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Evaluacin Estratgica dE la iniciativa dE sEguridad vial quE impulsa El cEnapra: El caso dE ciudad JurEz, mxico, 2008-2010

Universidad aUtnoma de CiUdad JUrez

Javier snchez Carlos Rector david ramrez Perea Secretario General Laura Galicia robles Directora del Instituto de Arquitectura, Diseo y Arte martha Patricia Barraza de anda Coordinadora General de Investigacin y Posgrado servando Pineda Jaimes Director General de Difusin Cultural y Divulgacin Cientfica

Universidad Autnoma de Ciudad Jurez

Evaluacin Estratgica dE la iniciativa dE sEguridad vial quE impulsa El cEnapra: El caso dE ciudad JurEz, mxico, 2008-2010
vladimir HErnndEz HErnndEz

rEa: Educacin, HumanidadEs y artE

CoordinaCin General de investiGaCin y PosGrado Lisbeily Domnguez Ruvalcaba Coordinadora de la ColeCCin

Hernndez Hernndez, vladimir evaluacin estratgica de la iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, mxico, 2008-2010 / vladimir Hernndez Hernndez. Ciudad Jurez, Chih. : Universidad autnoma de Ciudad Jurez, 2010. (Coleccin textos Universitarios, serie investigacin) 40 p.; 30 cm. Coleccin reportes tcnicos de investigacin isBn: 978-607-7953-80-7 serie iada, vol. 3, isBn: 978-607-7953-83-8 el objetivo del estudio, es evaluar la poltica de seguridad vial que promueve el Centro nacional para la Prevencin de accidentes (Cenapra) en Ciudad Jurez, Chihuahua. La evaluacin se aborda desde un enfoque estratgico, que incluye: (1) un examen de las experiencias internacionales; (2) el diseo del Programa nacional de seguridad vial; (3) el enfoque y (4) el marco institucional. 1. seguridad vial Ciudad Jurez, Chihuahua evaluacin. 2. seguridad vial Polticas pblicas Ciudad Jurez, Chihuahua. 3. seguridad vial CenaPra Ciudad Jurez. He5614.5m4 C37 2010 He5614.5m4 H47 2010

apoyado con recursos Promep d.r. 2011 vladimir Hernndez Hernndez La edicin, diseo y produccin editorial de este documento estuvo a cargo de la direccin General de difusin Cultural y divulgacin Cientfica, a travs de la subdireccin de Publicaciones Correccin: Jorge Hernndez martnez Diagramacin: diana Prado Gonzlez Diseo de cubierta: diana Prado Gonzlez
Primera edicin, 2011 2011 Universidad autnoma de Ciudad Jurez av. Plutarco elas Calles 1210 Fovissste Chamizal, C.P. 32310 Ciudad Jurez, Chihuahua, mxico tel. +52 (656) 688 2260 rti-FX-05 http://www2.uacj.mx/publicaciones

ndicE
Resumen Palabras clave Usuarios potenciales Reconocimientos 7 8 8 9

i. introduccin ii. plantEamiEnto


Antecedentes Marco terico-metodolgico Seguridad personal y seguridad vial El enfoque sistmico de la seguridad vial Tabla 1. La matriz de Haddon Pensamiento estratgico 13 15 15 16 17 18

iii. rEsultados
Evaluacin de cuatro experiencias internacionales Tabla 2. Cuadro comparativo de las polticas de seguridad vial (pases seleccionados) Tabla 3. Elementos de gestin estratgica y tradicional Evaluacin estratgica Programa Nacional de Seguridad Vial 2007-2012 Figura 1. Esquema axial de los factores del anlisis FODA Tabla 4. Matriz de influencias (factores del anlisis FODA) Esquema 1. Estructura de influencia: factores del anlisis FODA 21 22 24 25 25 26 27

Tabla 5. Caracterizacin de los indicadores de gestin estratgica: experiencias internacionales y Mxico (2010) La seguridad vial en Ciudad Jurez Esquema 2. Manejo de la informacin sobre incidentes viales (Ciudad Jurez) Esquema 3. Encadenamiento institucional en el proyecto de auditoras viales Esquema 4. Transicin operativa de la DGTM (Ciudad Jurez)

28 28 29 30 31

iv. conclusionEs
Tabla 5.1 Caracterizacin de los indicadores de gestin estratgica en Ciudad Jurez (2010) Esquema 5. Procesos de gestacin interna de la DGTM / Ciudad Jurez 34 35

Bibliografa

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rEsumEn

l objetivo del estudio es evaluar la poltica de seguridad vial que promueve el Centro nacional para la Prevencin de accidentes (Cenapra) en Ciudad Jurez, Chihuahua. La ciudad enfrenta retos en materia de seguridad vial, debido al rpido crecimiento urbano, a la dinmica poblacional y a la exposicin a riesgos asociados con la incidencia de siniestros viales. Lo anterior preocupa, porque, de no implementar las medidas adecuadas, el panorama indica un aumento del nmero de lesiones y fallecimientos. La evaluacin se aborda desde un enfoque estratgico, que incluye: (1) un examen de las experiencias internacionales; (2) el diseo del Programa nacional de seguridad vial; (3) el enfoque y (4) el marco institucional. La investigacin y, en particular, el caso del estudio, se abordaron como un sistema complejo. Los resultados indican que existen diferencias entre las experiencias exitosas de suecia, espaa, Colombia y Chile; y la de mxico. Las experiencias internacionales han sido caracterizadas por una ptica estratgica, transversal e integral de los objetivos urbanos con la seguridad personal. en el caso de Ciudad Jurez, se est gestando un proceso de colaboracin intergubernamental, que implica apoyo tcnico y financiero. La estructura del reporte comprende tres secciones principales y las conclusiones. La introduccin hace referencia a la relevancia del tema como objeto de investigacin; asimismo, la pertinencia de una visin estratgica, sin representar la panacea, una opcin con resultados comprobados en la disminucin de los costos sociales y econmicos, que implican los siniestros viales. La segunda seccin se divide en dos apartados. Por una parte, los antecedentes que ubican a la investigacin en el contexto internacional. Cabe mencionar que el tema que se aborda, es parte de la agenda de organismos e instituciones internacionales como la organizacin de las naciones Unidas (onU) y la organizacin mundial de la salud (oms). tambin es una de las prioridades de la Fundacin Familia Bloomberg y, de manera incipiente, de gobiernos como el de mxico. el segundo apartado, se centra en la construccin de un marco terico, a partir de tres discusiones. en primer lugar, una propuesta es considerar a la seguridad vial

como un elemento del concepto de la seguridad personal, derivado de la nocin definida por el Programa de las naciones Unidas para el desarrollo, en el informe publicado en 1994. el carcter multidisciplinario del concepto de seguridad personal, es una fuente analtica con implicaciones en el estudio de los factores de riesgo por siniestros viales y, por lo tanto, muy conveniente como un integrante del marco terico. en segundo lugar, la discusin se encauza hacia los factores de la circulacin vial, una proposicin sistmica y base de la propuesta de la oms, para disminuir las lesiones y mortalidad ocasionadas por los incidentes viales. Finalmente, la discusin en torno al enfoque de la gestin estratgica. La estrategia, desde el mbito pblico, entendida como la provisin de un bien o servicios con calidad y excelencia, y la gestin, como una accin en busca de resultados socialmente aceptados. La tercera seccin corresponde a los resultados. a grandes rasgos, se comparan las cuatro experiencias internacionales y el caso de mxico. se divide en tres apartados. en el primero, se disciernen los elementos estratgicos y sistmicos de las experiencias analizadas, donde el objetivo es encontrar aquellos factores que sustentan el xito en las medidas de mitigacin. el segundo sintetiza los resultados de la evaluacin efectuada al Programa nacional de seguridad vial 2007-2012 y el enfoque aplicado por el Cenapra. el tercer apartado de los resultados, retoma los aspectos centrales del anlisis de la experiencia local (Ciudad Jurez), destacando los avances en materia de seguridad vial.

