveis5. Magistrados, Promotores e Procuradores da Repblica tm se mostrado sensveis existncia de uma crise na justia. Sublinhe-se, inclusive, que os operadores do Direito tm sido chamados a interferir no debate e suas associaes representativas tm tido participao ativa quer propondo mudanas, quer impedindo que certas alteraes sejam aprovadas. A indiscutvel insatisfao com a prestao jurisdicional, embora central na elaborao de qualquer diagnstico, encobre questes diversas, provenientes de causas diferentes, provocando conseqncias distintas. Convm, pois, discernir as questes. Trata-se, certamente, de um problema que no se circunscreve instituio, produzindo efeitos abrangentes, interferindo na ordem legal, passando pela garantia dos direitos individuais e coletivos e at mesmo interpondo srios obstculos implementao de projetos de desenvolvimento e de insero da economia nacional na nova ordem internacional.

A dimenso poltica da crise do Judicirio


A extrema visibilidade dos problemas decorrentes da dimenso poltica do Judicirio, nos ltimos anos, decorre fundamentalmente do fato do pas viver momentos de ajuste econmico, poltico e social e de adaptao de toda a sua

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infra-estrutura s exigncias de insero no mercado internacional, sob a gide de uma Constituio excessivamente detalhista. Essa visibilidade tanto maior quanto mais amplo for o nmero de decises majoritrias definidas pelo Congresso ou pelo Executivo que alterem o status quo. Assim, em um pas com uma ampla agenda de reformas e que adote um modelo institucional que alarga o espao poltico do Judicirio, como o caso do Brasil, os problemas oriundos da dimenso poltica so mais do que esperados, tornam-se inevitveis. A tendncia expanso da presena do Poder Judicirio na arena pblica pode ser confirmada pelo expressivo aumento no nmero de aes diretas de inconstitucionalidade o indicador clssico do processo de judicializao da poltica. De 1988 a janeiro de 2004 foram impetradas 3.097 aes. A participao de partidos polticos, de governadores de Estado e de confederaes e entidades sindicais tem sido significativa, superando largamente o percentual de aes propostas pelo Procurador-Geral da Repblica, o nico agente, antes da vigncia da Constituio de 1988, com legitimidade para propor esse tipo de ao. A proposio de aes diretas de inconstitucionalidade no cobre o amplo potencial da dimenso poltica do Judicirio. A concesso de liminares, a possibilidade de decises judiciais paralisando medidas provenientes do Executivo e do Legislativo ou mesmo impondo determinadas resolues preenchem essa dimenso, provocando reaes por parte do governo, da classe poltica e de setores da sociedade. Nesse sentido, so freqentes as crticas segundo as quais vive-se em um manicmio jurdico; a magistratura age ideolgica e irresponsavelmente, como se os recursos pblicos fossem inesgotveis, ou alheia s conseqncias de suas decises na economia ou na mquina administrativa; juzes julgam-se os verdadeiros representantes do interesse do povo. Saliente-se que a dimenso poltica do Judicirio provoca reaes, sobretudo por parte do governo e dos partidos de sustentao do Executivo independentemente do partido ou dos partidos que ocupem esta posio. No por acaso, o tema da reforma do sistema de justia tem voltado ao debate obedecendo aos ciclos de decises que alteram o status quo, quer por autoria do Executivo, do Legislativo ou do prprio Judicirio. Do ponto de vista do jogo poltico, podese mesmo afirmar que esta dimenso apontada como a mais problemtica e, portanto, sujeita a alteraes radicais em um projeto de reforma.

A dimenso no-poltica da crise do judicirio


Esta dimenso contempla as funes do Judicirio relacionadas ao seu papel de organismo encarregado de distribuir justia. Desse ngulo, cabe examinar a instituio como uma agncia pblica prestadora de servios. Grande parte da insatisfao popular com a justia refere-se a esta dimenso. A ela so dirigidas cidas crticas, tais como: a justia tarda e falha; a justia no igual para todos; a justia elitista; mais vale um mal acordo do que uma boa demanda; para os amigos tudo para os inimigos a lei etc.

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Para o exame dessa dimenso, uma vez mais, necessrio distinguir alguns aspectos. H que se examinar, de um lado, a demanda por justia e, de outro, o processamento desta demanda. No que se refere demanda, o crescimento nos ndices de procura pela justia estatal est altamente relacionado s taxas de industrializao e de urbanizao. Crescimentos nesses indicadores provocam aumentos no nmero e no tipo de conflitos e, conseqentemente, torna-se maior a probabilidade de que litgios convertam-se em demanda judicial. Essa potencialidade depende, por sua vez, da conscincia de direitos e da credibilidade na mquina judicial. Assim, a mera transformao estrutural por que passou a sociedade brasileira, de predominantemente agrria e rural para industrial e urbana, num intervalo de menos de cinqenta anos, tomando-se 1930 como ponto de partida, justificaria a multiplicao dos conflitos. Tais tendncias foram, no entanto, em grande parte, contidas pela ausncia de vida democrtica e pelo descrdito na justia6. As dificuldades de acesso ao Judicirio so constantemente lembradas como um fator inibidor da realizao plena da cidadania7. O desconhecimento dos direitos, por um lado, e a percepo de uma justia vista como cara e lenta, de outro, afastam dos tribunais a maior parte da populao. Da afirmar-se que a grande massa s procura a justia estatal quando no h outra alternativa. Nestas circunstncias, no se trataria de uma utilizao voluntria, para a efetivao de direitos, mas compulsria. Isto significa que a face do Judicirio conhecida por largos setores de jurisdicionados no a civil, mas, sobretudo, a criminal8. Esta constatao no se aplica, entretanto, a todos os estratos sociais. H setores que buscam a justia, extraindo vantagens de suas supostas ou reais deficincias, bem como dos constrangimentos de ordem legal. Este o caso tanto de certos rgos estatais como de grupos empresariais. Pesquisa conduzida pelo Idesp junto a empresrios, em 1996, revelava que, embora a principal crtica dirigida ao Judicirio fosse a falta de agilidade, esta deficincia nem sempre era avaliada como prejudicial para as empresas. Muitos empresrios admitiram que a morosidade por vezes benfica, principalmente na rea trabalhista9. Tal como as empresas, tambm o governo e agncias pblicas tm sido responsveis pelo extraordinrio aumento da demanda no Judicirio. Calcula-se que o Executivo e o INSS respondem por cerca de 80% das aes judiciais. Resumidamente, pode-se sustentar que o sistema judicial brasileiro nos moldes atuais estimula um paradoxo: demandas de menos e demandas de mais. Ou seja, de um lado, expressivos setores da populao acham-se marginalizados dos servios judiciais, utilizando-se, cada vez mais, da justia paralela, governada pela lei do mais forte, certamente menos justa e com altssima potencialidade de desfazer todo o tecido social. De outro, h os que usufruem em excesso da justia oficial, gozando das vantagens de uma mquina lenta, atravancada e burocratizada.

