La Estructura Actual del Sistema Educativo

Guillermo Cedeo. Desarrollo del Sistema Educativo Venezolano. Universidad Nacional Abierta. Caracas _ Venezuela.

2. La estructura actual del sistema educativo Como se vio en la Unidad 1, el sistema educativo venezolano ha adoptado variantes estructurales en diferentes momentos, a lo largo de la historia republicana que, de alguna manera, responden a las circunstancias polticas, econmicas y sociales de cada etapa histrica. La estructura actual fue introducida por la Ley Orgnica de Educacin de 1980. Esta sustituye a la que, con diferentes modificaciones en determinadas circunstancias histricas, se haba establecido desde los comienzos del siglo XX, caracterizada por el concepto de ramas para identificar los ciclos educativos44. Segn la estructura actual, el sistema educativo est constituido por niveles y modalidades. Los primeros, son ciclos que representan la columna vertebral del sistema y las segundas, derivaciones originadas por la necesidad o conveniencia de atender con estrategias y/u organismos particulares, necesidades educativas especficas. Sin embargo, todas ellas responden a las finalidades de uno o ms niveles. 2.1. Los niveles educativos stos, segn la Ley Orgnica de Educacin de 1980, constituyen una secuencia de ciclos educativos a travs de los cuales se atiende a la formacin del individuo a medida que se produce su evolucin bio-psico-social. Estos ciclos estn estructurados para prestar la atencin que, conforme a los principios derivados de la ciencia de la educacin, requiere el individuo, a medida que transcurre este desarrollo. De acuerdo con el artculo 16 de la Ley Orgnica de Educacin (1980), los niveles de la educacin son cuatro: la educacin preescolar, la educacin bsica, la educacin media diversificada y profesional y la educacin superior. En su secuencia normal, cada nivel responde a una etapa en la evolucin del individuo, como veremos al analizarlos individualmente. 2.1.1. Educacin preescolar Segn el artculo 17 de la Ley Orgnica de Educacin de 1980, La educacin preescolar constituye la fase previa al nivel de educacin bsica, con el cual debe integrarse. Asistir y proteger al nio en su crecimiento y desarrollo y lo orientar en las
Esta estructura se intent modificar con la Ley Orgnica de Educacin de 1948, pero sta tuvo vigencia muy corta, por lo que, se puede decir, no hubo solucin de continuidad.
44

experiencias socio-educativas propias de la edad; atender sus necesidades e intereses en las reas de la actividad fsica, afectiva, de inteligencia, de voluntad, de moral, de ajuste social, de expresin de su pensamiento y desarrollo de su creatividad, destrezas y habilidades bsicas y le ofrecer, como complemento del ambiente familiar, la asistencia pedaggica y social que requiera para su desarrollo integral. Este nivel es una etapa de apresto para el ingreso a la educacin formal. En Venezuela, est concebido para la poblacin infantil comprendida entre los 3 y 7 aos de edad. Sin embargo, la tendencia nacional y mundial es culminarlo a los 6 aos, edad en la cual los nios ya tienen, o deben tener, la suficiente madurez como para responder satisfactoriamente a las exigencias de la educacin bsica. La permanencia en el preescolar hasta los 7 aos est pasando a ser excepcional, debido a causas, primordialmente de orden social, como la desnutricin y la pobreza. El mandato constitucional por el cual la educacin obligatoria comienza con la maternal obliga al Estado a proporcionar medios para que la atencin educativa comience desde el nacimiento. Esto permite prever un replanteo de este nivel para convertirlo en una educacin prebsica o inicial, con una amplitud y caractersticas un tanto diferentes a las del actual nivel de educacin preescolar. Para el ao 2000, sobre la base de una poblacin estimada en 24.169.744, la que requiere este nivel educativo se representa en el Cuadro 2.01. Cuadro 2.01 Poblacin que requiere educacin prebsica, segn los lmites de edad. Ao 2000. LIMITES DE EDAD 0-5 0-6 3-6 3-5 POBLACIN 3.350.714 3.902.354 1.666.886 1.113.839 y Proyecciones de % 13,9 15,1 6,9 4,6 Poblacin,

Fuente: OCEI: Estimaciones septiembre 1994.

2.1.2. Educacin bsica La educacin bsica tiene como finalidad contribuir a la formacin integral del educando mediante el desarrollo de sus destrezas y de su capacidad cientfica, tcnica, humanstica y artstica; cumplir funciones de exploracin y de orientacin educativa y vocacional e iniciarlos en el aprendizaje de disciplinas y tcnicas que le permitan el ejercicio de una funcin socialmente til; estimular el deseo de saber y desarrollar la capacidad de ser de cada individuo, de acuerdo con sus aptitudes. Para cumplir estos propsitos tendr una duracin mnima de nueve aos y puede estar combinada con cursos artesanales o de oficios que permitan la adecuada capacitacin de los alumnos (Ley Orgnica de Educacin, artculo 21). A partir de este nivel, la culminacin de los estudios se formaliza mediante certificaciones o ttulos45. Su extensin en aos de estudio le permite abarcar tres etapas diferenciadas del desarrollo biopsicosocial del individuo (niez, preadolescencia y adolescencia), por lo que su estructuracin curricular es compleja, sobre todo si se pretende, como lo refleja el artculo citado, adems de echar las bases de la formacin cultural, iniciar la preparacin para la insercin del individuo en el medio social junto con la formacin adecuada para la prosecucin de estudios ulteriores. De acuerdo con los trminos de la nueva Constitucin, la reforma del sistema deber proponerse un ensamblaje ms armnico entre este nivel y el de educacin media diversificada y profesional, que se incorpora a la educacin obligatoria. El Cuadro 2.02 refleja la poblacin que, de los 24.416744 habitantes estimados para el ao 2000, debera incorporarse a este nivel, de haber una prosecucin regular, no represada.

El articulo 22 dice: La aprobacin de la educacin bsica da derecho al certificado correspondiente. 4

45

Cuadro 2.02 Poblacin que debera requerir educacin bsica, Segn los lmites de edad. Ao 2000. LIMITES DE EDAD 6-14 7-15 POBLACIN 4.876.332 4.835.650 % 20,2 20,0

Fuente: OCEI. Estimaciones y Proyecciones de Poblacin. Septiembre 1994.

2.1.3. Educacin media diversificada y profesional La Ley Orgnica de Educacin de 1980 incluye este nivel entre los no obligatorios, junto con el de Educacin Superior. La nueva Constitucin, de 1999, como se vio antes, lo incorpora como educacin obligatoria. Esto plantea una necesaria revisin de su estructura y funcionamiento que, seguramente, ser considerada en el futuro prximo. Mientras llega esa oportunidad sigue vigente lo que la Ley Orgnica de Educacin establece al respecto. En ella se describe este nivel de la siguiente manera: La educacin media diversificada y profesional tendr una duracin no menor de dos aos; Su objetivo es continuar el proceso formativo del alumno iniciado en los niveles precedentes, ampliar el desarrollo integral del educando y su formacin cultural; ofrecerles oportunidades para que defina su campo de estudio y de trabajo; brindarle una capacitacin cientfica, humanstica y tcnica que le permita incorporarse al trabajo productivo y orientarlo para la prosecucin de estudios en el nivel de educacin superior (artculo 23). De acuerdo con lo dispuesto en el artculo citado, la educacin media est concebida como un ciclo que debe cumplir dos funciones fundamentales: en primer lugar, ampliar la base cultural, como parte del proceso formativo del individuo y, en segundo lugar, ayudarlo a definir un campo de realizacin personal, ya sea en el trabajo o mediante los estudios superiores. Lamentablemente, esta ltima es una funcin orientadora, que no se ha implantado apropiadamente puesto que, en lugar de un proceso continuo, tcnica y cientficamente concebido y realizado a lo largo del proceso educativo, desde el momento mismo de la incorporacin del nio al sistema escolar, se relega a este nivel, vinculndolo dilemticamente a la oferta educativa, frente a la cual el alumno
5

decide sin a apropiada ayuda especializada. Esta decisin, muchas veces obedece a presiones familiares, en nada relacionadas con los intereses, las motivaciones y las aptitudes del alumno. Por esta razn, la educacin media, en lugar de ser un ciclo formativo, se podra considerar como distributivo. El joven, que se incorpora a este nivel entre los 15 y 16 aos, est obligado a decidirse, generalmente sin la madurez ni la formacin apropiada, entre dos opciones formarse para ingresar al campo laboral o para proseguir estudios superiores las cuales se materializan con el ttulo que deber obtener al finalizar sus estudios, segn el artculo 24 de la Ley Orgnica de Educacin: el de tcnico medio, que habilita para c trabajo, o el de bachiller, que le permite ingresar a los estudios superiores. Otro defecto del nivel de educacin media actual, que distorsiona su condicin de ciclo educativo, es la disparidad en la duracin de los estudios. El bachillerato y algunas especialidades de la formacin tcnica, como la comercial, tienen duracin de dos aos, mientras que aquellas especialidades ligadas al campo tecnolgico requieren tres aos. Esto, unido a factores y prejuicios, que la evolucin histrica no ha podido superar, contribuye a producir un desbalance en la distribucin del alumnado que ingresa a la educacin media46. Este efecto se ha tratado de minimizar, infructuosamente, haciendo equivalentes, a los efectos de la continuacin de los estudios superiores, los ttulos de bachiller y tcnico medio47. La obligatoriedad de este nivel, incorporada en la Constitucin de 1999, demandar un gran esfuerzo del Estado por cuanto deber retener en el sistema la poblacin hasta los 17 o 18 aos de edad. Una idea de la magnitud de esta demanda, en cuanto a este nivel educativo, la refleja el cuadro 2.03, calculado sobre la base de la poblacin estimada para el ao 2000 (24.416.744).

