SECOND INTERNATIONAL CONFERENCE OF YOUNG URBAN RESEARCHERS T01 - City in movement: Participation, activism and identity

CONFLITOS

AMBIGUIDADES NO BRASIL

NO

PLANEJAMENTO DO

URBANO DE

PARTICIPATIVO

ANLISE

PROCESSO

CONSTRUO DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE FORTALEZA E DE SEUS RESULTADOS Rodrigo Faria Gonalves Iacovini1 Valria Pinheiro2

INTRODUO Com o advento de uma nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil, conquistada pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) e lastreada no Captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade (Lei N 10.257), parcela significativa dos municpios brasileiros passa a ser obrigada a elaborar periodicamente planos diretores, considerado o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (Art. 182 da Constituio Federal). Determina essa ordem, tambm, que seu processo de construo deve necessariamente ocorrer de modo participativo, incluindo neste processo aqueles que sistematicamente vinham sendo excludos das arenas de deciso sobre os rumos das cidades: a parcela pobre e perifrica da populao. Em funo disso, a primeira dcada do sculo XXI assistiu a uma exploso de arenas de participao no pas destinadas construo de tais planos. Tornou-se, portanto, requisito legal de todos os processos de planejamento urbano no pas a ampliao da esfera de deciso sobre as cidades, que deveria envolver os diversos segmentos sociais presentes no seu cotidiano: agentes pblicos, empresrios,

Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Cear, Mestrando em Planejamento Urbano e Regional pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo e pesquisador do LabCidade (FAUUSP) e da rede Observatrio das Metrpoles. 2 Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Cear, Mestranda do Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro e pesquisadora da rede Observatrio das Metrpoles.

comerciantes, lideranas comunitrias, profissionais liberais, movimentos sociais, mulheres, jovens, etc. Obviamente, essa pluralidade de sujeitos redundaria numa multiplicidade de interesses, os quais se relacionam de numa variedade de formas: coincidindo, convergindo, divergindo e, principalmente, conflitando. A pactuao em torno dos rumos da produo do espao urbano no teria como ocorrer evitando conflitos, at mesmo pelo prprio processo constitutivo histrico das cidades brasileiras construdas socialmente, mas apropriadas privadamente e de forma excludente. O exemplo da elaborao do Plano Diretor Participativo de Fortaleza emblemtico nesse sentido. Contando com inmeros avanos e retrocessos, o processo foi marcado por grandes embates entre seus vrios protagonistas, ora conflitos entre poder pblico e movimentos sociais, ora entre esses movimentos e entidades empresariais, ora entre esses trs sujeitos. Nesse contexto, foi determinante a articulao alcanada pela sociedade civil organizada, autodenominada como Campo Popular e composta por movimentos populares, Organizaes No-Governamentais (ONGs), entidades acadmicas, dentre outros. Mobilizaes, campanhas, aes e reivindicaes do Campo Popular foram importantes, por exemplo, para impedir que se aprovasse a primeira proposta de Plano, o LegFor, cuja construo havia sido completamente desprovida de participao e que possua grandes falhas metodolgicas. O presente artigo pretende abordar, a partir da experincia vivida pelo prprio autor como integrante desta articulao, os conflitos surgidos e como a atuao do Campo Popular influenciou os rumos do processo de elaborao do Plano Diretor de Fortaleza. Analisar, ainda, os resultados consagrados no Plano, buscando relacion-los com as posturas assumidas pelos sujeitos durante o seu decorrer e com a gramtica poltica da ambigidade. Em verdade, a ambigidade tanto atributo das normas urbansticas brasileiras quanto caracterstica da aplicao dessas normas no pas.