Palabras clave:
evaluacin estratgica, polticas pblicas, seguridad vial, Ciudad Jurez.

Usuarios potenciales:
el proyecto de investigacin y este informe, son tiles para las instituciones involucradas en la prevencin de los siniestros viales. Las dependencias municipales de trnsito, obras y servicios Pblicos, salud, educacin, entre otras. Lo anterior, porque la visin que se privilegia en la investigacin es de tipo intermunicipal e intergubernamental y, en consecuencia, la provisin de seguridad vial es una responsabilidad compartida. La informacin derivada del proyecto y presentada en el reporte, potencialmente, permitir acrecentar el conocimiento de la comunidad cientfica en el tema de la siniestralidad vial. aporta un acercamiento estratgico y sistmico, binomio con evidencias exitosas, adems de representar un salto cualitativo en las administraciones locales en busca de impactos positivos y socialmente aceptados. esto es creacin de valor pblico.

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Reconocimientos:
esta investigacin cont con el apoyo del Consejo nacional de Ciencia y tecnologa (Conacyt), la Universidad autnoma de Ciudad Jurez (UaCJ) y el Centro nacional para la Prevencin de accidentes (Cenapra); la direccin General de trnsito municipal (dGtm) de Ciudad Jurez, Chihuahua; la direccin regional noroeste de el Colegio de la Frontera norte (el Colef). extiendo mi agradecimiento para todos aquellos que, de forma directa e indirecta, contribuyeron a la finalizacin de este trabajo de investigacin.

rEsumEn

i. introduccin

l propsito de esta investigacin, es evaluar los elementos que permiten la puesta en prctica de la poltica de seguridad vial, que promueve el Centro nacional para la Prevencin de accidentes (Cenapra) de la secretara de salud en el mbito local (Ciudad Jurez, Chihuahua). La importancia de este estudio radica en que se sustenta en la necesidad de que las instancias relacionadas con la prevencin de siniestros viales, rediseen su visin, su enfoque y las polticas bajo las dimensiones de una gestin estratgica, que en conjunto favorezca la reduccin de lesiones y traumatismos derivados de los incidentes de trnsito. La gestin estratgica, se puede definir como un marco de referencia para la renovacin de la capacidad administrativa de los gobiernos. a grandes rasgos consiste en una serie de fases interrelacionadas hacia la consecucin de un fin. Comprende un diagnstico integral del problema, proponer metas u objetivos claros y realizables, un dilogo intersectorial e intergubernamental transversal y vertical, la evaluacin constante a lo largo del ciclo de la poltica (diseo, implementacin, resultados), la bsqueda de soporte tcnico y financiero, una revisin y ajuste de las medidas con xito, y una visin prospectiva. Lo anterior significa para los gobiernos locales una nueva forma de administrar, como ramos (2006: 64-65) menciona: esta conceptualizacin de la gestin representa un salto cualitativo de la administracin pblica en mxico orientada hacia su entorno, en busca de promover un mayor valor para los ciudadanos y su comunidad, es decir, crear valor pblico. el vnculo con la gestin pblica, se encuadra desde tres pticas. Lo estratgico en el sector pblico, de acuerdo con aguilar (2006: 272), consiste en: a) una relacin de intercambio o servicio; y b) mejorar la respuesta al usuario, previo conocimiento del tipo de demanda o expectativa del usuario. La organizacin analiza la distancia entre el servicio ideal y el ofrecimiento del servicio mismo, a partir del conocimiento del tipo de demanda o expectativa del usuario y el tipo de producto o respuesta a la misma.

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este acercamiento es valioso para la evaluacin de la experiencia local, por dos razones: en primer lugar, representa un modelo que se orienta hacia la obtencin de resultados por la forma como se promueve la participacin en la toma de decisiones. en segundo lugar, es una gua para examinar el proceso de colaboracin y los indicadores de gestin, que se aplican en las experiencias analizadas. se consider el caso de Ciudad Jurez, dado que en esta ciudad, a partir de la depuracin de los cuerpos policiacos promovida por el operativo Conjunto Chihuahua, se design a un mando militar para ocupar la dGtm, a lo que se agreg el acercamiento que se dio entre la mencionada dependencia y el Cenapra. La ciudad es uno de los mayores polos de crecimiento urbano en la frontera norte. el nmero de siniestros viales registr un total de 8888 incidentes en 2008, siendo la octava ciudad mexicana con mayor nmero de siniestros viales. en trminos de gestin y polticas pblicas, lo recin mencionado implica que desde el planteamiento del problema se vislumbre una respuesta en trminos preventivos: el diseo de los programas desde una visin multidimensional del fenmeno. este trabajo propone, adems, dar relevancia a un enfoque de gestin estratgica de la poltica de seguridad vial, que permita contribuir al desarrollo de la seguridad personal. es decir, que la formulacin y el diseo del programa de seguridad vial por s mismos resultan insuficientes para alcanzar los objetivos, si no se sustentan en un proceso amplio de gestin.

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ii. plantEamiEnto
Antecedentes

no de los primeros trabajos de evaluacin de la seguridad vial (oms, 1989), apuntaba que para alcanzar resultados en la prevencin de lesiones y traumatismos, la accin se debera centrar en la estrecha colaboracin entre los gobiernos locales y en la mayor participacin de los ciudadanos en la elaboracin de las polticas de seguridad vial, las cuales deberan incorporar elementos estratgicos e integrales. La principal encomienda, se orientaba a promover el establecimiento de comits nacionales de seguridad vial. La publicacin del Informe mundial sobre prevencin de los traumatismos causados por el trnsito (Ped et al. 2004), probablemente demarca un antes y despus en materia de seguridad vial mundial. el documento pretenda y pretende: aumentar el compromiso de los responsables de la seguridad vial, ofrecer una justificacin para promover el cambio y sentar las bases para fortalecer los planes de accin de los gobiernos nacionales. La Fundacin Familia Bloomberg anunci, en 2007, que donara nueve millones de dlares a la oms, para impulsar acciones puntuales de prevencin de incidentes de trnsito: parte de ese donativo, se usara para evaluar la situacin de la seguridad mundial. en 2009, se public el Informe mundial sobre la situacin de la seguridad vial: es hora de pasar a la accin, que constituye la primera evaluacin global efectuada para conocer en qu medida se han aplicado el enfoque y las recomendaciones del informe de 2004. el informe de 2009 estima que cerca del 90 por ciento de las vctimas mortales causadas por el trnsito, se encuentran en pases de ingresos bajos y medios que tan slo tienen 48 por ciento de la flota vehicular. ms de la mitad de los casos notificados, se registran en diez pases: india, China, estados Unidos, Federacin de rusia, Brasil,

