EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA LEY ORGNICA DE HACIENDA PBLICA ESTADAL Los Estados de la Republica, como entes territoriales, autnomos desde

el punto de vista poltico, administrativo y financiero, requieren para su necesaria subsistencia presupuestaria, tener a su disposicin, la potencial capacidad de desarrollar y promover, por medios propios, el crecimiento sostenido de sus haciendas estadales, toda vez de que la creciente demanda de bienes y servicios que la poblacin exige, implica per se una gil y oportuna respuesta administrativa de los niveles intermedios de gobierno, en aras de cubrir o satisfacer las racionales expectativas que en estas materias tienen los electores de tales autoridades regionales. Es por ello que hoy en da, ante la realidad indeseada e inocultable, que refleja las escasas y exiguas fuentes de financiamiento y de generacin de recursos propios que en la actualidad tienen a su disposicin las Tesoreras de los distintos estados de la Republica, producto de la supresin o eliminacin de figuras cuyas bondades, en materia de distribucin de recursos financieros, haban dado, de forma objetiva y concreta, resultados favorables en beneficio de las regiones para todo lo relacionado con la asuncin y ejecucin de importantes obras y servicios en provecho directo e inmediato de todos los habitantes de las diversas regiones del pas; situacin esta, a la cual habra que sumarle, el hecho de que los estados de la Republica, poseen competencia meramente residual, en materia tributaria, todo lo cual genera al final de cuentas, un estado de cosas para nada justo ni equitativo, que atenta contra la legitima autonoma financiera y presupuestaria de las regiones, en donde resalta o destaca el contrasentido, de que teniendo importantes e impostergables competencias sobre sensibles materias que requieren inversiones financieras a gran escala. Sin embargo, los recursos que nutren las arcas estadales dependen absolutamente de las transferencia que por va de situado constitucional les enva peridicamente el Ejecutivo Nacional, lo cual los deja en total minusvala frente a sus administrados, ya que se encuentran severamente afectados para el ejercicio efectivo de sus competencias en materia de obras y servicios, razones estas por dems procedentes, para la promulgacin de una normativa de carcter orgnico, que identifique de forma justa y armnica, la asignacin de recursos de carcter tributario para las regiones, y que adems, organice de forma tcnica y eficiente, la actividad presupuestaria y financiera de la hacienda estadal. Por tanto, de forma sabia y justa, el constituyente, a travs de la Disposicin Transitoria Cuarta, Numeral 6 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela ordena a la Asamblea Nacional aprobar una ley que desarrolle la hacienda pblica estadal, dentro del marco de normas y principios que al respecto consagra el Texto Fundamental. La sancin de tal ley impone, ante todo, dar debida interpretacin a las disposiciones constitucionales que se refieren al reparto de potestades y competencias entre los entes poltico-territoriales, especialmente entre los Estados y la Nacin, as como tambin considerar los principios de interdependencia, coordinacin, cooperacin y corresponsabilidad, como exigencias que la Carta Magna impone para la configuracin de la materia hacendstica estadal.

Sancionar una ley que desarrolle la hacienda pblica estadal como lo ordena la Disposicin Transitoria Cuarta, necesariamente implica referirse a la regulacin de los bienes, ingresos y obligaciones de los Estados, as como a todo lo relativo a su administracin, conservacin y disposicin, tomando muy en cuenta la adopcin constitucional de la descentralizacin como poltica nacional, conciliada con el cometido coordinador y de armonizacin asignado en el mbito tributario al Poder Nacional a travs del numeral 13 del Artculo 156 de la Carta Magna. As las cosas, como se ha venido exponiendo a lo largo de esta exposicin de motivos, el fomento y desarrollo de la hacienda pblica estadal que se materializa a travs de esta Ley, se dirige entre otros, al fortalecimiento efectivo de las fuentes de financiamiento de los Estados, mediante la asignacin de figuras tributarias en particular, novedosas y verdaderamente tiles desde el punto de vista financiero, por lo cual puede afirmarse, que la presente Ley hace especial nfasis en la necesaria consolidacin de una verdadera autonoma financiera en provecho de la totalidad de las regiones del pas. Por consiguiente, la Ley que por esta va se justifica, forma parte de un entramado legislativo, el cual debe armonizarse y complementarse entre s, y que esta integrado entre otras, por la Ley Orgnica de Consejo Federal de Gobierno, la Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial y la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, sin cuya efectiva vigencia, la estructuracin e impulso requerido por el proceso de descentralizacin quedara incompleto, y por tanto, sus efectos no lograran los cometidos que se ha concebido el constituyente patrio, al