AMBIGUIDADE CONSTITUTIVA DAS NORMAS URBANSTICAS E DE SUA APLICAO A existncia de um descompasso entre o sistema legal e a realidade social e urbana brasileira no propriamente uma novidade, especialmente no tocante ordem urbanstica. A anlise das polticas urbanas implementadas pelo Estado nas suas mais distintas esferas confirma isso, tendo em vista que estas vo, em muitos casos, na

contra-mo das disposies contidas em inmeras leis e planos, a exemplo de Planos Diretores. Por outro lado, em situaes e contextos especficos possvel observar a aplicao de normas urbansticas, especialmente naqueles casos em que estas normas so favorveis a processos especulativos, de valorizao imobiliria e de reserva do acesso a terra urbanizada. Constata-se, portanto, que estas leis podem ser aplicadas (e o so) quando vo ao encontro dos anseios da elite, como no caso da lei de terras de 1850, cuja implementao confirmou e formalizou o latifndio ao invs do modelo de pequenas propriedades que, em grande parte, o inspirou (MARICATO, 2000, p. 149). Fica patente, portanto, que a legislao ineficaz quando contraria interesses de proprietrios imobilirios ou quando o assunto so direitos sociais (MARICATO, 2000, p. 150). Exemplo notrio disto, recorrente atravs das dcadas, so as leis elaboradas com o intuito de equacionar o problema da moradia. Estas, obviamente, no foram suficientes para alterar o rumo da periferizao das metrpoles brasileiras, processo que resulta da
combinao de lote precrio e irregular na periferia urbana com a autoconstruo da moradia. Uma nova alternativa de moradia popular implementada pela dinmica prpria de produo da cidade e no pelas propostas de regulao urbanstica ou de poltica habitacional, mostrando que, enquanto projetos de leis constituam idias fora do lugar, um lugar estava sendo produzido sem que dele se ocupassem as idias (MARICATO, 2000, p. 151).

Na busca por elucidar as causas da convivncia de um aparato regulatrio exagerado com uma radical flexibilidade no Brasil, Maricato (2000, p. 147) afirma que a ineficcia dessa legislao , de fato, apenas aparente, pois constitui um instrumento fundamental para o exerccio arbitrrio do poder, alm de favorecer pequenos interesses corporativos. A ocupao ilegal da terra urbana no s permitida como parte do modelo de desenvolvimento urbano no Brasil. Isto porque a manuteno da ilegalidade lograria em deixar baixo o custo da reproduo da fora de trabalho, alm de sustentar o mercado imobilirio especulativo. Essa viso sobre o papel da legislao urbanstica igualmente compartilhada por Rolnik (2003, p. 14), para quem sua ineficcia em regular a produo da cidade a verdadeira fonte de seu sucesso poltico, financeiro e cultural, em uma cidade em que riqueza e poder estiveram historicamente bastante concentrados. Percebe-se que a ambiguidade caracterstica indelvel do processo de aplicao das normas urbansticas. Aplicam-se as leis at certo ponto, e permitem-se

irregularidades tambm at certo ponto. As fronteiras entre a legalidade e a ilegalidade, entre a regularidade e a irregularidade so tnues e fluidas, mudando conforme os interesses predominantes. A adequao a parmetros urbansticos exigida em algumas zonas da cidade, enquanto em outras estes parmetros sequer so lembrados. A ocupao, sem qualquer ttulo de posse ou propriedade, consentida em determinadas regies da cidade, e em outras no. Uma ocupao consentida ou negligenciada pelas autoridades hoje pode sofrer uma tentativa de remoo a partir da aplicao da lei daqui a alguns anos, caso os interesses econmicos e polticos sobre a regio venham a mudar. Da mesma forma que caracterstica da aplicao das normas urbansticas no Brasil, a ambigidade tambm atributo dessas prprias normas. Desde tempos remotos, como no Imprio, a legislao brasileira situa-se num campo de ambigidades. Preconizava, por exemplo, a Constituio de 1824 a liberdade como direito dos cidados, sendo esta cidadania estendida a poucos e a escravido a forma predominante de trabalho. Mesmo a Constituio Federal de 1988, aclamada como a Constituio Cidad, situa-se neste campo. Se por um lado ela contm previses realmente progressistas, como um amplo e forte rol de direitos fundamentais, por outro existem outras muitas disposies, a exemplo da ordem econmica, que permitem e garantem a manuteno do status quo. Na seara especfica da ordem urbanstica, o Estatuto da Cidade no exceo. Enquanto contm instrumentos progressistas e democratizantes, como o IPTU Progressivo no Tempo, existem outros cuja lgica dominante a do mercado, a exemplo das Operaes Urbanas Consorciadas. No fosse assim, o Estatuto no teria logrado ser aprovado quase que consensualmente na reta final de sua tramitao no Congresso Nacional. Exatamente neste mesmo formato nasce o Plano Diretor Participativo de Fortaleza aprovado em 2008, tendo a ambigidade como caracterstica de suas disposies. Em verdade, para compreender a fundo esta marca do Plano preciso conhecer e entender como ocorreu seu processo de construo, o qual tambm teve como trao marcante a ambigidade, fortemente sentida na postura adotada pela Prefeitura Municipal de Fortaleza.