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As deficincias do aparelho judicial, somadas aos ritos processuais, criam situaes de vantagem e/ou privilgios, portanto, de desigualdade. Assim, a ampla possibilidade de recursos facultada pela legislao favorece o ru, o devedor, adiando uma deciso por anos. consensual entre os especialistas a avaliao de que ingressar em juzo, no caso de quem deve, um bom negcio, seja este ru o setor pblico ou particulares. Apesar das crticas, todos os nmeros referentes ao Judicirio so grandiosos. So milhares de processos entrados e milhares de julgados. De fato, quando se observa tanto a movimentao judicial anual quanto a evoluo do nmero de processos entrados, no h como fugir de uma primeira constatao: a demanda por uma soluo de natureza judicial tem sido extraordinria e crescente. Ainda que em magnitude relativamente menor, o mesmo pode ser dito sobre os processos julgados: um volume de trabalho aprecivel. Para que se tenha uma idia, de 1990 a 2002, entraram, em mdia, na justia comum de primeiro grau 6.350.598 processos por ano, com clara tendncia de crescimento. Efetivamente, enquanto em 1990 chegaram at o Judicirio 3.617.064 processos, em 2002 este nmero mais do que dobrou, atingindo 9.764.616. Durante esses anos houve, em mdia, um processo para cada 31 habitantes. Embora seja uma mdia e, como tal, esconda diversidades, revela um ngulo precioso da justia brasileira: um servio pblico com extraordinria procura. O aumento no volume de processos entrados muito maior do que faria supor o crescimento populacional. Enquanto o nmero de habitantes no perodo cresceu 20%, a demanda pela justia de primeiro grau aumentou 270%. Quanto aos processos julgados, sua evoluo acompanhou o crescimento no nmero de entrados, apresentando uma mdia anual de 4.593.839. Entre 1990 e 2002 houve um aumento de 311% nos julgados. Contudo, os nmeros referentes aos julgados, ano a ano, indicam uma defasagem constante quando comparados aos de entrados: so julgados em mdia 72% dos processos entrados. Embora a justia de primeiro grau concentre a maior parte dos processos, tambm aprecivel a movimentao dos tribunais. Comparando-se o incio da dcada com o final, os resultados so sempre significativos. Entraram, em 1990, 125.388 processos nos Tribunais de Justia do pas. Este nmero cresceu mais de quatro vezes em 2000, passando para 545.398. Quanto aos processos julgados, registrava-se em 1990 um total de 114.237; em 2000, atingiu-se trs vezes e meia mais: 410.304 julgamentos. Tal como se passa na justia dos Estados, aprecivel o movimento processual da justia federal. O nmero de processos distribudos no primeiro grau aumentou mais de cinco vezes de 1989 a 2002, assim como o de julgados. A defasagem entre distribudos e julgados sempre considervel: em mdia, so julgados 57% dos entrados. No que se refere aos tribunais regionais, enquanto em 1989 foram distribudos 96.021 processos, em 2002, este nmero passou para 538.104 um volume cinco vezes maior. Durante todo o perodo, alta a

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diferena entre o nmero de processos entrados e julgados tanto no pas como em cada tribunal. Repetem-se, em relao ao Superior Tribunal de Justia, as mesmas constataes: uma movimentao excepcional, com crescimentos vertiginosos nos volumes de processos distribudos e julgados, e nmeros multiplicando-se a cada ano. A mais alta corte de justia do pas apresenta totais que surpreenderiam a qualquer estudioso do sistema de justia. Em 1940, chegavam at o STF 2.419 processos; em 1950, 3091; em 1960, 6.504; em 1970, 6.367; em 1980, 9.555; em 1990, 18.564; em 2000, 105.307; em 2001, 110.771; em 2002, 160.453. Trata-se, como se percebe, sobretudo a partir de 1980, de um crescimento extraordinrio, demonstrando a intensa utilizao desse tribunal. Os nmeros de julgamentos so igualmente surpreendentes: 1.807 em 1940; 3.371 em 1950; 5.747 em 1960; 6.486 em 1970; 9.007 em 1980; 16.449 em 1990; 86.138 no ano de 2000; 109.692 em 2001; 283.097 em 2002.

A estrutura para o processamento de demandas


Este o angulo que apresenta os sintomas mais visveis do que se convencionou chamar de crise do Judicirio. Diz respeito a uma estrutura pesada, sem agilidade, incapaz de fornecer solues em tempo razovel, previsveis e a custos acessveis para todos. A despeito de se verificar tendncias ascendentes na demanda e na oferta de servios em todas as instncias e em todas as justias, a imagem de absoluta inoperncia, com descompasso expressivo entre a procura e a prestao jurisdicional. Calcula-se que, caso cessassem de ingressar novos casos, seriam necessrios de cinco a oito anos, dependendo do ramo do Judicirio e da unidade da federao, para que fossem colocados em dia todos os processos existentes. Como explicar esta situao crtica? Com freqncia, aponta-se o nmero insuficiente de juzes como um dos fatores mais importantes para justificar a baixa agilidade no desempenho do Judicirio 10. Muitos integrantes do sistema de justia apegam-se a esta carncia para explicar a crise. De fato, o Brasil apresenta uma relao bastante desfavorvel entre o nmero de magistrados e o tamanho de sua populao. Ademais, o baixo nmero de juzes um problema reconhecido pelo prprio poder pblico, j que, em todas as unidades da Federao, h vagas abertas. Apesar da inegvel desvantagem da situao brasileira quando confrontada com a de outros pases, estudos comparativos internacionais demonstram no haver correlao significativa entre o nmero de juzes e a eficincia e a confiana da populao no sistema judicial (Buscaglia et al., 1995). Embora seja difcil apontar uma nica causa como responsvel pelos problemas de distribuio de justia, seria impossvel ignorar o papel desempenhado pelos prprios magistrados no exerccio de suas atribuies. Referimonos a dois aspectos: ao recrutamento e mentalidade, variveis com forte influncia

