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N103 > VALUATIONS

Direction gnrale de la Coopration internationale et du Dveloppement

LA POLITIQUE DE LA FRANCE DANS LES PAYS EN SITUATION DE FRAGILIT


EVALUATION DES INTERVENTIONS DE LA COOPRATION ET DES ONG FRANAISES DANS DES CONTEXTES DE CRISE ET DE FRAGILIT INSTITUTIONNELLE (2000-2007)

DIRECTION GNRALE DE LA COOPRATION INTERNATIONALE ET DU DVELOPPEMENT

LA POLITIQUE DE LA FRANCE DANS LES PAYS EN SITUATION DE FRAGILIT


VALUATION DES INTERVENTIONS DE LA COOPRATION ET DES ONG FRANAISES DANS DES CONTEXTES DE CRISE ET DE FRAGILIT INSTITUTIONNELLE (2000-2007)

Bureau des Oprations Internationales (BOI) Christian Fusillier Delphine Jacque Hlne Lavoix Didier Nech Juin 2008

MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES ET EUROPENNES

Ce document est tabli la demande du ministre des Affaires trangres et europennes. Les analyses et commentaires dvelopps nengagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position officielle.

Tous droits dadaptation, de traduction et de reproduction par tous procds, y compris la photocopie et le microfilm, rservs pour tous pays.

Conception graphique couverture : Aurette Leroy et Anne Caminade Impression : mediatys / Groupe Corlet Photos : Christian Fusillier et Didier Nech (BOI), Jean Bernard Veron Ministre des Affaires trangres et europennes, 2008 ISBN : 978-2-11-97851-6 ISSN : 1249-4844

Sommaire
Sigles et acronymes Avant-propos 1. Synthse de lvaluation 2. Points de repre sur laide au dveloppement
2.1. Au plan international 2.2. L aide publique au dveloppement de la France

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3. La prise en compte des problmatiques de sortie de crise, de prvention, et des tats fragiles
3.1. L exercice est complexe au niveau international 3.1.1. Des initiatives concourent ltablissement progressif dun corps de doctrine 3.1.2. Mais des dcalages de conception et de dfinition persistent 3.1.3. Les progrs au niveau des principes et des engagements internationaux sont encore peu visibles sur le terrain 3.1.4. Des pays derrire les concepts 3.2. L exercice est complexe au niveau franais 3.2.1. Un retard franais incompltement combl 3.2.2. Une prise en compte insuffisante de la problmatique 3.2.3. Comment la prise en compte de la problmatique prend corps Paris

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4. lments mthodologiques pour ladaptation du dispositif franais


4.1. Principales leons tirer dune comparaison des approches des diffrents bailleurs 4.2. Orientations pour ladaptation de la coopration au contexte 4.3. Pistes pour lanalyse des fragilits 4.3.1. La grille des fragilits 4.3.2. Les dix principes dengagement dans les tats fragiles 4.3.3. Les quatre piliers 4.4. Les marges de manuvre et les limites du bilatral 4.5. L adaptation des instruments financiers

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5. L intervention des Ong dans les situations de sortie de crise et dans les tats fragiles, et la prise en compte de la prvention 73
5.1. Introduction, les questions traiter 5.2. Le positionnement des Ong et les pratiques en matire de gestion post crise et de prvention des crises 5.2.1. Sur le concept dtat fragile 5.2.2. Sur les principes dintervention des Ong dans les tats dits fragiles 5.2.3. La prise en compte de la dimension prvention des crises 5.3. La nature des partenariats, les actions en faveur de la mobilisation de la socit civile. Exemples issus de la mission en Guine 5.3.1. Un outil franais intressant le PCPA 5.3.2. Un exemple de terrain : socit civile et protection des biens communs, le Crdit Rural de Guine 5.4. La nature des liens entre les Ong et les autres acteurs de la coopration 5.5. Les instruments de financemenAnnexes 5.5.1. Les sources franaises de financement public des Ong 5.5.2. La MAAIONG principal outil franais de financement des Ong 5.5.3. Les appels proposition 5.5.4. La DAH 5.6. Enseignement des tudes de cas pays et propositions pour une action plus efficace 5.6.1. Sur les interventions des Ong en Afghanistan 5.6.2. Sur les Ong franaises travaillant en Hati 5.6.3. Sur les Ong franaises travaillant en Guine 5.7. En conclusion 73 73 74 74 75 75 76 77 78 81 82 83 86 87 88 88 91 93 93

Annexes
1. Termes de rfrence de lvaluation 2. L organisation actuelle du dispositif franais daide au dveloppement 3. Clarification conceptuelle : quels phnomnes sont pris en compte ? 4. Elments sur la perspective de quelques bailleurs : analyse et recommandations 5. Complments sur laction des Ong 6. L appui aux mdias 7. Synthse du rapport Guine suite la mission du 23/09 au 5/10/ 2007 8. Synthse du rapport Hati suite la mission du 06 au 20 novembre 2007 9. Synthse du rapport Afghanistan 10. Personnes rencontres pour les besoins de lvaluation 11. Documents de rfrence

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Sigles et acronymes
AFD AFVP AID APD AT BAD BM BPCR BPM CAD CCI C2D CE CICID CIP CIT CSLP DAH DAS DCP DDR DFID DgCiD DGTPE DSRP ECHO EPT FAO FED FMI FRPC FSP FSD GTZ HCCI HIMO ICG IDA IDH JCMB JICA LICUS MAAIONG Agence Franaise de Dveloppement Association Franaise des Volontaires du Progrs Agence Internationale du Dveloppement Aide Publique au Dveloppement Assistant technique Banque Africaine de Dveloppement Banque Mondiale Bureau pour la Prvention des Conflits et la Reconstruction Biens publics mondiaux Comit dAide au Dveloppement de lOCDE Cadre de Coopration Intrimaire (Hati) Contrat de Dsendettement et de Dveloppement Commission Europenne Comit Interministriel de la Coopration Internationale et du Dveloppement Cadrage des Interventions Pays (AFD) Cadre dIntervention Transversal (AFD) Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret Dlgation lAction Humanitaire Direction des Affaires Stratgiques Document Cadre de Partenariat Dsarmement Dmobilisation Rinsertion Department for International Development (Royaume-Uni) Direction Gnrale de la Coopration Internationale et du Dveloppement Direction Gnrale du Trsor et de la Politique Economique Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret Office dAide Humanitaire de la Commission Europenne Education Pour Tous Organisation des Nations Unies pour lAlimentation et lAgriculture Fonds Europen pour le Dveloppement Fonds Montaire International Facilit pour la Rduction de la Pauvret et pour la Croissance Fonds de Solidarit Prioritaire Fonds Social de Dveloppement Agence Allemande pour la Coopration Technique Haut Conseil de la Coopration Internationale Haute Intensit de Main duvre International Crisis Group Association Internationale du Dveloppement Indicateurs de Dveloppement Humain Joint Coordination and Monitoring Board (Afghanistan) Agence Japonaise de Coopration Internationale Low Income Country Under Stress Mission dAppui lAction Internationale des ONG

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MAEE MINEFE OCDE OHADA OMD ONG ONUDI OSC PCPA PMA PNUD PPTE RGPP RSS SCAC SCTIP SGDN SRP UE UNHCR UNICEF USAID ZSP

Ministre des affaires trangres et europennes Ministre de lEconomie et des Finances et de lEmploi Organisation pour la Coopration et le Dveloppement Economique Organisation pour l Harmonisation du droit des Affaires en Afrique Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement Organisation Non Gouvernementale Organisation des Nations Unies pour le Dveloppement Industriel Organisations de la Socit Civile Programme Concert Pluri-Acteurs Pays Moins Avanc Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Pays Pauvres Trs Endetts Rforme Gnrale des Politiques Publiques Rforme du Systme de Scurit Service de Coopration et dAction Culturelle Service de Coopration Technique Internationale de Police Secrtariat Gnral de la Dfense Nationale Stratgie de Rduction de la Pauvret Union Europenne Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis Fonds des Nations Unies pour lEnfance Agence des tats-Unis pour le Dveloppement Zone de Solidarit Prioritaire

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Avant-propos

Le ministre franais des affaires trangres et europennes (Bureau de la Prvention des Conflits et de la Reconstruction, Mission dAppui lAction Internationale des Ong) a dcid la ralisation dune tude dvaluation des interventions de la coopration et des Ong franaises dans des contextes de crise et de fragilit institutionnelle. Le prsent rapport rend compte des rsultats de cette tude, conduite entre juin 2007 et avril 2008, et intgre les principaux rsultats des tudes de cas terrain. Lobjectif de lexercice est de faire le point sur les modalits et les formes dengagement de la coopration et des Ong franaises dans des situations conflictuelles et de relvement/sortie de crise et dans des contextes de faiblesse institutionnelle chronique ou endmique. Lobjectif est galement didentifier les enseignements tirs des interventions pour amliorer la politique, la stratgie, les outils et le mode oprationnel dans ces contextes (extraits des TdR de lvaluation, joints au CD documentation). L valuation sest concentre sur la problmatique des fragilits des tats et des socits et de leur traitement, et a articul son travail autour des questions principales suivantes :

La question de la prvention des crises et des risques de rechute. Lvaluation a cherch dterminer
comment la France, et les diffrents oprateurs de la coopration, et notamment les Ong, ont pu ou non anticiper et tenir compte des tensions ou signes de tension prcdant la crise, selon quelles modalits, et avec quels rsultats.

La question de la gestion des sorties de crise. Lvaluation a cherch mettre en vidence comment
la France, et les diffrents oprateurs et particulirement les Ong, ont anticip et gr la sortie de crise, selon quelles modalits, leur rle dans le concert des actions internationales, les stratgies mises en uvre et leurs rsultats.

La question de la consolidation post crise. Lvaluation a cherch caractriser les contextes prvalant dans
les pays tudis, dans lesquels subsistent en gnral des chevauchements entre des symptmes persistants de crise et des signes de sortie de crise. Il sest agi de retracer les choix stratgiques franais, ceux des acteurs institutionnels et des autres acteurs notamment les Ong, resitus dans le contexte de laide internationale, de dcrire les actions mises en uvre, et de dgager des orientations pour la rflexion sur la base dune analyse comparative. L valuation sest droule en trois temps : (i) une premire tape en France destine identifier et rencontrer les acteurs concerns par la thmatique et prendre connaissance de la bibliographie, entre juin et septembre 2007,(ii) une seconde tape avec des missions de terrain Guine en octobre, Hati en novembre 2007, et travail partir de la France sur lAfghanistan en dcembre 2007, les conditions de scurit nayant pas permis un dplacement dans le pays, (iii) un travail de synthse, de rencontre de personnes ressources, danimation dateliers et de rdaction entre janvier et mai 2008. L valuation prenait en compte la priode 2000-2007, mais le caractre rtrospectif devait tre quilibr par la nature prospective du sujet, dans la mesure o la France ne dispose pas encore de politique ni de stratgie abouties pour rpondre aux problmatiques de prvention des crises, de gestion des phases de sortie de crise, et de traitement des fragilits. On peut souligner que pendant ltude, qui sest droule sur plusieurs mois, un groupe de travail interministriel a produit un Papier de positionnement sur la question des tats fragiles, officialis fin 2007, qui tait dans une phase embryonnaire au moment o lvaluation a t dcide par ladministration fin 2006.

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Il a t dcid au cours du travail de produire des rapports pays plus complets que prvu initialement. Les trois rapports pays sont ainsi assez approfondis et mettent en valeur diffrentes facettes des problmatiques traites. Chacun comprend une synthse qui est annexe au prsent rapport. Mais le large spectre des questions poses et la mthodologie utilise qui a consist adopter des angles dapproche et des outils danalyse diffrents dans chaque cas, produisent un ensemble qui ne se fond pas compltement dans le rapport gnral. Dans lautre sens, le rapport gnral a t utilis pour concentrer, ou au contraire approfondir les diffrents sujets abords dans les tudes de cas, et pour dvelopper des thmes insuffisamment traits loccasion des missions. Un Comit de pilotage de lvaluation compos de reprsentants des diffrentes organisations concernes par le sujet, sous la prsidence de lAmbassadeur Alain Dejammet, a guid le travail des valuateurs par des runions rgulires, aprs chaque temps fort de ltude. Des Comits de pilotage restreints ont t runis diffrentes reprises pour orienter et/ou approfondir les travaux. Les valuateurs ont reu des appuis complmentaires dun Groupe de rflexion, constitu de personnes ressources choisies es qualit, qui sest runi trois reprises. Dans les pays tudis, des personnes ressources ont t associes la prparation et la conduite des travaux dvaluation. Parmi les nombreux documents collects, une slection dune centaine de documents principaux est transmise au commanditaire de ltude sur un support informatique annex au rapport gnral (CD documentaire). Les rapports pays sont galement consultables sur ce support. Les sources documentaires sont cites au fil du texte, et rcapitules en annexes. L quipe dvaluation a produit divers documents :

une note de cadrage mthodologique, prsente en Comit de pilotage, deux comptes-rendus de mission, deux aide-mmoire au retour des missions, trois rapports pays une note dtape au dbut de la troisime phase de ltude aprs les missions, prsente en Comit de pilotage, une note complmentaire sur le secteur priv (jointe au CD documentaire). une note complmentaire sur les mdias (annexe au prsent rapport) un document danalyse regroupant les positions des bailleurs de fonds sur les problmatiques traites
Prvention des conflits et tats fragiles Approche comparative (joint au CD documentaire).

le prsent rapport gnral.


Les limites de cette valuation se situent diffrents niveaux : (i) les attentes des deux commanditaires de ltude (BPCR et MAAIONG) sont de nature diffrente, et le point dquilibre entre les attentes de lun et de lautre est difficile atteindre ; le travail accompli est par exemple beaucoup moins pouss quune valuation rtrospective spcifiquement ddie aux interventions des Ong dans les diffrents contextes cibls. Les travaux ont cependant mis en vidence limpratif dintgrer les Ong tous les niveaux de lapproche franaise des crises et des fragilits, dmontrant que la mise en cohrence des perspectives du BPCR et de la MAAIONG est tout fait possible et ncessaire. (ii) le temps de travail relativement tal (de juin 2007 avril 2008), ncessaire au passage en revue des nombreux lments prendre en compte, est galement un handicap, compte tenu de ce qui a t dit sur les volutions rapides de la rflexion au sein de ladministration franaise, et aussi dans la mesure o il est difficile de combiner les disponibilits de chacun et le respect du calendrier de lvaluation.

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(iii) la quantit trs importante de documents existant sur le thme de la fragilit institutionnelle, de la prvention et de la gestion post-crise a t sous-estime, notamment la production anglophone, avec linconvnient bien rel compte tenu du mode de rdaction adopt, de ne pas rendre aux nombreux auteurs ce qui leur est d, ni de rendre compte de faon exhaustive de lessentiel des contenus. Comme il a t dit, les principaux articles de rfrence sont inclus dans le fonds documentaire. (iv) le fait de ne pas avoir pu raliser de travail de terrain en Afghanistan provoque sans doute un dsquilibre entre le rapport consacr ce pays et les deux autres cas tudis. L quipe dvaluation tient remercier trs sincrement toutes les personnes qui ont permis la ralisation de ce travail, en particulier le Comit de pilotage, et le groupe de rflexion qui a consacr bnvolement du temps de relecture et de rflexion. Nos remerciements vont galement aux responsables des ambassades, des SCAC, des agences de lAFD et aux assistants techniques dans les pays dtude, qui ont facilit les travaux, les rencontres, la logistique, et qui ont particip activement la rflexion. Ce travail naurait pas pu tre ralis sans lappui rgulier du Bureau de lvaluation du MAEE, et le soutien du BPCR et de la MAAIONG qui ont accept de nombreux changes et runions. Merci aux Ong qui ont montr tout leur intrt pour cette tude, et qui ont particip aux travaux en ateliers. Enfin, un mot pour souligner le bon accueil rserv ltude par les responsables des administrations nationales, les reprsentants des organisations internationale, par les responsables dorganisations de la socit civile, et par toutes les personnes, ici et l, qui ont accept de prendre de leur temps pour rpondre nos questions. Comit de pilotage restreint Alain Dejammet, Prsident du Comit Claude Fandre, Bureau de lvaluation Valrie Huguenin, MAAIONG Camille Grousselas, BPCR Jean-Bernard Vron, AFD Emmanuel Delloye, BPCR Christian Bernard, DAH Michal Ruleta, Bureau de lvaluation Groupe de rflexion Frdric Dana, gographe Christian Fauliau, consultant (ex Banque mondiale) Dominique Gentil, rseau IMPACT Frank Tetard, du LEPAC (Le dessous des cartes, les cafs gopolitiques) Frdric Tissot, expert dans le domaine de la sant Appui en Hati Gilles Damais Prcautions Certaines formulations et affirmations pourront paratre abruptes et pourraient tre nuances, elles ont cependant t maintenues aprs relecture avec lobjectif principal de susciter la raction des lecteurs. Les commentaires, conclusions, recommandations de ce rapport et des diffrents crits produits loccasion de lvaluation nengagent que lquipe dvaluation.

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1. Synthse de lvaluation

Si dans son ensemble, laide publique mondiale au dveloppement dpasse les 100 milliards de dollars par an, dont 80% sous forme daide bilatrale, il ny a pas actuellement de chiffrage prcis de la part daide consacre la prvention des crises, au post-conflit, aux situations de fragilit. Sur une toile de fond caractrise depuis dix ans par une vritable explosion des intervenants de laide (une cinquantaine de pays, 230 agences multilatrales, la Commission Europenne venant en tte avec 40% des interventions multilatrales en 2005, et environ 18000 Ong) la France fait partie des tous premiers contributeurs mondiaux, avec prs de 10% de lAPD totale (9,66% en 2004 et 8,48% en 2005). Les trois quarts de laide franaise en 2005 ont eu pour destination la Zone de Solidarit Prioritaire (ZSP), qui compte 55 pays dont 43 en Afrique et regroupe, depuis 1999, les pays les moins dvelopps avec lesquels la France entend nouer un partenariat durable. Or, selon lOCDE, les tats en sortie de crise ou les tats fragiles rassemblent 75% de la population dAfrique sub-saharienne, rgion o se trouve plus de la moiti des 46 tats concerns par cette problmatique. A lchelle de la plante, 30% des plus pauvres vivent dans des tats fragiles. Selon un index publi par la Brookings, institut de recherche indpendant amricain, parmi les 55 pays les plus fragiles en 2007, 37 font partie de la ZSP franaise. Le poids de la France lui donne une visibilit importante dans les enceintes internationales, o elle prend position et sengage sur les grands dbats en cours concernant le dveloppement, lefficacit de laide, les Biens publics mondiaux, les financements innovants, etc. Les problmatiques de sortie de crise, du renforcement institutionnel des tats fragiles, et de la prvention des crises sont au centre de nombreux dbats internationaux et de premire importance pour laide franaise.

1. La prise en compte des problmatiques de prvention des crises, du post-conflit et des tats fragiles est particulirement complexe et donne naissance une grande diversit de concepts et dapproches
La problmatique des crises et des fragilits est la croise de nombreux enjeux, contexte multipolaire, multiplication des crises, augmentation de linstabilit et de linscurit globales, construction des axes de gouvernance mondiale, et met en relief des objectifs et des intrts diffrents. Les tats donateurs poursuivent des objectifs dintrt national, politiques, diplomatiques, conomiques, de protection intrieure (terrorisme, criminalit, migrations, ), sexprimant souvent travers le bilatral, qui sarticulent difficilement avec des objectifs partags, scuritaires, construction de la paix, dveloppement durable et OMD, Biens publics mondiaux, etc. Une grande difficult tient au caractre trs volutif du contexte mondial, dinstabilit et de transition, dacclration des transformations et de nouveaux dfis majeurs globaux, qui imposent une adaptation permanente au changement. Les tats doivent repositionner leur politique internationale, laquelle devrait englober leur politique de dveloppement, tandis que leurs institutions font lobjet de refontes et rformes dans une tentative dadaptation un monde nouveau.

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Dans le mme temps, laide au dveloppement est de moins en moins loutil exclusif des pays industrialiss et des institutions quils ont cres, et de nouveaux intervenants comme la Chine ou le Brsil montent en puissance. Paralllement, le volume de laide mise en uvre par des circuits privs ou religieux a connu une croissance exponentielle pour reprsenter aujourdhui de lordre de la moiti de lAPD officielle (cest--dire les 100 milliards de dollars annuels dclars lOCDE). Les situations considres sont elles-mmes extrmement volutives, des pays considrs comme stables peuvent basculer dans une crise ouverte, dautres vont devoir se confronter au post conflit (un continuum non squentiel de sortie de crise, stabilisation, reconstruction, dveloppement), aux fragilits institutionnelles, fragilits de socit, mal-dveloppement, mal-gouvernance. Les exemples concrets, en particulier ceux des trois pays tudis plus spcifiquement par lvaluation, montrent que ces difficults se manifestent nettement sur le terrain, o les contradictions se cristallisent entre tous les protagonistes, gouvernements locaux, bailleurs de fonds, oprateurs de la coopration. Ces contradictions jouent au niveau de llaboration et de la convergence des stratgies, au niveau de leur mise en uvre effective, au niveau pour chaque acteur de lorganisation pratique de son intervention.

2. Des avances sont cependant notables diffrents niveaux


La communaut internationale a pris conscience des consquences lourdes des conflits et des crises, annihilant les rsultats dannes daide au dveloppement et reprsentant un obstacle majeur la ralisation des OMD. Les principaux bailleurs de fonds, la Banque Mondiale, la Commission Europenne, les tats-Unis, la GrandeBretagne, lAllemagne, la France, ont pris ces questions en main et en sont des degrs divers de leur rflexion et de ladaptation ces situations de leurs dispositifs daide. Des avances sont constates au plan des principes, dsormais largement partags par les bailleurs de fonds et les pays partenaires : reconnaissance du lien entre scurit et dveloppement, du rle de ltat et de la bonne gouvernance comme cl de vote de la paix et du dveloppement durable, de la ncessit dadapter les principes dharmonisation, dalignement, de gestion axe sur les rsultats aux dficiences des structures de gouvernance et au manque de capacits, de la ncessit de poursuivre de front le renforcement des institutions et la fourniture des services essentiels, de limpratif de lier dans les contextes de transition laide durgence, la rhabilitation et le dveloppement long terme. Des progrs galement sur ladaptation des outils : aide durgence post conflit (emergency post conflict assistance) du FMI, fonds post conflit et fonds spcial LICUS de la Banque Mondiale, facilit post conflit de la Banque Africaine de Dveloppement, Commission pour le maintien de la paix des Nations-Unies (dont la mission est de soutenir la transition entre la gestion de conflit et le maintien de la paix post crise), les appuis budgtaires aides urgentes de stabilisation rhabilitation de lUnion Europenne. Noter galement que la problmatique tats fragiles est au centre des discussions pour les nouveaux abondements lAID et au Fonds Africain de Dveloppement. Plusieurs acteurs bilatraux, les tatsUnis, le DFID britannique, ont labor des approches qui nourrissent le dbat. De gros efforts sont faits pour changer et mutualiser les approches. Un processus est en route, qui permet un retour dexprience partag sur la plupart des situations rcentes, en ex-Yougoslavie, en Afghanistan, au Timor oriental, et se nourrit de rflexions et dchanges travers diffrents mcanismes, grandes confrences internationales, groupes de travail au sein de lOCDE, au niveau de lUnion Europenne, des tats africains, etc.

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Des progrs significatifs passeront par la mise en commun des concepts, et ladoption de dfinitions communes1 : les conflits mais galement la scurit humaine, linstabilit, la construction de la paix La question se pose dans les mmes termes pour le concept dtats fragiles, notion abandonne par les tats-Unis en 2006, et transforme en 2007 en situations de fragilit par lUnion Europenne, afin dviter de crer potentiellement des ractions adverses dans les pays ainsi qualifis (On notera dailleurs que ce souci ne semble pas tre partag galement, les officiels africains utilisent entre eux sans ambigut le concept dtat fragile, et soulignent la ncessit de construire ou reconstruire des tats forts). Des approches clarifies permettront dviter les mauvaises surprises gnres par la promotion dune dmocratie de surface, plutt quune vritable dmocratie, ne tenant compte ni des conditions, ni du contexte, ni de la fragilit inhrente aux priodes de transition. En ce qui concerne ltat, il suffit de se rappeler que le renforcement de ltat, sil est ncessaire, entrane galement des tensions violentes ouvertes dans la phase dimposition de ltat, notamment dans les rgions qui navaient jusqu prsent connu que peu ou pas de contrle. L exemple afghan peut tre lu travers ce prisme.

Pistes : Poursuivre et accrotre les changes, les efforts de dfinition et de mutualisation L effort de dialogue et mutualisation, doit tre acclr et la France peut le soutenir en capitalisant sur le papier de positionnement sur les tats fragiles et sur son rle au sein de lOCDE et dautres instances internationales. Les rflexions permettant didentifier larticulation entre conflits ou crises et tats fragiles devraient tre intensifies.

3. En France, il est ncessaire de prendre en compte la prvention des crises, le post-conflit et les tats fragiles au niveau des orientations politiques et stratgiques
Le dispositif franais daide au dveloppement est marqu par une rforme profonde et continue depuis 1998, qui va tre de nouveau inflchie par la nouvelle prsidence et la rforme gnrale des politiques publiques. La rforme en cours englobe une refonte de la politique daide au dveloppement et la restructuration concomitante du dispositif. La prise en compte des problmatiques de sortie de crise, de fragilits et de prvention des crises implique de forger une doctrine et un mode opratoire qui rpondent la fois la politique et la stratgie franaises, aux engagements et aux positions de la France dans le concert international, et aux modes dorganisation, aux mthodes, et aux capacits des structures en charge de la coopration. Cette dmarche doit intgrer des paramtres parfois contradictoires, notamment en ce qui concerne la dmarcation entre le bilatral et le multilatral, et se heurte aux tensions que gnrent immanquablement les redfinitions de primtres et de comptences entre les diffrentes organisations responsables.

1) Labsence darticulation entre conflits et tats fragiles a par exemple conduit une utilisation interchangeable des deux termes et des risques associs. Le groupe de travail sur les tats fragiles du CAD de lOCDE dfinit les conflits comme un des effets induits de la fragilit de ltat, sans aller plus avant. Le travail qui avait t amorc au sein de lUSAID ce sujet a t abandonn avec le changement de politique. Le problme provient probablement de lutilisation dun modle cognitif (plus ou moins inconscient) et conceptuel qui ne parvient pas intgrer et synthtiser une approche structurelle (la fragilit) et une approche dynamique (le conflit). Il ne peut tre quaccru par labsence de dfinition claire des diffrents concepts et parfois la confusion existante.

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Aprs avoir produit une stratgie gouvernance dmocratique en 2005, la France consolide son approche des situations de crise, de fragilits institutionnelles, et de prvention des conflits. Parmi les avances rcentes, la cration dun groupe de travail interministriel sur le thme des fragilits a permis de lancer un processus de construction par tape, et dmontre lintrt de lapproche lchelle de lensemble de ladministration prconise par le CAD de lOCDE. Le groupe de travail a produit un papier de positionnement de la France sur la question des tats fragiles officialis en septembre 2007. et sest consolid sous la forme dun rseau interministriel. Cette dmarche permet de progresser et de poser un certain nombre dorientations au niveau des conceptions comme au plan des mthodes, en dsamorant provisoirement la question sensible de dsigner le responsable du pilotage. Elle permet de mettre en commun les expriences et les attentes pour la dfinition dun cadre dintervention spcifique et adapt, pour rationaliser le dispositif bilatral et non gouvernemental, ou pour la mise en place de systmes de veille, dalerte et de prvention.

Pour conduire ce processus bonne fin, les avances devront porter sur trois fronts :

Reconnatre la ncessit dune politique spcifique sortie de crise, prvention des crises, traitement des fragilits, et lintgrer pleinement aux politiques franaises, politique internationale et politique de dveloppement, cette dernire tant elle-mme conue comme composante de la politique internationale.

Construire des stratgies selon une approche intgre de la prvention la reconstruction (renforcement de ltat, renforcement de la socit civile, etc.), et partageables au niveau europen et international (tant au niveau conceptuel mthodes danalyse, critres de fragilit, nomenclature des actions et des priorits quau niveau des applications - analyse des situations, dfinition des stratgies et objectifs stratgiques).
Adopter un mode dorganisation Paris et sur le terrain qui permette la prise en compte lchelle de lensemble de ladministration, et une combinaison souple des instruments en fonction de ce que dicteront le contexte (stratgies pays) et limpratif defficacit de laide (mise en commun au niveau europen et international).

3.1. Les orientations politiques


Les travaux de lvaluation ont permis de constater que les positions franaises sur les thmes sortie de crise, tats fragiles, prvention des crises se consolident progressivement : priorit la scurit, priorit la gouvernance et ltat de droit, priorit au renforcement de ltat, au dveloppement conomique et social, au renforcement des socits civiles. Cependant, lapproche souffre dun certain morcellement ; de mme, certaines composantes pourraient ventuellement tre renforces, toujours en se situant dans un contexte o lanalyse stratgique de la crise ou de la situation de fragilit prime. Le secteur priv est par exemple davantage soutenu dans les pays mergents que dans la ZSP, et trs peu pris en compte dans les situations fragiles. Les actions en direction de la jeunesse, les actions en direction de la socit civile, largement dlgues aux Ong, ne sont pas encore partie intgrante de la politique. La France a montr au cours des dernires annes, au niveau international, sa volont dengagement pour la gestion post-crise, le traitement des fragilits et la prvention des crises (confrences internationales, groupes de travail, engagements formels par le biais de la Dclaration de Paris, des 10 engagements de lOCDE, du Code de conduite europen pour la division des tches, ). Au niveau national, le MAEE a cr un Bureau pour la Prvention des Crises et la Reconstruction, lAFD a cr une cellule crises et conflits ; un rseau interministriel dj cit de rflexion et proposition sest constitu sur ces thmes, diffrents documents de diagnostic et propositions ont t labors. Un corpus conceptuel est maintenant assez largement partag.

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Cependant, ces efforts nont pas encore dbouch sur une politique claire et dlibre qui souligne la spcificit de la prvention des crises et des pays en situation de sortie de crise ou fragiles et ce, quelle que soit la catgorisation ancienne pays mergents ou pays en dveloppement. Une politique ddie aux crises et situations de fragilit, allant de la prvention aux remdes et renforcements, est ncessaire pour ajuster la rponse franaise aux besoins spcifiques de ces types de contextes, et pour continuer jouer un rle important dans la construction de rponses internationales intgres. Cette politique doit tre articule avec la politique de dveloppement, et cette dernire avec la politique internationale. Les orientations, les engagements internationaux, les processus qui sont actuellement mis en uvre pour fonder cette politique ne sont pas encore suffisamment perus par les diffrents oprateurs de la coopration, et doivent tre largement communiqus pour mobiliser une exprience franaise qui est trs relle sur un large spectre. Concertation et appropriation seront ncessaires pour fabriquer la politique, traduire la politique en stratgies, et les stratgies en objectifs puis en processus et mthodes dorganisation et daction.

Pistes :

Clarifier, par un document spcifique officiel, la position stratgique franaise en ce qui concerne la prvention des crises et le renforcement des tats fragiles au sein de la politique gnrale de dveloppement et ce dans le cadre gnral de la politique internationale franaise, dans le prolongement du papier de positionnement de la France sur la question des tats fragiles. Renforcer linformation de tous les acteurs de la coopration, sur les orientations politiques en matire
de prvention des crises et de renforcement des tats fragiles, sur la priorit donne au traitement des crises et fragilits, sur la nature des engagements pris par la France. Mettre en commun et poursuivre le travail en cours, pour la dfinition des lments utiles la stratgie densemble, et pour alimenter les positions franaises et le dialogue international.

Regrouper les capacits techniques au niveau franais pour organiser une veille continue sur les situations pays (systme dalerte prcoce stratgique allant du long au court terme), assurer lvaluation des rponses nationale et internationale en cours dans un pays donn un instant critique, une estimation continue de limpact de ces rponses sur la situation, et fournir ainsi aux dcideurs une vision globale de la situation prsente et venir, ainsi que les options possibles de rponse dans un pays donn en fonction des impratifs de la situation.
3.2. Les stratgies
La France dispose de nombreuses stratgies superposes (globales, transversales, sectorielles) qui orientent et dfinissent les grands principes et les priorits de sa coopration. La prise en compte des orientations en matire de gestion post-crise, traitement des fragilits et prvention de crises est nouvelle (stratgie Gouvernance dmocratique acte en 2006, Papier de positionnement pour les tats fragiles, act en septembre 2007). De manire gnrale, la France nexplicite pas ses intrts (gopolitiques, de scurit, conomiques, de solidarit, migration, positionnement vis vis des multilatraux, etc.). La rpartition de lAPD entre pays nest pas le rsultat de choix arguments politiquement, stratgiquement et techniquement. La stratgie gouvernance dmocratique fournit une bonne part des grands axes sur lesquels construire. Elle clarifie et unifie un portefeuille dactions engages aux niveaux multilatral et rgional, mais elle nest pas dcline en processus au niveau de laide bilatrale et reste pour le moment une transversale, qui donne du sens des programmations dj en route (OMD, C2D, scurit) mais napporte que peu

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de programmes nouveaux. En outre, lensemble des crdits affects la stratgie connat une diminution constante avec une baisse de prs de 60% depuis 20022. Il ny a pas ce jour de stratgie consolide en matire de gestion post-crise, prvention des crises et traitement des fragilits, mais, comme soulign ci-dessus, un processus est en uvre, que lon doit renforcer. Dans le respect des orientations politiques et des engagements internationaux de la France, une stratgie prvention des crises et tats fragiles (qui se rapprocherait de la dfinition europenne en englobant partenariats difficiles, crise et post crise), doit tre construite. Elle ne doit pas tre conue comme une composante de plus qui traverse les programmations existantes, mais comme la possibilit de fonder des stratgies pays en partant de la ralit du contexte. Le nouvel outil stratgique Document Cadre de Partenariat va dans le bon sens de ce point de vue, mais sa pratique est trop rcente pour que sa logique et son esprit jouent pleinement dans les applications sur le terrain. Pistes pour la production de la stratgie prvention des crises et tats fragiles :

Mener bonne fin le travail en cours de qualification des situations de fragilit (conduit par le BPCR auprs dune dizaine de pays ayant connu ou traversant des situations de crise). Sur la base des rsultats obtenus, amliorer la grille de faon ce quelle devienne une grille de caractrisation des fragilits qui serait par la suite applique tous les pays dans lesquels la France a des actions de coopration, pour surveiller lvolution des situations. Entreprendre un travail similaire en ce qui concerne la prvention des crises (en particulier pour inventorier et classer les facteurs de crise, court terme, moyen terme et long terme, et pour favoriser une approche sensible aux conflits des programmes), et le post-crise en capitalisant sur les nombreux travaux dj raliss au niveau franco-franais comme au niveau du CAD / OCDE. Effectuer un travail de typologie des fragilits, sous la forme de catgories de situations. Cette
approche, qui prsente le danger de figer la comprhension des processus et dynamiques, aurait pour but dtayer le dbat avec les autres bailleurs de fonds qui ont tous mis au point ce type de classement, de mme que des instituts de recherche comme la Brookings qui publie un index annuel des tats fragiles.

laborer une nomenclature des actions possibles qui mette en vidence les domaines prendre en compte
en priorit, au regard des situations de crise et de la nature et des degrs de fragilit (ces nomenclatures varient selon les acteurs et les auteurs. Celle de lOCDE pour la dclaration de laide, agrmente lanne dernire de postes spcifiquement relis aux fragilits, ou celle de la Commission Europenne, peut servir de guide. Elles varient aussi selon les situations, la nomenclature du CCI en Hati et celle du JCMB en Afghanistan, sont par exemple des crations ad hoc). Une telle nomenclature devrait aussi tre relie aux instruments utilisables pour mettre en vidence les zones grises et calculer les dures dintervention.

Incorporer une notion de flexibilit aux actions pouvant tre entreprises afin que celles-ci puissent
correspondre au mieux aux besoins de la situation sur le terrain.

Consolider un document de stratgie sur les interventions de coopration en sortie de crise, dans les tat fragiles et en matire de prvention des crises (sur la base des travaux du BPRC, du CIT de lAFD). Les outils dvelopps, grille de qualification des fragilits, typologie des pays, nomenclature des actions, doivent dans la mesure du possible tre partageables avec les autres intervenants, en priorit au niveau europen et de lOCDE. Renforcer linformation de tous les acteurs de la coopration sur la stratgie franaise en matire de crises et fragilits. Mettre en commun et poursuivre le travail en cours, pour la dfinition des lments utiles la stratgie densemble, et pour alimenter les positions franaises et le dialogue international.

2) Voir statistiques dans la publication du MAEE laction de la DgCiD en matire de gouvernance dmocratique Collection repres de la DgCiD page 39.

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4. Prendre en compte la prvention des crises, le post-conflit et les tats fragiles au niveau de lorganisation et du pilotage
Lorsquun pays est en situation de crise ouverte, la mobilisation diplomatique franaise est trs forte sur place, en France, et dans les enceintes internationales. Une cellule de crise est rapidement constitue sous la prsidence du Premier Ministre. En dehors de ces situations extrmes, le pilotage de la coopration seffectue au moins sept niveaux : Elyse (dont cellule Afrique), MAEE, MINEFE, AFD, Dfense, Intrieur, et Ambassades. La mission dvolue au Secrtaire dtat et la coordination travers le CICID assurent une cohrence densemble de la politique, lorganigramme et les liens fonctionnels ont t redfinis par la rforme, mais les stratgies dclines sont encore difficilement articules entre elles, et elles ne prvoient que rarement des processus clairs pour leur application. Beaucoup se gre dans linformel, sous forme de rseaux interpersonnels. Les dcisions dintervention et les choix opratoires obissent des logiques difficiles cerner. Concernant les situations post crise et de fragilit, il ny a pas de pilote au niveau de ladministration clairement identifi en mesure dassurer la cohrence ncessaire la conception et la gestion des interventions de coopration. L absence de doctrines dintervention conduit des programmes de coopration assez uniformes dun pays lautre, et des interventions pays (en volume et en nature) qui sont plus le rsultat dinerties et dhabitudes que dune relle analyse politique et technique argumente. Au niveau des pays dintervention, on observe en effet un dcalage fort entre lefficacit de la mobilisation diplomatique, notamment lors de priodes de crises aigues, et la faible traduction et prise en compte des facteurs de crise dans la dfinition des actions de coopration. Le dispositif de coopration, les instruments et les modes dintervention ne sont pas diffrents dun pays lautre, la dimension crises que ce soit en prvention ou en post-conflit, et tat fragile est peu prise en compte. Des doctrines dintervention permettraient dadapter lorganisation et les pratiques et pourraient tre bties en partant de trois postulats :

dune part, les situations de fragilit institutionnelle avec risques de crise ou de rechute seront de plus en plus nombreuses. Pour obtenir des impacts significatifs face ces situations, les interventions de coopration devront mobiliser des moyens importants, dans la dure ; dautre part, les moyens financiers de la coopration franaise ne pourront pas tre augments significativement au-del de lenveloppe actuelle (environ 10 milliards dEuros en 2006 en tenant compte des annulations de dettes, dont les mcanismes touchent leur fin et qui constituent 30% de ce montant), et des transferts devront donc tre faits, au sein de lenveloppe dAPD, en faveur des situations de fragilits juges prioritaires ; enfin, les interventions de coopration dans les pays en situation de fragilit institutionnelle avec risques de crises et/ou de rechute impliquent des instruments et un traitement particuliers (capacit danalyse dynamique et dalerte prcoce, forte coordination entre intervenants, capacit dintervention rapide, capacit de raction et dadaptation).
4.1. Orientations pour la production de doctrines dintervention :

Suivre les directives pour lamlioration de lefficacit de laide dans les contextes de prvention des crises et tats fragiles, notamment la Dclaration de Paris, les 10 principes du CAD-OCDE, le consensus Europen. Capitaliser sur lexprience franaise en organisant notamment la mmoire institutionnelle retrouve et en utilisant mieux les valuations et les diffrents retours dexprience.

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Les choix daffectation de lAPD pays par le canal bilatral, communautaire, ou multilatral doivent
tre guids par la politique et la stratgie dfinies prcdemment, notamment celles concernant la prvention des crises et les tats fragiles, par les critres defficacit de laide (avantages comparatifs, en fonction de lanalyse stratgique de la ralit du terrain), et garantir la mme qualit de contrle des orientations, du suivi, et des rsultats.

Les volumes financiers de laide affects un pays doivent tenir compte de facteurs politiques (ce qui
est dj le cas) mais aussi de facteurs lis la ralit de la situation sur le terrain, ce qui nest pas le cas (population, analyse stratgique de la situation crisiogne, degrs et type de fragilit, ).

Subordonner toute action une analyse stratgique do dcoulera une stratgie pays :
- tablir en premier lieu une analyse stratgique pays prvention des crises et tats fragiles (intgrant tous les acteurs, y compris internationaux) qui soit faite de faon systmatique avant tout engagement et qui dterminera lensemble de la stratgie en ce qui concerne le pays. Cette analyse stratgique ne remplace pas le DCP3 mais laccompagne et ne sera pas soumise aux mmes rgles de partenariat avec ltat partenaire, dans la mesure o il y en a un. Elle devra tre lchelle de lensemble de ladministration et intgrer et synthtiser notamment les analyses stratgiques existantes, par exemple celles faites au sein du MINEFE, du ministre de la dfense ou du SGDN. - Ensuite synthtiser la partie non classifie ou confidentielle de cette analyse stratgique avec une approche concerte (tous les acteurs franais de la coopration - les Ong devant tre impliques pour certaines parties), qui intgre les intrts franais, lexprience franaise dans le pays, les positionnements des autres cooprations et les avantages comparatifs rciproques, le niveau daide internationale (orphelins ou favoris) et la place de lengagement franais (dans plusieurs pays fragiles, lengagement franais dpasse 15% de laide totale au pays), les principes gnraux sur lesquels la France sest engage et les moyens mobilisables. - Ce travail doit impliquer en priorit les diffrents acteurs franais, institutionnels, Ong, entreprises, en ce qui concerne leurs secteurs spcifiques, et valuer les diffrents intervenants en prsence, ltat, la socit civile, le secteur priv, les collectivits territoriales, ltat et la nature de leurs liens, les faiblesses et points de blocage, les priorits de renforcement. Tous tant concerns par les politiques de dveloppement, ils doivent donc tre impliqus ds la conception. - Cette tape doit rechercher dans la mesure du possible une vision partage avec ltat partenaire et les autres bailleurs de fonds, et rechercher une rpartition et une articulation des efforts. Il faut souligner ici que loptique gnrale de partenariat (dans la logique de la Dclaration de Paris) doit faire lobjet elle aussi dajustements en fonction des situations, et tre conue en termes de parcours et dtapes. - Dans le pays partenaire, notamment lors de la prparation des DCP, favoriser la mise en uvre despaces de concertation entre les diffrents acteurs tant au niveau national quaux niveaux dcentraliss. - Adapter le dispositif DCP si le partenaire na pas la capacit de jouer son rle.

Accepter de rpartir les efforts financiers entre les 4 piliers du dveloppement (tat, socit civile,
secteur priv, collectivits territoriales, voir page suivante) : en fonction du contexte, lappui de la coopration pourrait se concentrer sur lun ou lautre, ou plusieurs piliers, et tre rorient entre lappui institutionnel ltat, les actions en appui la socit civile, au secteur priv, aux collectivits territoriales.

Concentration sectorielle de laide : faire une valuation dtaille pour dterminer le seuil minimum pour que laide bilatrale ait un impact dans un secteur donn, et ce en fonction des besoins, des autres

3) Cet exercice existait dans le cadre des DSP (document stratgique pays), antrieurs aux DCP ; ces documents rsultaient dexercices danalyse de situation en franco-franais et entraient dans le cadre de la prparation des commissions mixtes ; il sagirait donc de rintroduire cet exercice en amont des DCP.

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interventions, et de linstrument mobilis, assistance technique par exemple. A partir de l fixer un seuil plancher dintervention. Sil est impossible dintervenir en bilatral, privilgier le canal multilatral.

Tout projet de renforcement institutionnel des capacits de ltat doit avoir des points dapplication au
niveau dcentralis.

Toute intervention/projet de niveau rgional ou national, et ce dautant plus dans les pays fragiles ou risque de crises, doit disposer de moyens ddis au diagnostic et la capitalisation, en cours dexcution.
La formulation des projets doit prvoir des options de modification souple du cadre logique et des capacits de pilotage flexible des actions.

En cas de dcision de rupture de laide bilatrale, estimer auparavant le cot long terme tous niveaux, y compris pour le dveloppement et plus particulirement pour la politique de prvention des crises et de renforcement des tats fragiles. Etablir ventuellement une politique de rupture flexible et gradue, en fonction des objectifs et tenant compte de cette estimation (principe de vases communicants entre les 4 piliers4). Les engagements de long terme sur les domaines sociaux et laccs aux services de base (ducation, sant, eau), ne devraient pas dpendre des alas diplomatico-politiques.
4.2. Pistes pour le pilotage et lorganisation des interventions :

Instaurer un systme de veille et dalerte prcoce stratgique


Sans prjuger ce stade de lhbergement administratif, se doter dune force de travail mandate pour coordonner les fonctions essentielles (veille et alerte prcoce stratgique, collecte, analyse, suivi / valuation, communication, capitalisation, formation) et pour synthtiser les produits destins aux dcideurs. Cette quipe devrait avoir une vision complte des engagements de la coopration franaise, prenant en compte tous les acteurs travaillant sur financements publics franais, dans tous les pays. Elle devrait tre en mesure, selon les volutions contextuelles, de recommander les transferts de moyens entre pays. Elle devrait systmatiquement donner un avis de conformit et de cohrence pour tout nouveau projet. Mettre en place (dabord par la mise en rseau et lutilisation de capacits dj existantes) au service de cette force de travail un dispositif de veille continue avec trois capacits : - Collecte dinformations pays sur les principaux paramtres intrinsques permettant de nourrir les stratgies pays, et suivre les volutions. Toutes les informations existantes (y compris, par exemple, celles provenant des assistant techniques ou des Ong) doivent circuler correctement et atteindre le dispositif. Ce dispositif doit tre en liaison constante avec les diffrentes administrations Paris, avec les ambassades, et avec les intervenants de terrain. Ces derniers devraient disposer de systmes dindicateurs aussi souples et simples que possible de suivi du contexte dans leurs rgions dintervention, quils devraient renseigner et transmettre au poste sur base rgulire, la frquence voluant en fonction de la dgradation de la situation et tant idalement permanente, et en fonction du dclenchement des indicateurs (par exemple, si un indicateur choisi est une brusque augmentation de linflation, alors toute brusque augmentation de linflation dclenchera une remonte dindication).

4) Les quatre piliers sont ltat, la socit civile, le secteur priv, les collectivits territoriales. Lapproche des quatre piliers est issue des changes dans le groupe de rflexion, et peut tre utilise la fois pour la coopration au dveloppement et pour les situations de crise ou de fragilit, et la fois comme grille danalyse et dorientation pour la gestion de la rponse. Une des conditions majeures pralables au dveloppement durable dun pays repose sur sa capacit crer des liens entre les principaux ples dexercice du pouvoir et de reprsentation, afin de parvenir un quilibre des pouvoirs et contre pouvoirs permettant la dfinition dun projet de socit et une rpartition quitable des richesses. Il suffit que lun de ces piliers ne soit pas intgr pour que des dysfonctionnements de fond se mettent en place, et que des situations de crise larve lies au mal dveloppement dgnrent en crises aigues. Pour que ces liens se crent et se dveloppent, il est ncessaire que chacun des piliers soit suffisamment solide et comptent pour exercer ses fonctions. Dans le cas contraire, la construction sera fragile et inefficace. Le ou les maillons faibles ne pouvant pas avoir de prise sur le ou les maillons forts, des rapports de force pourront se dvelopper terme sous forme de conflits violents.

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- Alerte prcoce stratgique (de lidentification des questions dalerte la production dalertes, y compris lutilisation de linformation et le guidage dune collecte dinformation spcifique, en construisant par exemple sur le systme dalerte prcoce deux ans existant au sein du SGDN). - Production dans des dlais trs courts du bilan dun pays, comprenant les lments de contexte, les principaux paramtres intrinsques, les interventions internationales et franaises, et les analyses stratgiques pays.

Mettre en place un dispositif ddi la dfinition et au pilotage de la rponse adapte, qui travaillera
sur la base des alertes et analyses produites par ces quipes. Ce dispositif peut prendre la forme dune runion interministrielle de type cellule de crise, pour dcider des ajustements de la rponse quand les quipes ont signal impact et volution dfavorables du contexte.

Standardiser linformation et la capitalisation. En centrale comme dans les postes, des mcanismes doivent tre instaurs pour la gestion de linformation et la sauvegarde de la mmoire institutionnelle Les responsables franais en poste, ambassade, SCAC, AFD, assistants techniques doivent tre pourvus de procdures standardises leur permettant de sorienter leur entre en fonction et de transmettre leur successeur. Ces procdures doivent tre orientes vers le maintien et la valorisation des rseaux locaux.
Assurer une formation des cadres de la coopration et des oprateurs sur deniers publics, aux problmatiques relatives aux tat en situation de fragilit institutionnelle ou crise.

Au niveau de lambassade et du SCAC, un ensemble de mesures permettrait, pour les pays les plus fragiles,
de limiter les charges administratives des cadres et de dgager les moyens ncessaires une meilleure efficacit (dlgation de dcision sur les engagements partir dun fonds de gestion post crise, dlgation de tches administratives et comptables un prestataire externe, allongement de la dure des projets, cration au SCAC dun poste de cadre ddi aux contacts techniques et de coordination extrieurs et charg du suivi des indicateurs de crise et de fragilit, budget flexible pour le recrutement dexpertises extrieures ponctuelles, etc).

5. Leons des tudes de cas


5.1. Aspects plus spcifiquement axs sur la gestion post crise
Les sorties de crise sont des tapes particulirement difficiles et complexes. L tat est en gnral en situation de grande fragilit alors quil doit ngocier un consensus avec les autres composantes politiques, dfinir les politiques et stratgies en coordonnant ses efforts avec ceux des bailleurs de fonds, pourvoir aux urgences en matire de services de base aux populations, sattaquer la relance conomique, et cela dans un temps court afin dafficher rapidement des rsultats qui vont redonner un sentiment de confiance la population. Les trois tudes de cas montrent que chaque crise est un cas unique, qui appelle une rponse adapte. La sortie dun conflit (exemple de lAfghanistan) implique une prise en compte accrue du volet scuritaire (contrle de la situation, DDR, RSS, dminage, etc.), de la gouvernance et de la rconciliation, et une assistance humanitaire durgence. Lobjectif de reconstruction et de relvement suppose de travailler sur tous les axes, stabilisation conomique, infrastructures, services essentiels, etc. La programmation en amont de lintervention doit intgrer toutes les facettes de la stabilisation et du redressement du pays, avec une rpartition progressive dans la dure des efforts sur les diffrentes thmatiques. Deux mcanismes doivent imprativement tre organiss en amont de lintervention : une coordination internationale renforce, et un mcanisme de transfert progressif des commandes ltat.

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Le systme des fonds fiduciaires devrait tre privilgi pour prendre en main les secteurs techniques comme la sant ou lducation. Cet outil permet une action rellement intgre, qui peut articuler le renforcement de ladministration locale, formation, grille de salaire, intgration progressive des capacits techniques, de gestion, de programmation, de dfinition des politiques. En confier la responsabilit un pays contributeur, dans lesprit nation pilote, permettrait dorganiser ds le dbut des interventions une rpartition des tches entre les diffrents bailleurs de fonds, et de provoquer des espaces de coordination concrte, sur des bases sectorielles et techniques. Le transfert des commandes ltat est bloqu en Afghanistan o les bailleurs de fonds contrlent encore directement deux tiers de laide, sept ans aprs le dbut de lintervention. Le mcanisme de transfert des responsabilits ltat devrait tre dconnect du calendrier politique pour permettre aux institutions une priode de rodage, et pourrait tre fond sur une mthodologie de substitution concerte5 pendant la phase de stabilisation.
Pour la France, ce type de situation pourrait prvoir un calendrier passant dune intervention essentiellement diplomatique et humanitaire dans la phase durgence, une approche trs multilatrale dans la phase de transition, puis un renforcement progressif de lapproche bilatrale, intervention des Ong en faveur de la socit civile, intervention de lAFD sur des projets structurants, etc. La Guine fait face une crise chronique de mal gouvernance et de fragilisation de ltat dont lapproche par les 4 piliers fondamentaux pourrait par exemple orienter la rponse. Mais une approche sortie de crise aurait du tre applique ds la constitution du nouveau Gouvernement en 2007, pour mettre en uvre un ensemble de mesures dans deux directions : besoins urgents de la population (eau, riz, carburant pour llectricit), et renforcement des administrations et de ltat. Dans ce pays qui nest pas favori de laide et o la France est trs prsente, lamorage peut tre bilatral (comme ce fut le cas pour un apport modeste dans le domaine de leau Conakry), sur la base dun fonds post crise. Un volume daide et un soutien politique suffisants impliquent une mobilisation internationale rapide, qui pourrait tre envisage sur la base de fonds post crise mutualiss, au niveau communautaire ou au niveau des institutions rgionales africaines. Dans leffort long terme de construction de rponses communes, on pourrait mme imaginer de dpasser la rpartition thmatique des taches prconise actuellement pour envisager une rpartition gographique des responsabilits, en confiant un rle de leadership (accept et organis par tous les protagonistes en amont) un bailleur de fond pour la gestion de lensemble des appuis un pays bnficiaire donn. La priode post crise se situe en Hati au dpart du prsident Aristide en 2004, et dmarre par une intervention militaire. L approche se caractrise par la place centrale de la communaut internationale dans le rtablissement du pays, qui tablit rapidement une stratgie base sur linstallation dun Gouvernement de transition et lharmonisation des actions des bailleurs dans un cadre cohrent (le CCI). Ce dispositif est appel restaurer la scurit et apporter un apaisement social, remdier aux grandes dfaillances dun tat dont la gouvernance est particulirement faible, remdier linstabilit politique, traiter les causes profondes qui ont conduit lchec du dveloppement conomique et lchec du dveloppement social.

5) Le redressement de lducation, ou de la sant, pourrait tre gr par laide internationale en partant de trois principes : harmonisation (un seul pilote), prvisibilit (sengager sur la dure, la restructuration dun secteur comme lducation pourrait tre prvue sur une priode de 20 ans), appropriation progressive travers la formation des acteurs nationaux ( tous les niveaux, du pilotage stratgique lexcution) sur la base dun calendrier prvoyant un transfert graduel des responsabilits en fonction de seuils de matrise des comptences et des responsabilits.

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Les principes du leadership des Hatiens et de la non-substitution qui ont t poss demble ne rsistent pas au contexte, la mise en uvre des projets est difficile et lente, les bailleurs de fonds contournent ltat et agissent en direct par des units de gestion de projet dconnectes de ladministration. Ces principes devraient par consquent tre traits en termes dobjectif et non en termes de mthode. Un parcours de transfert des responsabilits devrait tre construit en amont de lintervention, dos en fonction de la succession des phases, rtablissement de la scurit et urgence humanitaire, restructuration des fonctions cls de ltat (rgaliennes) et mise niveau des services essentiels, plus long terme le renforcement institutionnel et de la gouvernance pour la prise en main par ltat de la stabilisation conomique et sociale et du dveloppement.

Pistes complmentaires :

Afficher clairement la volont de travailler sur le continuum urgence - rhabilitation - dveloppement.


Cela implique une continuit dans les financements et une capacit faire voluer les projets et programmes en fonction des volutions du contexte (afin dviter les situations de zones grises), et de limiter et/ou adapter les conditionnalits, qui peuvent tre des freins puissants leffectivit et lefficacit des interventions lorsquelles sappliquent aux projets et programmes eux-mmes.

Rexaminer la pertinence de la mthode DCP par rapport au contexte. Sil existe un DCP, rexaminer lordre des priorits du DCP en fonction dune analyse stratgique complte, lorsquelle existera, et des priorits affiches par le Gouvernement du pays. De faon gnrale la priorit devrait tre accorde un soutien rapide aux secteurs qui ont t lorigine de la crise ou des manifestions de crise (en Guine, audel des graves dfaillances de ltat, linflation sur les produits de premire ncessit, notamment le riz, a pes dans le dclenchement des hostilits). La coopration franaise ne dispose pas doutils lui permettant des ractions et la mise disposition de fonds rapides (en dehors du fonds durgence humanitaire). Cela peut provoquer des dcalages importants entre limportance des signaux politiques de soutien et le niveau effectif de lappui (Guine), lesquels peuvent se traduire par des effets pervers. Pour une bonne ractivit, un fonds post-crise devrait tre cr. Les engagements doivent pouvoir tre trs rapides, sur dcision de lambassadeur, et favoriser des actions impact rapide dont les rsultats sont visibles par les populations (scurit alimentaire, eau, sant, marchs, ). Au-del des domaines durgence dfinis par ou avec le Gouvernement du pays, et pour lesquels il est important de fournir des rsultats rapides (dans les 6 mois), plusieurs secteurs sont prendre davantage en considration pour le moyen terme : - La dfense, la police, la justice, secteurs difficiles souvent lieux de corruption, mais dont lamlioration est indispensable pour redonner espoir la population, rtablir le contrat social, fournir un minimum dattractivit pour les oprateurs privs trangers. Une approche globale de lappui la rforme des systmes de scurit est ncessaire (un processus dans ce sens a t initi en France sous lgide du cabinet du Ministre des affaires trangres et europennes). - Lorganisation des acteurs de la socit civile, sans ngliger les partis politiques. - L emploi des jeunes en milieu urbain et rural (programmes HIMO) et via le soutien aux PME, la formation professionnelle. Il est important dtre en mesure de communiquer, ou de donner les moyens ltat de communiquer
sur les ralisations qui auront des rsultats plus long terme (ducation et autres services essentiels, infrastructures dont nergie, mesures de redressement conomique, etc). Afin dviter de nouvelles tensions et une rechute, il est important de privilgier la mise en place de cadres de concertation entre les principaux acteurs, tat, socit civile, secteur priv, collectivits territoriales, sur des bases rgionale et nationale.