CONFLITOS E AMBIGUIDADES NA CONSTRUO DO PDPFOR O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), aprovado em 1992, foi o primeiro plano diretor que Fortaleza elaborou e aprovou aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Surpreendentemente, havia previses nessa lei que gozavam poca de notvel carter progressista, como instrumentos positivados que objetivavam a efetivao da Funo Social da Propriedade. O alcance deles, contudo, era reduzido, pois o plano no explicitava sua forma de aplicao e tampouco buscava espacializ-los (MOREIRA, 2008, p. 20). Em 2002, duas situaes ensejaram o incio do seu processo de reviso. Primeiramente, havia se esgotado o prazo de 10 anos previsto pelo prprio plano para sua reviso. Em segundo lugar, com o advento do Estatuto da Cidade em 2001, os municpios que j possuam planos diretores deveriam revis-lo de modo a incorporar as novas diretrizes e instrumentos propostos. Frente a essa realidade, a gesto municipal deu incio a esse processo em setembro de 2002, firmando uma parceria com a Associao Tcnico-Cientfica Eng. Paulo de Frontin (ASTEF), vinculada UFC. Contratada atravs de dispensa de licitao, a ASTEF foi responsvel, juntamente com tcnicos da Prefeitura Municipal, pela elaborao do LegFor, como ficou conhecido o projeto de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental elaborado para substituir o de 1992. Apesar de ter sido repassada quantia superior a um milho de reais para essa finalidade, o processo no foi bem coordenado. No houve a elaborao de estudos e de leituras aprofundadas sobre a realidade urbana da cidade, muito menos foi estabelecida uma metodologia que possibilitasse a participao popular, requisito imposto pelo Estatuto. Alm disso, pouco ele avanava relativamente ao PDDU de 1992, deixando mesmo de incorporar importantes diretrizes e instrumentos trazidos por esta mesma lei, como a promoo de regularizao fundiria sustentvel, o combate especulao imobiliria e a gesto urbana democrtica e participativa (LOUREIRO, 2006, p. 20). Principal ator poltico ligado ao iderio da reforma urbana no Cear naquela poca, o Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (NUHAB)3 decidiu intervir no processo, exigindo a sua abertura participao popular e a rediscusso do seu contedo. De incio, buscou-se estabelecer um canal de dilogo com a gesto e com a

Rede que articula entidades, Organizaes No-Governamentais (ONGs), movimentos populares e projetos universitrios com o objetivo, dentre outros, de mobilizar a populao entorno da luta pelo direito moradia e cidade.

consultoria contratada. Em um seminrio realizado em dezembro de 2002 pela gesto municipal, foi decidido, inclusive, que seria elaborado um calendrio de discusses sobre os produtos que a equipe fosse construindo. Esse calendrio nunca foi apresentado por eles nem foram abertos canais de participao, no tendo a rede, portanto, obtido qualquer sucesso com a tentativa de entabular um dilogo. Com o agravamento da situao e das batalhas pela abertura e ampliao do processo, o NUHAB lanou, em abril de 2004, a campanha de advocacy Por um Plano Diretor Participativo. Seus objetivos eram: sensibilizar as comunidades para a importncia do Plano Diretor e informar sobre a proposta da Prefeitura de Fortaleza; estimular e desencadear um processo de participao da populao na gesto democrtica da cidade, iniciando pela interferncia na deciso das diretrizes de desenvolvimento urbano de Fortaleza, tal como explicitado na lei federal 10.257/01; e conseguir a suspenso da reviso em curso atravs de ao judicial (LOUREIRO, 2006, p. 04). Diferentes estratgias foram utilizadas durante essa interveno.