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na forma de perceber e de lidar com as questes relacionadas distribuio de justia. O recrutamento, no caso brasileiro, uma atribuio da prpria instituio. O ingresso na carreira depende de concurso pblico, para o qual estariam teoricamente habilitados os bacharis em Direito. A proliferao de faculdades, sobretudo a partir dos anos de 1970, no foi acompanhada de igual preocupao com a qualidade dos cursos. Este fenmeno explicaria, em boa medida, o reduzido ndice de aprovados nos concursos de ingresso e, conseqentemente, a vacncia em todas as regies do pas. Mas certamente est a apenas parte da explicao. Haveria que se considerar tambm fatores estranhos a uma prova de proficincia, como, por exemplo, uma poltica deliberada para impedir o crescimento exagerado no nmero de integrantes da instituio e seus efeitos deletrios sobre o prestgio e as deferncias tpicos de um grupo pequeno e mais homogneo. Esta hiptese ganha fora quando se considera que o sistema de recrutamento adotado no pas permite o acesso de profissionais extremamente jovens11, sem a obrigao de passagem por escolas de formao, isto , sem a sujeio a um processo formal de socializao interna corporis. Quanto mentalidade, o Judicirio no difere, neste aspecto, de outras instituies igualmente fechadas, com traos aristocrticos. O figurino da instituio tem se mostrado um ponto problemtico, uma vez que, longe de encorajar o substantivo, prende-se forma; em vez de premiar o compromisso com o real, incentiva o saber abstrato. O descompasso entre o valorizado pela instituio e as mudanas vividas pela sociedade responde, em grande parte, pela imagem negativa da magistratura junto populao. Sublinhe-se, contudo, que nos ltimos anos tm crescido as reaes internas a esse modelo. Tanto assim que, hoje, dificilmente, pode-se afirmar que a magistratura constitua um corpo homogneo. Ao contrrio, no apenas multiplicaram-se os grupos internos, como muitos juzes tm se mostrado crticos da instituio e sensveis a propostas de mudana, mesmo que afetem diretamente interesses corporativos e tradicionais. Ainda que esses grupos no sejam majoritrios, constata-se uma significativa renovao interna, no sentido de um maior pluralismo12 e a uma conseqente quebra no modelo de mentalidade tradicional. Esta mudana no deve ser vista como apenas positiva. Ela embute riscos, sobretudo se implicar uma ampliao do espao de partidrios de um direito alternativo, comprometidos com uma concepo de justia social, que tem no magistrado um paladino13, ou ainda de juzes que, ao abandonar a discrio, guiem-se pela presena na mdia e pela nsia de substituir a classe poltica, constituda pelo mandato popular. Outros fatores poderiam concorrer para a explicao da falta de agilidade da estrutura burocrtica do Judicirio. Dentre eles, saliente-se: escassez de recursos materiais e/ou deficincias na infra-estrutura; o conjunto de problemas relacionado esfera legislativa propriamente dita e aos ritos processuais.

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Mesmo reconhecendo a importncia dos recursos materiais, estudos comparativos internacionais demonstram que incrementos em recursos no provocam iguais ganhos em agilidade e previsibilidade dos servios prestados. Quanto aos problemas relacionados esfera legislativa, considera-se que a morosidade da justia tambm tem a ver com as normas processuais, isto , com os efeitos e dificuldades que podem decorrer das prprias etapas e garantias especificadas em lei. A discusso dessas normas tem como horizonte a possvel simplificao do processo, com a implantao de procedimentos mais rpidos, simples e econmicos. Alm da instabilidade legal que tem marcado o pas, o excesso de formalidades tambm contribui para retardar o trabalho da justia. Depoimentos de vrios membros do Judicirio e de estudiosos apontam na direo da necessidade de uma reformulao na lei processual vigente, buscando simplific-la, removendo diversos bices legais que impedem a agilidade dos diversos juzes, nos vrios graus de jurisdio. Investigaes comparativas concluem que esses problemas mostram-se centrais como entrave agilidade do Judicirio. No caso brasileiro, os dados disponveis sugerem que o nmero de recursos possveis, mais do que contribuir para a garantia de defesa de direitos, tem propiciado a litigncia de m f, o adiamento de decises. Da os congestionamentos na justia de segundo grau e o retardamento, por anos, na obteno de sentenas definitivas.

Propostas de reforma
O captulo referente ao sistema de justia da Constituio de 1988 foi o que recebeu o maior nmero de propostas de reviso, por ocasio da reforma constitucional de 1993 14 foram ao todo 3.917 emendas. Um nmero nada desprezvel, mas de todo incongruente com o resultado ento alcanado: nenhuma alterao. Como conseqncia, a proposta de emenda constitucional relativa ao Judicirio tramita no Congresso Nacional h mais de uma dcada, a partir de um projeto apresentado por Hlio Bicudo em 1992, ento deputado federal pelo PT de So Paulo. Esse primeiro projeto sofreu inmeras modificaes, at finalmente ser votado na Cmara dos Deputados, em junho de 2000. Tantas foram s alteraes e de tal magnitude que possvel afirmar que entre o primeiro projeto e o aprovado praticamente no h semelhanas. Mais do que isso: aps o perodo de reviso constitucional, sucederam-se trs relatores 15 e apesar de todos pertencerem a partidos governistas, resultaram trs propostas absolutamente diferentes entre si. Em junho de 2004, o texto encontrava-se no Senado, na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, aguardando parecer do relator, podendo, inclusive, ser inteiramente modificado. As solues propostas, para efeito de discusso, poderiam ser agrupadas em dois grupos: as judiciais propriamente ditas e as extrajudiciais, a englobando desde sistemas alternativos para a soluo de disputas at modificaes legislativas.