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Les efforts de financement de sortie de crise doivent tre quilibrs entre les grandes villes et le milieu
rural. L chelon local (district ou province) peut permettre des coordinations plus pousses entre acteurs extrieurs et partenaires multiples, collectivits, administration dconcentre, oprateurs. Des moyens spciaux devraient tre mobiliss pour inciter tous les acteurs sengager dans des processus communs. Ces moyens devraient prvoir la possibilit pour ladministration dconcentre dtre forme et outille pour assurer rapidement le suivi et le reporting vers ladministration centrale, constituant un socle de comptence permettant dans un deuxime temps dassurer des missions plus compltes, comprenant la participation llaboration des stratgies sectorielles nationales et leur mise en uvre. Les salaires des fonctionnaires, trs bas, restent un handicap majeur lefficacit de ladministration, cette contrainte ntant dailleurs pas spcifique des situations de crise et de fragilit mais une ralit de la majorit des pays en dveloppement. Ce problme est souvent ignor, car aucune solution satisfaisante nest identifie. Il est par exemple difficile de dlivrer une aide budgtaire pour financer des complments de salaires un appareil administratif sous-quip, mal form, en gnral sans profils de postes, et souvent corrompu. Cependant, pour maintenir ou recruter des cadres de bon niveau il serait ncessaire de procder de tels appuis. Les fonds thmatiques doivent permettre davancer dans cette voie, condition daccepter (donc dexpliciter) les distorsions momentanes entre diffrentes catgories de fonctionnaires, ceux de lappareil judiciaire ou du secteur de la sant tant par exemple mieux traits que ceux dautres secteurs pour lesquels les fonds thmatiques nexistent pas ou sont en cours de montage. Lapproche franaise de lassistance technique en appui institutionnel est apprcie et pourrait tre renforce dans le cadre de la rpartition des tches entre les diffrents intervenants. Elle devrait se situer galement au niveau rgional, afin daider (re)construire des fonctionnalits de base entre niveau central et niveau dconcentr. Les ambassades et les SCAC fonctionnent effectifs rduits, et ont des difficults investir du temps spcifique pour des tches lies la gestion post-crise (identification des priorits, formulation de nouveaux programmes, mise en route dtudes de faisabilit, coordination intense avec les autorits et les autres bailleurs de fonds, surcrot de demandes dinformations de la part de Paris) qui sajoutent aux tches habituelles. Dans ces situations les effectifs du SCAC devraient tre renforcs. A tout le moins, dans le contexte gnral de rduction des postes dassistance technique et de dshabillage progressif des SCAC, ces mesures devraient prendre en compte les critres de crise et de fragilit afin de diffrencier les contextes et les pays dont les besoins sont les plus urgents et importants. Lengagement militaire et lengagement en matire daide peuvent avoir des influences contradictoires sur la vision quune population aura de la prsence franaise. Ce facteur doit tre mesur et pris en compte en termes de communication comme en termes de moyens, tout particulirement pour ce qui concerne laction des Ong. Dans lexemple afghan, la visite du Prsident de la Rpublique en Afghanistan en 2007 et lannonce dun renforcement de lengagement militaire franais, exposent les Ong des risques de rtorsion et de violence. Ces conditions impliquent de les appuyer pour les mettre en mesure de sadapter au plus prs aux volutions. Cet appui peut porter sur linformation, les capacits de diagnostic en cours, la souplesse dans les radaptations de programmes, une capitalisation accrue, un dispositif de scurit adapt, une communication renforce. Les financements de la MAAIONG et les FSD ont permis de nombreux appuis aux Ong et organisations locales, mais dans lensemble les appuis directs aux organisations reprsentatives de la socit civile devraient tre renforcs, mieux coordonns, et relis dans une politique densemble. Le secteur priv doit tre davantage pris en compte, tant localement comme force de dveloppement, quen France pour mieux relier lapproche conomique et commerciale et lapproche coopration.

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5.2. Aspects plus spcifiquement axs sur la prvention des crises et les risques de rechute
La prvention des crises est considre assez largement sous langle restrictif dune prvention des conflits qui tendrait faire exclusivement partie du champ daction de la diplomatie (diplomatie prventive), des pressions de la communaut internationale, et des interventions de maintien de la paix. Les objectifs sont dviter que les situations dgnrent en conflits violents, avec le cas chant des rpercussions rgionales. Les rponses peuvent tre dans la gestion court terme dune situation chaude, mais aussi devraient se traduire par des programmes trs construits (exemple de RECAMP) ou des initiatives sur le terrain (actions de rconciliation par exemple). En largissant le concept, la prvention des crises rejoint la notion de dveloppement durable avec lradication des sources de tensions, ingalits, pression foncire, accs leau Intgrer la prvention comme objectif et paramtre des programmes daide doit permettre de hirarchiser les priorits en mettant trs en amont lidentification et le traitement des causes de tension. La scurit, la gouvernance, le renforcement de la socit civile sont galement directement relis la prvention. Comme indiqu plus haut, la coopration franaise ne dispose pas encore de stratgie consolide permettant dintgrer la prvention des crises dans la dfinition des interventions. Les tudes de cas montrent des insuffisances dans la prise en compte du contexte, et le manque gnralis de prise en considration des facteurs de tensions dans la programmation. Les priodes de stop and go de laide (lies des blocages institutionnels et politiques, ou techniques, notamment aux mcanismes de remboursement de dettes) montrent de nombreux effets pervers, contreproductifs, pouvant devenir des facteurs dacclration de crise. Dans la majorit des situations de fragilit, la prvention apparat largement tre un objectif hors de porte sans volont politique locale. Au mieux il sagit alors de prvoir les tensions et de chercher en attnuer les effets. Les capacits dinfluence externe sur la classe dirigeante sont souvent limites, notamment lorsque le pays dispose de ressources permettant aux cercles dirigeants de rsister aux pressions internationales (ressources minrales pour la Guine, drogue pour lAfghanistan).

Pistes mthodologiques :

Partir du contexte et dune analyse stratgique et dynamique des causes des conflits, crises ou tensions.
Donner la priorit au traitement de ces causes, ainsi quaux griefs tels quexprims par les acteurs, travers des programmes directement organiss en fonction de cet objectif. Pour les autres programmes sassurer, par le biais dun examen attentif de leurs effets sur les facteurs crisiognes, quils contribuent une diminution des tensions ou, pour le moins ne les aggravent pas. Afin de mieux prendre en compte le contexte, il faudrait mettre laccent sur les activits danalyse valuation capitalisation - estimation des impacts, prvoir et permettre des adaptations en cours dexercice (par exemple, comme le suggrent les Ong, en inscrivant au budget des projets denvergure rgionale ou nationale une ligne permettant la mobilisation dune expertise pays, ou technique, comme la sociologie).

Clarifier et partager les concepts ; par exemple la notion de crise est souvent confondue avec la notion de conflit, or la nature et les formes de prvention sont diffrentes. Il y a aussi une confusion manifeste entre la notion dtat et celle de gouvernement : de nombreux pays fragiles nont pas dtat, au sens o ils nont pas ou plus les instruments qui permettent de gouverner. Ne pas le constater condamne les programmes daide un chec certain.

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Examiner et hirarchiser les risques, en distinguant le court, le moyen et le long terme, et les enjeux lis aux diffrents types de risques. Sur cette base, il est ncessaire de distinguer ce qui relve du champ defficacit de la coopration bilatrale, et ce qui relve du champ de la coopration multilatrale.

Afin dobtenir un impact significatif, prvention doit tre davantage conjugue avec concentration.
Il est recommand de concentrer les actions sur les facteurs potentiels de crise, notamment en privilgiant les secteurs structurants, comme lagriculture et le dveloppement rural.

Rechercher des moyens pour attnuer les effets ngatifs des priodes de blocage de laide, en cherchant
reconvertir les efforts sur les programmes en faveur de certains acteurs comme ceux de la socit civile, du secteur priv, des collectivits territoriales.

Eviter ou amnager les conditionnalits. Privilgier les projets simples, qui ne combinent pas diverses composantes. Reconnatre que les projets ont un impact plus fort, en termes de viabilit, lorsquils privilgient les relations entre les administrations centrales et les administrations dconcentres.

En matire de prvention des crises, lexprience montre quil faut savoir investir sur la construction
dune socit civile reprsentative, capable de dialoguer avec ltat et de canaliser les nergies. Pour accompagner la construction de reprsentations solides de la socit civile, il est recommand de favoriser la mise en place de programmes PCPA (programme concert pluri-acteur). Cet outil est une spcificit de la coopration franaise, en cohrence avec la stratgie gouvernance dmocratique, qui peut jouer un rle rel en matire de prvention long terme.

Pistes relatives limplication des diffrents acteurs

Favoriser interaction et communication entre acteurs


En matire de prvention des crises, lexprience montre quil faut tre attentif maintenir ou crer des liens entre les acteurs principaux, notamment ltat, la socit civile, le secteur priv, les collectivits territoriales. Les dsquilibres et dfauts de consensus entre les acteurs (quilibre des pouvoirs, accs aux ressources) sont souvent la base des crises. De faon plus gnrale, au-del du travail avec des institutions il est ncessaire de reprer les hommes et femmes acteurs de paix, de travailler avec eux, de produire du capital social. Cette dimension est un point faible de lapproche franaise qui valorise peu les rseaux. Un suivi des diffrents acteurs nationaux ainsi que des boursiers dans le dveloppement de leur carrire serait tout fait ncessaire et utile de ce point de vue. Les projets et programmes de la coopration franaise qui ont favoris le dveloppement dune approche permettant dintgrer cette dimension ont obtenu des rsultats intressants. Des projets et programmes qui ont favoris la responsabilisation des populations (ds la conception, mais aussi dans la gestion et le suivi-valuation) ont montr de meilleures capacits prvenir les consquences de crises violentes. Il faut souligner en matire de prvention limportance de la communication, et cela plusieurs niveaux : (i) entre acteurs nationaux principaux, lesquels doivent disposer de lieux de concertation indispensables la construction dintrts communs, (ii) entre ltat et les acteurs de coopration, (iii) entre acteurs de la coopration, (iv) vers la population, qui doit savoir o en sont les principaux engagements de ltat et la faon dont sont utilises les aides internationales. La coopration franaise devrait communiquer davantage sur ses ralisations. En Afghanistan par exemple, tous les intervenants bilatraux (USAID, DFID, mais aussi lIran, lInde) et tous les intervenants multilatraux publient des brochures de communication sur leurs ralisations.

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Les organisations sous-rgionales


Elles ont un rle jouer en matire de prvention et dalerte par exemple autour des organisations qui grent les ressources partages (cas de la Guine qui est membre de diverses organisations de gestion de ressources : Autorit du Bassin du Niger, Organisation de Mise en Valeur du Fleuve Gambie, Organisation de Mise en Valeur du Fleuve Sngal).

Valoriser lexprience des Ong


Par leur proximit avec les populations et leur connaissance fine des situations, les Ong sont beaucoup plus impliques par une approche de prvention, mme si cette approche est assez peu conceptualise hormis pour celles dont lactivit est directement dirige sur la prvention, par exemple dans le domaine de la scurit alimentaire o des dispositifs de veille et dalerte sont en place. Les Ong, ont pour la majorit dentre elles une exprience longue du pays, du terrain et des partenaires, et assurent un gros travail de fourniture de services de base la population et de renforcement des capacits. Elles sont sensibles aux facteurs de tension, que leurs programmes ont assez largement comme objectif de traiter. Leurs quipes sont trs gnralement au courant des volutions du contexte, elles collectent des signaux objectifs (augmentation des prix sur les marchs par exemple), et subjectifs par leurs contacts au quotidien. Cette exprience et ces pratiques devraient tre mieux valorises diffrents niveaux, sur place dans le cadre de runions plus structures (rgularit, ordre du jour) avec le poste, avec les assistants techniques et de manire gnrale les diffrents acteurs franais, et au moment de llaboration des DCP. En France, o les pouvoirs publics pourraient davantage provoquer et coordonner le partage et le recueil des expriences sur cet axe de la prvention comme sur dautres. Il convient dorganiser la remonte dinformations du terrain vers lambassade, dassocier les Ong au travail de diagnostic pays, de favoriser les appels propositions qui permettent des partenariats inter-Ong afin daccrotre les impacts et viter dventuelles redondances. Afin de permettre une meilleure adaptation des programmes Ong aux volutions du contexte et de renforcer les cohrences internes, la MAAIONG et les services concerns par la coopration non-gouvernementale devraient disposer dune ligne budgtaire leur permettant daccomplir des missions de suivi annuel, avec notamment le mandat de veiller ce que les Ong prennent bien en compte les principes majeurs favorisant la prvention. Un renforcement des coordinations nationales des Ong peut permettre une professionnalisation, une meilleure adquation entre les besoins et la rpartition des actions (dans de nombreux cas les Ong concentrent les actions dans les mmes rgions et peuvent ainsi contribuer des dsquilibres).

Cadres de la coopration, SCAC


Concernant la perte de mmoire institutionnelle, des mcanismes sont mettre en place : (i) obligation pour un cooprant de fournir un rapport de fin de mission qui rcapitule lhistorique des interventions de la coopration franaise dans son secteur, une analyse de contexte, des recommandations pour son successeur, (ii) obligation pour les SCAC de tenir jour une liste des interventions par secteur et des engagements financiers, ainsi quune base de donnes et un classement des documents de capitalisation. Il serait tout fait utile et ncessaire de recruter dans les SCAC des cadres nationaux afin de maintenir une mmoire pays, mais aussi pour ouvrir la coopration de nouveaux types dapprciations (plusieurs pays le font dj dans leurs ambassades et agences de coopration). A Paris, dans les ministres, les responsables des suivis pays devraient rester en poste sur des priodes plus longues, bnficier dun tuilage avec leurs prdcesseurs, et se rendre rgulirement dans les pays sous leur responsabilit.

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L image que donne la coopration franaise repose en partie sur ses cooprants, et par extension sur les Ong franaises, finances ou non par la France. Pour les tats fragiles, les cadres de la coopration devraient bnficier dune formation au dpart qui leur permette de mieux connatre les concepts, les engagements internationaux de la France et les orientations stratgiques de la coopration, lhistorique des interventions de la France dans le pays et les enjeux en cours, le rle quils auront jouer. Les deux premires semaines de leur sjour devraient tre consacres une immersion pays (visites de terrain, rencontre de partenaires).

Pistes thmatiques

Un des problmes de la mauvaise gouvernance est souvent une incapacit des lus organiser et porter des
propositions constructives pour le dveloppement, avec un souci de dialogue et dapaisement. Les partis politiques sont trs faibles, exacerbent les rivalits entre personnes, voire entre rgions sur base ethnique. La coopration ne sait pas comment aborder ce problme, hormis quelques actions de formation des lus. Un engagement plus massif est rflchir, par exemple par le biais de fondations sur le modle allemand.

Les priodes dlection sont des priodes trs sensibles, pouvant conduire des explosions de violences graves. Il est important de prvenir ce type de risques par un travail dinformation citoyenne, par un appui logistique, par une surveillance impartiale et par des mesures de scurit prenant en compte les risques lis aux transitions. Des Ong spcialises savent accomplir ce travail, gnralement dcid et financ au niveau multilatral.
Plusieurs secteurs dintervention permettent de dvelopper des actions structurantes en matire de prvention des crises et de consolidation de la paix sociale, pour lesquels la coopration franaise et les Ong ont des comptences reconnues par les partenaires nationaux et par la communaut internationale. Cest tout particulirement le cas du secteur de lagriculture et du dveloppement rural, qui permet des impacts dans de nombreux domaines cls (scurit alimentaire, dveloppement conomique, dveloppement du secteur priv, renforcement des capacits de la socit civile et des administrations, appuis la politique de dcentralisation, formation professionnelle et emploi des jeunes, actions sur les exodes et flux migratoires, intgration sous-rgionale, exportations). La porte dentre agriculture et dveloppement rural offre ainsi des liens forts avec diffrents axes stratgiques de la coopration franaise quelle met en cohrence : commerce international et dveloppement, migrations et dveloppement, dveloppement durale et lutte contre la pauvret et les ingalits, promotion de lenseignement suprieur et de la recherche, aide aux populations touches par les crises. Par ailleurs cette entre permet galement de valoriser lexpertise franaise (CIRAD, IRD, bureaux dtudes, Ong).

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6. Sur les Ong franaises et leurs stratgies dintervention en pays fragiles


Il y a selon les pays entre 15 et 30 Ong franaises, durgence et/ou de dveloppement. Les plus grosses dentre elles fonctionnent avec des financements propres (collectes, mcnat) ou des fonds multilatraux (notamment de lUnion europenne). Les plus modestes en taille, parmi lesquels on trouve les Ong spcialises pays sont par contre souvent dpendantes dune ou deux sources de financement, notamment les financements du MAEE via la MAAIONG ou le FSD. Selon la plupart des Ong rencontres, le vocabulaire reste encore trs flou : pr-crise, crise, post-crise, sortie de crise, fragilit et mriterait un glossaire partag. Le concept dtat fragile nest pas utilis par les Ong, et il ny a pas de doctrine ni de stratgie spcifique lies ce concept. Les Ong durgence se rfrent la notion de crise, selon leur nature : crise alimentaire, crise humanitaire, mais aussi crise humanitaire silencieuse ou crise oublie lorsque le pays nest plus sous le feu des mdias et dlaiss par les agences de coopration internationales. Les crises deviennent de plus en plus longues, de plus en plus complexes, et les interventions des Ong de plus en plus difficiles. La dichotomie existant entre urgence et dveloppement est ressentie comme un handicap. De plus en plus en effet, en raison des pas de temps et de la complexit des situations, un pays donn voit coexister sur son territoire des situations de crise (politiques, conomiques, sanitaires, alimentaires, environnementales) qui sentremlent avec des problmes de dysfonctionnement et de mal dveloppement qui ne relvent pas dactions de mme nature. On ne peut plus raisonner sous la forme de squences successives et dacteurs spcialiss qui viendraient les uns aprs les autres, les spcialistes de lurgence dabord, puis des spcialistes du dveloppement ensuite lorsque la situation de crise est moins tendue. Cette dichotomie, que lon retrouve dans la spcialisation des agences de coopration, favorise le dveloppement de zones grises, dans lesquelles plus personne nintervient, en raison de squenages et de relais mal organiss. Ces dfauts dintervention peuvent entraner des situations de fragilit nouvelles, qui annulent en partie les efforts prcdents. Pour ces raisons, plusieurs Ong raisonnent en termes de degr de vulnrabilit des populations et cherchent adapter leurs interventions aux diffrentes situations. On peut dailleurs observer que des Ong traditionnellement spcialises dans les interventions durgence (comme ACF, MDM ou Solidarits) mettent galement en place des actions de dveloppement pluriannuelles et recrutent pour cela des profils qui traditionnellement sont plutt ceux des Ongs de dveloppement (agronomes et agro-conomistes par exemple). De manire gnrale, on peut constater que les Ong ne sont pas considres comme des partenaires part entire par les cadres de la coopration institutionnelle. Les Ong sont peu prises en compte pour llaboration des diagnostics pays, elles ne sont pas ou peu consultes pour llaboration des DCP, et les contacts et changes sur place (entre Ong et Ambassade/SCAC) sont dpendants de la bonne volont de lambassade. Elles apparaissent pourtant tous comme un outil commode pour prendre en charge des programmes de terrain dans les situations difficiles, et notamment pour maintenir une prsence franaise dans les cas o la coopration bilatrale est interrompue. En matire de prvention et de gestion post-crise les Ong insistent sur plusieurs facteurs qui ont dmontr toute leur importance, et cherchent les mettre en pratique dans leurs interventions (en dehors des interventions durgences humanitaires), par exemple :

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Plus on est proche de la population, mieux on est protg. Maintenir une prsence dans la dure, auprs des populations les plus vulnrables, dvelopper des relations de confiance, puis des relations de partenariat, constituent encore aujourdhui les meilleurs gages pour des rsultats durables, un accs linformation et pour obtenir des formes de protection de lOng par la population locale. Chaque fois que la situation le permet, il faut travailler en lien avec les autorits locales. Ce principe semble partag par toutes les Ong rencontres, durgence comme de dveloppement. La coopration avec les autorits locales sinscrit dans lobjectif de construire ou reconstruire une lgitimit dtat la base, mais aussi dans lobjectif de chercher garantir la meilleure prennit possible aux actions entreprises. Enfin, elle permet de limiter les risques encourus par les personnels des Ong. Cette coopration avec les autorits locales (administration ou collectivits territoriales) nest pas toujours possible, en raison du niveau de corruption souvent alli un fort degr dincomptence. Plus la population est implique dans les choix et dans la gestion, mieux les ralisations sont protges en cas de violences. Ce principe semble vrifi dans les domaine de la sant et de lducation (les infrastructures tant rarement dgrades) ou encore dans le cas des caisses de crdit rural en Guine, la population ayant protg des caisses contre les casseurs au moment les plus violents des manifestations.
Pistes damlioration La reconnaissance politique de laction non-gouvernementale est ncessaire, et doit saccompagner dun renforcement du continuum urgence / dveloppement entre les services du MAEE et dans le suivi de laction des Ong sur le terrain, dun renforcement de la cohrence de laction non-gouvernementale avec la coopration bilatrale, de la mise en place doutils dintervention plus souples et plus rapides (diagnostic, valuation, contrle, audit).

Renforcer le rle des pouvoirs publics dans le pilotage et laccompagnement des Ong intervenant dans des contextes de crise et de fragilit :
-L action des Ong doit tre rsolument reconnue et inscrite dans les stratgies de traitement des fragilits. La coopration franaise devrait enfin reconnatre sa juste valeur limportance du travail des Ong franaises, par lesquelles elle fait transiter jusqu 20% de son aide bilatrale programmable dans certains pays. Cette reconnaissance consisterait considrer les Ong franaises comme des partenaires part entire, en associant davantage les mieux implantes dentre elles au moment des travaux de diagnostic pays et de la dfinition des stratgies, notamment les DCP. Cette recommandation est encore plus ncessaire en pays fragile, lapport des Ong, par leur connaissance du terrain et leur histoire en gnral longue dans le pays, pouvant tre extrmement constructif. - Symtriquement, le positionnement des instruments publics doit tre rvis pour leur permettre dassumer pleinement une fonction de guidage et de suivi. Les volutions prconises en termes de moyens doivent avoir comme objectif de mettre les administrations en mesure de capitaliser sur lnorme exprience emmagasine, de prendre le recul sur les situations, les pays, les secteurs couverts. - Les administrations devraient disposer de moyens pour accomplir rgulirement un travail de terrain, donnant la possibilit de prendre en compte les dossiers instruire et, terme, un recul suffisant par rapport aux pays et aux secteurs couverts. Actuellement les financements accords aux Ong passent obligatoirement par un avis du poste qui doit sassurer de la cohrence de lintervention avec les axes de coopration bilatrale, et avec les orientations nationales. Mais par manque de connaissance du terrain, ou de temps, cet avis est parfois formel. Il est vivement recommand de mettre en place une ligne de financement pour que les administrations en charge Paris puissent par elles-mmes se forger une opinion sur les besoins et priorits du pays, et exercer un guidage plus fort sur la nature des dossiers financs par des appels projets.

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- Des moyens devraient tre consacrs au suivi rigoureux des actions finances, et les administrations responsables devraient disposer des moyens de conduire elles-mmes des valuations. Pour les interventions des Ong dans les tats fragiles, limpratif de pouvoir ragir rapidement et dadapter, en lien avec les Ong, les principaux programmes en cours, suppose une disponibilit accrue des quipes et ne flexibilit des outils financiers.

Le capital de connaissances des Ong sur le pays devrait tre mieux connu et utilis : des runions thmatiques rgulires lambassade, la mise en place dune base de donnes partage seraient un progrs. Il serait utile de mieux communiquer sur les ralisations des Ong travaillant sur financements franais, en prsentant les actions et rsultats aux cts de ceux obtenus par les projets et programmes grs par la coopration, et la faon dont ils contribuent aux axes de coopration. Les siges des Ong pourraient avoir une personne contact privilgie au MAEE qui elles pourraient faire parvenir toute information de veille ou dalerte sur un pays donn.

Les Ong insistent avec juste raison sur limportance du diagnostic pralable toute intervention, sur le
besoin dassurer un suivi des facteurs de ce diagnostic en cours dactivit, et sur la ncessit de modifier ou dadapter les actions en cas de besoin. Cette capacit de ractivit doit tre prvue dans la dfinition mme des projets financs, avec une ligne au budget du projet permettant des diagnostics en cours, un travail de capitalisation, et des procdures qui permettent de modifier assez rapidement les orientations et les enveloppes budgtaires en cas de besoin.

Les Ong ont des difficults trouver les ressources humaines qualifies et volontaires pour des postes en pays
difficiles ; les prparations au dpart organises par les Ong elles-mmes pourraient tre utilement compltes par une formation-information ad hoc sur les interventions en pays fragiles (recommandation formule plus haut pour les assistants techniques du MAEE et de lAFD) et sur les outils existants en matire de gestion post-crise (par exemple ceux du groupe URD). Pour permettre aux Ong plus de marges de manuvre dans les recrutements et pour la mobilisation dune expertise dappui, des soutiens doivent tre imagins sur les questions de statut, charges sur les salaires, assurance maladie, retraites,

7. Les interventions en direction des mdias


De nombreux bailleurs de fonds interviennent dans le secteur des mdias et dveloppent des interventions spcifiques et diverses la plupart du temps sans coordination. De manire paradoxale, loffre des bailleurs est importante et diversifie, mais elle est souvent mal connue des bnficiaires finaux prsums. Depuis ces dernires annes, la plupart des bailleurs, multilatraux et bilatraux, ont dvelopp leurs appuis dans les pays fragiles avec des stratgies et des approches, parfois complmentaires mais frquemment dcales dun programme lautre par manque de lisibilit. La France intervient traditionnellement dans ce secteur et a t linitiative de la cration du premier rseau des partenaires (bi et multilatraux, associations et fondations du Nord) des mdias africains en 1995, en organisant la premire rencontre Paris avec 5 bailleurs participants. Le secrtariat a t confi au GRET ; six rencontres internationales (Paris, Amsterdam, Copenhague, Bruxelles, Bellagio et Washington) ont suivi et runi avec succs plus de 20 bailleurs concerns jusquen 2002, quand le rseau sest disloqu, faute de financement du secrtariat. L approche de la coopration franaise sappuyait sur une stratgie de soutien au dveloppement et au renforcement des processus dmocratiques des tats africains. La sous-direction du dveloppement institutionnel du Ministre de la Coopration pilotait les interventions en faveur des mdias en cohrence avec les appuis initis par le bureau des ONG et celui de ltat de droit et des collectivits dcentralises dpendant de cette mme sous-direction.

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Sans avoir t abandonne, cette stratgie a t concurrence par les priorits de la Direction de laudiovisuel extrieur dont les politiques dinfluence et de rayonnement (principalement lappui aux grands oprateurs : RFI, TV5) ont pris le pas sur les actions de solidarit ds 2000, priode o le pilotage des actions concernant les mdias lui a t confi6. Cest cette poque que le DFID a dvelopp sa nouvelle stratgie dappui aux mdias par deux approches, lune sur les tats fragiles en situation durgence et lautre sur lappui aux autres tats. La coopration amricaine poursuit ses interventions en privilgiant ses appuis aux mdias africains identifis comme pouvant porter les messages de soutien la politique des tats-Unis. Les programmes multilatraux de la Commission Europenne, de lOIF et de lUNESCO sinscrivent dsormais dans des appuis consacrs au renforcement des processus dmocratiques en favorisant la libert de la presse et le dveloppement dune presse plurielle et indpendante. Les oprations mises en uvre par la Banque Mondiale ou par le Systme des Nations Unies (OMS, FAO, PNUD, UNICEF, FNUAP, Commission des Droits de lHomme), lexception des oprations ponctuelles de la MONUC, sont des appuis souvent trs importants de sensibilisation et de communication sur le dveloppement (genre, sant, dmographie, ducation). Compte tenu des enjeux, de la Dclaration de Paris, des moyens financiers mobiliss, une coordination inter bailleurs est ncessaire afin de rendre plus efficace les appuis dans ce secteur, en particulier dans les pays fragiles o les mdias jouent un rle prpondrant dans la prvention des conflits.

6) Les opinions ne sont pas toutes convergentes sur cette vision des choses (voir en fin dannexe 6

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2. Points de repre sur laide au dveloppement


2.1. Au plan international
Les informations sur laide publique sont consolides par lOCDE qui collecte systmatiquement les donnes des 22 membres du CAD, et celles dun certain nombre dtats ou organisations multilatrales volontaires. Les autres interventions (Chine, Brsil, Inde), ainsi que les fonds privs, sont mal connus et font lobjet destimations plus ou moins fines. L aide au dveloppement en 2005 / Mds USD Membres du CAD Hors CAD Aide prive Total 104 8 63 175 dont Bilatrale 82 Multilatrale 22

Concernant les contributions des pays membres du CAD : Aprs avoir connu un dclin gnral de 20% dans la priode 1991-1997 (priode o ont concid leffondrement du bloc sovitique et laccroissement du nombre des pays en crise ou connaissant une extrme pauvret), le volume de laide publique au dveloppement augmente de 50% de 2002 2007 (adoption des OMD, confrence de Monterrey en 2002). Le volume de lAPD des pays du CAD dpasse 100 Mds USD pour chacune des annes 2005 et 2006 (contre 64 Mds USD en 2001). En 2005, laide bilatrale reprsente 78,9% du total de lAPD, laide multilatrale 21,1%. Les contributions des pays dvelopps se rpartissent en grandes masses pour 1/4 en abondement multilatral, 1/4 en coopration technique, 1/4 en programmes bilatraux, 1/4 en oprations lies la dette. Sur la base des engagements pris loccasion de diffrentes confrences internationales ou runions du G8, le volume de laide doit atteindre 130 Mds USD en 2010. Compte tenu du poids relatif des oprations dannulation ou dallgement de dettes (accentu ces dernires annes par lannulation des dettes nigriane et irakienne) et du fait que linitiative PPTE (30 pays concerns) arrive son terme, il faudra dgager 45 Mds USD de moyens nouveaux pour atteindre lobjectif en 2010. Une partie seulement de ces montants est canalise sous la forme daide programmable, cest--dire pour des projets ou programmes dcids en commun pour contribuer au dveloppement long terme.

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Postes de laide et aide programmable en 2005 / MUSD Bilatrale Coopration technique Aide Alimentaire Humanitaire et urgence Dette Cots administratifs Aide programmable Intrts de la dette perus Total 20925 886 7169 24962 4319 21488 2380 82129 Multilatrale 1509 405 1188 475 16909 1514 22000 Total 22434 1291 8357 25437 4319 38397 3894 104129 % 21,54 1,24 8,02 24,42 4,14 36,87 3,74

La rpartition gographique montre que les pays dAfrique sub-saharienne sont destinataires de 32 Mds USD (environ 30%) dont 12,1 Mds USD daide programmable (en faible augmentation, 500 MUSD en 20 ans, si lon compare aux 11,6 Mds USD attribus en 1985). L augmentation la plus importante porte sur les pays du Moyen-Orient (24 Mds USD en 2005, dont 6,7 daide programmable). Asie du Sud et du Centre 12 Mds USD, Extrme-Orient 8 Mds USD, Amriques 6 Mds USD. Il ny a pas actuellement de chiffrage prcis (et spcifique) de la part de laide consacre la prvention des crises, au post-conflit et aux situations de fragilit. La multiplication des intervenants On assiste depuis dix ans une vritable explosion des intervenants, une cinquantaine de pays affectent des fonds laide. On dnombre environ 230 agences multilatrales, et de lordre de 18000 Ong. Les 5 principaux donneurs bilatraux

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Les 5 principaux donneurs multilatraux

Si les principales contributions bilatrales restent stables entre 2000 et 2005 (les contributions des tatsUnis, du Japon, du Royaume-Uni, de lAllemagne et de la France couvrent prs de 70% des abondements bilatraux), les contributions multilatrales voluent de manire sensible. Au niveau des agences multilatrales, le volume des contributions de la Commission Europenne a dpass celui de lAID en 1997. La Commission est depuis cette date la premire agence internationale daide au dveloppement, avec prs de 40% des financements en 2005. En dix ans, la part des agences des Nations Unies a dcru de 25% 17% des interventions multilatrales. L apparition de fonds spcialiss est une autre tendance forte. Le Fonds Mondial Sida Tuberculose Malaria (Global fund / GTAM), le Fonds mondial pour lenvironnement, le Protocole de Montral ont anim 1,8 Md USD de versements nets en 2005 (7% de laide multilatrale). Paralllement, dautres acteurs bilatraux et multilatraux renforcent leurs interventions. La croissance moyenne de lAPD bilatrale dans la priode 2000-2005 a t de 20%. Une srie de pays affichent des croissances largement suprieures : les pays arabes (55%), lAutriche, lItalie, la Pologne et le Portugal autour de 60%, la Rpublique tchque (77%), la Rpublique slovaque (90%), la Turquie (plus de 200%). Au niveau des multilatraux, la croissance moyenne a t de lordre de 10%. Le Fonds Africain de Dveloppement, la Banque de Dveloppement des Carabes, le Fonds des Nations Unies pour la Population ont connu une croissance denviron 30%, la BERD 80 % et les fonds arabes 190 %. Des enqutes dopinion dans les pays dvelopps montrent que 90% des personnes interroges estiment quil est de la responsabilit des pays riches daider les pays pauvres. Mais environ 70% pensent que les actions des Ong ont plus dimpact que celles de la Banque Mondiale (45-50%), et que celles du FMI (37%)7. On estime que les fonds privs atteignent 63 Mds USD, auxquels sajoute la part de laide publique au dveloppement canalise par les Ong, soient 6 Mds USD en 2005.

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2.2. Laide publique au dveloppement de la France


La France fait partie des tous premiers contributeurs, avec prs de 10% de lAPD totale (9,66% en 2004 et 8,48% en 2005). La part de son RNB que la France a consacre lAPD a augmente de plus de moiti de 2000 2006, passant de 0,3% 0,47%. La France stait fix lobjectif Monterrey en 2002 de consacrer 0,5% de son RNB laide au dveloppement en 2007, et 0,7% en 2012. Ces objectifs ne seront vraisemblablement pas atteints, du fait de lachvement progressif des annulations de dettes (30% de lAPD franaise nette en 2006). L APD de la France8 2000 M % RNB 4454 0,3 2001 4688 0,31 2002 5821 0,37 2003 6420 0,4 2004 6820 0,41 2005 8067 0,47 2006 8445 0,47 2007 7841 0,42

La structure de laide fait apparatre que laide programmable, cest--dire les contributions pilotes dans le cadre du dispositif dAPD est de lordre de la moiti du volume total. L autre moiti est consomme pour lessentiel par deux postes non programmables de laide bilatrale, les processus dannulation de dette, et laccueil en France dtudiants et rfugis venus des pays en dveloppement. L aide non programmable est bilatrale. L aide programmable se rpartit en trois postes, aide communautaire, aide multilatrale, aide bilatrale. APD franaise en 2006 / M APD franaise totale Dont : Aide programmable Aide communautaire Dont FED Budget europen 662,6 881,2 5429,4 1543,8 Aide multilatrale Dont Banque Mondiale Banques rgionales Nations Unies Fonds thmatiques Maintien de la paix Aide non programmable 4255,3 Aide bilatrale Allgements de dettes Etudiants trangers (hors bourses) Accueil des rfugis MINDEF / civil Divers 4255,3 2702,6 894,3 375,5 66,1 216,8 363,2 164,9 137,2 317,8 16,5 999,6 Aide bilatrale Dont Prts AFD & RPE Dons MAEE MINEFE AFD Programmes globaux Recherche Cots administratifs 679,4 614,8 795,7 523,9 272,2 2886,0 9684,7

8) Ces chiffres sont bass sur des prsentations comptables qui dduisent les prts au FMI et les remboursements de prts des tats. Pour prendre un exemple, les crdits effectivement mobiliss en 2006 atteignent 9684,7 M

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La France est le deuxime contributeur au budget de lAPD communautaire derrire lAllemagne (respectivement 19,9% et 22% du budget en moyenne sur la priode 2004-2006). Sa contribution dpasse 1,5 Md en 2007. Elle a contribu pour 24,3% au 9me FED, et contribue hauteur de 19,55% au 10me FED (Le fonds dispose de 22,7 Mds pour la priode 2008-2013). La France est au 5me rang des contributions lAID (5,46% de lAPD franaise nette pour la priode 2003 2005), et premier contributeur la Banque Africaine de Dveloppement et au Fonds Africain de Dveloppement (121,8 M en 2006). Des abondements importants sont dirigs vers des fonds thmatiques (fonds verticaux multilatraux) comme le Fonds mondial pour la lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme (Global Fund), auquel la France apporte 900 M pour la priode 2008-2010.

La concentration gographique de laide franaise Depuis 1999, les pays les moins dvelopps avec lesquels la France entend nouer un partenariat durable sont regroups dans la Zone de Solidarit Prioritaire (ZSP) qui compte 55 pays dont 43 sont en Afrique. La ZSP reoit 74% de laide bilatrale en 2005. La ZSP ( partir de la liste au 1 juillet 2004 Nombre de pays Afrique du Nord Afrique sub-saharienne et Ocan indien Asie Pacifique Moyen-Orient Carabes 3 40 5 3 4 Nombre dhabitants (millions) 71 624 122 26 29
er

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APD bilatrale de la France en 2006 Principaux pays destinataires pour chaque rgion du monde Place des trois pays choisis pour ltude MUSD Ocanie Asie (dont rgional 125) Extrme-Orient 112 Wallis et Futuna 1535 360 Vietnam Chine Thalande Asie centrale et mridionale 83 Pakistan Afghanistan Armnie Moyen-Orient Amriques (dont rgional 39) Amrique Nord et Centre 967 305 114 Honduras Hati Mexique Amrique Sud 152 Bolivie Brsil Colombie Afrique (dont aide rgionale 159) Afrique Nord 5158 725 Maroc Tunisie Algrie Afrique sub-saharienne 4274 Nigeria* Sngal Cameroun Guine Europe (dont aide rgionale 119)
Source DGTPE -/ Dclaration lOCDE * Essentiellement annulation de la dette Pays de la ZSP

Part Aide Bilatrale 1,40% 102 20,70 159 143 65 16 15 14 791 74 3,40% 35 27 22 39 30 24 69,50% 301 176 173 2027 287 243 21 109 0,26% 4,20% Serbie 0,30% 0,20%

Irak* Liban

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3. La prise en compte des problmatiques de sortie de crise, de la prvention, et des tats fragiles
Depuis plusieurs annes, la communaut internationale sefforce de produire une doctrine et dadapter ses modes de rponse aux situations de sortie de crise et de fragilit, qui impactent fortement sur diffrents axes prioritaires de laide au dveloppement, solidarit avec les populations, rduction de la pauvret et atteinte des OMD, efficacit de laide long terme et scurit globale. Un large consensus se dgage sur lide quil est devenu indispensable dempcher la faillite des tats, et dorienter les politiques daide vers la prvention des conflits, et plus gnralement des crises.

3.1. L exercice est complexe au niveau international


La situation ce jour rsulte, tout dabord, de la prise de conscience par la communaut internationale de limportance des conflits, crises et guerres, comme annihilant les rsultats dannes daide au dveloppement et comme obstacle majeur la ralisation des OMD. A cela se sont ajouts le choc provoqu par les attentats du 11 septembre puis de Madrid et de Londres et laccroissement de la tension internationale, lesquels ont remis limpratif de promotion de la paix et de la scurit au niveau mondial lordre du jour, et ce pour la majeure partie des bailleurs. La problmatique des crises et des fragilits est donc la croise de nombreux enjeux, nouveau contexte multipolaire, multiplication des crises, construction des axes de gouvernance mondiale... De grands efforts sont faits pour la dfinition de nouvelles approches (liaison gouvernance scurit dveloppement durable) et de nouveaux modes de travail dans la ligne de la Dclaration de Paris, mais la construction est lente, se heurte la poursuite de logiques individuelles, lhtrognit des mthodes, lentre en scne de nouveaux acteurs, etc. Les tats donateurs, compte tenu du contexte actuel dinstabilit et de transition, dacclration des changements et de nouveaux dfis majeurs globaux, doivent repositionner leur politique internationale, tandis que les institutions tatiques font lobjet de refontes et rformes dans une tentative dadaptation un monde nouveau mergent. Les politiques de dveloppement et les administrations correspondantes ne font pas exception cette rgle. Nous sommes dans une situation volutive o politiques, stratgies, concepts, fonctionnements administratifs et instruments se dfinissent, se redfinissent et se cherchent, comme le montrent notamment les exemples du Japon, des tats-Unis ou de la France, de la Banque Mondiale ou des agences des Nations Unies. Du ct des pays bnficiaires, la problmatique prend en compte un ensemble de situations trs varies, crise ouverte, sortie de crise, stabilisation, reconstruction, dveloppement, fragilits institutionnelles, de socit, mal-dveloppement, mal-gouvernance, etc. Ces situations sont en outre extrmement volutives. Le but est donc de relier plusieurs diversits, et si des avances sont manifestes au niveau des principes, la mise en uvre sur le terrain se cherche, et na pas donn encore les rsultats attendus. Il faut cependant voir lensemble de la dmarche comme un processus en cours ; la dimension temps, la poursuite des efforts dans la dure, restent donc une donne essentielle.

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3.1.1. Des initiatives concourent ltablissement progressif dun corps de doctrine


Ces initiatives peuvent tre directement diriges sur la problmatique, ou travailler sur un cadre plus gnral et mentionner la problmatique comme un dterminant prendre en considration :

Forum haut niveau sur lefficacit au regard du dveloppement dans les tats fragile (Londres janvier 2005) Dclaration de Paris de mars 2005 Consensus europen de juillet 2005 Stratgie de lUnion Europenne concernant lAfrique (2005) Groupe de travail des experts de la Zone franc (cr en 2006) Groupe de travail tats fragiles de lOCDE et srie de tests des principes dengagement en 2005 et 2006 Dclaration dintention et principes pour lengagement international dans les tats fragiles et les
situations prcaires (OCDE - avril 2007)

Runion des ministres de lconomie et des finances de la Zone franc laide aux tats en crise et aux
tats fragiles (Lom avril 2007)

Code de conduite sur la complmentarit et la division du travail dans la politique de dveloppement


de lUnion Europenne (mai 2007) Des avances sont notables au plan des principes, dsormais largement partags par les bailleurs de fonds et les pays partenaires. : reconnaissance du lien entre scurit et dveloppement, du rle de ltat et de la bonne gouvernance comme cl de vote de la paix et du dveloppement durable, de la ncessit dadapter les principes dharmonisation, dalignement, de gestion axe sur les rsultats aux dficiences des structures de gouvernance et au manque de capacits, de la ncessit de poursuivre de front le renforcement des institutions et la fourniture des services essentiels, de limpratif de lier dans les contextes de transition laide durgence, la rhabilitation et le dveloppement long terme. Des progrs galement sur ladaptation des outils : aide durgence post conflit (emergency post conflict assistance) du FMI, fonds post conflit et fonds spcial LICUS de la Banque Mondiale, facilit post conflit de la Banque Africaine de Dveloppement, Commission pour le maintien de la paix des Nations-Unies (dont la mission est de soutenir la transition entre la gestion de conflit et le maintien de la paix post crise), les appuis budgtaires aides urgentes de stabilisation rhabilitation de lUnion Europenne. Noter galement que la problmatique tats fragiles est au centre des discussions pour les nouveaux abondements lAID et au Fonds Africain de Dveloppement. Plusieurs acteurs bilatraux, les tatsUnis, le DFID britannique, ont labor des approches qui nourrissent le dbat.

3.1.2. Mais des dcalages de conception et de dfinition persistent


3.1.2.1. Une varit volutive des concepts utiliss et des dfinitions spcifiques chaque bailleur
Cette nouvelle problmatique gnrale sest intgre lagenda du dveloppement de faon dsordonne et avec une focalisation sur diffrents concepts : les conflits mais galement la scurit humaine, linstabilit, la construction de la paix ou les tats fragiles, notion abandonne par les tats Unis en 2006 et transforme en 2007 en situations de fragilit par lUnion Europenne, afin dviter de crer potentiellement des ractions adverses chez les pays ainsi qualifis. On notera dailleurs, au vu dentretiens effectus avec des hauts responsables dAfrique Centrale, que ce souci ne semble pas tre partag galement : les officiels africains, dans leur ensemble, utilisent entre eux, sans ambigut, le concept dtat fragile et soulignent la ncessit de construire ou reconstruire des tats forts.

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A cette accumulation de dfinitions qui varient en fonction de lacteur pour un mme concept, dfinitions souvent floues, quant elles ne sont pas inexistantes, se sont ajoutes des focalisations diffrentes en terme de temporalit : certains, comme la Banque Mondiale ont initialement privilgi le post-conflit ; dautres ont eu une optique plus prventive ou considrent lensemble des problmes.

3.1.2.2. Labsence gnrale darticulation entre conflits et tats fragiles


L absence darticulation entre conflits et tats fragiles conduit, notamment en France, une utilisation interchangeable des deux termes et des risques associs. Qui plus est, et cela est valable pour tous les bailleurs ( lexception des Allemands qui ont une position claire, articule, dfinie et cohrente, facilite par une focalisation unique sur le conflit), larticulation entre conflits dune part et fragilits dautre part nest pas formalise. Le groupe de travail sur les tats fragiles du CAD de lOCDE dfinit les conflits comme un des effets induits de la fragilit de ltat, sans aller plus avant. Le travail qui avait t amorc au sein de lUSAID ce sujet a t abandonn avec le changement de politique. Le problme provient probablement de lutilisation dun modle cognitif (plus ou moins inconscient) et conceptuel qui ne parvient pas intgrer et synthtiser une approche structurelle (la fragilit) et une approche dynamique (le conflit). Il ne peut tre quaccru par labsence de dfinition claire des diffrents concepts et parfois la confusion existante. La solution, qui, semble-t-il, tend tre adopte actuellement, serait de ne pas voir le problme et dutiliser les deux concepts et approches de faon interchangeable. Par exemple, dans le blog de lAFD ides pour le dveloppement, la catgorie tats fragiles recouvre, sans la nommer, la prvention des conflits arms. Le projet dorientation stratgique de lAFD 2007 nutilise pas le terme de conflit sans lui adjoindre celui dtats fragiles. Il est probable que des approches peu clarifies donnent lieu des surprises, certainement mauvaises, qui seront du mme ordre que celles qui furent gnres par la promotion dune dmocratie de surface, plutt quune vritable Dmocratie, ne tenant compte ni des conditions, ni du contexte, ni de la fragilit inhrente aux priodes de transition. En ce qui concerne ltat, il suffit de se rappeler que le renforcement de ltat, sil est ncessaire, entrane galement des conflits violents ouverts dans la phase dimposition de ltat, notamment dans les rgions qui navaient jusqu prsent connu que peu ou pas de contrle. L exemple afghan peut tre lu travers ce prisme. Si lon regarde lhistoire de ces trente dernire annes, la multiplication des situations de crise et la fragilisation des tats dans les pays en dveloppement concide avec la monte en puissance du paradigme no-libral en matire de dveloppement conomique (politique dajustement structurel, critique du rle de ltat, libralisation et privatisations) qui a priv les tats des pays en dveloppement de la plupart de leurs responsabilits en matire de dveloppement (fourniture de services publics, scurit alimentaire, recrutement des diplms dans la fonction publique) alors que dans le mme temps leurs responsabilits en matire de scurit intrieure (violence lgitime) et de stabilit politique et sociale (dmocratie et respect des droits de lhomme) taient raffirmes. Il serait intressant danalyser le rle de la France dans cette volution (doctrine Balladur et alignement sur le consensus de Washington), qui explique sans doute le retard pris par rapport aux autres dans la prise de conscience en matire de crises et de fragilits.

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3.1.3. Les progrs au niveau des principes et des engagements internationaux sont encore peu visibles sur le terrain
A partir des trois pays tudis, on peut remarquer les grandes difficults rencontres pour harmoniser les approches des bailleurs de fonds, et pour appliquer concrtement les diffrentes catgories dengagements : Dclaration de Pairs, principes dengagement de lOCDE dans les tats fragiles, etc. En Guine, la concertation inter bailleurs est en construction. La concertation bailleurs / tat est rendue difficile par le manque de capacits du Gouvernement, aggrav par le contexte de blocage institutionnel (la Guine est cependant sans doute le cas o la situation est la moins critique, ltat y a t fort et a relativement bien rsist la crise rgionale, et o le redressement pourrait tre rapide si les hypothques purement politiques taient leves). Le volume daide est faible (moins de 22 USD / hab), il y a peu dintervenants internationaux. Dans lensemble, la concertation inter bailleurs parait progresser en Guine, au moins pour les intervenants de lOCDE (certains partenaires de la Guine, comme la Russie ou la Chine, suivent des approches tout fait indpendantes). Elle fonctionne par lots quand un impratif simpose tous, comme cest le cas en matire de gouvernance conomique et financire, ou bien quand un enjeu est unanimement reconnu (lections), ou encore quand un programme lourd concentre les forces (exemple de lducation sous la houlette de la Banque Mondiale et de lAFD). Les principaux bailleurs de fonds ont form un rseau informel qui runit deux fois par mois les ambassadeurs et les reprsentants Conakry des Nations-Unies, de la Commission Europenne, de la Banque Mondiale, du FMI. Cette approche va dboucher sur la cration dun groupe technique gouvernance dmocratique et conomie. L objectif terme est de dpasser le cadre inter bailleurs pour aller vers une plate-forme bailleurs/gouvernement/socit civile qui travaillera dans le domaine de la gouvernance au sens le plus large. En Hati, le cadre de coordination mis en place pendant la priode de transition (CCI) rsiste mal au changement dquipe au pouvoir. Le volume daide se situe dans la norme des PMA (62 USD / habitant), mais il est faible compar aux apports de la diaspora (de lordre de 180 USD / habitant). Il y a un trs grand nombre dacteurs internationaux qui poursuivent des logiques propres (Eats-Unis, pays dAmrique latine, etc.). Tous les bailleurs de fonds ou presque sont prsents en Hati. Chacun labore son diagnostic, ses axes de travail prioritaires. Des efforts certains ont t faits pour tenter dharmoniser les programmes, la fois thmatiquement et gographiquement. Mais les mcanismes de concertation mis au point avec le CCI sont dserts par la nouvelle quipe dirigeante, qui a propos de nouvelles dispositions la confrence de Washington en mars 2007. Un facteur marquant tient aux discordances de vue entre Hatiens et bailleurs de fonds, les premiers se plaignant de lingrence des bailleurs, ces derniers se plaignant de lincapacit de ltat fixer sa stratgie, engager les rformes, et participer la mise en uvre des projets. Chacun souhaite que la coordination de laide soit le fait des Hatiens, des avances sont notes au ministre de la planification, mais on est encore loin dun outillage efficace. Les observateurs font tat dune pnurie gnralise de cadres dans les ministres, aggrave par les recrutements des agences internationales et des oprateurs financs par laide, accentue galement par lmigration (les programmes de formation des tats-Unis et du Canada sont assez souvent dcrits comme favorisant ltablissement de cadres hatiens dans ces deux pays). L aide internationale est trs parpille au niveau thmatique, gographique, des acteurs impliqus, des instruments en uvre. A ct des efforts dploys pour restructurer ltat, on assiste un fourmillement dinitiatives destines parer aux besoins les plus urgents de la population. Les interventions de milliers dOng, rendues ncessaires par lextrme pauvret et lurgence des besoins, brouillent la cohrence densemble dans des secteurs aussi cruciaux que la scurit alimentaire, laccs leau, la sant, lducation, la collecte des dchets, etc.

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Laide internationale. Quatre fois dj depuis 20 ans (aprs les lections de 1990, aprs lintervention militaire internationale de 1994, aprs le dpart dAristide en 2004 et aprs les lections de 2006), la communaut internationale a organis rencontres et commissions de bailleurs. Des millions de dollars ont t collects ; une bonne partie na jamais pu tre vraiment dcaisse et on ne voit gure les rsultats de lutilisation du reste. Il y a un exercice facile pour comprendre la situation : visiter les difices publics et visiter les locaux des institutions internationales et Ong. Sauf la mission franaise de coopration que jai toujours connue dans ses locaux actuels, il y a eu une expansion des bureaux de laide internationale. La MINUSTAH et le PNUD eux seuls occupent notamment tout un pt de maisons, locaux avec ascenseurs, luxueusement meubls. En termes de mobiliers, quipements, btiments, ils doivent reprsenter dix fois la valeur dont ladministration hatienne dispose. Et je ne parle pas de la fuite des cerveaux de ladministration publique vers les institutions internationales et les Ong qui paient 5 fois au moins ce que peut offrir ltat hatien. Qui a parl de reconstruction des institutions nationales ? En fait, depuis 1986 on est entr dans une rgression et une dshumanisation de la socit hatienne. Lesprance de vie a baiss de 10 ans en 20 ans, le revenu rel des gens a diminu, les classes moyennes ont t broyes, lconomie paysanne dtruite au profit des importations, une pousse anarchique des bidonvilles sen est suivie et des formes de violence et de criminalit totalement inconnus ont merg : supplice du collier, multiplication de gangs. De plus, on ne donne pas sa vraie place la dmographie : 5 millions dhabitants en 1986, 10 millions environ aujourdhui dont 42% de jeunes de moins de 14 ans qui ne sont pris en charge par aucune institution. On est loin ici des discours officiels et, de mon point de vue, seul un parler vrai peut permettre dengager un dialogue politique bas sur des ralits et non sur les discours polis que lon change de Chancellerie Chancellerie. Hati est aujourdhui dans une incroyable dtresse et elle ne peut plus sen sortir seule. Il lui faut imprativement une aide internationale mais une aide internationale repense, de nature politique et non humanitaire. Cest certainement cette rorientation que la France peut le plus aider aujourdhui. Michle Oriol En Afghanistan : lintervention internationale na pas suffisamment pris en compte le contexte et les conditions du pays. Les efforts en matire de reconstruction risquent dtre dpasss par la monte des tensions et de linscurit. Un volume important, de trs nombreux bailleurs de fonds, des acteurs encore plus nombreux caractrisent laide, qui est encore largement orchestre par les bailleurs de fonds. La prise en main par les Afghans eux-mmes de leur destin national est au cur de la philosophie de laide internationale au dveloppement en Afghanistan. La question de la coordination de laide est donc directement relie aux capacits de ltat afghan. Cette contradiction dans la situation de fragilit que connaissent les institutions du pays a pes depuis lorigine sur les diffrents systmes de coordination qui ont t mis en place. Les principaux bailleurs de fonds ont travaill sur la base de stratgies intermdiaires post crise, et tent de sajuster au rythme des volutions du contexte, et de la stratgie du Gouvernement afghan. Lefficacit du dispositif a t dans lensemble assez mdiocre, et si des acquis et avances rels sont observs, ils restent insuffisants vis--vis des objectifs fixs : stabilisation et scurit, reconstruction de ltat, dveloppement et redressement conomique, lutte contre la pauvret et la vulnrabilit, mise la disposition de la population de systmes viables en matire de soins, ducation, eau potable, nergie Des avances sont attendues du compact, sign lors de la Confrence de Londres en janvier 2006, qui dfinit un partenariat entre la communaut des bailleurs et le Gouvernement afghan, align sur la stratgie du Gouvernement afghan, lI-ANDS (Interim Afghanistan National Development Strategy).

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Cette tape a donn un nouvel lan lobjectif de coordination de laide, de mme que la signature par lAfghanistan de la Dclaration de Paris. Des instances de coordination de haut niveau ont t renforces (lAfghanistan Development Forum, le mcanisme des groupes consultatifs) ou instaures comme le Joint Coordination and Monitoring Board JCMB. L impratif defficacit de laide est plac au centre des dbats en Afghanistan, priorit renforce dans la priode rcente. Un groupe de travail sur lefficacit de laide a ainsi t cr. Les Afghans et la communaut des bailleurs travaillent llaboration dune politique de laide.

3.1.4. Des pays derrire les concepts


Beaucoup doutent aujourdhui du bien-fond dtablir une liste des tats fragiles. Dautant que les critres dapprciation ne sont pas fixes, ni les rythmes danalyse, et que les situations sont trs volutives dans un sens favorable ou dans lautre. Sur un autre registre, la construction dapproches communes ou mutualises est trs lente. Les dfinitions et les grilles de critres sont trs varies (voir en annexe 2 lanalyse comparative), la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Dveloppement, la Commission Europenne, lOCDE, ont leur propre typologie et grille de lecture. La Millenium Challenge Corporation utilise par exemple une grille dindicateurs organise en quatre rubriques :

Bonne gouvernance / ruling justly (liberts fondamentales, droits politiques, participation et devoir de rendre compte, efficacit et effectivit du Gouvernement, tat de droit, contrle de la corruption), Promotion de la libert conomique / encouraging economic freedom (qualit de la rgulation, inflation,
politique fiscale, dlai pour dmarrer un business, cot pour dmarrer un business, politique commerciale),

Dveloppement humain / investing in people (budget public consacr la sant, budget public consacr lducation primaire, vaccination, taux de scolarisation des filles), Informations complmentaires (gestion des ressources naturelles, droits et accs au foncier).
Le profil de gouvernance utilis par la Commission Europenne est organis autour de neuf rubriques :

Gouvernance politique / dmocratie Gouvernance politique / tat de droit Matrise de la corruption Efficacit du Gouvernement Gouvernance conomique Scurit intrieure et extrieure Gouvernance sociale Contexte international et rgional Qualit du partenariat
De ces analyses sont dduites les positions du pays dans une typologie elle-mme trs fluctuante dun acteur lautre. La Banque mondiale distingue les pays en crise, les pays en voie de stabilisation et les pays en reconstruction / relvement. La Banque Africaine de Dveloppement distingue les pays qui sont dans limpasse ou connaissent une dtrioration continue de leurs performances, les tats dfaillants et ceux en conflit, les pays sortant dun conflit, les tats qui sont lgrement sortis de la fragilit.