Realizaram-se aules e seminrios para colocar em pauta as temticas do planejamento, da revitalizao de reas centrais, dentre outras consideradas prioritrias. Aconteceram mobilizaes em locais estratgicos com a finalidade de divulgar e informar a populao sobre como vinha sendo conduzido o processo, utilizando-se de peas teatrais e de eventos culturais. Houve tambm oficinas internas de capacitao para os membros da rede, de modo a qualificar a sua interveno nessa ao e no embate com o poder pblico. Espalharam-se em Fortaleza diversas faixas e cartazes com dizeres que informavam aos habitantes daquela regio as aes previstas para ela pelo LegFor, bem como material publicitrio da campanha (bons, camisas, bottons, etc.). As mais importantes aes, contudo, foram: a pesquisa qualitativa para identificar o grau de conhecimento da populao sobre as discusses a respeito do plano diretor e o ajuizamento de ao civil pblica, via Ministrio Pblico, arguindo o descumprimento do requisito da participao popular na conduo do processo. Saliente-se que a pesquisa foi de extrema utilidade na argumentao desenvolvida posteriormente na ao civil pblica. Baseada na aplicao de 1.000 questionrios, buscou-se realiz-la da maneira mais representativa possvel, tendo sido a aplicao feita em diversas localidades de Fortaleza, com pessoas das mais diferentes idades, profisses, graus de instruo, etc. Seus resultados mostraram de maneira eficaz

o completo desconhecimento da populao a respeito do processo e da proposta do plano. Nesse nterim, a gesto, a despeito de toda a campanha desenvolvida, encaminhou o projeto de lei para a Cmara de Vereadores em agosto de 2004. Novas articulaes foram desenvolvidas a partir de outubro daquele ano, dessa vez focando-se nos legisladores. Fortalecido com o apoio de alguns vereadores, as entidades conseguiram que fosse estabelecido pela Cmara um calendrio de debates, que seria composto de 22 audincias. De todas essas, somente 05 foram realizadas, tendo contado com a presena de alguns poucos integrantes do legislativo e com a completa ausncia de qualquer representante do executivo. Mesmo assim, o movimento iniciado no esmoreceu, tendo permanecido durante trs semanas inteiras ocupando o espao do legislativo nos momentos em que se realizavam as sesses. Paralelamente a este processo, houve outra grande movimentao no cenrio poltico da cidade no ano de 2004: a campanha eleitoral para prefeito municipal. Nesta disputa, a candidata Luizianne Lins, do Partido dos Trabalhadores, representava a maior esperana dos setores progressistas de esquerda. Neste sentido, o movimento da reforma urbana de Fortaleza engrossou a militncia de campanha da candidata, apostando que sua eleio representaria a incluso da agenda da reforma urbana nas aes do municpio. O resultado, contra todas as prospeces e probabilidades, foi justamente a eleio de Luizianne. Em dezembro de 2004, a forte mobilizao e presso popular aliados a um pedido da prefeita recm eleita, embora ainda no empossada, conseguiram fazer com que o projeto do PDDUA fosse retirado da pauta de votao. Encerrando o que poderia ser entendida como a primeira etapa desse processo de reviso do plano diretor, a retirada por completo da Cmara foi realizada em maio de 2005. Essa foi, sem sombra de dvidas, uma grande vitria do movimento pela reforma urbana em Fortaleza. Ela, juntamente com a instalao de uma nova gesto municipal, com ares progressistas, representou a possibilidade de transformaes na realidade urbana da cidade. Essa esperana, em determinada medida, resultou numa desmobilizao desses atores, pois, ao verem dentro da Administrao velhos companheiros integrantes de movimentos e participantes da Campanha por um Plano Diretor Participativo, acreditaram que essa mudana de cenrio poltico seria suficiente para a transformao da poltica urbana. Afirma MOREIRA (2008, p. 21)

Com o pretexto de tornar a gesto mais cidad, a prefeitura trouxe para si as lideranas populares, muitas que apoiaram a candidatura da prefeita Luizianne Lins, em contratao de cargos comissionados. Esta ao poderia a priori significar um caminho de mudanas, mas, alm de ter se tornado mera iluso, enfraqueceu o poder dos movimentos populares. Estes perderam sua autonomia, pois no conseguiam ir contra seus prprios colegas. E pior, muitas das lideranas continuavam atuando nas duas frentes.