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irn, mxico, indonesia, sudfrica y egipto (oms, 2009: 12). en contraste, los pases con menores tasas de mortalidad pertenecen en su mayora al grupo de pases con ingresos altos, cuyas tasas de mortalidad oscilan entre las 3.4 y 5.4 vctimas mortales por cada 100 000 habitantes. en este grupo figuran los Pases Bajos, suecia y el reino Unido (oms, 2009: 13). sin embargo, desde la dimensin institucional son muy pocos los trabajos que se han realizado. destaca el trabajo de aeron-thomas y otros (2002), orientado a analizar el marco de gestin de algunos pases desarrollados y en desarrollo en cuatro grandes reas: la organizacin, los planes, la financiacin y la participacin del sector privado en la promocin de la seguridad vial. en mxico, el tema de los traumatismos y lesiones ha sido abordado desde diversos ngulos. Una de las referencias, se puede ubicar en la realizacin del Foro nacional sobre accidentes de trnsito en mxico en 2002, evento que cont con la participacin de diversos especialistas, principalmente de salud pblica. Con motivo de la celebracin del da mundial de la salud 2004 centrado en el tema de la seguridad vial, el instituto de Geografa de la Unam, en conjunto con la organizacin Panamericana de la salud (oPs), public el Atlas de la seguridad vial en Mxico (Chas, 2004). Los temas de investigacin, se enfocan en dos grandes reas: la estimacin de factores de riesgo a nivel micro y las representaciones espaciales de los siniestros viales. en menor medida, en fechas recientes, se han realizado trabajos que buscan establecer relaciones entre la estructura y forma urbana, y la incidencia de colisiones y atropellamientos en las zonas urbanas. Un cambio en la actuacin del gobierno mexicano, estuvo dado por la firma de colaboracin entre la secretara de salud, la oms y la Fundacin de la Familia Bloomberg, para poner en marcha un programa piloto de prevencin de lesiones y traumatismos. el proyecto denominado iniciativa mexicana de seguridad vial (imesevi), se complementa con el Programa de accin especfico de seguridad vial 2007-2012, tambin referido como Prosev; ambos representan dos insumos, que dan sustento a esta investigacin y constituyen un eje de la evaluacin estratgica. a nivel local, se encadenaron una serie de eventos que, de acuerdo a la evaluacin realizada, enlazaron esfuerzos individuales con un propsito en comn. Los acontecimientos a que se hace referencia fueron: la puesta en marcha del observatorio de seguridad y Convivencia Ciudadana del municipio de Jurez, Chihuahua (al cual se aludir en este trabajo como el observatorio), el cambio de mando en la dGtm y los acercamientos entre la dependencia citada (en particular con la direccin de anlisis tcnico e infraestructura vial), la oPs y el Cenapra.

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Marco terico-metodolgico
Seguridad personal y seguridad vial desde el punto de vista conceptual, este trabajo sugiere que la seguridad vial constituye una dimensin de la seguridad personal, entendiendo por sta la nocin que le concede mayor atencin a la vida y a la dignidad humana (ramos, 2006: 58) y que, por lo tanto, tiene repercusiones tanto en el desarrollo de las personas como en el de las comunidades. a partir de la dcada de los ochenta del siglo XX, surge en los crculos acadmicos e institucionales un nuevo pensamiento de seguridad. Keith Krause (1998: 126) aglutina en tres grandes grupos las diferentes propuestas. Por un lado, aquellas que conservan un enfoque estatocntrico y que mediante diferentes adjetivos matizan el concepto de seguridad (seguridad comn, cooperativa, colectiva, comprehensiva). Un segundo enfoque ampla el concepto de seguridad nacional, refirindose a la salvaguarda del estado desde la visin multidimensional. en ste, se percibe que las nuevas amenazas para la seguridad surgen de los hechos econmicos, medio-ambientales, de las migraciones, de las redes de criminales, de la violacin de los derechos humanos. el tercer grupo identificado va ms all de la visin estatocntrica, el cual comprende dos escalas: una hacia arriba, que concibe a la seguridad global, y otra hacia abajo, donde se confronta la visin clsica, al citar como sujeto final de la seguridad a la persona. el cuestionamiento al paradigma tradicional de la seguridad nacional, se articula alrededor de dos ejes. Uno de ellos corresponde a las propuestas de ensanchamiento de la visin nacional de seguridad, pues incluye una serie de amenazas (hechos econmicos, medio-ambientales, de las migraciones, de las redes criminales, de la violacin de los derechos humanos). el segundo eje, se desplaza desde la visin de la seguridad con un enfoque estatocntrico hasta una visin de aqulla centrada en los individuos1. desde la perspectiva de la seguridad personal, los peligros dan cuenta de las situaciones cotidianas, por lo cual es necesario examinar una de sus dimensiones: los factores de riesgo, que afectan a las personas en cada uno de los contextos de su vida; por ejemplo, en su trnsito por las calles y avenidas de las ciudades. segn el informe del Programa de las naciones Unidas para el desarrollo (PnUd): la seguridad humana no es una preocupacin por las armas; es una preocupacin por la vida y la dignidad humana (PnUd, 1994: 26). La onU considera al concepto
1 Baldwin (1997) menciona que la diferencia existente entre las dos posturas, se puede esclarecer al preguntarse: para quin es la seguridad?; qu valores son dignos de proteger o asegurar?; qu amenazas se perciben?, y con qu medios se garantiza la seguridad?

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de forma integral, planteando que las mltiples amenazas a la seguridad se pueden agrupar en siete categoras: econmica, alimentaria, de la salud, ambiental, personal, de la comunidad y poltica. desde esta nueva ptica, la funcin de la polica en la seguridad pierde relevancia y se esperara que, paulatinamente, la atribucin se trasladara al conjunto de las administraciones pblicas en torno al objetivo de preservar la vida e integridad de las personas (Ballb, 2003). Para Fernndez (2006: 114), la proteccin no slo involucra a aquella que hace frente a la delincuencia tradicional, sino que tambin abarca otros mbitos donde se producen riesgos tecnolgicos y sociales. La propuesta del PnUd, erige a la persona en sujeto de seguridad; el concepto de seguridad personal, refleja la confluencia terica entre el desarrollo y la seguridad presentando una dimensin cuantitativa y otra, cualitativa; a la vez, tiene la capacidad de integrar las escalas micro y macro de los individuos, considerndose apta para impulsar la transformacin que se sustenta en valores. ms all de ajustarse a los hechos cotidianos, puede aportar elementos para el anlisis de las polticas pblicas y de la relacin entre los estados-nacin y los ciudadanos. en suma, la definicin del PnUd atiende dos aspectos principales: 1) la seguridad frente a las amenazas crnicas de la existencia humana y 2) la proteccin frente a sucesos y daos inesperados en el curso de la vida diaria. en otras palabras, estas amenazas pueden presentarse en todos los niveles en todas las naciones. La aparicin del concepto responde a dos ideas: a) la seguridad se debe centrar en las personas y b) la seguridad de las personas, se ve amenazada no slo por la violencia fsica, sino tambin por otras amenazas a su desarrollo, como son los siniestros viales. dos dimensiones resultan tiles para este reporte. en primer lugar, la seguridad como prevencin de riesgos y peligros, que afecten la salud o el derecho a la vida; en segundo trmino, el carcter integral de la seguridad. ambas dimensiones tienen una relacin conceptual y operativa con las consideraciones sistmicas de la seguridad vial, tema de la prxima seccin.

El enfoque sistmico de la seguridad vial


Los problemas de la seguridad vial, se pueden estudiar por separado y en forma esttica a travs de cada uno de los componentes del trnsito humano, vehculo y ambiente o en forma dinmica e interrelacionada por medio de la circulacin. esta ltima perspectiva, es la que se conoce como enfoque sistmico de la seguridad vial. Para los responsables de cada sector involucrado en la seguridad vial, el tomar decisiones para cada uno de los componentes del sistema, les facilita la tarea, porque ello no implica coordinarse. en consecuencia, los resultados que se obtengan sern muy limitados, dado que no se abre la oportunidad de poder influir de forma indirecta sobre algn otro factor del cual no son responsables directamente (mohan Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

y otros, 2008: 26). La ausencia de coordinacin impide la sinergia o creacin de valor pblico visible en las experiencias internacionales, como se ver ms adelante (resultados). no necesariamente las consideraciones sistmicas en el diseo de las polticas de prevencin vial, que incluye los factores de riesgo y los aportes multidisciplinarios, son exitosas por s mismas. Las instituciones requieren de un posicionamiento estratgico, que consiste en aadir valor pblico a sus acciones y que ello se traduzca en polticas pblicas concretas con objetivos estratgicos que no slo impacten en la seguridad vial, sino que tambin abarquen un amplio espectro de la seguridad personal. el enfoque sistmico promovido por la oms, se auxilia en la matriz de Haddon (ver tabla 1). Haddon hace varios aos describi al transporte por carretera como un sistema hombre-mquina mal concebido, sealando que debera ser objeto de un tratamiento sistmico integral (moncls, 2006: 39). Para ello, propuso lo que ahora se conoce en todo el mundo como la matriz de Haddon, en la cual se representan los tres factores del trnsito el ser humano, el vehculo y el ambiente durante las tres etapas de un accidente antes, durante y despus. La matriz representa un sistema dinmico y cada una de sus nueve celdas, se puede considerar como una oportunidad especfica de intervencin para reducir las lesiones causadas por el trnsito. Tabla 1. La matriz de Haddon
Factores Fases Ser humano - Informacin - Actitudes -Disminucin de las facultades -Aplicacin de la ley -Utilizacin de dispositivos de proteccin -Discapacidad -Nociones de primeros auxilios -Acceso a la atencin mdica Vehculos y equipo -Condiciones mecnicas -Luces -Frenos -Maniobrabilidad -Gestin de la velocidad -Cinturones de seguridad -Otros dispositivos de seguridad -Diseo vehicular antichoques -Facilidad de acceso -Riesgo de incendio Entorno -Diseo y trazado del camino -Lmites de la velocidad -Elementos de seguridad peatonal