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L OCDE distingue trois catgories9 : (i) les pays marginaliss qui reoivent peu daide par rapport des besoins relativement levs et la qualit satisfaisante de leurs politiques et de leurs institutions. (ii) Les pays recevant peu daide mais dont la qualit des politiques et des institutions est comparativement infrieure (fragilit extrme de ltat). (iii) Les pays percevant une aide comparativement plus leve et/ou en hausse (faible dans le pass mais dont le volume a augment dans la priode 1999-2004) Dautres mthodes existent, mises au point par les tats-Unis, le DFID britannique, etc. Des institutions de recherche et / ou universitaires produisent aussi leurs propres dfinitions. Il faut reconnatre cependant que mme si les politiques suivies et les chelles danalyses influent sur les primtres qui sont donc gomtrie variable, tout le monde est malgr tout plus ou moins daccord quand il sagit de dsigner les pays les plus fragiles, ou ceux qui cumulent des scores ngatifs sur toute une gamme dindicateurs. Selon lOCDE, les tats en sortie de crise ou les tats fragiles rassemblent 75% de la population dAfrique sub-saharienne, rgion o se trouve plus de la moiti des 46 tats concerns par cette problmatique. A lchelle de la plante, 30% des plus pauvres vivent dans des tats fragiles. La prise en compte statistique se fait lOCDE sur la base de la catgorie LICUS de la Banque mondiale : Contributions Total Bilatraux Total Multilatraux TOTAL % de laide totale 2000 4521,26 2298,45 6819,71 13,7% 2001 4729,15 2889,79 7618,94 14,7% 2002 8242,82 4513,1 12755,92 21,2% 2003 12153,4 3702,09 15855,49 22,5% 2004 10547,03 4385,74 14932,77 18,9% 2005 17547,64 5578,42 23126,06 21,2%

Nous prsentons dans le tableau page suivante une classification (qui est faite pour fixer un certain nombre dides et non pour constituer un modle dfinitif). Le choix dans lexemple a t de classer les pays en fonction du dernier index de linstitut de recherche amricain indpendant Brookings [qui figure en colonne 5 de la situation la plus fragile (1) la situation la moins fragile (55)]. Cet index est bas sur 5 paramtres (conomique, politique, scurit, protection sociale, et PNB par habitant). Nous avons fait figurer le classement OCDE et le classement LICUS, qui montrent bien les dcalages dapprciation, ainsi que des lments objectifs (niveau de laide) quand ils taient disponibles, et des lments concernant les positions de la France. Lexercice fait apparatre un constat trs significatif : Parmi les 27 pays considrs comme les plus fragiles, 23 sont dans la ZSP (2me colonne du tableau), et le volume de laide franaise (8me colonne du tableau) est important prpondrant pour 11 dentre eux. Dans la catgorie suivant, srie des situations moins critiques selon Brookings, la moiti des 28 pays considrs sont dans la ZSP, laide franaise est importante pour 2 dentre eux (pour trois pays de cette catgorie o laide franaise est importante, le pourcentage figurant en colonne 8 nest pas renseign : Mauritanie, Madagascar, Mali). Ce constat montre lui seul la ncessit pour la France de dfinir une rponse la problmatique des crises et des fragilits. A un niveau plus tactique, largir le nombre des colonnes aux autres interventions importantes, multilatrales et bilatrales, fournirait dj un renseignement important utile au calage des interventions franaises.

9) Rapport suivi des apports de ressources aux tats fragiles novembre 2006

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PAYS

ZSP

OCDE

LICUS

Brookings Index 2008 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55

Somalie Afghanistan RDC Irak Burundi Soudan RCA Zimbabwe Liberia Cte dIvoire Angola Hati Sierra Leone Erythre Core du Nord Tchad Birmanie Guine Bissau Ethiopie Congo Niger Guine Rwanda Guine equatoriale Togo Ouganda Nigeria Cameroun Yemen Comores Zambie Pakistan Cambodge Turkmenistan Ouzbekistan Mauritanie Djibouti Mozambique Papouasie Swaziland Tadjikistan Timor leste Burkina Faso Laos Malawi Colombie Bangladesh Madagascar Kenya Gambie Mali Lesotho Iles Salomon Tanzanie Sri Lanka

2 1 1 2 2 2 2 2

3 3 3 3

3 1

2 1 1

3 1

APD 2002-2005 en MUSD 1695,31 16223,41 21500,35 58477,19 2343,17 7751,49 659,21 1977,79 1240,64 3597,65 5177,58 2324,67 2853,72 2438,6 Nc 2480,67 1067,54 764,58 13789,79 3401,39 3768,74 2016,49 3651,74 231,15 521,07 8479,31 15313,24 5839,16 3003,72 107,55 Nc 13111,02 4234,03 276,69 1646,67 nc 299,18 nc 2106,36 nc 1670,71 1598,41 4798,44 2392,03 4124,41 4925,62 10559,73 Nc 4845,77 246,78 nc nc 857,04 nc 5628,4

Aide / Hab 2005 25,7 111 38,9 nc 56 57,1 25 28,7 73,8 7,3 32,7 62 74,6 93,4 nc 46,3 nc 60,8 nc 467,3 45,6 21,7 nc 78 18,5 nc 55 27,2 17,7 36 nc nc 40 nc 6,8 nc 131 nc 53,2 nc 40,2 231 nc 54,7 nc nc nc nc nc 41,5 nc nc 396 nc

APD de la France 0,39% 0,77% 14,77% 2,24% 5,36% 1,08% 35,55% 1,66% 0,95% 49,50% 2,81% 12,78% 0,95% 0,75% nc 15,69% 1,25% 7,75% 1,03% 64,59 25,25% 16,27% 2,06% 16,44% 39,27% 0,60% 19,10% 20,72% 1,29% nc 0,71% 5,34% 1,72% 1,37% nc nc 0,13% nc 0,17% 0,06% 12,46% 6,69% 0,62% 1,42% 0,56% nc 3,45% nc nc nc -0,25% nc 1,46%

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3.2. L exercice est complexe au niveau franais


Au niveau franais, la prise en compte de la problmatique implique de forger une doctrine et un mode opratoire qui rpondent la fois aux engagements de la France et ses positions dans le concert international, et aux modes dorganisation, aux mthodes, et aux capacits des structures en charge de la coopration. Cet ensemble est marqu par un processus continu de rforme profonde de laide au dveloppement depuis 1998, qui va tre de nouveau inflchie par la nouvelle prsidence et la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). Cette rforme englobe une refonte de la politique daide au dveloppement et la restructuration concomitante du dispositif, et doit intgrer des paramtres parfois contradictoires, notamment pour ce qui concerne la dmarcation entre le bilatral et le multilatral.

3.2.1. Un retard franais incompltement combl


Les bailleurs bilatraux et multilatraux ont, avec une ractivit et un calendrier variables, commenc intgrer la dimension politique leur agenda, lequel tait prcdemment domin par lconomique et ventuellement le social. Dune faon gnrale, la politique de dveloppement sinscrit dans le cadre de priorits de politique internationale, mentionnant sous un vocable ou un autre la prvention des crises et des conflits ou la promotion de la paix et de la stabilit. Ainsi, prvention des conflits et crises et renforcement des tats fragiles sont prcisment souligns dans les politiques de dveloppement, sauf en ce qui concerne la France (voir ci-dessous), encore que la France, faisant partie du Consensus Europen, sinscrit galement dans ce cadre. La France a ragi assez tardivement. LAllemagne et le BMZ, par exemple, ont commenc intgrer srieusement et systmatiquement la prvention des conflits leurs actions ds 1998 ; lAllemagne, les Pays Bas, la Norvge et le Royaume Uni (ensuite rejoints par le Canada et la Sude) ont cr en 1999 le processus dUtstein ayant pour objectif de dvelopper de bonnes pratiques en ce qui concerne les activits de construction de la paix ; le DFID britannique a publi les lignes directrices du Conflict Assessment (CA) en janvier 2002. En revanche, les efforts franais, et ce malgr des combats mens par des individus au sein de leurs administrations respectives, nont commenc se formaliser quen 2005. Il convient de noter que dautres changements majeurs pourraient sajouter, ou mme, ventuellement, dominer lvolution qui a conduit la situation actuelle en termes de politique internationale et de dveloppement. Nous avons tout dabord la position prise par les tats-Unis partir de janvier 2006, qui promeut la diplomatie transformationnelle visant, entre autres, pleinement intgrer les politiques de dveloppement aux objectifs et la stratgie de scurit nationale. Outre les rformes institutionnelles accompagnant cette redfinition et intgration, un changement de concepts et de focalisation a galement eu lieu, notamment avec un abandon de la notion dtats fragiles. L intgration de la politique de dveloppement la politique de scurit nationale, si elle permet davoir pour but une cohrence de politique internationale, rend la politique de dveloppement plus sujette une volution dcouple dobjectifs ou de politiques uniquement lies au dveloppement (bien que les analogies soient dangereuses, on se rappellera le programme CORDS mis en place pendant la guerre du Vietnam), ce qui traduit bien le contexte contemporain hautement volatile. En France, fin 2007 dbut 2008, sous limpulsion de la Prsidence de la Rpublique, une nouvelle politique internationale souligne les dfis du 21me sicle et dfinit les objectifs. Cependant, si elle mentionne les conflits et la monte des risques, elle ne donne pas de directives concernant la stabilit ou le traitement des fragilits. Des chantiers de redfinition des doctrines et politiques et de rforme des institutions sont ouverts dans tous les domaines. Si la politique de dveloppement franaise nest pas intgre cette redfinition de la politique internationale, elle sera probablement un sous-produit des rformes entreprises.

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Une question de fond se pose alors : la politique de dveloppement sera-t-elle redfinie pour servir la politique internationale ? Si cest le cas, comment les changements seront-ils articuls avec dautres ensembles, notamment dans le cadre du Consensus Europen ? Les efforts en cours, concernant la prvention des crises et le renforcement des tats fragiles, pourraient sen trouver modifis.

3.2.2. Une prise en compte insuffisante de la problmatique


La prise en compte des problmatiques de sortie de crise, de fragilits et de prvention des crises implique de forger une doctrine et un mode opratoire qui rpondent la fois aux engagements et aux positions de la France dans le concert international, et aux modes dorganisation, aux mthodes, et aux capacits des structures en charge de la coopration. Cette dmarche doit intgrer des paramtres parfois contradictoires, notamment pour ce qui concerne la dmarcation entre le bilatral et le multilatral, et se heurte aux tensions que gnrent immanquablement les redfinitions de primtres et de comptences entre les diffrentes organisations responsables. La France a montr au cours des dernires annes au niveau international sa volont dengagement pour la gestion post-crise, le traitement des fragilits et la prvention des crises, en prenant une part active aux confrences internationales, groupes de travail spcialiss, et en prenant des engagements formels, Dclaration de Paris, Principes dengagement dans les tats fragiles de lOCDE, Code de conduite europen pour la division des tches. La prise en compte des fragilits fait lobjet dune attention accrue, concrtise par plusieurs avances rcentes :

Des orientations du CICID en matire daides budgtaires globales et de stratgies sectorielles, et en matire de lutte contre la corruption, La dfinition et ladoption de la stratgie gouvernance dmocratique (2005-2006), La cration dun bureau spcialis au MAEE (Bureau pour la Prvention
Reconstruction) fin 2005, des Crises et la

La cration dun groupe de travail interministriel sur les tats fragiles (2006) qui a dbouch sur un
Papier de positionnement de la France sur la question des tats fragiles avalis fin 2007,

Le cadre dintervention transversal sortie de conflit et tats fragiles de lAFD et la cration dune cellule crises et conflits.
Parmi ces avances rcentes, la constitution dun rseau interministriel, partir dun groupe de travail qui a fonctionn pendant deux ans sur le thme des fragilits, a permis de lancer un processus de construction par tape, et dmontre lintrt de lapproche lchelle de lensemble de ladministration prconise par le CAD de lOCDE. Cette dmarche permet de progresser et de poser un certain nombre dorientations au niveau des conceptions comme au plan des mthodes, en dsamorant provisoirement la question sensible du pilotage. Elle permet de mettre en commun les expriences et les attentes pour la dfinition dun cadre dintervention spcifique et adapt, pour rationaliser le dispositif bilatral et non gouvernemental, ou pour la mise en place de systmes de veille, dalerte ou de prvention. Cependant, ces efforts nont pas encore dbouch sur une politique claire et dlibre qui distingue nettement les trois champs dintervention : pays mergents, pays stables ou sur la voie de lmergence, pays en situation de sortie de crise ou fragiles. Une politique ddie aux pays en situation de crise ou fragiles est ncessaire pour ajuster la rponse franaise aux besoins spcifiques de ce type de contextes, et pour continuer jouer

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un rle important dans la construction de rponses internationales intgres. Cette politique doit tre articule avec la politique de dveloppement, et cette dernire avec la politique internationale. Les orientations, les engagements internationaux, les processus qui sont actuellement mis en uvre pour fonder cette politique ne sont pas encore suffisamment perus par les diffrents oprateurs de la coopration, et doivent tre largement communiqus pour mobiliser une exprience franaise qui est trs relle sur un large spectre. Concertation et appropriation seront ncessaires pour fabriquer la politique, traduire la politique en stratgies, et les stratgies en processus et mthodes dorganisation. Les missions en Guine et en Hati ont clairement montr que la prise en compte par ces deux postes est faible. Les entretiens et les documents consults montrent que les responsables franais dans plusieurs pays se sont investis plus loin dans la dmarche. Un certain nombre dinitiatives font cheminer les rflexions, et concourent une meilleure prise en compte dans le rseau. La dernire runion du rseau de lt 2007 a par exemple t loccasion dun sminaire consacr aux tats fragiles. Les plates-formes lectroniques dchanges entre les SCAC font aussi une bonne place ces questions, et plusieurs ambassades (RCA par exemple) ont produit des analyses orientes sur les causes des crises et des fragilits. Plus rcemment, une dmarche a t lance sur la base du papier de positionnement de la France sur la question des tats fragiles, en direction dune srie dambassades (RCA, RDC, Mali, Soudan, Tchad, Niger, Kosovo, Hati). Ces postes doivent analyser la situation du pays et de la coopration franaise dans le pays partir de la grille de fragilit produite dans le cadre du papier de positionnement. Au total, pour conduire ce processus bonne fin, les avances devront porter sur trois fronts, reconnatre la ncessit dune politique spcifique sortie de crise / prvention des crises / traitement des fragilits, construire des stratgies selon une approche intgre de la prvention la reconstruction (renforcement de ltat, renforcement de la socit civile) et partageables au niveau europen et international (sur les types de situation, les critres de fragilit, la nomenclature des actions et des priorits), adopter un mode dorganisation Paris et sur le terrain qui permette la prise en compte lchelle de lensemble de ladministration, et une combinaison souple des instruments en fonction de ce que dicteront le contexte (stratgies pays) et limpratif defficacit de laide (mise en commun au niveau europen et international).

3.2.3. Comment la prise en compte de la problmatique prend corps Paris


Dans la premire phase de ltude, une srie de rencontres a permis de mesurer le niveau et le mode de prise en compte Paris. En dehors des runions du comit de pilotage et dateliers avec les Ong, de lordre de 200 entretiens ont t conduits Paris avec des responsables de la plupart des ministres et organisations impliques dans laide au dveloppement. Cette section rsulte de ces entretiens, et de discussions plus approfondies sur la question des circuits dinformation avec les trois principaux acteurs de la problmatique des fragilits :

Le Bureau pour la prvention des conflits et la reconstruction / BPCR du MAEE (DgCiD / Direction
des politiques de dveloppement / Sous-direction de la gouvernance dmocratique),

Le Bureau coopration montaire et dveloppement avec les Pays ACP Zone Franc du MINEFE (DGTPE / Service des affaires multilatrales et du dveloppement / Multifin 2),

La cellule crises et conflits de lAFD (Direction de la stratgie).

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Nous prsentons sous la forme de trois cartographies les relations structurelles ou fonctionnelles entre les diffrents acteurs franais concerns par la problmatique des tats fragiles. Ces acteurs ont t identifis partir de leurs mandats et/ou des actions et rflexions quils conduisent. Ces trois cartographies mettent en vidence les liens structurels ou simplement informationnels, formels ou informels en rapport avec le thme des tats fragiles, qui unissent les acteurs franais, au sein du MAEE, au niveau franais, au niveau international.

Le BPCR entretient des relations soutenues principalement avec :

au sein du Ministre des Affaires trangres et Europennes :


- la Direction dAfrique et de lOcan Indien - la Direction des Nations Unies et des Organisations Internationales - la Direction de la Coopration Militaire et de la Dfense

parmi les acteurs franais :


- le dpartement Stratgie de lAgence Franaise de Dveloppement / cellule crises et conflits (cette relation tant la plus soutenue de toutes) - Multifin 2 au sein de la Direction Gnrale du Trsor et de la Politique Economique du Ministre des Finances (le Bureau pour la prvention des conflits et la reconstruction participant au groupe de travail tats fragiles Zone Franc) - le Service de Coopration Technique International de Police au sein du Ministre de lIntrieur - la Dlgation aux Affaires Stratgiques du Ministre de la Dfense

parmi les acteurs internationaux :


- le Groupe des tats fragiles et le Rseau sur les conflits, la paix et la coopration pour le dveloppement du CAD OCDE (le BPCR tant membre de ces deux organes) - le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement - la Commission de Consolidation de la Paix des Nations Unies - le Groupe Coopration et Dveloppement au sein de lUnion Europenne Le BPCR dveloppe actuellement ses rseaux de relations avec les diffrents acteurs franais et internationaux. Le Bureau Coopration montaire et dveloppement avec Pays ACP Zone Franc entretient, de faon gnrale, et notamment concernant le thme des tats fragiles, des relations soutenues principalement avec :

au sein du Ministre des affaires trangres et europennes :


- la Direction dAfrique et de lOcan Indien - le BPCR

parmi les acteurs franais :


- le dpartement des financements, la direction des Oprations et PROPARCO au sein de lAgence Franaise de Dveloppement. La cellule crises et conflits (STR) de lAgence Franaise de Dveloppement entretient des relations soutenues principalement avec :

au sein du Ministre des Affaires Etrangres :


- la Dlgation lAction Humanitaire - la Mission dAppui lAction Internationale des ONG - les Directions politiques - la Direction des Politiques de Dveloppement dans son ensemble et le Bureau pour la prvention des conflits et la reconstruction

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parmi les acteurs franais :


- Multifin 2 au sein de la Direction Gnrale du Trsor et de la Politique Economique du Ministre des Finances (le Bureau pour la prvention des conflits et la reconstruction participant au groupe de travail tats fragiles Zone Franc) - le Haut Conseil de la Coopration Internationale (aujourdhui dissous) - les ONG - les centres de recherche

Sigles Niveau national Ministre des affaires trangres et europennes AME ANMO AS CAP DAH DAOI DCE DgCiD DPDEV DPDEV / G DPDEV / BPCR DPDEV / GFI FCI MAAIONG NUOI NUOI-EC NUOI-H NUOI-P Direction des Amriques et des Carabes Direction dAfrique du Nord et du Moyen-Orient Direction dAsie et dOcanie Centre dAnalyse et de Prvision Dlgation lAction Humanitaire Direction dAfrique et de lOcan Indien Direction de la Coopration Europenne Direction Gnrale de la Coopration Internationale et du Dveloppement Direction des Politiques de Dveloppement Direction des Politiques de Dveloppement / Sous-direction de la Gouvernance dmocratique Direction des Politiques de Dveloppement / Sous-direction de la Gouvernance dmocratique / Bureau de la Prvention des Conflits et de la reconstruction Direction des politiques de dveloppement / Sous-direction de la gouvernance dmocratique / Bureau de la Gouvernance Financire France Coopration Internationale Mission dAppui lAction Internationale des ONG Direction des Nations unies et des Organisations Internationales Direction des Nations unies et des Organisations Internationales / Sous-direction des affaires conomiques Direction des Nations unies et des Organisations Internationales / Sous-direction des droits de lhomme et des affaires humanitaires et sociales Direction des Nations unies et des Organisations Internationales / Sous-direction des affaires politiques

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Ministre de lconomie, des finances et de lemploi ADETEF DGTPE MULTIFIN 2 MULTIFIN 3 Association pour le Dveloppement des Echanges en Technologie Economique et Financire Direction Gnrale du Trsor et de la Politique Economique Affaires financires internationales et dveloppement / Coopration montaire et dveloppement avec pays ACP et Zone Franc Affaires financires internationales et dveloppement / Aide au dveloppement et instituions multilatrales de dveloppement

Agence Franaise de Dveloppement AFD / STR PROPARCO Direction de la stratgie, cellule crises et conflits Promotion et Participation pour la Coopration Economique

Matignon SGDN HCCI Secrtariat Gnral de la dfense Nationale Haut Conseil de la Coopration Internationale

Ministre de lIntrieur SCTIP Service de Coopration Technique International de Police

Ministre de la Dfense CICDE CPCO DAS EMA Centre Interarmes de Concepts, de Doctrines et dExprimentations Centre de Planification et de Conduite des Oprations Dlgation aux Affaires Stratgiques tat Major des Armes

Autres MEDEF Mouvement des Entreprises de France

Niveau international BM / LICUS CAD / OCDE CODEV DFID GTZ PNUD RELEX / CE USAID Banque Mondiale / Low Income Countries Under Stress Comit dAide au Dveloppement / Organisation de Coopration et de Dveloppement Economique Groupe Coopration et Dveloppement (Union europenne) Department For International Development (Grande-Bretagne) Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Coopration technique allemande pour le dveloppement) Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Direction Gnrale des Relations Extrieures / Commission Europenne United States Agency for International Development

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Les tableaux mettent en vidence des circuits de relations et dchanges assez peu structurs. En dehors des situations extrmes de crise ouverte, pour lesquelles la mobilisation diplomatique franaise est trs forte sur place, en France (une cellule de crise est rapidement constitue sous la prsidence du Premier Ministre), et dans les enceintes internationales, le pilotage de la coopration seffectue au moins sept niveaux : Elyse (dont cellule Afrique), MAEE, MINEFE, AFD, Dfense, Intrieur, et Ambassades. La mission dvolue au Secrtaire dtat et la coordination travers le CICID assurent une cohrence densemble de la politique, lorganigramme et les liens fonctionnels ont t redfinis par la rforme, mais les stratgies dclines sont encore difficilement articules entre elles, et elles ne prvoient que rarement des processus clairs pour leur application. Beaucoup se gre dans linformel, sous forme de rseaux interpersonnels. Les dcisions dintervention et les choix opratoires obissent des logiques difficiles cerner. Concernant les situations post crise et de fragilit, il ny a pas de pilote au niveau de ladministration clairement identifi en mesure dassurer la cohrence ncessaire la conception et la gestion des interventions de coopration.

Lecture des cartographies : Lgende : Relations avec le Bureau pour la prvention des conflits et la reconstruction Relations avec le Bureau Coopration montaire et dveloppement ACP Zone Franc Relations avec la cellule crises et conflits de lAFD Relations trs frquentes (quotidiennes ou plusieurs fois par semaine) Relations frquentes Relations occasionnelles rares

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4. Elments mthodologiques pour ladaptation du dispositif franais


4.1. Principales leons tirer dune comparaison des approches des diffrents bailleurs10
Articulation et intgration des politiques : Tous les bailleurs (du moins dans leurs textes) articulent et intgrent leur politique en matire de prvention des crises et/ou renforcement des tats fragiles leur politique de dveloppement, cette dernire tant de plus intgre la politique internationale, mais la situation actuelle pourrait conduire de nouvelles volutions. La position stratgique franaise en ce qui concerne la prvention des crises et le renforcement des tats fragiles doit encore tre clarifie et intgre au sein de la politique gnrale de dveloppement et ce dans le cadre gnral de la politique internationale franaise. Concepts et dfinitions : La focalisation des bailleurs en matire de crise et fragilits, les concepts utiliss et leurs dfinitions varient en fonction des bailleurs et dans le temps, du fait, parfois, dides imputes sans vrification aux pays rcipiendaires. Ils sont, de surcrot, parfois flous. La France a par contre fait un effort notable en ce sens en ce qui concerne les tats fragiles. Il est ncessaire de poursuivre et conduire bonne fin leffort franais de conceptualisation, clarification et dfinition en se focalisant maintenant sur les crises/conflits. La France joue un rle au niveau international pour la clarification des concepts et dfinitions quelle pourrait renforcer en valorisant leffort fait et publi en ce qui concerne les tats fragiles. Lobjectif au niveau europen et multilatral est dobtenir de chaque bailleur sa dfinition ou comprhension des concepts, ainsi que lobjet de son action, et ce de faon claire, afin, quau minimum, les incomprhensions mutuelles, sources de dlais et ventuellement de friction puis derreurs sur le terrain soient vites. Les groupes de travail de lOCDE doivent tre appuys et la France doit y consolider sa participation. Il convient aussi de sassurer de la perception des pays rcipiendaires de laide et des besoins quils affirment dans loptique dun vritable partenariat avant de changer des termes ou des optiques en leur nom. Articulation de la perspective tat fragile (structurelle) avec la perspective conflits (dynamique) : Les bailleurs utilisant la fois les concepts de crises/conflits et dtats fragiles nont pas articul les deux notions, ni au niveau conceptuel, ni, a fortiori, dans la pratique. Il est primordial de veiller ne pas confondre approches et concepts, ce qui rendrait difficile la prvision des consquences des actions de dveloppement, donc le pilotage de laide dans des situations dynamiques complexes et pourrait ainsi remettre en question lefficacit de laide dans la dure. Il faut dans cette optique prendre en compte le fait que la perspective tat fragile est de tendance structurelle alors que celle conflits est essentiellement dynamique. Les recherches permettant de dvelopper une comprhension des articulations entre les deux doivent tre soutenues et renforces. A noter que le renforcement de ltat, condition sine qua non dune prvention structurelle des conflits internes, long terme, peut conduire des conflits violents ouverts court terme.
10) Voir les annexes 2 clarification conceptuelle et 3 analyse comparative des bailleurs, et dans le CD Prvention des conflits et tats fragiles Approche comparative

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Prendre en compte cette dimension est dautant plus important que de telles surprises pourraient ventuellement gnrer des ractions inopportunes, pouvant faire perdre le bnfice defforts passs en termes dAPD. Actions lchelle de lensemble de ladministration, rponse interministrielle, coordination, et collaboration internationale : Tous les bailleurs doivent faire face au double dfi dun besoin dactions dAPD globales lchelle de lensemble de ladministration gnrant la ncessit de rponses interministrielles, lesquelles sont spcifiques chaque bailleur, et dune coopration et collaboration internationale laquelle chacun tente de contribuer. Il est important de continuer leffort international de la France dans le sens de la coordination et de la coopration internationale, et de veiller avoir les bons outils permettant une optimisation de laction franaise dans ce cadre. Il faut galement continuer promouvoir la participation franaise des expriences telles que MNE511 et, ventuellement, proposer que des expriences similaires aient lieu dans les domaines de la prvention des conflits et du renforcement des tats fragiles. Une veille et une alerte prcoce stratgique : La majeure partie des bailleurs (Allemagne, tats-Unis, plus rcemment Royaume Uni - FCO, Union Europenne, BafD, Banque Mondiale), se sont dots dinstruments de veille (les tats fragiles sont systmatiquement analyss) et dalerte prcoce leur permettant danticiper ce quils cherchent prvenir. De tels outils nexistent pas actuellement en France et doivent tre tablis. La veille doit tre centralise, et mutualise lchelle de lensemble de ladministration concernant ses entres (qui informe et selon quels formats) et ses sorties (qui a accs linformation et pour quels besoins). Un outil dalerte prcoce stratgique doit tre articul avec les capacits de veille, sappuyant sur loutil du SGDN ( deux ans) et intgrant un feedback sur les actions de dveloppement mises en uvre, des fins de pilotage. Un cadre danalyse stratgique spcifique : Les bailleurs les plus expriments (Royaume Uni, Allemagne, tats-Unis, Banque Mondiale, PNUD) en matire de crises et fragilits utilisent tous un cadre danalyse stratgique spcifique. Le dispositif franais doit prvoir une analyse stratgique des dynamiques (crises/conflit) et des structures (fragilits) avant les prises de dcision, qui soit diffrente du DCP, mais intgre ce dernier pour une partie publique. Ce cadre doit permettre dintgrer et synthtiser les diffrentes analyses stratgiques pays ralises soit au sein des institutions franaises, soit par des consultants et chercheurs (par exemple DDR, RSS, etc.). Compte tenu des contraintes en terme de ressources et de temps, utiliser tant que faire se peut les ressources externes, ventuellement les analyses faites par les bailleurs partenaires, mais adaptes aux besoins de la France. Le mainstreaming12 : La majeure partie des bailleurs ( lexception de la France et du Canada - donne non disponible en ce qui concerne le Japon) traitant des situations de crise et de fragilit promeuvent le mainstreaming. La France doit favoriser une sensibilit aux crises et situations de fragilit, au minimum pour lensemble des actions de dveloppement. Recherche et partenariat avec le secteur priv : Tous les bailleurs utilisent et favorisent la recherche et le partenariat avec le priv, tant au niveau des socits que des Ong. Les systmes allemand, anglais et amricain de partenariat avec la recherche et le secteur priv semblent tre non seulement parfaitement intgrs lensemble de leur politique
11) Multinational Experiment 5, plate-forme commune des Gouvernements des principaux donateurs, pilote par les tats-Unis, ayant pour but de simuler des situations de crise. La France y est leader pour la planification stratgique multinationale inter-agences. 12) Intgrer la perception de la paix, des conflits, des fragilits, et les savoir-faire lis au sein des diffrentes institutions gouvernementales de la coopration et du dveloppement

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de dveloppement mais aussi tre efficaces. Il pourrait tre intressant, notamment pour la MAAIONG en ce qui concerne les Ong, de raliser une tude comparative dtaille de terrain de ces systmes, mettant en vidence leurs points forts et faibles, de mme que les cueils et difficults des processus et la faon dont ceux-ci ont t surmonts.

4.2. Orientations pour lorganisation dun processus dadaptation de la coopration au contexte


Au-del de ce qui a t prsent dans le chapitre prcdent sur la construction dune politique et de stratgies ddies la gestion des sorties de crises, la prvention des crises et au traitement des fragilits, cette section se consacre une approche plus technique autour des mcanismes de veille et des processus de dcision pour lajustement de laide franaise dans un pays qui runit un certain nombre de signaux dfavorables. Le matriau runi dans cette section est orient vers la mise en place dun systme partant dun dispositif de veille continue avec trois capacits : accumuler une information pays sur les principaux paramtres intrinsques permettant de nourrir les stratgies pays, suivre les volutions et reprer les volutions critiques (alerte), synthtiser dans des dlais trs courts un bilan du pays comprenant les lments de contexte, les principaux paramtres intrinsques, les interventions internationales et franaise. Quand lvolution de la situation du pays lexigera, une organisation de type interministriel devra tre mobilise pour travailler avec lquipe de veille la dfinition de la rponse adapte. Sur ces bases, les dcideurs pourront valuer et arbitrer les diffrentes options, loccasion de runions du type cellule de crise. Les entres sont organises en trois schmas prsents ci-aprs. Le premier schma veille et diagnostic porte sur plusieurs facteurs prendre en compte pour lorganisation de linformation, en distinguant :

les pratiques extrieures (les typologies et systmes danalyse utiliss par les autres bailleurs de fonds
et intervenants),

les lments disponibles au plan interne franais si lon peut combiner diffrentes sources (paramtrages), et pour lorganisation de laction de veille en fonction des risques et des enjeux et de leur volution, et en fonction des messages dun systme dalerte prcoce.

Le deuxime schma valuation de la rponse actuelle concerne la fonction dresser dans les plus brefs dlais un bilan du pays et des diffrentes interventions en cours. Cet ensemble de donnes est prsent en quelques grands chapitres qui font partie intgrante de la veille continue sur le pays : la stratgie du Gouvernement, les diffrents paramtres de laide internationale, la position de la France dans ses diffrentes facettes (cadre de lintervention, prsence, instruments), les mcanismes et la qualit de la coordination de laide. Quand la situation lexige, ces donnes doivent pouvoir tre assembles trs rapidement pour dresser un bilan de la situation actuelle du pays et de la rponse internationale en cours. Le troisime schma ajustement de la rponse prend en compte la prparation des dcisions dintervention ou damnagement de lintervention. Il comprend :

un ensemble dinformations en provenance de la structure de veille, fondes sur les tapes prcdentes, et apportant des contenus et des arguments concernant le pays considr, la place de la France, les avantages comparatifs de la France, un ensemble destin au guidage des dcisions, qui doit tre trait en interministriel pour examiner les
intrts en jeu, les marges de manuvre, et les diffrentes options les plus efficaces prsenter aux dcideurs.

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4.3. Pistes pour lanalyse des fragilits


De nombreuses mthodologies ont t repres pendant ltude pour ce type danalyse, comme la grille franaise des fragilits, les profils de gouvernance de la Commission Europenne, ou dautres systmes mis au point par la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Dveloppement, Millenium score, ou provenant de la recherche ou des Ong. Ces outils sont prsents dans diffrentes parties des tudes de cas, et regroupes dans le CD fonds documentaire. Certains de ces outils ont t utiliss dans ltude (grille de fragilit en Guine et en Hati, grille gouvernance dmocratique ad hoc en Guine, grille des 10 principes pour Hati et Afghanistan, palette dUtstein pour lAfghanistan).

4.3.1. La grille des fragilits


La grille des fragilits constitue un instrument utile la caractrisation des degrs de fragilit dun tat. Elle devra tre prcise dans des versions ultrieures, notamment en ce qui concerne les fragilits de la socit civile et des organisations la reprsentant (organisations politiques, organisations professionnelles, organisations syndicales, organisations caritatives), fragilits du secteur priv, fragilits des organisations territoriales, et concernant le lien avec les fragilits de ltat. La caractrisation des fragilits de ces types dorganisations permettrait une rflexion dpassant le cadre strict de ltat et de mettre en perspective les interactions possibles et donc les points dentre pertinents pour tenter de rduire les fragilits. L application Hati pendant la mission (sachant que la grille a t simplifie en remplaant les colonnes du document de rfrence par deux colonnes points forts et points faibles) a conduit plusieurs remarques :

Lexercice est utile dans le sens o il stimule la rflexion, lanalyse de la situation ; Cette approche par indicateur / benchmark prsente cependant deux limites principales :
- les facteurs ne sont pas mis en relation ; - ils ne sont pas hirarchiss. Ainsi, en Hati, la question du commerce illicite des stupfiants est lune des causes majeures de la corruption de la justice et du manque de contrle du territoire national, qui entranent leur tour la faiblesse des investissements privs, donc un fort taux de pauvret, dinscurit alimentaire.

La grille permet galement de mettre en vidence certains paradoxes apparents : en Hati, malgr la faiblesse de ltat et la grande pauvret, il ny a pas (encore) de tensions sociales fortes. Ceci peut tre vu comme un indicateur de crise aigu future : a va bien finir par exploser un jour. On peut ainsi utiliser les contradictions apparentes lintrieur de la grille comme des indicateurs de changement venir. Autre exemple : pas de croissance conomique, faiblesse des services publics, lquilibre macroconomique nest tenable moyen terme que si lon persiste ne pas offrir des services publics.
La liste des indicateurs en tant que telle ne met pas assez laccent sur les diffrenciations sociales : ruraux / urbains, femmes / hommes, jeunes / vieux. Or en Hati en particulier, la fracture est triple et labsence de perspectives pour la jeunesse (plus de 50% de la population) est lhypothque majeure qui pse sur lavenir du pays court et moyen terme.

La grille est galement biaise par le fait, dans le cas dHati, que le problme nest pas la fragilit de
ltat ou ses dysfonctionnements, mais plutt labsence dtat ; donc un certain nombre dindicateurs sont au vert parce que ltat na mme pas les moyens de nuire la population. Hati nest pas un tat fragile mais une socit fragile (cf. les indicateurs rouges pour cette sous-catgorie dans le rapport Hati) et une Nation fragile, labsence dtat tant lune des manifestations de cette fragilit de la Nation.

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Dans lutilisation qui a t faite en Hati partir de deux colonnes points forts / points faibles, on peut dgager une notation qui fait apparatre un score de 16 sur 38, cest--dire presque la moyenne, ce qui parait dcal par rapport la situation de fragilit du pays. Dans lutilisation qui a t faite en Guine, le score est de 13 sur 38 et on a aussi une catgorie en amlioration (5 points). Toute la question rside videmment dans la manifestation ou non de lamlioration attendue, par exemple, concernant lindicateur marginalisation des plus pauvres, lamlioration tient lexistence du plan durgence du Gouvernement, et son ventuelle russite ; concernant lindicateur taux faible de scolarisation, lamlioration attendue tient la russite du programme ducation pour tous dont la phase 2 va tre lance. L analyse devrait ainsi tre prcise pour juger les contraintes et valuer les chances de succs de ces programmes. L indicateur conomie trs dpendante des matires premires est aussi assez difficile manipuler dans le cas de la Guine. Cette dpendance existe effectivement actuellement, elle peut se renforcer significativement si les projets miniers ngocis aujourdhui sont concrtiss. Mais la question doit tre value sous un autre angle dans le contexte guinen : le nouveau Gouvernement aura-t-il la capacit face la prsidence, et la volont relle, de faire voluer positivement la transparence en conformit avec les engagements internationaux du pays ? Toujours partir de lapplication la Guine, plusieurs rponses, comme celle concernant les lections prochaines, et celle concernant le lien social, peuvent tre considres comme des points de vigilance particulire. Cela pose la question souleve plus haut de la hirarchisation des indicateurs en fonction du contexte, essentielle si la grille des fragilits est bien un outil de prvention des crises, et donc aussi de prvisibilit des tensions. Ces exemples en Guine montrent aussi tout lintrt de la grille pour relier lanalyse et la rponse oprationnelle. Le secteur minier peut ainsi tre considr comme le lieu de convergence dune bonne part des indicateurs, et faire lobjet dune concentration des efforts franais et internationaux. De faon plus gnrale, la grille des fragilits reprsente une tape importante de la construction de lapproche franaise. Le caractre interministriel de cette approche, renforc par la cration du rseau en dcembre 2007, permet, partir dune analyse partage du contexte et dune analyse de lintervention actuelle de la France examine dans la perspective des fragilits, de cerner les pistes dactions prioritaires, de btir une stratgie pays, et de dfinir les interventions oprationnelles en les positionnant sur lchelle du temps, et sur lchelle de dmarcation bilatral/multilatral. Une prochaine tape pourrait comprendre le renforcement de loutil sur la base de ce qui a t dit plus haut, hirarchisation des facteurs, mise en relation des facteurs, affinement, notation, et le renforcement de la prise en compte sur le terrain, en impliquant les diffrents services de lambassade, les assistants techniques, les Ong, les entreprises, de manire gnrale tous les acteurs franais.

4.3.2. Les dix principes dengagement dans les tats fragiles du CAD-OCDE
Ces principes sont le fruit de concertations inter bailleurs pousses dans le cadre dun groupe de travail spcialis du CAD, tayes par des travaux dans neuf pays pilotes. Ils compltent la Dclaration de Paris qui appelait une prise en compte spcifique des situations de crise et de fragilit. Ces principes ont fait lobjet dun engagement formel des tats sign en avril 2007, et sajoutent au corpus des engagements internationaux de la France.

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Les dix principes 1. Prendre le contexte comme point de dpart. 2. Ne pas nuire. 3. Faire du renforcement de ltat lobjectif fondamental. 4. Accorder la priorit la prvention. 5. Reconnatre quil existe des liens entre les objectifs politiques, scuritaires et de dveloppement. 6. Promouvoir la non-discrimination comme fondement de socits stables et sans exclus. 7. Saligner sur les priorits locales dune manire diffrente selon le contexte. 8. Saccorder sur des mcanismes concrets de coordination de laction des acteurs internationaux. 9. Agir vite mais rester engag assez longtemps pour avoir des chances de russite. 10. viter de crer des poches dexclusion. Tous ces principes sont pertinents, et sappuient sur une analyse de lexprience acquise. Ils doivent toutefois tre compris dans un premier temps comme une composante de la construction commune dans lesprit de la Dclaration de Paris, ce qui signifie que leur application concrte au niveau dune intervention bilatrale comme au niveau de la concertation inter bailleurs demande de sinscrire dans la dure. Les documents prparatoires du CAD et la Dclaration dengagement prsentent dailleurs les principes comme les axes dune dynamique en insistant sur le caractre volutif du travail. Les contenus et la porte de chacun des principes devront ainsi tre clarifis et prciss avec le temps et lexprience. Certains dentre eux comme le principe 2 et le principe 4 imposent dagir la fois au niveau macro et au niveau fin de chaque action. Dautres comme les principes 7 et 8 renvoient aux dcalages constats entre les intentions et les ralits concrtes. Il sera ncessaire galement de les hirarchiser et de prciser quelles catgories daction ils sont applicables en priorit. Les principes sont aussi de natures assez diffrentes (mthodes, principes). Du point de vue de lapplication, on peut par exemple noter que la capacit et limpact seront diffrents selon que lon intervient en bilatral ou en multilatral. Multi Principes Faire du renforcement de ltat lobjectif fondamental. Accorder la priorit la prvention. Reconnatre quil existe des liens entre les objectifs politiques, scuritaires et de dveloppement Promouvoir la non-discrimination comme fondement de socits stables et sans exclus. viter de crer des poches dexclusion. Mthodes Prendre le contexte comme point de dpart. Saligner sur les priorits locales dune manire diffrente selon le contexte. Saccorder sur des mcanismes concrets de coordination de laction des acteurs internationaux. Agir vite mais rester engag assez longtemps pour avoir des chances de russite. Ne pas nuire. + + + +/+ + + + + + + + + + +/+/+ Bilatral

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Faire du renforcement de ltat lobjectif fondamental comporte quelques risques : notamment ceux doublier de travailler au renforcement des 3 autres piliers (secteur priv, socit civile, collectivits territoriales). La prvention et la gestion post-crise passent pourtant par la recherche dquilibre et de consensus minimum entre les 4 piliers du dveloppement (consensus politique, conomique, social). La coopration bilatrale devrait veiller ne pas senfermer dans une coopration tout tat. Accorder la priorit la prvention nest pas facile appliquer pour une coopration bilatrale, qui dfend galement des intrts particuliers (dans le cas franais, les autres stratgies existantes, langue franaise, formation des lites, etc.), et dont les impacts seront limits chelle nationale. Une complmentarit bien comprise entre organisations de coopration multilatrale et bilatrale devrait permettre une approche diffrente de ce principe. Promouvoir la non-discrimination et viter des poches dexclusion sont des principes qui se raisonnent lchelle du pays essentiellement, en veillant une rpartition quitable des programmes de dveloppement, une reprsentation quilibre des rgions dans les lieux de dcision, etc. Agir vite, mais rester longtemps : les organisations internationales ont en gnral moins de souplesse et de ractivit que les cooprations bilatrales pour agir vite, mais plus de moyens pour envisager de rester dans la dure. L articulation des deux paramtres phases et parcours dune part, et bilatral / multilatral dautre part est le facteur cl de ce principe. Lorsquune coopration bilatrale a fait la preuve de lefficacit dun dispositif, programme ou projet, la coopration multilatrale devrait prendre le relais et favoriser les extensions plus grande chelle, voire co-financer des programmes bilatraux. La mise en application des dix principes par la France, comme pour la grille des fragilits, demande du temps, et le facteur intressant rside dans la dcision de lancer le processus. En tant schmatique, on pourrait dire que la France conduit un processus en interne partir de la grille des fragilits, et participe au processus en externe, multilatral, par le biais des dix principes. La prsente valuation porte sur la priode 2000-2007, il nest donc pas tonnant de ne pas trouver dapplication directe de principes dcids en 2007 dans les interventions qui ont t tudies dans les trois pays choisis. Cependant, la lecture des interventions travers le prisme des dix principes sest rvle trs clairante pour Hati et pour lAfghanistan. Le CAD a mis au point un questionnaire bas sur les principes, qui prvoit des rponses oui / non, ou des relevs quantitatifs en niveau daide. Les applications donnent des rsultats trs agrgs, qui laissent la place une trop grande marge dapprciation. Les bailleurs se livrant lexercice peuvent lutiliser pour exagrer les bnfices de leur intervention (Canada pour Hati par exemple). Ce questionnaire a t amnag dans ltude en tentant de rpondre de faon complte aux questions poses. Dans le cas dHati, lexercice permet de mettre en valeur toute une srie de progrs de lapproche franaise, et de mettre en relief un certain nombre de carences des autres cooprations (par exemple sur la fuite des cerveaux, en application du principe ne pas nuire), ou de la coopration franaise (notamment la diminution chronique de lassistance technique en appui institutionnel, vis--vis du principe renforcement de ltat). L exercice est particulirement rvlateur des amliorations apporter au mcanisme des DCP. Ce mcanisme franais des Documents Cadres de Partenariat est assez nouveau. Mis au point en 2004, il a pour but de prparer une stratgie pays associant tous les acteurs publics de laide franaise autour de priorits dfinies conjointement avec les autorits nationales du pays partenaire, et harmonises avec les autres bailleurs de fonds. Les DCP sont explicitement destins tre tablis en cohrence avec les Cadres stratgiques de lutte contre la pauvret mis en place par les tats et les documents stratgiques pays labors par la Commission Europenne, et permettre ainsi la France de participer leffort engag dharmonisation des pratiques des bailleurs de fonds dans un pays donn.

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Dans une premire phase 2004-2005, trente premiers DCP ont t labors. Le mcanisme a ensuite t tendu en 2006 la majorit des pays de la ZSP. Quelques DCP sont encore en cours de prparation ou en phase de dialogue, par exemple en Afghanistan. Dans lexemple dHati, ltude a relev que dans les conditions de fragilit que connat le pays, la concertation au moment dlaborer le DCP devrait tre renforce avec tous les acteurs, les changes se poursuivre et se renforcer avec les autorits nationales et les autres cooprations. Au niveau franais, la concertation avec les Ong et les acteurs sur le terrain dont la connaissance et lexprience sont souvent riches et ancres sur des responsables, des thmatiques, et des gographies spcifiques, devraient tre renforces, de mme que les changes avec les chelons dcentraliss et dconcentrs, lus locaux et reprsentants de ltat et des administrations dans les provinces. La concertation inter bailleurs devrait tre exemplaire dans les contextes fragiles. En Hati, les changes auraient pu tre plus pousss dans la phase amont, dautant que larrive aux commandes de la nouvelle quipe gouvernementale a bouscul la mthodologie et le rythme de la coordination qui avait t mis en place avec le CCI. Dans lensemble, on doit souligner le handicap du calendrier, qui dsynchronise le processus des DCP et la mise en application des dix principes. Ce handicap vaut pour les autres cooprations, la majorit des stratgies examines ont t labores sans tenir compte des dix principes.

4.3.3. Les quatre piliers


Il a paru intressant de revenir ici sur lapproche des quatre piliers, issue des changes dans le groupe de rflexion, qui peut tre utilise la fois pour la coopration au dveloppement et pour les situations de crise ou de fragilit, et la fois comme grille danalyse et dorientation pour la gestion de la rponse. Une des conditions majeures pralables au dveloppement durable dun pays repose sur sa capacit crer des liens entre les principaux ples dexercice du pouvoir et de reprsentation, afin de parvenir un quilibre des pouvoirs et contre pouvoirs permettant la dfinition dun projet de socit et une rpartition quitable des richesses. Il suffit que lun de ces piliers ne soit pas intgr pour que des dysfonctionnements de fonds se mettent en place, et que des situations de crise larve lies au mal dveloppement dgnrent en crises aigues Pour la prvention des crises Agir sur et avec les quatre piliers du dveloppement

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Pour que ces liens se crent et se dveloppent, il est ncessaire que chacun des piliers soit suffisamment solide et comptent pour exercer ses fonctions. Dans le cas contraire, la construction sera fragile et inefficace. Le ou les maillons faibles ne pouvant pas avoir de prise sur le ou les maillons forts, des rapports de force pourront se dvelopper terme sous forme de conflits violents. En consquence il est recommand aux acteurs de la coopration internationale qui veulent inscrire leur appui au dveloppement dans une stratgie de prvention et rduction des risques de crise :

de conduire un travail de diagnostic concert sur la situation des 4 piliers, sur ltat et la nature de leurs
liens, sur les priorits de renforcement, et de sentendre sur une rpartition des efforts, en lien avec le principe n1 du CAD-OCDE Prendre le contexte comme point de dpart ; ce travail suppose la mobilisation danalystes institutionnels, et pas seulement de spcialistes sectoriels ;

de considrer que les 4 piliers sont concerns, les uns autant que les autres, par les politiques de dveloppement, et doivent donc tre impliqus ds la conception ; de favoriser la mise en uvre despaces de concertation entre les reprsentants des 4 piliers, tant au niveau national quaux niveaux rgionaux ;

de donner une priorit au renforcement des piliers faibles pour pouvoir participer de manire quilibre
aux cadres de concertation ; ce renforcement cibl sur les faiblesses spcifiques dun pilier pourrait tre support par une ou plusieurs des cooprations bilatrales en fonction de ses qualification et intrt particuliers ;

de fournir des appuis cibls, en priorit sur les dossiers qui font consensus entre les 4 piliers.

4.4. Les marges de manuvre et les limites du bilatral


Dans les situations de fragilit institutionnelle et de sous dveloppement, une coopration bilatrale na pas la possibilit, seule, de runir les conditions ncessaires pour inverser lchelle nationale des tendances lourdes de mauvaise gouvernance politique, conomique et sociale. Il sagit donc de parvenir une gestion concerte et donc multilatrale, dont lobjectif devrait tre lefficacit, cest--dire ladaptation la situation. La mise en uvre dactions dappui au dveloppement ne parviendra produire des effets positifs en matire de lutte contre la pauvret, atteinte des OMD et donc de prvention de crise que si ltat concern manifeste la volont politique ncessaire. Encore faut il que cette volont politique soit ancre sur des orientations partages par la majorit de la population et en particulier les reprsentants des quatre piliers. Dans le cas contraire, laide sera inefficace chelle nationale, elle parviendra au mieux conforter la lgitimit/illgitimit de ltat ; elle permettra ventuellement des progrs au niveau des 3 autres piliers. Les tats signataires de la Charte des Nations Unies jouissent des privilges de la souverainet mais ils en acceptent aussi les obligations. Quoi quil en soit de la vision du monde qui a prsid lavnement de la souverainet de ltat westphalien, celle-ci emporte aujourdhui lvidence lobligation pour ltat dassurer le bien-tre de ses populations et dhonorer ses obligations vis--vis de la communaut internationale. Mais lhistoire nous apprend que tous les tats ne sont pas ncessairement toujours aptes ou disposs assumer lobligation quils ont de protger leurs populations et de sabstenir de nuire leurs voisins. Aussi faudrait-il, par le jeu du principe de la scurit collective, confier une partie de ces obligations la communaut internationale qui, agissant conformment la Charte des Nations Unies et la Dclaration universelle des droits de lhomme, aiderait mettre en place les moyens requis ou assurerait la protection ncessaire, selon le cas. (extrait du rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les dfis, les menaces et le changement, Nations Unies, 2004)

La communaut internationale nintervient en substitution ltat dfaillant que lorsque la situation de conflit violent est engage et irrmdiable (interventions militaires de maintien de la paix, interventions durgence humanitaire).
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Les moyens de prvention/sanction du multilatral sont trop longs et hsitants pour tre efficaces : - Saisie de la Cour pnale internationale - Sanctions cibles (embargos en matire de finances, visas, voyages, transport arien ou darmes) Des pistes sont voques au niveau international (ONU) pour renforcer les modes dinfluence sur les
tats dfaillants : Cration dune instance de haut niveau o dirigeants des grands pays industrialiss et des pays en dveloppement puissent se retrouver rgulirement pour changer des ides, dbattre franchement des problmes et rechercher ensemble des solutions. Note : ces structures existent : lassemble annuelle des Nations unies et ses couloirs, lUnion africaine, le G8avec lefficacit que lon sait en matire de prvention et gestion des crises. Mise au point des normes applicables la gestion des ressources naturelles des pays sortant dun conflit ou exposs un risque de conflit. laboration de rgles, notamment au sein de la Commission du droit international, concernant lutilisation de ressources trans-frontires comme leau, le ptrole et le gaz. Ngociation daccords juridiquement contraignants sur le marquage et la localisation, ainsi que sur le courtage et le transfert des armes lgres. Note : cet objectif parat assez utopique. Cela quivaudrait demander la transparence internationale des ventes darmes. Systmes dalerte rapide et danalyse fonds sur des travaux de recherche objectifs Le mandat que peut se donner une coopration bilatrale dans des contextes de grande fragilit institutionnelle est triple : a. Maintenir une prsence et une action dans les secteurs les plus sensibles, dans la dure, afin daccompagner les volutions et pouvoir rpondre relativement vite des besoins durgence ; les Ongs sont des acteurs majeurs de ce type dobjectifs. Avec toujours en filigrane lobjectif de vouloir prparer la consolidation des 4 piliers pour faciliter de futures concertations quilibres. b. Prparer le terrain des actions de dveloppement de plus grande envergure. En travaillant, mme avec des moyens limits, en appui au renforcement des capacits des 4 piliers, et en capitalisant sur les bonnes pratiques, une coopration bilatrale peut avoir une influence positive sur les orientations que prendront les programmes nationaux des principales agences de coopration multilatrales. c. Accompagner de faon ractive les programmes post crise. Ce qui implique de se doter des moyens ncessaires ds lors que le feu vert politique est acquis. La coopration franaise, dun point de vue gnral, assure bien la premire fonction. Elle peut faire des progrs importants sur le second point, notamment en matire de capitalisation des bonnes pratiques et communication vers les multilatrales. Elle est trs dficiente sur le troisime point, bloque par un appareillage administratif et financier radapter.

4.5. L adaptation des instruments financiers


Les situations post crise ou tat fragile appellent des rponses diffrentes, de mme que la proccupation de prvention, qui inscrit la rponse dans le moyen long terme. La rflexion sur ladaptation des instruments est rendue trs difficile par le nombre des paramtres prendre en compte : le phasage (urgence, rhabilitation, dveloppement), lapproche thmatique et les besoins de stabilisation macro-conomique, politique, institutionnelle (RSS, transition dmocratique, tat de droit), sociale. La procdure et le rythme intrinsques de chaque instrument. La rpartition entre le bilatral et le multilatral.

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Dans les situations de fragilit, lintervention des bailleurs de fonds se heurte des intrts, des mthodes, des capacits divergents aux trois niveaux des autorits nationales (qui manquent de capacits), de la communaut des bailleurs (dont la coordination est difficile et dans la majorit des cas insuffisante), de larticulation tat / bailleurs de fonds. Dans les situations de sortie de crise, trois priorits sont abordes de front qui comportent la fois une squence durgence et la prparation dactions structurantes dans la dure : scurisation (et dans la dure le rtablissement des fonctions rgaliennes de ltat), rponse aux besoins urgents de la population (et dans la dure dveloppement conomique et social), retour la coopration pleine et entire de la communaut financire (autorisant la mise en uvre de toute la panoplie des instruments, et dans la dure la stabilisation macro-conomique). Ces priorits se retrouvent aussi divers degrs dans les tats fragiles. La stabilisation macro-conomique et la qualit de la gestion des finances publiques sont souvent hors de porte des autorits dans les tats fragiles. Une srie damnagements ont t imagins pour parvenir fonctionner malgr les blocages lis la dette et aux arrirs, au niveau du FMI (aide durgence post conflit pour les sorties de crise, et facilit pour la rduction de la pauvret et la croissance dans les tats fragiles), de la Banque Mondiale (fonds post crise et fonds spcial LICUS, qui peuvent tre mis en uvre malgr des arrirs et malgr labsence de document stratgique de rduction de la pauvret, et sur la base dune lecture amnage des performances du pays bnficiaire), la facilit dapurement de la dette des pays sortant dun conflit de la Banque Africaine de Dveloppement. L aide budgtaire de lUnion Europenne base sur les rsultats peut difficilement tre mise en uvre dans les tats fragiles, un outil spcifique a t mis au point avec les aides durgence de stabilisation / rhabilitation prvues pour faire le lien entre aide durgence, rhabilitation et dveloppement long terme. La France a mis au point un systme daide budgtaire post conflit, travers une aide budgtaire globale de stabilisation macro-conomique aligne sur la position du FMI (pays bnficiant dun programme post conflit du FMI), la possibilit de rpondre aux problmes darrirs, lautorisation pour lAFD dintervenir mme quand des arrirs existent, travers des programmes dappui la population. Les amliorations recherches font lobjet dun certain consensus13: - apurer rapidement des arrirs ; - autoriser les financements bilatraux et multilatraux dans les domaines cruciaux de sortie de crise (DDR, fonctions sociales de base, finances publiques) sous forme de don et sans attendre lapurement des arrirs ; - dfinir un programme dactions prioritaire et contraignant destin devenir un cadre commun entre tous les partenaires avant la mise en place dun DSRP ; - aider les tats assurer eux-mmes la coordination des interventions des bailleurs. Le dernier volet est tout fait dterminant, les capacits de dcaissement constituent une des cls fondamentales de la russite ou de lchec des programmes de sortie de crise. En Guine et en Hati, les organisations en charge de la coordination devraient tre renforces afin de leur permettre de mieux exercer leur mandat de suivi des engagements, de veiller atteindre un bon taux de dcaissement dans le cadre des programmes durgence et de dveloppement dfinis par le Gouvernement et les agences de coopration. En fonction des besoins, lassistance technique extrieure devrait tre renforce. La France dispose dune palette assez complte dinstruments, mais leur fonctionnement est le mme dans lensemble des pays en dveloppement avec lesquels elle coopre. Seuls le Fonds dUrgence Humanitaire et les crdits sortie de crise du MAEE permettent une rponse adapte des situations de crise et de sortie de crise. Pour les tats fragiles et pour la prvention des crises, cest souvent lorientation thmatique qui fera la diffrence (par exemple en mettant laccent sur des programmes RSS, gouvernance ou socit civile) plus que linstrument lui-mme et le dispositif actuel doit pouvoir fonctionner moyennant certains amnagements.