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As propostas de reforma denominadas judiciais procuram dar maior eficincia ao Poder Judicirio a partir de intervenes internas, na prpria instituio. Abrangem, assim, iniciativas diversas, desde alteraes nas competncias de seus organismos at modificaes na estrutura da instituio. Entre elas destacam-se: transformao do STF em uma Corte de Justia; introduo da smula de efeito vinculante; da smula impeditiva de recurso; do incidente de constitucionalidade; eliminao de juzes classistas na Justia do Trabalho; extino da Justia Militar; fim do poder normativo da Justia do Trabalho; criao de um rgo de controle externo do Poder Judicirio. No que se refere ao perfil institucional do Judicirio, a proposta com maior potencialidade de alterar as relaes entre este poder e os poderes propriamente polticos diz respeito transformao do STF em uma Corte Constitucional. Esta modificao teria por finalidade dois objetivos: restringir a atuao do rgo a questes estritamente constitucionais, deixando de ser um Tribunal de ltima instncia para qualquer tipo de demanda e redefinir o exerccio do controle da constitucionalidade. Com o primeiro objetivo, seria reduzido significativamente o nmero de processos que chega at a mais alta corte de justia. No atual modelo, toda e qualquer matria pode, atravs de recursos, chegar at o STF, obrigando seus ministros a lidar com um rol to amplo de questes que no encontra paralelo nas demais democracias. A redefinio do controle da constitucionalidade, por sua vez, alteraria profundamente toda a engenharia institucional. Os partidrios mais radicais desta alterao inspiram-se em um modelo no qual o controle da constitucionalidade das decises polticas deve limitar-se a princpios que ponham em risco a continuidade democrtica e o Estado de Direito. Nessa alternativa no caberia ao Judicirio pronunciar-se sobre toda e qualquer questo, passando a adquirir as decises majoritrias (aprovadas no Congresso ou propostas pelo Executivo) prevalncia sobre as judiciais. Seria, pois, reduzida a possibilidade de ativismo do Judicirio e, ao mesmo tempo, seriam flexibilizados os preceitos constitucionais e reduzido o nmero de clusulas ptreas. Em uma outra verso, seria reforado o papel do STF e dos Tribunais superiores, facultando a essas cortes a emisso de Smulas e a elas atribuindo efeito vinculante para os demais rgos do Judicirio e para a Administrao Direta e Indireta de todas as esferas do poder pblico. Alcanar-se-ia, assim, a uniformizao dos julgados e condicionar-se-iam as aes administrativas do poder pblico. A deciso de um tribunal superior teria que ser obrigatoriamente seguida no julgamento de um caso semelhante. Essas smulas teriam fora de lei. A smula de efeito vinculante (stare decisis) vista por seus defensores como indispensvel para garantir a segurana jurdica e evitar a multiplicao, considerada desnecessria, de processos nas vrias instncias. Tal providncia seria capaz de obrigar os juzes de primeira instncia a cumprir as decises dos tribunais superiores, mesmo que discordassem delas, e impediria que grande parte dos processos tivesse continuidade, desafogando o Judicirio de processos repetitivos.

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Seus oponentes, por seu lado, julgam que a adoo da smula vinculante engessaria o Judicirio, impedindo a inovao e transformando os julgamentos de primeiro grau em meras cpias de decises j tomadas. Dentre os que contestam tal expediente, h os que aceitam a smula impeditiva de recurso, um sistema em que o juiz no fica obrigado a seguir o entendimento dos tribunais superiores e do STF, mas permite que a instncia superior no examine o recurso que contrarie a sua posio. Outra modificao de grande amplitude seria a criao de incidente de inconstitucionalidade, que permitiria ao STF, provocado pelo Procurador-Geral da Repblica, Advogado da Unio, Procurador-Geral ou Advogado-Geral do Estado, determinar a suspenso de processo em curso perante qualquer juzo ou tribunal, para proferir deciso exclusivamente sobre a questo constitucional suscitada, obrigando os demais rgos do Judicirio a adotar a mesma interpretao no julgamento de casos concretos. Essas propostas encontram resistncias por parte da magistratura, sobretudo de primeira instncia, de setores do Ministrio Pblico e de amplo grupo de juristas, particularmente da OAB. Tais inovaes, na opinio de seus oponentes, afrontariam duas garantias constitucionais: a) a separao de poderes, uma vez que daria poder normativo aos tribunais uma prerrogativa do Legislativo; b) o princpio do duplo grau de jurisdio, j que retiraria dos magistrados o poder de decidir livremente, segundo a lei e o seu convencimento pessoal. Alega-se ainda que essas solues visam a fortalecer o rgo de cpula do Judicirio e propiciar agilidade aos tribunais, implantando uma ditadura e impedindo a autonomia do juiz e, conseqentemente, a oxigenao da instituio. No que se refere ao conjunto de problemas denominados estruturais, tambm amplo o leque de propostas, abrangendo desde alteraes na estrutura do poder Judicirio at modificaes nas competncias de certos rgos. Assim, h projetos com o objetivo transformar o STF em Tribunal Constitucional, no estilo dos modelos europeus, composto por juzes com mandato fixo. Essa transformao faria com que o STJ fosse ampliado, cabendo a ele a uniformizao da jurisprudncia relativa legislao federal e proteo das liberdades fundamentais. Trata-se de proposta polmica, encontrando ferrenhos adversrios no interior da magistratura e entre juristas. Quanto s justias especiais, a soluo que sempre obteve um maior nmero de adeptos era a que determinava a extino do cargo de juiz classista na Justia do Trabalho. Tal demanda, de fato, acabou sendo efetivada, por meio de Emenda Constitucional, em dezembro de 1999, deixando, pois, de constar da proposta de Reforma do Judicirio. H ainda emendas visando a alterar os artigos 111, 112, 113 e 114 da Constituio Federal para extinguir o TST, a representao classista em todos os graus de jurisdio e o poder normativo da Justia do Trabalho. Essa inovao, que mudaria efetivamente o perfil institucional da Justia do Trabalho, visa a possibilitar a implantao definitiva da negociao coletiva

