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A Contribuio de Melhoria: Norma, forma e... ordem?

Silvia Valentinuzzi Nez (Autora) skvalentin@gmail.com

1. Introduo
No Brasil existe faz mais de 10 anos o Estatuto da Cidade, Lei que na rea de planejamento urbano representou um importante ganho da sociedade civil, e veio a ratificar um importante princpio adotado na Constituio Federal de 1988: a funo social da propriedade e da cidade. No entanto, a lei no resolve nada se no implementada apropriadamente, e sobre isso que o Brasil est enfrentando problemas, pois no todos os municpios esto usando a legislao disponvel para administrar o territrio; S no que se refere aos Planos Diretores, o instrumento bsico do planejamento local, existem tanto deficincias na formulao, quanto problemas na implementao (SANTOS JUNIOR, MONTANDOM, 2011, p.15, 28-29). No entanto, passar da norma prtica no sempre um passo rpido, simples nem fcil, pois para que os entes encarregados de efetivar os elementos que a legislao considera necessrio, entre outras coisas, vontade poltica e preparo tcnico; estes elementos so crticos especialmente quando trata-se de instrumentos de gesto do territrio, e em particular se estes so de tipo tributrio. Assim, partindo da norma e a maneira como a mesma implementada, especialmente no caso de instrumentos de uma poltica de planejamento urbano, v configurando-se uma realidade, a qual pode ter mais ou menos ordem; portanto pode dizer-se que desde o processo de formulao da norma que comea a ser gestada a ordem, passando depois pela implementao dessa normativa, onde entram em jogo capacidades tcnicas e vontades polticas, at chegar s pessoas, os contribuintes, que validaro, ou no, o resultado. Este jogo de palavras permite focar em trs momentos: norma, forma e ordem, mas o processo que se tece entre eles que interessa conhecer, com o interesse de poder entender melhor como chegou-se ao fim, ordem ou desordem, visando reconstruir esse processo para melhorar o resultado final. No Brasil uma estratgia valida na procura de uma melhor prtica do planejamento urbano, pode ser gestada desde a procura pelas melhores experincias ou prticas, especialmente no nvel municipal, adotando-as como guias na gesto das prefeituras. Isto pode ser feito com a Contribuio de Melhoria (CM), um instrumento existente desde

1934 na legislao, que permite obter recursos para recuperar os custos da construo de obras pblicas, baseado na recuperao de mais-valias geradas nas propriedades beneficiadas, e que mesmo que hoje no seja parte da cultura de gesto da maioria dos municpios, tem sido usada por alguns deles, acumulando uma experincia digna de estudo. Assim, para fazer esse estudo no Brasil, foram eleitos os municpios de Campo Grande-MS e Itanham-SP, pois entre 2000 e 2010 foram eles os dois municpios que mais cobraram de CM e que o fizeram em todos os anos; no foram considerados os municpios do Estado de Paran, para no competir com um trabalho de pesquisa sobre o uso da CM nesse Estado ainda em andamento. Para complementar o estudo de casos, foi estudada a experincia de uso da Contribuio de Valorizao (CV) na Colmbia, onde desde 1921 usado este instrumento, acumulando uma grande e em geral bem-sucedida experincia. O municpio escolhido, Manizales, apresenta-se como o mais interessante, pois usa uma metodologia para a apurao do tributo que compatvel com os requerimentos legais da CM no Brasil, alm de que conta com uma estrutura administrativa especial para a implementao da CV, o Instituto de Valorizao de Manizales (INVAMA), que na sua gesto tem conseguido sistematizar o conhecimento e a expertise de forma bastante completa. Neste trabalho so apresentadas, em primeiro lugar, algumas generalidades do instrumento, assim como elementos chave para entender melhor o processo de sua implementao. Depois analisada a legislao respectiva, tanto a nvel nacional quanto local, permitindo fazer uma comparao. Finalmente feita uma rpida avaliao do estado das finanas municipais no Brasil, para ter um panorama mais amplo sobre a forma em que os municpios fazem frente s responsabilidades da gesto do territrio, desde a obteno de receitas, e dentre elas a Contribuio de Melhoria, at a destinao final dos recursos; essa anlise permite conhecer mais sobre a autonomia financeira dos municpios (maior o menor dependncias de recursos externos), assim como a composio do gasto dos municpios, em especial na funo de Urbanismo, que inclui a infra-estrutura urbana. Assim, neste artigo trabalha-se a norma e a forma, o qual j da para advertir os primeiros indcios da ordem, mas para o qual ainda falta trabalho por fazer, e que ser parte da dissertao que est sendo desenvolvida.