13) Groupe de travail aide aux tats en crise et aux tats fragiles et runion des ministres de lconomie et des finances de la zone franc en avril 2007

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Laide budgtaire, globale ou exceptionnelle, peut tre rapidement mobilise en sortie de crise ou jouer un rle de prvention des crises court terme. L utilisation de loutil est toutefois trs encadre par des conditions extrieures, comme celles qui viennent dtre dcrites concernant lintervention du FMI, ou par le cadre communautaire qui accorde une place croissante laide budgtaire. Dans les situations post crise ou de fragilit institutionnelle, laide budgtaire devrait prendre davantage en compte le renforcement des capacits des administrations, en cherchant des rponses au problme omniprsent de linsuffisance des revenus des cadres, conduisant les plus dynamiques travailler pour les organisations internationales, les Ong, le secteur priv, ou chercher lexil. Malgr les difficults que cela peut poser, il parat impratif de promouvoir une politique assiste de gestion des ressources humaines (reconnaissance des efforts fournis, promotions, primes) dans la longue dure, de faon reconstruire progressivement un capital humain solide au sein des administrations. Lapproche franaise de lassistance technique en appui institutionnel est apprcie des pays partenaires mais connat un decrescendo chronique, qui se vrifie dans les pays dtude de lvaluation (le nombre des assistants techniques en Hati est par exemple pass de 33 en 2000 9 en 2007), et qui peut tenir, au-del des contraintes de crdits, la difficult de recruter les expertises qualifies pour intervenir dans des environnements peu srs. Cet instrument est pourtant particulirement utile dans les situations de fragilit institutionnelle et devrait tre renforc, moyennant plusieurs amliorations :

Une meilleure valuation de limpact (des exemples sont nots de dcalage entre lassistance fournie,
les besoins, les interventions des autres cooprations, comme lassistance en matire de lutte anti-drogue en Afghanistan, ou de relatif enfermement de lassistance comme dans le secteur de la justice en Guine, ou encore de blocage comme lassistance technique dans les domaines de lagriculture et de lenvironnement en Guine). L impact doit tenir compte de lquilibre entre lappui au niveau central et lappui au niveau dcentralis, et de lquilibre entre lappui aux cadres suprieurs et aux fonctionnaires techniques. L valuation doit mesurer si limpact peut tre plus important en sassociant dautres dans le cadre de projets globaux, comme les fonds fiduciaires de renforcement des capacits.

Un amnagement de la lettre de mission qui pourrait prvoir avec les autorits du pays partenaire des marges de manuvre plus grandes de lassistant en fonction de lvolution du contexte. Un cadrage franco-franais clair sur les attentes de ladministration et du poste, notamment sur les obligations de lassistant concernant la capitalisation et la transmission en fin de mission. Une prparation srieuse des assistants avant leur affectation, mettant laccent sur le pays et le contexte,
les retours dexprience dans des situations comparables, et permettant aussi une comprhension de la stratgie franaise et du dispositif densemble dans le pays considr. De manire plus gnrale la possibilit dune formation sur les problmatiques de fragilit partage avec les autres acteurs franais, telle quenvisage par le rseau interministriel. Plusieurs instruments permettent de renforcer les actions au bnfice direct et immdiat de la population et les actions en direction de la socit civile, travers un soutien aux projets des Ong franaises et locales. Ces projets peuvent couvrir un trs large spectre et jouent un rle important de prvention des crises en sattaquant toute une gamme de tensions. Ils peuvent avoir une vocation durgence ou une vocation plus structurante, ou prvoir le passage de lune lautre dans le temps. La reconnaissance de limportance de ces interventions dans les situations de sortie de crise et de fragilits fait lunanimit au plan international et toutes les cooprations bilatrales et multilatrales ont des systmes de soutien aux Ong. Il est tout fait impratif que le dispositif franais, au moment de sadapter pour une meilleure rponse ces situations, adapte les instruments dirigs vers les Ong. Des recommandations sont faites dans la partie suivante concernant le dispositif franais, qui prconisent un renforcement des capacits des administrations sur plusieurs axes. Le FSD est galement un outil intressant dont les enveloppes devraient tre accrues.

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Les FSP et laide projet de lAFD sont des instruments importants dans une logique de structuration dans la dure, qui comportent souvent une assistance technique, et dont les processus permettent une bonne appropriation. Ces instruments peuvent en outre mobiliser des montants importants. En termes thmatiques, les FSP peuvent parfaitement rpondre aux besoins des tats fragiles et aux objectifs de prvention, en travaillant sur la RSS, la rforme de la justice, etc. Ils peuvent aussi tre construits sur une base rgionale. L AFD a mis au point un CIT (Cadre dIntervention) pour la sortie de crise et les tats fragiles, recommandant dorienter sur la prvention des crises les interventions en faveur de lemploi et du secteur priv, laccs aux ressources naturelles, les besoins sociaux de base et la consolidation du tissu social. A-t-on besoin de nouveaux outils ? Cest le contexte qui doit constituer le point dentre, et les instruments existants doivent pouvoir tre mis en jeu avec souplesse et avec une capacit de ractivit et dajustement lvolution des situations. Des amliorations seront trouves en consolidant les stratgies pays, sur la base de diagnostics pousss, et de manire gnrale en rationalisant tous les processus en amont de la question stricte de lutilisation des instruments. Cet aspect est tout fait essentiel en ce qui concerne la rpartition entre le bilatral et le multilatral. Beaucoup peut tre gagn par une utilisation plus souple des outils existants, que lon doit pouvoir mieux relier entre eux. Des amliorations permettant des gains en cohrence et en efficacit peuvent tre apportes lassistance technique (voir plus haut) ou aux outils dappui aux Ong (voir la section 5.5.2. pour la MAAIONG). Mieux relier les instruments entre eux peut se faire pour lessentiel en suivant une logique de consolidation sectorielle, et une logique de consolidation locale. De manire gnrale, des amliorations seront trouves par une meilleure articulation entre le terrain et le sige et par les renforcements des deux cts qui ont t voqus diffrentes reprises dans le rapport. La question dune plus grande dlgation au poste doit tre considre dans le cadre de ces renforcements. L exemple de la Guine a montr la difficult de mobiliser des fonds significatifs dans des dlais trs brefs, et lcart et lincohrence quil peut y avoir entre des signaux forts de soutien politique et leur traduction en actions concrtes. Un fonds spcifique post crise pourrait remdier ce type de difficult. En conclusion sur cette question, il apparat que le problme nest pas un manque dinstruments mais plutt le besoin dune meilleure articulation entre eux, et de chercher limiter les lourdeurs de procdure. Une plus grande dlgation pays, notamment en priode post crise, permettrait au poste de prvoir des ajustements au cours du DCP, en ventilant les ressources entre les diffrents piliers prioritaires en fonction de lanalyse des facteurs crisiognes.

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5. Lintervention des Ong dans les situations de sortie de crise et dans les tats fragiles et la prise en compte de la prvention
5.1. Introduction, les questions traiter
La Commission Coopration Dveloppement a recens un total denviron 330 Ong franaises intervenant dans le champ de la solidarit internationale, et ayant une envergure nationale. Parmi ces Ong, une trentaine parmi les plus importantes (en volume) interviennent dans une grande partie des pays de la ZSP, de faon ponctuelle ou sur de plus longues dures. De nombreuses autres Ong, en gnral de plus petite taille, sont spcialises sur un pays, et ninterviennent que dans ce pays. Les Ong ont une longue pratique des interventions dans les tats fragiles, leurs objectifs recoupant la plupart des problmes rencontrs : porter assistance aux populations les plus vulnrables (scurit alimentaire, soins durgence), contribuer la construction ou la reconstruction dorganisations reprsentatives de la socit civile (renforcement des capacits, dveloppement local, plaidoyer), fournir ou assurer la rhabilitation de services de base essentiels (sant, eau, ducation), contribuer la lutte contre la pauvret (dveloppement agricole et rural, micro-finance, micro-assurance, artisanat), prendre en compte les cadets sociaux et les minorits (femmes, enfants, minorits culturelles), etc. Cette partie cherche dmontrer que la coopration non-gouvernementale est utile, ncessaire, souhaitable dans le dispositif franais de coopration dans les tats fragiles, en crise et post-crise, et mettre en vidence la spcificit de la coopration non-gouvernementale, le positionnement des Ong dans ces situations, action humanitaire, renforcement des socits civiles, ainsi que les complmentarits et les articulations avec la coopration bilatrale. Elle aborde plusieurs questions :

Le positionnement des Ong et les pratiques en matire de gestion post-crise et prvention des crises La nature des partenariats, les actions en faveur de la mobilisation de la socit civile et leurs impacts
sur la prvention et la gestion post-crise

La nature des liens entre les Ong et les autres acteurs de coopration, en particulier la coopration franaise Les instruments de financement et leur degr dadaptation aux interventions des Ong dans des
contextes difficiles

A partir des tudes pays, les propositions faites par les Ong pour rendre leur action plus efficace.

5.2. Le positionnement des Ong et leurs pratiques en matire de gestion post-crise et prvention des crises
Un extrait fourni par le MAEE reflte bien la situation observe au cours de ce travail dvaluation : Les organisations de solidarit internationale (OSI) constituent des relais importants pour laction internationale de la France. Elles ont acquis, notamment travers des approches innovantes de laction et des projets de dveloppement, une expertise de qualit dans de nombreux domaines. Laction des Ong franaises dans les pays en dveloppement est un vecteur important de la coopration de socit socit.

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Par leur travail dducation au dveloppement et la solidarit internationale, elles ont un rle fondamental de sensibilisation des citoyens. Dans les pays en dveloppement, les Ong permettent de mener des actions de proximit, souvent mieux appropries par les bnficiaires. Elles sont, de plus en plus, un vecteur essentiel du renforcement des capacits et elles favorisent ainsi la prennit des dynamiques de dveloppement. Des Ong de plus en plus professionnelles Cest un des lments les plus marquants issus des nombreux entretiens avec des reprsentants ou personnels dOng en France ou dans les pays tudis. Les grosses Ong durgence et de dveloppement sont trs structures, et les profils ont beaucoup volu. Le recours de jeunes volontaires cde de plus en plus la place lenvoi dexpatris salaris plus expriments.

5.2.1. Sur le concept dtat fragile


Selon la plupart des Ong rencontres, le vocabulaire reste encore trop flou : pr-crise, crise, post-crise, sortie de crise, fragilit et mriterait un glossaire partag. Le concept d tat fragile nest pas utilis par les Ong, et il ny a pas de doctrine ni de stratgie spcifique lies ce concept. Les Ong durgence se rfrent la notion de crise, selon leur nature : crise alimentaire, crise humanitaire, mais aussi crise humanitaire silencieuse ou crise oublie lorsque le pays nest plus sous le feu des mdias et dlaiss par les agences de coopration internationales. Les crises deviennent de plus en plus longues, de plus en plus complexes, et les interventions des Ong de plus en plus difficiles. La dichotomie existant entre urgence et dveloppement est ressentie comme un handicap. En effet, de plus en plus, en raison des pas de temps et de la complexit des situations, un pays donn voit coexister sur son territoire des situations de crise (humanitaires, sanitaires, alimentaires) qui sentremlent avec des problmes de dysfonctionnement et de mal dveloppement qui ne relvent pas dactions de mme nature. On ne peut pas raisonner sous la forme de squences successives et dacteurs spcialiss qui viendraient les uns aprs les autres, les spcialistes de lurgence dabord, puis des spcialistes de dveloppement ensuite lorsque la situation de crise est moins tendue. Pour ces raisons, plusieurs Ong raisonnent en termes de degr de vulnrabilit des populations et cherchent adapter leurs interventions aux diffrentes situations. On peut dailleurs observer que des Ong traditionnellement spcialises dans les interventions durgence (comme ACF, MDM ou Solidarits) mettent galement en place des actions de dveloppement pluri-annuelles et recrutent pour cela des profils qui traditionnellement sont plutt ceux des Ongs de dveloppement (agronomes et agroconomistes par exemple).

5.2.2. Sur les principes dintervention des Ong dans les tats dits fragiles
Sans prtendre lexhaustivit, quelques principes ont t mis en avant au cours des entretiens : Travailler avec impartialit, sans exclure aucune catgorie de population. Plus on est proche de la population, mieux on est protg. Plus la population est implique dans les choix et dans la gestion, mieux les ralisations sont protges en cas de violences. Ce principe semble vrifi travers plusieurs exemples, dans le domaine de la sant et de lducation (les infrastructures tant rarement dgrades) ou encore dans le cas des caisses de crdit rural en Guine, la population ayant protg des caisses contre les casseurs au moment les plus violents des manifestations. Chaque fois que la situation le permet, il faut travailler en lien avec les autorits locales. Ce principe semble partag par toutes les Ong rencontres, durgence comme de dveloppement. La coopration avec

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les autorits locales sinscrit dans lobjectif de construire ou reconstruire une lgitimit dtat la base, mais aussi dans lobjectif de chercher garantir la meilleure prennit possible aux actions entreprises. Enfin, elle permet de limiter les risques encourus par les personnels des Ong. Cette coopration avec les autorits locales (administration ou collectivits territoriales) nest pas toujours possible, en raison du niveau de corruption souvent alli de trs faibles moyens financiers et humains et de faibles comptences des services ministriels ou dconcentrs.

5.2.3. La prise en compte de la dimension prvention des crises


En matire dadaptation et de prvention, les Ong ne sont pas dotes dinstruments spcifiques leur permettant danticiper des tensions et conflits et de prendre en amont des mesures particulires. Elles sont cependant particulirement lcoute du terrain et regrettent de ne pas tre suffisamment impliques dans des runions ad hoc au niveau de lAmbassade. Les Ong participent de fait, chacune son chelle, la prvention des risques de conflits. Il est cependant trs difficile de prciser dans quelle mesure, limpact des actions tant limit au regard des enjeux de fond. A souligner le travail de fond en coopration dcentralise ralis en Guine dans la dure par Guine 44 dans la rgion de Kindia, rgion relativement moins touche que dautres par les conflits de dbut 2007, et qui illustre bien les rsultats importants que lon peut obtenir en matire de prvention et gestion post-crise lorsque lon reste impliqu dans la dure (voir le rapport Guine). Exemple dACF Action Contre la Faim ACF intervient dans une centaine de pays, et est reprsente par trois siges : Paris, Madrid et New York. Le dpartement gographique dACF exerce une veille sur diffrents pays (les pays dintervention de lOng et un ensemble de pays considrs sous tension, actuellement environ quinze pays). Cette veille consiste collecter et rassembler des informations politiques et conomiques en utilisant diverses sources dinformation (les Ong elles-mmes, les Nations Unies, lUnicef, Oxfam) Un schma causal est labor. La stratgie pays est revisite chaque anne. Par ailleurs ACF utilise les informations produites par la FAO, le FUSNET. La stratgie dACF est de conduire elle-mme son travail danalyse pays. L Ong veut viter de faire du couper-coller dans ses interventions, et ne veut pas voluer comme certaines superstructures Ong qui droulent leurs interventions hors contexte et provoquent des catastrophes (World Vision aurait ce profil). La veille exerce par ACF est assez empirique, mais repose cependant sur un dispositif : un pool durgence, le rseau ACFIN (ACF International Network), Hunger Watch. Actuellement, ACF rflchit la mise en place possible dobservatoires rgionaux. La logique de la veille est daugmenter les capacits de ractivit dACF (veille tactique).

5.3. La nature des partenariats, les actions en faveur de la mobilisation de la socit civile Exemples issus de la mission en Guine
La coopration franaise fournit depuis les annes 1985 des soutiens rguliers diverses composantes de la socit civile, notamment par lintermdiaire de programmes conduits par des Ong franaises et leurs partenaires locaux, en particulier les organisations professionnelles agricoles. Des rsultats technicoconomiques importants sont obtenus chelle locale ou rgionale, des comptences sont consolides, des pratiques dmocratiques dveloppes. On mesure mal cependant limpact de ces actions sur le niveau national.

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Depuis quelques annes, tardivement, la coopration franaise a pris conscience de la ncessit de renforcer plus largement les OSC, notamment au niveau national. Des soutiens ponctuels sont ainsi accords au Conseil National des Organisations de la Socit Civile Guinenne / CNOSCG. Les syndicats ne reoivent pas dappui direct. Une initiative rcente, le PCPA, fournit un outil de concertation et de proposition nouveau aux OSC, avec cependant des risques de lourdeur et de faible efficacit. Des actions encourageantes sont conduites en matire de coopration dcentralise, dans la dure, selon une approche globale et responsabilisante. Elles mettent en vidence limportance de lchelle rgionale, le degr de proximit et de liens ncessaires. En matire de prvention, des exemples existent qui montrent le lien entre limplication des usagers dans la gestion de biens communs et le contrle relatif de la violence. Sur cette base, il est recommand de mieux prendre en compte les organes qui grent les biens communs transfrontaliers.

5.3.1. Un outil franais intressant : le Programme Concert Pluri-Acteurs / PCPA


Le PCPA a pour objectif le renforcement des capacits de la socit civile, il en existe dans 6 pays14. Le PCPA sinscrit dans la construction de partenariats entre les organisations de la socit civile et ltat, en mesure de dfinir les besoins en matire de politiques publiques et de contribuer la formulation de propositions, en lien avec le souci de lefficacit de laide. Il vise crer ou renforcer des liens entre les organisations de la socit civile qui veulent sinscrire dans le dveloppement, mais aussi rompre les clivages entre les organisations de la socit civile et ltat, en plusieurs tapes : (i) prsentation du PCPA et tat des lieux, avec travail sur les valeurs, (ii) tude pralable, (iii) dfinition dun cadre-programme, avec une anne pilote, (iv) une phase programme de 3-4 ans. Les actions ligibles sont ensuite soumises deux types de fonds : un fonds pour le financement dactions caractre national, un fonds pour le financement dactions caractre rgional. Les organisations membres du PCPA sont appuyes par un groupe dexperts, et par des conseillers rgionaux. Il sagit dun programme dont le droulement est prvu sur une dizaine dannes, sans modlisation excessive afin de garder la souplesse dadaptation ncessaire. Il est conu de faon ce que les OSC du pays concern travaillent en lien avec les pouvoirs publics, mais aussi en lien avec les OSC franaises et les pouvoirs publics franais. En Guine, le PCPA est en gestation depuis 4 ou 5 ans. L tat des lieux et ltude pralable (2007) ont montr une forte demande locale, les centres dintrts principaux se manifestant autour du thme Jeunesse et citoyennet. Les principaux acteurs de ce processus : plus de 200 Ongs Guinennes, 10 Ongs franaises, 1 Ong italienne, les syndicats travers linter-syndicale guinenne, la FNOP (fdration nationale des organisations de producteurs agricoles), la CNOP-G (confdration nationale des organisations paysannes de Guine). Les responsables dOSC rencontrs pensent que le PCPA peut jouer un rle majeur dans la prvention des crises. Les thmes retenus pour un travail en commun des OSC guinennes, des OSC franaises, des reprsentants de ltat guinen et de la coopration franaise (notamment les axes transversaux : annulation de dettes, secteur minier, gestion du foncier, lutte contre la corruption) font partie des grands dossiers sensibles sur lesquels la socit civile veut obtenir de la transparence et des mesures concrtes. Par ailleurs, il est envisag que certains dossiers pourraient prendre une dimension sous-rgionale, par le biais dalliances avec des organisations de la socit civile de pays frontaliers (dettes, ressources minires, foncier).
14) Roumanie, Maroc, Cameroun, Congo Brazzaville, Algrie, Guine et 3 nouveaux pays sont en instruction (Hati, Cambodge, Cte dIvoire)

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5.3.2. Limportance de soutenir la socit civile, un exemple de terrain : socit civile et protection des biens communs, le CRG
Le Crdit Rural de Guine (CRG) est un exemple intressant plusieurs points de vue : il sagit lorigine dun projet de micro-finance dans le secteur agricole et rural soutenu par la coopration franaise depuis son origine (1987)15, dont le pilotage a t conu de faon permettre une implication forte des usagers dans la gestion de la structure. Ce projet a volu vers la cration dune socit bancaire reconnue par la banque centrale. Elle prsente donc des caractristiques cheval entre une organisation de la socit civile et une entreprise caractre priv. Les impacts de la crise de janvier-fvrier 2007 sur une structure de cette nature et la faon dont les socitaires ont ragi pendant et aprs les vnements sont riches denseignements.

Le CRG est compos de 120 caisses de crdit rural rparties dans les diffrentes rgions du pays. Au
cours des vnements de janvier-fvrier, 22 caisses sur les 120 ont t saccages, les btiments ayant dans certains cas t compltement dtruits. Les saccages se sont essentiellement fait sur les caisses de Moyenne et Haute Guine, sur fond de conflits inter-ethniques. En comparaison avec les dgts et saccages perptrs au niveau national, o seulement 3 prfectures sur les 33 que compte la Guine ont t pargnes, le CRG estime que les destructions de caisses subies sont relativement modres (vol de 813 millions de GNF et des destructions estimes 4,6 milliards de GNF, en 4 jours).

Au del des pertes subies lors des quatre jours aigus de crise, le CRG est tributaire de la dcision prise
par le nouveau Gouvernement dinterdiction des exportations des produits agricoles en 2007 ( la demande des principaux syndicats) ; le commerce agricole transfrontalier est une source de revenus importants pour les producteurs ruraux des zones frontalires, et les caisses du CRG ont subi un contrecoup brutal, provoquant des pertes encore plus lourdes que les manifestations : de 300 millions de retards de remboursements fin 2006, on est pass plus de 3 milliards de retards au 31 mars 2007.

Les populations ont jou dans de nombreux endroits un rle dterminant pour protger les caisses contre les bandes de jeunes excits qui voulaient profiter de la situation dinsurrection gnrale pour pratiquer des actes de dlinquance (vol dans les caisses et destruction des coffres-forts). Dans un cas, la population a t jusqu tuer un assaillant de la caisse.
De ces vnements la direction du CRG tire les conclusions suivantes, en matire de prvention :

Si les populations se sont mobilises en prenant des risques physiques pour protger de nombreuses caisses, cest parce quelles ont t impliques de longue date dans la mise en uvre et quelles ont intgr que ces caisses sont leur bien. De ce fait, en perspective dautres manifestations, le CRG veut mettre laccent sur linformation et la sensibilisation des populations sur ce thme. Par ailleurs des mesures techniques sont galement en cours (renforcement de la scurit des btiments,
limiter son minimum la trsorerie disponible dans les caisses, etc.). De faon plus globale, quelques commentaires du CRG sur les attitudes de la coopration internationale en Guine :

Les procdures des bailleurs de fonds multilatraux sont trs complexes, trop complexes pour les capacits actuelles de ladministration,

Le FMI demande des ajustements incompatibles avec la situation du pays (par exemple le relvement
du prix des carburants, alors que cest un des sujets de mcontentement pouvant mettre le feu aux poudres),

15) Financement de la coopration bilatrale, appuis techniques apports par lInstitut de Recherches et dApplications des Mthodes de dveloppement, IRAM, Paris

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Lattitude la coopration franaise, pour ce qui relve du CRG, est salue : engagement dans la dure,
mise en place dune convention directe entre le CRG et lAFD (5 millions deuros en 2002), cela permet aujourdhui de maintenir lactivit. Sans cet appui le CRG serait sans doute en faillite aujourdhui. Selon le CRG : Problmes cls la base de conflits Gouvernance (corruption en particulier) Rponses possibles pour la coopration Processus lectoraux transparents, permettant de changer les gnrations dhommes corrompus actuels, - un programme national dappui aux partis politiques (runir les conditions de lalternance) - des appuis plus forts en direct avec les OSC - Programmes de lutte contre la pauvret, subventions et aide alimentaire, gestion du secteur minier - Programmes de formation des cadres de ladministration (surtout en conomie de march) Appuis aux PME, MPE, secteur minier, ples de dveloppement, co-dveloppement, programme HIMO, commerce quitable ..

conomie (inflation, produits de base trop chers)

Emploi des jeunes

Accs aux armes

5.4. La nature des liens entre les Ong et les autres acteurs de coopration
La France a de grandes Ong, prsentes dans tous les pays fragiles. Cependant les Ong ne bnficient pas de budgets trs consquents de la part de la coopration franaise, ce qui nest pas le cas dans les pays anglo-saxons qui rservent des volumes financiers importants leurs Ong. Cependant, si les volumes sont assez faibles, le systme est considr comme souple et permet de rpondre diffrents types de situation : la DAH est trs ractive, et peut dbloquer des fonds aux Ong en 24 heures pour des programmes durgence humanitaire. La MAAIONG, qui finance des programmes de dveloppement prsents par les Ong est moins rapide faute de procdures administratives adquates, mais a une souplesse dans ses choix qui permet le financement de petits projets bien cibls. Cependant, les Ong ont le sentiment de devoir sans cesse renouveler les bases de leur partenariat avec la coopration franaise, les projets tant accepts sur des dures le plus souvent annuelles, ce qui permet la MAAIONG des dcaissements plus rapides que sur ses crdits pluri-annuels FSP. Les conventions de partenariat pluriannuelles devraient tre systmatises condition que les procdures de dcaissement soient raccourcies. Il ny a pas rellement en France de coordination des organisations humanitaires. Coordination Sud a du mal organiser en son sein cette coordination des Ong humanitaires, le collectif Coordination dAgen tait sens faire ce travail de coordination. Chacun a sa doctrine, ses modalits daction, le tout tant limit par les modes de financement. Coordination Sud permet aux Ong membres dchanger sur des thmes prcis, et de mener des campagnes dinformation, de sensibilisation, ou de reprsenter les intrts du secteur associatif engag dans la coopration internationale, mais sans exercer de coordination, ce qui nest pas son mandat. La coordination existe cependant au niveau europen (VOICE).

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Le HCCI qui vient dtre dissous, manquait de moyens pour approfondir les rflexions et la concertation sur ces sujets. Les Ong le regrettent. Selon plusieurs Ong rencontres, la coopration franaise pourrait sinspirer de la coopration britannique quant la nature des relations entre coopration gouvernementale et non-gouvernementale : les Ong sont troitement associes aux dcisions, ce qui nest pas le cas en France. Le DFID est cit en exemple par plusieurs Ong, pour la qualit des relations avec les Ong et le suivi des dossiers. Par contre dautres pays seraient moins ouverts dans leurs relations avec les Ong : le Danemark o les Ong nauraient pas de marges de manuvre, les Pays-Bas dont les Ong seraient trop instrumentalises par la politique officielle.

LUSAID et le secteur priv


Les tats Unis apportent un soutien fort au secteur priv amricain travers lUSAID. Environ 4 milliards de dollars sont accords chaque anne en contrats fdraux (assistance technique, quipement, transport, construction, etc.) et subventions (grant par exemple subventions Food for Peace ou subventions aux Private Voluntary Organizations PVO. Le terme Ong est rserv aux PVO des pays en dveloppement). Les instruments utiliss sont classs en acquisitions (obtention de biens et services pour lUSAID) et assistance (transfert de fonds une autre partie pour la mise en uvre de programmes). Les subventions aux PVO sont notamment accordes celles travaillant renforcer les Ong des pays en dveloppement avec une focalisation sur les tats connaissant des conflits et en situation de fragilit. L ensemble de ces contrats doit contribuer aux objectifs de lAssistance trangre amricaine gre par lUSAID. On notera notamment lexistence dun site Internet USAID Business assistant le secteur priv dans ses dmarches, notamment en offrant les renseignements ncessaires. En ce qui concerne ce que nous appelons les Ong et que les amricains appelles les PVO, un bureau spcifique existe : Office of Private Voluntary Cooperation (PVC)-American Schools and Hospitals Abroad (ASHA) qui a pour mission damliorer les capacits des PVO. Ainsi, un corpus de savoir a t dvelopp sur les outils, mthodologies, retour dexprience, qui doit contribuer construire un rseau mondial dOng fortes. La recherche correspondante est soutenue. PVC-ASHA a galement une activit de rencontre des PVO travers des ateliers de travail o une rflexion est mene sur diffrents problmes, y compris les questions transverses. Toute PVO (amricaine ou non) dsirant devenir ligible pour un soutien par lUSAID doit senregistrer auprs de PVC-ASHA et ce bureau maintient une base de donne dtaille et accessible par Internet de ces PVO. La DAH et la MAAIONG travaillent souvent en concertation et en complmentarit (exemple du Soudan, du Liban, dHati), la MAAIONG reprenant les financements de projets soutenus par la DAH ou prenant le relais pour appuyer les actions des Ong quand la situation humanitaire a laiss place un dbut dactions sur le plus long terme. Cependant, malgr la souplesse, le cloisonnement entre les outils de financement pour lurgence et pour le dveloppement peut contribuer aux cloisonnements sur le terrain dans diffrentes situations et peut expliquer en partie les ruptures entre les programmes, dans le passage dune situation durgence une situation post-crise. La fameuse zone grise, qui nest plus une situation durgence mais pas encore une situation post-crise, nest pas toujours couverte. De ce fait, il arrive souvent quune intervention durgence prenne fin dans une rgion sans quun relais ne soit prvu par une autre intervention qui viendrait consolider les premiers acquis. Ce problme de phasage est une source de fragilit, il serait pertinent de chercher articuler les interventions sur un pas de temps assez long, avec des programmes relais. Ce problme dpasse le cadre franais.

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De faon gnrale, les Ong considrent que la spcialisation des procdures des bailleurs de fonds soit dans lurgence soit dans le dveloppement, cre des difficults mettre en place des relais entre les situations durgence humanitaire et les situations de reconstruction post conflit et dveloppement. Les ruptures de financement sont un des facteurs de tension dans les rgions fragiles. ACF souligne les dysfonctionnements que de telles ruptures provoquent en Afghanistan ou encore au Burundi. Au Burundi, cest un vritable cas dcole : les bailleurs de fonds multilatraux se sont retirs en considrant que la situation tait stabilise et que les actions de coopration devaient maintenant tre prises en charge sur des bases bilatrales. Mais les transitions nont pas t gres correctement, ltat tait encore trop fragile pour assurer une coordination et le passage de lun vers lautre. Des rgions entires se sont trouves prives dappuis. Le DCP qui dfinit les grandes lignes de la coopration entre la France et le pays partenaire pour une priode de cinq ans ne parat pas satisfaire les Ong, ni dans son mode dlaboration, ni dans son contenu. Il ne repose pas suffisamment sur un travail pralable de diagnostic concert (les Ong sont peu sollicites ou trop tardivement, les partenaires nationaux assez peu) et il reste peru comme un outil fourre-tout qui compile les programmes en cours sans vritable lignes directrices. L exercice parat aux Ong rencontres comme trs formel, les Ong ne sont consultes que lorsque le document est presque abouti, ce qui ne permet pas des discussions en profondeur. Il est reproch au personnel des ambassades de France de ne pas connatre suffisamment le terrain, de rester trop souvent confin dans les bureaux. Le fait que lAFD augmente ses interventions avec les Ong est accueilli favorablement par les Ong rencontres. Le principe dappels propositions parat utile, sous rserve que ne soit pas supprime la possibilit pour les Ong de soumettre galement leurs propres propositions dinterventions. Il ny a pas de normes en matire de relations entre une ambassade-SCAC et les Ong de terrain. La situation est donc trs variable dun pays lautre, selon les centres dintrt de lambassade et le vcu et profil des responsables, mais aussi selon le degr de participation financire de la coopration franaise dans les programmes mis en uvre par les Ong. Dans certains cas les relations sont troites (runions rgulires, changes dinformations, suivi de terrain de la part des attachs de coopration), dans dautres cas les relations sont inexistantes. Dans le cas de lAfghanistan, pour la priode 2001-2004, les relations entre lambassade et les Ong franaises taient assez faibles, ce qui apparat stupfiant au regard de la sensibilit de la priode. Par contre en Guine, des relations de proximit se sont dveloppes. En Hati, les relations ont toujours t assez troites entre chaque Ong et le SCAC et des rencontres collectives plus formelles entre Ong et services de lambassade ont t rcemment mises en place. Selon les Ong rencontres, le manque de relations entre Ong et services de lambassade ne relve pas dune mauvaise volont des uns ou des autres mais doit tre mis en relation avec deux facteurs : le manque de personnel dans les ambassades et SCAC, qui entrane un manque de disponibilit pour des visites de terrain et lorganisation et suivi de runions, mais aussi le manque de profils adapts pour un suivi constructif des programmes. Concernant les relations avec la coopration militaire, les Ong restent trs attentives viter le mlange des genres, et ne voient pas dun bon il les oprations militaires vocation humanitaire, qui crent de la confusion dans lesprit des populations. Le travail des militaires est de prvenir ou traiter les conflits, sur des pas de temps assez courts, alors que le travail des Ong sinscrit sur des dures plus longues. Les militaires sont au service de choix politiques bilatraux ou multilatraux, en soutien telle ou telle option politique, alors que les Ong affirment chercher travailler en toute impartialit, sans distinction des publics ou de positionnements politiques. La question de la rpartition entre le MAEE et lAFD sur des sujets comme dveloppement humain, genre, populations vulnrables, enfants des rues, etc. fait partie des rflexions et de la rforme en cours

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Commentaires des Ong sur leurs relations avec la coopration franaise En Hati, les Ong rencontres soulignent les bonnes relations avec le SCAC, et saluent la relance rcente par le Chef de mission de runions entre le SCAC et les diffrentes Ong. Les rendez vous sont faciles obtenir, et la communication est de qualit. La situation est considre meilleure que par le pass, o les Ong ntaient invites au SCAC quindividuellement et de faon non systmatique et donc pas ou mal informes des actions de la coopration franaise (et rciproquement). A noter que les moyens de la MAAIONG Paris vont tre dcentraliss dans plusieurs pays, Hati tant lun dentre eux, afin de tenter de rapprocher les centres de dcision des acteurs de terrain et pouvoir ainsi assurer un meilleur suivi et traitement des dossiers. L Ong ID, qui travaille beaucoup sur des cofinancements de la MAAIONG a dcid, compte tenu de cette dlocalisation MAAIONG en Hati, de renforcer son quipe Port au Prince. A propos des financements de la MAAIONG les Ong rencontres considrent que loutil est trs utile, il permet dobtenir des financements y compris pour des interventions de petite taille. Ces financements prsentent linconvnient dtre souvent limits un trois ans. Les Ong souhaiteraient voluer vers des contrats cadres, des conventions sur plus de trois ans. Les Ong sont assez critiques sur le fait que le poste ne les intgre pas vraiment dans le travail de prparation du DCP. Les commentaires ci-dessus refltent assez bien les commentaires des Ong intervenant dans dautres pays.

5.5. Les instruments de financement des Ong


Lessentiel des financements des Ong provient de la collecte et des dons. La Commission europenne reprsente 17% des ressources totales des Ong. Les autres bailleurs de fonds publics internationaux (agences de cooprations de pays comme lAllemagne, la Grande-Bretagne ou les tats-Unis mais aussi les diffrentes agences de lONU) contribuent hauteur de prs de 10% du budget des Ong franaises. Enfin, ltat franais ne reprsentait quant lui que 8,4% du total des ressources en 2001 (et encore moins en 2004). La France reste toujours au dernier rang europen du partenariat entre les Ong et les pouvoirs publics, avec moins de 1% de laide publique franaise au dveloppement qui est mise en uvre par des Ong contre une moyenne de 5,1 % dans les pays de lUnion europenne. Le budget des Ong (plus de 700 millions deuros), quivalait 15% du total de laide publique franaise au dveloppement et 27% de laide bilatrale franaise en 2001.
Source : site de Coordination Sud.

Parmi les Ong franaises capables de fonctionner sur fonds propres, figurent Mdecins sans Frontires (88% de fonds privs), Mdecins du Monde (69% de fonds privs), Handicap international (64% de fonds privs). Mis part ces trois grandes Ong, le budget de la plupart des autres Ong franaises est aliment par des fonds publics : en 2003, 65% de fonds publics pour ACF 96% de ressources publiques pour , Premire Urgence, 91% pour AMI, 88% pour Solidarits. La part des financements institutionnels dans les ressources de ces Ong les rend bien entendu davantage dpendantes des choix des bailleurs, ce qui peut se rpercuter sur la continuit dun engagement dans une zone ou sur le choix dintervenir ou non dans une autre. Les budgets des Ong franaises, quelque soit lorigine des fonds, sont par ailleurs peu levs : en 2003, 93,3M deuros pour MSF 39,7 pour MDM, 53,8 pour Handicap International, 35 pour , ACF 15 pour Premire Urgence, 7 pour AMI, 17,4 pour Solidarits. , Ces budgets sont mettre en rapport avec ceux des Ong anglo-saxonnes (524 millions de dollars en 2003 pour Care USA et 189 millions de livres pour Oxfam UK).
Source : Centre dEtudes en Sciences Sociales de la Dfense

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Le contexte post-conflit accrot le rle des bailleurs bilatraux et des organisations internationales. En priode durgence et de post-urgence, le rle organisationnel de ces structures ne va gnralement pas au-del dune simple coordination des acteurs humanitaires sur une zone dfinie. Lorsque la reconstruction entre dans une phase de dveloppement, la tutelle politique et financire des organisations internationales et des bailleurs de fonds sur les Ong saffirme plus nettement pour cadrer les interventions sur le terrain dans le sens de la politique de reconstruction dfinie par la communaut internationale. Les Ong souhaitant sinvestir dans la phase de sortie de conflit doivent faire face un certain nombre dincertitudes, relatives lidentit de leurs futurs interlocuteurs, la rgularit des financements et la possibilit dassurer le suivi des programmes engags.16

5.5.1. Les sources franaises de financement public des Ong :


Le memorandum tabli par la France fin 2007 dans le cadre de la revue des pairs dcrit comme suit le dispositif franais de financement des Ong :

La Mission dappui laction internationale des Ong de la DgCiD (MAAIONG), dont la mission est dappuyer le renforcement des Ong, apporte la plus grosse part de ces appuis. Elle dispose pour cela de plusieurs outils de partenariat : cofinancement de projets ( concurrence de 50% de leurs budgets), conventions-programmes passes avec certaines Ong et programmes structurants runissant un ensemble de projets. Elle a diversifi depuis 2007 ses modalits dappui, notamment en lanant des appels initiatives, pour lesquels les Ong sont invites soumettre des projets sur des thmes prcis. Elle soutient galement les Ong de volontariat, les actions dducation au dveloppement, de structuration du milieu associatif franais et de programmes concerts visant au renforcement des capacits des socits civiles du sud (PCPA).
Le fonds social de dveloppement (FSD) gr par les services de coopration et daction culturelle (SCAC) constitue un dispositif complmentaire, imput dun point de vue comptable sur le fonds de solidarit prioritaire. Il permet de financer dans les pays de la zone de solidarit prioritaire (ZSP) des petits projets de lutte contre la pauvret conduits par les partenaires de la socit civile. Il est complt, sur place, par des subventions des postes.

LAgence Franaise de Dveloppement (AFD) a quant elle, sign plusieurs accords-cadres stratgiques avec des Ong. Il sagit de partenariat renforc assorti dun volet oprationnel travers des cofinancements pour lesquels les Ong interviennent comme partenaires investisseurs de lAFD. De plus, lAFD a adopt un instrument financier ddi au montage dappels proposition ouverts aux Ong : la facilit dinnovation sectorielle (FISONG). Cet instrument prvoit une laboration participative des thmes travers une dmarche de concertation entre les Ong et les dpartements sectoriels de lAFD. Le secrtariat de la concertation sectorielle est assur par la plateforme Coordination Sud. En 2006, la Commission Europenne a lanc un pr-appel proposition dans le domaine de leau, sur lequel lAFD sest positionn avec 25 Ong franaises en proposant un co-financement de 3,5 M. L offre de lAFD est arrive en tte de lappel candidature. La coopration dcentralise reprsente une source de financement importante des Ong, qui bnficient de prs de 10% de lAPD des collectivits territoriales.

16) La gestion interministrielle des sorties de conflits, Centre dEtudes en Sciences Sociales de la Dfense, Niagal BAGAYOKO, Anne KOVACS, 2007

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Plusieurs autres sources de financement public des Ong existent au del de ces dispositifs. Les appuis de la DgCiD (hors MAAIONG), de la Dlgation lAction Humanitaire (DAH) du MAEE et des autres ministres reprsentent environ 30% des soutiens publics aux Ong.17
APD de la France via les Ong - Montant 2006 - M Ministre des Affaires trangres et europennes Mission dappui laction internationale des ONG Divers DgCiD Crdit mis en uvre par les ambassades (dont fonds social de dveloppement) Dlgation laction humanitaire Agence franaise de dveloppement Collectivits locales Autres Ministres Total Total en euros 83 343 538 47 197 108 12 531 630 11 665 980 8 801 877 5 930 969 6 204 243 1 027 880 96 506 630 % 86 49 13 12 9 6 6 1 100

Le MAEE a estim 1,11% en 2004 la part de lAPD totale transitant par les Ong, qui est ainsi la plus faible des pays de lUnion Europenne (hormis les dix pays dEurope centrale), mais galement du CAD. Certaines mesures concrtes ont t rcemment adoptes au profit des Ong. Cest ainsi que la loi du 1er aot 2003 amliore la fiscalit applicable aux dons. Le Gouvernement a par ailleurs promis, loccasion du CICID de mai 2005, le doublement de la part du financement des Ong par ltat, dici 2009 par rapport son niveau de 2004 et ce, sur la base dune hausse rgulire. Il sengage aussi amliorer la prvisibilit de cette aide. A noter que la MAAIONG depuis plusieurs annes et lAFD rcemment ont retenu les interventions en contextes post-crise comme un des axes prioritaires de leurs financements et co-financements auprs des Ong. Sur laxe post-crise, une dizaine dOng se sont manifestes auprs de lAFD (appel projet FISONG).

5.5.2. La MAAIONG, principal outil franais de cofinancement des actions des Ong
Comme indiqu plus haut la MAAIONG reprsente le canal le plus important des financements franais attribus aux Ong (plus de 40%), toutes origines confondues. Bien que les cofinancements de la MAAIONG rpondent des projets soumis par les Ong, la MAAIONG tient compte dorientations prioritaires. Au niveau gographique, les priorits de la MAAIONG pour 2007 seront les Pays les Moins Avancs et notamment ceux dAfrique, les pays en sortie de crise (Sud Soudan, Libria, Hati, Afghanistan, Liban, Congo Kinshasa), les Comores, les Balkans, la Roumanie et la Bulgarie. Au niveau thmatique, les priorits pour 2007 seront : le sida, lassainissement et les droits de lhomme (appels initiatives), lducation au dveloppement, la jeunesse en France (programmes jeunesse), le renforcement de capacits des Ong du Sud, la structuration du milieu associatif franais et le renforcement des capacits des Ong franaises.
(extrait du site du MAEE)

17) Mmorandum de la France pour la revue des pairs OCDE, priode 2007-2008

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La MAAIONG soutient financirement des projets proposs par les OSI, par le biais de plusieurs mcanismes : le cofinancement projet, et le cofinancement des programmes (Conventions Programmes, Programmes Inter Associatif, Programmes Concerts Pluri Acteurs). tablie pour une dure de trois quatre ans, la Convention programme est un ensemble cohrent dactions regroupes pour constituer une intervention globale de dveloppement mise en uvre par une association de solidarit internationale dans une ou plusieurs zones gographiques dfinies. tabli pour une dure de trois quatre ans, le Programme inter-associatif (PIA) est un ensemble cohrent dactions regroupes pour constituer une intervention globale de dveloppement et mise en uvre dans une ou plusieurs zones gographiques dfinies par plusieurs associations de solidarit internationale dcides intervenir avec une cohrence conceptuelle, gographique et thmatique forte. Le programme concert pluri-acteurs (PCPA) est un ensemble cohrent dactions de dveloppement rassemblant dans une zone donne des acteurs institutionnels et non gouvernementaux autour dune stratgie collective forte. Il est tabli pour une dure de trois quatre ans.
Source : site de Coordination Sud

Les appels initiatives sont un nouvel outil permettant de mobiliser les Ong sur des thmatiques juges prioritaires par la DgCiD et o elles ont une expertise et une comptence reconnues ou renforcer. Tous les dossiers prsents par les Ong, sont examins par un "pr-comit technique", qui se runit une fois par mois, puis valides par un comit des subventions qui se runit tous les deux mois prsid par la DgCiD. (voir circuit dans lannexe 4). Actuellement, plus de 700 projets vivants sont grs par la MAAIONG, qui reoit 800 demandes nouvelles chaque anne, dont 350 sont ligibles et instruites. La MAAIONG, un outil important mais sans moyens de suivi Les Ong apprcient linstrument MAAIONG, sa souplesse, sa capacit financer des projets identifis par les Ong elles-mmes, y compris des projets novateurs de petite taille. Les dlais dinstruction sont en gnral assez courts (2 3 mois), mais peuvent aller jusqu un an lorsque le dossier nest pas accept immdiatement et doit faire lobjet de retouches. L quipe de la MAAIONG a su dvelopper des relations de proximit avec les Ong franaises de coopration internationales, avec une bonne capacit dcoute. Cependant, si la MAAIONG dispose dun budget, de lignes thmatiques directrices et de pays prioritaires, elle na pas les moyens de connatre suffisamment les principaux pays dintervention des Ong ni dassurer un travail de suivi-valuation qui lui permettrait de mieux rflchir lefficacit de sa politique et dadapter sa dmarche aux ralits du terrain. Elle fait procder des valuations externes des projets quelle soutient (21 en 2006, 25 en 2007) mais un travail de suivi plus systmatique et daudit lui permettrait dtre plus efficace. Ses ressources humaines ne lui permettent pas dassurer le suivi quelle souhaiterait exercer sur les 300 projets cofinancs chaque anne. Par ailleurs, le fait que la MAAIONG et la DAH, deux outils orients vers les Ong, ne soient pas en lien organique et fonctionnel peut conduire des pertes defficacit et des ruptures dappui dommageables (zones grises) mme si la coordination entre les deux services est dans lensemble dcrite comme efficace. La MAAIONG a le sentiment que les Ong sont encore souvent considres comme des acteurs marginaux de laide, la fois par les diplomates, mais aussi par les ambassades et les SCAC. Le travail conduit par les Ong reste mal connu, les liens et les complmentarits avec les actions conduites dans le cadre de la coopration institutionnelle sont rarement faits. Ces facteurs sont particulirement dommageables dans les contextes de sortie de crise et de fragilit, et cest prcisment dans ces contextes que laction des Ong est la plus importante, et la plus incontournable. L valuation ne peut que confirmer ces positions, comme le montrent les diffrents lments mis en vidence dans les rapports pays.

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Les Ong reprsentent des acteurs majeurs de coopration dans les pays fragiles. Elles sont en premire ligne lorsque la situation ne permet pas la coopration bilatrale institutionnelle dintervenir directement, elles contribuent maintenir un minimum de services de base aux populations qui, en soi, sont des actes de prvention de crise importants. Les Ong, qui pour la plupart interviennent sur la longue dure, reprsentent un capital irremplaable de connaissances sur le contexte. Or elles sont peu ou pas associes la dfinition des DCP, et leurs informations sont rarement collectes et utilises des fins de veille, danalyse et de propositions dactions de la coopration franaise. Cependant, il faut aussi noter que les Ong tiennent leur indpendance, et ne rclament pas toutes un rapprochement institutionnel avec la coopration institutionnelle. Laccroissement de la participation de ltat dans le financement des Ong ne peut quavoir pour effet une diminution de lindpendance de celles-ci. La hausse de la participation franaise au financement des Ong nest pas forcment souhaitable. Lintrt de la France est de prserver lindpendance des Ong en se limitant coordonner lintervention des Ong franaises sur le terrain, afin dviter les actions redondantes avec les actions mises en uvre par dautres acteurs. Ltat franais doit donc renoncer considrer laction humanitaire comme un instrument. Lintrt de la France adopter une telle posture est double et permet la fois de promouvoir un intrt oprationnel, en assurant une plus grande efficacit de laide grce un accs plus ais aux victimes et un intrt dinfluence, en assurant la promotion dacteurs plus indpendants que leurs homologues anglo-saxons. 18 Les avis se rejoignent sur lide que personne ne gagnerait une institutionnalisation des Ong, qui doivent garder leur libert de ton et le choix de leurs partenariats et interventions. Cependant, lorsquelles bnficient de financements publics franais, il est lgitime de leur demander des comptes sur les rsultats obtenus, et de veiller la cohrence entre leurs interventions et les axes de coopration prioritaires dfinis pour le pays. La MAAIONG regrette que les Ong franaises cherchent rarement concevoir des actions concertes (entre Ong), ce qui leur permettrait de mutualiser leurs expriences et comptences et denvisager des actions de plus grande ampleur. Les regroupements, fusions ou consortiums sont rares parmi les Ong franaises. Cette diversit, voire lparpillement, des Ong de dveloppement nuit leur image et leur impact sur le terrain. Dans des situations de crise ou de fragilit, des actions concertes permettraient dlaborer des processus dintervention voluant avec lvolution du contexte local, et viteraient des ruptures. La MAAIONG, un instrument ncessaire dans les situations de fragilit, qui demande plusieurs amnagements. Au niveau de linstruction des demandes, les ambassades et SCAC nont pas les moyens en personnel, et pas toujours les profils de comptence adapts, ni le temps ncessaire, pour un examen suffisant des projets prsents par des Ong, dautant plus nombreux que la situation du pays est prcaire. Lide de dconcentrer les moyens dans plusieurs pays doit tre value en tenant compte de ce paramtre. De mme quil faut examiner si, dans un autre sens, le poste aura toutes les marges de manuvre face aux pressions locales quand tout le monde saura que lenveloppe est sous son contrle. La MAAIONG devrait disposer des moyens pour accomplir rgulirement un travail de terrain, lui donnant la possibilit de prendre en compte des dossiers instruire et, terme, un recul suffisant par rapport aux pays et aux secteurs quelle couvre. Des moyens adapts devraient tre consacrs au suivi rigoureux des actions finances, et la MAAIONG devrait disposer des moyens de conduire elle-mme des valuations. Pour les interventions des Ong dans les tats fragiles, limpratif de pouvoir ragir rapidement et dadapter, en lien avec les Ong, les principaux programmes en cours, suppose une disponibilit accrue de lquipe et une flexibilit des outils financiers. La mobilisation rapide dune expertise extrieure pour valuer les besoins sur le terrain et les projets envisags serait utile.

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De manire plus gnrale, laction des Ong doit tre rsolument reconnue et inscrite dans les stratgies de traitement des fragilits. En symtrie, le positionnement de la MAAIONG doit tre rvis pour lui permettre dassumer pleinement une fonction de guidage et de suivi. Les volutions prconises en termes de moyens doivent avoir comme objectif de mettre lquipe en mesure de capitaliser sur lnorme exprience emmagasine, de prendre le recul sur les situations, les pays, les secteurs couverts. Le but recherch est de pouvoir compter sur la MAAIONG pour jouer un rle de conseil dans la dfinition et la mise en uvre des stratgies pays.

5.5.3. Les appels proposition


La MAAIONG utilise cette approche, mme si ses interventions sont majoritairement positionnes en rponse aux propositions des Ong. L AFD a mis au point un dispositif orient sur lappel proposition, partir dune Facilit dInnovation Setcorielle Ong (FISONG). Les appels proposition ne sont pas contests par les Ong, cest un moyen qui permet dorienter les actions des Ong vers des programmes dcids conjointement par ltat et par les bailleurs de fonds. Dispositif qui a aussi lavantage de concevoir des oprations plus amples, et inscrites dans la dure. Les Ong pensent que les appels proposition, pour tre efficaces, doivent reposer sur des travaux de diagnostic pralables approfondis. Ces diagnostics pourraient tre conduits conjointement entre les Ong spcialises et le bailleur de fond. Ce serait trs riche davoir des changes en amont de lidentification, quand lappel proposition nest pas entirement qualifi et dfini. Le croisement des grilles danalyse, le contact des Ong avec la socit civile dans les zones de projet, le croisement vision micro de lOng et vision macro du bailleur, peuvent tre trs porteurs. Le diagnostic ne devrait pas tre exclusivement conduit par le bailleur de fonds. Il serait intressant aussi de disposer de relais pour remonter les informations. Beaucoup dinitiatives trs localises dbouchent sur un stade de maturation qui pourrait justifier une opration plus vaste. Cependant, lappel proposition est ressenti comme un handicap pour les Ong de petite taille, qui nont pas les moyens en personnel et les budgets qui leur permettent des travaux de prparation importants, des missions exploratoires, des recherches souvent longues et difficiles de co-financements. La monte en puissance de lAFD suscite des questionnements : la culture AFD, ressentie comme tourne vers lconomique ou le commercial, fait craindre que les projets qui seront confis aux Ong sloignent des champs de laide humanitaire. Par ailleurs, les Ong ont besoin de souplesse, et parfois de monter de petits projets aux effets dmultiplicateurs, alors que lAFD a tendance financer des projets assez importants en volume. Enfin, les procdures et mcanismes de contrle de lAFD sont ressentis comme assez lourds. La question gnrale est celle de la cohrence micro-macro, au niveau de lanalyse du contexte, de la stratgie, du mode de rponse, du financement.

Les appels initiatives de la MAAIONG Suivant les recommandations des rapports parlementaires et de la Cour des Comptes, la MAAIONG a mis en place en 2007, une nouvelle procdure de mobilisation des Ong franaises en lanant des appels initiatives sur des thmatiques juges prioritaires pour la DgCiD et sur lesquelles la plus-value nongouvernementale est constate. Ainsi en 2007, il a t dcid de lancer deux appels sur la thmatique de lassainissement dune part et sur le VIH/Sida dautre part ; en 2008, un appel a t lanc sur les droits de lHomme.
18) La gestion interministrielle des sorties de conflits, Centre dEtudes en Sciences Sociales de la Dfense, Niagal BAGAYOKO, Anne KOVACS, 2007

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Ces appels visent renforcer la mise en cohrence des initiatives des Ong en privilgiant les projets ports par des consortiums dOng et les projets dampleur. Ils visent galement mobiliser lexpertise non gouvernementale selon un cadre plus structur (cas du VIH/Sida ou des droits de lhomme) ou mobiliser les Ong sur des thmatiques ngliges (cas de lassainissement). Ces appels ont t labors en concertation troite avec les services techniques, les postes et lAFD ; les Ong franaises ont galement t associes la rflexion en amont. Les appels propositions et lAFD L AFD a mis en place une FISONG (Facilit dInnovation Sectorielle Ong), pour mettre en synergie les valeurs ajoutes de lAFD (exprience dveloppement, capacits sectorielles) et celles des Ong (connaissance du terrain, du contexte, des besoins, des populations). Dans ltat actuel des choses, lAgence se considre en phase dexprimentation et dexploration, les appels candidature sont vus comme un test, et non comme un processus fig et dfinitif. L Agence recherche une concertation avec les Ong dans cette phase. Les contours aujourdhui : 4 thmes pour 3 ans, sur les thmes sant, micro-assurance, eau en agriculture, intervention dans les contextes post-crise, insertion des jeunes issus de la formation professionnelle. Le processus prvoit de dissminer linformation via Coordination Sud, dorganiser 3 6 runions avec les Ong sur chaque thme (pays, problmatique) coordonnes par le chef de projet sectoriel de lAFD. Une priode de 4-5 mois est consacre la prparation, concertation AFD/Ong, recherche dalliance. Puis les Ong doivent produire un concept paper de lordre de 5 pages (dlai 1 mois). Puis appel doffre et mise en place de lopration (assez proche du mode Europaid). La FISONG est conue comme un outil souple (convention simplifie) pour des Ong considres comme partenaires recevant une subvention pour raliser une action, avec des procdures de contrle simplifies. Un des objectifs est de rechercher des projets qui pourront dboucher sur des oprations plus importantes dans la dure, de monter en puissance sur des technologies innovantes (cest le cas par exemple pour la micro-assurance, la dimension innovante est forte). Le fait de considrer les Ong comme partenaires signifie davancer ensemble sur les productions intellectuelles. Cela peut permettre aussi de simpliquer sur des oprations lourdes 10-20 M, correspondant pour les Ong une volution de leur travail vers des projets plus ancrs sur les institutions locales. Exemple de Handicap International en Ethiopie, avec un financement 4 M pour ltat et 1 M pour Handicap International. L ide peut tre de dboucher sur des partenariats stratgiques en croisant comptences sectorielles, pays prioritaires, projets en commun (exemple de ACF).

5.5.4. La DAH
L aide durgence nest pas dans le champ de lvaluation. On indiquera en quelques mots que la Dlgation lAction Humanitaire est bien perue par les Ong mais que ses fonds sont trs limits 9 M en 2007). La Dlgation na pas la capacit relle de dfinir la politique humanitaire19, dmembre entre diffrentes directions (NUOI, DgCiD) et services du MAEE.

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5.6. Enseignements des tudes de cas pays20 et propositions pour une action plus efficace
5.6.1. Sur les interventions des Ong franaises en Afghanistan
L Afghanistan est souvent dcrit comme un des pays dintervention les plus difficiles pour les Ong. Les conditions de scurit sont trs mauvaises21, de vastes zones investies par larme (ou les armes) sont inaccessibles, et le partenariat avec les acteurs publics est souvent tendu, voire hostile. Malgr toutes ces difficults les Ong, dont une trentaine dOng franaises, restent fortement engages en Afghanistan. Les Ong assurent aujourdhui lessentiel des services de base auprs des populations en matire de sant, ducation et dveloppement agricole et rural. L intervention des Ong a t prise en compte dans toutes les rencontres internationales de la priode. Il ressort des principales confrences internationales (Washington en novembre 2001, Tokyo en janvier 2002) et des stratgies communiques par la Banque Mondiale (novembre 2001) et les Nations Unies (janvier 2002) :

Le rle cl des Ong pour rpondre au besoin de continuit pour lassistance humanitaire, Limportance de leur participation au sein des enceintes de coordination, afin de favoriser le lien
constant entre humanitaire et reconstruction. Il est aussi rappel aux bailleurs de fonds leur devoir de discipliner et coordonner lidentification de leurs projets et assurer la coordination des entits (notamment les Ong) responsables de leur mise en uvre. Les interventions des Ong en Afghanistan ont t encourages par la communaut internationale sur plusieurs sujets transversaux prioritaires :

Aide alimentaire et aide durgence Protection et promotion des droits de lhomme Genre et besoins des femmes Dveloppement local et communautaire Dveloppement civil et social Aide aux rfugis et aux populations dplacesEt plusieurs secteurs dactivit : Dveloppement agricole Services sociaux fondamentaux (Education & sant)
L impact de ces orientations peut se mesurer au nombre des Ong en Afghanistan, pass dune centaine en 2001 environ 2500 (approximativement 1000 trangres et 1500 afghanes) en 2005. Aprs la loi de normalisation cite plus haut, qui a notamment exclu de la catgorie Ong un certain nombre dorganisations afghanes qui sapparentaient davantage des entreprises prives, en particulier dans le domaine des travaux publics, le nombre dOng enregistres a t rduit 1600. Les Ong sont soutenues depuis plus de 15 ans par la coopration franaise. Elles ont permis la France de maintenir des appuis durant les priodes o la coopration bilatrale ntait pas possible, en particulier dans les secteurs de lducation, de la sant et du dveloppement agricole. De faon gnrale, les Ong franaises mettent laccent sur limportance de la reconstruction des comptences de ltat au niveau dconcentr, et cherchent autant quil est possible travailler en synergie avec ses reprsentations, malgr les difficults (manque de comptence, turnover, dlais, corruption et parfois hostilit envers les Ong).