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em matria trabalhista. Argumentam seus defensores que, desta forma, o pas daria um salto de qualidade nas relaes de trabalho, assemelhando-se ao que ocorre nos pases capitalistas avanados. Ali, a legislao limita-se a normas gerais, assim como restrita a interveno de terceiros nas relaes trabalhistas. No que se refere Justia Militar, h propostas pretendendo reduzir a competncia de seus juzes, redefinindo os tipos de crimes sujeitos a seu julgamento, quando cometidos por militares ou policiais militares. H tambm propostas objetivando incluir a Justia Agrria entre os rgos do Judicirio. A democratizao do Poder Judicirio, no sentido de abertura de suas portas para os setores mais carentes da populao, inspira propostas que prevem a criao de novos Juizados Especiais, especialmente na justia trabalhista. Esses juizados foram implantados na justia federal e comearam a operar em janeiro de 2002. A criao de um rgo externo de controle do Judicirio , sem dvida, a proposta que mais tem provocado discusses. Desde que foi apresentada encontrou ardorosos defensores e recebeu uma avalanche de protestos. Seus adeptos sustentam que, dos trs poderes, o Judicirio o mais estvel e o que tem menos mecanismos de controle e de fiscalizao, seja por parte da sociedade, seja de outros poderes. Essa proposta j sofreu uma srie de modificaes, tanto no que se refere denominao do rgo encarregado de exercer controle, como quanto s suas competncias e participao de membros externos instituio. As solues extrajudiciais contemplam iniciativas que vo da esfera legislativa propriamente dita at a criao de novos espaos para a soluo de disputas. Problemas decorrentes da legislao tm sido repetidas vezes apontados como srios obstculos ao bom funcionamento da justia. Parece existir um relativo acordo quanto ao fato de que grande parte da legislao brasileira vigente desatualizada, tendo sido elaborada para uma sociedade que pouco se parece com a atual, obrigando juzes a aplicar normas em muitos casos ultrapassadas. Advoga-se que o pas deveria acompanhar uma tendncia mundial no sentido de um enxugamento da legislao, de uma reduo da intermediao judicial, da livre negociao e da auto-resoluo dos conflitos. Na esfera legislativa tornou-se imprescindvel ajustar a lei aos imperativos da justia, sem que isto implique diminuir o respeito ao devido processo legal e ao direito de defesa. A lei processual brasileira permite, de fato, uma pletora de recursos. Pode-se, como lembram seus crticos, at fazer embargo de declarao de despacho a embargo de declarao. Esta estratgia tem claramente como objetivo ganhar tempo, retardando a sentena final. Ainda em relao legislao processual, h propostas que buscam limitar as possibilidades de medida liminar ou cautelar. Muitos juristas julgam que todas as situaes jurdicas hoje so passveis de serem postas em suspenso por medida liminar ou cautelar, sendo at mesmo executadas em favor do autor antes que o ru tenha sido ouvido.

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H tambm forte demanda de desburocratizao das exigncias legais. Considera-se que a simplificao dos procedimentos pode significar economia de tempo e de custos, sem colocar em risco garantias prprias do devido processo legal e direitos individuais. Quanto aos mecanismos alternativos de soluo de disputas, medidas j vm sendo implementadas no sentido de institucionalizar a conciliao, a negociao e a arbitragem. O juzo arbitral, a chamada Lei Maciel, j foi, inclusive, regulamentado. Mas o pas ainda est muito distante de aproveitar todo o potencial das solues alternativas para a soluo de disputas (ADR). Essas propostas, classificadas em judiciais e extrajudiciais, no esgotam o amplo leque de alteraes que tem por meta modificar o Poder Judicirio e o sistema de justia em geral. H outraspropostas, como por exemplo: alterao dos dispositivos relativos promoo dos magistrados; introduo de participao do Ministrio Pblico no concurso de provas e ttulos para ingresso na carreira da magistratura; modificao de dispositivo referente ao vitaliciamento do magistrado; estabelecimento de investidura temporria para os Ministros dos STF e do STJ; proibio de realizao de sesses secretas, pelos tribunais, para tratar de assuntos administrativos; extenso para os Ministrios Pblicos dos Estados e do Distrito Federal do mecanismo de confirmao pelo Poder Legislativo da escolha do Procurador-Geral, hoje existente para o Ministrio Pblico Federal; quarentena para juiz que se aposenta; quarentena para nomeao para qualquer tribunal de quem tenha exercido mandato eletivo ou ocupado cargo de ministro de Estado. Ao lado de temas que exigem mudanas constitucionais ou na legislao ordinria, h aqueles que modificariam o Judicirio no sentido de transform-lo em uma mquina mais moderna e menos avessa s inovaes tecnolgicas. Esse problema, tal como os demais, no novo, mas acentuou-se nos ltimos anos. Atualmente, o anacronismo da mquina judicial atinge muito mais a primeira instncia do que os tribunais, ainda que tambm nesses ainda no se tenha aproveitado por inteiro as vantagens da informatizao. Parece inquestionvel que a atual estrutura do Judicirio no tem sido capaz de atender minimamente s exigncias de um servio pblico voltado para a cidadania. O atual modelo, contudo, no provoca malefcios de forma homognea. H indcios de que a morosidade e a possibilidade de um grande nmero de recursos, retardando uma deciso final, tm favorecido os principais usurios do Judicirio. foroso reconhecer, entretanto, que a pauta de reformas ampla e que dificilmente se obter consenso. Os apoios so precrios, com composies que se modificam de acordo com o item em discusso.