Este desbalance se observa en la distribucin de la masa estudiantil de nivel medio. La mayor proporcin se congrega en las opciones conducentes al bachillerato (ms d 80%), mientras que las especialidades tcnicas captan menos del 20%. 47 Ley Orgnica de Educacin: artculo 24.
46

Cuadro 2.03 Poblacin que debera requerir educacin media diversificada y profesional, Segn los lmites de edad. Ao 2000. LMITES DE EDAD 15-17 16-18 POBLACION 1.501.501 1.473.125 % 6,2 6,1

Fuente: OCEI: Estimaciones y Proyecciones de Poblacin, septiembre 1994.

En sntesis, de acuerdo con la actual estructura demogrfica del pas, el reto que la educacin obligatoria, concebida en trminos de la nueva Constitucin, plantea al Estado, se traduce en la necesidad de crear la infraestructura fsica y curricular para prestar asistencia educativa en los tres primeros niveles del sistema educativo, como mnimo, al 40,3% de la poblacin, es decir, la comprendida entre O y 17 aos48. (48). 2.1.4. Educacin superior La educacin superior, segn la Ley Orgnica de Educacin de 1980; comprende la formacin profesional y de postgrado (artculo 26). Tiene los siguientes objetivos: 1. Continuar el proceso de formacin integral del hombre, formar profesionales y especialistas y promover su actualizacin y mejoramiento conforme a las necesidades del desarrollo nacional y del progreso cientfico. 2. Fomentar la investigacin de nuevos conocimientos e impulsar el progreso de la ciencia, la tecnologa, las letras, las artes y dems manifestaciones creadoras del espritu en beneficio del bienestar del ser humano, de la sociedad y del desarrollo independiente de la nacin.

En trminos absolutos, se trata de retener dentro del sistema a 9.728.55! personas sobre un total de 24.169.744, poblacin estimada, segn clculos de la OCEI para el ao 2000. Corresponderan al nivel preescolar (0 a 5 aos), 3.350.714 (13,9%); el de educacin bsica, 4.876.337 (20,2%) y al de educacin media, 1.502.500 (6,2%). Esto sin tomar en cuenta factores distorsionantes, como la desercin y la repitencia.

48

3. Difundir los conocimientos para elevar el nivel cultural y ponerlos al servicio de la sociedad y del desarrollo integral del hombre.49 De acuerdo con estas previsiones, el nivel de educacin superior est concebido, dentro de la tradicin universitaria napolenica, para formar profesionales, pero tambin para cumplir exigencias actuales relacionadas con la creacin del conocimiento, ineludibles para cualquier pas que quiera alcanzar algn margen de independencia frente a las grandes potencias que emergen del acelerado ritmo de crecimiento de los avances cientficos, tecnolgicos y culturales, en general. El concepto de educacin su no es nuevo ni en la legislacin ni en la prctica institucional educativa venezolana50, pero es precisamente durante la tercera etapa del siglo XX cuando logra alcanzar auge y complejidad, en todos sus aspectos. La variedad de instituciones que tienen cabida en este nivel, conforme a lo dispuesto en el artculo 28 de la Ley Orgnica de Educacin, es ilustrativa al respecto. Segn este artculo, forman parte de la educacin superior las siguientes instituciones: universidades; institutos universitarios pedaggicos, politcnicos, tecnolgicos ; colegios universitarios, los institutos de formacin de oficiales de las Fuerzas Armadas; los institutos especiales de formacin docente, de bellas artes y de investigacin; los institutos superiores de formacin de ministros del culto y, en general, aquellos que tengan los propsitos sealados en el artculo anterior y se ajusten a los requerimientos que establezca la ley especial. Desde el punto de vista jurdico, este nivel no ha logrado todava alcanzar el desarrollo y el ordenamiento previsible, segn la Ley Orgnica de Educacin vigente, pues, a 20 aos de promulgada sta, no ha sido posible poner en vigencia la prevista ley especial. Diversos intentos, todos infructuosos, se hicieron en el antiguo Congreso. Al menos dos proyectos, con gran despliegue publicitario y hasta participativo, se discutieron sin que alcanzaran aprobacin. El marco legal general que an le sirve de referencia es la Ley de Universidades, reformada en 1970, complementada con la diversidad de decretos y resoluciones, de creacin y reglamentacin, que amparan la variedad de instituciones que han sido creadas.
Ley Orgnica d Educacin: artculo 27. Las referencias a! respecto se encuentran en la Unidad 1 (Cf. 2. Evolucin histrica del sistema educativo venezolano).
49 50

Algunas de esas instituciones, posiblemente, en la bsqueda de una ms slida sustentacin legal, se han integrado al modelo universitario. Tal es el caso de los institutos pedaggicos oficiales, actualmente integrados en la Universidad Pedaggica Experimental Libertador (UPEL)51, de los institutos politcnicos oficiales, agrupados en la Universidad Nacional Experimental Politcnica Antonio Jos de Sucre (UNEPAJS) y del Instituto Universitario Politcnico de la Fuerzas Armadas Nacionales (IUPFAN), recientemente convertido en universidad52. A este proceso evolutivo tambin se ha incorporado el sector privado de la educacin superior, como lo demuestra la opinin favorable emitida por el Consejo Nacional de Universidades, que permite transformar el Seminario Interdiocesano Santa Rosa de Lima en la Universidad Santa Rosa53. Aparte de intereses polticos que, con evidente sectarismo, se han p de manifiesto y matiz la discusin en tomo a la problemtica de la educacin superior, hay dos principios sobre los cuales ha sido difcil lograr el consenso necesario. Estos son el de la autonoma y el de la gratuidad. Sobre el primero, la Ley Orgnica de Educacin establece lo siguiente: Los institutos de educacin superior tendrn la autonoma que, de acuerdo con su naturaleza y funciones, les confiera la ley especial54 Para precisarla, el patrn de referencia es la autonoma universitaria. Pero, en este sentido, el modelo universitario venezolano actual carece de uniformidad, pues, con la creacin de las universidades experimentales surge una modalidad institucional no autnoma, vista con

La UPEL fue creada el 5 de julio de 1983 y agrupa, como ncleos de ella, a os institutos pedaggicos y al Instituto de Mejoramiento Profesional del Magisterio. 52 Mediante el Decreto N 115 de fecha 26 de abril de 1999, el IUPFAN fue transformado en la Universidad Nacional Experimental Politcnica de las Fuerzas Armadas Nacionales (UNEFA). 53 Gaceta Oficial N 36.664 del 18 de marzo de 1999. 54 Ley Orgnica de Educacin: artculo 30.
51