Tanto essa desmobilizao como a perda de autonomia contriburam para que houvesse um grande lapso temporal entre a retirada do projeto de lei e o incio do novo processo de planejamento, que ocorreu somente no comeo do ano seguinte. Assim, no primeiro bimestre de 2006, a gesto rene tcnicos indicados pelas suas secretarias com a finalidade de compor uma equipe que desenvolveria esse processo. Novamente foi contratada uma assessoria externa administrao, tendo sido escolhido o Instituto Plis, tradicional ONG de So Paulo ligada ao movimento nacional pela reforma urbana. Tal contratao foi seriamente questionada, seja pela semelhana com a ASTEF na forma de contratao (dispensa de licitao por notrio saber tcnico), seja por consistir numa entidade pertencente a outro estado e, supostamente, pouco ambientada no contexto local. Sem o intuito de defender essa escolha, observe-se que essa entidade foi contratada como assessoria ao desenvolvimento do processo de elaborao, no para realiz-lo, prescindindo de um profundo conhecimento da realidade de Fortaleza. Alm disso, o Instituto j estava bem situado sobre a problemtica local, tendo elaborado, inclusive, um dos pareceres que embasaram a ao civil pblica que questionou o processo anterior. Este recomeo foi verdadeiramente turbulento e acelerado, tendo sido deixadas de lado algumas etapas importantes do processo participativo de planejamento. Alegando-se falta de tempo para qualquer discusso em funo do prazo estabelecido pelo Estatuto (outubro de 2006), foi apresentado, logo nesse primeiro momento, um calendrio das atividades a serem realizadas (capacitaes, audincias, assemblias, fruns, etc.). Ressalte-se que neste momento ainda no havia sido formado o Ncleo Gestor do processo, o qual, composto por representantes de diversos segmentos sociais, deveria ser o verdadeiro responsvel pela confeco desse cronograma. Para alm desse fato, o cronograma estabelecia tempos absurdamente curtos entre uma etapa e outra, desconsiderando o tempo poltico, que diferente do tempo das tcnicas. O ato de pensar a cidade exige reflexo, estudos, estabelecimento de pactos, dilogos com as bases e nada disso seria possvel com o cronograma corrido. Isso sem contar o fato de

que as lideranas participantes do processo do plano diretor estavam envolvidas em diversas outras demandas, como a discusso do Oramento Participativo. As entidades do Ncleo Gestor4, quando formado, tentam acompanhar o ciclo de assemblias que se inicia a seguir. Essas assemblias foram realizadas, concomitantemente, aos sbados pela manh em 14 reas da Participao, como denominadas as regies em que se subdividiu Fortaleza para o processo do oramento e do plano diretor participativo. Seus objetivos eram: sensibilizar e capacitar a populao para o processo de planejamento, realizar a leitura comunitria da cidade, e eleger os delegados territoriais que participariam dos Fruns e do Congresso do Plano Diretor Participativo. Pode-se imaginar que no foi possvel cumprir todos esses objetivos de maneira qualificada nos quatro sbados previstos pela gesto para a sua realizao. Esse momento o primeiro em que podem ser enxergadas grandes falhas na metodologia aplicada. O primeiro grande erro foi a pouca publicidade dada ao processo. Despertar o interesse dos cidados era fundamental para que houvesse a participao, e isso somente seria possvel a partir de uma boa estratgia de comunicao que divulgasse a importncia de se construir coletivamente o plano diretor. Consequncia disso foi a baixssima participao nessas assemblias, havendo registro de que em algumas delas compareceram somente em torno de 10 pessoas.
Quando tratamos da Democracia Participativa, deve ser redobrada a necessidade de divulgao e esclarecimento do assunto a ser debatido e decidido. Primeiro, porque este tipo de participao no obrigatrio, o que leva a facilmente ser ignorado; segundo, por se tratar de um modo de democracia novo, h desconhecimento quanto s formas de participao e o mtodo empregado durante todo o processo; e terceiro porque, aplicado ao Plano Diretor, se trata de um assunto delicado no sentido de ser um planejamento a longo prazo. No algo que poderamos ver os resultados at o ano seguinte como o caso do Oramento Participativo(MOREIRA, 2008, p. 18)