Mudanas e perspectivas de reforma


primeira vista, no haveria como se contrapor ao argumento segundo o qual o Judicirio deve ser retratado como uma instituio muito refratria s marcas do tempo. Essa imagem, contudo, vem sofrendo abalos, por vezes

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imperceptveis, outras visveis, mas sempre com capacidade de colocar em xeque traos velhos, que se queria antigos. Do ponto de vista da quebra de velhos traos, duas experincias devem ser sublinhadas: os Juizados Especiais e as iniciativas de alguns magistrados de colocar em prtica sistemas de gerenciamento e agilizao de varas, cartrios e tribunais, bem como de dar prioridade a formas alternativas de soluo de disputas. Os Juizados Especiais representam a mais importante mudana vivida pelo Judicirio, tanto no que se refere ampliao do acesso justia estatal como na prpria concepo de justia. Efetivamente, criados ainda sob o regime militar, em 1984, no Ministrio da Desburocratizao, como Juizados de Pequenas Causas, tinham por finalidade abrir as portas do Judicirio para novas demandas de reduzido valor econmico e propiciar respostas eficientes, orientadas pelos princpios da conciliao, da oralidade, da simplicidade dos procedimentos, da celeridade e amplitude dos poderes do juiz. A Constituio de 1988 reconheceu os xitos da experincia e consagrou esses Juizados em dois dispositivos (arts. 24, n. X, e 98, n. I). Em 1995, foi promulgada a Lei 9.099 dispondo sobre os Juizados Especiais Cveis e Criminais. A alterao mais significativa na parte civil consistiu na ampliao de sua competncia. Passou a chamar de causas de menor complexidade o que a lei anterior denominava de pequenas causas. A ampliao da competncia para causas at quarenta salrios mnimos; possibilidade de execuo, sem processo de conhecimento, de ttulo executivo extrajudicial; acesso de micro-empresas pode significar um desvirtuamento das finalidades expressas na criao desses juizados, sobretudo a de facilitar o acesso Justia do cidado comum e principalmente dos mais humildes. Sublinhe-se que o objetivo central desses juizados no resolver a crise do Judicirio, mas democratizar o acesso, propiciar um espao para o desenvolvimento de uma nova mentalidade e para o tratamento processual mais adequado de causas de menor complexidade, tornando a instituio um servio pblico capaz de chegar a solues de controvrsias (julgamento e execuo), de forma barata e rpida. Para a consecuo dessa finalidade maior, o legislador criou um microsistema processual, privilegiando: o acesso direto e gratuito do interessado; a informalidade; a simplicidade e a celeridade processuais; a valorizao da conciliao e da soluo amigvel, com a criao da figura de conciliador; instituiu um sistema recursal diferenciado, formado por juzes de primerio grau de jurisdio; previu as figuras de rbitro e de juiz leigo. Alm disso, cumpre ao sistema informar e orientar os usurios e garantir a efetiva participao da comunidade na administrao da Justia. A participao da comunidade, a adoo de meios alternativos de soluo de conflitos (principalmente a conciliao e o arbitramento) e ainda as tendncias

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a maior informalidade e a menor legalismo constituem a grande inovao desses juizados. Trata-se, fundamentalmente, de uma experincia que depende e gera uma nova mentalidade nos operadores do Direito, mais aberta e menos formalista, principalmente nos juzes, serventurios da justia, advogados, procuradores e promotores, substituindo a postura de rbitro, em um jogo de soma zero, por uma de pacificao, em uma arena de composies e acertos. Na experincia concreta, h Estados que conseguiram avanar mais e outros muito pouco na organizao dos juizados e na consecuo de suas finalidades. A rigor, isto indica que ainda baixo o seu grau de institucionalizao, estando sujeitos oscilao da vontade poltica dos dirigentes do Judicirio local. A despeito das deficincias, os juizados tm permitido: o ingresso de novas demandas; a ampliao do acesso da populao; a constituio e o desenvolvimento de novas formas de justia, gerando caractersticas novas, capazes de conviver com as antigas, mas colocando em xeque valores obsoletos. Tal como os Juizados Especiais, experincias de colocar em prtica princpios de gerenciamento e racionalizao de procedimentos, e de valorizar a conciliao tm mostrado resultados concretos: aumentos de produtividade e, mais significativo, concretizao no juzo comum de uma nova mentalidade menos formalista, menos burocrtica e mais atenta s demandas da cidadania. Essas prticas, com alto potencial de questionar obsolescncias e imprimir uma nova identidade ao Judicirio, no dependem de mudanas constitucionais, mas de vontade poltica ou de abertura da instituio para conquistas da modernidade. Quanto s alteraes na Constituio, apesar da crescente insatisfao com o Judicirio, projetos de reforma no conseguiram adquirir o status de prioridade. Em uma agenda repleta de demandas por mudanas, outros foram os alvos principais. A reforma do Judicirio e das instituies do sistema de justia permanece na pauta do Congresso Nacional desde 1992 e nada indica que a votao do projeto como um todo ser concluda num futuro prximo. O governo Luiz Incio Lula da Silva, contudo, tem dado sinais de que mudanas no Judicirio devem ser implementadas, mesmo que isto implique confrontos com a instituio e o fatiamento da proposta de emenda constitucional. De fato, iniciativas governamentais deram mais concretude reforma. Dentre elas, a mais importante foi criao, em maio de 2003, da secretaria de Reforma do Judicirio, no mbito do Ministrio da Justia. Essa secretaria tem coordenado discusses sobre o tema e apresentado sugestes que prescindem de mudanas constitucionais, como por exemplo, melhorias na gesto com a modernizao e a informatizao de varas, fruns e tribunais. Por outro lado, aps o governo Lula da Silva, recrudesceram acentuadamente as crticas ao Judicirio. O prprio presidente proferiu avaliaes negativas. As crticas foram constantes durante todo o primeiro ano de mandato, a ponto