recelo por las universidades que, por la Ley de 1958, adquirieron el status autonmico. Sin embargo, las universidades experimentales han tenido avances hacia la autonoma, lograda plenamente por una de ellas (Universidad de Oriente55), como es el reconocimiento de la facultad para elegir sus autoridades56. La gratuidad es otro asunto polmico porque ha sido tradicin venezolana, desde el Decreto de 27 de julio de 1870, que toda la educacin suministrada en institutos oficiales sea gratuita. Sin embargo, la educacin universitaria, por su alto costo y porque a ese nivel llegan en mayor proporcin miembros de los sectores sociales de ms altos ingresos, es vista como un ciclo en el cual la gratuidad puede ser restringida, para evitar que, en trminos sociales, signifique un subsidio para quienes, tericamente, no lo necesitan. A tal efecto, se ha planteado la posibilidad de establecer algn requisito econmico obligatorio para quienes disponen de medios de fortuna. La Constitucin de 1961 dejaba abierta esa posibilidad, pues, aunque dispone la gratuidad de la educacin impartida en los institutos oficiales, permite que la ley establezca excepciones respecto de la enseanza superior y especial, cuando se trate de personas provistas de medios de fortuna57. La nueva Constitucin
En 1984, una Comisin designada por el Consejo Nacional de Universidades (CNU) estudi el status jurdico de la UDO. Entre sus conclusiones seala que no encuentra inconveniente jurdico para considerar a la Universidad de Oriente, desde ahora en adelante, si as lo aconsejara el resultado de la evaluacin, como una Universidad Nacional No-Experimental que adopta sin embargo, una estructura acadmica distinta a la prevista en la Ley de Universidades, con base en el artculo 187 de la misma. La Resolucin, por la cual el CNU reconoce la autonoma de la UDO, crea el precedente al que se puede acoger cualquiera otra Universidad Experimental para acceder al status de autnoma. Vase este Informe en PAPELES UNIVERSITARIOS, N 27, pp. 96-97. Sin embargo, esa facultad es todava precaria por cuanto el Ministerio de Educacin, recientemente, ha nombrado rectores sin la previa consulta al claustro universitario. Mientras no se llene el vaco de la Ley especial, que debe establecer reglas claras al respecto, la autonoma universitaria ser apenas una conquista parcial, sujeta a las interpretaciones que las conveniencias polticas determinen.
57 Constitucin de la Repblica de Venezuela (1961): artculo 78, segundo prrafo. En la legislacin universitaria previa a 1958 se haba eliminado la gratuidad de este nivel. En efecto, la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Universidades Nacionales, de 26 de julio de 1955, dispone que para ingresar a los cursos universitarios, los alumnos deben pagar los correspondientes derechos de matrcula (artculo 31). Cf. Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, N 24.819 del 11 de agosto de 1955. Estos derechos fueron abolidos por la Ley de Universidades de 1958. 56 55

10

(1999) al disponer que la educacin impartida en las instituciones del Estado es gratuita hasta el pregrado universitario58 (58), mantiene la tradicin histrica, sin las potenciales limitaciones que la Constitucin de 1961 permita. Sin embargo, tcitamente, dispone que sean pagados los estudios de postgrado. A partir de 1958, la educacin superior se expande y diversifica. Hasta ese ao, las instituciones educativas de ms elevado rango eran tres universidades oficiales, dos privadas y un instituto pedaggico. En la actualidad hay 137 instituciones (Cuadro 2.04) de las cuales 68 son oficiales y 69, privadas. Dentro de este conjunto, las universidades representan 29,2% del total; 70,8% restante est representado por unos siete tipos de instituciones. Entre stas destacan, por su nmero, los institutos universitarios de tecnologa (33,6%), los institutos universitarios (16,1%) y los colegios universitarios (10,9%). Otro rasgo es que gran parte de las instituciones oficiales y privadas se han ramificado, mediante extensiones y/o ncleos que les permiten presencia en gran parte del territorio nacional. Tal es el caso de la Universidad Nacional Abierta y la Universidad Nacional Experimental Simn Rodrguez, que se pueden considerar verdaderas universidades nacionales por la expansin geogrfica que tienen. Cuadro 2.04 Instituciones de Educacin Superior oficiales y privadas, Por Tipo. Ao 2000.
Tipo de Institucin TOTAL Universidades Institutos Universitarios Pedaggicos Institutos Universitarios Politcnicos Institutos Universitarios de Tecnologa Institutos Universitarios eclesisticos Institutos Universitarios militares Colegios Universitarios Institutos Universitarios TOTAL 137 40 1 1 46 2 10 15 22 OFICIALES 68 21 22 10 7 8 PRIVADAS 69 19 1 1 24 2 8 14

Fuente: C.N.U.: (Oportunidades de estudio en las Instituciones de Educacin Superior de Venezuela 2000.

58

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999): artculo 103 11

2.2. Modalidades educativas stas son: la educacin especial, la educacin para las artes, la educacin militar, la educacin para la formacin de ministros del culto, la educacin de adultos y la educacin extra escolar59. El rasgo comn que identifica a las modalidades educativas es la particular atencin que ellas permiten dar, sin hacer abstraccin del nivel, a demandas educativas especficas, por las condiciones biopsico-sociales del sujeto educacin especial, educacin de adultos, la naturaleza del campo de enseanza educacin para las artes, la funcin especfica del profesional que se pretende formar educacin militar, educacin para la formacin de los ministros del culto o para asegurar un actualizado y amplio nivel educativo y cultural de la poblacin, como es el caso de la educacin extra escolar. 2.2.1. Educacin especial sta tiene dos variantes. Una dirigida a la atencin de quienes muestran deficiencias de naturaleza fsica, intelectual o emocional de diferente origen. La otra tiene como propsito el tratamiento educativo de quienes muestran aptitudes superiores60. Mientras en el primer caso, el proceso educativo puede ser ms lento y de mayor duracin que en el rgimen normal para lograr los mismos objetivos; en el segundo, el proceso puede ser ms acelerado, dada la mayor capacidad del individuo para aprender en menos tiempo. En pases como Venezuela, donde la marginalidad social y la pobreza afectan a una proporcin muy elevada de la poblacin, la educacin especial de la primera variante tiene mayor presencia para el tratamiento desde los casos leves -dificultades del aprendizaje, por ejemplo - susceptibles de ser atendidos en las aulas normales hasta los ms graves, que requieren ambiente y personal especializado. La Ley Orgnica de Educacin le asigna un papel muy importante a esta variante61 mediante la cual se pretende rescatar una poblacin que, de no recibir la atencin adecuada y oportuna, entrara a engrosar el grupo de los excluidos.

Ley Orgnica de Educacin: artculo 16 Ley Orgnica de Educacin: artculo 32. 61 Los artculos 33 y 34 desarrollan aspectos fundamentales de la estrategia educativa y los propsitos de la educacin especial, que ataen tanto a los docentes como a la familia y a la comunidad en general, para el tratamiento de los sujetos que requieren este tipo de educacin.
60

59

12

La atencin que el Estado presta a la educacin especial, se materializa mediante dos tipos de matrcula. Una fija para atender los casos de retardo mental, deficiencias auditivas, deficiencias visuales, impedimentos fsicos, autismo, parlisis cerebral y otras que requieren tratamiento largo y son de lenta recuperacin. La otra es de carcter peridico para atender problemas de lenguaje, dificultades de aprendizaje, talento, deficiencias visuales, impedimentos fsicos, autismo, parlisis cerebral, poblacin de riesgo y otras de pronta recuperacin posible. En ambos casos, se trata de lograr tres etapas formativas: preescolar, bsica y laboral, excepto el rea del talento que se concentra en la etapa bsica. En el mbito nacional, la poblacin total atendida durante el ao escolar 1997-98 fue de 72.971 alumnos (44.750 del sexo masculino y 28.221 del femenino). La matrcula fija fue de 21.302 alumnos (12.522 masculina y 8.780 femenina); la peridica fue de 51.669 alumnos (32.228 masculina y 19.441 femenina)62. (62) En concordancia con el artculo 78 de la Constitucin de 1961, la Ley Orgnica de Educacin dispone que: En materia de educacin especial, el Ejecutivo Nacional determinar la forma de establecer obligaciones econmicas cuando los educandos o quienes estn obligados a su manutencin tengan medios de fortuna con que satisfacerlas63 preescolar, bsica y laboral, excepto el rea del talento que se concentra en la etapa bsica. En el mbito nacional, la poblacin total atendida durante el ao escolar 1997-98 fue de 72.971 alumnos (44.750 del sexo masculino y 28.221 del femenino). La matrcula fija fue de 21.302 alumnos (12.522 masculina y 8.780 femenina); la peridica fue de 51.669 alumnos (32.228 masculina y 19.441 femenina) 2.2.2. Educacin esttica y de formacin para las artes Esta modalidad tiene por objeto contribuir al mximo desarrollo de las potencialidades espirituales y culturales de la persona, ampliar sus facultades creadoras y realizar de manera integral su proceso de formacin general. Al efecto, atender de manera sistemtica el desarrollo de la creatividad, la imaginacin, la sensibilidad y la capacidad de goce esttico, mediante el

62

Ministerio de Educacin: Memoria y Cuenta 1998 (Cuadros V11-2, V11-3 y Vl1-4, pp. 539-54) 63 Ley Orgnica de Educacin: artculo 35. 13

conocimiento y prctica de las artes y el fomento de actividades estticas en el medio escolar y extra escolar. Asimismo, prestar especial atencin y orientar a las personas cuya vocacin, aptitudes e intereses estn dirigidos al arte y su promocin, asegurndoles la formacin para el ejercicio profesional en este campo mediante programas e instituciones de distinto nivel destinados a tales fines64 Segn lo dispuesto en el artculo citado, esta modalidad tiene dos reas definidas de actividad educativa. Una en la que el propsito es desarrollar el gusto y la capacidad para apreciar el arte y, en general, las manifestaciones estticas. Esta puede, y debe, ser parte del proceso educativo de todos los niveles y, adems, un componente fundamental de la educacin extra escolar. La otra corresponde a la formacin profesional en las diversas manifestaciones del arte. Esto requiere la creacin de las instituciones especializadas necesarias, que pueden ser de nivel medio o superior. 2.2.3. Educacin militar sta es la que se realiza en las instituciones especialmente diseadas para formar el personal militar profesional y se rige por las disposiciones de leyes especiales, sin perjuicio del cumplimiento de los preceptos que de la presente le sean aplicables65. La tendencia reciente, en esta modalidad, ha consagrado la formacin de los oficiales y el personal profesional de carrera en institutos de nivel superior. La Academia Militar y las Escuelas para la formacin de Oficiales para la Armada, la Aviacin y las Fuerzas Armadas de Cooperacin estn especialmente diseadas para ofrecer carreras largas con duracin de 10 semestres (rgimen semestral) o 5 aos (rgimen anual) y otorgamiento del ttulo de Licenciado junto con el grado de ingreso a la correspondiente fuerza66. (66).
64

Ibdem: Artculo 36. Ibdem: artculo 37.