2. A Contribuio de Melhoria
A Contribuio de Melhoria um instrumento tributrio ao servio da gesto do territrio, que lhe permite ao poder pblico cobrar, dos proprietrios que sejam beneficiados pela construo de obras pblicas, parte das mais-valias alcanadas pelas propriedades, para pagar o custo das obras. Com isto d-se uma recuperao de maisvalias que revertida nas obras que lhes deram origem, sendo uma forma mais eficiente e justa de continuar com o desenvolvimento de reas urbanas. O uso deste instrumento, no entanto estando presente em muitas das legislaes da Amrica Latina (FURTADO, 1999, p.184), no tem-se consolidado na maioria deles, sendo Colmbia o pas que tem alcanado maior experincia e sucesso com seu uso, desde 1929, seguido possivelmente pelo Brasil, onde existem alguns casos aparentemente bem-sucedidos de uso da CM. 2.1 Generalidades do instrumento A CM permite que qualquer ente, encarregado da construo de obras pblicas, cobre dos proprietrios o custo total delas, para o qual dever distribuir entre todos os imveis beneficiados os custos, em proporo ao benefcio auferido por eles, de forma tal que nunca poder ser cobrada uma Contribuio maior do que a valorizao individual percebida. Entre as principais vantagens que este instrumento oferece destacam: sua justia tributria, pois s paga quem foi beneficiado pelas obras construdas; o fortalecimento dos Municpios pela maior autonomia financeira alcanada, ao depender menos das transferncias de receitas; a desmotivao da especulao imobiliria diante da diminuio do preo da terra, pois a mais-valia gerada, antes apropriada pelo dono da terra, agora v para as mos do poder pblico; e a possibilidade de se criar um crculo virtuoso de investimentos na cidade (FERNANDES, 2011, p. 17). Na Figura 1 mostra-se, de forma resumida, a metodologia a seguir na apurao da CM. Em primeiro lugar deve ser determido o custo total das obras, e a parte que ser paga com a CM; seguidamente necessrio estimar o benefcio que ser gerado nos imveis beneficiados, aqueles na rea de influncia do projeto; para finalmente apurar o montante da Contribuio para cada proprietrio, considerando o montante total a ser distribudo, o modelo de distribuio do benefcio e outros critrios que a legislao existente pode estabelecer; no caso da Colmbia considerada a capacidade de pagamento dos proprietrios.

entre os passos II e III que geram-se as maiores confuses sobre a metodologia de apurao da CM. Nestas etapas podem ser utilizados mtodos que considerem fatores para modelar a valorizao e para fazer a distribuio do custo entre todos os beneficiados, mas estes fatores no so iguais e no devem ser confundidos. A apurao do benefcio (I) a etapa crtica e mais problemtica, onde dever ser utilizado um mtodo especfico, que pode ser a dupla avaliao dos imveis, antes e depois de feitas as obras, ou de modelagem onde seriam usados fatores de benefcio. Por outro lado, a apurao da Contribuio que cada proprietrio dever pagar, deve ser determinada por um mtodo baseado no modelo de distribuio do benefcio, pois deve ser proporcional a ele, e limitado pelo benefcio individual e o custo total das obras, no sendo possvel recuperar mais do que esse custo, mesmo quando a mais-valia total gerada seja maior.
Figura 1. Procedimento para apurao da Contribuio de Melhoria

Tida uma obra pblica que justifique o uso da contribuio, fazer o clculo do custo das obras, considerando todos os elementos permitidos por lei. Valor: C Definir a parte da obra que ser financiada pela contribuio, segundo critrios estabelecidos na legislao. Valor a distribuir: C C pode ser igual a C Fazer estimao do benefcio total gerado pela obra nos imveis. Valor: B Bi , Onde Bi o benefcio individual de cada propriedade. Determinar zona de benefcio direto e indireto. Seleo de um mtodo de clculo, em funo do tipo de obra. Obteno de dados base para fazer a modelagem de distribuio do benefcio MDB Fazer a distribuio da Contribuio, CM = f (C, MDB, outros critrios estabelecidos na legislao) Considerando que o valor a distribuir ser deteminado segundo: Se C > B Valor a distribuir ser B. Se C < B Valor a distribuir ser A. Sempre CMi Bi

II

III

A rota crtica passa por II, determinar o B e como ser distribudo entre os beneficiados (MDB). Tanto para determinar B quanto a MDB deve ser estabelecido um mtodo, onde possivelmente sero utilizados fatores. Experincias em avaliao de imveis permitem ter uma idia de at quanto pode chegar a ser a valorizao gerada por uma obra especfica, e a forma como a mesma se distribuir numa determinada rea de influncia.

2.2

Questes a enfrentar na implementao da Contribuio Um primeiro problema que pode ser advertido, para fazer um uso eficiente

deste instrumento, relaciona-se com s dificuldades gerais existentes no sistema tributrio tradicional em relao ao imposto predial (FURTADO, 1999, p.18), pois se ainda so enfrentados problemas para arrecadar um tributo muito mais velho e consolidado as mesmas dificuldades sero enfrentadas com a CM. Isto sugere que, onde exista maior cultura tributria e eficcia na cobrana do IPTU poderia ser mais vivel a implementao da CM. Outra importante dificuldade enfrentada, quando trata-se da implementao de instrumentos que gravam o valor ou a mais-valia da propriedade, tem a ver com a vontade poltica necessria para fazer efetivo seu uso, o qual apontado por diversos autores tanto no Brasil (FURTADO, 1999, p.27), (FERNANDES, 2011, p. 21), (ROMEU, 2011, p.11), quanto na Colmbia (BORRERO et al., 2011, p.46). Este um tema difcil que deve ter-se presente pois, mesmo que o custo poltico de muitas medidas do planejamento urbano pode se alto, muito importante ressaltar o fato de que a negligncia na arrecadao das rendas no Brasil crime de responsabilidade por improbidade administrativa, nos termos da Lei 1.079 de 1950, o qual poderia dar em perda do cargo dos prefeitos com inabilitao, at cinco anos, para o exerccio de qualquer funo pblica (FERNANDES, 2011, p.18); sendo assim, bastaria o Ministrio Pblico cobrar dos municpios o cumprimento deste dever para que estes comecem a ver a necessidade de implementar a CM. As dificuldades tcnicas enfrentadas na apurao do benefcio percebido so importantes, pois a falta de uso de uma metodologia eficiente para fazer esta avaliao tem gerado problemas legais, sendo que o Supremo Tribunal de Justia tem-se manifestado deixado claro que A contribuio de melhoria tem como fato gerador a valorizao do imvel que lhe acarreta real benefcio, no servindo como base de clculo, to-s o custo da obra pblica realizada (BRASIL, 2002), e Da a necessidade do procedimento administrativo demonstrando a valorizao ou benefcio, ficando toldado pela ilegalidade o lanamento baseado somente no custo da obra (BRASIL, 2002). Isto refora o fato de que a base de clculo o principal tema que tem que ser enfrentado para que se viabilize a implementao da Contribuio de Melhoria no Brasil (FERNANDES, 2011, p.16). Essa dificuldade tem que ser enfrentada, at definir uma metodologia eficiente para fazer a apurao do benefcio, o qual tambm melhoraria o procedimento de apurao da Contribuio.