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Antes del choque

Prevencin de accidentes

Choque

Prevencin de traumatismos durante el choque

-Elementos protectores a los costados del camino

Despus del choque

Conservacin de la va

-Servicios de socorro -Congestin

Fuente: Peden y otros. informe mundial sobre prevencin de los traumatismos causados por el trnsito. OMS, 2004, p. 15.

Para los propsitos de este informe, el enfoque sistmico proporciona la dimensin de subsistemas o factores que, bajo las consideraciones integrales, conforman un esquema preventivo. esto implica, entre otros aspectos, que el diseo de las polticas y
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la gestin de las mismas, se realicen considerando la interrelacin existente entre las dimensiones de la seguridad personal previamente sealadas (factores de riesgo) y los factores de la circulacin vial. La discusin terica, hasta el momento desarrollada en trminos de la poltica pblica, es insuficiente, porque no basta con slo considerar los factores de riesgo que ponen en peligro la seguridad personal o con esquematizar la circulacin vial en los trminos de sus subsistemas. es necesario considerar el plan de accin, que las instituciones ponen en marcha, la visin que promueven y la forma en que se puede poner en prctica una solucin que sea til y, sobre todo, que repercuta en una mayor calidad de vida. La propuesta general del trabajo parte de la necesidad de que los mbitos del gobierno en mxico, adopten una visin que conceda valor a sus acciones, que se sustente en la identificacin y consideracin de las dimensiones ms relevantes del problema y que sea mantenida a travs de una coordinacin intergubernamental. Por tal motivo, se considera pertinente presentar algunas consideraciones tericas en torno a la gestin y planeacin estratgica como una gua para mejorar la seguridad vial.

Pensamiento estratgico
se plantea que debera existir una articulacin conceptual entre cuatro dimensiones de la estrategia: 1) el pensamiento (la orientacin de las organizaciones); 2) la gestin (creacin de valor pblico); 3) la direccin (conduccin de la organizacin) y 4) la planeacin (coordinacin) y el entorno (desde la perspectiva sistmica de la seguridad y los factores de riesgo asociados), los cuales dan sustento a la gestin de las polticas pblicas de seguridad vial. La realidad social, se caracteriza por la interaccin entre diversos actores en un contexto de variables exgenas, en el que uno de los papeles principales de los gobiernos es legitimarse a travs de sus rendimientos y donde el marco de referencia de la gestin estratgica, se encuadra en la renovacin de la capacidad administrativa de los gobiernos. esta conceptualizacin de la gestin representa un salto cualitativo de la administracin pblica en mxico orientada hacia su entorno, en busca de promover un mayor valor para los ciudadanos y su comunidad, es decir, crear valor pblico (ramos, 2006: 64-65). de acuerdo con aguilar (2006: 272), dos enfoques participan en la elaboracin y gestin de la estrategia: el blico/competitivo de relacin antagnica, sustentado en la bsqueda de la ventaja competitiva, y el de excelencia/liderazgo, que implica una relacin de intercambio entre la organizacin y los usuarios (actores externos) que tienen demandas especficas. La diferencia entre ambos, se utiliza para identificar cul es el sentido estratgico en el sector pblico: a) una relacin de intercambio o servicio; y b) mejorar la respuesta al usuario, previo conocimiento del tipo de demanda o expectativa de ste. La organizacin analiza la distancia entre el servicio ideal y el ofrecimiento del servicio mismo, a partir del conocimiento del tipo de demanda o expectativa del Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

usuario y el tipo de producto o respuesta a la misma. mark moore (1988) alienta la imaginacin gerencial, entendida como la capacidad de repensar la actuacin de los funcionarios para proporcionar resultados socialmente aceptados. este autor anota los principios bsicos de la gestin estratgica: las nuevas demandas son una oportunidad (ms que un problema); la organizacin deber replantearse y adaptarse de acuerdo a las nuevas exigencias; el fin no es garantizar la continuidad sino el constante cambio; el valor de las actividades (servicios) est en funcin de la creatividad y la visin a futuro. ramos (2006: 67) complementa la propuesta de moore con los siguientes elementos: Capacidad anticipativa Conocimiento cientfico Gestin intergubernamental e interorganizativa Coordinacin y cooperacin entre los actores Cambio e innovacin Fortalecimiento de las capacidades (anticipativas, adaptativas y reactivas) Coproduccin descentralizada (entre organizaciones y ciudadanos) articulacin entre las polticas pblicas

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Precisamente, la articulacin entre las polticas pblicas da sustento a la gestin, dado que lo que se gestiona son las polticas (moore, 1988: 26; ramos, 2006: 71). desde el punto de vista de esta investigacin, los gobiernos deben tener la capacidad de disear y poner en prctica polticas de valor en trminos de reduccin de la inseguridad vial, es decir, deben buscar resultados positivos. Para los propsitos de este informe, se propone que la relacin entre planeacin y entorno (lugar) encuentra una definicin desde la planeacin estratgica urbana (PeU). de las dimensiones de los contextos locales, el aspecto urbano contiene y afecta al fenmeno de la seguridad vial. en la actualidad, existe una necesidad creciente de trasladarse en las ciudades por motivos de trabajo, comerciales, escolares o de entretenimiento. La PeU tiene su sustento terico en la discusin generada en torno al debate existente entre las escuelas racionalistas y las posmodernas de la planeacin urbana, pudindose ubicar al amparo de la teora comunicativa o colaborativa de la planeacin urbana (allmendinger y tewdwr-Jones (2002: 5-24). el paradigma comunicativo, clasificado de esta forma por alexander (2000: 256), representa un contrapunto a la teora racional de la planeacin predominante durante las dcadas de los sesenta, setenta y ochenta del siglo pasado. incluso se caracteriza por utilizar las fases tpicas de la escuela racional: diagnstico, anlisis, eleccin de la estrategia, supervisin y evaluacin. La diferencia est en la forma como el proceso de planeacin comunicativa o colaborativa, aborda los problemas pblicos. en las fases mencionadas, el proceso es interactivo, a menudo en forma paralela, en vez de serlo en forma secuencial (Healey, 2003: 242-252).