65

66 La Academia Militar y la Escuela de Formacin de Oficiales de las Fuerzas Armadas de Cooperacin tienen rgimen semestral y ambas otorgan en ttulo de Licenciado en Ciencias y Artes Militares. La Escuela Naval y la de Aviacin tienen rgimen anual. La primera otorga el titulo de Licenciado en Ciencias Navales y la segunda, el de Licenciado en Ciencias y Artes Militares (C.N.U.: Oportunidades de estudio en las Instituciones de Educacin Superior de Venezuela, Caracas, 1998, pp. 117-118)

14

La formacin de los suboficiales profesionales de carrera para el servicio de las fuerzas armadas, en general, o de las diferentes fuerzas, en particular, est a cargo de Institutos Universitarios de Tecnologa ( con rgimen semestral (6 semestres) o anual (3 aos). Los egresados reciben, junto con el rango de Suboficial, el ttulo de Tcnico Superior67. 2.2.4. Educacin para la formacin de los Ministros del Culto Esta modalidad se rige por las disposiciones de esta ley en cuanto le sean aplicables y por las normas que dicten las autoridades religiosas competentes68. La enseanza es impartida en Institutos Universitarios Eclesisticos, instituciones creadas para capacitar al individuo para la accin religiosa con proyeccin en la vida social69. Por haber sido elevado a la categora universitaria el Seminario Interdiocesano Santa Rosa de Lima, en la actualidad des instituciones Instituto Universitario Salesiano Padre Ojeda (Los Teques) y el Instituto Universitario Eclesistico Santo Toms de Aquino (Palmira, Estado Tchira) - forman parte de esta categora institucional70.(70). Estos institutos ofrecen, adems, carreras largas en el rea de Humanidades, Letras y Artes.

De esta categora hay 5 Institutos. La Escuela de Suboficiales de la Armada, la de la Guardia Nacional y la del Ejrcito tienen rgimen semestral. La primera otorga el titulo de Tcnico Superior en Ciencias Navales, la segunda el de Tcnico Superior de la Guardia Nacional y la tercera el de Tcnico Superior. El IIJT de la Fuerza Area (ESCUTECFAV) y el de Comunicaciones y Electrnica de las Fuerzas Armadas tienen rgimen anual y otorgan los ttulos de Tcnico Superior en Ciencias Aeronuticas (el primero) y Tcnico Superior en Comunicaciones y Electrnica, el segundo (ibdem, pp. 118-119).
68

67

Ley Orgnica de Educacin: artculo 38.

69 C.N.U. Oportunidades de Estudio en las Instituciones de Educacin Superior de Venezuela. Ao 1998, Caracas, 1998, p. 121.

El Instituto Salesiano Padre Ojeda ofrece carrera larga en las menciones Ciencias Religiosas y Filosofa y el Instituto Santo Toms de Aquino slo en la mencin Filosofa (Ibdem, pp. 159 y 226).

70

15

2.2.5. Educacin de adultos Esta modalidad est destinada a las personas mayores de quince aos que deseen adquirir, ampliar, renovar o perfeccionar sus conocimientos, o cambiar su profesin. Tiene por objeto proporcionar la formacin cultural y profesional indispensable que los capacite para la vida social, el trabajo productivo y la prosecucin de sus estudios71. Se trata, por lo tanto, de atender aquella poblacin que, por su edad y experiencia, no puede ser incorporada al sistema educativo normal, para superar sus deficiencias o satisfacer aspiraciones educativas. La variedad de programas que abarca la educacin de adultos comprende desde los dirigidos a llenar vacos totales analfabetismo, falta de preparacin laboral- hasta los que tienen como propsito ampliar, renovar o perfeccionar conocimientos, o bien preparar para la prosecucin de estudios ulteriores. El rgimen legal, y la naturaleza misma de esta modalidad permite la utilizacin de variadas estrategias, aplicadas directamente en planteles, mediante la libre escolaridad o con el apoyo de los medios de comunicacin72. En el nivel de educacin bsica los adultos mayores de diecisis aos tienen la posibilidad de optar al certificado respectivo sin otro requisito que la comprobacin de los conocimientos fundamentales correspondientes y los mayores de dieciocho aos, de igual manera, al ttulo de bachiller en la especialidad respectiva73. En educacin superior, la educacin de adultos tambin tiene su variante, pues, en este nivel se podrn organizar institutos de educacin a distancia y programas especiales dentro del rgimen de educacin de adultos para alumnos bachilleres o que no posean este ttulo y sean seleccionados mediante una adecuada evaluacin. Tales institutos y programas requerirn la aprobacin del mximo organismo de educacin superior74

71 72 73 74

Ley Orgnica de Educacin: artculo 39. Ibdem: articulo 40. Ibdem: artculo 42. Ibdem: artculo 43. 16

2.2.6. Educacin extra escolar Esta modalidad tiene su ms slido fundamento en la valoracin educativa del ambiente social y en la exaltacin del aprendizaje, por encima del nfasis que en el sistema escolar formal se da a la enseanza. La diversidad de medios que pueden ser utilizados para sus fines y la ausencia de un formalismo rgido en la concepcin y realizacin de los respectivos programas, hacen de la educacin extra escolar, posiblemente, el aspecto ms dinmico, creativo y difuso de la funcin educativa. Es la supervivencia de la primitiva educacin informal, que aseguraba la incorporacin eficiente del individuo a su contexto social, cuando todava la escuela no haba hecho su aparicin, hoy apuntalada por la variedad de medios y estrategias disponibles75. La educacin extra escolar y la educacin de adultos que, en muchos aspectos, pueden llegar a conjuntarse, vienen a ser los pitares fundamentales para el sostenimiento de la educacin permanente, dado que no estn sujetas a lmites de edad, compartimientos estancos, ni a procesos de seleccin y competitividad que privilegien una formacin de tipo elitesco. Los parmetros para la concepcin y realizacin de los programas de educacin extra escolar y la seleccin de los instrumentos de apoyo, se encuentran establecidos en los artculos 44 y 45 de la Ley Orgnica de Educacin. Sin embargo, es conveniente dejar sentado que la educacin extra escolar no debe ser concebida ni realizada con criterios cerrados sino como una modalidad abierta a la creatividad. 3. Innovaciones y supervivencias en el actual sistema educativo Con la Ley Orgnica de Educacin de 1980 se intenta promover la modernizacin del sistema educativo mediante la introduccin de cambios estructurales, previamente ensayados. Sin embargo, a 20 aos de haber sido promulgada, el avance que se esperaba, particularmente en lo cualitativo, no se ha producido dentro de lo deseable, a pesar del innegable esfuerzo financiero del Estado y del incremento matricular. Hay evidente insatisfaccin respecto a lo que la educacin actualmente ofrece y es generalizado
75 En la ya clsica obra de Edgar Faure: Aprender a ser, de la cual se han hecho numerosas ediciones desde su aparicin, a comienzos de los aos 70, se encuentran numerosas referencias histricas y doctrinarias sobre esta modalidad de la educacin

17

el clamor por reformas, que no siempre se plantean con claridad. Es posible que una explicacin se encuentre en el hecho de no tener la gestin educativa el soporte cientfico apropiado, sobre la base de una investigacin cuidadosa, sistemtica y debidamente evaluada y acatada en sus resultados. De haber existido ese soporte, los ensayos previos hubiesen proporcionado mejores y ms eficientes lneas de accin para los cambios estructurales que se implantaron, reduciendo sus matices efectistas. Sin la pretensin de ofrecer una va de solucin al problema que, en todo caso, para ello requiere el esfuerzo de muchos, desde la cpula gerencial del Ministerio hasta la ms humilde base magisterial, se tratar, a continuacin, poner de relieve lo que se pretendi cambiar (las innovaciones) y lo que no se ha logrado (supervivencias). 3.1. Innovaciones en la estructura del sistema educativo Entre los cambios estructura que se introducen en 1980, se destacan los siguientes: 1) Sustitucin de la antigua concepcin de los ciclos educativos, como ramas, por los conceptos de niveles y modalidades. 2) Incorporacin de la educativo obligatorio. educacin preescolar corno nivel