Um problema adicional que poderia ser enfrentado, o fato de ser questionvel que os proprietrios que perceberem a valorizao de suas propriedades tenham que pagar a Contribuio, sem ter nenhum poder de deciso ao respeito. No entanto, o argumento que pode ser usado para refutar isto implica que a valorizao dos imveis um fato econmico, que no depende do que faa, ou deixe de fazer, o proprietrio seno de toda a sociedade e das decises do poder pblico, razo pela qual o Estado tem direito a participar dela; a forma como o proprietrio faz efetiva essa valorizao, em seu benefcio particular, pode ser atravs da venda, mas tambm pode realizar outras atividades financeiras, colocando em garantia seu ativo, pelo qual no pouco realista exigir dos proprietrios o pagamento da Contribuio, sempre que seja realmente percebida uma mais-valia, e seja considerada a capacidade de pagamento dos contribuintes; para isto recomendvel fazer os estudos socioeconmicos necessrios, e levar em conta esse resultado na apurao da Contribuio, tal e como feito na Colmbia.

3. Legislao
Sobre a legislao associada a este instrumento, da Colmbia foram analisados: o Decreto 1.604 de 1966, de vigncia nacional, assim como a legislao local do municpio de Manizales (Acordo 123 de 1995). Do Brasil foram analisados: o Decreto-Lei N195, de 1967, e os artigos 80 e 81 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN) de 1966, ambos de vigncia nacional, e as legislaes locais de Campo Grande - MS (Decreto Municipal N 9.674/06), e de Itanham SP (Cdigo Tributrio Municipal, Lei Complementar N 25/98). Em geral as legislaes em ambos pases, que datam da mesma poca, incluem a definio dos elementos fundamentais da obrigao tributria, no entanto, parece mais completa a brasileira que a colombiana, pois inclue alguns elementos a mais na definio do instrumento e da forma como deve apurar-se a Contribuio. Essa primeira descoberta parece mais curiosa ao constatar que o uso da Contribuio tem sido muito mais bem-sucedido na Colmbia do que no Brasil, onde os maiores municpios conseguiram implementar a CV de forma regular, formando parte das polticas pblicas de desenvolvimento de infra-estrutura urbana. Isso tudo faz pensar em que possivelmente mais do que uma boa normativa, chave contar com vontade poltica e maior cultura tributria, para usar este instrumento. A pricipal diferena entre as normas, e fato central na questo, a definio do

que considerado benefcio: enquanto no Brasil especificado como o maior valor alcanado pelos imveis, em decorrncia da construo de obras pblicas, na Colmbia no . A desateno a este fato tem gerado questionamentos judiciais no Brasil, frustrando a tentativa de uso da CM em alguns municpios, especialmente dos estados de So Paulo e Rio Grande do Sul. Essas decises judiciais do destaque necessidade de calcular a valorizao e incluir esse dado na base de clculo da CM, e no somente o custo total da obra (BRASIL, 2002; BRASIL, 2004). A metodologia a usar para calcular o benefcio considerado o ponto mais crtico da implementao da Contribuio, e mesmo que nesse campo a legislao nacional brasileira inclui mais elementos a considerar, do que a colombiana, estas consideraes so s linhas gerais e portanto os municpios devem avanar na prpria normativa, dando maior detalhe tcnico a essas metodologias de clculo. A legislao brasileira considera um mnimo de participao cidad, ao obrigar publicao de editais informativos e permitindo a apresentao de impugnaes; j no caso colombiano isso no considerado. No entanto, a tradio neste pas faz com que os municpios criem os canais para garantir essa participao nos projetos de CV, que no caso de Manizales feito atravs de uma Junta de Representantes, regulamentada com muito detalhe na legislao local. A legislao colombiana melhor na meno expressa da necessidade de considerar a capacidade de pagamento dos contribuintes, na hora de definir a parte do custo da obra a ser distribuda, o qual no tratado na norma especifica brasileira, mesmo que a Constituio Federal, no Art.145 1, refira capacidade econmica do contribuinte como critrio para graduar todos os tributos. Na prtica de Manizales, este limite tambm considerado na definio do montante a ser pago mensalmente de CV, para o qual devem ser realizados estudos socioeconmicos detalhados, previa apurao da Contribuio. Um elemento considerado em ambos pases a possibilidade de delegar a cobrana da Contribuio de um ente, como a Nao ou Estados (equivalente aos Departamentos na Colmbia) para os Municpios. Mesmo sem conhecer casos de implementao de tal medida, vale a pena ressaltar que s no caso da Colmbia queda fixo na normativa qual dever ser o destino de tais recursos, indicado para a construo de obras de desenvolvimento urbano. Isto significa que toda vez que fossem realizadas obras pblicas por um ente, que talvez ao contar com outros mdios de financiamento pudesse abrir mo dos recursos da Contribuio,