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La PeU contiene dos ideas: la primera, el futuro no existe y no es conveniente describirlo sino construirlo y, por otra parte, el liderazgo consiste en ser capaz de dar una visin estratgica al conjunto de ambigedades y actividades parciales del territorio. a estas dos ideas, se aade otra: el ciclo de vida de las ciudades donde los cambios se suceden a mayor velocidad, dimensin temporal relacionada con la planeacin a mediano plazo, incluida la planeacin estratgica. otra forma de definir la planeacin estratgica territorial, ahora centrada en las ciudades, es la propuesta por Fernndez (2004: 54), quien la define como: una forma sistemtica de manejar el cambio y de crear el mejor futuro posible para una ciudad. La gestin urbana para la seguridad vial, constituye un acercamiento que busca reducir el nmero de lesionados ocasionados por los siniestros del trnsito, principalmente, en las reas urbanas. se apoya en un planteamiento multidisciplinario, donde se consideran todos los aspectos de la gestin urbana, es decir, busca el apoyo e integracin de los sectores de: seguridad, vigilancia, transporte pblico, planeacin, ingeniera, medio ambiente, obras pblicas, usos de suelo, salud y educacin. en las lneas precedentes, se hizo una recapitulacin de lo que parecen ser las aportaciones de tres discusiones tericas, que pretenden explicar el tema que constituye el objeto de este estudio: la gestin estratgica-preventiva de la seguridad vial. en lo que respecta a la seguridad personal, se rescata la propuesta de insertar la seguridad vial en las dimensiones que conforman los nuevos riesgos. el hecho de enfocarse en las personas y en los riesgos, exige un cambio en el diseo y puesta en prctica de las polticas pblicas. La segunda propuesta, se desprende del enfoque sistmico de la seguridad vial y corresponde a la intervencin desde la pertinencia del estudio integral de la circulacin vial, es decir, de los tres elementos que la conforman (personas, va y vehculo). La lectura se orienta a la hechura de las polticas pblicas de seguridad vial, donde resulta relevante que los conocimientos se constituyan en una propuesta integral. sta es la proposicin general, que se pondr a prueba en los siguientes captulos. Por otra parte, la propuesta de la PeU, que pretende potencializar un contexto territorial concreto y se basa en considerar la seguridad vial como parte sustancial de las polticas en una alianza entre los sectores pblicos y privados, parece especialmente destacable para intentar una mejora de la calidad de vida de los habitantes del pas, en particular a nivel de los gobiernos locales donde el problema es ms grave. tambin lo es para intentar caracterizar a los actores involucrados.

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

iii. rEsultados
Evaluacin de cuatro experiencias internacionales

l propsito de esta seccin, es discutir los elementos de gestin que se incluyen conforme lo expuesto en el apartado precedente, es decir, en trminos estratgicos y sistmicos. La importancia de caracterizar la accin internacional, es discernir los aspectos considerados como clave central de la obtencin de resultados favorables. a la vez, de forma paralela se pretende establecer una evaluacin en correspondencia con el caso mexicano. Los casos evaluados son la experiencia sueca, espaola, chilena y colombiana. Las experiencias europeas recalcan la importancia de un enfoque estratgico, integral e intergubernamental de la seguridad vial. en contextos diferentes, las polticas de prevencin comparten la estructura general: Un exhaustivo diagnstico inicial para sentar las metas a alcanzar y evaluar el proceso La creacin o revitalizacin de un Centro nacional de seguridad vial Bsqueda de apoyo poltico y posicionamiento pblico relevancia del binomio investigacin-prctica objetivos cuantificables visin a largo plazo (acciones en el corto y mediano plazo) Coordinacin horizontal y vertical tema en la agenda gubernamental Las experiencias latinoamericanas registran diferencias entre ellas, pero cada
ii. plantEamiEnto 21

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una ha logrado manejar su entorno y aplicar una gestin, con la visin de reducir los impactos de los siniestros. en Colombia, destaca el caso de Bogot no slo por la cuestin de la seguridad vial, sino por la revaloracin del espacio pblico. en Chile, el mpetu administrativo que se dio despus del cambio de gobierno en 1990, impact la seguridad vial. en ambos casos, el principal inconveniente detectado fue la limitada capacidad de enfrentar el problema desde una visin sectorial. Una sntesis de algunos elementos de gestin, se registra en la siguiente tabla: Tabla 2. Cuadro comparativo de las polticas de seguridad vial (pases seleccionados)
Suecia Agencia responsable Autoridad legal Administracin Sueca de Carreteras S Espaa Consejo Superior de la Seguridad Vial S Impactos: Colombia Ministerio del Transporte S Chile Comisin Nacional de Seguridad del Trnsito S

Siniestros

80% en choques
frontales

9% (1998-2008) 23% (2006-2007)


(1960-2008)

12% (2002-2006) 9.5%

22% (1996-2006) 14% (1996-2006)

Mortalidad

(1990-2006)

60%

60%

(2002-2006)

7% (1998-2008)
Lesionados

50% en ciclistas y
peatones

23% (2006-2007) 31% (2007-2008)


Indicadores:

19% (2002-2006)

68% (1972-2008 en la tasa de morbilidad por cada 10 000 vehculos)

Tasa de mortalidad, lesionados y siniestros por cada 100 000 habitantes Tasa de mortalidad, lesionados y siniestros por cada 10 000 vehculos Tasa de mortalidad, lesionados y siniestros por cada km recorrido

S Contina...

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

Suecia Agencia responsable ndices Administracin Sueca de Carreteras s/d

Espaa Consejo Superior de la Seguridad Vial Modelo Drag Comisin interministerial/ rgano colegiado de carcter consultivo Pblico S

Colombia Ministerio del Transporte s/d

Chile Comisin Nacional de Seguridad del Trnsito Insetra

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Coordinacin

Grupo de trabajo multiagencia

Comisin interministerial

Comisin interministerial

Fuentes de financiamiento Soporte poltico

Pblico S Contina disminucin de accidentes de trfico y la gravedad de los mismos

Pblico S

Pblico S

Visin

Prioridad poltica y movilizacin social

Hacia una nueva cultura de seguridad vial

Reducir el nmero de lesionados y muertos

Meta

50% vctimas mortales (1996-2007) hasta alcanzar 0%

40% vctimas mortales (2005-2008)

10% siniestros, muertes, lesionados, prdidas econmicas (2004-2008) Matriz de Haddon modificada Planeacin operativa, tctica y estratgica Programas de soporte institucional Programas de apoyo: prevencin, atencin y tratamiento

10% anual hasta alcanzar 0%

Objetivos estratgicos Enfoque multidisciplinario Planeacin estratgica Programa de largo plazo con 11 medidas interrelacionadas Objetivos operativos Sistema de indicadores Medidas de seguimiento

Sistema Nacional de Seguridad del Trnsito Nueve lneas de accin Medidas de alcance inmediato Medidas de largo plazo

Gestin s/d = Sin datos

Asamblea Nacional de Seguridad Vial

Observatorio Nacional de Seguridad Vial

s/d

CONASET / Comisiones regionales

Fuente: elaboracin propia con base en la evaluacin estratgica de los casos internacionales.

a grandes rasgos, entre las enseanzas de las experiencias analizadas destacan: La importancia de diagnsticos integrales

iii. rEsultados

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Un anlisis multidimensional del problema La participacin de la mayora de los sectores involucrados arreglos institucionales de colaboracin sustento legal de actuacin Prioridad poltica Programacin estratgica de las acciones visin sistmica de la seguridad vial objetivos cuantificables Gestin y planeacin estratgica Prioridad de la seguridad personal evidencias de mejoras comprobadas con evaluaciones institucionalizadas

La siguiente tabla (3), resume los elementos principales que sirven para comparar las acciones en los pases previamente referidos y mxico: Tabla 3. Elementos de gestin estratgica y tradicional
Elementos Estructura Mxico Centralizada Reduccin de lesiones y muertos Acuerdos institucionales Acciones sectoriales Predominan acciones sin seguimiento Suecia Centralizada Espaa Centralizada/ Comits regionales Responsabilidad pblica y prioridad social Interministerial Multisectorial Chile Centralizada/ Comits regionales Reduccin de lesiones y muertos Interministerial Multisectorial Colombia Centralizada Nueva cultura de seguridad (personal) Interministerial Multisectorial Operativa Acciones especficas largo plazo Evaluacin continua de indicadores e investigacin integral de los acontecimientos Institucionalizada Acciones especficas largo plazo Acciones puntuales largo plazo Sistema de evaluacin Construccin de indicadores de seguimiento y gestin Institucionalizada Sistema de Indicadores de Seguimiento Tctica Estratgica Sistema de Indicadores de Seguimiento y Gestin

Visin

tica: cero muertes Multiagencias Multisectorial

Coordinacin Integracin

Planeacin

Evaluacin

Sin tradicin en materia de evaluacin

Investigacin Prioridad pblicagubernamental

Escasa

En consolidacin

En consolidacin S

No

Fuente: elaboracin propia con base en la evaluacin estratgica.