19) La DAH a propos en 2007 une restructuration pour donner de la cohrence aux interventions humanitaires et passant par sa propre disparition. 20) Les constats, exemples de terrain et propositions sont dtailles dans les rapports pays. 21) En 2006 on compte 28 morts parmi le personnel des Ong en Afghanistan, 31 en 2005 source : ACBAR

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L appui de la MAAIONG aux projets ports par les Organisations de Solidarit Internationale a concern et concerne encore les secteurs de la sant (ex : Aide Mdicale Internationale, Aide Mdicale et Dveloppement et le MRCA, Cours de Recyclage pour Mdecins Afghans) et du dveloppement rural (ex : MADERA) L appui financier du MAEE a principalement port de 1990 2000 sur 5 Ong franaises :

AFRANE bien connue travers le CEREDAF et Les Nouvelles dAfghanistan mais qui a aussi travaill dans le domaine du dveloppement rural dans les provinces du Sud-Est de Kaboul (Logar et Ghazni),
AMI (Action Mdicale Internationale) qui a coopr avec le ministre de la sant afghan dans les provinces de lEst du pays (Kunar, Laghman, Nouristan) et accompli de nombreuses actions au bnfice des rfugis afghans Peshawar,

MADERA, spcialiste du dveloppement rural, de lagriculture et de la fort, qui a dabord travaill dans les provinces de lEst (Laghman et Kunar) pour largir son champ gographique partir de 1995 aux provinces de Nangarhar, lEst, du Wardak lOuest de Kaboul et de Herat lOuest du pays,
MRCA (Medical Refresher Courses for Afghans) concentre ses efforts sur lhpital Maiwand de Kaboul dont elle est le principal soutien depuis 1996 (avec linterruption de lanne 1998 quont connue toutes les Ong). Elle est aussi intervenue Charikar au Nord de Kaboul, et Peshawar (Pakistan).

SOLIDARITES sest implique sur la scurit alimentaire et le dveloppement rural, y compris en appui au secteur priv en milieu rural, sur des programmes de gestion de leau et lassainissement (Kaboul), ainsi que sur des programmes dducation.
Depuis le dbut des annes 1990, le MAEE a renforc plusieurs outils pour favoriser laide humanitaire et le dploiement des actions de coopration non gouvernementale (Ong et dans une moindre mesure pour lAfghanistan coopration dcentralise). Tous ces outils ont t mobiliss et renforcs en 2001 en Afghanistan tandis que dautres instruments taient mis en uvre, notamment les lignes sant et socit civile partir des fonds de sortie de crise, pour soutenir les actions des Ong.

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Le fait de travailler dans le cadre de programmes prioritaires dfinis par ltat cre pour les Ong un autre type de contrainte : celui dtre sollicit par les autorits locales pour des actions non prvues dans les programmes qui leur ont t confis (comme par exemple tablir des points deau dans telle ou telle communaut). Le refus argument de lOng peut crer de nouvelles tensions. Le fait que les Ong soient pratiquement seules fournir des services sur le terrain fait que les autorits dconcentres de ltat renvoient vers elles les demandes formules par la population, sans se proccuper de savoir si les Ong peuvent ou non y faire face. Les Ong soulignent elles-mmes quil y a encore beaucoup de progrs faire par plusieurs dentre elles, qui continuent travailler sans informer ladministration, sans lassocier la dfinition de leur programme de travail, et il est normal que ladministration proteste. Le fait davoir mis en uvre une loi sur les Ong, qui vise amliorer la transparence via un systme de mise en concurrence des Ong, va sans doute dans le bon sens. Un des enjeux pour les Ong est de mieux communiquer sur leurs ralisations, et en particulier de mieux mettre en vidence tout ce qui est fait en partenariat avec les services centraux et dconcentrs de ltat (appui la dfinition des politiques sectorielles, cration de nouvelles infrastructures, formation des cadres et techniciens, appui aux programmes de ltat, ). Cela permettrait de dsamorcer des tensions encore vives au niveau du terrain et de donner une image plus positive du travail des Ong. Il est propos par quelques Ong de promouvoir des missions radio qui permettraient des responsables de ladministration et des responsables dOng dexpliquer ensemble le travail ralis. Parmi les recommandations et suggestions formules par les Ong franaises travaillant en Afghanistan, nous pouvons citer :

Mieux associer les Ong la dfinition des orientations stratgiques : un diagnostic pralable conjoint
MAE-AFD-Ong permettrait de dgager les grands axes du DCP, sur des bases prenant mieux en compte les ralits et les besoins du terrain. Les Ong soulignent limportance des runions dinformation et dchange avec lambassade.

Prparer les conditions dun continuum urgence-rhabilitation-dveloppement : un systme de financement devrait tre mis en place qui permettrait daccompagner de faon souple et dans la dure, les interventions dans une mme rgion en fonction des changements de contexte. Les Ong nont pas les moyens dinvestir elles-mmes dans des travaux de sociologie qui leur permettrait de mieux caractriser les volutions et de prciser les adaptations ncessaires. Un appui en ce sens serait apprci. sur ses ralisations techniques dappui la socit civile o ltat dconcentr. Une communication mieux cible permettrait de donner une meilleure image des interventions de la France, et faciliterait les partenariats de terrain.

Amliorer la communication : la France communique essentiellement sur ses activits militaires, et peu

Mettre laccent sur les phases diagnostic-valuation-capitalisation : les Ong franaises considrent que
la France a du retard vis--vis de la faon dont travaillent les Ong anglo-saxonnes avec leurs bailleurs de fonds bilatraux en matire de diagnostic continu (possibilit de mesurer les volutions contextuelles en cours dintervention), dvaluation en cours et donc de possibilit de rorientation souples des programmes, et de capitalisation des pratiques de faon faire connatre les rsultats acquis et les possibilits ventuelles dextension.

Quelques leons issues du cas de lAfghanistan Promouvoir autant que possible des actions simples, lexprience montrant que plus les programmes sont complexes (multiples composantes imbriques), et plus le nombre de facteurs bloquant leffectivit et lefficacit des programmes de terrain sont nombreux. Eviter les chevauchements dans les rles des diffrents acteurs : les difficults relatives la mise en uvre des PRT en sont une bonne illustration. Ce dispositif militaro-humanitaire semble crer plus de difficults que davantages.

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Les Ong disposent de nombreuses informations sur les volutions du contexte mais celles-ci sont peu ou mal valorises car il ny a pas encore de dispositif de collecte, centralisation et traitement de ces informations. Un tel dispositif serait un progrs. La complexit de la situation en Afghanistan et les volutions en cours ncessiteraient la mise en place dune base de donnes renseigne et utilisable par les diffrents acteurs de lurgence et du dveloppement. La communication joue un rle majeur dans la perception que les diffrents acteurs ont des volutions en cours, et en particulier du rle jou par laide internationale. Le sentiment global qui semble se dgager est que la population ne voit pas voluer ses conditions de vie au quotidien : la communication tant essentiellement axe sur les actions militaires et de scurit, le travail men sur le terrain serait sousestim, mconnu, ce qui contribue des ractions de mfiance, voire dhostilit et complique singulirement le travail des Ong. Plus lengagement militaire est fort, plus lattention et les moyens allous aux Ong devraient tre forts. La France sest engage plus fortement sur le plan militaire auprs des Amricains et de lOTAN, avec la visite du Prsident de la Rpublique en Afghanistan en 2007 et lannonce dune augmentation des moyens militaires franais. Par extension les Ong franaises deviennent donc encore davantage soumises des risques de rtorsion et de violences et doivent pouvoir sadapter au plus prs aux volutions, ce qui implique informations, capacits de diagnostic en cours, souplesse dans les radaptations de programmes, capitalisation et communication accrue, et dispositif de scurit adapt.

5.6.2. Sur les Ong franaises travaillant en Hati


Il y a environ 30 Ong franaises actuellement en Hati, qui couvrent les diffrents segments de laide. Aide durgence Aide humanitaire Aide la reconstruction Aide au dveloppement Les co-financements de la MAAIONG en Hati 52 dossiers de co-financements ont t accords par la MAAIONG entre 2001 et 2007, 25 Ong franaises. En 2001, alors que lAPD tait au plus bas (gel USA et UE), 10 dossiers ont t financs. Entre 2003 et 2005 (nouvelle priode de stop and go international), 25 dossiers ont t financs. Cela montre bien que les financements via les Ong permettent de maintenir des appuis la socit civile lorsque les actions de coopration institutionnelles sont geles. Une part importante des financements est alloue au dveloppement agricole et rural (41%), lducation-formation (27%) et la sant (22%). Pour certaines Ong, la part des financements franais dans leur budget global est significatif : MDM (30%), IA (30%), ID (40%). Les orientations stratgiques des Ong franaises en Hati Les principaux axes de stratgie des Ong : Soutien la socit civile, accs aux services de base (sant, ducation, eau) Transfert aux Ong locales, mise en place dquipes de cadres nationaux Coopration avec ltat central ou dconcentr MSF, MDM, ACF MDM, AMI, AOI, PETM, PSF, A&A, ACF MDM, FONDEM, SC, FDH, CCFD,ESFCRF, IA, DEFI, ID, ACTED, ACF AVSF, AFHAD, AFU, ID, IA, ACF, CEIPAL, GRET

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Partenariat avec les collectivits locales Prvention des risques de catastrophes naturelles
Points forts Une prsence longue, sur le terrain En gnral en appui aux structures de ltat dconcentr Maintien dun minimum de services de base dans les zones o ltat est totalement absent Le souci de promouvoir des comptences locales, des quipes avec cadres nationaux Points faibles Actions souvent isoles, peu capitalises, peu communiques Faible visibilit et impact sur les politiques Drainage des cerveaux, en recrutant les cadres locaux des salaires plus attractifs que ceux de ladministration Turn over des personnels important, et donc perte de mmoire institutionnelle Linscurit qui devient un facteur limitant pour leffectivit et lefficacit des interventions Selon les Ong rencontres, le contexte sest nettement amlior depuis la prsidence de Ren Prval. Hati nest pas en situation de crise aigu, mais est confront de multiples fragilits lies des dysfonctionnements forts, tous les niveaux, qui finalement rendent trs difficile la distinction entre ce qui est urgent et ce qui lest moins, entre ce qui est prioritaire ou non. Les Ong durgence ont des orientations stratgiques assez clairement dfinies, lies la nature de leur intervention. Elles se coordonnent entre elles via les organisations des Nations Unies et OCHA. Elles interviennent essentiellement dans le traitement des crises. La coopration franaise nest pas un bailleur de fond important pour elles et les contacts avec lambassade sont limits voire inexistants. Les Ong de dveloppement ne raisonnent pas vraiment sous langle prvention des crises, leurs chelles dintervention sont surtout au niveau local ou rgional, plus rarement au niveau national, et les entres de leurs interventions sont techniques, selon leurs spcialits. La dimension semble bien prsente dans les dmarches, mais raisonne selon des thmes en lien avec le cur de mtier de lOng : prvention des risques lis la dgradation de lenvironnement (ex : AVSF), prvention des violences (ex : MDM), prvention sanitaire (ex : ACF, MDM), prvention des tensions frontalires (ex : ID). Des progrs sont noter dans la concertation entre acteurs sur une base sectorielle : des plates-formes se mettent en place, y compris au niveau national dans le secteur de la sant ou de lducation (travail de GAFE, groupe dappui francophone ducation, Ong hatienne qui a fait un important effort de mis en relations). Il faut noter que les Ong franaises ont largement contribu en Hati la cration/au soutien dans la dure des Ong nationales qui sont devenues pour certaines dentre elles des rfrences, aprs 15 20 ans de pratique : Vtrimed, Assodlo, Concertaction, PRODEBA, CPH, GRET Hati. La prvention des crises relve de multiples facteurs, politiques, conomiques et sociaux, et les Ong nont pas de prise au niveau local sur ces diffrents domaines. Do limportance de la complmentarit des interventions et des comptences sur une mme rgion pour tenter de couvrir au mieux ces diffrents domaines. Les Ong peuvent travailler ensemble de faon informelle, et se rendre des services logistiques, mais ne cherchent pas coordonner leurs actions selon un plan prtabli. Selon plusieurs Ong, diffrents domaines devraient tre mieux pris en compte par la coopration franaise en matire de prvention des risques de tension et de crise : - Les relations entre Hati et la Rpublique Dominicaine : les tensions restent vives, et pour les dsamorcer il serait porteur de travailler sur le dveloppement des relations conomiques entre les deux pays. Il est suggr galement dencourager les changes culturels et les aspects de reconnaissance identitaire.

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-L organisation de la vie politique : il y a trop dlections, elles cotent cher, et sont des sources de tensions assez fortes. Un travail de fond, avec les Hatiens, pourrait tre entrepris pour imaginer des modifications et des allgements. - La prservation de lenvironnement : des efforts importants ont t faits, sur financement de la coopration franaise et mise en uvre AVSF pour accompagner le reboisement par un systme de subvention aux paysans qui acceptent les mises en dfens. Les 10 ans de travaux accomplis mriteraient une valuation spcifique. Les enseignements de ces appuis pourraient alimenter la rflexion au niveau national.

5.6.3. Sur les Ong franaises travaillant en Guine


Les Ong franaises sont peu nombreuses en Guine. Les Ong durgence qui sont intervenues au plus fort de la crise rgionale lont fait sur des financements essentiellement europens. Il ny a pas eu de relations fonctionnelles et de coordination entre Ong durgence franaises et le dispositif de coopration franais. Les Ong de dveloppement travaillent chelle rgionale ou locale. Elles bnficient de financements de la MAAIONG qui a su accompagner les programmes dans la dure. Les Ong rencontres sont rsolument engages dans un travail de renforcement des capacits locales et de partenariat avec les autorits locales, dans la mesure o celles ci ne sont pas nuisibles et corrompues. La capitalisation de leur travail reste insuffisante. En matire dadaptation et de prvention, les Ong ne sont pas dotes dinstruments spcifiques leur permettant danticiper des tensions et conflits et de prendre en amont des mesures particulires. Elles sont cependant particulirement lcoute du terrain et regrettent de ne pas tre suffisamment impliques dans des runions ad hoc au niveau de lAmbassade. Les Ong participent de fait, chacune son chelle, la prvention des risques de conflits. Il est cependant trs difficile de prciser dans quelle mesure, limpact des actions tant limit au regard des enjeux de fonds. Signalons encore une fois le travail de fonds en coopration dcentralise ralis dans la dure par Guine 44 dans la rgion de Kindia, rgion relativement moins touche que dautres par les conflits de dbut 2007. Plusieurs Ong franaises prsentes en Guine ont un rle moteur dans les actions de coopration en direction de la socit civile, et notamment dans le cadre du PCPA (coordonn par Aide et Action). Il est dailleurs difficile de sentir limplication relle des OSC guinennes dans le programme pour le moment. A noter que plusieurs Ong assurent des mandats de matrise douvrage dlgue de projets (comme le projet piscicole AFD en Guine forestire, le projet Riz AFD conduit par Universel, diffrentes actions conduites par lAFVP).

5.7. En conclusion sur les interventions des ONG


Les dveloppements qui prcdent montrent bien la plus-value de la coopration non-gouvernementale dans les contextes de fragilits ou post-crise, coopration diversifie, flexible, proche du terrain et des populations. Cependant des amliorations peuvent tre trouves en renforant la professionnalisation des quipes, et par le renforcement des changes et des collaborations entre les Ong. Du point de vue des pouvoirs publics, un soutien ces interventions non-gouvernementales est dautant plus justifi que les appuis classiques de la coopration bilatrale sont dans leur ensemble en rduction, et que certains secteurs dactivit comme le soutien aux socits civiles, composante essentielle de la gouvernance dmocratique, sont mal couverts par la coopration bilatrale, plutt dirige vers le renforcement de ltat. L appui aux socits civiles et le renforcement des capacits des organisations de la socit civile sont des vecteurs dterminants de stabilisation et de prvention des crises et des conflits.

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Annexes
Annexe 1
Termes de rfrence de lvaluation 97

Annexe 2
L organisation actuelle du dispositif franais daide au dveloppement 111

Annexe 3
Clarification conceptuelle : quels phnomnes sont pris en compte ? 121

Annexe 4
Elments sur la perspective de quelques bailleurs : analyse et recommandations 125

Annexe 5
Complments sur laction des Ong 131

Annexe 6
L appui aux mdias 137

Annexe 7
Synthse du rapport Guine suite la mission du 23/09 au 5/10/ 2007 153

Annexe 8
Synthse du rapport Hati suite la mission du 06 au 20 novembre 2007. 155

Annexe 9
Synthse du rapport Afghanistan 161

Annexe 10
Personnes rencontres pour les besoins de lvaluation 169

Annexe 11
Documents de rfrence 177

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Annexe 1

Termes de rfrence de lvaluation


DgCiD SMR / EVA Bureau de lvaluation valuation des interventions de la coopration et des ONG franaises dans des contextes de crise et de fragilit (2000-2007)

Termes de rfrence
(avril 2007) Cette valuation thmatique est un exercice de nature rtrospective, confie un prestataire extrieur, slectionn aprs une mise en concurrence. Elle est ralise sous la conduite dun comit de pilotage. Elle sert de base une rflexion de caractre stratgique.

SOMMAIRE 1. Justification de lvaluation 2. Contexte de lvaluation 3. Champ de lvaluation 3.1. Thematique de levaluation 3.2. Champ Temporel 3.3. Champ gographique 4. Objectifs de lvaluation 5. Contenu de lvaluation 5.1. Dmarche danalyse (stratgies, dispositifs, instruments, thmes spcifiques) 5.2. Conclusions, enseignements tirer et propositions 6. Organisation de lvaluation 6.1. Comit de pilotage et comit de suivi 6.2. Constitution de lquipe dvaluation 6.3. Premire phase : tude des dossiers Paris 6.4. Deuxime phase : mission de terrain 6.5. Troisime phase : synthse 6.6. Estimation des prestations attendues 6.7. Modalits de gestion du contrat 7. Expertises 7. 1. Expertises externes 7. 2. Expertises internes 8. Calendrier 9. Rapports 10. Restitution, rtroaction 98 98 99 99 101 101 102 103 103 105 106 106 107 107 107 108 108 108 108 108 108 109 109 110

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1. Justification de lvaluation
La DgCiD a dcid de mener une valuation des interventions des cooprations gouvernementale et non gouvernementale franaises, dans des contextes de crise et de fragilit institutionnelles. Cette valuation, propose conjointement par la Direction des Politiques du Dveloppement, Sous-direction de la gouvernance dmocratique, Bureau de la prvention des conflits et de la reconstruction (DPDEV/G/GPC) et par la Mission dappui laction internationale des ONG (MAAIONG), a t discute et accepte par le comit des valuations de la DgCiD, le 19 dcembre 2006, prsid par le Directeur gnral. Cet exercice est justifi par : limportance des rflexions en cours, au niveau international et national, sur le rle de laide au dveloppement dans la prvention des conflits, la sortie des crises et le renforcement institutionnel des tats dits fragiles ; la ncessit de mieux connatre la valeur ajoute de notre coopration civile dans la prvention des conflits, la sortie des crises et le renforcement des tats, dans une perspective de comparaison avec nos principaux partenaires bi- et multilatraux ; la complexit des rapports (de dialogue, de complmentarit, de substitution, de confrontation) entre ltat et la socit civile dans les pays en dveloppement, complexit qui se cristallise dans les situations de crise et de fragilit institutionnelle, en raison des dficits de gouvernance publique et des tentations ou sollicitations de la socit civile les combler ; le nombre croissant de pays, despaces (transfrontaliers) ou de socits (o ltat est peu influent, contest ou absent) o laide au dveloppement est amene intervenir dans un contexte dinstabilit, de crise ou de fragilit institutionnelle tel quil est ncessaire de concevoir des cadres dintervention spcifiques et adapts ; la ncessit damliorer, de rationaliser et de mieux coordonner notre dispositif bilatral et non gouvernemental dintervention dans des pays risquant de basculer dans une crise en raison de la fragilit de leurs institutions ou dans des pays sortant de crise mais dans lesquels subsistent des tensions et des facteurs dinstabilit structurels ; la volont de concevoir et mettre en uvre des dispositifs dalerte, de veille et de prvention des conflits et des crises, partir des leons tires de lexamen du positionnement des diffrents acteurs en prsence sur le terrain et des mesures prises pour adapter leurs interventions lvolution de la situation. Afin de mieux concevoir notre engagement dans ces contextes difficiles et complexes, il convient de tirer les enseignements des interventions prcdentes dans quelques pays qui : - ou bien, ont connu des situations conflictuelles et se trouvent aujourdhui dans une phase de relvement mais restent la merci dune rechute ; - ou bien, connaissent un contexte de fragilit institutionnelle tel quils peuvent tout moment basculer dans une crise ou un conflit.

2. Contexte de lvaluation
Dans le cadre de la rflexion stratgique lance par le Dpartement au printemps 2004 sur le traitement des crises et suite aux travaux mens par le HCCI, qui a rendu en mai 2005 un avis sur laction des acteurs franais dans le post-conflit, dimportantes lacunes dans lapproche franaise de la gestion des crises dans les PED ont t identifies : faiblesse de la rflexion en amont sur la problmatique des crises, des conflits et des tats fragiles et insuffisances de notre rponse dans le contexte de relative comptition internationale sur ces questions ; insuffisance de la coordination inter-ministrielle, inter-agences et avec les acteurs non gouvernementaux tous les stades du processus de prvention, de gestion de crise et de sortie de crise ;

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manque dorientation, de coordination et daccompagnement des acteurs non gouvernementaux (ONG, entreprises, coopration dcentralise) qui interviennent dans des contextes de crise et dans les tats et socits dits fragiles ; faiblesse des mcanismes financiers et notamment du budget de programme ddi la gestion des crises dans le cadre de la LOLF, notamment en terme de raction rapide. Depuis lors, plusieurs mcanismes ont t mis en place, en particulier la cellule de crise du Quai dOrsay qui est directement rattache au cabinet du Ministre des Affaires trangres et qui est activable dans des dlais trs courts. Par ailleurs, des enseignements ont t tirs des valuations de cas prcis (Afghanistan, post-Tsunami) et une importante tude a t ralise conjointement par la DgCiD et lAFD en 2006 sur les tats et socits fragiles, avec la publication dun ouvrage portant le mme titre en fin danne 2006. Paralllement, au niveau international, des rformes importantes ont t mises en uvre chez nos principaux partenaires (tats-Unis, Royaume-Uni), la Commission europenne (stratgie de lUE, instrument de stabilit), la Banque mondiale (LICUS) et aux Nations Unies (Commission de consolidation de la paix), en vue de renforcer les capacits dans le domaine de la prvention et de la gestion de crise et de sortie de crise. Les discussions en cours au sein du CAD sur lengagement international dans les tats fragiles et les situations prcaires proposent quelques principes simples : i) partir dune analyse politique solide du contexte ; ii) ne pas nuire ; iii) faire du renforcement de ltat lobjectif fondamental ; iv) accorder la priorit la prvention ; v) reconnatre les liens entre politique, scurit et dveloppement ; vi) promouvoir la non-discrimination comme fondement de socits stables ; vii) saligner sur les priorits locales dune manire diffrente selon le contexte ; viii) saccorder sur des mcanismes concrets de coordination ; ix) agir vite mais rester engag sur le long terme ; x) viter de crer des poches dexclusion22. La prsente valuation intervient un moment o la politique franaise dintervention dans les contextes de crise et dans les tats fragiles est en cours de dfinition, tant au niveau bilatral que dans le cadre de son implication dans les stratgies dintervention multilatrale (Union europenne, Institutions Financires internationales, Nations Unies).

3. Champ de lvaluation
3.1. Thmatique de lvaluation
Les contextes de crise et/ou de fragilit institutionnelle ouvrant droit des interventions de la coopration et/ou des ONG franaises sont de natures diffrentes : crise ou conflit, catastrophe naturelle ou crise politique, fragilit institutionnelle endmique ou chronique ; le concept de crise est plus large que celui de conflit ; le concept de fragilit institutionnelle est plus large que celui de dficit de gouvernance. Pour circonscrire le champ de lvaluation, il est propos de la cibler sur les interventions la priphrie des crises (prvention et sortie de crise) et dans des contextes de fragilit institutionnelle endmique ou chronique, en excluant du champ, dune part les catastrophes naturelles et dautre part la participation franaise aux oprations diplomatico-militaires de maintien de la paix, de rconciliation et de DDR23.

22) Document prparatoire la runion ministrielle (HLM) des 3&4 avril 2007 23) Il importera toutefois de mettre en perspective les interactions entre les activits de coopration et les relations diplomatiques et de scurit ; par ailleurs, certaines oprations de DDR (dmobilisation-dsarmenent-rinsertion) et OCM (oprations civilo-militaires) pourront tre incluses en raison de leur importance et de leur impact en matire de prvention et de reconstruction

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L valuation portera donc non pas sur la gestion de crise (maintien de la paix, aide humanitaire et secours durgence aux victimes) mais sur les interventions en amont et en aval des crises, tant en matire de prvention que de reconstruction, le champ sappliquant galement aux interventions dans des pays ou des zones marques par un contexte dinstabilit et/ou de fragilit institutionnelle endmique ou chronique qui, ou bien porte en germes une crise venir, ou bien constitue un facteur potentiel de rechute.

A Prvention des crises et des risques de rechute


Les lignes directrices du CAD de lOCDE approuves par la France Prvenir les conflits violents : quels moyens daction ?24 soulignent limportance dune action prventive et fournissent des lments de dfinition en distinguant notamment : la consolidation de la paix et la rconciliation ; les secours durgence et laide immdiate de survie aux victimes ; les oprations de relvement et de reconstruction ; les oprations de dveloppement long terme qui prsupposent des conditions de scurit et une administration ddie la ralisation dobjectifs nationaux de dveloppement. La question de la prvention est essentielle : Quelles mesures ont t prises pour prvenir les tensions et les conflits dans les pays fragiles et pour viter une rechute aux pays ayant connu des crises ? Si et comment les facteurs de dstabilisation qui ont conduit la crise ont t pris en compte dans la conception et la mise en uvre des projets ? Comment les acteurs institutionnels et les ONG se sont-ils positionns dans la phase de transition ? Pour avoir des lments prcis issus de lvaluation, il est donc propos de cibler lvaluation sur les actions entreprises pour prvenir des crises dans des contextes de fragilit (dtrioration scuritaire, aggravation des tensions conflictuelles, dsquilibres institutionnels tant au niveau de ltat central que des collectivits dcentralises et de la socit civile). Les actions de la France ont-elles tenu compte des tensions existantes et/ou des facteurs dinstabilit structurels ? Quelles rponses et quelles rponses innovantes ont pu tre mises en avant pour traiter les dfis rencontrs et les problmes complexes qui se prsentent ? Quelle mthode sest impose, par choix ou par contrainte ? L approche participative a-t-elle permis dobtenir des rsultats tangibles ou a-t-elle t ressentie comme un frein rel ou suppos ? Comment lavenir a-t-il t anticip ? Quels outils se sont avrs les plus adquats ? L tude analysera les actions de la France (coopration gouvernementale et ONG) en la matire qui concourent la dfinition et la mise en uvre de stratgies. Elle mettra laccent sur les mcanismes de prparation des dcisions, les dispositifs et les pratiques oprationnels, les outils et les actions mis en uvre pour la prvention des crises et la lutte contre les facteurs daffaiblissement des institutions.

B. Gestion des sorties de crise et consolidation des tats fragiles


Le dbut de la phase de sortie de crise peut tre identifi comme le moment o la phase de gestion aigu de la crise sestompe (moindre tension scuritaire, intervention internationale insistant davantage sur les actions civiles aprs une intervention militaire). Cette phase ouvre des possibilits dintervention de la coopration bilatrale et des ONG en matire daide durgence et daide au dveloppement. La fin de la phase de sortie de crise est aussi celle o laction de la communaut internationale passe au second plan par rapport celles des autorits nationales (appropriation du processus). Le CAD rappelle quun conflit nest pas un tat de choses statique et immuable, mais un processus dynamique. Les phases ne suivent pas ncessairement un chemin prvisible et la sortie de crise est caractrise par la coexistence (et non la succession) de ces diffrents types doprations dont il est

24) OCDE (2001)

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ncessaire de veiller la bonne articulation, de manire ce quelles se renforcent mutuellement et en vitant que, au contraire, elles ne se neutralisent. Pour tre efficaces, les stratgies de sortie de crise doivent intervenir en amont du processus de traitement de la crise et tre prises en compte voire dfinies avec les acteurs de la gestion de crise. La sortie de crise suppose ladoption dun ensemble de mesures, dont certaines relvent dun processus de transition dmocratique plus complexe. Compte tenu de la faiblesse des structures tatiques mises lpreuve dune crise, la mise en uvre de ces mesures ncessite un soutien important de la communaut internationale. Elle implique des acteurs diffrents de la gestion de crise, souvent moins coordonns et disposant de moyens plus pars. A la suite des crises, laide sest souvent dabord proccupe de la reconstruction et du relvement. Aprs la phase de gestion de crise qui doit aboutir au retour dun environnement scuritaire stable, lobjectif dune stratgie de sortie de crise est de favoriser le rtablissement durable dune situation normalise, aprs une crise qui peut avoir affect lensemble des structures tatiques dun pays et entran de graves consquences humanitaires.

3.2. Champ temporel


L valuation portera globalement sur la priode 2000-2007, mais ce champ devra pouvoir tre adapt en fonction des situations particulires de chacun des cas-pays tudis.

3.3. Champ gographique


L valuation portera de manire transversale sur lensemble des interventions de la coopration et des ONG franaises dans le champ thmatique (priphrie des crises et contextes de fragilit) et temporel (2000-2007) indiqu prcdemment ; elle sappuiera, pour illustrer son analyse, sur trois tudes de caspays, qui reprsentent une diversit gographique, de situations, de mthodes dinterventions, de mcanismes institutionnels et denjeux stratgiques pour le Dpartement. Le choix des commanditaires de lvaluation sest port sur lAfghanistan, la Guine et Hati, pour les raisons suivantes.

L Afghanistan a fait lobjet en 2005 dune valuation-pays de lassistance humanitaire et de la coopration franaise sur la priode 2001-2004. Celle-ci a soulign limportance de la mobilisation des ONG tout en recommandant dapprofondir lanalyse de leur rle et de leurs interventions. L valuation se concentrera donc sur ce volet particulier de lintervention franaise, en essayant dactualiser lanalyse pour les annes les plus rcentes.

Dans le cas de la Guine, pour laquelle laide franaise a t value sur la priode 1992-2001, la
prsente tude cherchera plus prcisment valuer la manire dont, au cours des dernires annes, a t mesur et pris en compte limpact de la crise sous-rgionale (Liberia, Sierra Leone, Cte dIvoire) sur la dstabilisation progressive dun pays relativement stable mais en totale reconstruction, aprs vingt cinq annes disolement post-indpendance.

Le cas de Hati est emblmatique dun pays caractris non seulement par des fragilits structurelles
profondes et anciennes mais aussi par des secousses politiques rptition depuis la fin de la priode Duvalier en 1986. La dernire squence, qui correspond la priode valuer, dbute avec la rinstallation en 1994 du Prsident Aristide, qui choue dix ans plus tard malgr le soutien massif de la communaut internationale, et se poursuit jusqu la priode actuelle, marque par une certaine stabilit politique depuis la fin du processus lectoral et la constitution du gouvernement, une amlioration du contexte scuritaire et une stratgie de dveloppement qui reste encore largement mettre en uvre face un sentiment de lassitude chez les bailleurs de fonds.

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A partir de lvaluation de ces trois cas diffrents et dune tude de la documentation existante sur les interventions rcentes de la coopration et des ONG franaises dans dautres contextes analogues de crise et/ou de fragilit, taye par des entretiens avec les principaux acteurs (dcideurs institutionnels, services oprationnels, ONG, autres acteurs,..), lvaluation consistera raliser une synthse des enseignements tirs de contextes divers mais susceptibles daider laborer sinon une doctrine dintervention du moins dfinir de meilleures pratiques dans ces contextes. Pour ce faire, lvaluation englobera la coopration, mise en uvre par : - les administrations : Ministre des affaires trangres et autres administrations ; - les organismes sous tutelle participant au dispositif franais de coopration internationale (AFD, autres oprateurs) - les ONG, voire les collectivits locales recevant des subventions du MAE - les entreprises bnficiant ventuellement de concours publics - les mcanismes internationaux auxquels la France participe.

4. Objectifs de lvaluation
Lexercice dvaluation stratgique, sur un thme transversal et sur des pays prsentant des vulnrabilits/fragilits ayant conduit des crises ou pouvant (re)conduire des crises, relve dune dmarche synthtique et procde dun raisonnement en termes de stratgie globale. L objectif de lexercice est de faire le point sur les modalits et les formes dengagement de la coopration et des ONG franaises dans des situations conflictuelles et de relvement/sortie de crise et dans des contextes de faiblesse institutionnelle chronique ou endmique. L objectif est galement didentifier les enseignements tirs des interventions pour amliorer la politique, la stratgie, les outils et le mode oprationnel dans ces contextes. Il sera ncessaire danalyser comment laction et les stratgies franaises se situent par rapport celles des autres bailleurs, bilatraux ou multilatraux (notamment les Nations Unies, lUnion Europenne et la Banque Mondiale). L intervention dans de tels contextes prsente de multiples enjeux : les volumes daide dont ces pays ont besoin et le risque lev (prs de 50%) quencourent les pays ayant connu un conflit violent, de reverser dans une crise dans les cinq annes venir (Paul Collier). Do limportance de la dimension prventive de laide. A partir dun existant, dune pratique et dun savoir-faire parfois non explicit en la matire, lobjectif gnral de lvaluation vise obtenir une image : - des stratgies franaises non gouvernementale, bilatrale et multilatrale de prvention et de sortie de crise et dappui au renforcement institutionnel ; - des processus de prparation et de prise de dcision (analyse de conflit et de ses origines) ; - des mcanismes institutionnels de prvention et de gestion des sorties de crise ; - de la coordination et de linteraction entre les diffrents acteurs franais publics et privs ; - des interventions menes dans le cadre des sorties de crise ; - des dispositifs de mise en uvre et de suivi ; - des outils de gestion financire (rapidit de raction, mobilisation sur la dure) ; - de larticulation des aides durgence, de sortie de crise et de dveloppement ; - de larticulation des dcisions relevant de diffrents acteurs (diplomatique, dfense, socit civile, de dveloppement).

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5. Contenu de lvaluation
5.1 Dmarche danalyse (stratgies, dispositifs, instruments, thmes spcifiques)
5.1.1. Les valuateurs sefforceront de retracer et danalyser la dfinition des orientations stratgiques (explicites et implicites) de la coopration bilatrale et non gouvernementale (pour la France et pour les pays bnficiaires). Pour effectuer cette premire analyse gnrale, les valuateurs sappuieront sur lensemble des documents disponibles, notamment les compte rendus des runions, les dclarations officielles, les rapports de mission, les comptes-rendus doprateurs, les visites ministrielles, la programmation, les valuations pays, sectorielles et de projets, mais aussi la documentation internationale (rsolutions des Nations Unies, documents des confrences de reconstruction, documents des autres bailleurs de fonds), etc. Les valuateurs se poseront en particulier la question de lexistence (ou non) danalyses approfondies et pluridisciplinaires du contexte et des origines de la crise, de linstabilit ou de la fragilit en amont du cadre dintervention. Ils chercheront galement mesurer comment les orientations franaises se sont inscrites dans leffort international de rflexion stratgique. Les valuateurs chercheront vrifier la lisibilit des stratgies et des objectifs. 5.1.2. Les valuateurs prsenteront et analyseront les divers mcanismes institutionnels franais de la gestion de la coopration en priode de crise, de post-crise ou dans des contextes de fragilit, quil sagisse dorganismes ad-hoc ou de mcanismes permanents ainsi que des mcanismes de la sphre non gouvernementale. Une analyse comparative sera effectue avec les dispositifs existant dans dautres pays ou institutions multilatrales. 5.1.3. Ils prsenteront galement une analyse de la manire dont les actions sectorielles contribuent la pertinence des choix stratgiques densemble. Cette analyse ne portera pas sur les secteurs en tant que tels, mais sur leur rle dans la stratgie globale. Les valuateurs devront utiliser une nomenclature dactions sectorielles permettant des comparaisons internationales. Par exemple, selon les lignes directrices du CAD et la palette dite Utstein, les priorits oprationnelles de laide au relvement aprs un conflit portent sur les secteurs suivants mais sappliquent galement aux contextes de fragilit : - (r)tablir la scurit intrieure et ltat de droit - (re)lgitimer les institutions de ltat - rformer les systmes de scurit et judiciaire - soutenir lmergence ou la r-mergence de la socit civile - amliorer la scurit alimentaire et les services sociaux - (r)tablir les conditions propices une croissance durable (infrastructures) - (r)intgrer les populations dracines En outre, la question de lappui aux mdias sera examine en tant quactivit transversale en soutien un certain nombre dobjectifs prioritaires signals ci-dessus (rtablissement de ltat de droit, soutien la r-mergence de la socit civile, rintgration des populations dracines etc.). Pouvoir informer dans des situations de crise, de post-crise ou de fragilit institutionnelle est en effet primordial pour prvenir les crises et pour accompagner la mise en place de politiques de sortie de crise et de reconstruction de ltat. Le rle prpondrant de la radio, principal vecteur dinformation dans la plupart des pays de la ZSP, et les actions visant la structuration et la professionnalisation des mdias, devront faire lobjet dune attention particulire.

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5.1.4. Une analyse sur les instruments devra galement tre prsente. Cette analyse soulignera les avantages et les inconvnients des divers instruments dans le cadre dune mobilisation rapide et de longue dure et selon la nature du contexte dintervention : crdits dintervention (dont AFD) ; crdits daide aux sorties de crise ; crdits de fonctionnement (subventions des associations locales) ; crdits dinvestissements (projets FSP, FSD, subventions AFD) ; aide budgtaire ; assistance technique ; coopration non gouvernementale ; coopration dcentralise ; contributions volontaires aux organisations internationales ; fonds durgence humanitaire 5.1.5. Une analyse spcifique de laction des acteurs non-gouvernementaux (ONG) devra tre approfondie. En effet, lintervention des ONG franaises dans ces contextes est frquente et pose parfois question : lvaluation Afghanistan lavait not, un travail approfondi dans ce domaine tait recommand. Le domaine est sensible et suscite parfois des difficults dapproche de la part du dpartement et des ambassades impliques. Les ONG sont galement parfois dmunies et les critiques sont frquentes et rciproques. L valuation devra aborder les questions suivantes : - tat des lieux et analyse pointue des interventions des ONG franaises dans les 3 pays retenus : quelles stratgies, quels partenaires, quels moyens en diffrenciant : les ONG dj prsentes et tant intervenues pendant la crise : comment passent-elles dune intervention durgence une intervention de post-urgence ? (stratgie, rflexion, valuation, moyens, partenariats) les ONG dmarrant une intervention en situation de post-crise (motivations, stratgies, choix, partenariats, moyens) Il est important de mesurer si et comment les ONG intgrent dans leurs interventions dans ces pays le retour ltat de droit ou sa (re)construction, lintervention des autres bailleurs de fonds (bilatraux et multilatraux), lmergence de la socit civile locale, la concertation avec les autres ONG franaises et trangres. Il faudra analyser en priorit les processus de mobilisation des socits civiles locales, ds la phase durgence, leur formation et leur prparation au transfert progressif des projets. - Comparaisons avec les pratiques dautres ONG prsentes sur le terrain et interventions ventuellement concertes ou coordonnes entre diverses ONG franaises ou trangres - Identification des bonnes pratiques - Recommandations pour accompagner notre politique de soutien aux ONG quels pralables devraient (pourraient) tre exigs auprs des ONG ? quel rle doit jouer le MAE pour faciliter localement le travail des ONG soutenues ? notamment vis vis des autorits locales ? quelles modalits de suivi, de financement spcifiques doivent tre mises en place par le MAE ? (quel doit tre le rle des diffrents services impliqus DAH postes MAAIONG DPDEV AFD ?) 5.1.6. Dune manire gnrale, ltude devra approfondir les questions suivantes : Pertinence : - Quelle est la pertinence des orientations stratgiques et des actions mises en place, tant au regard de la position de la France (coopration bilatrale et non gouvernementale) dans la coopration internationale quau regard des effets positifs attendus pour les populations et pays bnficiaires ? - Est-ce que lanalyse pralable sur le conflit et la sortie de crise a t pertinente et utile llaboration de la stratgie de coopration bilatrale et non gouvernementale ? - La communication sur les actions entreprises par la France dans ces contextes a-t-elle t pertinente et suffisante ? (question de visibilit et de mobilisation)

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Efficacit : - Les processus dcisionnels ont-ils permis la dfinition dune stratgie de sortie de crise et de prvention ? - Les rsultats de la politique franaise dans les cas tudis, sont-ils conformes aux rsultats attendus ? - Les mcanismes institutionnels, ont-ils permis une gestion efficace de sortie de crise, Paris et sur le terrain ? - Quelle est lefficacit dans les diffrents secteurs dintervention ? - Quels retours dexprience et mthodes dintervention peut-on tirer pour la coopration avec les pays en phase de sortie de crise et dans les tats fragiles ? Quels sont les dysfonctionnements quil conviendrait dviter lavenir ? Une comparaison avec des dispositifs daide aux sorties de crise et aux tats fragiles mis en place par dautres pays donateurs (GB, Allemagne, tats-Unis) ou bailleurs multilatraux (UE, PNUD) pourra tre prsente et mise profit. Efficience : - Les ressources affectes, ont-elles t bien employes ? - Quelles ont t les consquences sur le plan de la gestion des ressources humaines ? - Quel est le rapport cot/avantage des diffrents instruments ? Cohrence/Coordination : - Evaluer la cohrence entre les stratgies, interventions et outils franais dans ces contextes. Identifier et valuer la cohrence entre les actions ralises et la stratgie du Dpartement. - Quelle est la cohrence entre les stratgies franaises et celles des autorits locales, nationales et des instances internationales ? - Quelle est la cohrence entre la coopration et laide au dveloppement en matire de prvention et de sortie de crise et les autres lments de laction extrieure de la France (action diplomatique, notamment mise en uvre des rsolutions des Nations Unies, action de maintien de la paix). - Quelle est larticulation entre les interventions bilatrales franaises et celles des autorits locales, de la Communaut europenne, des organisations rgionales, des organismes multilatraux (y compris les confrences sur la reconstruction) et des autres bailleurs ? - Dans quelle mesure la stratgie initiale, prend-elle en compte larticulation des interventions durgence, de sortie de crise et de coopration de long terme ? Viabilit : - Dcrire la viabilit des stratgies et interventions mises en place. Les actions, ont-elles engendr une structure ou des pratiques prennes ? Une dmarche de partenariat, a-t-elle t mise en place ou permetelle une continuit dans le suivi des actions menes ? Impact : - Quelles sont les retombes politiques et conomiques des interventions de la France dans ces contextes ? Quelle apprciation peut-on globalement porter sur limpact de laide dans les pays bnficiaires et dans la rgion ? - Quel est leffet de levier et limpact de la stratgie et de lintervention franaises en matire de sortie de crise sur notre influence au sein des instances internationales.

5.2. Conclusions, enseignements tirer et propositions


Les conclusions seront prsentes en tenant compte des principaux critres de lvaluation des politiques publiques : pertinence, cohrence, efficacit, efficience, viabilit, impact. L valuation devra aboutir des conclusions sur la stratgie, les mcanismes, les interventions et les instruments franais dans ces contextes difficiles. L valuation exprimera des jugements arguments sur les checs et les russites.

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A la lumire des principales conclusions transversales et des principaux enseignements tirs de lvaluation, les valuateurs prsenteront des propositions pour la stratgie, le dispositif , les outils et les actions de coopration en matire de prvention et de sortie de crise et dintervention dans les pays fragiles. Ces propositions constitueront pour ladministration des pistes de rflexion susceptibles dclairer les stratgies et la mise en uvre des actions de coopration pour le futur, sur les modes dorganisation interne en priode de sortie de crise et dans les tats fragiles, et sur la coordination internationale.

6. Organisation de lvaluation
6.1. Comit de pilotage et comit de suivi
Un comit de pilotage est institu Paris. Il est prsid par M. Alain DEJAMMET. Il est compos de reprsentants du MAE et des principaux ministres franais et organismes concerns par les interventions dans les situations de crise et de fragilit institutionnelles. La liste ci-aprs nest pas limitative. 1. Ministre des affaires trangres Centre dAnalyse et de Prvision (CAP) Direction des Nations Unies et des Organisations Internationales (NUOI) Directions gographiques concernes par les cas-pays (DAOI, AME, AS) Direction de la coopration europenne Dlgation lAction Humanitaire (DAH) Direction des Politiques de Dveloppement (CID/DPDEV) Sous-direction de la gouvernance, bureau des conflits (CID/DPDEV/GPC) Sous-direction des politiques sectorielles (CID/DPDEV/P) Sous-direction de la stratgie, bureau de la prospective (CID/DPDEV/SPV) Direction de lAudiovisuel Extrieur (DAE) Direction de la coopration Universitaire et de la Recherche Mission dAppui lAction Internationale des ONG (CID/MAAIONG) Dlgation pour lAction Extrieure des Collectivits Locales (CID/AECL) Sous-direction de la programmation et des affaires financires (CID/SMR/PAF) Bureau de lvaluation (CID/SMR/EVA) 2. Ministre de la Dfense DAS SGDN 3. Ministre de lintrieur SCTIP 4. Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie DGTPE (unit dvaluation) 5. AFD Bureau des conflits Unit dvaluation 6. HCCI 7. ONG socit civile (universitaires et chercheurs) Coordination Sud F3E Paris I Sorbonne

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Paris X Nanterre - GEMDEV) IEP (Sciences Po)


Le comit de pilotage approuve les termes de rfrence. Il donne un avis sur le choix des experts, puis les informe et favorise leur travail. Il examine la note de cadrage ainsi que le rapport provisoire et fait part de ses remarques. Il valide le rapport final. Le Bureau de lvaluation de la DgCiD a un rle mthodologique, administratif et financier25. Il assure le secrtariat de lvaluation et favorise les changes entre le comit de pilotage, les valuateurs et les ambassades des pays faisant lobjet dtudes de cas.

6.2. Modalits de slection du consultant


Les cabinets sont invits, en prenant connaissance des prsents termes de rfrence, faire une proposition technique et financire pour la ralisation de lvaluation. La slection seffectuera sur la base des critres suivants : expos de la problmatique et comprhension du sujet, mthodologie propose, qualifications, expriences et comptences (notamment c.v. des experts), prix des prestations (cf. modle de devis en annexe 1) dlais et modalits de ralisation (chronogramme). La proposition technique doit tre synthtise en une page et transmise sparment par courrier lectronique.

6.3. Premire phase : tude des dossiers Paris


Dans une premire phase, les valuateurs prendront connaissance en France des divers documents, rencontreront les personnes concernes et prendront contact avec des organismes extrieurs et autres bailleurs de fonds. A lissue de cette phase, ils remettront une note de cadrage qui sera prsente et discute au comit de pilotage et dont le contenu comprendra (cf. galement point 8) : la prsentation des principales donnes quantitatives et institutionnelles de laction franaise sur la priode sous revue (tableaux et graphiques comments) des prcisions sur la mthodologie pour la suite de lvaluation des propositions pour les missions de terrain, pour les tudes de cas.

6.4. Deuxime phase : missions de terrain


Des missions de terrain seront effectues dans les trois pays retenus pour les tudes de cas aprs la validation par le comit de pilotage de la note de cadrage. Ces missions ne viseront pas effectuer des tudes de cas exhaustives, mais plutt obtenir des informations complmentaires pour lanalyse dj effectue en France et pour illustrer la varit des contextes tudis. Il ny aura pas dvaluation de projet effectuer dans le cadre des tudes de cas. Le programme des missions sera prpar par les Ambassades concernes sur la base des propositions faites dans la note de cadrage.

25) En co-financement avec la MAAIONG

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6.5. Troisime phase : synthse


La phase de synthse sachve par la rdaction du rapport provisoire (cf. point 8).

6.6. Estimation du cot des prestations attendues


Le cot des prestations relatives au prsent cahier des charges ne devra pas dpasser 130 000 Euros.

6.7. Modalits de gestion du contrat


Les prestations feront lobjet dune commande passe entre le bureau dtudes et le Ministre des Affaires trangres. Les experts sengagent participer, titre gracieux la sance de restitution des rsultats et des recommandations qui sera organise, Paris, dans le trimestre qui suivra la remise du rapport final.

7. Expertises
7.1. Expertises externes
Le bureau dtudes retenu aprs consultation restreinte pourra assurer un rle densemblier en intgrant des apports dtudes complmentaires de travaux raliss par des consultants ou de prestations dexperts additionnelles. L expertise pourrait tre compose dau moins trois experts (deux experts senior et un expert junior), dont les comptences devront sexercer dans les domaines suivants : coopration et aide au dveloppement ; affaires politiques, de scurit et de crises ; questions relatives aux tats fragiles, la gouvernance et ltat de droit ; questions relatives aux interventions des ONG ; questions relatives la coordination des bailleurs au niveau international. Les experts devront disposer dune solide exprience en matire dvaluation de politiques publiques et tre spcialistes des problmes de relations politiques internationales, de coopration et daide au dveloppement. Il serait souhaitable que lquipe dexperts soit en mesure de faire appel des spcialistes (chercheurs, universitaires, journalistes, responsables politiques, hauts fonctionnaires internationaux), qui constitueraient un groupe de rfrence. Les valuateurs ne devront pas avoir t ou tre actuellement partie prenante aux actions, projets, programmes et politiques sur lesquels ils auront la mission de porter une apprciation, notamment dans les trois pays tudis.

7. 2. Expertises internes
En fonction de lexpertise propose par le candidat retenu, le comit de pilotage examinera la possibilit de confier une ou plusieurs expertises complmentaires des agents de ltat, dorganismes parapublics ou dONG.

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8. Calendrier
La dure globale de ltude est de 12 mois, y compris la phase de consultation. Le calendrier prvisionnel est le suivant : appel manifestations dintrt (20 mars 2007) remise des candidatures (3 avril 2007) validation des TDR par le comit de pilotage (5 avril 2007) pr-slection des candidats pour la consultation et envoi des TDR (11 avril 2007) date limite de remise des offres (2 mai 2007) dpouillement des offres et slection du cabinet (10 mai 2007) tablissement et notification du march (11 mai 2007) 1re phase danalyse et de collecte de donnes (mai-juin 2007) prsentation au comit de pilotage de la note de cadrage (mi-juin 2007) 2me phase danalyse et de collecte de donnes (juin-juillet 2007) prparation des missions de terrain (aot) missions de terrain (septembre-octobre 2007) rencontre avec le comit de pilotage au retour des missions (novembre 2007) remise du rapport provisoire au comit de pilotage (mi-dcembre 2007) tude du rapport par le comit de pilotage (dcembre/janvier 2008) rapport final (dbut fvrier 2008) examen par le comit de pilotage (fvrier 2008) publication (fvrier 2008) restitution et rtroaction auprs des responsables Paris (mars 2008).

9. Rapports
Une note de cadrage sera tablie la fin de la phase dtude des dossiers Paris et pralablement la mission de terrain (cf. point 5.4). Elle sera remise en 10 exemplaires et diffuse au comit de pilotage pour discussion et validation. A lissue des missions de terrain, un rapport de mission rendra compte des visites et des rencontres, sans procder une analyse approfondie. Le rapport provisoire devra tre disponible pour le mois de dcembre 2007. Il sera remis en 10 exemplaires (et sous forme lectronique) et diffus au comit de pilotage. Le rapport final (remis en cinq exemplaires et sous forme lectronique) devra tre achev et disponible pour le mois de fvrier 2008 dans sa version dfinitive. Ce rapport, qui aura intgr les observations mises par le comit de pilotage, devra tre prpar en vue de son dition dans la collection valuations du ministre des affaires trangres, conformment la charte graphique. Une synthse de ltude, de dix pages maximum, sera publie au dbut de ce rapport. Cette synthse gnrale sera complte par un rsum distinct de deux pages. Le document nengagera que ses rdacteurs et en aucun cas les autorits franaises. Celles-ci dcideront ensuite de son utilisation et de sa diffusion.

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10. Restitution, rtroaction


La restitution des conclusions, des leons tirer de lvaluation et des propositions des valuateurs concerne tous les acteurs de laction de la France en matire de sorties de crise. Elle fera lobjet de sances organises Paris. La rtroaction vise les responsables de ltat et de ladministration. Le comit de pilotage tablira une note pour le Directeur gnral de la coopration internationale et du dveloppement et ventuellement pour les cabinets des autres ministres et institutions concernes. laboration des rapports dvaluation26 Tout rapport dvaluation doit comporter les lments suivants : Synthse du rapport Rsum analytique de 10 20 pages. Profil de lvaluation Prsentation du domaine valu, lments descriptifs et contexte. Rappel mthodologie Rappel des choix oprs, des techniques utilises et des tapes du travail dvaluation. Ces lments sont complts dans les annexes. Principales constatations Elles sont organises partir des donnes recueillies et des observations effectues ; les raisonnements permettent de formuler des conclusions par rapport aux critres de cohrence, defficacit, defficience, de pertinence, de durabilit et dimpact retenus pour lvaluation. L valuation peut tre amene distinguer les rvlations (rponses des questions non poses), des conclusions (rponses des questions poses, mettant en vidence les facteurs de succs et dchec), et les enseignements tirs (dductions pouvant tre gnralises, intgrant galement les leons retenir sur le processus de lvaluation). Recommandations Elles doivent rpondre aux demandes adresses aux valuateurs dans les termes de rfrence et tre relies aux conclusions ; lvaluateur peut se prononcer sur la poursuite ou non des politiques engages. Le rapport dfinitif doit, en outre, comporter tous les lments utiles une bonne manipulation du document : prambule, sommaire, liste des sigles utiliss, annexes... Les annexes peuvent comporter (liste non limitative), de prfrence dans lordre suivant : termes de rfrence ; prsentation des experts ; liste des membres du comit de pilotage ; liste des documents consults (ainsi que des sites Internet) ; liste des personnes interviewes ; tudes existantes se rapportant aux projets ou actions de coopration ; instruments de collecte de linformation (questionnaires, guides dentretiens, etc.) ; compte-rendu des tudes de terrain ; donnes de cadrage et toutes autres donnes chiffres utiles la comprhension du rapport ; glossaire des termes techniques. Le prestataire doit, en outre, prparer un rsum de ltude de 2 pages (selon un schma standardis). Le rapport final doit tre absolument conforme aux disquettes informatiques remises lissue de lvaluation, et ce page par page, chapitre par chapitre (certains documents nexistant que sous forme de photocopies seront scanns pour tre insrs dans le rapport).
26) on pourra se reporter utilement au guide de lvaluation 2007, qui est accessible sur le site France Diplomatie : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/ministere/publications/cooperation-internationale-developpement/serie-evaluations)

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Annexe 2

L organisation actuelle du dispositif franais daide au dveloppement


1. Les structures centrales
Le Secrtaire dtat charg de la coopration et de la francophonie exerce une comptence transversale, de coordination des diffrents acteurs de la coopration, sous lautorit du Ministre des affaires trangres et europennes. Il sige galement au Comit du dveloppement de la Banque mondiale et au Comit de laide au dveloppement de lOCDE. Le Comit Interministriel de la Coopration et du Dveloppement (CICID) dfinit les orientations de la politique de coopration internationale et daide au dveloppement. Il rassemble les ministres directement concerns par laide au dveloppement (Affaires trangres et europennes, Finances, Migrations, ducation, Recherche, Intrieur, Dfense, Environnement, Coopration, Budget, Commerce extrieur, Outre-mer) sous la prsidence du Premier Ministre. Depuis sa cration en fvrier 1998, le CICID sest runi 8 reprises (janvier 1999, juin 2000, fvrier 2002, dcembre 2002, juillet 2004, mai 2005, juin 2006, dcembre 2006). Il a contribu lexplicitation des principales orientations de laide franaise, il a notamment dfini les contours de la zone de solidarit prioritaire (ZSP), et pilot la rforme de 2004-2005. La Confrence dorientation stratgique et de programmation (COSP) runit les acteurs publics de laide franaise sous la prsidence du Ministre charg de la Coopration. Elle donne une expression concrte aux orientations dcides par le CICID. Elle tablit une programmation indicative des ressources, valide les DCP et procde une revue du portefeuille des oprations en cours. Le co-secrtariat du CICID (assur conjointement par la Direction Gnrale de la Coopration Internationale et du Dveloppement / DgCiD et la Direction gnrale du Trsor et des Politiques Economiques / DGTPE) se runit environ une fois par mois, en prsence de lAFD et, partir de 2007, du ministre de lImmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du codveloppement (MIIIC) pour les sujets co-dveloppement. Cest dans cette enceinte que sont suivies la mise en uvre des dcisions du CICID et lvolution de laide au dveloppement. La DgCiD assure pour le compte du MAEE, le co-secrtariat du CICID. La sous-direction de la stratgie, des questions europennes et multilatrales de la Direction des politiques de dveloppement (DPDev) en est plus prcisment charge. La DgCiD remplit dautres fonctions de coordination, avec les diffrents acteurs de laide : elle pilote la dfinition des stratgies sectorielles et les collaborations avec les acteurs multilatraux, elle est associe, sur les sujets de sa comptence, aux ngociations europennes et internationales, elle assure le suivi de laction internationale des organisations non gouvernementales (Mission dappui laction internationale des ONG / MAAIONG), elle soutient laction des collectivits territoriales dans le cadre de la coopration, (la Dlgation laction extrieure des Collectivits locales soccupe de ces questions). Outre son rle de pilotage, la DgCiD demeure loprateur de laide bilatrale dans les domaines de la gouvernance et de la coopration culturelle, grce notamment son rseau des services de coopration et des tablissements culturels.