delegasse a arrecadao aos Municpios, podendo ser investidos em obras nas reas mais carentes, instaurando-se assim uma interessante poltica redistributiva; no entanto, nestes casos ser importante cuidar de no incorrer em bitributao. Manizales tambm apresenta uma melhor definio da metodologia para fazer o clculo do benefcio, pois faz a listagem de uma serie de mtodos que podero ser usados, especificando quando faz-lo considerando o tipo de obra e a forma como presume-se que ser distribudo o benefcio. Nem Campo Grande, nem Itanham definem um mtodo para apurar o benefcio, mantendo a definio do Art. 3 do DL N195 que estabelece ... o benefcio resultante da obra, calculado atravs de ndices cadastrais das respectivas zonas de influncia, a serem fixados em regulamentao deste Decreto-lei (BRASIL, 1967); o nico avano observado no caso de Itanham que inclui novos elementos a considerar: os equipamentos e os servios existentes, resultando ainda insuficiente para saber qual o mtodo utilizado para fazer tal clculo. Finalmente, a definio na normativa do aparato administrativo encarregado pela implantao da Contribuio, um aspecto muito relevante. Manizales o faz de forma muito detalhada, o qual aparentemente tem dado certo, pois o Instituto de Valorizao de Manizales (INVAMA), criado em 1987 e regulamentado na mesma norma da CV, desenvolveu j muitos projetos e conta com o reconhecimento favorvel dos contribuintes a sua gesto (BORRERO et al., 2011, p.44). No Brasil, Campo Grande define quais so os departamentos da prefeitura responsveis pela implantao da CM, ao tempo que lhes assigna algumas responsabilidades especficas. A definio de uma boa norma, completa e detalhada at onde seja necessrio e possvel, um primeiro elemento que pode ajudar na configurao de uma forma mais ordenada, pois a lei v, ou deve faze-lo, configurar essa forma de acordo com os princpios que motivam e respaldam os instrumentos que ela cria, podendo ajudar tanto na adequada implementao do instrumento, quanto na defesa do mesmo, elementos fundamentais no caso de todo instrumento tributrio vinculado gesto do territrio.

4. Finanas Municipais
As bases de dados usadas so dos balanos patrimoniais dos municpios brasileiros, do 2000 at 2010, reportados Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do

Ministrio de Fazenda. Esta informao foi trabalhada para obter os dados necessrios, os quais foram convertidos a US$, segundo o tipo de cmbio do 31 de dezembro de cada ano. Os dados reportados STN representam uma amostra de todos os municpios brasileiros, no entanto, em todos os anos a mesma representou mais de um 95%, salvo para o 2005 e o 2008 onde as amostras foram de 94% e 91% dos municpios respectivamente. 4.1 Composio das Receitas Os principais dados das Receitas dos municpios brasileiros, assim com os dos casos de estudo, so apresentados na Tabela 1 e no Grfico 1. Fica claro que a principal fonte de recursos percebidos so as Transferncias Correntes: em promedio nesse perodo o 65,3% das Receitas totais dos municpios provinha destas Transferncias, sendo que um 28,6% era da Unio, um 25,1% dos Estados e um 10,2% foram Transferncia Multigovernamentais. A segunda maior fonte de recursos so as Receitas Tributrias, com um 18,2%, de todos os tributos os Impostos representam o 16,5%, reunindo: o ISSQN com um 8,3%, o IPTU com um 5,3% e o ITBI com um 1,3%; finalmente as Taxas representam um 1,6% e a Contribuio de Melhoria apenas um 0,1% da receita total. Somando estas duas fontes, Transferncias Correntes e Receitas Tributrias, alcana-se um 83,5% das receitas dos municpios. Com estes dados evidente que em geral os municpios brasileiros tm uma grande dependncia de recursos externos, que no esto baixo seu controle nem dependem de sua gesto. No entanto, existem municpios com uma melhor composio da Receita, como os casos estudados que apresentam valores maiores mdia nacional no que respeita Receita Tributria, ao tempo que bem menores de Transferncias Correntes Intergovernamentais, o qual sugere uma gesto mais eficiente no que respeita arrecadao dos tributos. Respeito ao peso das Receitas Tributrias dentro do total, notvel que o municpio de Itanham apresenta bastante diferena com a mdia, pois estes representam 33,8% de sua Receita, onde s o IPTU representa um 19,1%. Tambm destaca a representatividade que tem a CM neste municpio, pois representa um 1,7% de sua Receita. J em Campo Grande os valores das Receitas Tributrias, mesmo estando acima da mdia brasileira, so menores que em Itanham; e portanto os das Transferncias Correntes so maiores aos de Itanham, mesmo sendo bem menores aos da mdia brasileira.

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Tabela 1. Composio das Receitas municipais 2000-2010 no Brasil (milhes de US$)