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

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La revisin de las experiencias internacionales, define el problema de forma integral (sectores y disciplinas), incorporando la participacin de los diversos sectores sociales y gubernamentales. en contraste, el Cenapra parte de la visin de salud pblica y, conforme se construye el dilogo con los sectores locales, va integrando su visin en el contexto especfico.

Evaluacin estratgica: Programa Nacional de Seguridad Vial 2007-2012


el objetivo de esta seccin, es examinar la labor del Cenapra desde una visin estratgica. La evaluacin estratgica permite el rediseo continuo de las acciones pblicas. su importancia radica en que forma parte de un proceso ms amplio: la gestin estratgica. Wiesner (2000) seala que la relevancia de efectuar evaluaciones a la accin del gobierno, surge de tres situaciones: a) introducir mayor racionalidad en los ajustes o correcciones fiscales, lo que supone un adecuado conocimiento de las actividades del sector pblico y de su impacto; b) el alto costo poltico que pagan los gobiernos cuando la opinin pblica percibe poca eficiencia y eficacia en los programas pblicos; y c) la mayor demanda de transparencia y de responsabilidad por parte de sociedades ms democrticas. se construy un esquema axial (figura 1), donde los factores se ubican de acuerdo con la matriz de influencias (tabla 4) elaborada a partir de un anlisis Foda. Figura 1. Esquema axial de los factores del anlisis FODA
sP 9 8 7 6 5 4 3 2 1 F C activo inerte a sa Pasivo Crtico B e

iii. rEsultados

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Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis Foda.

Los elementos que se ubican en el cuadrante pasivo, tardan en afectar el comportamiento del sistema. La agenda local es el factor situado en este cuadrante. La principal tarea del centro, ser impulsar procesos de activacin y concertacin de estrategias en conjunto, para que los proyectos se conviertan en acciones que los gobiernos locales formulen y propongan de acuerdo a sus caractersticas. de continuar con la rectora jerrquica, es muy probable que el impulso registrado por la iniciativa en estos momentos, poco a poco se vea frenado por no compartir puntos en comn con las agendas municipales. Tabla 4. Matriz de influencias (factores del anlisis FODA)
Factores A. Atribuciones sectoriales B. Capacitacin/Servicios C. Asesora externa D. Agenda local E. Gestin F. Opinin pblica/Problema SP SA * SP 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 9 45 0 3 0 3 15 1 0 4 8 0 7 56 3 0 A B 3 C 0 0 D 1 2 0 E 2 2 2 1 F 0 1 0 1 1 SA 6 5 5 2 8 0

Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis Foda.

el factor de opinin pblica, se refiere a la percepcin y manejo que hace el pblico de la poltica de seguridad vial. en general, la accin social tiene poca influencia en el diseo de la poltica. Hasta el momento, es un grupo receptor de medidas y estrategias. La influencia de este factor, se puede aumentar con el tiempo. Por lo tanto, la visin es a largo plazo. La relevancia radica en el hecho de que es el propsito que el programa busca promover, la creacin de una nueva cultura de la seguridad vial en todos los usuarios del sistema de transporte. su principal limitacin, se puede enmarcar en las consideraciones del problema con carcter pblico, ya que se considera que el problema no es pblico. Continuando con el esquema, en el cuadrante crtico se ubican factores que son propios del centro y corresponden a los productos o servicios que proporciona y la accin pblica que promueve. dichos factores, denominados crticos, tienen una alta influencia en el sistema y, por lo tanto, en los efectos que produce. en ellos radica la esencia del programa y sintetizan, en parte, los hallazgos. La gestin sistmica del problema que se est efectuando, tiene influencia directa en el tipo de servicios que se proporcionan. al mismo tiempo, la promocin de la iniciativa en los gobiernos locales, permite tener una comunicacin directa con actores locales que tienen atribuciones en la seguridad vial. aunque las acciones tienen un marco sistmico, desde la visin de este trabajo se Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

considera que se deben complementar con otras operaciones que creen valor. Una forma de hacerlo es posicionarse en la opinin pblica y alimentar ese factor, realizando consultas que permitan retroalimentar el programa integrando las inquietudes locales que se refieran a las medidas indicadas. es cierto que las estrategias de prevencin que se promueven son universales, pero el contexto no lo es y en ese punto radica el xito o fracaso de las polticas. Las asesoras tcnicas y las atribuciones del sector son los factores que se ubican en el cuadrante activo, siendo la pregunta central si estos factores se pueden modificar e intervenir. el sistema tiene pocas posibilidades de asimilarlos. sin embargo, cambios imprevistos pueden tener fuertes efectos en los procesos. La magnitud de la asesora externa en el diseo del programa, es intensa. el aprendizaje es un proceso que puede tener una curva pronunciada, dependiendo de la capacidad institucional, tcnica y operativa, para que las acciones emprendidas por el programa no se vean influenciadas por cambios en la direccin e intensidad del flujo. en cuanto a las atribuciones del programa, se prev que los flujos no cambien. en este sentido, el centro seguir con su mandato actual. La creacin de un futuro Centro nacional de seguridad vial, podr reafirmar las acciones que se efectan en la actualidad. Probablemente se enfatice el aspecto operativo del centro en tanto que las atribuciones de rectora sean compartidas. Finalmente, se sintetiza la informacin en el siguiente esquema (1), que indica la intensidad de las relaciones: Esquema 1. Estructura de influencia: factores del anlisis FODA

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Atribuciones sectoriales

Angenda local

Capacitacin / Servicios

Gestin

Asesora externa

Opinin pblica / Problema

Dbil Media Intensa

iii. rEsultados

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Fuente: elabroracin propia con base en el anlisis Foda.

Finalmente, con la informacin recopilada se construy una tabla de indicadores estratgicos (5): Tabla 5. Caracterizacin de los indicadores de gestin estratgica: experiencias internacionales y Mxico (2010)
Indicador Experiencias internacionales Exhaustivo diagnstico; identificacin de los siniestros en relacin con el medio urbano o rural, caractersticas culturales, socioculturales y medioambientales Mxico (Cenapra) Instrumento: diagnstico espacial de los siniestros viales. Por ejemplo, el documento elaborado para el DF, que incluye capas de informacin socioeconmica, medio-ambiental y la siniestralidad por zonas Instrumento: procedimiento y lista de chequeo para la actividad de la Imesevi en municipios. Es un documento que permite identificar la capacidad local, las acciones preventivas y de promocin de la seguridad vial, que caracteriza a los actores con los cuales se puede iniciar el proceso de coordinacin. Instrumento: presentacin de la iniciativa en diversos foros (legislativo, estatales y sectoriales). Instrumento: plan tipo de seguridad vial dirigido al Sector Salud Promotor del dilogo intergubernamental y con tres sectores claves: salud, transporte y seguridad pblica. Evaluaciones internas por proceso y componente A nivel federal, coliderazgo con Transporte y Comunicaciones y con Seguridad Pblica. A nivel local, funcin de promotor y asesor de las instancias relacionadas con el tema

Integral

Coordinado

Para alcanzar la coordinacin, se requiere el auxilio de diferentes estrategias: cursos de concientizacin a las autoridades; presentaciones al cuerpo legislativo; homogenizacin de los planes locales de seguridad vial; impulso y apoyo a los sectores involucrados

Transversal

Acciones conjuntas entre los diversos arreglos poltico-territoriales y entre los sectores involucrados Evaluaciones institucionalizadas y efectuadas por rganos externos Consejos o comits nacionales de seguridad vial; en algunos casos, rplicas en los contextos locales; con una mayor presencia del sector transporte

Evaluacin

Liderazgo

Fuente: elaboracin propia con base en la revisin documental y trabajo de campo.