3) Adopcin del nivel de educacin bsica (9 grados) como componente sustancial de la educacin popular obligatoria, en lugar la educacin primaria (6 grados). 4) Adopcin de concepto de educacin media, como nivel intermedio entre la educacin bsica y la superior. 5) Ubicacin de las opciones para la ms temprana diversificacin educativa, despus de cumplida la educacin bsica. 6) Adopcin del nivel de educacin superior, integrado variedad institucional, con un amplio campo diversificacin organizativa y operativa, orientada hacia la formacin profesional sino tambin hacia Ja y difusin del conocimiento. por una para a no slo creacin

El tiempo transcurrido desde la promulgacin de la Ley Orgnica de Educacin debi haber sido sobradamente suficiente para que estos cambios se hiciesen efectivos. Sin embargo, como
18

veremos a continuacin, parece haberse producido un efecto de inercia y la imagen del sistema es, prcticamente, la que tena hace 20 aos. 3.2. Supervivencias estructurales en e/sistema educativo Signos de la supervivencia del antiguo sistema educativo son los siguientes: 1) La mayor parte de la educacin bsica se suministra parcelada en los seis grados de la anterior escuela primaria y los tres del precedente ciclo bsico. De acuerdo con datos oficiales, para el ao escolar 1997-98, 78,8% de los planteles de educacin bsica slo ofrecan hasta el 60 grado y 8,6%, nicamente los tres ltimos grados. La educacin bsica completa slo se ofreca en 12,5% de los planteles76.(76) 2) Signos externos, como el cambio del color de la franela del uniforme cuando el alumno es promovido de 60 a 70 grado, evidencian que no se consideran los dos segmentos de la educacin bsica como partes de un ciclo sino como ciclos diferentes. Por otra parte, tanto alumnos como representantes consideran que el 7 grado es, en realidad el 10 del bachillerato. 3) Subsisten en alta proporcin los antiguos planteles donde se ofreca el ciclo bsico y el ciclo diversificado, que han pasado a ser, respectivamente, la tercera etapa de la educacin bsica y la educacin media diversificada y profesional. Para el ao escolar 1997-98, el 46,4% de los planteles de educacin media ofrecan esta combinacin77. Estos signos son evidencia de que la estructura del sistema educativo existente en 1980 conserva buena parte de su vitalidad. La educacin bsica es todava una aspiracin no un logro.

76

Ministerio de Educacin: Memoria y Cuenta 1998; Cuadro 1.6 (p. 405). Ibdem.

77

19

4. El rgimen educativo En esta parte del temario, se harn consideraciones acerca del funcionamiento del rgimen educativo, segn las disposiciones de la Ley Orgnica de Educacin y la dinmica que impone la realidad, desglosado en cinco aspectos fundamentales: el mareo de referencia legal para la realizacin de las actividades educativas, e mbito institucional de ellas, la comprobacin y certificacin de los resultados de la accin educativa, el control que sobre ellas ejerce el Estado y el papel especia! que se espera desempeen las comunidades educativas. 4.1. Actividades educativas Uno de los problemas, aparentemente sencillo pero que, por diversas circunstancias, resulta complejo, es la administracin del tiempo para la realizacin de las actividades educativas. Se ha establecido, para ello, una unidad de medida cronolgica, que es el ao escolar. En muchas de las viejas leyes, se procuraba precisar, con fechas del ao calendario, el tiempo de ste que deba dedicarse a las actividades de enseanza, de exmenes y de vacaciones. La legislacin vigente establece dos elementos de referencia para programar anualmente el cumplimiento de las actividades educativas: uno de carcter cronolgico el tiempo mnimo de 180 das que debe dedicarse a la realizacin de dichas actividades y otro de naturaleza administrativa el cumplimiento de la totalidad de los objetivos previstos en la programacin ambos con similar rango de obligatoriedad78. (78) Tericamente, de los 365 das del ao calendario son hbiles 261 (excluidos sbados y domingos). Descontados de stos 7 das que corresponden a los asuetos de Carnaval y Semana Santa, ms los 60 das, que la ley concede de vacaciones, y otros 7, aproximadamente, de fiestas nacionales y locales, quedan slo disponibles para la actividad educativa, incluidos los lapsos de inscripcin, 187 das. Esto representa el 49,3% del ao calendario. Si a este hecho se agrega el tiempo que se pierde por los conflictos magisteriales, se puede concluir que el rgimen educativo venezolano se caracteriza por una psima administracin del tiempo.

78

Ley Orgnica de Educacin: artculo 46. 20

Otro aspecto relacionado con la administracin del tiempo es el horario de actividades. En el pasado ya algo lejano, la actividad escolar obligaba a la asistencia de los alumnos tanto en horas de la maana como en las de la tarde y hasta se habilitaba la maana de los das sbados. El violento proceso de masificacin de la educacin y la escasa disponibilidad de locales apropiados para la instalacin de los planteles, condujo a la fcil solucin de utilizar los locales existentes para atender dos turnos diurnos. sta, que debi ser una solucin transitoria provocada por la presin matricular, se convirti en permanente, por el descuido en la planificacin de construcciones escolares. Afortunadamente, se estn haciendo esfuerzos por ampliar la permanencia de los alumnos en las escuelas79. Otros rasgos de la actividad educativa que conviene destacar son los siguientes: a) La educacin religiosa, para la cual la ley prev destinar dos horas semanales del horario escolar, siempre que sea solicitada por los padres o representantes80. Este es un asunto que ha perdido el carcter polmico que tuvo en otros momentos del pasado81. b) La atencin especial a los indgenas para preservar los valores autctonos socioculturales de sus comunidades, con el fin de vincularlos a la vida nacional, as como habilitarlos para el cumplimiento de sus deberes y disfrute de sus derechos ciudadanos sin discriminacin alguna82.Esta atencin especial a los indgenas adquiere rango constitucional con la nueva Constitucin. sta dispone que los idiomas indgenas tambin son de uso oficial para los pueblos indgenas y deben ser respetados en todo el territorio de la Repblica, por constituir
Tales esfuerzos se concretan en los proyectos de escuelas integrales, bajo la rectora ministerial de Antonio Luis Crdenas y el de las escuelas bolivarianas que impulsa el actual Gobierno.
80 79

Ibdem: artculo 50.

La nueva Constitucin (1999) establece, al respecto: El padre y la madre tienen derecho a que sus hijos o hijas reciban la educacin religiosa que est de acuerdo con sus convicciones (artculo 59)
82

81

Ley Orgnica de Educacin: artculo 51.

21

patrimonio cultural de la Nacin y de la humanidad83.(83). Adems, en el Captulo VIII (De los Derechos de los Pueblos Indgenas) establece que dichos pueblos tienen derecho a una educacin propia y a un rgimen educativo de carcter intercultural y bilinge, atendiendo a sus particularidades socioculturales, valores y tradiciones84. c) La atencin especial a la educacin en las regiones fronterizas para fortalecer los fundamentos de la nacionalidad y el sentimiento de la soberana y capacitar y habilitar para la defensa nacional y fomentar la comprensin y la amistad recprocas con los pueblos vecinos, posibilitando la integracin de estas regiones al desarrollo econmico, social y cultural del pas85 d) El establecimiento de regmenes de administracin educativa aplicables en el medio rural, especialmente en las regiones fronterizas y en las zonas indgenas86 4.2. Planteles La ley distingue dos tipos de planteles. Los oficiales, que son los fundados y sostenidos por el Ejecutivo Nacional, por los estados, por los territorios federales, las municipalidades, los institutos autnomos y las Empresas del Estado, debidamente autorizados por el Ministerio de Educacin los privados. stos son los fundados, sostenidos y dirigidos por personas particulares87. Los planteles privados, a su vez, se clasifican en inscritos y registrados. Planteles privados inscritos son los que obtengan la inscripcin en el Ministerio de Educacin y se sometan al rgimen educativo que consagra esta ley, sus reglamentos y las normas emanadas de las autoridades competentes, con el fin de que sean reconocidos oficialmente los estudios en ellos realizados y a sus alumnos puedan serles otorgados los diplomas, certificados y ttulos oficiales respectivos88.