Contas de Receitas RECEITA TOTAL RECEITAS CORRENTES Receita Tributria Impostos IPTU ISSQN ITBI Taxas Contribuio de Melhoria Receita Transferncias Correntes Transf. Corr. Intergovernamentais Transf. Intergov. da Unio Transf. Intergov. dos Estados Transf. dos Municpios Transf. Multigovernamentais Transf. Convnios Outras Receitas Correntes RECEITAS DE CAPITAL Rec. Transferncias de Capital Transf. Cap. Intergovernamentais Transf. Cap. Inter. da Unio Transf. Cap. Inter. dos Estados Transf. Cap. Inter. Municpios Transf. Cap. Convnios OUTRAS RECEITAS Brasil Total % 1.065.861 100,0% 1.014.135 95,1% 193.678 18,2% 176.166 16,5% 56.502 5,3% 88.768 8,3% 14.386 1,3% 16.835 1,6% 678 0,1% 696.140 65,3% 681.780 64,0% 304.850 28,6% 267.576 25,1% 899 0,1% 108.455 10,2% 12.229 1,1% 120.457 11,3% 38.035 3,6% 25.122 2,4% 5.233 0,5% 3.286 0,3% 1.878 0,2% 70 0,0% 16.863 1,6% 12.328 1,2% Campo Grande Total % 5.399 5.052 1.182 1.089 424 482 71 78 15 3.024 2.985 1.267 1.165 2 551 37 818 274 163 15 15 0 0 106 110 100,0% 93,6% 21,9% 20,2% 7,9% 8,9% 1,3% 1,4% 0,3% 56,0% 55,3% 23,5% 21,6% 0,0% 10,2% 0,7% 15,1% 5,1% 3,0% 0,3% 0,3% 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% Itanham Total % 681 100,0% 654 96,0% 230 33,8% 169 24,8% 130 19,1% 18 2,6% 12 1,7% 50 7,3% 11 1,7% 335 49,2% 325 47,8% 135 19,9% 83 12,1% 0 0,0% 107 15,8% 7 1,0% 83 12,2% 21 3,1% 20 3,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 18 2,7% 1 0,1%

Nestes 11 anos, em geral no existiram variaes muito grandes dos pesos dos diferentes componentes das receitais municipais brasileiras Em geral houve um leve crescimento das Receitas Tributrias e dos Impostos arrecadados pelos municpios, ao tempo que as Transferncias Correntes mantiveram-se quase estveis. No entanto, com as Transferncias Correntes da Unio e dos Estados, houve maior variao; as primeiras passaram por uma queda em 2002 depois do qual houve crescimento at 2006 em que voltaram a decrescer, em total essa variao mxima foi de 6,1 pontos porcentuais, as segundas decresceram sempre, mesmo que a maior queda foi experimentada em 2002 e neste caso a variao mxima foi de 10,3 pontos porcentuais. O que fez com que as Transferncias Correntes mantiveram-se mais estveis foi o crescimento das Transferncias Multigovernamentais que cresceram neste perodo, compensando a diferena antes comentada.

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Grfico 1. Composio porcentual das Receitas Municipais

100%

1,3% 0,5% 1,2% 1,6% 0,3% 11,3%

1,3% 2,0% 2,0% 15,1% 0,1% 0,0%

0,9% 2,7%

Contas da Receita
12,2% 1,0% Receitas de Capital Outros Outras Rec Capital Transferncias Transf. Convnios Transf. Intergovernamentais Outras Receitas Correntes Transf. Convnios
Intergovernamentais

90%

1,1%
80%

10,2% 0,08% 0,04%

0,7% 10,2% 0,00% 12,1% 15,8%

70%

60%

25,1% 21,6%

Transferncias

50%

Transf. Multigovernamentais Transf. dos Municpios Transf. dos Estados Transf. da Unio Contribuio de Melhoria Taxas

19,9%
40%

30%

28,6%

23,5%

1,7% 7,3% 1,7% 2,6%

Receitas Correntes

20%

0,3% 0,1% 1,6% 1,3% 8,3% 5,3%

10%

8,9% 7,9%

19,1%

Impostos

1,4% 1,3%

Receita Tributria

ITBI ISSQN IPTU

0%

Brasil

Campo Grande

Itanham

A pequena variao das Receitas Tributrias pode ser indcio de que neste perodo os municpios no tm melhorado muito na arrecadao, ou pelo menos no tanto como para faz-los mais representativos dentro das receitas. A Receita Tributria teve uma variao de 1,8 pontos porcentuais, sendo os Impostos os que mais variaram com 2,2, seguidos das Taxas com 1,3 e a Contribuio de Melhoria 0,06, no entanto os pesos destes dois ltimos dentro da Receita tm diminudo com os anos, ao contrrio dos Impostos que em geral tm aumentado. Dos trs impostos cobrados pelos municpios, o ISSQN o que tem aumentado mais ao longo dos anos, seguido pelo ITBI, ao tempo que o IPTU diminuiu. 4.2 Composio das Despesas Na Tabela 2 apresentam-se os dados das despesas totais por funes, dos anos 2004 at 2010 para todo o Brasil, Campo Grande e Itanham; o Grfico 2 permite notar as diferencias entre os municpios brasileiros e os estudados. As 4 funes que mais recursos receberam, representando mais do 70% das despesas dos municpios, foram: Educao (25,1%), Sade (22,5%), Administrao (13,3%) e Urbanismo (11%); desta ltima a infra-estrutura representou 4,1%, por trs dos servios urbanos com 4,9%.