La seguridad vial en Ciudad Jurez a nivel local no existe un centro exclusivo de seguridad vial. Por norma, las tareas sustantivas son atribucin de trnsito municipal2. el principal problema que debe atender la accin normativa, tiene que ver con las limitaciones de gestin relacionadas
2 artculo 5. La direccin tendr a cargo las reas relacionadas con el trnsito de vehculos y personas, educacin y seguridad vial y de transporte pblico que competa al municipio, en coordinacin con las dems autoridades estatales y federales que tengan injerencia en estas materias (reglamento de trnsito para el municipio de Jurez, estado de Chihuahua).

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

con la falta de capacidades institucionales, la ausencia de una coordinacin intrasectorial y la falta de un enfoque integral, que anude objetivos particulares en proyectos estratgicos. stos son algunos de los retos que los gobiernos locales, en general, tienen que subsanar, para generar procesos de desarrollo, incluidos aquellos relacionados con la seguridad vial. en un lapso de dos aos (2008-2010) entre la dGtm, el observatorio de seguridad y Convivencia Ciudadana del municipio de Jurez, el Cenapra y la oPs, se crearon sinergias. ello determin un cambio en la forma de procesar la informacin de los siniestros viales. La capacitacin en las herramientas cartogrficas digitales, proporcionada por la oPs, y la obtencin de una licencia para el uso de un software especializado en el anlisis espacial, gestionada por la misma dependencia, representaron para la dGtm la oportunidad de crear capacidades tcnicas y de gestin para la toma de decisiones, y para sustentar sus actividades de prevencin con una base ms cientfica. en este sentido, se dejaron de lado la intuicin y la experiencia como las formas principales, a partir de las cuales se realiza la toma de decisiones (ver esquema 2). Esquema 2. Manejo de la informacin sobre incidentes viales (Ciudad Jurez)
Observatorio OPS

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Informacin IMIP

Asesora tcnica y gestin de recursos informticos Herramienta de gestin

DCTM

Grupos de trabajo

Sistema de informacin automatizado para la representacin especial de incidencia vial

Toma de decisiones

Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis institucional.

el esquema anterior representa un ejemplo de los encadenamientos, que resultan tiles para alcanzar los objetivos particulares. Por una parte, el observatorio cont con informacin valiosa acerca de los siniestros en la ciudad para comenzar su labor especfica. Por otro lado, trnsito logr disponer del sistema que solicitaba para
iii. rEsultados

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mejorar su gestin y para el gobierno municipal no represent un gasto dotar a esta dependencia del recurso solicitado. en la literatura revisada, esta situacin hace referencia a la unificacin de objetivos sectoriales en un programa integral. Por lo tanto, ello comprueba la relevancia de la informacin en tanto va de acceso a la obtencin de recursos tcnicos, financieros y de capacitacin, a lo que se agrega la funcin sustantiva que desempea en la toma de decisiones. La interaccin entre las instituciones, ha provocado la creacin de sinergias positivas y que los objetivos de cada dependencia, se complementen. Por lo que, de acuerdo a lo sealado, se evidencia una complementariedad en las funciones que realiza cada una de stas, existiendo un dilogo abierto y disposicin al manejo de la informacin. al mismo tiempo, se est posicionando la imagen diferencial de cada una de ellas. slo faltara que estos procesos, se materialicen en una verdadera mejora de la calidad de vida de la poblacin, lo que se traducira en la disminucin del nmero de incidentes y lesionados. La capacitacin es una de las dimensiones que ms est beneficiando a trnsito. Una de las primeras acciones llevadas a cabo, a partir del acuerdo realizado entre la dGtm y el Cenapra, fue la implementacin de los cursos de auditora en seguridad vial, los cuales fueron dirigidos a los agentes de trnsito. Las capacidades adquiridas a travs de los cursos, se encauzaron hacia un nuevo proyecto de prevencin, que cont con el apoyo del Cenapra: las auditoras viales. se trata un proyecto multiinstitucional surgido por iniciativa de la dGtm, que consiste en proponer acciones correctivas de bajo costo en lugares conflictivos, incluyendo la participacin de obras pblicas y del imiP (ver esquema 3). Esquema 3. Encadenamiento institucional en el proyecto de auditoras viales
DGTM IMIP Elabora diagramas de colisin

Realizan las auditorias viales

Servicios Pblicos Municipales

Retoma las recomendadiones de las auditoras Evidencias antes de la intervencin

Evidencias despus de la intervencin

Evaluacin: impactos en la disminucin de la mortalidad y lesiones ocasionadas por los incidentes de Trnsito

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

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Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis institucional.

a la luz de la revisin de las experiencias internacionales, el caso de Ciudad Jurez comparte algunas similitudes. Por ejemplo, la utilizacin de datos bsicos sistematizados para el manejo del problema. se contempla el factor sistmico y se hace uso de la matriz de Haddon, evidencindose un proceso de trabajar los datos en su representacin espacial (mapas digitales) y de convertirlos en informacin pertinente para la toma de decisiones. a ello, se agrega el uso de las auditoras viales para la correccin de problemas puntuales. si bien no se puede hablar de un cambio total de enfoque, se constata la implementacin de una nueva forma de trabajo reflejada en la transicin incipiente desde la visin tradicional de la seguridad vial hasta procesos de colaboracin interinstitucional e intergubernamental. es decir, se reafirma la tesis de una combinacin de aspectos sectoriales (tradicionales) con formas de gestin estratgica de la seguridad vial. el cambio operado, se explica tanto por la creacin de nuevas capacidades como por la vocacin de servicio y la canalizacin de apoyos financieros (ver esquema 4). Esquema 4. Transicin operativa de la DGTM (Ciudad Jurez)

Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana, Cenapra, OPS Procesos de colaboracin, cooperacin

Enfoque tradicional

Gestor en: Antecedentes: Desintegracin Sectorial Emprico Desvalorizado Construccin de capacidades Asesora tcnica Canalizacin a apoyos financieros Avances en: Integracin sectorial Capacitacin Conocimiento tcnico y cientfico

Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis institucional.

La capacidad de gestin local resulta limitada, si se compara con el modelo internacional. aunque registra algunos avances, fundamentalmente se destacan dos procesos o elementos. Por una parte, la existencia de comunicacin directa entre la
iii. rEsultados

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dependencia local (trnsito), la dependencia federal (Cenapra) y la oficina regional de la oPs en el Paso, texas. Y, por otro lado, la capacitacin que los elementos operativos y los funcionarios recibieron de las instituciones sealadas. Para ser enmarcada dentro de un contexto de gestin con resultados, la capacidad de gestin local deber formalizar y concretar la creacin de un centro especfico de seguridad vial y, adems, la generacin de un plan de accin particular en la materia. es decir, el liderazgo y la accin guiada por un plan estratgico, as como las relaciones intergubernamentales, son los elementos que permiten comparar la pertinencia de encuadrar el proceso de Ciudad Jurez con los elementos de las experiencias internacionales.