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de se criar uma situao que alguns chegaram a qualificar como de crise institucional. Tais crticas no foram exclusividade do Executivo. Tambm no Legislativo vrios pronunciamentos tiveram por tema as deficincias do Judicirio. Alm disso, em outubro de 2003, houve uma proposta de uma representante da ONU de se fazer uma espcie de auditoria no Judicirio, em funo da impunidade criminal. Tambm a secretria-geral da Anistia Internacional, ao entregar o relatrio da entidade, cobrou do presidente Lula a reforma do Judicirio, especialmente na rea criminal, alm da adoo de polticas que assegurem o acesso dos mais pobres Justia. Integrantes do Judicirio, como no poderia deixar de ser, reagiram s crticas, particularmente as oriundas do Poder Executivo. As respostas mais speras vieram do ento presidente do STF, Maurcio Correa, e do presidente da Associao dos Magistrados do Brasil, Claudio Baldino Maciel. Do ponto de vista do jogo poltico, na disputa Executivo e Judicirio, a balana tem pendido claramente a favor do governo, que rene inmeras vantagens. Para comear, so praticamente unnimes as crticas ao Judicirio. Ademais, por ocasio da discusso da Reforma Previdenciria, o Judicirio ficou com a imagem ainda mais desgastada, uma vez que suas posies foram vistas como essencialmente corporativas e de defesa de privilgios. A magistratura chegou, inclusive, a ameaar o governo com uma greve, que acabou sendo cancelada. Tal reao com traos de comportamento fortemente sindicalista acentuou a imagem negativa do Judicirio junto opinio pblica. Da tica do governo, a reforma do Judicirio daria vigor a uma agenda positiva. Na presente conjuntura, os interesses da magistratura podem ser mais facilmente neutralizados e identificados como particularistas, sectrios e contrrios aos princpios da igualdade e dos interesses sociais. A gesto de Maurcio Corra na presidncia do STF acabou por fornecer mais argumentos para os partidrios da reforma. Durante seu mandato, o ministro revelou exacerbado corporativismo, nimo para disputas e provocou, com suas manifestaes e reaes, excessiva presena nos noticirios. A defesa dos interesses da magistratura, ainda que legtima, transpareceu como reivindicao corporativa em pr, no de direitos, mas de regalias e privilgios. Some-se, ainda, aos fatores favorveis reforma, o impacto provocado pelo ltimo escndalo envolvendo juzes, conhecido como operao Anaconda e a ocorrncia de uma onda reformista do sistema de justia atingindo vrios pases da Amrica Latina16. Ademais, buscam-se aliados junto prpria magistratura, tendo por base a percepo de que h um grupo de descontentes com a situao atual e, tambm, que possvel valorizar e multiplicar experincias inovadoras. Para o governo ou, mais especificamente, para a Secretaria de Reforma do Judicirio, a reforma deveria ser fatiada. Isto , deveriam ser discutidos e votados primeiramente os pontos sobre os quais h acordo, ou pelo menos possibilidades de se atingir uma ampla maioria de votos. Alm disso, essa estratgia distingue

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mudanas que necessitam de reforma constitucional de mudanas infra-constitucionais. No que se refere mudana constitucional, alguns temas so considerados prioritrios para o governo: a criao de um rgo de controle externo; a federalizao dos crimes contra os direitos humanos; a quarentena de ingresso e de sada dos magistrados; a smula impeditiva de recursos; uniformizao dos critrios de ingresso na magistratura e no Ministrio Pblico; autonomia das defensorias pblicas. Esses temas esto longe do consenso. Assim, por exemplo, se considervel o apoio criao de um conselho para exercer a fiscalizao do Judicirio, so apreciveis as divergncias quanto composio desse rgo. Segundo o relatrio da deputada Zulai Cobra Ribeiro, aprovado na Cmara dos Deputados e em discusso no Senado, o conselho seria composto por quinze membros: nove juzes, dois representantes da OAB, dois membros do Ministrio Pblico e dois cidados, um indicado pela Cmara e outro pelo Senado. O governo e o PT prefeririam um conselho em que os juzes fossem minoria, mas, face s resistncias, sobretudo por parte da magistratura, tm apoiado a proposta que tramita no Congresso, insistindo na necessidade de sua aprovao imediata, com poder, inclusive, para demitir juzes corruptos. Os magistrados, por seu lado, esto divididos. Pondere-se, contudo, que j possvel registrar mudanas e, mais do que isto, o placar contrrio ao controle externo verificado no STF alterou-se a partir de maio de 2004, com a aposentadoria compulsria de Maurcio Correa, que sempre se manifestou radicalmente contrrio a esse mecanismo. Seu substituto, como os trs ltimos j nomeados, foi indicado pelo presidente Lula da Silva. Alm disso, o novo presidente do STF, N. Jobim, o principal aliado do governo para a criao de um rgo de controle externo. A mesma tendncia verifica-se no STJ. Face, pois, s alteraes na correlao de foras, parece cada vez mais difcil descartar algumas alteraes constitucionais, entre elas, a criao de um rgo de controle externo do Judicirio. Fortalece-se, assim, a hiptese segundo a qual os ventos de mudana tm atingido e continuaro a atingir o Judicirio. Poucas vezes o debate esteve to acalorado, tantos buscaram negociar e assim alterar suas posies iniciais, e projetos, ou pelo menos itens de projetos, ganharam tanta concretude, permitindo concluir que dificilmente uma instituio to cristalizada como o Judicirio permanecer imune a alteraes. As mudanas em curso e o rompimento com o marasmo so passos surpreendentes para os cticos; pequenos para os idealistas; necessrios, bem-vindos, mas insuficientes para garantir uma justia mais clere, imparcial e de amplo acesso para os realistas, orientados pelos princpios republicanos. preciso mais o clamor da cidadania.

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Notas
1 O paradigma desse novo modelo de Constituio a Lei Fundamental de Bonn, de

1949. A Constituio portuguesa de 1976 e a espanhola de 1978 so recorrentemente apontadas como exemplos que se enquadram nesse padro.
2 Mesmo que se saliente que as Constituies da segunda metade do sculo XX so

muito mais extensas do que suas antecessoras, a Constituio argentina possui apenas 129 artigos e dezessete dispositivos transitrios e resultou de uma discusso entre juristas de cada partido antes de ser levada ao Parlamento
3 Para a discusso do modelo de controle da constitucionalidade adotado e suas

conseqncias para a vida pblica e para a governabilidade, ver Arantes, 1997.