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Tabela 2. Composio das Despesas municipais 2004 - 2010 no Brasil (milhes de US$)
Funes DESPESAS TOTAIS Legislativa Administrao Administrao Geral Segurana Pblica Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Ensino Fundamental Cultura Urbanismo Infra-Estrutura Urbana Servios Urbanos Transportes Coletivos Urbanos Outras despesas Habitao Saneamento Transporte Outras despesas Brasil Total % 756.466 100,0% 20.834 2,8% 100.665 13,3% 78.508 10,4% 5.485 0,7% 22.583 3,0% 39.190 5,2% 170.486 22,5% 2.232 0,3% 190.146 25,1% 136.921 18,1% 7.938 1,0% 83.154 11,0% 30.916 4,1% 37.379 4,9% 3.076 0,4% 11.783 1,6% 6.942 0,9% 21.335 2,8% 22.558 3,0% 62.918 8,3% Campo Grande Total % 4.013 100,0% 90 2,3% 344 8,6% 106 2,6% 0 0,0% 79 2,0% 177 4,4% 1.316 32,8% 19 0,5% 887 22,1% 679 16,9% 27 0,7% 424 10,6% 103 2,6% 282 7,0% 0 0,0% 39 1,0% 54 1,3% 0 0,0% 495 12,3% 100 2,5% Itanham Total % 499 100,0% 17 3,4% 58 11,6% 28 5,7% 9 1,7% 8 1,7% 16 3,3% 92 18,5% 0 0,0% 176 35,3% 127 25,4% 3 0,5% 51 10,2% 30 6,1% 20 4,1% 0 0,0% 0 0,0% 2 0,4% 17 3,4% 4 0,8% 46 9,2%

Os dois municpios estudados tm diferencias interessantes respeito mdia brasileira. Campo Grande um municpio que expende menos em educao do que a mdia brasileira, mas expende muito mais em sade, ao contrrio que Itanham que expende muito mais em educao; ambos municpios expendem perto do 6% a mais em estas duas funes do que a mdia brasileira. Sobre a funo de Urbanismo tanto Campo Grande quanto Itanham expendem um pouco menos do que a mdia nacional, o qual parece contrrio ao esperado, pois ambos cobraram quantidades considerveis da CM, as quais devem ter sido investidas na construo de infra-estrutura urbana, no entanto importante advertir que os recursos investidos nesta rea, e que normalmente provem de outras fontes, nestes casos podem ser destinados em outras reas, como sade ou educao. Assim, o gasto em infra-estrutura no Brasil, que s neste perodo representou US$30.916 milhes, poderia ter sido financiado com a Contribuio, liberando recursos para financiar outras funes. As variaes nas funes das Despesas, nos 11 anos observados, foram em geral menores ao das Receitas. Enquanto a funo de Administrao decresceu gradualmente, as de Sade, Educao e Saneamento aumentaram, revelando a

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importncia que estas funes foram ganhando na gesto dos municpios; j as funes de Urbanismo e Habitao tiveram um comportamento mais irregular, pois passaram por um ciclo de crescimento seguido por um de decrescimento, tendo os picos em 2004 e 2006 respectivamente.
Grfico 2. Composio das Despesas Municipais
100%

7,8% 14,7%
90%

5,8% 4,2% 0,0% 0,0% 1,3% 7,0% 2,6% 0,4% 4,1% 6,1%

Funes
Outros* Saneamento e Gesto Ambiental Habitao

3,6% 1,6% 0,4% 0,9% 4,9% 4,1% 0,8% 1,0% 0,0%

Funo Urbanismo

80%

Outras Despesas Transportes Coletivos Urbanos Servios Urbanos Infra-Estrutura Urbana Educao Sade

70%

60%

25,1%

22,1%

35,3%

50%

40%

22,5% 32,8% 18,5%

Assistncia e Previdncia Social Administrao Legislativa, Judiciria e Essencial Justia

4,9% 6,4%

30%

20%

8,2%

10%

13,3% 8,6% 3,1%

11,6% 2,7% 3,5%

0%

Brasil

Campo Grande

Itanham

* Outros inclue as funes de Defesa Nacional, Segurana Pblica, Relaes Exteriores, Trabalho, Cultura, Direitos da Cidadania, Cincia e Tecnologia, Agricultura, Organizao Agrria, Indstria, Comrcio e Servios, Comunicaes, Energia, Transporte, Desporto e Lazer e Encargos Especiais.

4.3

A Contribuio de Melhoria nas Finanas Municipais Um 47% dos municpios no registraram ingressos pela CM nos 11 anos

observados, enquanto um 22% adicional reportou menos de US$10.000, montante to baixo que poderia dever-se a algum erro contvel. Entre os municpios que cobraram CM (53%, 2.966 municpios), um 16,1% (897) o fez somente uma vez, um 7,2% (401) a cobrou em 2 anos e um 4,6% (258) em 3; dado que comum estender a cobrana da CM por trs anos, poderia pensarse que esse 28% dos municpios s utilizou a CM num projeto. No outro extremo, um 5,1% dos municpios reportaram ingressos todos os anos, e um 2,6% o fizeram em 10 e 9 anos, com o qual seriam s 568 municpios (10,2%) que usam este instrumento como parte de suas polticas de forma permanente. Ao fazer a reviso sobre a cobrana da CM em todos os municpios brasileiros, entre 2000 e 2010, foi possvel determinar aqueles que mais recursos perceberam

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neste perodo, resultados mostrados na Tabela 3, o qual mostrou que o total arrecadado no nada desprezvel, superando os 100 milhes de dlares americanos em 11 anos. possvel ver como entre estes 15 municpios alguns cobraram a CM por pouco tempo e outros o tm feito com maior freqncia.
Tabela 3. Municpios brasileiros que maiores ingressos obtieram por cobro da Contribuio de Melhoria entre 2000 e 2010 UF Municpio CM (US$) Frenqencia de uso da CM PR Colombo 52.241.769 2000-2009 MS Campo Grande 13.827.486 Todos os anos PB Joo Pessoa 12.676.888 2003-2006 grandes quantidades PR Maring 11.875.546 Todos os anos SP Itanham 10.272.915 Todos os anos RJ Nova Iguau 8.639.248 2003 e 2004 grandes quantidades SP Carapicuba 7.648.847 Todos os anos, menos 2006 MA Bacabal 6.716.111 2007-2010 PR So Jos dos Pinhais 5.725.409 Todos os anos SP Marlia 5.488.837 Todos os anos SP Guarulhos 5.413.875 Todos os anos SP Piracicaba 5.194.066 Todos os anos RJ Nilpolis 5.077.794 2004-2008 SP Praia Grande 4.698.556 Todos os anos SP Indaiatuba 4.490.646 Todos os anos