83 84 85 86 87 88

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela: artculo 9. Ibdem: articulo 121. Ley Orgnica de Educacin: artculo 52. Ibdem: articulo 53. Ibidem: articulo 55. Ley Orgnica de Educacin: artculo 56. 22

Planteles privados registrados son los que no aspiren al reconocimiento de los estudios que en ellos se realicen por parte del Estado, pero que estarn obligados a seguir los principios generales que indica la ley y a cumplir las disposiciones que para ello establezca el Ministerio de Educacin89.Entre los planteles de este tipo se encuentran los que atiendan exclusivamente a hijos de funcionarios diplomticos o consulares de pases extranjeros, hijos de funcionarios extranjeros de organismos internacionales, o de especialistas extranjeros contratados por el Estado venezolano..., los cuales debern incorporar obligatoriamente a sus planes y programas de estudio, las materias vinculadas a los fundamentos de la nacionalidad venezolana, cuya enseanza estar siempre a cargo de profesionales venezolanos de la docencia90. Slo podrn ser planteles privados inscritos los que impartan educacin de los tres primeros niveles del sistema educativo, educacin de indgenas y educacin especial91. Los planteles privados inscritos y registrados, no podrn clausurar durante el ao escolar ninguno de los cursos en los cuales hayan aceptado alumnos regulares, salvo por causa plenamente justificada, previa autorizacin del Ministerio de Educacin o del organismo que, en su caso, sealen la ley de educacin superior u otras leyes especiales92 La Ley Orgnica de Educacin tambin prev la posibilidad de otorgar subsidios o subvenciones ocasionales a los planteles privados, dentro de ciertas condiciones que se especifican en los artculos 59 y 60. 4.3. Evaluacin y certificacin La evaluacin es un aspecto muy dinmico de la actividad educativa. La Ley Orgnica de Educacin la incorpora al proceso educativo y le atribuye las caractersticas de continua, integral y cooperativa. Se descarta as el viejo concepto del examen, concebido corno actividad independiente, aplicado generalmente con criterio selectivo y con muy escaso sentido pedaggico. Las normas legales tienen que ser, al respecto muy generales, y lo son en efecto, por lo que, en esta materia, tienen mayor importancia

89 90 91 92

Ibidem. Ibidem: articulo 57. Ibidem. Ibidem: articulo 58. 23

los reglamentos y los instructivos, adems de la capacidad creativa del docente93. El criterio centralista, muy evidente en la Ley Orgnica de Educacin, se refleja con mucha claridad en la materia de certificacin. La facultad para otorgar certificados y ttulos oficiales que acrediten conocimientos acadmicos, profesionales o tcnicos correspondientes a cualquier nivel o modalidad del sistema educativo, corresponde al Ministerio de Educacin, salvo las excepciones contempladas en esta ley o en leyes especiales94. Para hacer posible el cumplimiento de esta funcin, el Ministerio de Educacin tiene que centralizar todo lo concerniente a registro y control de estudios95. Dada la magnitud de la matrcula escolar y la obsolescencia de los procedimientos que an se llevan en el Ministerio de Educacin, ste aparece como un punto dbil de la organizacin administrativa, que slo podr ser fortalecido mediante la utilizacin de los recursos tecnolgicos actualmente disponibles, para convertirlo en un proceso automatizado. Las observaciones anteriores son vlidas, tambin para lo referente a la revlida de estudios y el reconocimiento y revlida de Certificados y Ttulos96. 4.4. Supervisin La supervisin educativa es funcin del Estado, asignada especialmente al Ministerio de Educacin97,abarca tanto a la educacin oficial como la privada, as como a todos los niveles y modalidades del sistema educativo. Pero, en lo que respecta a la educacin superior, el rgimen de supervisin ser determinado por la ley especial correspondiente98. La supervisin educativa es concebida por la Ley como un proceso nico e integral cuya organizacin, metodologa y rgimen
93 El Capitulo III del Titulo III de la Ley Orgnica de Educacin, en efecto, slo tiene tres artculos. En el primero (articulo 63), se establecen las caractersticas y propsitos de la evaluacin; en el segundo (articulo 64) se asigna al Ejecutivo Nacional la capacidad reglamentaria, que resulta una previsin demasiado centralista del docente y el tercero (articulo 65) es una previsin legal que pone fin a una prctica viciosa, que se deriva del antiguo concepto de examen. 94 Ley Orgnica de Educacin: artculo 66. 95 Ibidem: articulo 67. 96 Esta es materia contemplada en el Capitulo V del Titulo III de la Ley Orgnica de Educacin (articulo 68 al 70), que se recomienda analizar. 97 Ley Orgnica de Educacin: artculo 71. 98 Ibidem

24

tcnico y administrativo debern estar acordes con los diferentes niveles y modalidades del sistema educativo99.Este es otro punto dbil de la gestin educativa venezolana, que se puede resaltar. Las causas son mltiples, pero se pueden destacar tres como las de mayor efecto. En primer lugar, el centralismo, que atribuye al Ministerio una funcin que, por su naturaleza formativa, debera estar lo ms cerca posible de donde se realiza la administracin y la docencia educativa; en segundo lugar, la supervivencia del viejo concepto de inspeccin, que le imprime un sesgo punitivo en detrimento de lo formativo y, en tercer lugar, la ausencia de criterios tcnicos aplicables a la formacin y seleccin de los supervisores. Estos son escogidos, generalmente, con criterios divorciados de la funcin educativa y no existe un proceso sistemtico de formacin y entrenamiento que capacite a los supervisores para las funciones que les corresponde. Esta es una funcin que en las condiciones actuales, se caracteriza por el imperio del empirismo y la improvisin. 4.5. Papel de las comunidades educativas El concepto de comunidad educativa es incorporado al sistema educativo venezolano mediante el Decreto N 223, de 7 de enero de 1970100, acogido luego por la Ley Orgnica de Educacin de 1980. Tanto el Decreto precedente como la ley coinciden al considerar como los elementos fundamentales de la comunidad educativa a los educadores, padres o representantes y los alumnos. La ley, sin embargo, es ms amplia en este sentido, al admitir la posibilidad de que puedan integrarse a la comunidad personas vinculadas al desarrollo de la comunidad en general101. Tambin recoge la ley, aunque en forma condensada, la finalidad que el Decreto antes citado, le asignaba, de manera detallada, a la comunidad educativa; es decir, la de colaborar en el
99 Ibdem: artculo 72. Esta es una concepcin demasiado superficial, que no aporta orientaciones precisas para la estructuracin de los servicios de supervisin y propicia las deficiencias que se le pueden sealar.

100

Este deroga al Decreto N 443 de 20 de octubre de 1956, que contiene el Reglamento para las Instituciones Peri escolares. Ley Orgnica de Educacin: artculo 73.

101

25

logro de los objetivos consagrados en la ley y la contribucin material de acuerdo con sus posibilidades, a las programaciones y a la conservacin y mantenimiento del plantel102 El principio doctrinario que subyace bajo esta formulacin es el mismo que sirve de inspiracin para crear el INCE, como se v antes. Esto es, la conveniencia material y educativa de la cooperacin privada. Lamentablemente, hay que anotar como hecho negativo del funcionamiento de las comunidades educativas, los abusos cometidos en la fijacin de las contribuciones materiales, llegndose en muchos casos a fijar cuotas financieras tan elevadas y compulsivas, sin posibilidad de compensarlas con la participacin personal, que llegaron a ser causa de exclusin, en detrimento de los sectores ms bajos de la escala social103. Los entes oficiales superiores contribuyeron a impulsar esta desviacin al eliminar de las asignaciones presupuestarias las partidas correspondientes a tos gastos de funcionamiento y mantenimiento de los planteles. Se impuso, en este caso, el carcter compulsivo, sin el debido soporte legal. Por otra parte, la ausencia de un control apropiado del manejo de los fondos recaudados, ha derivado en frecuentes manejos inescrupulosos, sin que se hayan aplicado las sanciones convenientes en todos los casos. Las comunidades educativas han sido objeto del desarrollo reglamentario que la ley prev y, con miras al proceso de descentralizacin, se ha establecido que sean entidades civiles con personera jurdica. De esta manera pasan a formar parte de un entorno institucional de apoyo a la gestin educativa ms controlable y, posiblemente, de efectos ms positivos, tanto para los planteles como para el proceso educativo mismo, pues, son organismos propicios para estimular la participacin ciudadana, siempre y cuando se tenga el cuidado de promover en todas y cada una de ellas, como lo dispone la Ley Orgnica de Educacin, una actuacin democrtica, participativa e integradora de! proceso educativo104.