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

iv. conclusionEs

etomando el anlisis previo, se menciona que la dativ y, en general, la dGtm tienen una limitada capacidad institucional para promover un cambio de enfoque. aqu se plantean algunos lineamientos de gestin y planeacin urbana en el mbito vial, que permiten una mejor puesta en marcha de los planes de seguridad. en primer lugar, los gobiernos locales deben garantizar un sistema eficaz de gestin institucional, lo cual requiere la formulacin de una estrategia: Una agencia responsable Los funcionarios de ms alto nivel y las instancias con atribuciones, deben estar implicados definir los papeles y responsabilidades de cada miembro de la agencia Una clara definicin de los objetivos en trmino de productos institucionales: de rendimiento y de resultados a corto, mediano y largo plazo seguir de cerca el proceso e institucionalizar la prctica de la evaluacin asimismo, deben generar capacidades institucionales que, adems de proponer medidas con xito comprobado, trasciendan la brecha poltica, demostrando la efectividad de las acciones en seguridad vial, para lo cual es necesario: superar las debilidades de las aptitudes institucionales, creando oportunidades de aprendizaje a travs de las relaciones intergubernamentales: foros de seguridad vial, mejores experiencias y capacitacin a nivel federal e internacional son algunas de las opciones Fomentar el compromiso del ms alto nivel poltico, a travs de la gestin y
iii. rEsultados 33

34

la defensa de programas y medidas que han demostrado resultados positivos, considerando las obligaciones polticas y enlazndolas con la opinin pblica. el profesional de seguridad vial, deber influir en las decisiones del proceso de diseo e implementacin de las polticas, ofreciendo estimaciones de los costos socioeconmicos Los gobiernos locales y las instancias de prevencin, necesitan mejorar su conocimiento sobre los costos. La informacin es til para construir las propuestas a presentar a diferentes instancias gubernamentales o internacionales La prctica de planeacin urbana, deber alinear sus decisiones con las opciones de gestin en seguridad vial, para que las polticas respondan a objetivos humanos, econmicos y medio-ambientales de mayor envergadura considerando: Funciones institucionales de gestin urbana, que implican un enfoque centrado en resultados; la coordinacin con los diversos actores; la bsqueda de fuentes alternas de financiamiento; la promocin de las medidas; la investigacin y transferencia de conocimientos, y la formalizacin del seguimiento y evaluacin de las acciones Las intervenciones en seguridad vial desde la planeacin urbana, considerarn el diseo urbano que fomente una mejor convivencia entre los distintos usuarios del sistema de transporte

Tabla 5.1 Caracterizacin de los indicadores de gestin estratgica en Ciudad Jurez (2010)
Indicador Experiencias internacionales Exhaustivo diagnstico; identificacin de los siniestros en relacin con el medio urbano o rural, caractersticas culturales, socioculturales y medio-ambientales Alcanzar la coordinacin, auxilindose de diferentes estrategias: cursos de concientizacin a las autoridades; presentaciones al cuerpo legislativo; homogenizacin de los planes locales y nacionales de seguridad vial; impulso y apoyo a los sectores involucrados Acciones conjuntas entre los diversos sectores involucrados. Objetivos estratgicos Ciudad Jurez Representacin bsica de la incidencia vial en la ciudad

Integral

Coordinado

Existe coordinacin intersectorial para obras en la va pblica. Un dilogo abierto con el Cenapra y el Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana Se remite a la accin de Trnsito Municipal y eventualmente a la ejecucin de estrategias con el Sector Salud (medida de alcohol en la sangre)

Transversal

Contina...

Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

Evaluacin

Evaluaciones institucionalizadas y efectuadas por rganos externos Consejos o comits nacionales de seguridad vial; en algunos casos, rplicas en los contextos locales; con una mayor presencia del sector transporte

No hay antecedentes No existe una figura cercana a lo que es una agencia responsable; Trnsito Municipal asume algunas acciones: vigilancia, capacitacin y educacin vial

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Liderazgo

Fuente: elaboracin propia con base en la revisin documental y trabajo de campo.

Los aspectos clave evidenciados por el estudio son: la creacin de capacidades en seguridad vial, que permiti a los funcionarios solventar su poca preparacin en el tema; el compromiso de los funcionarios en su labor; el apoyo federal e internacional, que est dotando de recursos a la dependencia; y el cambio de enfoque sustentando en la revaloracin de la imagen de los agentes de trnsito (ver esquema 5). Esquema 5. Procesos de gestacin interna de la DGTM / Ciudad Jurez

OPS/Observatorio/Cenepra

el problema de la improvisacin de los funcionarios pblicos, que caracteriza a las administraciones locales, representa un freno al desarrollo local, siempre y cuando ellos mismos no estn dispuestos a buscar la asesora o la preparacin que sus funciones exigen y mientras no se tenga un espritu de servicio pblico. en la dGtm,
iv. conclusionEs

Asesora Tcnica

DGTM

Operativa

Administrativa Revaloracin

Dilogo y conciliacin

Agentes de Trnsito

Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis institucional.

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los dos ltimos representantes de la direccin tcnica tienen una base acadmica en administracin y recursos humanos, siendo ajenos a la formacin en seguridad vial. sin embargo, la vinculacin con el mbito federal a travs del Cenapra dot a estos funcionarios y al personal operativo de conocimientos bsicos de seguridad vial. Cabe sealar que, a partir de su experiencia diaria al frente de la dativ, estos directores emprendieron proyectos, incluso antes de establecerse la vinculacin con el nivel federal e instituciones supranacionales como la oPs. se debe destacar que aun cuando estos funcionarios eran ajenos a varias de las acciones sustantivas que debe llevar a cabo la dependencia, el hecho de contar con asesora en sus labores fue determinante para que dispusieran del respaldo que da el conocimiento derivado de otras experiencias en seguridad vial. aunado a ello, se encuentra el compromiso por mejorar tres aspectos clave en la operacin de los programas: la revaloracin de los agentes de trnsito; la reconciliacin intradependencia y la generacin de un marco institucional local de cooperacin. el hecho de contar con asesora tcnica a nivel federal e internacional, revolucion la forma de operar de una dependencia local. durante este proceso, la informacin se convirti en el insumo con mayor valor para la institucin, ya que pudo concretar la obtencin de apoyos, al mismo tiempo que se convirti internamente en una herramienta de gestin y de toma de decisiones. Los funcionarios se han sensibilizado en asumir que la base para el xito de cualquier programa o poltica de seguridad vial, est en los agentes de trnsito. algunos de estos agentes han sido capacitados como auditores viales. del mismo modo, se han implementado otros cursos que intentan facilitar la relacin entre el agente y la poblacin en general. sin embargo, quedan tareas pendientes como son: la generacin de un sistema transparente de ascenso; el cuidado de la salud mental; la homologacin de sueldos, segn las funciones, asuntos que escapan de la dependencia, pero que deben ser contemplados por la misma. Probablemente no se puede hablar de un cambio total del enfoque en seguridad vial. sin embargo, de acuerdo al anlisis se puede apreciar una nueva forma de planeacin programtica de las actividades en pro de la seguridad vial. en consecuencia, el caso de estudio apunta a una mezcla de algunas actividades sectoriales con ciertos elementos de gestin orientados a impulsar acciones estratgicas en la materia. Como se ha esbozado, los principales avances realizados en pos de una gestin estratgica y transversal en Ciudad Jurez, estn dados por tres acciones: Procesos de dilogo intergubernamental Capacitacin para crear capacidades locales Coproduccin de proyectos puntuales de seguridad vial La coordinacin de las acciones, es una tarea que, indudablemente, tendr que recaer en una dependencia local, la cual debe tener fuertes vnculos con instituciones de otro Evaluacin estratgica de la Iniciativa de seguridad vial que impulsa el Cenapra: el caso de Ciudad Jurez, Mxico, 2008-2010

orden (federal, estatal, incluso internacional), porque se trata de una labor compartida. Los recursos escasos limitan la actuacin de los gobiernos locales, siempre y cuando las dependencias marchen solas. el ejemplo del acceso al financiamiento por parte de la dGtm, representa un buen referente de que esas limitaciones pueden ser y son superadas. otra justificacin para considerar a los gobiernos locales como los indicados para coordinar las acciones, es que, finalmente, son ellos quienes conocen [se parte del supuesto de que as es] las particularidades del contexto. Las dependencias locales estn inmersas en el ambiente poltico, tienen dilogos informales, y construyen redes de colaboracin con grupos sociales, acadmicos y empresariales.

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BiBliografa
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