Para fazer mais comparveis as experincias dos diferentes municpios no uso da CM, foi calculada a quantidade cobrada por habitante (CM per capita), considerados todos os ingressos por CM nos 11 anos, e a populao estimada para o 2010, todos dados da STN. Na Tabela 4 so apresentados os resultados, classificando os municpios segundo o tamanho da populao. Pode observar-se como municpios pequenos aparecem com os maiores ingressos da CM per capita, o que parece indicar que prefeituras de menor porte esto sendo mais capazes de implementar o instrumento.
Tabela 4. Contribuio de Melhoria per capita nos municpios brasileiros, segundo o tamanho da sua populao
Populao (mil habitantes) CM/por habitante (US$) Nada < 100 101 - 500 501 - 1.000 1.001 - 5.000 5.001-10.000 > 10.000 Total At 2 56 13 13 7 22 3 2 2-5 604 202 136 79 138 17 5 510 615 256 155 80 99 13 2 10 20 665 358 184 65 114 12 20 50 439 271 150 65 104 14 1 50 100 114 71 53 33 49 1 1 322 100 - 200 - 500 200 500 1.000 47 43 28 12 17 1 148 36 29 13 5 11 1 95 1.000 5.000 Total e 5.000 mais 10 8 1 2595 6 2 1 1252 3 2 737 1 347 3 557 61 12 23 12 2 5561

116 1181 1220 1398 1044

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Nove municpios com menos de 10.000 habitantes cobrando por Contribuio mais de US $10.000/Hab: Montauri - RS, So Vendelino - RS, Fagundes Varela RS, Serra Alta SC, Quatro Pontes - PR, So Jos do Hortncio - RS, Pingo d'gua MG, Chapado do Cu - GO e Ilha Comprida SP. Os outros 3 municpios que apresentam os maiores ingressos de CM per capita so de maior porte: Vassouras RJ (20 e 50 mil habitantes), Itanham - SP (50 e 100 mil habitantes) e Colombo - PR (20 e 50 mil habitantes). Vale a pena salientar que a maioria destes municpios cobrou a CM por mais de 8 anos; outro elemento interessante o fato de que todos estes municpios pertencem s Regies Sul (7), Sudeste (4) ou Centro-Oeste (1). Assim, por Regies a porcentagem de municpios que nunca cobraram a CM : Nordeste 67,6%; Norte 61,5%, Centro-Oeste 43%, Sudeste 42,2% e Sul 17,2%. Dado o momento histrico que vive o Brasil, em vista dos Megaeventos que acontecero nos prximos anos, importante ressaltar que das 12 cidades sedes da Copa 2014, s em 3 delas foi usada a CM (So Paulo, Curitiba e Natal), no entanto em quantidades to baixas que insignificante. Tambm, de todas as capitais de Estado, s em 8 foi usada a CM, que em ordem decrescente da quantidade cobrada so: Campo Grande MS, Joo Pessoa PB, So Paulo SP, Curitiba PR, Palmas TO, Goinia GO, Florianpolis SC e Natal RN; no entanto, de todos eles so s Campo Grande e Joo Pessoa que apresentam uma arrecadao mais considervel. Vale lembrar, neste ponto, que tambm a Unio e os Estados podem e devem cobrar a CM, pelo qual junto com os municpios estes governos esto abrindo mo dessa responsabilidade, perdendo assim uma oportunidade sem precedentes para financiar a construo das obras que esto sendo construdas por motivo da Copa 2014 e das Olimpadas de 2016, com a recuperao das mais-valias que elas geraro, as quais sero apropriadas por nacionais e estrangeiros que esto investindo no pas contando seguramente com esse ganho imerecido de antemo.

5. Concluses
A Contribuio de Melhoria um instrumento tributrio complexo, entanto para sua apurao necessrio estimar a mais-valia das propriedades que possam ser beneficiadas pelas obras a construir; pelo qual a definio de metodologias apropriadas e eficientes para fazer este trabalho o principal empecilho para sua