102 103

Ibdem: artculo 74. El nuevo Gobierno que se inaugura en febrero de l999 ha presentado como uno de sus importantes logros el aumento de la matrcula del ao escolar 1999-2000. por la eliminacin del carcter compulsivo de las cuotas. 104 Ley Orgnica de Educacin: Artculo 74, 26

5. La funcin docente La funcin docente puede ser enfocada desde una doble perspectiva. En primer lugar, desde un punto de vista amplio, segn el cual es la sociedad misma la que educa, conforme a sus valores ticos y sus patrones de conducta aceptados. En segundo lugar, restringida al mbito de la escuela. En este caso, se trata de un especial campo laboral. La diferencia entre ambas es que mientras la funcin educativa de la sociedad es inorgnica, difusa y asistemtica, la que se realiza en la escuela es sistemtica, organizada, secuencial y demanda la participacin de un personal especialmente preparado para ello o, que sin estarlo, se le asignan tareas especficas. En este curso se atender especialmente a este ltimo concepto. 5.1. El rgimen acadmico-administrativo de la funcin docente La educacin es actualmente una ciencia de sntesis. Se nutre de gran variedad de campos cientficos particulares -Psicologa, Sociologa, Derecho, Medicina, entre otros y se beneficia de una amplia gama de progresos tecnolgicos -medios audiovisuales y todos los que estn en proceso constante de creacin y perfeccionamiento en el campo de la informtica- por lo que se presta para la innovacin y la creacin. Sin embargo, la regimentacin a la que est sometida es, muchas veces, contraproducente en sus efectos. Por el cmulo de reglas que se le aplican tiende a ser conservadora, rutinaria, uniforme y muchas veces antagnica frente a los cambios que los avances cientficostecnolgicos y la evolucin social demandan. A medida que se afianza la especializacin y la diversificacin de la funcin docente, la formacin del personal que ella requiere se ha hecho ms exigente y, en consecuencia, las condiciones de trabajo, los recursos de apoyo a la labor educativa y la remuneracin tienden a incrementarse, todo lo cual conduce a la configuracin de un campo de ejercicio profesional (la profesin docente) La Ley Orgnica de Educacin concibe el ejercicio de esta profesin como fundamentado en un sistema de normas y procedimientos relativos a ingresos, reingresos, traslados, promociones, ascensos, estabilidad, remuneracin, previsin social, jubilaciones y pensiones, sanciones y dems aspectos
27

relacionados con la prestacin de servicios profesionales docentes105. En consecuencia, est sometida a las disposiciones de dicha ley, las leyes especiales y los reglamentos que se dicten al efecto. El reconocimiento legal de esta profesin tipifica al personal docente como un cuerpo profesional integrado por quienes ejercen funciones especializadas, entre las que destacan las de enseanza, orientacin, planificacin, investigacin, experimentacin, evaluacin, direccin, supervisin y administracin en el campo educativo y por los dems que determinen las leyes especiales y los reglamentos106.(106). Condicin fundamental que deben satisfacer estos profesionales es la de ser egresados de los institutos universitarios pedaggicos, de las escuelas universitarias con planes y programas de formacin docente y de otros institutos de nivel superior, entre cuyas finalidades est la 107 formacin y el perfeccionamiento docentes . Sin embargo, en la prctica, la profesin docente, comparada con otros campos profesionales -Medicina, Derecho, Ingeniera, entre otros- resulta imperfecta, puesto que la Ley permite, tanto al Ministerio de Educacin como a las instituciones privadas, con autorizacin previa de aqul, designar interinamente para los cargos a personas sin ttulo, previo el cumplimiento del rgimen de seleccin establecido108. Refleja esta previsin excepcional que la especificidad profesional no est claramente determinada. Por otra parte, el articulado de la Ley Orgnica de Educacin lo que pone de manifiesto es la preocupacin de los legisladores por establecer las reglas de funcionamiento de un mercado laboral, ms que poner de relieve la existencia de un campo profesional109. En sntesis, el mareo legal de la funcin docente se caracteriza por la preeminencia que tiene lo administrativo sobre lo acadmico por lo que, como seala un autor los instrumentos de transformacin mejor intencionados, que tratan de respetar los juicios discrecionales de los profesores, de promover su progreso profesional y de apoyar sus esfuerzos para construir una comunidad
105 106 107

Ley Orgnica de Educacin: artculo 76.

Ibdem: articulo 77. Ibdem. 108 Ibdem: artculo 78. 109 En particular, los captulos III, IV, V y VI del Titulo IV de la Ley Orgnica de Educacin contienen esencialmente el marco de referencia que rige las condiciones de trabajo de los docentes, sin detrimento de las previstas en la Ley del Trabajo y de las que puedan ser acordadas entre las partes, mediante convenios y contratos colectivos. 28

de docentes, se anulan porque se encajan en modelos mecanicistas o se ahogan a travs de una inspeccin sofocante110 5.2. Gremialismo y sindicalismo La Ley Orgnica de Educacin reconoce a los profesionales de la docencia el derecho de asociacin, que les permite integrar agrupaciones acadmicas, gremiales y sindicales para participar en el estudio y solucin de los problemas de la educacin y para defender los derechos que les acuerdan esta ley y la del trabajo111. En el uso de ese derecho, se otorga fuero sindical a quienes formen parte de las directivas de las organizaciones gremiales y sindicales. Esto implica gozar de las facilidades que sean necesarias para realizar sus funciones, entre las cuales se podr incluir la licencia remunerada112, y la consiguiente inamovilidad. Ya se vio en la Unidad anterior el proceso histrico por el cual se llega a este reconocimiento y se anotaron algunas desviaciones. Sin embargo, conviene recalcar lo que ha sido ms negativo en el desarrollo del gremialismo y sindicalismo dentro del marco institucional de la educacin. Puede decirse que las ms relevantes han sido dos. En primer lugar, la falta de unidad, tipificada por la existencia de siete federaciones nacionales y sus correspondientes sindicatos con jurisdiccin estadal. En segundo lugar, el predominio del sindicalismo sobre el gremialismo, por lo que, para las organizaciones existentes el estudio y solucin de los problemas de la educacin113, no forma parte de las prioridades de ellas. Al contrario, las estrategias de lucha que siguen son, ms bien, generadoras de problemas. Por otra parte, la proliferacin de federaciones y sindicatos, debido a los efectos del fuero sindical, sustrae del trabajo docente a un considerable nmero de profesionales, con la consiguiente duplicacin del gasto, al tener que pagar el organismo oficial correspondiente sustitutos para que ocupen sus cargos mientras duran las licencias.

110

HARGREVES, Andy: Profesorado, cultura y postmodernidad, Ediciones Morata, Madrid, p. 29. 111 Ley Orgnica de Educacin: artculo 84. 112 Ibdem: artculo 85. 113 Ibdem: articulo 84. 29

5.3. Sistemas de remuneracin y proteccin social De las condiciones de trabajo que el vigente rgimen legal garantiza a los profesionales de la docencia, se han escogido dos el sistema de remuneracin y la proteccin social que, por su importancia fundamental, permiten apreciar cunto ha tenido de progreso o estancamiento el trato que se les dispensa dentro del conjunto de los servidores pblicos. No siempre los docentes han tenido un trato, desde el punto de vista de la remuneracin, adecuado a la alta misin que les corresponde cumplir. Tradicionalmente, ha sido la actividad peor remunerada y, como se vio en la Unidad 1, durante mucho tiempo, se manej como una especie de sistema de beneficencia pblica. Hoy, sin que se pueda hablar de un sistema de remuneracin ptimo, las condiciones han mejorado en todo el mbito del sistema educativo. El mejoramiento alcanzado, en gran parte, se debe a la gestin gremial y sindical, lo que constituye un punto positivo a favor de estas organizaciones. El mecanismo utilizado para ello ha sido la contratacin colectiva. De igual manera, ha habido progreso importante en el sistema de proteccin social que, en algunos aspectos, incorpora beneficios contemplados por el Seguro Social (pensiones) y, en otros (asistencia mdica, entre otros), se rige por sistemas y organismos propios, como son el Instituto de Previsin y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educacin (IPAS-ME) y los Institutos de Previsin y Asistencia Social (IPP) de la Universidades. 5.3.1. Contratacin colectiva Uno de los ms importantes logros alcanzados por las organizaciones gremiales y sindicales de los docentes ha sido la contratacin colectiva. A travs de sta, el campo laboral educativo ha pasado a ser uno ms dentro del contexto de las relaciones entre patronos y asalariados. La contratacin colectiva tiene la ventaja de permitir el logro de reivindicaciones que superan los lmites establecidos en la legislacin, o poner en trminos ms precisos otras que sta contemple. Sin embargo, la frmula, en la prctica, resulta traumtica porque las negociaciones siempre tienen un componente conflictivo muy sensible, que tiende a activarse durante las que se