proponer la aprobacin, en tiempo perentorio, de una normativa de esta naturaleza. Una ley nacional con las caractersticas descritas, comporta sin duda alguna, gran novedad histrica. Las experiencias vividas bajo todas nuestras Constituciones anteriores, respecto del alcance y contenido de las haciendas estadales y muy especialmente en su componente tributario, permiten a ciencia cierta afirmar, que este tema no fue de aquellos ms felizmente logrados, ello, en detrimento o perjuicio, tanto de las tesoreras estadales, como de los habitantes de las regiones del pas, quienes ven severamente limitada la posibilidad de contar con equipos gerenciales en el mbito estadal, que puedan cumplir de forma objetiva y suficiente con sus competencias en materia de obras y servicios. As mismo, cabe acotar que esta materia ha estado a lo largo del tiempo, signada por un alto grado de incoherencias e incertidumbre, producto del conflicto endmico entre la forma de Estado Central y la norma de Estado Federal que ha caracterizado nuestra historia poltica durante ms de doscientos (200) aos. As las cosas, es evidente que el proceso de descentralizacin, para ser exitoso, requiere la ordenacin de un sistema encaminado a la efectiva realizacin de los principios de autonoma y suficiencia financiera de los entes poltico-territoriales, por lo que resulta fundamental la dotacin de ingresos tributarios adicionales a nivel estadal, para as lograr, adems, la profundizacin de las bondades de la democracia, dado que si bien por un lado, el sistema tributario puede dar apoyo real y adecuado a los cometidos asignados a los Estados, por el otro, es tal vez el sistema de obtencin de recursos que permite un mejor

control por parte de los ciudadanos, pues propicia una rendicin de cuentas ms transparente entre el aporte tributario y la calidad del gasto. Por otra parte, los tributos que inicialmente fueron asignados a los Estados, tenan escaso potencial recaudatorio, y por tanto requeran de un esfuerzo de creatividad y de gestin extraordinarios, incluso con la participacin de otros niveles de gobierno poltico territoriales, para de alguna manera obtener, si se quiere, una mediana renta de los mismos, y por ello, no se materializaban en la prctica incentivos polticos y econmicos apropiados para imprimir responsabilidad fiscal a la actuacin de las autoridades regionales. La realidad descrita en el mbito financiero estadal, es considerada ahora para quedar articulada en el texto de esta ley, tomando en cuenta que nuestro Constituyente de 1999 dict normas muy claras en cuanto a la distribucin de las potestades tributarias, al dejar esclarecidos los rubros tributarios que corresponden a los Estados, ya sea por asignacin directa y expresa por parte del Constituyente los ramos de papel sellado, timbres y estampillas, as como las tasas por el uso de sus bienes y servicios o bien porque el legislador nacional le atribuya otros tributos para su creacin y/o recaudacin, atendiendo a los ms sanos principios que ofrece la ciencia econmica moderna para erigir los recursos de la hacienda pblica estadal, dndole a sta verdadera substancia financiera. La estructuracin del sistema de recursos de los Estados constituye un reto difcil que debe afrontar el legislador porque significa superar la tradicional falta de vinculacin de los recursos financieros del sector estadal con su responsabilidad poltica, as como aprovechar la oportunidad para modernizar y racionalizar el aprovechamiento de la materia imponible sobre la cual necesariamente inciden los entes poltico-territoriales en su accin tributaria. En suma, la presente ley se propone crear un nuevo sistema de recursos de las haciendas estadales, adecuado a la realidad y a las necesidades de stas, a la vez que procede a una nueva ordenacin del rgimen para su administracin. Tomando en cuenta que la Carta Fundamental dispone que las materias concurrentes entre Estados y Nacin debern ser reguladas por leyes de base, para que puedan los primeros dictar las leyes que las desarrollen, y dada la inevitable interconexin entre las materias que formarn el objeto de esta ley y aquellas sobre las cuales el Poder Nacional tiene constitucionalmente asignada cierta injerencia en su rol de coordinador y armonizador, debe por tanto drsele a este instrumento carcter de ley de base. Por tanto, en tal carcter, ha de servir esta ley de marco normativo para leyes Estadales que habrn de organizar cada hacienda estadal, bajo las premisas que la misma pueda contener en cuanto a su administracin y a la creacin de tributos constitucionales y asignados de los Estados, y por ende, resulta de vital importancia atribuirle a la misma rango orgnico. Con tal calificativo queda claro que la ley de hacienda pblica estadal contiene el marco normativo adecuado dentro del cual los Estados en pleno ejercicio de su autonoma legislativa, desarrollarn la materia que ella abarca, es decir, que se tratar de un instrumento diseado especialmente para lograr coherencia, racionalidad y unidad en lo que pueda ser su desarrollo mediante leyes estadales.