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Au MINEFE, la DGTPE assure le co-secrtariat du CICID, via le Service des affaires multilatrales et du dveloppement. Ce service comporte un volet multilatral et un volet bilatral. Il est charg des relations avec les institutions multilatrales, des questions relatives lendettement (secrtariat du Club de Paris), de la coopration montaire avec les pays de la zone Franc, de la coopration financire (Aides budgtaires globales) avec les pays ACP, des relations avec les pays mergents, et des politiques commerciales (ngociations sur le dveloppement dans le cadre de lOMC). La DGTPE dispose des instruments daide-projet aux pays mergents avec un instrument de prts concessionnels (la Rserve pays mergents, RPE) et un instrument de dons (le FASEP tudes, Fonds daide au secteur priv), grs par le service des relations bilatrales et du dveloppement international des entreprises. Au titre de ses relations avec lOCDE, ce service a la charge de la dclaration de lAPD franaise au CAD. La DgCiD et la DGTPE partagent galement la responsabilit des crdits publics dlgus lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) et exercent en commun la tutelle sur lAgence. L Agence Franaise de Dveloppement est loprateur pivot du dispositif. Ses statuts ont t modifis par dcret (2006-530) du 9 mai 2006. Une convention cadre avec ltat et des contrats dobjectifs, assortis dindicateurs de suivi, ont t signs, respectivement le 4 et le 12 janvier 2007. Dans ce cadre, lAFD a labor son second projet dorientation stratgique 2007-2011 (POS 2) qui constitue une dclinaison oprationnelle des contrats dobjectifs. L AFD est troitement associe la mise en uvre de laide et la rflexion stratgique, auquel elle est appele contribuer par sa participation au co-secrtariat du CICID ( titre dobservateur) et une partie de ses tudes menes dans le cadre de son activit de production intellectuelle. Ses interventions visent trois finalits complmentaires : latteinte des OMD (7 secteurs OMD : sant, ducation, agriculture et dveloppement rural, environnement, secteur priv, eau et assinissement et infrastructures), la promotion de la croissance conomique, et la prservation des biens publics mondiaux. Elle met en uvre quatre instruments principaux : les prts, les subventions-projets, les aides budgtaires globales et les contrats dsendettement-dveloppement / C2D (pour le compte de ltat). Son action est principalement concentre sur la (ZSP). Mais lAFD intervient galement sur le pourtour mditerranen et dans les pays mergents, essentiellement pour la prservation des biens publics mondiaux. Elle gre galement le Fonds franais pour lenvironnement mondial (FFEM) par dlgation du MINEFE. Pour soutenir le dveloppement du secteur priv, sa filiale PROPARCO, intervient sous forme de prise de participation et de prts, aux conditions du march. Plusieurs autres oprateurs sont mobiliss pour mettre en uvre certains instruments plus spcifiques. Il sagit notamment de Campus France et Culture France dans le domaine de la culture et de la mobilit tudiante, ou encore de France Coopration Internationale (FCI) et de lAssociation pour le dveloppement des changes en technologie conomique et financire (ADETEF) pour la mobilisation de lexpertise linternational. De nombreux autres tablissements publics peuvent tre amens concourir des oprations de coopration. Cest le cas notamment dans le domaine de la recherche et de lenseignement suprieur (IRD, CIRAD, INRA, coles normales suprieures, universits, coles dingnieurs, Centre national des arts et mtiers).

2. Lorganisation sur le terrain


L aide franaise dispose de reprsentations diplomatiques dans 142 pays en dveloppement dont 113 sont dotes dun service de coopration et daction culturelle (SCAC), service extrieur de la DgCiD et 78 dune mission conomique, dpendant de la DGTPE. L AFD est prsente dans 43 pays. L importance de ce dispositif est toutefois trs variable selon le type de pays : dans les principaux pays de la ZSP, les quipes sont trs compltes, avec des SCAC importants et spcialiss sur les questions de dveloppement. L AFD y est reprsente, avec de plus en plus de comptences sectorielles dlocalises sur le terrain ; dans les pays revenu intermdiaire et dans les pays mergents, notamment ceux situs

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hors de la ZSP les quipes sont plus resserres et spcialises sur les questions globales (biens publics mondiaux, francophonie, changes scientifiques et universitaires, notamment). Dans ces pays lAFD, lorsquelle est prsente, mobilise des quipes plus lgres, en sappuyant sur lexpertise de son sige ou de ples rgionaux. Dans de nombreux pays la prsence du dispositif de coopration est rduite un conseiller de coopration, disposant dun ou deux collaborateurs. Le dispositif public franais daide au dveloppement est galement prsent travers les tablissements culturels et les centres de recherche. Les quipes de coopration en matire de police relvent gnralement dune antenne du Service de coopration technique internationale de police (SCTIP), qui fait partie du ministre de lIntrieur. Dans la plupart des pays en dveloppement existe galement un tablissement scolaire rattach lAgence pour lenseignement franais ltranger (AEFE), parfois plusieurs. Ces tablissements accueillent la fois des lves locaux et franais, prolongeant ltranger le service public de lducation. Les services de coopration assurent une tutelle locale sur ces tablissements. La coordination de tous ces acteurs sur le terrain revient lAmbassadeur qui a en charge le pilotage stratgique de laide et coordonne llaboration et la mise en uvre du DCP. Il a autorit directe sur les services de lambassade (SCAC, mission conomique, SCTIP). Compte tenu du statut autonome de lAFD, et notamment de son rattachement la rglementation du secteur bancaire, les modalits dexercice de lautorit de lambassadeur sur lagence locale sont dfinies par les dcisions du CICID et la convention-cadre tat AFD : avis de conformit sur les documents de stratgie de lagence, accord sur la nomination du directeur dagence et avis sur sa manire de servir, avis sur les projets de lagence. Dans la pratique, les relations de travail entre lAFD et lambassade sont quotidiennes. Le directeur de lAgence franaise de dveloppement (AFD) est associ aux runions de service de lambassade. Cette forte prsence sur le terrain se double dune dconcentration progressive de la prise de dcision visant une forte ractivit. Les SCAC disposent, depuis de nombreuses annes, dune large autonomie dans la conduite des actions qui leur sont confies. Dans les principaux pays de la ZSP, lAFD volue dans le mme sens, avec la localisation sur le terrain du suivi technique quotidien des projets.

En termes de ressources humaines Sige DgCiD DGTPE* AFD Assistants techniques


* Personnels spcialiss sur laide au dveloppement.

Terrain 1004

Total 1500 53

496 53 684

405 1200

1089 1200

Les personnels des missions conomiques ne sont donc pas pris en compte Au-del de cette prsence institutionnelle, le rseau franais sur le terrain comprend galement des assistants techniques, des chercheurs rsidents, des Ong, des actions de coopration dcentralise, des partenariats hospitaliers, des jumelages scolaires, etc. Cette prsence large et diversifie apparat comme une force de laide franaise, et reprsente, collectivement, un effort considrable en matire de partenariat et dappuis qualitatifs, fond sur une comprhension fine de la ralit, des attentes et des contraintes des partenaires. Ce dense rseau de partenariats nest toutefois pas toujours assez mis en valeur, du fait de la diversit des statuts et des rattachements institutionnels de ces trs nombreux acteurs.

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3. Le cadre stratgique et les objectifs


L aide au dveloppement occupe une place essentielle dans les relations internationales de la France. La croissance mondiale, soutenue par la globalisation des changes, saccompagne de nouvelles ingalits et dune intensification deffets ngatifs dangereux pour la prservation des biens publics mondiaux. La rduction des ingalits conomiques et sociales est ncessaire pour progresser vers un monde plus sr et un environnement plantaire durable. La promotion de la gouvernance dans les politiques de dveloppement constitue un des axes principaux qui permettront un dveloppement humain durable. Au-del de la seule logique de solidarit, illustre par les OMD ou le renforcement de lquit du commerce international, lAPD rpond galement aux objectifs vitaux dune meilleure gouvernance mondiale, de gestion et de prvention des risques, au service de toute la communaut internationale. L radication de la grande pauvret et linsertion des pays en dveloppement dans la mondialisation sont les missions prioritaires de laide. L accs aux services sociaux de base doit pouvoir tre assur tous, pour relever le dfi des OMD. Mais seule une croissance conomique cratrice demplois et de revenus peut rendre cette amlioration des services sociaux (sant, ducation, eau potable) soutenable, amliorer durablement les conditions de vie des populations et permettre lentretien des infrastructures et une prennisation de linvestissement. La lutte contre la pauvret implique des avances concomitantes sur de nombreux fronts, selon une approche multidimensionnelle, laquelle laide franaise souhaite contribuer largement, dans ses principaux pays dintervention : transferts de capital et investissement, renforcement des capacits humaines et institutionnelles, notamment celle de ltat, dveloppement de la recherche finalise et encouragement de linnovation, etc. Sur la base du nouveau dispositif de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001), le projet de loi de finances comprend une srie dannexes prsentant les diffrentes missions et moyens assigns une politique publique, ainsi que les projets annuels de performance des programmes. Ces projets annuels de performance regroupent la prsentation stratgique, la prsentation du programme et de ses actions, la prsentation des objectifs et des indicateurs de performance. Une srie de programmes concourent la Politique franaise en faveur du dveloppement, recherche et enseignement suprieur, solidarit et intgration, en tout 12 programmes. Ces 12 programmes sont runis au sein dun document de politique transversale qui propose une vue exhaustive du dispositif, des moyens et des actions au service de la politique. Tous ces programmes sont assortis dindicateurs de performance associs aux objectifs. L aide publique au dveloppement est mise en uvre pour lessentiel travers deux programmes, Solidarit lgard des pays en dveloppement (programme 209 MAEE/DgCiD), et Aide conomique et financire au dveloppement (programme 110 MINEFE/ DGTPE). Le programme Solidarit lgard des pays en dveloppement (programme 209 MAEE/DgCiD) comporte 5 objectifs fondamentaux : Contribuer la ralisation des OMD concernant la lutte contre la pauvret et le dveloppement durable Contribuer la gouvernance dmocratique et la consolidation de ltat de droit Promouvoir le dveloppement par la culture, la formation et la recherche Faire valoir les thses franaises en matire de dveloppement durable et de biens publics mondiaux au sein des organisations et des confrences internationales Assurer un service culturel et de coopration efficient et de qualit Qui se dclinent en 6 actions (le chiffre entre parenthse reprsente la part de laction dans le budget) 1. Animation et coordination de laide au dveloppement (1,7%) Evolution du rseau culturel et de coopration (SCAC, AT, centres culturels, Alliance franaise) Relations avec les oprateurs (AFD, FCI, CIRAD, IRD, Campus France)

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2. Affirmation de la dimension culturelle du dveloppement (8,5%) Plan de relance pour le franais comme langue de dveloppement Diversit culturelle et cultures du Sud Animer un rseau doprateurs et dtablissements culturels (88 centres et instituts culturels, 196 alliances franaises) 3. Promotion de lenseignement suprieur et recherche au service du dveloppement (6%) Formation des lites dans le cadre de la stratgie de dveloppement de lattractivit de la France Recherche en faveur du dveloppement et coopration scientifique avec les pays mergents 4. Aide en faveur du dveloppement durable et lutte contre la pauvret et les ingalits (41,8%) Dans les secteurs lis aux OMD, sept stratgies sectorielles ont t adoptes (valides par le CICID en 2005) : agriculture et scurit alimentaire, ducation, sant, eau et assainissement, environnement et biodiversit, infrastructures en Afrique sub-saharienne, appui au secteur productif. Contribution la gouvernance dmocratique et ltat de droit, une stratgie gouvernance dmocratique a t adopte en 2006. 5. Participation aux dbats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatraux dAPD (38,7%) Participation des programmes europens et multilatraux de dveloppement conomique et social Participation des programmes multilatraux de gouvernance dmocratique et de consolidation de ltat de droit Participation des programmes multilatraux francophones 6. Aide aux populations touches par des crises (3,2%)

Aide humanitaire durgence Sortie de crise


Le programme Aide conomique et financire au dveloppement (programme 110 MINEFE/ DGTPE) comprend 4 objectifs fondamentaux : Faire valoir les priorits stratgiques franaises au sein des banques et fonds multilatraux Participer au rtablissement de la stabilit macroconomique et la cration des conditions de la croissance des pays en dveloppement Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crdits octroys laide au dveloppement Promouvoir lexpertise franaise dans le domaine du dveloppement durable et de la gouvernance conomique et financire

Qui se dclinent en 3 actions : 1. Aide conomique et financire multilatrale (63,8%) Mise en uvre par le biais de la participation de la France des banques multilatrales de dveloppement, ainsi qu des fonds de dveloppement, dune aide conomique et financire pour les pays en dveloppement, afin de les accompagner dans latteinte des OMD. 2. Aide conomique et financire bilatrale (28,9%) Financement dorganismes de coopration bilatrale, notamment lAFD Appui direct aux politiques macroconomiques Actions de soutien aux investissements 3. Traitement de la dette des pays pauvres (7,3%)

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4. Mandats et actions de quelques organisations franaises impliques sur les questions de crises et fragilits
DgCiD/DPDEV/GPC
Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement / Direction des politiques de dveloppement / Sous-direction de la gouvernance dmocratique / Bureau de la prvention des conflits et de la reconstruction - Cration : Octobre 2005 - Organisation : 1 chef de bureau et 3 chargs de mission - Objectifs : Champ thmatique : lutte contre la prolifration des armes lgres et de petit calibre, les processus DDR, la rforme du secteur de scurit (SSR), les enfants soldats, le dminage humanitaire, la problmatique des tats fragiles Construire des outils et lments de doctrine Crer un lien entre les diffrents acteurs institutionnels franais concerns par les questions de prvention des conflits et de reconstruction. Il nexiste actuellement ni rseau, ni circuit dinformation formellement organis mais plutt des liens informels entre individus travaillant sur des sujets communs - Missions et actions : Assurer le suivi des travaux et actions des bailleurs multilatraux (PNUD, Banque Mondiale, OCDE, UE) et de certains bailleurs bilatraux (USAID, DFID, GTZ, ACDI) dans le domaine de la prvention des conflits et de la reconstruction Participer au dbat international en faisant valoir lexpertise de la France Coordonner la rflexion interministrielle sur laide aux tats fragiles, suivre le dbat sur la scurit humaine et contribuer une sensibilisation des diffrents services impliqus dans laide au dveloppement la dimension prvention des conflits Animation par le Bureau de la prvention des conflits et de la reconstruction dun groupe de travail runissant les responsables des diffrentes administrations en charge de la coopration et du dveloppement (Ministre des Affaires Etrangres : DPDEV DCMD, CAP, NUOI, DAOI, DAH ; Ministre de lEconomie , et des Finances /DGTPE ; Ministre de la Dfense : DAS, EMA/CPCO, CICDE ; Ministre de la Justice; Ministre de lIntrieur / SCTIP ; SGDN ; AFD), pour rflchir sur la thmatique des tats fragiles, et concerter une base commune permettant de dfinir la doctrine franaise en la matire. Le rsultat de ce travail est un papier de positionnement proposant un cadre flexible dapprciation sous la forme dune grille de critres de fragilit, qui devrait tre avalis par le CICID loccasion de sa prochaine runion. Signature dun Protocole daccord de huit millions deuros avec le PNUD en 2006 qui se dcline en deux tranches : soutien la reconstruction post conflit en Rpublique Centrafricaine et au Soudan (deux fois 2 millions), et contribution deux fonds thmatiques du PNUD consacrs la prvention des conflits et au relvement dune part, et la gouvernance dmocratique dautre part.

DgCiD/MAAIONG
Direction Gnrale de la Coopration Internationale et du Dveloppement / Mission dAppui lAction Internationale des ONG - Cration : 1985 - Organisation : 21 personnes dont 9 chargs de mission qui instruisent environ 650 dossiers par an. - Objectif : Dialogue et appui aux ONG de dveloppement

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- Missions et actions : Co-financement (27 millions en 2006) Appui au volontariat international (17 millions d par an en moyenne) Education, Dveloppement et Jeunesse Exemples : Semaine de la Solidarit Internationale, Campagne Max Havelaar Appui aux plateformes de dialogue La MAAIONG et la prvention, gestion des sorties de crise et tats fragiles : Dune faon gnrale, la MAAIONG ne dispose ni danalyse pralable du contexte des pays concerns, ni dvaluation des besoins. Concernant les situations de fragilit institutionnelle, la MAAIONG ne dispose ni de mthodologie danalyse spcifique ni doutils adapts permettant de prendre des dcisions et de dcaisser plus rapidement. Le FSP, instrument de financement gnrique pour tous les projets ONG est lourd et lent. Seul le financement sur Titre VI, utilis de faon drogatoire, par exemple Hati en 2005, permet une plus grande ractivit. Elle ne dispose pas non plus doutils de suivi des actions des ONG, ce qui semblerait dautant plus important dans les contextes particulirement instables caractrisant les tats fragiles. La MAAIONG travaille en troite collaboration avec la DAH afin dassurer la transition entre les situations de crise et de sortie de crise. Quand la coopration bilatrale est suspendue comme cela a t le cas en Hati et en Afghanistan, les ONG deviennent alors lunique vecteur de laide franaise

Le CAP
Centre danalyse et de prvision, relevant directement du Ministre Organe Indpendant. - Cration : 1973 - Organisation : une dizaine de personnes - agents du Ministre des Affaires trangres et experts extrieurs (Ministres de la Dfense, de lEducation Nationale, de lEconomie et des Finances, CNES, Fondation Nationale des Sciences Politiques, secteur priv, etc..). La moiti des agents est spcialise sur une aire gographique, lautre moiti sur un champ thmatique (questions conomiques, militaires et de dfense, multilatrales, arospatiales) - Objectif : Le CAP joue un rle de think tank et a pour objectif dapporter au MAEE des informations et des rflexions issues des travaux du CAP et dautres pays. - Missions et actions : Analyser lenvironnement international, la fois sous langle rgional et thmatique, en apportant un regard transdisciplinaire et prospectif Prsenter au Ministre, sa demande ou spontanment, des recommandations ou options politiques stratgiques, en particulier lorsquil sagit de choix moyen terme ou couvrant des secteurs multiples de la politique extrieure ; Assurer une prsence franaise dans les cercles de rflexion et de dbat europens et internationaux, directement ou en favorisant limplantation de chercheurs franais ; Apporter une aide la rflexion sur ladaptation du dispositif diplomatique franais aux enjeux europens et internationaux, notamment sous langle de lorganisation, de la formation, etc. Productions du CAP : Les notes du CAP disponibles sur le rseau Intranet du MAEE, les carnets du CAP diffuss en dehors du MAEE (dans dautres ministres, au Parlement), les notes confidentielles

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- Le CAP et la prvention, gestion des sorties de crise et tats fragiles : tats fragiles : une rflexion en pointills Prvention des crises : le CAP privilgie ltude et lanalyse des facteurs conjoncturels dclencheurs des crises plus que les facteurs structurels

La Mission Scurit et Prvention des conflits - SPC


Sous lautorit du Ministre des Affaires trangres et europennes, en troite collaboration avec le ministre de la dfense. - Cration : 2004 avec la nomination en juillet 2004 de Pierre-Andr Wiltzer en tant quAmbassadeur en mission, Haut-Reprsentant pour la scurit et la prvention des conflits. L Ambassadeur Ponge lui a succd fin 2007. - Organisation : Une quipe de chargs de mission issus du MAEE et de ltat-Major des Armes. - Missions et actions : Le renforcement des capacits de maintien de la paix dans les pays en dveloppement, notamment en Afrique, dans le cadre du dispositif franais RECAMP (Renforcement des Capacits Africaines de Maintien de la Paix). Les diffrentes initiatives internationales concernant la prvention des conflits et la sortie de crise : analyser les dispositifs existants dans ce domaine, tant sur le plan interne que sur le plan international, et proposer des amliorations permettant une plus grande efficacit dans la prvention et le traitement des crises ainsi que dans les processus post-conflit de rhabilitation des pays sortant de crise. Plusieurs problmatiques connexes : mines anti-personnel, lutte contre le trafic et la prolifration des armes lgres de petit calibre (ALPC) et tous autres trafics, programmes de dsarmement, dmobilisation et rinsertion (DDR) des anciens combattants, avec une attention particulire pour la situation des enfants-soldats. Les moyens financiers et humains mis en place par la communaut internationale pour traiter efficacement ces conflits : tudier si ces instruments sont bien adapts et sil est ncessaire de les rformer pour les rendre plus efficaces et pertinents. Ainsi, dans le cadre de la rflexion stratgique mene au sein du Ministre des Affaires Etrangres sur la prvention, la gestion et la sortie de crise, M. Ponge assure le suivi et lanimation du groupe de travail renforcement du soutien aux oprations de maintien de la Paix (OMP).

DE/ME
Direction des Affaires Economiques et Financires / Mission Entreprises - Cration : 1998 - Rattachement hirarchique : Direction des Affaires Economiques et Financires / Mission Entreprises - Composition : 1 chef de bureau et 3 chargs de missions - Objectif : Inciter le MAE souvrir davantage aux entreprises. La Mission Entreprises joue un rle de mdiateur et facilitateur. - Missions et actions : Des oprations de sensibilisation et de communication afin daccompagner la mobilisation croissante de tous les agents en faveur de la dfense des intrts conomiques de la France et des positions de nos entreprises ltranger : - une journe portes ouvertes aux entreprises en partenariat avec le MEDEF en Avril 2006 - le club des ambassadeurs cr en 2006 par le secrtaire gnral et qui runit de nombreux chefs dentreprises loccasion de petits djeuners avec nos ambassadeurs

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- le club des entrepreneurs cr en 2007 qui permet des chefs dentreprise dexposer leur stratgie aux ambassadeurs trangers

Dveloppement et entretien doutils informatiques permettant la rationalisation des relations du MAEE


avec le secteur priv. La banque de donnes Spirale, tout en respectant la confidentialit des changes, sera alimente terme par lensemble des directions et a pour objectif de mutualiser les principaux contacts avec les entreprises. Dveloppement de la communication dinformations aux entreprises par la diffusion du recueil Analyse politique, pays mergents et le dploiement prochain du systme informatique Schuman qui devrait permettre de fournir de faon plus rationnelle et plus systmatique des analyses aux dcideurs. - La mission Entreprises et la prvention, gestion des sorties de crise et tats fragiles : Pas de rflexion ni daction spcifique la prvention, situations de post-crise et tats fragiles. Les entreprises adressent peu de demandes la Mission Entreprises concernant ces sujets ou ces pays.

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Annexe 3

Clarification conceptuelle : quels phnomnes sont pris en compte ?


Les termes de rfrence spcifient que ltude concerne les interventions la priphrie des crises (prvention et sortie de crise) et dans des contextes de fragilit institutionnelle endmique ou chronique, excluant les catastrophes naturelles et les oprations diplomatico-militaires de maintien de la paix, de rconciliation et de DDR, les interactions avec ces deux dernires pouvant nanmoins tre mises en perspectives. Les TdR signalent que le concept de crise est plus large que celui de conflit ; le concept de fragilit institutionnelle est plus large que celui de dficit de gouvernance. Compte tenu de la proximit des concepts utiliss, du fait que diffrents bailleurs choisissent de nommer de faon diffrente les phnomnes auxquels ils sintressent (par exemple, pour le GTZ, la crise est un concept moins large que celui de conflit),27 et des consquences de ces choix en terme de systmes oprationnels et de statistiques, il convient pour la comprhension et pour permettre ensuite le dialogue et la coopration avec les autres bailleurs de dfinir explicitement les concepts utiliss.

Crise et conflit
Les conflits et les crises commencent maintenant tre relativement bien dfinis. Deux visions, lune plus qualitative (intensit de la violence), lautre plus quantitative (nombre de victimes) coexistent qui gnrent statistiquement des perceptions du monde diffrentes, comme le montrent les deux graphiques ci-dessous. Du fait de la ncessit, dans un contexte de prvention ou de reconstruction, didentifier le phnomne prvenir le plus tt possible, il sera recommand de ne pas se limiter un concept trs large de crise, non dfini, mais de lui adjoindre le rsultat de recherches identifiant plus prcisment des phases continues et contigus de monte de tension. Qualitatif Quantitatif

Figure 1 Conflits par intensit Cosimo28

Figure 2 Conflits par intensit UCDP29

27) Manuela Leonhardt, Conflict analysis for project planning and management: a practical guideline Draft - Division 43 - Sector Project Crisis Prevention and Conflict Transformation, GTZ, August 2001, p.55. 28) Heidelberg Institute On International Conflict Research (HIIK), Conflict Barometer 2006, Crises; Wars; Coups dtat; Negotiations; Mediations; Peace Settlements; 15th Annual Conflict Analysis, revised edition, Department of Political Science, University of Heidelberg, December 2006. 29) Uppsala Conflict Data Program (UCDP), Uppsala University, Sweden.

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Ainsi, la perspective qualitative sur les conflits de luniversit de Heidelberg, laquelle identifie prcisment ces phases, dont les crises (voir schma ci-aprs) peut tre choisie. Selon son projet Cosimo, Les conflits sont des clashs dintrt (diffrences de position) concernant des valeurs nationales (du territoire aux ressources en passant par une lutte pour le pouvoir central, etc.). Ces clashs ont une certaine dure et une certaine porte, impliquent au moins deux parties (groupes organiss, tats, groupes dtats, organisations dtats) dtermines poursuivre leurs intrts et gagner.

Figure 3 De lalerte la rponse : crise et acteurs gouvernementaux

On pourra galement concevoir un conflit ou une crise ouverte impliquant un certain recours la violence comme un dysfonctionnement des relations, soit entre lautorit et sa socit, soit entre plusieurs systmes autorit/socit, ou une combinaison des deux. Il est bien entendu que les conflits existent dans toute socit et sont ncessaires et que lobjectif de la prvention ou de la reconstruction nest pas de les faire disparatre, mais de sassurer quils sont grs de faon normale.30 Si nous nous reportons au graphique prcdent, le champ de ltude dfini par les TdR quivaut donc toutes les phases sauf celle de guerre, tant au niveau de lescalade (instabilit croissante) que de la stabilisation. Ces phases sont, bien entendu, des idaux-types et le passage de lune lautre nest en rien prdtermin, tant en ce qui concerne lescalade que la stabilisation. Le travail de prvention sera justement dagir sur ces changements de phase et de chercher obtenir une tension moindre, ou du moins une minimisation des dommages lorsque aucune autre solution nest possible.
30) Michi Ebata, From the discourse to the ground: UNDP activities in conflict prevention, (New York: UNDP Bureau for Crisis Prevention and Recovery, May 2003; Investing in Prevention: an International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Response a Prime Ministers Strategy Unit Report to The Government (February 2005).

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Fragilit institutionnelle
Les dfinitions des tats fragiles ou encore de la fragilit institutionnelle ne sont pas encore normalises. Ces termes font encore lobjet de rflexion, en France, par exemple avec le travail fait en interministriel et qui a conduit la dfinition dune approche franaise sur la question, ou internationalement, avec le groupe tats fragiles du CAD de lOCDE ou avec les indicateurs dvelopps par le CIFP de Carleton University au Canada.31 Par contre, lintrt dUSAID, du moins au niveau de sa direction, pour ce concept sest amoindri, peut-tre temporairement. Dans le contexte de la prvention des crises et conflits et du post-crise, il faut noter que les liens conceptuels prcis entre fragilit et crise/conflit ne sont pas prcisment identifis ce jour. LUSAID avait entam une rflexion ce sujet, mais, du fait de la nouvelle position de son administration, cet effort a t arrt. L AFD semble tendre vers une fusion des deux concepts.32

Gouvernance
Selon lapproche franaise, le concept de gouvernance recouvre : Les institutions et les formes du gouvernement Les mcanismes de coordination sociale qui participent laction politique Le processus dcisionnel entre et au sein de tous les groupements sociaux (ltat, lentreprise, les collectivits locales, les associations, etc.) et tous les niveaux (du local au mondial) Les dcisions elles-mmes Ladhsion et la participation des acteurs concerns ncessaires la conception et la mise en uvre des dcisions. La gouvernance est donc un processus et se dfinit ainsi comme lart de gouverner, en articulant la gestion des affaires publiques diffrentes chelles de territoire, en rgulant les relations au sein de la socit et en coordonnant lintervention des multiples acteurs.

Socit fragile
Selon Herv Magro (sous-directeur de la gouvernance, DgCiD/DPDEV), la fragilit dune socit peut tre cause par des priodes prolonges de conflit, la pauvret, le manque de perspectives davenir pour la population ou encore une incapacit de la socit saisir les opportunits de la globalisation. En rsulte leffondrement du contrat social et de la cohsion sociale quand la population ne sidentifie plus son tat. Typiquement, la population se sent abandonne par les dirigeants de la classe politique, qui paraissent stre totalement dsintresss du sort de la population. La fragilit de ltat est donc corrle la fragilit de la socit. Cette dfinition du concept de socit fragile souligne linterdpendance des deux phnomnes et limportance accorder ltude des liens entre tat et socit.

31) Voir louvrage collectif tats et socits fragiles (Agence Franaise de Dveloppement et Ministre des Affaires Etrangres) janvier 2007, et sur les approches des bailleurs larticle de Daviron et Giordano dans louvrage prcit. Le CIFP (Carleton University) a galement rcemment dvelopp une batterie dindicateurs didentification des tats Fragiles, Country Indicators for Foreign Policy Project (CIFP) Fragile States: Monitoring and Assessment, The Way Forward, September 2006 32) AFD, Jean-Bernard Veron, Cadre dintervention transversal sortie de conflit et tats fragiles, (2007-2009), Janvier 2007

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Annexe 4

Perspective de quelques bailleurs : analyse et recommandations


Compte tenu du contexte actuel dinstabilit et de transition, dacclration des changements et de nouveaux dfis majeurs globaux, tels que le rchauffement climatique et ses consquences ou les incertitudes nergtiques, la politique des tats, notamment internationale, est dans un tat de flux, de mme que les institutions tatiques, lesquelles font lobjet de refontes et rformes dans une tentative pour sadapter un monde nouveau. Les politiques de dveloppement et les administrations correspondantes ne font pas exception cette rgle. Nous sommes donc dans une situation volutive o politiques, stratgies, concepts, fonctionnements administratifs et instruments se dfinissent, se redfinissent et se cherchent, comme le montrent notamment les exemples du Japon, des tats-Unis ou de la France en bilatral, de la Banque Mondiale ou des agences des Nations Unies en multilatral. La situation ce jour rsulte de la prise de conscience par la communaut internationale de limportance des conflits, crises et guerres comme annihilant les efforts rsultant dannes daide au dveloppement et comme obstacle majeur la ralisation des OMD. A cela sest ajout le choc qui a rsult des attentats du 11 septembre puis de ceux de Madrid et de Londres, laccroissement de la tension internationale, qui ont remis limpratif de promouvoir la paix et la scurit au niveau mondial lordre du jour, et ce pour la majeure partie des bailleurs. Ainsi, les bailleurs nationaux et multilatraux ont, avec une ractivit et un calendrier diffrents, commenc intgrer la dimension politique leur agenda, qui tait prcdemment domin par lconomique et ventuellement le social. Dune faon gnrale, la politique de dveloppement sinscrit dans le cadre de priorits de politique internationale, mentionnant sous un vocable ou un autre la prvention des crises et des conflits ou la promotion de la paix et de la stabilit, et prvention des conflits et crises et remdes aux situations de fragilit sont prcisment souligns dans les politiques de dveloppement (voir tableau comparatif pour les dtails, chaque bailleur faisant lobjet dune fiche dtaille en annexe), sauf en ce qui concerne la France (voir ci-dessous), encore que la France, faisant partie du Consensus Europen, sinscrit galement dans ce cadre. La France a, quant elle, ragi plutt tardivement. Par exemple, lAllemagne et le BMZ ont commencer intgrer srieusement et systmatiquement la prvention des conflits leurs actions ds 1998, le DFID britannique a publi les lignes directrices du Conflict Assessment (CA) en janvier 2002, lAllemagne, les Pays Bas, la Norvge et le Royaume Uni crant en 1999 le processus dUtstein ensuite rejoints par le Canada et la Sude) ayant pour objectif de dvelopper de bonnes pratiques en ce qui concerne les activits de construction de la paix. En revanche, les efforts franais, et ce malgr des combats mens par des individus au sein de leurs administrations respectives, nont commenc se formaliser quen 2005. La focalisation sest faite de faon dsordonne et sur diffrents concepts (voir tableau comparatif dtaill) : tout dabord des conflits mais galement la scurit humaine, linstabilit, la construction de la paix ou les tats fragiles, notion abandonne par les tats Unis en 2006 et transforme en 2007 en situations de fragilit par lUnion europenne, par peur de crer des ractions adverses chez les pays ainsi qualifis.

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On notera dailleurs, au vu dentretiens effectus avec des hauts responsables dAfrique Centrale, que ce souci ne semble pas tre partag galement, les officiels Africains, dans leur ensemble, utilisant entre eux sans ambigut le concept dtat fragile et soulignant la ncessit de construire ou reconstruire des tats forts. Recommandation : Il conviendrait de veiller ne pas mlanger les besoins diplomatiques avec les ncessits dune action de dveloppement efficace pour atteindre ses objectifs, les deux pouvant parfaitement sarticuler sans heurts. Dans loptique dun vritable partenariat avec les pays rcipiendaires de laide, avant de changer des termes ou des optiques en leur nom, il pourrait tre intressant de sassurer de leur comprhension et des besoins quils affirment. A cette accumulation de concepts, avec des dfinitions diffrentes, parfois floues, dautres fois compltement inexistantes en fonction des bailleurs, mme lorsque le mme concept est utilis, se sont ajoutes des focalisations diffrentes en terme de temporalit : certains, comme la Banque Mondiale privilgiant le postconflit, dautres ayant une optique plus prventive ou considrant lensemble des problmes. La France, quant elle, semble avoir des difficults intgrer loptique prventive, notamment long terme. Cela se traduit par une prsance donne aux ides de reconstruction de la paix et de postconflit. La focalisation rcente sur les tats fragiles, notamment avec la publication de la position franaise de 2005 rvise en 2007 pourrait laisser esprer un changement ce niveau. Recommandation : Il serait impratif quau niveau international chaque bailleur puisse prsenter sa dfinition ou comprhension des concepts ainsi que la focalisation qui lintresse, et ce de faon claire, afin, quau minimum, la discussion soit possible et que les incomprhensions mutuelles, sources de dlais et ventuellement de friction puis derreurs sur le terrain soient vites. La publication des positions franaises est une tape trs encourageante en ce sens, de mme que lexistence des groupes de travail de lOCDE o ces points peuvent tre abords. Nanmoins, ce travail doit continuer de faon permanente, par exemple lide mme de ce quest un tat, tant trs diffrente en fonction des pays. Compte tenu des papiers de positionnement de la France, celle-ci pourrait promouvoir et jouer un rle de leader ce niveau Cependant, et cela vaut pour tous les bailleurs lexception des Allemands, qui ont une position claire, articule, dfinie et cohrente, facilit par une focalisation unique sur le conflit, larticulation entre conflits dune part et fragilits dautre part nest pas formalise (ni probablement comprise au niveau scientifique). Le groupe de travail sur les tats fragiles du CAD de lOCDE dfinit les conflits comme un des effets induits de la fragilit de ltat, sans aller plus avant. L absence de dfinition claire des diffrents concepts et parfois la confusion existante, est, de plus, un obstacle certain la comprhension de larticulation existant entre les diffrents phnomnes que lon veut prvenir ou auxquels on veut remdier. Le problme provient probablement de lutilisation dun modle cognitif (plus ou moins inconscient) et conceptuel qui ne parvient pas intgrer et synthtiser une approche structurelle (la fragilit) et une approche dynamique (le conflit). La solution, qui, semblerait-t-il, tende tre adopte rcemment serait de ne pas voir le problme et dutiliser les deux concepts et approches de faon interchangeable. Par exemple, dans le blog de lAFD ides pour le dveloppement, la catgorie tats fragiles recouvre sans la nommer la prvention des conflits arms. Le projet dorientation stratgique 2007, toujours de lAFD, nutilise pas le terme de conflit sans lui adjoindre celui dtats fragiles.

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Il est probable quune telle stratgie donne lieu des surprises, certainement mauvaises, qui seront du mme ordre que celles qui furent gnres par la promotion dune dmocratie de surface, plutt quune vritable Dmocratie, ne tenant compte ni des conditions ni du contexte, ni de la fragilit inhrente aux priodes de transition. En ce qui concerne ltat, il suffit de se rappeler, pour cela, que le renforcement de ltat, sil est ncessaire, entrane galement des conflits violents ouverts dans la phase dimposition de ltat, notamment dans des rgions qui navaient, jusqu prsent, connu que peu ou pas de contrle, lhistoire afghane tant un excellent exemple de ce type de situation. Recommandation : Veiller ne pas confondre approches et concepts, ce qui rendrait difficile la prvision des consquences de nos actions, donc le pilotage de laide dans des situations dynamiques difficiles et donc lefficacit de laide dans la dure. Prendre en compte que lapproche par la fragilit est de tendance structurelle alors que celle par les conflits est essentiellement dynamique. Favoriser la recherche permettant de dvelopper notre comprhension des articulations entre les deux. Considrer que renforcer ltat, condition sine qua non dune prvention structurelle des conflits internes long terme, peut conduire des conflits violents ouverts court terme. Il sera dautant plus ncessaire de prendre en compte cette dimension si lon veut viter la surprise et ventuellement des ractions inopportunes qui pourraient faire perdre le bnfice dactions passes. Il convient de noter que dautres changements majeurs pourraient sajouter ou mme ventuellement dominer cette volution. Nous avons tout dabord la position prise par les tats-Unis partir de janvier 2006 qui promeut la diplomatie transformationnelle visant, entre autre, pleinement intgrer les politiques de dveloppement aux objectifs et la stratgie de scurit nationale. Outre les rformes institutionnelles accompagnant cette redfinition et intgration, un changement de concepts et de focalisation a galement eu lieu, notamment avec un abandon de la notion dtats fragiles. L intgration de la politique de dveloppement la politique de scurit nationale, si elle permet davoir pour objectif une cohrence de politique internationale, rend la politique de dveloppement plus sujette une volution dcouple dobjectifs ou de politiques uniquement lies au dveloppement (bien que les analogies soient dangereuses, on se rappellera le programme CORDS mis en place pendant la guerre du Vietnam), ce qui traduit bien le contexte contemporain hautement volatile. En France, fin 2007 dbut 2008, sous limpulsion de la Prsidence de la Rpublique, une nouvelle politique internationale souligne les dfis du 21me sicle et dfinit les objectifs. Cependant, si elle mentionne la stabilit et les conflits, elle ne donne pas dindications sur les stratgies btir, ni sur la question des fragilits. Dans le mme ordre dide, des chantiers de redfinition des doctrines et politiques, de changements en profondeurs des institutions sont ouverts dans tous les domaines. Si la politique de dveloppement franaise nest pas encore ni intgre cette redfinition de politique internationale, elle sera probablement touche par les rformes entreprises. Une question de fond se pose, par exemple : sera-t-elle redfinie pour servir la politique internationale, et si cela tait comment les changements se feraient-ils en tenant compte du Consensus Europen ? Si cela tait, les efforts en cours concernant la prvention des crises et lamlioration des situations de fragilit, pourraient sen trouver modifis.

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Devant la ncessit dadopter des approches globales de laide lchelle de lensemble de ladministration (whole-of government) qui soient, qui plus est, flexibles et ractives, pour des raisons defficacit de laide dans ces contextes particuliers, complexes, volatiles et difficiles, les diffrents bailleurs bilatraux ont d adapter leurs institutions de faon correspondante, notamment travers diverses variantes de ce qui est appel en France linterministriel. Ainsi, linterministriel est plus ou moins formalis et ce de diffrente faon en fonction des pays. Les tats-Unis crent de nouvelles agences interministrielles situes hirarchiquement juste sous le ministre Secretary) et qui doivent jouer un rle de pilote, mais dont les directeurs rpondent tous du Secrtaire dtat. Le Royaume Uni, au contraire, cre des units interministrielles au niveau de lanalyse ou de la mise en uvre. La France met en uvre un comit au niveau des Ministres, les reprsentants des ministres se runissant ensuite de faon ad hoc, sans que de nouvelles structures soient cres. L Allemagne a une stratgie interministrielle, et un comit de pilotage constitu haut niveau charg de son application, dirig par le ministre des affaires Etrangres. Les efforts dploys montrent limportance de cet aspect qui affecte lensemble de lAPD (et plus gnralement lensemble des tats) mais plus particulirement la prvention des crises et fragilits institutionnelles, du fait de la multitude dacteurs impliqus. Chaque approche semble prsenter des avantages et inconvnients et il ne semble pas quaucune solution totalement satisfaisante ait t trouve. Recommandation : Il pourrait tre intressant deffectuer une tude comparative dtaille des diffrentes approches interministrielles, en prenant en compte la culture administrative de chaque pays, les avantages, inconvnients et difficults de chaque mthode, afin de pouvoir non seulement mieux comprendre les interlocuteurs avec lesquels les acteurs de laide franaise seront amens traiter, mais aussi ventuellement de sinspirer, en ladaptant de ce qui marche ailleurs. A cela sajoute un des dfis actuels de laide qui est celui de la coordination et collaboration internationale. Tous les bailleurs considrs ici ont une action internationale en ce sens et la France nest pas en reste, la France tant trs active, par exemple dans le cadre de lOCDE. On notera, par exemple, dans le domaine l de la gestion de crise, lexprience MNE5 (Multi-National Experiment 5me exercice), promu par le US Joint Force Command (USJFCom), exprience permettant de simuler une gestion de crise grandeur nature avec la participation de divers pays, auquel la France participe, et ce en interministriel, en tant responsable pour la partie planification stratgique multinationale interagences. Une telle exprience pourrait tre reproduite pour les prventions des crises, pour les remdes aux situations de fragilit ou pour les actions de post-conflit. Cependant, il est souligner que si la France nest pas dote dun minimum doutils danalyse (voir cidessous), dans les contextes de coordination, collaboration et discussion actuels, elle sexpose des dsagrments, et court le risque daffaiblir sa position et dadopter des stratgies produites par les multilatraux (comme par exemple les initiatives PCNA) qui pourraient ventuellement ne pas la satisfaire. Recommandation Continuer leffort international de la France dans le sens de la coordination et collaboration. Veiller avoir les bons outils permettant une optimisation de laction franaise dans ce cadre. Continuer promouvoir la participation franaise des expriences telles que MNE5 et ventuellement proposer que des expriences similaires aient lieu dans les domaines de la prvention des conflits, remdes aux situations de fragilit et situations de post-conflit.

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Dune faon gnrale, les bailleurs tendent focaliser leur politique de prvention ou de remde sur les causes profondes, celles-ci ntant soit pas dtailles lavance mais tant dtermines lors de lanalyse stratgique de la situation, ou tant plus ou moins classes par catgories, par exemple la check list des causes fondamentales de conflit de lUnion Europenne, ou dans une certaine mesure, les indices de fragilit franais. Le Canada et le Japon font exception chacun, avec ses spcificits, ayant prdfini de grands domaines dintervention gnrale. Quelques bailleurs (notamment Royaume Uni, Allemagne, tats-Unis, Banque Mondiale, PNUD) se sont dots de cadres danalyse stratgiques dtaills focaliss sur le problme trait, tablis systmatiquement et pralablement la mise en uvre des programmes et rviss rgulirement. Cette approche est fondamentale et devrait tre intgre au document cadre de partenariat, comme cela est fait, par exemple au Royaume Uni ou aux tats-Unis. Cette analyse ne remplace pas le document cadre et le document cadre ne la remplace pas. Sans elle, il ne peut y avoir de stratgie et dactions rflchies et ayant pour objectif lefficacit dans les contextes de crise et de fragilit et il ne peut y avoir non plus de mesure ou dvaluation relle et systmatique de laide et de son efficacit. Un tel pilotage en aveugle peut trs bien fonctionner pendant un temps mais ne permet pas de gestion efficace et optimum des deniers publics, rend difficile les choix et les dcisions et peut avoir des effets pervers non dcels sur les pays rcipiendaires, allant donc lencontre du principe du do no harm. Le mainstreaming est galement pratiqu et dvelopp par la majeure partie des bailleurs traitant des situations de crise et de fragilit. Recommandation : Mettre en place une analyse stratgique des dynamiques (crises/conflit) et des structures (fragilits) avant les prises de dcision qui soit diffrente du DCP ventuellement incluse, pour une partie publique dans , ce dernier. Veiller lintgration et la synthse des diffrentes analyses stratgiques pays ralises soit au sein des institutions franaises, soit par des consultants et chercheurs (par exemple DDR ; RSSJ, etc.) Favoriser une sensibilit aux crises et situations de fragilit pour lensemble des actions (mainstreaming). Compte tenu des contraintes en terme de ressources et de temps, utiliser tant que faire se peut les ressources externes, ventuellement les analyses faites par les partenaires adaptes aux besoins de la France. La recherche et le partenariat avec le priv, tant au niveau des organisations ayant le profit pour but que les ONG sont favoriss par lensemble des bailleurs. Recommandation : Les systmes allemands, anglais et amricains semblent tre non seulement parfaitement intgrs lensemble de leur politique de dveloppement mais aussi tre efficace. Il pourrait tre intressant, notamment pour la MAAIONG, en ce qui concerne les ONG, de raliser une tude comparative dtaille de terrain de ces systmes, mettant en vidence les points forts et faibles de chaque systme, de mme que les cueils et difficults des processus et la faon dont ceux-ci ont t surmonts.

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Annexe 5

Complments sur laction des Ong


Le circuit des dossiers soumis par les Ong la MAAIONG
Dpt dun dossier de demande de cofinancement par envoi postal Envoi de laccus de rception du dossier par les services de la MCNG Premire lecture du projet par la Mission pour la Coopration non-gouvernementale - "Instruction" Avis internes au MAEE demands par les services de la MCNG Avis techniques demands aux sous directions de la direction gnrale de la Coopration internationale et du Dveloppement Avis techniques demands au poste diplomatique (ambassade de France) du pays concern par le projet

Prsentation du dossier technique par la MCNG au comit de pilotage (instance interne du ministre des Affaires trangres) pour dcision de principe Instruction budgtaire par les services financiers de la DgCiD Envoi dune lettre de refus lassociation Envoi dune lettre daccord de principe lassociation, Signature dune convention de subvention

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Dossiers financs par la MAAIONG entre 2000 et 2007 dans les 3 pays dapprofondissement Globalement sur les 3 pays, la sant reprsente le premier poste de financement (40%). Puis vient le dveloppement agricole et rural (30%) avec cependant des carts significatifs entre les pays. Ce secteur prend une part importante en Hati (40%), o la MAAIONG a fait des efforts importants pour orienter les Ong vers ce secteur. Le troisime poste significatif est lducation formation (20%) ; lappui vers secteur priv reprsente 10% du total. Les financements aux Ong en Hati reprsentent autant que pour les deux autres pays runis, ce qui reflte le classement dHati en pays prioritaire pour la MAAIONG. On constate que les montants allous aux oprations en Afghanistan sont en moyenne plus leves.

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Dossiers financs par la MAAIONG - Guine 2000 2007


en k euro de Ong bnficiaire 676,8 keuros (18%) Professionnalisation des formations agricoles - Tolo Appui enfants rfugis Sierra Lone et Guinens Professionnalisation des formations agricoles - Tolo Appui enfants rfugis Sierra Lone et Guinens 91,4 152,4 137,2 295,8 Nature de lintervention Montant

Education - Formation 2000 2000 2003 2003 2001 2001 2004 2004

Anamorphose Enfants Rfugis du Monde Anamorphose Enfants Rfugis du Monde

Dveloppement agricole et rural 521,2 keuros (14%) 2002 2003 2004 2005 2004 2005 1 an 2007 ESSOR ESSOR Univers-sel Univers-sel 661,3 keuros (17%) Consolidation des acteurs bloc de terre comprime Maisons rgionales de lentrepreneur Construction de logements matriaux locaux 140,3 221 300 Arboriculture fruitire Fouta Djalon L arbre, outil de dveloppement local Amnagements rizicoles en mangroves Mangrove en Guine maritime 142,9 150 28,3 200

Petites entreprises 2000 2002 2003 Sant 2000 2001 2002 2002 2003 2005 2006 2002 2003 2004 2004 2004 2007 2007 2002 2004 2005 ESSOR CIDR ESSOR

1.848,7 keuros (48%) Handicap International Entraide mdicale internationale Association Nantes Guine CIDR Ophtalmologie "Voir la vie" Association Nantes Guine CIDR 102,8 keuros (3%) URD Aide et Action Projet Qualit Etude pralable Programme concert pluri-acteurs Total 22,8 80 3810,8 Appareillage, rducation et intgration sociale Appui Hpital rgional de Lab Mutuelles de sant - Lab Mutuelles de sant en Guine forestire Lutte contre la ccit Mutuelles de sant - Lab Mutuelles de sant en Guine forestire 574,2 228,6 259,1 200,9 80,9 369 136

Appui-conseil 2003 2006 1 an 1 an

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Dossiers financs par la MAAIONG - Hati 2000 2007


de Ong bnficiaire Education - Formation 2.687,7 keuros (27%) 2001 DEFI 2001 ID 2003 DEFI Nature de lintervention en k euro Montant 96,0 228,6 120,0 56,0 75,0 250,0 300,0 75,0 300,0 600,0 236,1 136,0 215,0 70,1 137,2 228,6 315,0 76,2 366,0 183,3 502,8 133,6 38,0 225,0 85,0 90,0

Sciences et techniques en classes primaires Ecoles primaires et inspection nord ouest Sciences et techniques en classes primaires et formation enseignants 2004 FDH Formations la dcentralisation 2004 DEFI Sciences et techniques en classes primaires et formation enseignants 2005 AFU Extension centre technique Pandiassou 2005 INTER AIDE Education de base et comptences de terrain 2005 DEFI Sciences et techniques en classes primaires et formation enseignants 2005 ID Cration cole normale dinstituteurs nord ouest 2006 MDM Promotion des droits fondamentaux de la personne 2006 PETM Amlioration enseignement primaire et implication des parents 2007 DEFI Sciences, techniques, citoyennet en classes primaires 2007 INTER AIDE Gestion rseau 15 coles primaires commune Boucan Carr Dveloppement agricole et rural 4.049,0 keuros (41%) 2001 CEIPAL Appui aux paysans de Fondwa 2001 FONDEM Electrification bibliothques rurales 2001 ID Dveloppement rural intgr far west 2001 INTER AIDE Appui structures locales agricoles, hydrauliques et sant 2001 CRF Prparation comits locaux aux dsastres 2002 INTER AIDE Soutien initiatives structures locales conditions de vie 2002 INTER AIDE Eau et dveloppement agricole grand et petit goave 2003 S.Catholique - CARITAS Dveloppement communautaire rgion de Kayes 2004 CICDA Agriculture paysanne 2004 AFHAD Dveloppement rural intgr 2004 ID Appui fdration organisations de base nord ouest 2004 CEIPAL Appui aux paysans de Fondwa 2005 ID Dveloppement local nord ouest

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2005 2005 2005 2005 2006 2006 2007 2007

ID SOS ESF AVSF AFHAD SOS ESF ID ID AVSF

Production de mangues francisques nord ouest Dveloppement durable Artibonite Amlioration conditions de vie et revenus irrigation Artibonite Dveloppement rural intgr Dveloppement durable Artibonite Production de mangues francisques nord ouest Appui deux communes nord ouest Amlioration conditions de vie et revenus irrigation Artibonite Crdit et emploi Port au Prince Formation des acteurs de la micro-finance Mise en place dune institution micro-finance pour les trs pauvres Sant communale Soins bucco-dentaires nord ouest Sant et Hydraulique projet casques blancs argentins Systme de sant intgr et dcentralis Dveloppement sanitaire et social en faveur des femmes vulnrables Prise en charge victimes de violences Prenniser laccs aux soins appui aux communauts Aide mdicale et psychosociale enfants des rues Prise en charge victimes de violences Appui institutions sanitaires nord ouest et lutte sida Soins bucco-dentaires Hati Aide mdicale et psychosociale enfants des rues Appui institutions sanitaires nord ouest et lutte sida Appui institutions sanitaires nord ouest et lutte sida

100,0 350,0 196,0 45,0 430,2 90,0 90,0 297,0 225,0 304,9 300,0 199,5 184,1 39,6 52,4 204,2 100,0 194,6 150,0 100,0 100,0 300,0 200,0 150,0 150,0

Petites entreprises 829,9 keuros (8%) 2002 ID 2004 CCFD 2005 ID Sant 2000 2001 2001 2001 2003 2.124,4 keuros (22%) AMI AOI INTER AIDE MDM CRF

2004 MDM 2004 INTER AIDE 2005 AMI 2005 MDM 2005 ID 2005 AOI 2006 AMI 2006 ID 2007 ID Appui-conseil 0,0 keuros (%) Divers socit civile 171,0 keuros (2%) 2000 ACF 2006 Scouts de France

Enfants des rues Soutien aux initiatives des jeunes scouts Total

99,4 71,6 9.862,0

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Dossiers financs par la MAAIONG - Afghanistan 2000 2007


de Ong bnficiaire Nature de lintervention Education - Formation 86,9 keuros (9%) 2003 CNSL Programme concert pour lducation 2006 CNSL Programme concert pour lducation Dveloppement agricole et rural 1769,2 keuros (27%) 2000 MADERA Dveloppement rural 2001 MADERA Dveloppement forestier 2003 MADERA Dveloppement forestier et fruitier 2005 MADERA Rhabilitation des systmes de production ruraux 2007 MADERA Distircts de Taywarah et Passaband 2007 MADERA Dveloppement forestier et fruitier Petites entreprises 435,6 keuros (7%) 2003 GERES Introduction nergies renouvelables Sant 3.186,6 keuros (49%) 2000 MRCA Chirurgie rparatrice Kaboul 2001 AMI Appui systme de sant 2001 AMD Soutien hpital Province du Wardak 2002 AMI Soutien laboratories 2003 MRCA Hopital Maiwand Kaboul 2003 MRCA Pdiatire Peshawar 2003 AMI Laboratoire central de Kaboul et 17 zones rurales 2004 AMI Laboratoire central de Kaboul 7 hpitaux 2004 MRCA Chirurgie rparatrice Kaboul 2005 CDE Hpital de la mre et de lenfant 2005 ACF Soins infantiles 2006 CDE Hpital de la mre et de lenfant 2006 CDE Hpital de la mre et de lenfant 2006 AMI Soutien pharmacie et laboratoires Kaboul 2006 ACF Soins infantiles 2007 MRCA Chirurgie rparatrice Kaboul 2007 CDE Hpital de la mre et de lenfant 2007 MRCA Chirurgie rparatrice Mazar E Sharif 2007 ACF Soutien ministe de la sant malnutrition Appui-conseil 110,0 keuros (2%) 2003 URD Diagnostic et valuation 2004 URD Diagnostic et valuation Divers socit civile 363,8 keuros (6%) 2004 EMDH Enfants et famillles - Kaboul 2004 SSF Education par le sport 2005 SSF Education par le sport Total en k euro Montant 397,9 189,0 263,8 66,5 207,4 290,0 444,3 497,2 435,6 45,7 152,4 18,4 121,9 226,1 90,0 157,4 99,0 272,5 349,6 100,0 177,5 122,4 100,0 68,2 275,3 320,2 150,0 340,0 60,0 50,0 198,8 55,0 110,0 6.452,1

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Annexe 6

L appui aux mdias 1. Les stratgies Mdias des bailleurs : approches et objectifs
Les bailleurs internationaux apprhendent de faon diffrente lappui au secteur des mdias comme composante de leur politique daide publique au dveloppement. Certains ont men une rflexion approfondie sur le rle et limportance de cette composante, se sont dots de documents de rfrence stratgique et se sont penchs plus particulirement sur la question de lappui aux mdias dans les contextes de prvention des crises, sorties de crise et fragilits institutionnelles. Une revue des stratgies Mdias de plusieurs bailleurs permet de cerner les diffrences dapproche et dobjectif.

1.1. La France
Une double approche, un double objectif La coopration audiovisuelle franaise est caractrise par une double approche. Elle est apprhende par le biais de la diversit culturelle et de lappui au secteur des mdias. Les objectifs associs ses approches sont bien diffrencis, il sagit dans le premier cas, de promouvoir la culture et la francophonie, et dans le deuxime cas de dvelopper le secteur des mdias en amliorant la qualit et lenvironnement institutionnel des mdias. Ces deux objectifs sont souvent poursuivis en parallle par les postes et par les oprateurs franais tels que CFI ou RFI dans le cadre des projets et actions mens notamment dans les pays francophones. Les deux objectifs ont donc fortement tendance se superposer. L appui la professionnalisation des mdias qui est un objectif en soi est ainsi considr comme le principal vecteur de la francophonie dans certains pays34. Malgr limbrication des deux approches et objectifs, par la suite nous nous intresserons exclusivement la deuxime approche, savoir, lappui au dveloppement du secteur des mdias. Lappui aux mdias comme composante de la stratgie gouvernance de la France L appui au secteur des mdias ne fait pas lobjet dun texte de rfrence exposant la stratgie et le positionnement de la France sur ce sujet. Le thme des mdias apparat dans plusieurs documents consacrs la stratgie gouvernance de la coopration franaise35. L appui aux mdias est donc considr comme une des composantes de la coopration de la France en matire de gouvernance. Dans le cadre de la bonne gouvernance, les citoyens doivent pouvoir exercer un pouvoir de contrle notamment sur lutilisation des fonds publics36. L accs des citoyens et de la socit civile linformation sur ltat de lconomie, de la socit et sur la gestion des affaires publiques par ltat suppose la disponibilit de cette information et sa diffusion [] notamment par des mdias pluralistes et indpendants37.
34) Ce point est particulirement clair dans la Note de juillet 2007 concernant La coopration audiovisuelle entre la RDC et la France. 35) Pour une gouvernance dmocratique et Stratgie gouvernance publis par la DgCiD en 2003 et 2007. 36) DgCiD, Stratgie Gouvernance, Paris, 2007, p.10 37) Idem

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A ce titre, les mdias ont donc un rle jouer dans des axes prioritaires de la coopration franaise concernant la transparence des actions publiques et la consolidation de ltat de droit. Par ailleurs, les mdias sont souvent absents ou bien voqus trs brivement dans les Documents Cadres de Partenariat (DCP) qui assurent le pilotage stratgique de laide publique au dveloppement de la France.