30

llevan a cabo para la renovacin de los contratos, particularmente cuando se trata d negociar las clusulas de proyeccin econmica. Aunque, generalmente, los contratos colectivos, que las federaciones sindicales y gremiales, negocian con el Gobierno Nacional, sirven de pauta para que los sindicatos, a su vez, negocian con los gobiernos regionales, entre unos y otros contratos se han puesto de manifiesto diferencias sustanciales, tanto en las clusulas que contemplan beneficios econmicos como en las referidas a los sistemas de proteccin social. En la generalidad de los casos, los beneficios que los sindicatos logran de los estados superan a los que las federaciones alcanzan del Gobierno Nacional en los suyos. Este es uno de los problemas que, como se seal antes, afecta al proceso de descentralizacin educativa. La negociacin de las condiciones de trabajo estn presentes en todos los niveles del sistema educativo, como consecuencia del auge que experimenta el gremialismo y el sindicalismo. Sin embargo, la figura del contrato colectivo, en trminos de la tradicin sindical slo est presente en los tres primeros niveles del sistema. En la educacin superior, donde tambin juega papel importante el sindicalismo, las contrataciones son, salvo en el caso de los institutos y colegios universitarios, entre las asociaciones de profesores y las universidades y, tangencialmente, con el Consejo Nacional de Universidades (CNU) y el Ministerio de Educacin, entes que canalizan los recursos presupuestarios que financian el funcionamiento de las universidades. 5.3.2. Estructuras de proteccin social En el mbito educativo, se pueden distinguir dos tipos de instituciones, especialmente concebidas para la canalizacin de los sistemas de proteccin socia], que benefician a los profesionales de la docencia. Uno es el Instituto de Previsin y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educacin (IPAS-ME) y el otro est constituido por los Institutos de Previsin y Asistencia Social para el Personal Docente de las Universidades, distinguidos con las siglas IPP. El primero es una institucin nica, que funciona como instituto autnomo. Los segundos se caracterizan por la independencia entre s, aunque en lneas generales siguen propsitos similares pero con pautas organizativas y asistenciales diferentes. Aunque originalmente concebido para el personal del Ministerio de Educacin, el IPAS-ME puede abarcar, mediante
31

convenios, al personal de educacin dependiente de los estados. Sin embargo, esta posibilidad ha perdido fuerza a medida que los sindicatos han logrado convenios que les proporcionan beneficios superiores a los que les garantiza el IPAS-ME. Igual rechazo a ste proviene del personal de los institutos de educacin superior dependiente del Ministerio de Educacin, aunque por los dispositivos legales no tienen posibilidades de excluirse de este sistema. 6. Efecto de convenios multilaterales y de la participacin de organismos internacionales. En el mbito de las relaciones internacionales, se presentan interesantes situaciones que, oportuna y convenientemente aprovechadas, pueden ser de gran beneficio para la educacin nacional. Las vas posibles son los convenios y tratados de naturaleza bilateral o multilateral, entre naciones o con organismos internacionales. En la generalidad de los casos -particularmente cuando se trata de los convenios bilaterales- estos instrumentos de intercambio responden a formalidades que tienden a promover posibilidades, ms que acciones concretas, de intercambio cultural. Pero en otras oportunidades estn dirigidos a satisfacer necesidades bien identificadas, particularmente cuando en las relaciones bilaterales se suscriben con pases caracterizados por su notable avance cultural, cientfico y tecnolgico o cuando se hace con organismos especializados. Ejemplos de convenios bilaterales de este tipo son el Convenio Bsico de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica entre el Gobierno de la Repblica de Venezuela y el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania, suscrito en Caracas, el 16 de octubre de 1978114; el Convenio Bsico de Intercambio Cultural y Cooperacin Cientfica y Tcnica entre el Gobierno de la Repblica de Venezuela y el Gobierno de la Repblica Francesa, suscrito en Caracas el 15 de noviembre de 1974115 y el Convenio Bsico de Cooperacin Cultural entre el Gobierno de la Repblica de Venezuela y el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte, suscrito en Londres el 16 de diciembre de 1983116.

114 115 116

Gaceta Oficial N 31.617 del20 de noviembre de 1978. Gaceta Oficial N 1.886 Extraordinario del 9 de julio de 1976. Gaceta Oficial N 32.928 de 28 de febrero de 1984. 32

Otros convenios tienen finalidad ms especfica, y responden, entre otros propsitos, a fines propiamente educativos, bien mediante la canalizacin de recursos financieros, la ayuda de expertos o el apoyo para desarrollar determinadas instituciones o programas educativos. Ejemplo de este tipo es el Convenio entre el Gobierno de la Repblica de Venezuela y el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania sobre la Fundacin de un Colegio Bicultural Humboldt en la Repblica de Venezuela, suscrito en Bonn, el 18 de el marzo de 1998117. Este Convenio, despus de recibir la aprobacin Legislativa el 20 de os agosto de 1998 y la ratificacin ejecutiva el 22 de octubre de 1998, se convirti en Ley de la Repblica, que entr en vigencia el 28 de enero de 1998118. Otros instrumentos de este no tipo son el Acuerdo Complementario del Convenio Bsico de Cooperacin Tcnica en Hispano-Venezolano para el desarrollo de un programa de formacin profesional, suscrito les en Madrid el 23 de marzo de 1977119; el Acuerdo Complementario al-Convenio Bsico de Intercambio Cultural, Cientfico y Tcnico entre el Gobierno de la Repblica de Venezuela y el Gobierno de la Repblica Francesa en el rea de la Formacin Tecnolgica Superior, suscrito en Caracas, el 10 de octubre de 1998120 y el Convenio Complementario de Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica de Venezuela y el Gobierno de la Repblica de Italia, sobre formacin profesional y colaboracin universitaria, suscrito en Roma el 19 de noviembre de 1976121. Como producto de las relaciones multilaterales tambin se suscriben acuerdos de la misma naturaleza, que envuelven la participacin de varios pases, directamente, o a travs de organismos a los cuales estn asociados, como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otras. Ejemplo de este tipo de convenios es el suscrito entre Venezuela y la Unin Panamericana (antecesora de la OEA), en Caracas el 3 de diciembre de 1953, por el cual se estableci en Rubio (Estado Tchira) la Escuela Rural Interamericana. Otros ejemplos de este tipo son el
117 118 119 120 121

Gaceta Oficial N 5.269 Extraordinario del 22 de octubre de 1998. Gaceta Oficial N 36.662 del 16 de marzo de 1999. Gaceta Oficial N 31.291 de fecha 5 de agosto de 1977. Gaceta Oficial N 34.361 del 5 de diciembre de 1989. Gaceta Oficial N 31.199 del 21 de marzo de 1970. 33

Acuerdo suscrito con la OEA para el establecimiento de una subsede del Centro Interamericano de Capacitacin en Administracin Pblica (Washington, 12 de julio de 1968) y el Convenio Andrs Bello de Integracin Educativa, Cientfica y Cultural de los Pases de la Regin Andina, suscrito en Bogot, Colombia, el 31 de enero de 1970122 (122). Toda esta variedad de convenios, aprovechada convenientemente -lo cual no siempre ocurre- abre oportunidades para una ventajosa utilizacin de la experiencia internacional y derivar beneficios en provecho de la educacin nacional. A esto se puede agregar la posibilidad de canalizar recursos econmicos provenientes de instituciones financieras internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). Para esta ltima finalidad, se cre en el Ministerio de Educacin la Unidad Coordinadora (UCEP) y sus correspondientes Unidades Ejecutoras Regionales (UCER) para la realizacin de programas financiados con fondos aportados por las instituciones bancarias citadas. Sin embargo, no siempre la ayuda internacional aporta lo mejor y ms conveniente para el pas, sobre todo cuando se trata del trasplante de frmulas ensayadas en otras partes, sin los debidos estudios previos sobre adaptabilidad. Esto ha ocurrido muchas veces y Venezuela no ha sido excepcin en tal sentido. Durante los aos 70, cuando una ola reformista se difundi por gran parte de los pases latinoamericanos, esta anomala estuvo presente en muchos de ellos. Este fije el caso de los llamados Liceos comprehensivos, que se ensayaron aqu, sin dejar un efecto significativo. En sntesis, la cooperacin internacional, canalizada a travs de convenios bilaterales o multilaterales, puede ser una va para progresar, cuando la ayuda y el asesoramiento tcnico que se recibe es el conveniente; pero puede conducir, tambin, a frustraciones y efectos negativos, cuando no se hace la seleccin apropiada. Esto cuando se trata de asistencia tcnica. En cambio, la econmica puede ser una valiosa fuente complementaria de financiamiento, en particular, para la solucin de problemas puntuales, como el de las edificaciones escolares. No es descartable, sin embargo, la cooperacin externa, pero hay que manejarla con las debidas precauciones.
122

Gaceta Oficial N 29.256 del 2 de junio de 1970. 34