Essa precria publicidade foi agravada pela pouca, ou nenhuma, importncia dada estruturao de uma ao voltada mobilizao social. Deixou-se de trabalhar junto ao Ncleo Gestor uma estratgia clara de interveno, tendo sido relegada, por diversas vezes, s entidades do Ncleo essa tarefa. Havia, portanto, grande confuso relativa funo dessa instncia, deixando de ser vista por muitos como coordenadora do processo e sendo entendida, quando conveniente, como a principal responsvel pela

Este Ncleo contava com 37 representantes: 9 membros do poder pblico executivo, 6 conselheiros do oramento participativo representando cada uma das secretarias executivas regionais , 10 representantes de movimentos sociais e ONGs, 6 representantes profissionais, 3 representantes de sindicatos e rgos de classes e 4 representantes de entidades acadmicas. Vale registrar que esta composio busca seguir o indicado na proporo dos segmentos do Conselho Nacional das Cidades.

mobilizao. Ressalte-se que essa responsabilidade era delegada sem o fornecimento de qualquer suporte financeiro ou estrutural. Outra grande problema foi a capacitao levada a efeito nessa etapa. Os facilitadores do processo foram, em geral, aqueles tcnicos da prefeitura convocados para compor a equipe, dentre os quais havia inmeras pessoas que nunca haviam estudado a temtica antes e, por isso, no conseguiram realizar capacitaes de boa qualidade. Alm de falta de conhecimento tcnico mesmo, no foi trabalhada com eles a necessidade de que a linguagem utilizada fosse adequada ao pblico participante. Houve, em face disso, momentos em que se facilitava os momentos de formao com linguagem tecnicista e outros em que se faziam redues simplistas dos temas. A metodologia, os recursos utilizados e o material didtico distribudo tambm no eram satisfatrios. Observa-se, portanto, que pouca ateno foi destinada s trs grandes estratgias (mobilizao/sensibilizao, comunicao e capacitao) que se destacaram no captulo anterior como essenciais para a adeso da sociedade ao processo e, consequentemente, para o sucesso do plano. O momento da Leitura Comunitria tambm foi realizado com grandes deficincias. Como discutido anteriormente, deveriam ser iniciadas essas rodadas de discusso com base em elementos fornecidos por uma Leitura Tcnica preliminar. Esta, no entanto, no foi realizada a contento, faltando diversos estudos essenciais problematizao do espao urbano. Era perceptvel, para quem estava fora da gesto e, principalmente, para quem fazia parte dela, que aquele processo no era a sua maior prioridade. Enquanto o oramento participativo contava com uma estrutura satisfatria, o plano diretor era realizado com srias restries oramentrias e de pessoal, sem ser mencionada a pouca ateno poltica despendida pelo governo ao processo. Evidentemente, tratava-se mais de cumprir uma obrigao legislativa, sendo isso utilizado como argumento para que muitas etapas fossem atropeladas durante o processo. As entidades do Ncleo Gestor tentaram acompanhar todo esse ciclo de assemblias. Embora tivesse uma grande amplitude na sua composio, o Ncleo no conseguiu esse intento. Mesmo assim, teceram-se inmeras crticas e reivindicou-se uma alterao nesse quadro. A resposta era sempre a mesma, no sendo isso possvel em virtude do prazo estabelecido. Nesses momentos, as entidades que compunham o colegiado questionavam, ento, seu poder decisrio na coordenao do processo, pois