Les ambassades : le principal initiateur de lappui aux mdias (voir remarques la fin) L administration centrale de la coopration internationale de la France (les coordinations gographiques et la Direction de lAudiovisuel Extrieur) peuvent tre force de proposition, mais les initiatives en matire de coopration mdias sont souvent prises par les ambassades. Ceci peut tre problmatique car les mdias sont un secteur sensible, ce qui peut engendrer une certaine frilosit des ambassades se lancer dans des projets dans ce secteur de coopration. De plus, dans les ambassades ne bnficiant pas de la prsence dun attach audiovisuel, lattach de presse de lambassade remplit parfois les fonctions dattach audiovisuel en parallle de ses propres fonctions, ce qui engendre un risque de confusion et de conflit dintrts des objectifs. Enfin, dans le domaine des mdias comme dans de nombreux autres domaines de la coopration, la rotation des postes a pour consquence un manque de suivi de la stratgie et des actions mdias dans un pays donn.

1.2. Le DFID
Un leader dans la coopration mdias Le Royaume-Uni est un des rares bailleurs qui accorde une trs grande importance au secteur des mdias dans sa politique daide publique au dveloppement. Cela se traduit par une forte implication dans de nombreux projets mdias couvrant un large ventail de pays et dactivits mais aussi par la production de documents fondateurs sur le sujet. Le Department For International Development est engag dans un processus soutenu de rflexion et dchange sur le thme de lappui aux mdias. En 2004, le DFID a organis un atelier sur lappui aux mdias38 ayant pour objectifs dexposer sa vision du rle des mdias dans le dveloppement, dchanger sur les stratgies dappui aux mdias, de partager les bonnes pratiques avec les organisations impliques dans ce domaine et de dterminer les orientations futures du DFID et de la communaut du dveloppement au sens large. Les discussions ont t organises autour de quatre thmes principaux : lavance des travaux et la vision du DFID dans le domaine des mdias, lhabilitation de lenvironnement et des systmes lgislatifs, le dveloppement dune socit dinformation pour les pauvres et les valuations dimpacts.

Une approche conflits et gouvernance Le DFID a produit trois documents majeurs sur sa stratgie dans le secteur de la coopration mdias : - Communications and development en 1999 qui traite des moyens de communication et de lutilisation des mdias comme instrument pour le dveloppement, - Working with the Media in Conflicts and other emergencies en 2000 - et The Media in Governance en 2001.

38) DFID, ICD Media Assistance Workshop, 2004

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Les deux derniers documents exposent deux visions britanniques de lappui aux mdias distinctes et tout fait complmentaires, correspondant deux temporalits diffrentes, lune durgence et lautre de plus long terme. Working with the Media in Conflicts and other emergencies a t labor par le Conflict and Humanitarian Affairs Department. L approche expose dans ce document sappuie sur un constat simple : les populations vivant dans un zone de conflit ont un besoin important dinformation. Les familles sont souvent spares, les populations se retrouvent sans abri et sans nourriture et vivent dans la peur et la confusion. Dans ces contextes, une programmation mdia adapte peut apporter ces populations des informations essentielles leur survie. L objectif est alors de fournir des informations sur les actions daide, la sant, lhygine, les questions sanitaires, les mines et la reconstruction. En parallle, les mdias peuvent jouer un rle important dans leffort de rduction des tensions et la construction de la paix dans les contextes de post-conflit. Les mdias de masse touchant une large part de la population peuvent en effet jouer un rle de mdiateur, renforcer la socit civile ou bien sattaquer activement aux causes du conflit telles que les ides reues et la mauvaise comprhension de lennemi. The Media in Governance a t produit par le Governance Department. Ce document adopte une vision de long terme de lappui aux medias et ne concerne pas uniquement les pays en crise ou sortie de crise. L ide centrale est que les mdias jouent un rle crucial dans la gouvernance, les droits de lhomme et la rduction de la pauvret. Les objectifs principaux dfinis par le DFID sont damliorer les relations entre gouvernement et mdias et lefficacit des mdias servir les intrts des pauvres et des catgories dfavorises. Concernant, ce deuxime objectif, les mdias peuvent en effet permettre une amlioration des conditions de vie des pauvres en informant ces personnes sur leurs droits, sur les questions politiques favorisant ainsi le dbat, en attirant leur attention sur les dfaillances de gouvernance telles que la corruption et en exerant une pression sur le gouvernement pour lamlioration de ses politiques.

Une dmarche pragmatique et des orientations concrtes Les deux documents voqus sont aussi des guides pratiques pour les gouvernements et les agences de dveloppement menant des actions dans le domaine des mdias. Ils apportent des lments danalyse et de rponse des questions et problmes pratiques qui se posent dans le cadre de llaboration dune stratgie mdias et de sa mise en uvre tels que : dans quels contextes et quel moment est-il appropri et utile de mettre en place des actions dappui aux mdias ? Ils fournissent une grille danalyse des contextes et des cadres dintervention. The Media in Governance prsente les quatre axes principaux de lappui aux mdias hors situations durgence ainsi que les objectifs et les mthodes propres chacun de ces axes, savoir : - lamlioration des relations gouvernement-mdias (actions au niveau politique amenant les gouvernements voir les avantages dun secteur des mdias indpendant et efficace) - lamlioration du cadre rglementaire des mdias - lappui technique pour lamlioration de la qualit des mdias, de lorganisation et du management - lappui aux campagnes mdiatiques et au journalisme dinvestigation (lobjectif tant ici de permettre aux mdias denquter et dinformer la population sur les abus de pouvoir, monter des campagnes efficaces, stimuler le dbat, favoriser la prise de conscience des questions et enjeux du dveloppement et promouvoir lvolution des normes sociales par exemple en lien avec le problme du SIDA)

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1.3. La coopration suisse


Une importance stratgique croissante des mdias La stratgie suisse dappui aux mdias est labore principalement par la Direction du Dveloppement et de la Coopration (DDC) et les directions politiques du Dpartement Fdral des Affaires Etrangres. On note un intrt croissant de la Suisse pour les mdias en temps que secteur de coopration. Deux documents peuvent tre considrs comme fondateurs de la position et de la stratgie suisse en matire de coopration mdias : Mdias et gouvernance et Les mdias Un acteur cl pour la redevabilit sociale publis respectivement en 2003 et 2007 par la DDC. Le deuxime document constitue un guide dorientation. Il explique la vision suisse de lappui aux mdias, les principaux objectifs et les principes fondateurs sur lesquels la DDC sappuie, fournit des conseils pratiques afin danalyser les besoins sur le terrain et de choisir les interventions adaptes et enfin aborde les risques lis aux initiatives de soutien des mdias.

Mdias, gouvernance et redevabilit sociale Dans lapproche suisse, les mdias sont au cur de la problmatique de gouvernance. Le couple mdia et gouvernance est envisag sous trois angles distincts et complmentaires : - la gouvernance par les mdias : le rle que les mdias peuvent jouer comme instruments et partenaires de programmes gouvernance, cest dire lemploi des mdias pour des campagnes cibles concernant les droits de lhomme, la lutte contre la corruption, linformation en priodes de conflits, de crises politiques ou de catastrophes naturelles, etc. - la gouvernance pour les mdias : les conditions cadre de lactivit des mdias - La gouvernance dans les mdias : les rgles internes que les professionnels simposent eux-mmes. L objectif principal de lappui aux mdias dfini par la DDC est de garantir la libert dexpression et laccs linformation pour tous les citoyens et renforcer les mcanismes de redevabilit sociale, cest dire les mcanismes selon lesquels la socit civile interagit avec les responsables politiques afin de les pousser rendre compte de leurs actions et en assumer la responsabilit. Les mdias jouent un rle dintermdiaire indispensable. L objectif principal se dcline en objectifs stratgiques, savoir : - tablir un secteur des mdias indpendant et pluraliste qui remplit son rle au service des intrts sociaux, conomiques et politiques publics (accent sur qualit de linformation, espaces de discussion, changes) - faire en sorte que chaque femme et chaque homme ait accs linformation, encourager et aider en particulier les groupes vulnrables et marginaliss saisir leur chance pour renforcer leur pouvoir dans la prise de dcisions (accent sur reprsentation de diffrents groupes dans les mdias et accs ces mdias) - faire en sorte que la participation civique sexerant travers des mdias indpendants et pluralistes contribue renforcer la transparence et la redevabilit sociale (rle dobservateur des mdias). Deux des principes directeurs gouvernant les interventions de la DDC dans le secteur des mdias sont particulirement intressants relever : - tre prt pour une intervention long terme : en situation de post-conflit ou dans une dmocratie mergente, les mdias doivent progressivement pouvoir saffranchir de la dpendance envers les donateurs, mesure que les mcanismes civiques et conomiques se dveloppent. Il faut tre conscient quune telle transition peut prendre plus dune dcennie.39 - intgrer lappui aux mdias dans une approche plus large : amliorer la capacit des mdias promouvoir la gouvernance, en visant spcifiquement la rduction de la pauvret et lgalit hommesfemmes.40

39) DDC, Les mdias Un acteur cl pour la redevabilit sociale, Berne, 2007, p.10 40) Idem

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Une attention spcifique porte au rle des mdias dans les contextes de prvention, gestion des crises et des sorties de crise La DDC accorde une importance particulire au rle des mdias dans les situations de conflit. Laspect prvention est alors considr comme primordial. La DDC a labor une bauche de cadre danalyse et de rflexion distinguant les pays risques o le conflit est latent, les situations de conflit violent et de post-conflit et les objectifs stratgiques de lappui aux mdias dans ces contextes.41

1.4. Les tats-Unis


Les mdias comme vecteurs des messages amricains. La vision mdias de lUSAID a t largement influence par une dcennie dactivits daide menes en Europe de lEst. La stratgie adopte par lUSAID tait alors dmettre partir dun autre pays., considrant que dans les pays communistes les missions de Radio Free Europe et Voice of America taient des boues de sauvetages42. Les activits du State Departments bureau of Public Diplomacy and Public Affairs ont toujours inclus une dimension mdia avec des programmes de formation et de dveloppement des mdias. Or, lobjectif de ce Dpartement est dexpliquer la vision et la culture des tats-Unis et de gagner un soutien international aux objectifs de la politique amricaine, ce qui bien sr engendre un fort conflit dintrts avec les objectifs de dveloppement dun secteur des mdias local indpendant. Concernant, les zones de conflit, lOffice for Transition Initiatives (OTI) de lUSAID a pour mission de mettre en place une aide de court terme flexible et rapide ciblant les besoins cls. Les mdias jouent un rle majeur et transversal dans les activits principales de lOTI43 savoir, dvelopper le processus politique dmocratique, assurer la scurit des citoyens, promouvoir la rconciliation et soutenir les ngociations de paix. L OTI a une double approche des mdias : - dune part le journalisme dinformation classique fournissant une information neutre et factuelle, des points de vue multiples encourageant ainsi la population se faire sa propre opinion et gardant un rle de surveillance sur le gouvernement - et dautre part les campagnes diffusant des messages de paix et concernant dautres sujets dintrt public (lections, anticorruption) L OTI recommande de prendre des professionnels locaux des mdias souhaitant travailler avec lUSAID et de financer des campagnes nationales pour acclrer la transition dmocratique. Les tats-Unis sont le seul bailleur fournir explicitement des lignes directrices strictes concernant les messages qui doivent tre diffuss par les mdias et revendiquer leur propre visibilit comme une priorit. Les autres bailleurs, tels que le DFID ou SIDA comptent sur les mdias locaux pour trouver leur propre faon de toucher leur public et quelles sortes de message sont adaptes leur environnement culturel.

Une vision suscitant des dbats Cette vision des mdias comme un relai des messages labors par lUSAID ou le State Departments Bureau of Public Diplomacy and Public Affairs suscite des dbats aux tats-Unis. Une revue de la stratgie et des actions dappui aux mdias par les tats-Unis a t effectue en 2002 par lUSAID qui a runi des fonctionnaires de lUSAID et du Bureau of Public Diplomacy and Public Affairs, des assistants parlementaires, des journalistes et des ONG de dveloppement des mdias pour valuer et dessiner les orientations futures de la stratgie mdias. Les professionnels des mdias se sont

41) Idem, p.26-27 42) USAID, Media Assistance : Best practices and Priorities, 2003, p.7 43) Telles quelles sont dcrites dans le Strategy Paper OTI Guide to Programme Options in Conflict Prone Settings, 2001

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exprims sur lincompatibilit des objectifs de public diplomacy et de dveloppement dun secteur des mdias indpendant. Mais des fonctionnaires du Bureau of Public Diplomacy and Public Affairs ont fait part de leur rticence modifier la stratgie amricaine et de leurs doutes sur le fait que le dveloppement des mdias puisse permettre datteindre les objectifs amricains sans intervenir sur les contenus44

1.5. L Union Europenne


Les institutions europennes ne se sont pas dotes dun document de rfrence en matire de stratgie dappui aux mdias. La Commission Europenne finance des projets dappui aux mdias essentiellement travers son programme Initiative europenne pour la dmocratie et les droits de lhomme (IEDDH) dont la stratgie est dfinie par la Direction Gnrale des Relations Extrieures et la mise en uvre est assure par Europaid. Le budget de lIEDDH est divis en plusieurs segments dont les plus importants sont la promotion et la protection des droits de lhomme, lappui la dmocratisation et la prvention des conflits et la gestion des impacts des conflits. Les projets mdias peuvent entrer dans le cadre de plusieurs de ces segments et principalement le premier. Au sein de la Direction Droits de lhomme du Conseil de lEurope, un dpartement Mdia est consacr lappui aux mdias principalement dans les domaines des rformes lgislatives pour la libert dexpression et de la formation.

1.6. La Banque Mondiale


La Banque Mondiale a commenc sintresser au secteur des mdias et le considrer comme un instrument important dans latteinte de plusieurs de leurs objectifs notamment en lien avec la gouvernance et la lutte contre la corruption partir de 2002. Un chapitre du Rapport sur Dveloppement Mondial de cette anne est consacr aux mdias. La Banque Mondiale y souligne limportance cruciale de la concurrence dans le secteur des mdias, de laccs linformation et de laugmentation de la porte des mdias. La Banque appuie les mdias par le biais de formations et de conseil sur des projets impliquant la privatisation de mdias contrls par ltat dans certains contextes. En revanche, peu de projets dans le secteurs des mdias sont inclus dans les programmes financs par lUnit de Prvention des Conflits et Reconstruction de la Banque.

1.7. LUNESCO
Mdias et communication font partie des principales activits de lUNESCO. En plus de ses initiatives politiques, lUNESCO finance le dveloppement dun secteur des mdias indpendant et pluraliste travers un programme spcifique : Programme international pour le dveloppement de la communication (PIDC). Ce programme a permis de financer environ 130 projets mdias concernant notamment divers centres multimdia, agences de presse, radios, tlvisions et mdias crits sur la priode 2004-2006. De nombreux programmes de formation ont t mis en place ainsi que des projets ciblant spcifiquement les femmes, les jeunes et la recherche. L UNESCO a aussi cr le Programme Information pour tous (PIPT) qui finance les initiatives autour de la formation la matrise de linformation, les implications thiques, juridiques et socitales des TIC et la prservation de linformation.
44) USAID, Media Assistance : Best practices and Priorities, 2003, p.8

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Dun point de vue prvention des crises, crises et sortie de crises, lUNESCO dispose du programme SOS Mdia finanant une aide durgence pour accrotre laccs une information non partisanne, promouvoir la diversit en priode post-conflit et la construction dinfrastructures pour les mdias. L UNESCO cherche aussi renforcer la coopration et le partage des connaissances entre les acteurs concerns par lappui aux mdias dans les zones de conflit et post-conflit. En 2000 et en 2004, la Journe Mondiale de la Libert de la Presse a t consacre ce thme.

2. La mise en place sur le terrain et la coordination inter bailleurs : difficults et russites


Plusieurs entretiens raliss avec les oprateurs franais que sont CFI, RFI, lESJ, le CFPJ et le GRET ont permis de mettre en lumire les principales difficults rencontres sur le terrain en gnral et particulirement dans les zones fragiles ou les pays en sortie de crises lors de la mise en uvre des projets.

2.1. Les difficults rencontres sur le terrain par les oprateurs franais
Le facteur temps et linadquation des instruments financiers annuels Tous les oprateurs franais saccordent sur ce constat simple : les projets dappui au secteur des mdias ncessitent beaucoup de temps. Ce facteur doit donc tre pris en compte dans la planification des projets et dans les instruments utiliss pour les financer. Tout dabord, les missions dvaluation des besoins pralables aux projets doivent permettre de comprendre et danalyser les problmatiques des mdias et de leur environnement, ce qui ncessite une certaine patience si lon veut viter les cueils des jugements trop htifs. Puis, une fois le projet lanc, des annes vont tre ncessaires avant que celui-ci soit viable, que le transfert de comptences soit effectif et que les impacts commencent se faire sentir. Selon les oprateurs cette priode stend sur cinq dix ans. Ils dnoncent donc linadquation des horizons temporels entre les programmes et instruments financiers annuels de la coopration franaise et le nombre dannes ncessaires la viabilit du projet. Le DFID met en place des programmes de financement sur cinq ans avec une revue semestrielle permettant les adaptations ncessaires. L annualit des instruments financiers engendre lchec de certains projets mdias si les financements ne sont pas renouvels un stade de maturit du projet insuffisant. L investissement initial est alors perdu. Au mieux, les oprateurs impliqus dans le projet gaspille temps et nergie dans une course au financement. L annualit des financements a pour consquence labsence de vision de long terme. L exemple de la cration ex nihilo de linstitut de formation Mediaplan Sarajevo en 1995, juge comme une trs bonne initiative, a t rvlateur de ce problme. Le projet a t financ au dpart par la coopration franaise, puis par lUE, puis de nouveau par la France via un FSP, en mme temps que lintervention de la coopration dcentralise. En labsence danticipation et de plan de financement tabli sur plusieurs annes, les oprateurs ont donc d continuellement chercher de nouvelles sources de financement. La condition ncessaire la viabilit de ce type de projet est de former non seulement des professionnels dans le domaine des mdias mais aussi dans le domaine du management et fund-raising. Tout ceci prend bien sr des annes dans la mesure o aprs avoir identifi et form les potentiels talents, ils ne sont pas oprationnels immdiatement.

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La prennit et la viabilit conomique des projets mdias : un objectif difficile atteindre Plusieurs oprateurs constatent que certains projets nont pas survcu leur dpart. Ce problme est bien sr li linadquation temporelle des programmes de financement mais aussi la gestion des contraintes conomiques qui psent sur les entreprises du secteur des mdias comme sur tout autre entreprise. Face ce constat, de nombreux oprateurs ont intgr une composante formation au management et la gestion financire des mdias dans leurs activits. Aujourdhui, CFI dveloppe fortement cette dimension et organise des sminaires sur le management des chanes de tlvision, la recherche de financements et tout ce qui permet une chane prive de financer ses activits et une chane publique de faire face la concurrence. Le march publicitaire est souvent trs troit dans de nombreux pays bnficiaires de lappui aux mdias, il faut donc former les managers des mdias dans le domaine de la recherche de financement auprs des bailleurs bilatraux et multilatraux, ce qui suppose une bonne connaissance de ces organisations. Le rle des instances de rgulation est trs important pour le bon fonctionnement du march publicitaire dans la mesure o la publication des chiffres daudience est un lment cl pour dterminer les prix et assurer une concurrence juste entre les mdias. Enfin, afin de responsabiliser les acteurs locaux bnficiaires des projets dappui aux mdias, une piste explorer serait de les impliquer dans les comits de pilotage supervisant ces projets. Ils pourraient avoir une meilleure comprhension des contraintes et des attentes des bailleurs et cela permettrait de crer un vritable partenariat responsabilisant.

Les contextes de tensions : des difficults spcifiques Les mdias peuvent jouer un rle crucial dans les contextes de fragilits et de tensions tels que souvent les sorties de crise et les priodes lectorales. Mais les difficults auxquelles font face les oprateurs dont celles voques prcdemment se font sentir de faon plus aigu. Les acteurs de lappui aux mdias se retrouvent face des dilemmes. Les tensions qui interviennent dans le cadre dun pays qui risque de connatre une crise ou qui sort dun conflit impliquent une ncessit dagir vite. Ces situations engendrent alors une certaine prcipitation qui est en contradiction avec limportance du facteur temps. Des missions dvaluation trs rapides des besoins sont effectues au risque de mener une analyse du contexte pas suffisamment approfondie. De plus, cette approche durgence laisse souvent peu de place une rflexion sur le long terme alors quil faudrait que les premires actions constituent la base dune stratgie de long terme. Sil est ncessaire de satteler en priorit des actions de formation sur les bases de la dontologie de la profession, il faut aussi dterminer des objectifs de long terme qui permettront de dvelopper un secteur des mdias viable long terme. L objectif de prennit des actions dappui aux mdias est dautant plus difficile atteindre que les mdias locaux souvent trs fragiliss ont du mal se projeter et investir dans la dure, sur le long et mme le moyen terme en raison du climat dincertitudes. Dans ces contextes, les actions mdias en direction des structures telles que les instances de rgulation ou dautorgulation sont plus aises. Mais le risque est alors de crer une coquille vide tel que a t le cas dans le cadre du projet sur lObservatoire du Congo (instance dautorgulation). Selon le GRET, oprateur du projet, il aurait fallu travailler pralablement sur la formation des journalistes ce quest lautorgulation.

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2.2. Une coordination inter bailleurs ncessaire


Le constat gnral dune absence de coordination Les oprateurs franais du secteur de lappui aux mdias dressent le constat dun manque de coordination entre les bailleurs internationaux mais aussi parfois entre les acteurs franais de la coopration intervenant dans un mme secteur et cette absence de coordination se fait encore plus criante dans les contextes de crise et sortie de crise. Parmi plusieurs exemples recueillis, on peut citer le cas dHati et de lAfghanistan. En 2004, trois missions franaises ont t ralises dans le secteur des mdias (deux finances par le Dpartement et le Poste, une par la Francophonie) en plus des missions europennes et dautres bailleurs. En 2002, le Ministre des Affaires Etrangres a tent sans succs de runir CFI, RFI et lAFP pour une mission commune dvaluation des besoins. Finalement chaque oprateur a effectu de son ct un court voyage sur le terrain. Nanmoins, il faut noter leffort de la coordination gographique Afghanistan de la DgCiD qui a organis une mission commune CFPJ et MAEE. Chaque bailleur ayant effectu individuellement sa propre mission dvaluation des besoins, le Ministre afghan en charge du secteur des mdias et de la communication a assist au dfil de 53 interlocuteurs venus dans le mme objectif et demandant les mmes informations. La consquence de ce manque de coordination est bien sr une dperdition de temps et de ressources. Cela entrane aussi parfois une allocation des financements peu rigoureuse dans la mesure o un mme acteur local du secteur des mdias peut adresser la mme demande plusieurs bailleurs. Une fois ce problme de coordination soulev, se pose bien sr la question de savoir quel acteur serait mme dassurer cette coordination dans le secteur de lappui aux mdias. Plusieurs pistes de rponse peuvent tre tudies. Le Poste, particulirement le SCAC et lattach audiovisuel, peut tenir ce rle de coordinateur entre les oprateurs franais et les autres bailleurs. L exemple de lattach audiovisuel de lAfrique centrale, en RDC, voqu ci-aprs en est la preuve. Il peut aussi sagir dune institution ddie la promotion des changes et la coordination des actions dans le secteur des mdias telle que PARMA, galement dcrite plus bas. Ou encore, dans certains cas, un acteur local peut-tre la base dune coordination inter bailleurs. Par exemple, Hati, le Club de la Presse cr en 2006 pourrait tenir ce rle. Ce Club de la Presse se veut au-dessus des querelles entre les patrons des mdias qui divisent le secteur et a pour vocation dtre un lieu de rencontre et dchange o les journalistes rflchissent leurs besoins en formation dans un premier temps puis sur des questions de statut juridique des mdias, de salaires des journalistes

L appui aux mdias en RDC : le bon exemple Durant la priode prcdant les lections de 2006, la Rpublique Dmocratique du Congo a bnfici dune mobilisation massive de la communaut internationale. L enjeu est en effet important dans la mesure o il sagit du premier processus dmocratique dans le pays et ce contexte de pr-lection et de post-conflit mritait une attention particulire. La coopration franaise prsente de longue date depuis plusieurs annes dans le secteur des mdias a su tirer parti de son exprience et de sa connaissance du contexte congolais pour prendre un rle de leader et initier une coordination entre les nombreux bailleurs prsents. Ainsi, dbut 2006, le Groupe Inter Bailleurs sur les Mdias (GIBM) est constitu et prsid par lambassade de France Kinshasa. Le GIBM runit les principales ambassades et les structures onusiennes menant de nombreux programmes dappui aux mdias dans le cadre du soutien la bonne gouvernance et ltat de droit. L objectif du GIBM est de promouvoir la coordination entre les diffrents projets et programmes de formation et de prsenter un front uni au gouvernement congolais sur les questions relatives aux mdias. Cette coordination a dbouch sur un important partenariat entre la coopration franaise et britannique.

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Le DFID, qui intervient depuis maintenant six ans dans le secteur de lappui aux mdias en RDC, a confi le projet Mdias pour la dmocratie et la bonne gouvernance en RDC France Coopration International (FCI) et lambassade de France Kinshasa. Ce projet fait partie dun programme plus large, majoritairement mis en uvre par le PNUD, pour renforcer la dmocratie et la gouvernance en RDC. Ce projet est entirement financ par le DFID pour un montant total denviron 12 M et stalera sur une priode de quatre ans partir de 2007. Les mesures prvues visent au renforcement de lquilibre des mdias et de leur contenu (une attention particulire tant porte aux radios communautaires), apporter un soutien aux besoins en matire juridique, rglementaire, conomique et de formation de lensemble du secteur mdiatique. Dans cet exemple de russite en matire de coordination, il est important de noter le rle crucial jou par lattach audiovisuel de lAfrique centrale bas Kinshasa. Ses efforts et ses initiatives pour nouer un dialogue soutenu avec les autres bailleurs prsents et notamment le DFID ont permis de raliser une vritable coordination qui a dbouch sur un projet commun important.

Leons tirer de linitiative ParMA Le rseau des Partenaires des Mdias Africains (ParMa) tait un rseau informel de bailleurs intervenant en appui aux mdias africains cr en 1995 et qui a pris fin en 2002. Il runissait une trentaine de membres et avait pour objectif de permettre une circulation de linformation et des changes entre bailleurs sur les stratgies et programmes dintervention en appui aux mdias africains. Le rseau ParMA a aussi favoris la mise en place de projets pilotes conjoints, notamment en RDC o les demandes du gouvernement taient partages par tous les bailleurs qui tudiaient ensemble le bien fond des demandes, se concertaient et adoptaient une prise de position commune. Le rseau tait anim par une structure lgre et souple, le secrtariat technique, bas au GRET Paris, qui facilitait les travaux du rseau, rpondait aux demandes ponctuelles formules par les bailleurs et faisait circuler les informations et ides .Par ailleurs le secrtariat identifiait des bailleurs actifs en faveur des mdias africains. ParMA est gnralement considr comme une initiative trs positive en matire de coordination inter bailleurs dans le secteur des mdias. Le rseau a notamment favoris la cration dun rseau des instances africaines de rgulation de la communication (RIARC) initi par le CSA franais. Sa disparition regrettable nest donc pas lie son utilit mais plutt au fonctionnement de loutil. La souplesse de loutil et les activits dtudes et danalyses sont des avantages trs importants de ParMa. Mais le mandat du rseau tait trs exigeant et le travail du secrtariat technique trs lourd. Or les moyens qui lui taient allous se sont avrs insuffisants. Les partenaires dont un bon nombre semblaient pourtant trs intresss par les activits de ParMA ont insuffisamment port le rseau tant politiquement que financirement. Seul le Gouvernement franais supportait les cots de fonctionnement du secrtariat. A chaque runion du rseau, le carnet de commandes du GRET tait trop rempli par toutes les demandes des bailleurs. Le secrtariat technique devait en effet rcolter des informations auprs des bailleurs afin danimer les runions, coordonner la ralisation dtudes dressant un tat des lieux du secteur des mdias dans certains pays africains et sur des thmatiques spcifiques intressant les bailleurs et organiser des groupes de travail thmatiques. Le recueil des informations auprs des bailleurs tait lui seul un travail long et difficile dans la mesure o lchange des documents de travail ne se fait pas forcment facilement. Pour relancer le rseau ParMA, un investissement initial important serait ncessaire en terme de recherche et didentification dinterlocuteurs au sein des bailleurs privs, publics, bilatraux et multilatraux. La volont politique forte dau moins deux bailleurs serait souhaitable. En dehors de la France, trs implique dans le rseau ParMA par le biais de la Direction de lAudiovisuel Extrieure du MAEE et de la Francophonie, les bailleurs ayant t considrs comme les plus actifs taient : le DFID, lAgence canadienne de dveloppement international (ACDI), lAgence de coopration pour le dveloppement international de la Sude (Sida), lAgence de coopration pour le dveloppement de la Norvge (Norad), lOpen Society Institute and Soros Foundation Network, certaines fondations

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allemandes (avec un intrt marqu pour des champs gographiques prcis) et le Ministre du dveloppement et de la coopration de la Suisse (DDC) et les fondations amricaines Rockfeller et Ford.. Il serait ncessaire que le secrtariat technique soit rellement partag entre les partenaires notamment en terme financier. Tout en gardant la souplesse de loutil, il faudrait un secrtariat technique plus important et permanent compos de deux ou trois personnes.

3. Les mdias et les autres secteurs de la coopration : des synergies dvelopper


3.1. Mdias et gestion des crises : un indicateur et un outil
Dans les contextes de tensions ou de conflits, les mdias constituent une arme double tranchant. Ils peuvent en effet jouer un rle positif en participant au dialogue et lapaisement des conflits comme ils peuvent avoir un impact ngatif en attisant les tensions. Les mdias ne sont bien sr jamais le seul lment dclencheur dun conflit ou vecteur de rconciliation. Le rle jou par Radio Mille Collines dans le drame rwandais a certainement t souvent amplifi dans certaines analyses. L influence des mdias sinscrit dans un contexte complexe o les facteurs de tension sont multiples mais elle nest pas pour autant ngligeable. La littrature sur les liens entre mdias, conflits et construction de la paix est importante. L Institute for Media, Policy and Civil Society (IMPACS) a notamment produit plusieurs travaux sur ce sujet. An Operational Framework for Media and Peacebuilding45 prsente un cadre danalyse intressant des mdias et de lappui aux mdias dans les contextes de tensions, conflits et post-conflits. Les mdias peuvent en effet tre un lment utile dans lanalyse des conflits, un indicateur de ltat des tensions ou du conflit. Par exemple, dans une situation de pr-conflit, le climat dintolrance, les violations des droits de lhomme et lexercice partial de lautorit de ltat peuvent tre reflts dans le secteur des mdias par des strotypes violents, par exemple lencontre des femmes, et par lauto-censure. IMPACS a ainsi produit un tableau listant les exemples de signes alarmants aux diffrentes tapes de la monte des tensions et leurs impacts sur le secteur des mdias46. L objectif traditionnel des interventions mdias bases sur le journalisme classique est de soutenir lmergence de la bonne gouvernance et du dveloppement de la dmocratie, particulirement dans les environnements de post-conflit. Un nouveau courant dinitiatives mdias bases sur un journalisme de paix (peacebuilding journalism) dpasse le rle traditionnel du journalisme. Il sagit dinitiatives ayant comme objectif affich de rduire les tensions entre les citoyens. Les projets sont alors choisis pour leur potentiel transformer le conflit en changeant les attitudes des parties impliques dans le conflit et en fournissant linformation essentielle. IMPACS (voir annexe 5) prsente une typologie des interventions mdias et des stratgies associes tout fait intressante47. Ce nouveau courant de journalisme de paix a suscit le dbat entre les professionnels des mdias du Nord, certains argumentant que cela va lencontre du rle dimpartialit des journalistes. Ceci na pas encourag les synergies entre les professionnels des mdias et les peacebuilders. Il ne sagit pas dimposer des contenus aux mdias, ni de diffuser des messages simplistes de paix mais plutt de sensibiliser les journalistes limpact de leurs messages sur les tensions existantes et de favoriser le dialogue entre les citoyens mais aussi entre les journalistes. La structure de formation du Studio Ijambo

45) Ross Howard, An Operational Framework for Media and Peacebuilding, IMPACS, Vancouver, 2002 46) Idem, pp.7-8 47) Idem, pp.13-14

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au Burundi a par exemple contribu au dialogue entre journalistes tutsis et hutus en crant des binmes de travail composs dun journalise de chaque ethnie.

3.2. Mdias, gouvernance et socit civile


Mdias, gouvernance et socit civile sont des problmatiques de dveloppement fortement lies. La plupart des bailleurs mnent une rflexion sur les faons dexploiter au mieux les synergies entre ces diffrents domaines de coopration. En France, le Bureau tat de droit et libert (au sein de la DgCiD/DPDEV/Sous-direction Gouvernance) et la Direction de lAudiovisuel Extrieure mnent une rflexion commune pour dcloisonner ces secteurs et croiser les projets. A ce titre, le cas de la coopration franaise en RDC est un bon exemple. L appui au processus de rforme en matire de police, justice et droits de lhomme prvoit en effet des supports mdias. En revanche, dans le rcent FSP de 2006 Appui au renforcement de ltat de droit en Rpublique Centrafricaine (Police, Justice et Mdias), il semble que la composante mdias ait t labore indpendamment de la composante police et justice. Le dveloppement dune presse pluraliste et autonome, exerant son activit dans un cadre global respectueux de la libert, est une contribution importante en soi que les mdias peuvent apporter la gouvernance. La bonne gouvernance sapplique tout dabord aux mdias eux-mmes et leur environnement juridique, lgislatif et de rgulation. La gouvernance dans les mdias passe par leur autonomie (rdactionnelle, financire et technique), la formation professionnelle, la dontologie et le bon fonctionnement des instances dautorgulation. Concernant lenvironnement des mdias, la bonne gouvernance sapplique travers la lgislation et le fonctionnement des instances de rgulation tatiques du secteur de laudiovisuel qui doivent permettre la libert dexpression et le pluralisme des mdias. Par ailleurs, le lien peut stablir dans lautre sens et les mdias peuvent servir les objectifs en termes de bonne gouvernance et de renforcement de la socit civile. Ainsi on peut citer quelques exemples. En informant que linscription au registre dtat civil est un service gratuit, les mdias peuvent encourager le public refuser les exigences dun fonctionnaire malhonnte, servant ainsi les objectifs de lutte contre la corruption. Une radio de proximit qui organise rgulirement des tables rondes sur ltendue des pouvoirs dcentraliss viendra plus facilement bout de la rsistance des fonctionnaires locaux que des recours au Ministre de lIntrieur, facilitant ainsi le processus de dcentralisation. Les mdias ont une fonction de lien communautaire. Ils crent le dbat, suscitent la circulation dides, renforcent le sentiment didentit et la confiance en soi. Ils densifient galement le tissu social. Le processus de prise de parole est une tape importante de lempowerment48. Les radios rurales dAfrique, par exemple, sont des mdias participatifs. Elles appartiennent la communaut, sont gres par un comit local et animes par des amateurs enthousiastes. Les experts interviennent sur lantenne sils parlent la langue locale, mais ne sont quune catgorie dinterlocuteurs parmi dautres. Il ny a pas de meilleur expert quun paysan qui sadresse dautres paysans Ainsi les mdias peuvent tre un instrument et surtout un partenaire des programmes de gouvernance par le biais du renforcement et lempowerment de la socit civile mais aussi bien sr en exerant une fonction de surveillance sur la gestion des affaires publiques et donc une certaine pression sur la classe politique.

48) On entend ici par empowerment le transfert dinformations et de connaissances qui permettent de responsabliliser les individus qui deviennent alors des acteurs du changement.

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3.3. Dautres synergies potentielles dvelopper


Le rle des mdias dans le renforcement de la socit civile, la gouvernance et la gestion des crises est assez largement tudi par les bailleurs. En revanche, la littrature concernant les synergies potentielles entre les mdias et dautres secteurs de la coopration reste trs pauvre. Il semble pourtant que les mdias peuvent jouer un rle important dans latteinte des objectifs de dveloppement dans de nombreux domaines tels que lducation, la sant ou encore lamlioration de la condition des femmes. En effet, dans la mesure o les mdias constituent un canal de communication double sens entre la socit et les institutions publiques, ils peuvent favoriser le changement des comportements des individus et la mise en place de mesures par les institutions publiques. Par exemple, des campagnes mdiatiques systmatiques sur la scolarisation des filles ou le suivi des checs scolaires aideront les autorits et les communauts prendre les mesures qui feront augmenter les taux de scolarisation notamment des filles. En Afrique du Sud, le DFID a mis en place plusieurs projets de lutte contre les violences faites sur les femmes et contre le SIDA incluant une composante mdias. La dimension mdias doit alors faire partie intgrante du projet. Mais ces synergies potentielles entre les initiatives dappui aux mdias et les autres secteurs de la coopration semblent peu exploites. Sur le terrain, les changes entre les oprateurs du secteur des mdias et ceux des autres secteurs prsents dans un mme pays sont rares et informels quand ils existent. Les uns ne sont dailleurs souvent pas au courant de la prsence des autres. Ainsi, les oprateurs du secteur des mdias connaissent rarement les projets en cours dans les autres secteurs de la coopration dans le mme pays. Nanmoins, le secteur de lappui aux mdias connat des mutations et des liens se crent petit petit et ponctuellement. Par exemple, des reprsentants de CFI ont assist au Journes du Dveloppement de 2007 Lisbonne dont le thme central tait le rchauffement climatique et ont pu nouer des contacts avec des acteurs du dveloppement dans ce domaine. La prsence de CFI dans les grands rassemblements multilatraux et grandes confrences internationales est base sur une politique dlibre que le MAEE a fortement encourage, et non de dmarches ponctuelles. La cration en 2007, au sein de CFI, dune direction du dveloppement, dont lobjectif est de multiplier les partenariats et les co-financements, sinscrit galement dans cette politique.

Remarques : - Les ambassades : le principal initiateur de lappui aux mdias La Direction de lAudiovisuel Extrieur souligne que ce point de vue doit tre nuanc : dune part, ladministration centrale est linitiative dune partie importante des projets mis en uvre - quil sagisse de FSP mobilisateurs (Plan Image Afrique, Plan Radio Afrique), ou dautres initiatives, comme le soutien aux rseaux des instances de rgulation (RIARC), la mise en place doprations rgionales dans le secteur de la presse Internet etc. Dautre part, les oprateurs publics, en particulier CFI et RFI (Talents+), sous la tutelle de la DAE, mnent une part importante des actions de coopration dans ce secteur (1 850 journes dexpertise CFI sur le terrain en 2007, 850 journes dexpertise pour RFI Talent +). Ces oprations sont mises en place en coordination avec les Ambassades, en particulier le rseau des attachs audiovisuels La coopration mdia faisait dj partie de la mission de la DAE (pour les pays hors-champ, cad hors Afrique) avant la fusion avec le Ministre de la coopration. Il ny a pas lieu dopposer la mission daide au dveloppement la politique dinfluence, ces deux axes dintervention tant dvelopps de manire concomitante, et souvent complmentaire par nos oprateurs (RFI, CFI).

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De plus, aprs 2000, leffort en matire dappui aux mdias a t maintenu, et dvelopp ces dernires annes sous diffrentes formes : Diffrents programmes mis en uvre par la DAE et les postes sinscrivent pleinement sous langle bonne gouvernance : appui llaboration de nouveaux cadres lgislatifs concernant la presse et les mdias, soutien aux instances de rgulation, appui la structuration de la profession et au renforcement de la viabilit conomique des mdias, appui la professionnalisation des journalistes et des entreprises de presse crite, audiovisuelle et multimdia. Cette approche est notamment tangible dans le contenu des FSP mdias mis en uvre par les postes (mentionns dans lannexe sur les mdias) et par la DAE : Plan des soutien aux tlvisions africaines et la Plan Radio Afrique. La mission de Canal France International (CFI), principal oprateur du MAEE dans le secteur de la coopration tlvisuelle, intgre pleinement depuis 2005 une composante expertise-formation qui traite de ces questions dans le cadre de ses interventions en faveur de ces chanes partenaires. Cette part de son activit est croissante. La perspective que CFI devienne un vritable oprateur de coopration plurimdia, projet port par le MAEE, devrait permettre de renforcer sa capacit dintervention dans ce secteur. Il convient galement dajouter ce dispositif laction de RFI Talents + (formation et expertise en faveur des radios du Sud). - Ce ne sont pas les instances de rgulation qui publient les chiffres daudience (sauf exception ?), mais des oprateurs privs, souvent la demande des mdias internationaux, ou plus rarement locaux - Concernant la coordination Concernant la coordination des oprateurs franais : CFI, dont France Tlvisions est le principal actionnaire, a vocation devenir une vritable agence de coopration pluri-mdia, et aura ce titre vocation travailler avec lensemble des oprateurs franais, et pourra jouer un rle important en terme de coordination des initiatives dans ce secteur.

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Source : Ross Howard, An Operational Framework for Media and Peacebuilding, IMPACS, Vancouver, 2002, pp.7-8

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Annexe 7

Synthse du rapport Guine suite la mission du 23 septembre au 5 octobre 2007.


Sur la question de la prvention des crises et des risques de rechute
La Guine connat deux types de crises : une crise chronique, montant en puissance sur plusieurs dcennies, due en grande partie la mauvaise gouvernance et toutes ses consquences induites, et des crises aigus caractrises par des dbordements violents, les secondes rsultant de la premire. Si la meilleure des prventions est le dveloppement, la coopration franaise, au cours de la priode sous revue (2000-2007) a poursuivi ses engagements dans les mmes directions en faveur du dveloppement que prcdemment : tat de droit, ducation, renforcement des capacits, inflchissement rcent vers la socit civile. Ses actions ont cependant peu dimpact au regard des dysfonctionnements multiples dont souffre le pays. Le seul impact possible et durable ne pourrait venir que dun engagement important et coordonn des grandes agences de coopration multilatrales, ce qui nest pas encore le cas. Les documents de stratgie (DSP, DCP, DSRP guinen) qui encadrent la coopration franco-guinenne ne reposent pas sur un diagnostic envisag sous langle de la prvention des crises, et sont malgr des efforts de hirarchisation, encore largement des collections dobjectifs gnraux. Il ny a pas jusqu aujourdhui dindicateurs spcifiques qui permettraient de raisonner les choix dintervention au regard de risques actuels ou venir. Cependant, les choix notamment en matire de renforcement des capacits de ltat de droit (justice, gouvernance, scurit, formation) sont pertinents en fonction du contexte. Mais lexprience montre quil faut en matire de prvention investir largement sur la socit civile. Dj en 1992 une valuation insistait sur la ncessit pour la coopration franaise de renforcer la socit civile au niveau national, afin de mieux prparer lavenir. Cet appel a peu t pris en compte, ce nest que rcemment que la France a dvelopp des actions en ce sens. Prvenir les crises et rpondre efficacement aux fragilits, suppose aussi un dispositif solide, renforc par rapport dautres situations, qui nexiste pas actuellement, ni Conakry o lambassade et les assistants techniques manquent des moyens humains, budgtaires, en quipement, ncessaires pour accomplir leur mission classique et la faire voluer en fonction du contexte, ni Paris, o aucun systme ne permet de mutualiser la veille, le diagnostic, le feedback sur lensemble de la coopration avec la Guine, dans la perspective dtablir une stratgie, puis de lajuster en fonction des volutions de la situation. Les Ong franaises en Guine sont de petite taille et concentrent leurs efforts sur lamlioration des pratiques techniques, organisationnelles et dmocratiques chelle locale ou rgionale. Elles connaissent bien le terrain et leurs interlocuteurs, et savaient toutes que les tensions cumules et la dgradation de lenvironnement conomique conduiraient des crises aigus, stonnant mme quelles ne soient pas plus frquentes. Elles ne sont cependant pas inscrites dans un processus qui leur permettrait la fois de contribuer donner lalerte, faire voluer le diagnostic de manire adquate, et de participer la dfinition et ladaptation des actions de prvention. Plusieurs dentre elles ont cependant tir les leons de la crise pour orienter leurs activits diffremment.

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Sur la gestion des sorties de crise et de la consolidation post crise


La crise aigu de janvier-fvrier 2007 a t de lavis de tous bien traite par la France au plan diplomatique : dcision apprcie des Guinens de ne pas vacuer les ressortissants franais, suivi actif et maintien du contact avec les diffrentes parties, appui financier pour la tenue de runions lies la dfinition du Plan durgence court terme, rception du Premier Ministre lElyse, suivi actif des relations avec les agences multilatrales Cependant cette rponse ne suffit pas, les moyens ncessaires et la ractivit au Plan durgence font dfaut. Cette carence met en vidence des disfonctionnements majeurs : la communaut internationale ragit la manire dun paquebot dont on ne peut modifier que trs progressivement le cap, il lui faut trop de temps pour ragir et passer de la promesse dappui lacte. Sa mobilisation est par ailleurs faible en Guine, o la France se trouve assez seule pour faire face cette crise oublie. La coopration franaise, comme la plupart des autres cooprations, manque doutils lui permettant de sadapter rapidement : un fonds souple mobilisable immdiatement et permettant daccompagner des programmes de trs court terme comme le Plan durgence six mois en Guine, avec la dlgation lambassade de lautorit pour mettre en uvre rapidement les programmes qui simposent avec un contrle posteriori de Paris, un dispositif ad hoc qui permettrait en priode de sortie de crise de renforcer les capacits de travail et de suivi du SCAC (en lui dlguant pendant quelques mois une quipe spcialise pouvant regrouper cinq ou six secteurs, dont la communication).

Sur lavenir court et moyen terme


L insuffisante ractivit de la communaut internationale dans la phase rcente fait craindre que limpact trs faible de vingt ans de coopration avec la Guine se double aujourdhui dun chec politique et diplomatique au moment o le pays connat un nouveau tournant important de son histoire, avec lveil de la population qui se choisit des reprsentations plus lgitimes. La modestie du soutien la nouvelle quipe fait courir le grand danger de sa destitution trs court terme, provoquant le basculement du pays dans un nouvel pisode de crise aigu. A plus long terme et dans lhypothse dun apaisement des tensions, les potentiels de la Guine en matire de ressources minrales peuvent tre le pivot dun redressement et une des bases du dveloppement conomique et social du pays. Le secteur minier de la Guine est porteur de grands enjeux plusieurs niveaux : dveloppement conomique et revenus pour ltat, gestion durable de la ressource et protection de lenvironnement, dveloppement de la population (emplois, transport, dveloppement urbain, activits connexes, agriculture, commerce,). Le secteur minier en Guine constitue aussi un carrefour crisogne, une gestion saine et bien articule entre ltat, les dirigeants, la socit civile, condition dterminante de la stabilit intrieure, tant fortement relie aux attitudes des acteurs extrieurs, tats et entreprises multinationales, en prise la pression croissante des besoins en matires premires. Ce domaine dactivit reprsente de ce fait galement un enjeu trs important pour dmontrer les possibilits et/ou les limites de la cohsion des approches des diffrents acteurs extrieurs, dans lesprit de la Dclaration de Paris, de processus comme lInitiative sur la transparence des industries extractives (EITI), ou dans lesprit des dix principes du CAD-OCDE pour lengagement dans les tats fragiles. La Guine prsente une opportunit tout fait exemplaire pour tenter une convergence entre les nouveaux objectifs de laide au dveloppement dans un cadre mieux concert, les messages des entreprises multinationales autour de leur thique, et les retombes attendues dont la population doit tre le premier bnficiaire.

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Annexe 8

Synthse du rapport Hati suite la mission du 06 au 20 novembre 2007.


1986 1991 : la fuite du Prsident Jean-Claude Duvalier et son exil en France ouvrent une priode confuse marque par la rsistance des tenants de lancien rgime et les aspirations au changement dune fraction croissante de la socit hatienne. 1991 1994 : llection de Jean-Bertrand Aristide la fonction prsidentielle, presque aussitt renvers par le coup dtat du gnral Cdras, conduit la communaut internationale mettre le pays sous un strict embargo. 1994 2000 : lintervention militaire des tats Unis permet de rinstaller le Prsident Aristide dans
ses fonctions et ouvre une priode dintervention massive de la communaut internationale pour stabiliser le pays et tenter den acclrer le dveloppement conomique et social.

2000 2004 : le blocage politique progressif, imput au rgime du Prsident Aristide, conduit la
communaut internationale lui retirer son appui et mettre de facto laide sous quasi embargo.

2004 et 2005 : une nouvelle intervention militaire, qui accompagne le dpart en exil du Prsident
Aristide, la mise en place dun gouvernement intrimaire de technocrates et le rengagement grande chelle de la communaut internationale peinent produire des rsultats rapides et convaincants.

2006 (et 2007) : laccession au pouvoir du Prsident Ren Prval, suivie par les lections lgislatives puis par la formation dun gouvernement de coalition dans les premiers mois de 2006, nont, ce jour, ni lev les incertitudes sur lavenir court terme du pays ni tir la communaut internationale de son dsarroi sur ce quil convient de faire.

1. Sur la nature de la crise hatienne


Les diffrentes agences de coopration internationales dcrivent le contexte hatien sous langle dune crise longue, le pays senfonant progressivement depuis la fin des annes 80 dans le sousdveloppement et la fragilit, agite de pics de dstabilisation, de violence et de dstructuration, manifests par une succession de crises politiques aigues. Hati subit ainsi un ensemble de crises aux effets inter-relis (politique, institutionnelle, scuritaire, environnementale, de gouvernance, conomique, etc.) qui enracinent ses fragilits. La situation est extrmement complexe, et de grandes fragilits peuvent en effet tre observes tant au niveau du terrain (organisations de base, socit civile, collectivits) quau niveau de ltat central. De lavis de la majorit des interlocuteurs, le pays souffre avant tout de mal-gouvernance et de maldveloppement, qui seraient dus en grande partie labsence de cadres de rfrence dans lesquels les acteurs et les actions pourraient sinscrire, lobsolescence des cadres juridiques existants, et un schma social fond sur lingalit et la prdation (1% de la population contrle plus de la moiti des ressources).

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L tat apparat dsorganis, et manquer la fois des capacits et des mcanismes de dcision politique ncessaires laction. Symtriquement, un tat absent correspond une socit civile atomise, insuffisamment stable ou structure pour tre reprsentative et permettre lmergence dune vision partage dun avenir commun. Depuis juillet 2004 et la mise en uvre du Cadre de Coopration Intrimaire, puis linvestiture du Prsident Prval en mai 2006, quelques progrs sont nots par les observateurs au plan macroconomique, et en matire de scurit depuis lintervention de la Minustah de mars 2007 contre les chefs de gangs. Cependant il est bien difficile de dfinir dans quelle mesure ces progrs relvent de la politique nationale ou des actions extrieures, Minustah pour la scurit, et bailleurs de fonds (nombreux programmes dinfrastructures notamment). Le pays a besoin dengagements dans la dure, avec des perspectives inscrites dans le temps, des points de repre et des tapes franchir, un suivi et une valuation rigoureuse. La comparaison est souvent faite entre la situation en Hati et celle de pays africains, pour tenter dexpliquer les dysfonctionnements et imaginer des rponses : cette approche ne parat pas correcte, en Hati les tensions ne sont pas lies des facteurs ethniques ou des captations de ressources naturelles, comme cest souvent le cas en Afrique. Par ailleurs Hati est travers par de nombreux courants : proximit des USA, des pays latino-amricains, et ouverture vers lEurope.

2. Sur les engagements de laide internationale


L aide internationale est trs impressionnante lorsque lon regarde les montants annoncs (de lordre de 2 milliards de dollars); elle lest moins lorsque lon rapporte les montants effectivement verss (de lordre de 980 millions de dollars de juillet 2004 mai 2006) au nombre dhabitants (de lordre de 40 euros/hab/an, pas plus que la moyenne des appuis dans la plupart des PMA). L administration est si faible quelle ne parvient pas dcaisser ou engager une part importante des fonds disponibles. A noter quHati serait le pays au monde ayant le moins de fonctionnaires/nombre dhabitants. L aide internationale reprsente moins du tiers des transferts moyens par habitant en provenance de la diaspora, estims 1,6 milliard USD par an. Tous les bailleurs de fonds ou presque sont prsents en Hati. Chacun labore son diagnostic, ses axes de travail prioritaires. Des efforts certains ont t faits pour tenter dharmoniser les programmes, la fois thmatiquement et gographiquement. Mais les mcanismes de concertation mis au point avec le CCI sont dserts par la nouvelle quipe dirigeante, qui a propos de nouvelles dispositions la confrence de Washington en mars 2007. Des priodes de stop and go ont par ailleurs marqu les dix dernires annes, et la relance des projets demande du temps. Les instruments utiliss sont pour la plupart hors stratgie (stratgies intrimaires), ou post crise, ou encore ceux de lurgence et de laide humanitaire. La priode actuelle de relatif apaisement pourrait ainsi paradoxalement pnaliser le pays, certains bailleurs de fonds reprenant un cadre dintervention classique de dveloppement. La Banque Mondiale a par exemple pris en compte la situation post-conflit et les urgences lies aux catastrophes naturelles de 2004, la dotation dHati a t majore pour refinancer les arrirs et contribuer significativement la rhabilitation post-crise. La Banque a fonctionn ces trois dernires annes sur la base de dons, au moyen dallocations exceptionnelles de lAID mobilisant de lordre de 50 M par an depuis 2005. Elle dfinit actuellement sa stratgie fonde sur un retour aux projets sur prt, avec une enveloppe dons rduite 20 MUSD par an.

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Un facteur marquant tient aux discordances de vue entre Hatiens et bailleurs de fonds, les premiers se plaignant de lingrence des bailleurs, ces derniers se plaignant de lincapacit de ltat fixer sa stratgie, engager les rformes, et participer la mise en uvre des projets. Chacun souhaite que la coordination de laide soit le fait des Hatiens, des avances sont notes au ministre de la planification, mais on est encore loin dun outillage efficace. Les observateurs font tat dune pnurie gnralise de cadres dans les ministres, aggrave par les recrutements des agences internationales et des oprateurs financs par laide, accentue galement par lmigration (les programmes de formation des tats-Unis et du Canada sont assez souvent dcrits comme favorisant ltablissement de cadres hatiens dans ces deux pays). Une autre caractristique de laide internationale est son parpillement, au niveau thmatique, gographique, des acteurs impliqus, des instruments en uvre. A ct des efforts dploys pour restructurer ltat, on assiste un fourmillement dinitiatives destines parer aux besoins les plus urgents de la population. Les interventions de milliers dOng, rendues ncessaires par lextrme pauvret et lurgence des besoins, brouillent la cohrence densemble dans des secteurs aussi cruciaux que laccs leau, la sant, lducation, la collecte des dchets, etc.

3. Sur les interventions de la coopration franaise et des Ong


La France est un bailleur de fonds modeste en Hati (de lordre de 23 millions deuros par an en 2006 et 2007), reprsentant actuellement 3 4% de laide, loin derrire lUSAID, la BID, la Banque mondiale, le Canada. Mais il a t soulign, notamment par des responsables hatiens et quelques bailleurs de fonds, que linfluence de la France va au del de ce pourcentage modeste : le poids de ses prises de positions au conseil de scurit de lONU, ou de son implication auprs du FMI, de la Banque Mondiale, au sein de lUnion Europenne, ont pes fortement sur les appuis Hati. Le dispositif dappui est classique pour la priode sous revue : assistance technique en appui institutionnel auprs de ministres centraux, mise en uvre de projets ou programmes sur financements MAEE ou AFD, soutien aux Ong durgence par des financements de la DAH, soutien aux Ong locales par plusieurs FSD successifs, et co-financement de projets soumis par des Ong de dveloppement par la MAAIONG. Quelques actions de coopration dcentralise sont soutenues par le MAEE. Un FSP codveloppement est mis en uvre depuis quelques mois. Une originalit : 2,5 M ont t mobiliss au profit de lassistance technique Hati au sein du fonds fiduciaire Carabes plac la BID depuis le retrait de la France de la Banque de dveloppement des Carabes (BDC). Le SCAC fonctionne en sous-effectifs, et les attachs de coopration nont pas le temps de prendre le recul ncessaire la rflexion stratgique sur leurs secteurs dactivit. De ce fait on peut constater un manque dommageable de contacts extrieurs et de complicit avec les partenaires hatiens, qui existait par le pass (annes 80-90). Une partie des tches remplies par les attachs de coopration pourrait tre dlgue des sous-traitants externes, comme le font dj plusieurs agences de coopration (allemande, suisse). Les Ong franaises durgence et de dveloppement en Hati sont nombreuses, et implantes en gnral dans la dure. Les grosses Ong durgence fonctionnent hors financement de la coopration franaise, les petites Ong de dveloppement sont au contraire dpendantes de co-financements franais. Un effort important a t fait par la MAAIONG, les volumes de financement en direction des Ong sont trs significatifs. Les thmes dintervention sont varis, sans liens vidents avec les priorits du pays, et des chelles trs localises. Comme dans le cas de la Guine, la question se pose dune rorientation, dans les situations fragiles, de laction des Ong autour de thmes mieux cerns, par exemple sous forme dappels propositions.