4 Aps a Constituio de 1988 passaram a ser nove os possveis titulares de ao direta

de inconstitucionalidade: o presidente da Repblica; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Cmara dos Deputados; a Mesa da Assemblia Legislativa; o Governador de Estado; o Procurador-Geral da Repblica; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido poltico com representao no Congresso Nacional; confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
5 O Idesp realizou uma srie de pesquisas junto aos operadores do direito. Todas elas

tiveram o apoio da Fundao Ford e da Fapesp. Os dados relativos opinio da magistratura, colhidos em 1993, encontram-se em Sadek (1995b). A opinio dos integrantes dos Ministrios Pblicos dos Estados (pesquisa feita em 1996) est em Sadek (1997). Os resultados da pesquisa realizada em 1997 junto aos integrantes do Ministrio Pblico Federal encontram-se em Sadek e Castilho (1998).
6 Efetivamente, dados do IBGE de 1988 mostram que a maior parte dos litgios

sequer chega a uma Corte de Justia apenas 33% das pessoas envolvidas em algum tipo de litgio procuram soluo no Judicirio.
7 Cappelletti e Garth (1988, p. 12), em texto que se tornou referncia obrigatria

para os estudiosos do sistema de justia, afirmam que a titularidade de direitos destituda de sentido na ausncia de mecanismos para sua efetiva reivindicao. O acesso justia pode ser encarado como o requisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas proclamar os direitos de todos.
8 Carvalho (1997, p. 105) baseado em dados de pesquisa conclui que o sistema de

justia inacessvel grande maioria dos brasileiros. Para eles, existe o Cdigo Penal, no o Cdigo Civil.
9 Solicitados a avaliar os resultados econmicos das aes propostas por suas empresas

nos ltimos dez anos, 59% responderam que os benefcios superaram os custos; 11% que os custos superaram os benefcios; 13% que os custos e benefcios foram aproximadamente iguais; 17% no souberam avaliar (Idesp, 1996).
10 Dados oficiais de 2004 indicam que o Brasil possui um juiz para cada 25 mil habitantes,

havendo vacncia na justia dos Estados, na federal e na trabalhista. O dficit chega a 21% na justia comum.

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MARIA TEREZA SADEK

11 Dados da pesquisa Idesp (Sadek, 1995b) realizada junto magistratura mostram

que 55% dos juzes ingressaram no Judicirio com trinta anos ou menos. Segundo resultados da pesquisa de Vianna et al. (1997) observa-se uma tendncia de recrutamento de integrantes cada vez mais jovens: enquanto em 1985/1986 os ingressantes com trinta anos ou menos correspondiam a 29,3% do total, nos concursos entre 1993/1994 eles passaram para 48%.
12 A pluralidade de opinies pode ser confirmada nos resultados de pesquisa realizada

pelo Idesp em 2000, junto a 738 juzes, de primeira e segunda instncias, em onze Estados da federao. A anlise das opinies sobre a reforma do Judicirio est em Sadek, Arantes e Pinheiro, 2001.
13 Pesquisas do Idesp mostraram que tem crescido o grupo de magistrados que julga

que o juiz no pode ser um mero aplicador da lei, deve ser sensvel aos problemas sociais. Para a comparao ver Sadek, 1995a e Sadek, Arantes e Pinheiro, 2001.
14 O processo de reviso da Constituio, previsto pelo Ato das Disposies Cons-

titucionais Transitrias, teve inicio em 13/10/1993 e encerrou em 31/5/1994. Nesta fase especial, o Congresso Nacional, reunido em sesso unicameral, poderia aprovar mudanas na Constituio pelo voto da maioria absoluta de seus membros. Um processo normal de emendas Constituio deve respeitar a regra de votao em dois turnos, nas duas casas legislativas, por meio de maioria qualificada de 3/5, nas quatro votaes.
15 Jairo Carneiro do PFL da Bahia foi escolhido relator em 1995. Sucederam-lhe dois

deputados federais do PSDB de So Paulo: Aloysio Nunes Ferreira e Zulai Cobra Ribeiro.
16 Na Argentina, o presidente Kirchner promoveu mudanas no Judicirio assim que

assumiu o cargo. Dois magistrados renunciaram ao cargo de ministro da Corte Suprema de Justia, devido a acusaes. No incio de dezembro de 2003, o Senado destituiu um ministro da Corte Suprema de Justia. Molin OConnor foi considerado culpado das nove acusaes que pesavam contra ele. O juiz criou a maioria automtica, pela qual cinco dos nove magistrados sempre votavam a favor do Executivo durante o governo C. Menem (1989-1999). No Paraguai, o presidente Duarte Frutos liderou um processo de limpeza. Como resultado, em quatro meses, de agosto quando assumiu o poder at o final de novembro de 2003, dos nove ministros da Corte Suprema, trs renunciaram e trs foram submetidos a um julgamento poltico na Cmara dos Deputados e no Senado.

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JUDICIRIO: MUDANAS

REFORMAS

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R ESUMO

O JUDICIRIO brasileiro, diferentemente do que ocorria no passado, est na berlinda e no apresenta mais condies de impedir mudanas. Reformas viro e mudanas j esto em curso, algumas mais e outras menos visveis, alterando a identidade e o perfil de uma instituio que sempre teve na tradio uma garantia segura contra as inovaes. THE JUDICIAL Branch of the Brazilian government, unlike in the past, is now in a not-so-flattering spotlight and no longer able to prevent changes. Reforms will come and changes are already happening, some more and some less visible, altering the identity and the profile of an institution that had always counted on tradition as an assured guarantee against innovation.

ABSTRACT

Maria Tereza Sadek doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), pesquisadora snior do Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos (Idesp) e orientadora cientfica do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (Cebepej). professora da ps-graduao do Departamento de Cincia Poltica da USP e autora de vrias obras, entre elas: Maquiavel, Maquiavis: a tragdia octaviana (1978), Pensamento Poltico Clssico (com Clia G. Quirino, 1980), O Judicirio em debate (org., 1995) e Maquiavel: a poltica como ela (1996). Texto recebido e aceito para publicao em 15 de junho de 2004.

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