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implementao. Regulamentar apropriadamente estes aspectos deve ser o primeiro passo para visar a uma boa forma de implementao da Contribuio. O anterior reforado por Fernandes, desde a perspectiva legal, ao apontar: As frmulas matemticas enquanto no disciplinadas legalmente estaro nas mos do corpo tcnico responsvel pela exigncia do tributo, o que torna o clculo possvel, desde que haja vontade poltica para a cobrana da Contribuio de Melhoria, devendo ser observada a jurisprudncia dos Tribunais. (2011, pag. 21) Assim, no s deve pensar-se na necessidade de fazer uma adequada definio dos elementos tcnicos para a apurao da Contribuio, mas tambm no desenvolvimento das capacidades tcnicas do pessoal das prefeituras, e das bases de dados necessrias, especialmente no referente ao cadastro fsico e fiscal. O terceiro elemento central, na construo do esquema necessrio para dar uma boa forma ao uso da Contribuio, a vontade poltica para faz-lo, e que alm de ser considerado como um poder-dever, dever ser respaldado pela clareza dos mtodos de clculo, a transparncia e controle na gesto, elementos chave para o sucesso no uso de qualquer instrumento tributrio. A falta de uso da CM no Brasil crime de responsabilidade por improbidade administrativa, pelo qual nem os diferentes Governos deveriam ignorar mais essa responsabilidade de cobrar este tributo, nem o Ministrio Pblico a de cobrar dos Governos o cumprimento da Lei, com o qual alterar-se-ia uma longa tradio de noparticipao nas mais-valias geradas pela ao pblica neste pas. Mesmo sendo a CM um instrumento antigo, justo e com grande potencial para financiar a construo de obras pblicas, no tem seduzido aos gestores pblicos brasileiros para us-lo como parte das polticas de planejamento urbano; no entanto, existem experincias melhor sucedidas no seu uso, das quais possvel aprender valiosas lies. Alm disso, tambm possvel aprender das experincias na Colmbia, de uso da Contribuio de Valorizao, a fim de aprimorar a metodologia de clculo da valorizao e de apurao de CM, de forma a ampliar o uso deste instrumento e estend-lo, tanto no Brasil quanto em outros pases da regio. Existe grande dependncia dos municpios brasileiros das Transferncias Intergovernamentais, ao tempo que no parece efetivo qualquer esforo por aumentar a arrecadao das receitas prprias. No entanto, h municpios que conseguem reverter esse padro, pelo qual seu estudo tambm resulta interessante, a fim de avaliar a capacidade de efetivar uma gesto melhor sucedida do territrio. A prioridade dada pelos municpios inverso em Sade e Educao, sobre o

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Urbanismo, algo compreensvel e at desejvel, no entanto, dada a importncia da infra-estrutura e dos servios urbanos para o funcionamento e a qualidade de vida nas cidades, esta funo no pode ser desprezada. Por isto que o uso da CM revela uma maior importncia, ao permitir a construo de obras necessrias, de forma praticamente autofinanciada, liberando recursos para investir em outras necessidades. Mesmo sendo a legislao nacional da Contribuio brasileira mais completa que a colombiana, o resultado revela uma maior vontade de efetivar o uso deste instrumento na Colmbia, onde a legislao local muito melhor, ao aprimorar notavelmente a legislao nacional existente nos mtodos para apurao da valorizao e da Contribuio, o qual especialmente evidente no caso do municpio de Manizales. Da reviso da legislao existente, consideram-se como pontos mais necessrios e importantes a ser definidos os seguintes: 1) Definio dos mtodos que podem ser usados para a estimao da valorizao dos imveis; 2) Definio do mtodo de apurao da Contribuio; 3) A definio da capacidade de pagamento dos contribuintes como terceiro limite para o clculo da Contribuio; 4) Criao do espao para a participao cidad, para promover maior transparncia e controle da gesto; 5) Vinculao efetiva deste instrumento com a poltica de planejamento urbano, considerando tambm a alternativa de incluso de projetos por petio dos proprietrios, recurso com grande potencial que precisa de regulamentao; 6) Definio da estrutura administrativa responsvel pela implementao da Contribuio; 7) Regras para uma cooperao eficiente entre Governos, a fim de promover uma poltica redistributiva, quando as obras sejam feitas por uns e a Contribuio cobrada por outros. O planejamento urbano est em contnua mudana, e portanto construi-se constantemente. Nesse processo no deve esquecer-se a necessidade de voltar a revisar o que j existe, a fim de aprimorar aquilo que tenha um potencial construtivo, e que possa formar parte das propostas feitas para enfrentar os novos desenvolvimentismos estratgicos, propostas estas que devero ser suficientemente bem formuladas para visar uma operacionalizao eficiente por parte dos gestores pblicos, especialmente nos municpios, e para validar o princpio da funo social da propriedade e da cidade.

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6. Referncias Bibliogrficas
BORRERO, Oscar; DURN, Esperanza; HERNNDEZ, Jorge e MONTAA, Magda. Evolucin de las Prcticas de Contribucin de Mejoras en Colombia: la Experiencia de Bogot y Manizales. Lincoln Institute of Land Policy. Colombia: 2011. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Tributrio. Contribuio de Melhoria. Fato Gerador. Valorizao do Imvel. Arts. 81 E 82, do CTN. DL N 195/67. Precedentes do STJ e do STJ. Recurso Especial N 615.495 - RS. Relator: Ministro Jos Delgado. Braslia, DF: 20 de Abril de 2004. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Tributo. Contribuio de Melhoria. Fato Gerador. Valorizao do Imvel. Art. 81/CTN. Precedentes do STF e STJ. Recurso Especial N 280.248 - SP. Relator: Ministro Francisco Peanha Martins. Braslia, DF: 7 de Maio de 2002. FERNANDES, Cintia. O dever fundamental de pagar e cobrar Contribuio de Melhoria no Brasil. In: SANTOS JUNIOR, Orlando; MONTANDON, Daniel Todtmann (Org.). Os Planos Diretores Municipaisps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio deJaneiro: Letra Capital: Observatrio das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011. ISBN978-85-7785-089-1. CD em anexo. FURTADO de Oliveira e Silva, Fernanda. Recuperao de mais-valias fundirias urbana na Amrica Latina: debilidade na implementao, ambigidades na interpretao. 1999. 283 f. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, Brasil. 1999. JUNIOR, Orlando dos Santos; MONTANDON, Daniel Todtmann (Org.). Os Planos Diretores Municipais ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011. ROMEU, Victor Gonalves. A contribuio de melhoria como instrumento de poltica urbana. 2011. 116 f. Dissertao (Mestrado em Direito) Centro de Cincias Sociais, Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 2011.

Apresentado na Semana PUR 2012, do Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).