Para el cumplimiento de los fines sealados a lo largo de esta exposicin de motivos, y a objeto de dar pleno acatamiento al contenido del Numeral 6 de la Disposicin Transitoria Cuarta de la Constitucin, la ley se estructura de una forma armnica e integral, y por tanto contempla en su Ttulo Primero una serie de regulaciones relativas a la concepcin de la hacienda pblica estadal, su composicin y a los Estados en su carcter de titulares y administradores del conjunto de bienes, ingresos y obligaciones que la conforman. Adicionalmente, cuenta la Ley con el Ttulo Segundo destinado a consagrar los principios rectores y organizativos del rgimen de administracin financiera, materia esta que en reflejo de lo dispuesto por el artculo 311 de la Carta Magna, est inspirada en los mismos principios y disposiciones establecidos para la administracin financiera nacional, que tambin resultan a los Estados aplicables. Por tal motivo, en esta materia se ha seguido el modelo sistmico adoptado por la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, en todo lo relacionado con el rgimen presupuestario, de administracin de bienes, de tesorera, y de contabilidad, entre otros, que habrn de ser adoptados y desarrollados bajo estas premisas por los Estados, a travs de su legislacin regional. En Ttulo tercero, pero con la misma orientacin y espritu del Ttulo precedente, se establecen las bases fundamentales en virtud de las cuales se llevar a cabo la instrumentacin del sistema de control interno de la gestin administrativa estadal, ello como herramienta indispensable en la necesaria transparencia del accionar del Ejecutivo Regional en el manejo de sus recursos. Se incorpora adicionalmente en esta Ley, el Ttulo Cuarto relativo a las Relaciones Fiscales Intergubernamentales, en el que no slo se establecen mecanismos de cooperacin e intercambio de informacin y datos, en materia fiscal y financiera, a nivel vertical y horizontal entre los distintos entes poltico territoriales, sino tambin, efectivas medidas de coordinacin o armonizacin en el ejercicio de sus actividades financieras dirigidas a contribuir a la consecucin de objetivos econmicos comunes en provecho de las regiones. Importante a destacar, es el hecho de que en este Ttulo se regulan tambin, los principios y criterios con base a los cuales se establecern transferencias de recursos desde el Poder Central al Estadal, as como las condiciones para su instrumentacin, los criterios para su reparto, los objetivos con ellas perseguidos y el destino y control al que estarn sujetas. Ello sin duda busca limitar la indeseada y daina discrecionalidad que pudiera surgir en el tema, lo cual repetimos, perjudica en definitiva no a un factor poltico en particular, sino a los pobladores de las regiones que sufran tales discriminaciones. Especial tratamiento reciben dentro de este Ttulo, las transferencias constitucionalmente consagradas como el Situado y las que se canalicen a travs del Fondo de Compensacin Interterritorial, respecto de las cuales se desarrollan y complementan dentro del espritu del constituyente los mecanismos para su debida instrumentacin. La ley tambin se propone sentar las bases que debern orientar la labor del legislador nacional en la definicin de futuros ramos tributarios adicionales a favor de los Estados e
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incorpora en su Ttulo Quinto, normas dirigidas a contribuir a la bsqueda de una debida coordinacin de los tributos estadales entre s y con los dems asignados a los restantes niveles territoriales de gobierno. Para el logro de esa coordinacin, as como tambin para cumplir con los postulados de los sistemas tributarios modernos, como lo son la transparencia y comodidad, el equilibrio econmico de la Repblica, el desarrollo armnico de las diversas regiones del territorio y la solidaridad interterritorial, resulta evidente que la existencia de normativa innecesariamente heterognea en esta materia provocara una elevada presin fiscal indirecta al contribuyente, sin incrementar en modo alguno la autonoma financiera de los Estados, escenario ste que pretende evitar en buena medida esta ley de hacienda pblica estadal, al racionalizar, repartir y armonizar dichas cargas tributarias entre los distintos niveles de gobierno (Nacional, Estadal y Municipal). Por ello, y tal como lo indica el Artculo 156 numeral 13 de la Constitucin Nacional, esta ley se propone definir con claridad algunos parmetros y principios dentro de