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La coopration dcentralise se dveloppe, mais est mal matrise et peut conduire des contresens. Si des crdits dcentraliss et fongibles taient mis en uvre dans les SCAC il serait possible de mieux quilibrer les interventions des cooprations dcentralises entre les 4 piliers (tat, socit civile, priv, collectivits territoriales) et obtenir une meilleure couverture gographique. Au titre des crises, on note plusieurs occasions de mobilisation de fonds spcifiques. En juillet 2004, le conseil de surveillance de lAFD a accept une drogation exceptionnelle dun an au rgime de sanctions pour que lAgence puisse reprendre ses dons ltat hatien malgr les arrirs. Des financements durgence de lAFD ont t mobiliss partir de novembre 2004. Par ailleurs, la France a sign en mai 2004 une convention daide exceptionnelle de 1 M en appui au paiement des salaires des ministres de lEducation nationale, de la Jeunesse et des Sports, de la Culture et de la Sant publique et de la Population. De nouvelles aides exceptionnelles ont t affectes lachat de matriel scolaire au moment des rentres de 2005 et 2006. Enfin, pour rpondre lurgence de la crise humanitaire, la France contribue galement lenvoi daide alimentaire. La coopration franaise est engage dans de nombreux secteurs : (i) ducation, enseignement suprieur, culture et langue franaise, (ii) dveloppement rural et appui au secteur agricole, (iii) infrastructures routires et rurales, (iii) services de base eau potable et assainissement, eau dirrigation, sant, (iv) reconstruction de ltat de droit justice, police, parlement, Compte tenu des budgets disponibles, il est clair que limpact est limit. Cependant des rsultats semblent trs visibles dans les secteurs dans lesquels les autres bailleurs de fonds sont absents : dans le secteur culturel, trs dynamique et port par la crativit hatienne, dans le domaine de la langue franaise, mais aussi dans lappui la police (un secteur stratgique dans lequel il est surprenant de noter que seule la France fournit une assistance technique, les Amricains fournissant un appui consquent en matriel). Dans les entretiens, nos interlocuteurs ont point les thmes pour lesquels la France prsente des avantages comparatifs, leurs avis se rejoignent autour des domaines suivants : Le secteur culturel, Hati tant de langue franaise (mme si elle perd du terrain, notamment parce que le secteur ducatif, 85% priv, assurerait maintenant lessentiel des cours en crole et de plus en plus en anglais), (ii) la justice, Hati fonctionnant sur des bases juridiques fondamentalement hrites de la France, et la France disposant de juristes de trs haute renomme, (iii) le dveloppement de filires (agricoles, artisanales, ), la France ayant montr au cours des 20 dernires annes un savoir faire apprci sur ce thme, mme si la mmoire institutionnelle est aujourdhui largement perdue. Globalement les orientations de la coopration franaise en Hati manquent de lisibilit sur la priode 2000-2007. Le fort parpillement des actions en est sans doute la cause. L ambassade a finalis le projet de DCP trs rcemment, il fournit un cadre de travail pour les cinq prochaines annes. Nonobstant les remarques qui ont t faites plus haut sur les dfaillances de ladministration hatienne, on peut regretter que le DCP nait pas t construit avec davantage de participation des Hatiens, lorganisation de tables rondes en amont de la rdaction du DCP aurait permis des partenaires anciens de ragir sur les propositions. Plusieurs secteurs et acteurs du dveloppement conomique font figure doublis : en particulier le secteur priv. Il est trs difficile pour les entreprises franaises de travailler en Hati. Les rares privs prsents jugent essentiel dengager un travail de fond sur lenvironnement juridique des entreprises, totalement corrompu, ou sur la scurisation des mouvements financiers. Le dveloppement des infrastructures et la formation professionnelle sont aussi des pralables. Le cot de llectricit et la difficult daccs leau constituent galement des obstacles importants au dveloppement du secteur priv. Dans lensemble la France parait jouir dune image favorable (proximit culturelle, partage de la langue, codification et institutions de mme inspiration, proximit des DFA,) mais elle est ressentie comme distante, peu concerne par lavenir de Hati. Vue de Port-au-Prince, sa politique en faveur de Hati est

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indtermine, sans vigueur. Les visites officielles franaises provoquent des espoirs qui ne sont pas concrtiss par des actions nouvelles visibles.

4. Sur la prvention des crises et le traitement des fragilits


Facteurs crisiognes et de fragilit majeurs
Hati est de plus en plus confront des dsastres climatiques ; le SCAC ne dispose daucun instrument financier qui permettrait de contribuer avec souplesse des actions durgence. De faon plus gnrale, la mise en place dun fond souple de prvention et de gestion post-crise serait ncessaire. La croissance dmographique en Hati est un facteur de fragilit majeur. Plus de la moiti de la population moins de 20 ans. Sans perspective demplois, les jeunes cherchent migrer dans les les voisines, vers les tats-Unis, le Canada, vers lEurope. La consommation de drogues (marijuana) se dveloppe. Il ny a pas ce jour de stratgie en direction des jeunes. La coopration franaise na pas vocation se lancer seule dans ce secteur, mais peut jouer un rle important dinfluence pour que ces problmes soient mieux pris en compte. L tat est fragile et la situation scuritaire, bien que stant fortement amliore doit encore tre consolide et stabilise Les trafics de drogue et les drives mafieuses sont des facteurs crisiognes et de fragilit Les relations entre Hati et son voisin dominicain restent sources de tensions. Peu de programmes existent pour prendre en compte les dimensions frontalires. Hati est le troisime client commercial de son voisin, mais peu est fait pour aider le secteur commercial Hatien saisir des opportunits dans la sous rgion. Une faiblesse rcurrente en Hati : les partis politiques. Des formations trop nombreuses, mal organises, sans programme visible, sont encore aujourdhui inadaptes la construction dalternatives dmocratiques. Le calendrier lectoral est trs charg en Hati, et chaque lection est un risque de trouble supplmentaire. Peu dactions existent en appui la professionnalisation politique, les instruments de la coopration sont inadapts.

Difficults spcifiques en ce qui concerne laide


La prise en compte de la prvention et de la gestion post-crise Un tlgramme diplomatique est arriv lambassade pendant la priode de la mission, transmettant la grille de fragilit institutionnelle de la DgCiD. L analyse demande est plus que ncessaire. Cependant, il faudrait veiller ce que cet effort puisse tre reu au mieux, peru comme utile et accompli dans les meilleures conditions. En ltat, la grille de fragilit nayant pas t accompagne de documents de supports suffisants, lexercice pourrait apparatre comme prmatur, sans prcision suffisante sur sa finalit, son circuit, etc. Il risque dtre peru comme une contrainte administrative de plus. Il devrait au contraire tre envisag comme un temps fort de rflexion entre le poste, les AT et les Ong ; pour cela un accompagnement spcifique est prvoir.

Les faiblesses de ladministration hatienne sont un frein majeur lefficacit de laide Trop souvent les programmes chouent ou ne sont pas lancs parce que les autorits hatiennes doivent accepter des conditionnalits qui ne seront pas remplies. Vu ltat de dlabrement avanc des institutions on peut se demander si les conditionnalits sont pertinentes. Les procdures prvoient aussi des cadres stricts (par exemple la quote-part entre appui institutionnel, formation et quipement) qui pourraient tre assouplis dans les contextes de fragilit, laissant aux responsables franais dans le pays une plus grande marge de dcision et dajustement.

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En rsum, les principales leons apprises de ltude du cas Hati, sous langle de la prvention et de la gestion post-crise (en tenant compte de ltude AFD-URD de juin 2006) :

Plus les racines de la crise sont anciennes et donc complexes et plus lanalyse stratgique de la
situation de crise et de fragilit est important pour la dfinition des priorits dintervention. Elle devrait tre conduite ou approuve en interministriel au niveau franais. Elle devrait galement tre consolide au niveau des principales agences de coopration, des reprsentants dOng, des reprsentants de ltat partenaire (du moins pour certaines parties), tre suivie de faon permanente et tre actualise rgulirement.

Plus ltat est faible et moins il est pertinent de mettre en place des conditionnalits quil sera incapable de respecter. Les embargos pnalisent la population sans rellement provoquer de changements en matire de gouvernance. Les ruptures sont contre-productives. La complexit des dosages entre interventions de court, moyen et long terme demanderait une plus
forte dlgation de dcision et orientation au niveau de lambassade. En situation de grande fragilit (politique, institutionnelle, conomique, environnementale), il est ncessaire dtre la fois actif et ractif, de pouvoir sassocier rapidement de nouvelles initiatives gouvernementales ou programmes inter-bailleurs. Un fonds non affect, gr sur place, avec contrle a posteriori serait pour cela ncessaire.

La construction ou reconstruction des fondements de ltat demande beaucoup de temps. Une assistance technique de long terme, en appui institutionnel pour lappui la dfinition des politiques sectorielles, la programmation-coordination-suivi, est dautant plus ncessaire. Les interventions de terrain doivent viter les montages complexes multi-composantes (techniques et institutionnelles). La construction de ltat passe par sa capacit fournir des services la base ; les Ong doivent tre encourages plus de partenariats avec les services dconcentrs de ltat et avec les organisations rgionales de la socit civile. Des programmes dappui la structuration-professionnalisation des partis politiques restent
imaginer (via des Fondations), ils sont une base incontournable la construction.

Le secteur priv est un acteur majeur ne pas oublier, il cre des emplois et contribue la matrise des flux migratoires, produit des services et des biens, des ressources fiscales. Les relations commerciales sous-rgionales sont encourager. Le SCAC na pas les ressources humaines lui permettant de prendre le recul suffisant pour
raisonner un cadre stratgique intgrant les facteurs multiformes de la crise, et pour les resituer dans le contexte analytique tel quil est prvu dans la grille des fragilits. Pour viter que ce travail important et utile ne devienne un exercice administratif de plus, il pourrait faire lobjet dun temps fort de concertation-analyse entre acteurs franais dans le pays (publics, privs, Ong) en lien avec quelques personnes ressources nationales, et en synergie avec les autres bailleurs de fonds. Un accompagnement externe annuel serait un plus.

La coopration internationale doit tre renforce, de la dfinition dun cadre stratgique commun
(comme soulign ci-dessus) des programmes et actions cohrentes. La mesure des impacts et les rorientations ventuelles devront galement tre partages afin que lensemble reste cohrent. L efficacit devrait ainsi tre assure et dcuple.

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Annexe 9

Synthse du rapport Afghanistan 1. Points principaux et recommandations


Dune faon gnrale il conviendrait de se poser la question de lensemble de lintervention internationale en Afghanistan sous langle de la prvention des crises et conflits. Une intervention dune telle ampleur aboutissant une telle dgradation de la situation scuritaire constitue, pour linstant, au moins un chec partiel qui exigerait une rvision de lensemble de la stratgie, de la planification, des mthodes et actions de la communaut internationale. Sur lintervention de la France en Afghanistan sous langle de la prvention des crises et conflits : Cohrence de lintervention de la France dans le domaine de la scurit de 2001 2007. Intervention trs rapide avec une forte impulsion politique et diplomatique qui sest traduite en 2001 par une srie de dcisions autour dactions qui ont t inscrites dans la dure : soutenir les allis amricains et participer militairement aux oprations contre le rgime taliban, occuper une place au sein de la FIAS, dmarrer une coopration avec les tats-Unis pour la formation de larme afghane, sengager dans la lutte contre la drogue. Absence de stratgie densemble, notamment en ce qui concerne la sortie de crise et la phase de stabilisation (la gestion de crise est cohrente). Les diffrents chapitres de la coopration affichent un manque complet de programmation attentive aux conflits. Les rpercussions des engagements sur la dynamique du conflit ne sont pas prises en compte. Il faudrait, compte tenu des causes identifies conduisant cette situation :

Faire prcder lintervention dune analyse conflit exhaustive (dfaut danalyse du conflit en amont), Concevoir une stratgie densemble soulignant notamment les diffrentes phases et leurs
enchanements ainsi que les objectifs, stratgies et besoins de chaque phase,

Pallier la grande contrainte budgtaire restreignant fortement les actions :


- par une focalisation des actions dintervention (viter le saupoudrage, mettre en place des types dactions voluant dans le temps en fonction de la situation sur le terrain - principe de la roadmap, etc.), - par un lobbying et une participation plus active aux diffrentes plates-formes internationales, ce qui permettrait darticuler les objectifs et damplifier les moyens (manque dampleur des actions rsultant de la grande contrainte budgtaire),

Concevoir la stratgie franaise dintervention dans son contexte international afin de pouvoir ensuite
activement prendre part la conception de la stratgie internationale et sa mise en place (le caractre essentiellement bilatral de lapproche franaise),

Capitaliser sur les expriences terrains, en particulier provenant des Ong et mettre ne place des systmes de feedback ce qui permettrait un meilleur pilotage des actions, pilotage dautant plus crucial dans les situations trs sensibles de post conflit, o il sagit de stabiliser une situation hautement instable (dfaut de capitalisation sur les expriences de terrain, en particulier celles des Ong).

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Sur les financements Ong dans les contextes de prvention des crises et renforcement des tats fragiles Maintenir les financements ouverts de type MAAIONG Prvoir une ligne permettant les travaux de diagnostic, capitalisation et valuation Prvoir des moyens pour le travail (reporting, coordination) demand par les autorits centrales Mieux associer les Ong en amont de la dfinition des DCP Dfinir avec les Ong des indicateurs communs de suivi de situation terrain Envisager des allgements de charges salariales pour les Ong humanitaires Dsigner aux Ong un interlocuteur MAEE pour les situations de veille-alerte Proposer aux Ong des formations scurit Conduire un travail approfondi sur les pratiques du DFID et ses relations avec les Ong anglaises Capitaliser plus systmatiquement sur les rsultats obtenus, et communiquer la communaut internationale. Renforcer le dialogue pouvoirs publics / Ong sur les appels proposition, et sur les initiatives visant favoriser les partenariats inter-Ong (exemple de la cration de consortia).

2. 2001-2007 : dune crise lautre ?


La priode 2000-2007 a vu lAfghanistan sortir dune crise longue et coteuse, aux visages multiples (invasion, guerre civile, rgimes totalitaires), qui sest droule sur prs de 30 ans avec toutes les consquences dsastreuses des guerres, pour le peuple, pour les institutions, pour les infrastructures. Ces crises ont t alimentes par les jeux de puissances extrieures, et par les luttes de pouvoir entre Afghans, deux pulsions classiques de lhistoire du pays. Le dernier pisode, fin 2001, est international, et fait de lAfghanistan le thtre dimplications multiples, monte en puissance de lintgrisme et du terrorisme, position des tats-Unis et des pays qui se rangent ses cts, dpolarisation du systme international et squelles de la guerre froide, etc. Aprs la chute des talibans, les Nations-Unies, les grandes multilatrales, les donateurs, se mobilisent aussi autour dun autre enjeu, nouveau terrain de concertation ou de confrontation internationale : reconstruire un pays dans toutes ses dimensions. La situation en 2007 met en scne un pays en prise de grandes tensions scuritaires, un tat, un Gouvernement, et une administration fragiles, dont le pouvoir et lorganisation ne se sont pas affirms sur lensemble du territoire, une population vulnrable soumise linscurit, la pauvret, aux ingalits, et des intervenants extrieurs multiples, impliqus sur toutes les missions que devrait assumer ltat afghan, qui poursuivent des intrts, des logiques, des mthodes, qui convergent mal. La situation en 2007 est aussi domine par lexpansion de linscurit, et par le sentiment que lapproche militaire risque de lemporter sur la voie politique. L intensification des interventions armes met en danger la perception aide positive que la population peut avoir des interventions extrieures. Les dveloppements dans la priode ont t marqus par une srie de contradictions. Le succs du processus politique (une constitution, un Prsident et un Parlement lgitimes,), a pour revers la reconnaissance de personnalits contestables et le maintien (ou le renforcement) de pouvoirs dissidents avec lesquels il faut composer ou contre lesquels il faut lutter. Le Gouvernement afghan construit une vision, fait voluer sa stratgie nationale en conformit avec le modle propos par les bailleurs de fonds, mais ces derniers animent directement, en dehors de son contrle, les trois quarts de laide. On dit la population que ses conditions de vie vont samliorer, mais dans la grande majorit des situations, elle ne voit pas de changements concrets pour lducation, la sant, laccs lnergie, aux transports, lemploi.

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Alors que le pari du redressement du pays, de la rconciliation, dun changement des mentalits, du dveloppement, ne peut tre gagn quau prix defforts importants dans la dure, lAfghanistan et ses allis sont sous la pression dune insurrection arme qui se durcit, dune corruption qui se gnralise, de la progression exponentielle de la production et du trafic de drogue. Cette course de vitesse se joue aussi sur le terrain des idologies et des dogmes, sur lesquels les diffrentes propagandes se fondent pour convaincre la population. La grande inconnue de lquation afghane est de savoir si lon se trouve dans une dynamique vertueuse ou vicieuse sur la question centrale de la confiance, avec ses trois facettes : tat afghan et communaut des bailleurs de fonds, institutions afghanes et population, population et prsence internationale.

3. L aide au dveloppement
La prise en main par les Afghans eux-mmes de leur destin national est au cur de la philosophie de laide internationale au dveloppement en Afghanistan. La question de la coordination de laide est donc directement relie aux capacits de ltat afghan. Cette contradiction dans la situation de fragilit que connaissent les institutions du pays a pes depuis lorigine sur les diffrents systmes de coordination qui ont t mis en place. Les principaux bailleurs de fonds ont travaill sur la base de stratgies intermdiaires post crise, et tent de sajuster au rythme des volutions du contexte, et de la stratgie du Gouvernement afghan. Lefficacit du dispositif a t dans lensemble assez mdiocre, et si des acquis et avances rels sont observs, ils restent insuffisants vis--vis des objectifs fixs : stabilisation et scurit, reconstruction de ltat, dveloppement et redressement conomique, lutte contre la pauvret et la vulnrabilit, mise la disposition de la population de systmes viables en matire de soins, ducation, eau potable, nergie L aide internationale lAfghanistan veut se dfinir en phase avec la stratgie nationale afghane, en fonction des priorits et des axes stratgiques dcids par les Afghans eux-mmes. Cest tout le sens du compact sign lors de la Confrence de Londres en janvier 2006, qui dfinit un partenariat entre la communaut des bailleurs et le Gouvernement afghan, align sur la stratgie du Gouvernement afghan, lI-ANDS (Interim - Afghanistan National Development Strategy). Cette tape a donn un nouvel lan lobjectif de coordination de laide, de mme que la signature par lAfghanistan de la Dclaration de Paris. Des instances de coordination de haut niveau ont t renforcs (lAfghanistan Development Forum, le mcanisme des groupes consultatifs) ou instaures comme le Joint Coordination and Monitoring Board - JCMB. L impratif defficacit de laide est plac au centre des dbats en Afghanistan, priorit renforce dans la priode rcente. Un groupe de travail sur lefficacit de laide a ainsi t cr. Les Afghans et la communaut des bailleurs travaillent llaboration dune politique de laide.

Dans la priode sous revue, laide internationale peut tre caractrise par : Un volume important : 14,3 Mds USD de mars 2002 mars 2007 (versements nets). L aide porte essentiellement sur la RSS (33%), les infrastructures (28%), la gouvernance (19%). Selon lOTAN, 40% de laide civile est consomme pour le fonctionnement des acteurs extrieurs (sous-traitants, assistants techniques, organisations implantes). Un tiers de laide serait affect Kaboul et sa rgion. La sant, lducation, lagriculture, le soutien la socit civile, le soutien aux populations vulnrables, reprsentent 20% de laide. Le nombre des bailleurs de fonds, une quarantaine de pays, la Commission Europenne, la Banque Mondiale, la Banque Asiatique de Dveloppement, les Fonds islamiques, L aide amricaine atteint la moiti du total de laide. LEurope (Commission et tats membres) contribue pour un tiers.

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La multiplicit des acteurs, pratiquement toutes les agences des Nations-Unies, de lordre de 2000 Ong internationales et afghanes, des oprateurs privs trangers (la moiti des fonds amricains sont soustraits 5 entreprises prives amricaines, une grande part des travaux damnagement, infrastructures, nergie, sont sous-traits des entreprises internationales), et locaux. Cette affluence provoque un fourmillement de projets peu relis entre eux. La difficult dtablir des stratgies. Les bailleurs de fonds ont fonctionn sur la base de stratgies post crise ou intermdiaires, qui se sont mal adaptes un contexte trs volutif et ne peuvent saligner sur une stratgie afghane elle-mme insuffisamment consolide. Les grandes difficults de mise en uvre concrte des oprations sur le terrain, tenant aux squelles de la guerre, la diversit des situations, aux conditions de scurit, aux luttes de pouvoir, aux mentalits, Des mcanismes complexes, morcels, superposs, (trust funds, nation-pilote, PRT, programmes nationaux prioritaires,) et des approches assez individualistes des bailleurs, mal coordonnes par une administration afghane dpourvue des capacits ncessaires. Le quart seulement de laide est canalise par le budget de ltat. Trois quarts de laide sont mis en uvre sous le contrle direct des bailleurs de fonds. La situation peut progresser grce au compact qui a fix des objectifs et des outils de mesure des rsultats pour tous les secteurs dintervention (RSS, gouvernance et tat de droit, infrastructures et ressources naturelles, ducation, sant, agriculture et dveloppement rural, protection sociale, gouvernance conomique). Des avances significatives ne pourront se faire qu deux conditions, une nette amlioration de la gouvernance afghane, une relle discipline des bailleurs de fonds pour informer sur leurs actions et renforcer la coordination. Dans ce sens, il est prioritaire de soutenir les initiatives du Gouvernement vers une meilleure efficacit de laide (laboration de la politique nationale de laide, groupe de travail sur lefficacit, bilan de laide et outils statistiques, pilotage du processus de suivi de la Dclaration de Paris). Le renforcement de ladministration afghane reste aussi prioritaire, en insistant sur les ministres techniques et les stratgies sectorielles, et sur le dveloppement de comptences dcentralises, encore totalement insuffisantes pour coordonner et mettre en cohrence une multiplicit dinterventions aujourdhui dsordonnes. Les Plans de Dveloppement Provinciaux labors avec les autorits provinciales et locales doivent tre soutenus dans cette optique.

4. L intervention de la France
La coopration franco-afghane est ancienne, elle sest dveloppe depuis les annes vingt dans les domaines de lducation, larchologie, la sant, lagriculture. Quand la coopration officielle a t interrompue pendant les annes de crise, les Ong franaises ont pris une part active laide humanitaire, sur le sol afghan ou aux cts des rfugis afghans. L ensemble donne la France une bonne image, les Afghans considrent largement les Franais comme leurs amis.

4.1. La relance de la coopration fin 2001 dbut 2002 sest faite chaud trs rapidement.
La France a t lun des tous premiers acteurs sur le terrain pour les actions durgence humanitaire, et le premier pour les actions de coopration. Cet engagement a eu le mrite de la rapidit. Les actions humanitaires durgence ont eu dans lensemble limpact recherch. L approche bilatrale, avec le recul, a eu le grand avantage de crer une proximit avec les Afghans, de considrer lAfghanistan, ce que les autres approches nont pas vritablement mis au centre des dbats, dautres enjeux primaient.

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L approche franaise de lassistance technique en appui institutionnel est un avantage comparatif cit par tous les partenaires afghans qui en ont bnfici. Un autre point fort tient la cohrence de lengagement en matire de scurit, qui sest dvelopp dans la dure et a donn, malgr des moyens limits, des rsultats importants, en particulier pour la formation des officiers de lArme Nationale Afghane. Les points faibles sont de plusieurs ordres, manque de stratgie et de vision partage Paris en amont, grande troitesse des moyens, des facteurs limitants prpondrants qui ont pes tout au long de la priode. Le manque de moyens (lintervention franaise a mobilis 92 M de 2001 2007, soit 0,55% du total de laide internationale dans la priode, classant la France au 19me rang des contributeurs) a gn les positions de la France dans les enceintes internationales au moment des pledges a rduit lampleur, et donc limpact et la visibilit des actions, a empch la France de participer aux principales plates-formes de concertation Kaboul (notamment par le biais des trust funds). Le dfaut de stratgie en amont a eu deux principales consquences ngatives. La premire concerne les secteurs de coopration, largement orients sur la ractivation de la coopration passe, ducation, agriculture, sant, culture. Ces choix contredisaient le discours post crise et reconstruction dont les orientations ne sont apparues quau coup par coup, par exemple avec le programme dappui au Parlement afghan, ou se sont au contraire dissoutes avec le temps (ligne de financement des Ong pour lappui la socit civile, programme dappui aux mdias). Au total les appuis franais la gouvernance, au renforcement de la scurit, au renforcement de ltat et des administrations afghanes, la socit civile, ont reprsent 20% de lintervention. Le manque de stratgie a eu aussi un impact trs ngatif sur le dispositif, qui na t construit solidement ni au niveau des moyens humains et techniques lambassade, ni au niveau du suivi Paris, ni du point de vue des instruments, dont la mise en vigueur na pas t anticipe et sest faite en raction, au coup par coup, et sur un mode drogatoire (exemple de lAFD en 2004). En outre, le facteur temps na pas t pris en considration, la majorit des programmes sinterrompent en 2005-2006 (ou changent de format suivant les inflexions de la rforme de la coopration franaise), en mme temps que la majorit de lquipe en place depuis 2002 quitte le pays. Un dfaut de prise en compte du contexte. En fait, lAfghanistan na pas t suffisamment trait dans une optique de sortie de crise ou de prvention des crises, le contexte et les spcificits nont pas t pris en compte. La programmation utilise encore un schma organis par sous-actions (promouvoir la langue franaise, favoriser la diversit culturelle et valoriser les cultures du Sud, animer un rseau dtablissements culturels, participer la formation des futures lites, favoriser la recherche et la coopration scientifique, appui aux politiques de luttes contre la pauvret et mise en uvre des stratgies sectorielles, contribuer la gouvernance dmocratique et ltat de droit) qui refltent les fils directeurs de la coopration franaise dans son ensemble, et non les besoins du pays partenaire.

4.2. Y a-t-il des options pour lavenir ?


Ce qui est en cause dans ce pays, cest lavenir de nos valeurs et celui de lAlliance Atlantique (Prsident de la rpublique franaise devant le Congrs amricain le 7/11/07). On pourrait dire dabord que les autres interventions malgr des moyens beaucoup plus considrables nont pas forcment fait mieux, que le manque de stratgie a pes sur tous, que la mesure du contexte et des racines du conflit est dans lensemble faible. Dans la situation actuelle, une certaine marge de manuvre existe dans la mesure o le DCP francoafghan nest pas sign.

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L intervention franaise devra trouver sa position entre lenjeu gostratgique cit en exergue cette section et dautres considrants, en partant du principe dune part quil peut y avoir dautres intrts franais en jeu, et que dautre part la coopration civile contribue la bonne image de notre pays aux yeux des Afghans et que les ralisations, aussi modestes aient-elles t, sont ressenties positivement par les partenaires afghans et mriteraient dtre davantage communiques. Trouver la position revient se livrer lexercice qui a manqu en amont : examiner les intrts franais, les enjeux, quils se situent sur le terrain des relations historiques, du dveloppement conomique, de la solidarit, de la dfense nationale, du concert international, du nouveau grand jeu, Chacun de ces intrts a sa place et doit tre pris srieusement en considration. Une concertation interministrielle doit permettre de confronter ces intrts, de les hirarchiser, et de caler une stratgie cohrente, qui sera mise en uvre dans les diffrents circuits, ministre de la dfense, direction des Nations-Unies, direction gographique, DgCiD, DGTPE, AFD. Dans le mme temps, il est indispensable de capitaliser sur les acquis, tout en faisant davantage en direction de la prvention des crises : Agriculture : consolider les projets lourds, appuyer les Ong. Sant : consolider les projets lourds, relier et consolider leffort de formation, appuyer les Ong Kaboul (hpitaux) et en province. Education : clarifier lapproche en reliant le secondaire, luniversitaire, lenseignement du franais. Gouvernance : poursuivre le travail en direction de lANA, renforcer la coopration avec la police et la lutte anti-drogue, simpliquer davantage dans le domaine de la justice, dvelopper la coopration parlementaire. Socit civile : renforcer le FSD, appuyer laction des Ong franaises.

Sur les interventions des Ong franaises en Afghanistan Il y a une trentaine dOng franaises prsentes en Afghanistan sur les 1500 Ong rpertories. Elles sont soutenues depuis plus de 15 ans par la coopration franaise. Les Ong ont permis la France de maintenir des appuis durant les priodes o la coopration bilatrale ntait pas possible, en particulier dans les secteurs de lducation, de la sant et du dveloppement agricole. De faon gnrale, les Ong franaises mettent laccent sur limportance de la reconstruction des comptences de ltat au niveau dconcentr, et cherchent autant quil est possible travailler en synergie avec ses reprsentations, malgr les difficults (manque de comptence, turnover, dlais, corruption et parfois hostilit envers les Ong). Parmi les recommandations et suggestions formules par les Ong franaises travaillant en Afghanistan, nous pouvons citer : Mieux associer les Ong la dfinition des orientations stratgiques : un diagnostic pralable conjoint MAEE-AFD-Ong permettrait de dgager les grands axes du DCP, sur des bases prenant mieux en compte les ralits et les besoins du terrain. Les Ong soulignent limportance des runions dinformation et dchange avec lambassade. Prparer les conditions dun continuum urgence-rhabilitation-dveloppement : un systme de financement devrait tre mis en place qui permettrait daccompagner de faon souple et dans la dure, les interventions dans une mme rgion en fonction des changements de contexte. Les Ong nont pas les moyens dinvestir elles-mmes dans des travaux de sociologie qui leur permettrait de mieux caractriser les volutions et de prciser les adaptations ncessaires. Un appui en ce sens serait apprci. Amliorer la communication : la France communique essentiellement sur ses activits militaires, et peu sur ses ralisations techniques dappui la socit civile o ltat dconcentr. Une communication mieux cible permettrait de donner une meilleure image des interventions de la France, et faciliterait les partenariats de terrain.

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Mettre laccent sur les phases diagnostic-valuation-capitalisation : les Ong franaises considrent que la France a du retard vis--vis de la faon dont travaillent les Ong anglo-saxonnes avec leurs bailleurs de fonds bilatraux en matire de diagnostic continu (possibilit de mesurer les volutions contextuelles en cours dintervention), dvaluation en cours et donc de possibilit de rorientation souples des programmes, et de capitalisation des pratiques de faon faire connatre les rsultats acquis et les possibilits ventuelles dextension.

Autres leons issues du cas de lAfghanistan Promouvoir autant que possible des actions simples, lexprience montrant que plus les programmes sont complexes (multiples composantes imbriques), et plus le nombre de facteurs bloquant leffectivit et lefficacit des programmes de terrain sont nombreux. Eviter les chevauchements dans les rles des diffrents acteurs : les difficults relatives la mise en uvre des PRT en sont une bonne illustration. Ce dispositif militaro-humanitaire semble crer plus de difficults que davantages. Les Ong disposent de nombreuses informations sur les volutions du contexte mais celles-ci sont peu ou mal valorises car il ny a pas encore de dispositif de collecte, centralisation et traitement de ces informations. Un tel dispositif serait un progrs. La complexit de la situation en Afghanistan et les volutions en cours ncessiteraient la mise en place dune base de donnes renseigne et utilisable par les diffrents acteurs de lurgence et du dveloppement. La communication joue un rle majeur dans la perception que les diffrents acteurs ont des volutions en cours, et en particulier du rle jou par laide internationale. Le sentiment global qui semble se dgager est que la population ne voit pas voluer ses conditions de vie au quotidien : la communication tant essentiellement axe sur les actions militaires et de scurit, le travail men sur le terrain serait sousestim, mconnu, ce qui contribue des ractions de mfiance, voire dhostilit et complique singulirement le travail des Ong. Lengagement militaire et lengagement en matire daide peuvent avoir des influences contradictoires sur la vision quune population aura de la prsence franaise. Ce facteur doit tre mesur et pris en compte en termes de communication comme en termes de moyens, tout particulirement pour ce qui concerne laction des Ong. Dans lexemple afghan, la visite du Prsident de la Rpublique en Afghanistan en 2007 et lannonce dun renforcement de lengagement militaire franais, exposent les Ong des risques de rtorsion et de violences. Ces conditions impliquent de les appuyer pour les mettre en mesure de sadapter au plus prs aux volutions. Cet appui peut porter sur linformation, les capacits de diagnostic en cours, la souplesse dans les radaptations de programmes, une capitalisation accrue, un dispositif de scurit adapt, une communication renforce.

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Annexe 10

Personnes rencontres pour les besoins de lvaluation


Entretiens en France
MAEE Mme Louise Avon, DAH M. Florent Aydalot, DAO M. Mario Bettati, Cabinet du Ministre M. Gilles Bville, DPDEV M. Jacques Biau, DAOI M. Yves Boudot, DAOI M. Alain Canonne, MAAIONG M. Olivier Delpoux , DgCiD, Medias M. Jean-Luc Faur-Tournaire, DAO M. Franois Gauthier, CAP M. Jean de Gliniasty, DAOI M. Jos Gomez, DAC M. Yves Gueymard, DgCiD M. Benoit Guidet, DNUOI Mme Marguerite Hitier, DgCiD, Mdias M. Sbastien Jaunet, DAO Mme Diane Jrmic, DAO Mme Blandine Kreiss, DAC M. Manuel Lafont Rapnouil, CAP Mme Elisabeth Laurin, DAO M. Jean-Luc Le Bras, DgCiD MINEFE Mme Christine Bernard-Kazandjian, DGTPE Mme Marie-Hlne Bouvard, DGTPE M. Bruno Cabrillac, DGTPE Mme Marie Castillo, Bureau de lvaluation M. Stphane Ciniewski, DGTPE M. Michel Dh, Partenariat France Ministre de la Dfense Capitaine Blasco-Marin, EMA, CPCO Mme Stphanie Daniel-Genc, DAS Mlle Rose Galey, DAS Colonel Hu, EMA, CPCO Colonel Placial, DAS DCMD M. Patrick Bengler M. Benoit Semur Mme Mauricette Gady-Laumonier, ADETEF M. Daniel Morel, ADETEF M. Reynold Prvost de La Boutelire, DGTPE Mme Muriel Royis, DGTPE M. Didier Leroy, DAO M. Marc Levy, DgCiD Mme Caroline Malaussna, Mission Entreprises M. Herv Magro, DgCiD - DPDEV M. David Mascr, DgCiD - DPDEV Mme Ccile Merle, DAC Mme Eva Nguyen Binh, Cabinet du Ministre M. Jrme Pasquier, DgCiD M. Claude Pecastaing, DgCiD M. Grard Pouret, DgCiD M. Olivier Ramadour, DgCiD Mme Anne-Marie Reingold, Coopration dcentralise M. Daniel Riou, DgCiD M. Jean-Hugues Simon-Michel, DNUOI M. Michel-Stanislas Villar, DgCiD M. Damien Syed, DAOI Mme Ariane Trichon, BPCR

Ministre de lintrieur M. Christian Boyer, SCTIP M. Patrick Carrire, SCTIP M. Jean-Ren Ruez, SCTIP

Mission scurit et prvention des conflits M. Michel Gardas M. Louis Le Vert

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Ministre de lagriculture M. Philippe Chartier AFD M. Yves Ficatier, Evaluation M. Herv Gallepe, PRCC Mme L Heriteau, Microfinance Mme Quiterie Pincent, FILONG M. Christophe Richard, Direction Asie Mme Nathalie Varhelyi, Direction Asie M. Jean-Bernard Veron, Cellule crises et conflits M. Etienne Viard, PROPARCO Organisations Non Gouvernementales M. Frdric Apollin, AVSF Mme Thrse Benot, MDM M. Christian Blanchard, Madera M. Vincent Broton-Dias, Solidarit Laque M. Michel Brugire, CS & MDM Mme Emilie Caron, Inter Aide M. Chaize, Handicap International Mme Kelly Clopton, ACF M. Renaud Colombier, Coordination Sud M. Yan Costeseque Handicap International M. Jrme Faur, CCFD M. Thomas Gonnet, ACF M. Yvonnick Huet, Agrisud

OCDE Mme Julia Benn Mme Juana de Catheu M. Stephan Massing Mme Cecile Sangar Mme Lisa Williams FCI M. Michel Berlaud M. Sylvain Itt M. Arnaud de Vivies

Mme Isral, ACF M. Arnaud Julliard, Afghanistan libre M. Pierre La France, Madera Mme Franoise Lemoine, GRET M. Michel Maietta, Solidarits M. Andrew Mitchel, ACF Mme Isabelle Moussard Carlsen, ACF M. Philippe Nargs Ben Mlouka, MRCA Mme Peggy Pascal URD M. Pierre-Yves Rochat, ACF M. Daniel Verg Secours Catholique M. Patrick Villedieu EMDH

Organisations diverses, personnes rencontres es qualit, secteur des mdias M. Patrick Boitet, France 2 M. Thierry Burkard, ex Ambassadeur en Hati M. Marc Cousineau, OIF M. Michel Dauzats, INA M. Jean-Pierre Destouesse, ex Ambassadeur en RDC M. Olivier Guillaume, ex COCAC en Afghanistan Mme Bernadette Lefort, ex Ambassadeur en Guine M. Michel Leroy, CFJ Secteur priv M. Pierre Antoine Badoz, France Telecom Mme Michle Boccoz, VEOLIA M. Marc Cathelineau, THALES M. Gilles Cornic, CCEF M. Patrick-Yann Dartout, SOGREAH M. Christian Delebarre, France Telecom M. Philippe Gautier, MEDEF International M. Thierry de Margerie, ALSTOM M. Emmanuel Montani, MEDEF M. Robert Sebbag, SANOFI AVENTIS M. Andr Lewin, ex Ambassadeur en Guine M. John Mac Guire, RFI M. Guy Muller, CFI M. Laurent Passicousset, CFJ Mme Thrse Pujolle, IEP Paris M. David Quien, Alliance pour le Dveloppement Mme Stphanie Rabourdin Godbert, INA M. Yves Renard, ESJ Mme Ccile Sportis, PAM

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Mission en Guine
Entretiens Conakry, Kindia, Nzrkor
Institutions Guinennes M. Amadou Sylla M. Boubacar Sow M. Amadou Sakho
Directeur national des affaires judiciaires, ministre de la justice Btonnier de lOrdre des Avocats Directeur du Centre de formation et documentation judiciaire ministre de la justice Runion au Ministre de lEconomie et des Finances Conseiller principal du ministre Conseiller du ministre charg des dpenses Directeur national des impts Directeur national du trsor Conseiller du directeur du budget Directeur de linspection gnrale des finances Directeur des douanes Inspecteur des douanes Chef du service formation Directeur adjoint de la vulgarisation - ministre de lagriculture Runion au ministre de la jeunesse et des sports Secrtaire gnral - ministre jeunesse et sport Directeur national adjoint Jeunesse Chef division actions de dveloppement Chef de projet PAASES Direction nationale Jeunesse

M. Skou Traor M. Alpha Guaman Diallo M. Bald Ibrahima M. Sylla Ahmadou M. Kamano A. Richard M. Nourdine Bald M. Peve Tour M. Sayon Koulibaly M. Marega Mohamed M. Michael Camara M. Alhassane Sow M. Abou Ciss M. Serry Damba M. Abdoulaye Cont M. Moustapha Diallo Ambassade - SCAC M. Jean Michel Berrit Mme Nadine Delattre M. Bernard Jean M. Eric Moncomble M. Yvan Mathieu M. Paul Roux M. Lognara Traor M. Pascal Delattre Mme Alyette Chateauminois M. Raphal Renault Mme Marie-Claire Roux

Ambassadeur de France en Guine et Sierra Leone Premier Conseiller Conseiller de Coopration et dAction Culturelle Attach de Dfense, Chef de la Mission de Coopration Militaire et de Dfense Attach de Scurit Intrieure / SCTIP Consul Correspondant Commercial (Mission Economique de Dakar) Attach de Coopration justice, gouvernance financire, coopration dcentralise, sant Conseiller Culturel Adjoint - culture et mdias Cellule FSD - SCAC Responsable des visas

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Assistants techniques M. Jean-Marie Gouez M. Patrice de Vernou M. Claude Jannot M. Rodolphe Poirier M. Jean Leroy M. Didier Rouill M. Franois Buisson M. Jacques Burnouf M. Herv Tilly M. Dany La No M. Jean-Jacques Assaleix M. Rgis Bouchardeau M. Grald Cormeraie M. Grard Lorent AFD et projets M. Marc Dubernet Mme Florence Le Coz Mme Caroline Ricouart M. Sylvain Haltermeyer M. Pierre Bal Mme Martine Logez M. Thierno Sadou Bah M. Sidib Abou

Conseiller technique du ministre de la justice Conseiller de la direction gnrale IRAG - patrice.de_vernou@cirad.fr Conseiller / Centre de Recherche Agronomique de Srdou Macenta Conseiller en appui au PCPA et au CNOSC Conseiller du ministre de lagriculture et de llevage Conseiller la direction nationale de llevage Conseiller de la direction de lenvironnement Coordinateur du projet dappui au ministre de lconomie et des finances Conseiller de la direction nationale des impts (PAAFIEG) Conseiller de la CNOP-G SCTIP, conseiller sret et immigration Conseiller Enseignement suprieur Volontaire international - Projet dappui au dsenclavement numrique Conseiller ministre jeunesse et sport

Directeur / AFD Charge de mission / AFD Chef de Projet / Projet Piscicole de Guine Forestire PPGF (Nzrkor) PPGF / AFVP (Nzrkor) Conseiller auprs du projet Dynafiv (filire riz) Conseiller Projet Sant AFD PACV Responsable National Suivi Evaluation / Ministre du Plan / Programme dAppui aux Communauts Villageoises PACV (Nzrkor)

Bailleurs de fonds M. Jean Le Dem M. Mbaranga Gasarabwe du PNUD M. Nicolas Kazadi Mme Vania Bonalberti M. Jean-Pierre Edouard M. Alpha Souleyman Diallo Secteur priv M. Patrice Chevalier M. Bernard Jean Deleuze M. Mamadou Peth Diallo M. Alain Pillevuit M. Lamarana Sadio Diallo

Chef de Division Adjoint / FMI Coordonnateur Rsident du Systme des Nations-Unies, Reprsentant Rsident Conseiller Economique / PNUD Commission Europenne, responsable de lappui la socit civile Consultant de lUnion Europenne auprs du ministre de lconomie & des finances Directeur adjoint des programmes / USAID

Directeur gnral / Espace Tlcom Administrateur Directeur Gnral / Banque BICIGUI Charg dAffaires / banque BICIGUI Directeur Gnral / Simfer Rio Tinto Directeur Gnral Adjoint / Crdit Rural de Guine

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ONG Mme Elisabeth Ct M. Erik Houinsou M. Moctar Diallo M. Mamadou Dian Diallo M. Ibrahima Souy Radiga M. Kollet Keita M. Alain Hral

Reprsentante / IFES Reprsentant national / Association Franaise des Volontaires du Progrs - AFVP Aide et Action, suivi du PCPA - diallo.moc.2003@yahoo.fr Guine 44, responsable ple socit civile Guine 44 Kindia Univers-sel - Projet Riz Basse Guine (financement AFD) APEK - Association pour la promotion conomique et agricole de Kindia

Ambassades M. Huo Zhengde M. Jacque Amon Aka M. Charles Andr Nelson Socit cicile M. Ben Skou Sylla M. Aziz Diop M. Lancny Chrif M. Alain Lamontagne M. Farouck Tafsir Soumah M. Mamady Mana Camara Mme Fatoumata Barry M. Tour Kounda M. Aboubacar Bangoura Mme Rabiatou Diallo M. Lansana Tour M. Ibrahima Fofana M. Louis Bemba Soumah Dcentralisation M. Mamadou Dram M. Yayo Keita M. Mamadou Cellou Sow M. Emile Tour

Ambassadeur de Chine Charg daffaires, Ambassade de Cte dIvoire Ambassadeur du Sngal

Prsident / Conseil National des Organisations de la Socit Civile Guinenne CNOSCG Secrtaire excutif / Conseil National des Organisations de la Socit Civile Guinenne - CNOSCG Coordonnateur CNOP-G AT du CECI en appui la CNOP-G CROSCG de Kindia

Conseiller prfectoral Secrtaire gnral adjoint CNTG Secrtaire gnrale CNTG Secrtaire gnral UNTG Secrtaire gnral adjoint UNTG et secrtaire gnral du SLEG

Maire de Kindia (et prsident de lassociation des maires de Guine) Maire-adjoint Secrtaire gnral Cellule eau

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Mission en Hati
Autorits hatiennes M. Daniel Jean, Secrtaire dtat la Justice M. Caus Alphonse, Directeur de cabinet du ministre de la Justice et de la Scurit Publique M. Franois Sverin, Ministre de lagriculture M. Garry Augustin, ministre de lagriculture M. Jude Saint-Natus Directeur des collectivits territoriales M. Wilner Valcin, DG adjoint, ministre de la planification M. Robert Jackson, directeur des pr-investissements, ministre de la planification M. Mario Andresol, DG de la Police Nationale Hatienne Ambassade de France et SCAC M. Christian Connan, Ambassadeur M. Alain Sauval, Chef de SCAC M. Michel Igout, attach de coopration Mme Ouafae Sananes, attache de coopration MmeFlore MBongo Mme Julie Collombier Assistants techniques Mme Blinda Bah Mme Solne Benoit M. Grard Chevallier M. H.Chamouillet M. Jean-Max Delluc Mission Eunida M. Michel Pinauldt M. Jean-Yves Grehal Mission valuation aide alimentaire M. Denis Michiels Intervenants internationaux M. Jean-Philippe Breux, Organisation Panamricaine de la Sant / OMS M. Michel Brun, UNFPA / Fonds des Nations-Unies pour la Population M. Mathurin Gbetibouo, Banque Mondiale M. Francesco Gosseti, Chef de la Dlgation de lUnion Europenne Mme Marion Le Pommelec, Banque Interamricaine de Dveloppement M. Gabriel Lo Monaco , chef adjoint de la Dlgation de lUnion Europenne Mme Natalie Patenaude, Ambassade du Canada, ACDI Mme Danile Saada, Minustah chef de la section de Justice M. Ousmane San, USAID M. Balthazar Saintphor, USAID M. Paul Tuebner, USAID M. Frdric Vidal, Minustah M. Franois Kerdoncuff M. Franois Lacapre M. Arnaud Pannier M. Pierre-Jean Suderie AFD Mme Genevive Javaloys, Directrice M. Ernest Barbot, Directeur Adjoint M. Jean Franois Richard (en mission)

Institut Franais dHati M. Paul Levy, Directeur

Personne ressource es qualit Mme Michle Oriol, sociologue anthropologue

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Organisations Non Gouvernementales Mme Ccile Berrut, AVSF M. Michel Chancy, Directeur VETERIMED Mme Christelle Dervault, MDM Mme Ccile Desjardin, Interaide Mme Isabelle Faucon, Initiative Dveloppement M. Daniel Henrys Directeur GRET Hati M. Anacacis Leduc, Projet CAMEP/Gret Organisations de la Socit civile M. Grald Mathurin CROSE M. Patrick Cond, directeur ANATRAF, et les membres du conseil excutif Mme. Louise Perrichon, appui AFVP lANATRAF Mme Pauline Salcedo, AT mission qualit auprs de lANATRAF M. Jacques Desrosiers, Secrtaire Gnral Association des Journalistes Hatiens M. Jurin Duret, Prsident de lassociation nationale des magistrats M. Patrick Numas, OGITH (confdration syndicale) Secteur priv M. Jacky Lumarque, Recteur de lUniversit Quiskeya M. Grgory Brandt, Prsident de la CCI Franco-Hatienne M. Alexandre Kislanski, DG Total Hati M. Grard Romero, Dlgu local pour Hati Air France M. Rossard, PDG Ets Rossard Comit de pilotage de lvaluation Alain DEJAMMET Prsident du comit de pilotage Pierre LEVY Centre danalyse et de prvision (CAP) Jean-Hugues SIMON-MICHEL Direction des nations unies et des organisations internationales, sous-direction des affaires politiques (NUOI/P) Caroline FERRARI Direction de la coopration europenne, sous-direction des relations extrieures de la communaut (CE/REC) F. BLONDET Direction dAfrique et de locan indien, sous-direction dAfrique occidentale (DAOI/AFOC) Blandine KREISS Direction des Amriques et des Carabes, sous-direction Mexique, Ccile MERLE Amrique centrale, Carabes (AME/CENT) Didier LEROY Direction dAsie et dOcanie, sous-direction dAsie mridionale Cyrille GERARDON (AS/MER) Christian BERNARD Dlgation laction humanitaire (DAH/I) Alain GALAUP Michel PROM Direction des politiques de dveloppement (CID/DPDEV) Jacques MALPEL Direction des politiques de dveloppement, sous-direction des politiques Marie-Ccile THIRION sectorielles et des OMD DPDEV/P David MASCRE Direction des politiques de dveloppement, sous-direction stratgie, bureau de la veille stratgique et prospective (DPDEV/S) Mme Mlanie Lger, VIVA RIO M. Quentin Levet ACTED Mme Carole Martin, MDM Mme Delphine Magre, AMI M. Philippe Matthieu, directeur Oxfam Qubec Mme Ccile Mazaleyrat, ACF M. Wilns Tilus Directeur Gnral Caritas

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Camille GROUSSELAS Emmanuel DELLLOYE Olivier DELPOUX Christian THIMONIER Valrie HUGUENIN Anne-Marie REINGOLD Bertrand de HARTINGH Daniel RIOU Jean-Luc LE BRAS Eva NGUYEN BINH Olivier RAMADOUR Claude FANDRE Michal RULETA Olivier GHIRARDI Stphanie DANIEL-GENC Richard NARICH (INHES) Jean-Ren RUEZ Marie CASTILLO Jean-Bernard VERON Yves FICATIER Gilles CARASSO Antoine PEIGNEY (CRF) Renaud COLOMBIER Laurent DENIS Philippe RYFMAN Philippe HUGON Thrse PUJOLLE

Direction des politiques de dveloppement, sous-direction de la gouvernance dmocratique (DPDEV/G) Direction de laudiovisuel extrieur, sous-direction de la radio, de la tlvision et du journalisme (CID/AE/RTJ) Direction de la coopration scientifique et universitaire, sous-direction de la recherche (CID/CSU/R) Mission dappui laction internationale des organisations non gouvernementales (CID/MAAIONG) Dlgation pour laction extrieure des collectivits locales (CID/AECL) Service des moyens et du rseau (CID/SMR) Service des moyens et du rseau, sous-direction de la programmation et des affaires financires (SMR/PAF) Service des moyens et du rseau, sous-direction de la coordination gographique, bureau Afrique et ocan indien (CG/AI) Service des moyens et du rseau, sous-direction de la coordination gographique, bureau Asie Ocanie (CG/AS) Service des moyens et du rseau, sous-direction de la coordination gographique, bureau Amrique et carabes (CG/AM) Service des moyens et du rseau, bureau de lvaluation (SMR/EVA) Service des moyens et du rseau, bureau de lvaluation (SMR/EVA) Ministre de la Dfense - Direction des Affaires Stratgiques Ministre de lIntrieur - Institut National des Hautes Etudes de Scurit Ministre de lIntrieur - SCTIP MINEFE, DGTPE, unit dvaluation Agence Franaise de Dveloppement (cellule crises et conflits) Agence Franaise de Dveloppement (unit dvaluation) Haut Conseil de la Coopration Internationale (HCCI) Coordination Sud Fonds pour la promotion des Etudes pralables, des Etudes transversales et des Evaluations (F3E) Universit de Paris I - Panthon Sorbonne Universit de Paris X - Nanterre (GEMDEV) IEP et Club du sahel et Afrique de louest

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Annexe 11
Documents de rfrence
A. Les documents de travail des administrations franaises, tlgrammes diplomatiques, notes de
synthses, notes stratgiques, programmation des postes, documents de gestion financire, etc. ne sont pas publics et ne figurent pas dans le fonds documentaire joint au rapport gnral. Hormis les rdactions des auteurs, les documents joints au CD sont tous du domaine public, et accessibles par internet.

B. Le CDRom
Le Cd rom livr avec le rapport gnral contient une slection de documents : 1. Rapport principal et ses annexes 2. Rdactions loccasion de lvaluation 1. Rapport Guine 2. Rapport Hati 3. Rapport Afghanistan 4. Prvention des crises et tats fragiles Approche comparative 5. Tableau comparatif des approches des diffrents bailleurs 6. Les entreprises et le dispositif franais de coopration 7. Les oprations des Nations Unies 4. France 1. Memorandum de la France pour la revue des Pairs 2008 2. LOLF - Programme MAEE 209 3. LOLF - Programme MINEFE 110 4. LOLF - DPT Politique en faveur du dveloppement 5. HCCI- Les acteurs franais dans le post conflit 6. HCCI - Avis 2005 sur le post conflit 7. C2SD - Gestion de sortie de crise 8. Le co-dveloppement au Mali 9. OCDE Revue des Pairs France 2004 6. Autres cooprations 1. Allemagne 2. Australie 3. Chine - Hofmann 4. Chine - La politique dAPD de la Chine 5. Danemark 6. tats-Unis - Stratgie de laide 2006 7. tats-Unis - Strategic framework for Africa 3. Textes fondamentaux 1. France - Papier de positionnement sur la question des tats fragiles 2. OCDE - Principes dengagement dans les tats fragiles 3. AFD - CIT post conflit et tats fragiles 4. Dclaration de Paris 5. Stratgie europenne de scurit 6. Code de conduite de lUnion Europenne sur la division du travail 7. Consensus europen 8. ONU - Menaces, dfis et changement

5. OCDE 1. Prvenir les conflits violents 2. Dmocratisation et conflits violents 3. Equal access to justice and the rule of law 4. Institutional change and violent conflict 5. Land and violent conflict 6. Overview of the links between the environment, conflict, and peace 7. Peace building overview 8. Poverty assessment and violent conflict 9. Reconciliation 10. Small arms and light weapons 11. Water and violent conflict

8. tats-Unis - Stratgie USAID 2005 9. tats-Unis - Fragile States Strategy 10. Grande- Bretagne 11. Inde 12. Japon 13. Norvge 14. Pays-Bas

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7. Problmatiques 1. AFD - Acteurs et socit fragile 2. BM - Civil society and peace building 3. OCDE - Engaging with civil society 4. USAID - Civil society initiatives 5. USAID - Socit civile et partis politiques 6. GRIP - Agenda humanitaire 2015 7. AFD - Prvision des crises et conflits, indicateurs et mthodologies 8. CE - Stratgie scurit alimentaire 9. OCDE - An introduction to SSR 10. OCDE - SSR and governance 11. Berghof - SSR - Potentials and challenges 12. DFID - Rforme scurit et justice en Afrique 13. CDA - Has peace building made a difference in Kosovo 14. Nepal - CSPM report 15. USIP - Guerre et tats fragiles en Afrique 16. Afrique et matires premires 17. OCDE - valuable minerals and violent conflicts 18. Enjeux gopolitiques du ptrole 19. Matires premires par Pierre Nol 20. Pierres prcieuses et conflits 8. Mthodologie 1. OCDE - Approches lchelle de lensemble de ladministration 2. OCDE - Guide dvaluation prvention des conflits 3. BM - Conflict analysis 4. USDS - Post conflict reconstruction essential tasks matrix 5. USAID - Conducting a conflict assessment 6. SIDA - Manual of conflict analysis 7. Swiss Development Agency - Conflict sensitive program management 8. OCDE - FAFO - Evaluating CPPB activities 9. Berghof - PCIA - Critical views on theory and practices 10. MCC indicators 11. IFRI - Alerte prcoce 12. CAD - OCDE - Directives pour la declaration de lAPD 2007

9. Guine 1. DSRP2 - 2007 2. DCP 2006-2010 3. FAD - Stratgie 2005-2009 4. USAID - Stratgie Guine 2006 5. Nations Unies - Plan cadre Guine 2007-2011 6. EIU - Country report 2007 7. ICG - Le changement ou le chaos 2007 8. WANEP - Crisis in Guinea 2007 9. AFD - Dynamiques locales des conflits 10. CE - Rapport sur la justice 2006 11. Aide & Action - PCPA Guine 12. IFES - Synthse dialogue politique 13. Liste des Ong internationals prsentes en Guine 14. Rio Tinto Simandou 10. Hati 1. DSNCRP du Gouvernement hatien 2. DCP franco-hatien 3. BID - Stratgie 2008-2013 4. BM - Stratgie intrimaire 2007-2008 5. USAID - Stratgie Hati 2006 6. ONU - Rapport Minustah 2007 7. ICG - Consolidating stability in Hati 8. EIU Country report 2007 9. ICG - Rforme de la justice et crise de la scurit 2007 10. ICG - Rforme des prisons et tat de droit 2007 11. ICG - Hati security and the reintegration of State 2006 12. Millenium score 2004 13. Millenium score 2007 14. Rapport Debray 2006 15. Michle Oriol, point de vue 11. Afghanistan 1. I-ANDS 2005 2. DCP franco-afghan projet 2006 3. The afghan compact 2006 4. JCMB - Annual report 2007 5. OXFAM - Priorities 2008 6. ONU / CS Situation de lAfghanistan 2007 7. EIU Country report 2007 8. tats-Unis - PRT 2006 9. Evaluation conjointe cinq pays europens 2005 10. Rapport Afghanistan URD 11. Evaluation de la cooperation franaise 2005 12. BM. JSAN with IPRSP

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C. Notice bibliographique
(Certains des documents cits se trouvent dans le CD)

GENERAL : EVALUATION, CONFLITS, CRISES ET ETATS FRAGILES


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La problmatique de l'aide dans les pays en crise et en situation de fragilit mobilise l'ensemble de la communaut internationale. La coopration franaise souhaite se dfinir une stratgie et des modes d'intervention rpondant mieux aux situations complexes et offrant une meilleure efficacit des moyens allous aux pays concerns. L'valuation de la politique d'aide au dveloppement de la France dans les pays en crise et en situation de fragilit est le produit d'un travail trs document, enrichi de trois tudes de cas pays (Afghanistan, Guine et Hati) qui illustrent la diversit des situations rencontres. L'tude se concentre sur les fragilits (des Etats et des socits) et sur la capacit de l'aide franaise (publique et non gouvernementale) les rduire. Elle met l'accent sur la prvention, la gestion des sorties de crise et la consolidation post crise. La multiplication des situations de crises et de fragilit institutionnelle, notamment dans la Zone de Solidarit Prioritaire, requiert des mthodes et des moyens spcifiques pour la prvention, le traitement et l'accompagnement des sorties de crise et des tats fragiles. L'tude montre que ces modalits d'intervention sont encore mal connues et largement inoprantes dans le dispositif franais. Elle constate nanmoins des progrs significatifs dans l'organisation de la rflexion et la contribution franaise aux dbats internationaux. Elle met quelques recommandations simples pour amliorer la stratgie, le pilotage et l'organisation de l'aide franaise dans ces contextes particuliers.

Ministre des Affaires trangres et europennes DgCiD Direction gnrale de la Coopration internationale et du Dveloppement

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