los cuales habr de desenvolverse la actividad normativa de los Estados en esta materia. Para ello se dispone dentro del citado Ttulo Quinto de un captulo que contiene los principios bsicos generales que orientarn el desarrollo de la potestad tributaria estadal, as como de un captulo que contiene los principios de coordinacin y armonizacin que son especficos a los tributos ya asignados constitucionalmente a los Estados. Adicionalmente a travs de la normativa que conforma este Ttulo de la ley, se produce la asignacin a los Estados de nuevas fuentes de ingreso de tipo tributario, a travs del empleo de diversas tcnicas y modalidades de delegacin de potestades, que encierran en algunos casos, en mayor o menor medida, a favor de los estados, facultades legislativas y en otros meras competencias administrativas. En este sentido, bajo la denominacin de tributos asignados, se transfieren a los Estados los siguientes ramos o figuras: (i) Contribuciones especiales por mejoras o plusvalas por obras o servicios pblicos estadales; (ii) Impuesto a las ventas minoristas; (iii) impuesto sobre transmisiones patrimoniales, actos jurdicos documentados y operaciones societarias; (iv) impuesto al consumo de combustibles derivados de hidrocarburos; (v) impuestos al ejercicio de la actividad turstica; (vi) impuesto a las ganancias fortuitas; (vii) impuestos y tasas ambientales; (viii) impuesto a las actividades de juegos de envite y azar. Respecto de estos tributos, los Estados tendrn potestades legislativas propias, a travs de sus Concejos Legislativos Estadales, para desarrollar los supuestos objetivos, subjetivos, espaciales, temporales, cuantitativos, hechos imponibles y dems elementos constitutivos de la respectiva obligacin jurdico-tributaria, dentro de los parmetros que al respecto impone la ley nacional, con fines de coordinacin y armonizacin. En la categora de recargos sobre los tributos de la Nacin, se asigna una potestad legislativa limitada o restringida nica y exclusivamente a la fijacin de un porcentaje adicional a las alcuotas establecidas por la Repblica, dentro de los rangos y parmetros consagrados por la ley nacional. En este mbito, corresponder al Poder Central la recaudacin del tributo, mientras que la administracin del mismo estar atribuida a las entidades estadales, en la porcin que les corresponda, en funcin del factor de conexin respectivo que establezca la ley nacional regulatoria de dicho tributo.
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Una tercera categora de tributos asignados a los Estados, la constituye la de tributos de rendimiento cedido, que podrn adoptar la modalidad de cesin total como es el caso del Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y dems Ramos Conexos, o parcial como pueda ser cualquiera que decida implementar en el futuro el legislador nacional. En este tipo de asignacin, el tributo es creado y regulado por la ley nacional, correspondiendo a los Estados en forma exclusiva o coordinada con la Nacin, su recaudacin y administracin en los trminos y en funcin de los factores de conexin establecidos por ella. Adicionalmente, se encuentran una serie de disposiciones transitorias y finales que completan la estructura de este instrumento legal, establecindose all los mecanismos para que los Estados asuman los ramos tributarios asignados y adopten los ramos tributarios que ya pudiesen haber desarrollado, en virtud de las disposiciones Constitucionales vigentes o de las contenidas en la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, es decir, a los principios de coordinacin y armonizacin establecidos en esta ley, en la oportunidad y condiciones por ella fijados. Este texto legal constituye pues, un instrumento fundamental para impulsar o promover el decidido desarrollo de los niveles intermedios de gobierno, al sentar las bases para la estructuracin y mejor funcionamiento de sus haciendas pblicas, bajo una concepcin sistmica e integrada, que contribuya a una administracin transparente y eficiente, en plena coordinacin y coherencia con la de la Nacin. Por tanto, no queda duda alguna, para afirmar que esta ley representa, un importante medio para la consolidacin de un proceso serio y ordenado de descentralizacin, que permitir el fortalecimiento de la democracia y de la autonoma estadal, en un escenario signado por principios rectores y mecanismos claros y armnicos entre s, que aseguren tan importante proceso en pleno cumplimiento del espritu de nuestra Carta Magna.