no conseguiam que suas determinaes fossem executadas. Em verdade, o prprio debate internamente nessa instncia era difcil, j que a gesto contava com quase a metade dos representantes (09 do poder pblico somados aos 06 provenientes do OP, cujos escolhidos todos faziam parte da gesto). O campo popular do Plano Diretor, que iniciou sua articulao com a campanha de Advocacy acima citada, buscava suprir estas lacunas e realizou inmeros eventos de mobilizao e capacitao a fim de tornar os moradores e moradoras da cidade partes conscientes do processo de construo da lei. Faz-se necessrio observar, nessa altura do relato, que havia algo de diferente nas posturas crticas ao processo se comparadas s formuladas no seu primeiro perodo (2002 a 2004). Enquanto naquele primeiro perodo as crticas eram provenientes quase to somente de entidades ligadas ao movimento pela reforma urbana, nesse outro elas tambm vinham de outros segmentos, embora seu contedo fosse diverso. Se por um lado havia entidades como o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB-CE), o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (CREA/CE) e o Sindicato das Industrias da Construo (SINDUSCON) que desqualificavam a participao popular sob um discurso tecnocrtico de planejamento; por outro havia entidades, principalmente ligadas rede NUHAB, que reivindicavam a ampliao e a qualificao dessa participao. Outro ponto que merece destaque o fato de que tambm a gesto encontrava-se dividida, tornando-se claro o carter ambguo da gesto municipal mencionado anteriormente. Era possvel ser identificada uma ciso interna, havendo claramente a formao de dois blocos: um de carter conservador, formado pelos integrantes e dirigentes da Secretaria de Meio Ambiente (SEMAM) e da Secretaria de Infra-estrutura (SEINF), e outro progressista, composto pelos tcnicos e dirigentes da Secretaria de Planejamento (SEPLA) e da Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR), muitos dos quais provenientes de movimentos populares e entidades de assessoria que haviam lutado contra o processo de elaborao do LegFor. Houve fortes divergncias entre ambos os blocos, como no tocante s ZEIS. Enquanto a HABITAFOR defendia a incluso desse instrumento, a secretria de meio ambiente, Daniela Valente, assumiu publicamente ser contrria a isso. Internamente, ainda, havia uma forte resistncia por parte de tcnicos da SEINF ao novo processo de reviso, principalmente pelo fato de que muitos deles integraram a equipe que elaborou o LegFor alguns anos antes.

Esse carter ambguo da gesto ficou evidente durante todo o processo, tanto em diferentes posturas assumidas nos debates no Ncleo Gestor quanto na formulao de propostas elaboradas para serem discutidas no Congresso do Plano Diretor, um dos momentos mais crticos. No Ncleo Gestor, por exemplo, foi colocado pouqussimo tempo antes do evento marcado antecipadamente - em discusso se o Congresso seria deliberativo ou no. Embora a gesto parecesse empenhada em postergar o momento de deliberao do Congresso, o tema foi colocado em votao na ltima reunio do Ncleo Gestor, tendo sido derrotada esta proposta. Salienta-se que esta vitria s foi possvel em funo de ter havido uma ciso entre os representantes do poder pblico municipal, tendo parte deles votado a favor da manuteno do carter deliberativo do Congresso, o que ia de encontro determinao da cpula da gesto. Aps esta reunio em que o Ncleo Gestor decidiu que o Congresso seria mesmo deliberativo, saiu na imprensa o resultado contrrio. Isso, somado a boatos espalhados nas comunidades, contribuiu na ausncia de muitos delegados e delegadas do campo popular. A deciso final sobre a questo teve lugar no momento em que se iniciou o Congresso. Durante a leitura da proposta de regimento interno do evento, um representante do poder pblico fez um destaque e lanou a proposta: seria realizado o Congresso naqueles dias, debatendo-se as propostas apresentadas, mas o processo de deliberao acerca delas aconteceria num momento posterior. Conquanto tenha protestado acaloradamente, o movimento pela reforma urbana foi derrotado na votao, pois, alm dos segmentos empresariais e profissionais, os representantes do poder pblico votaram em bloco pelo adiamento. No foi, ao contrrio do que algum ingenuamente possa imaginar, uma unidade de pensamento entre os tcnicos da gesto que possibilitou que isso acontecesse. Num procedimento pouco democrtico, essa postura foi imposta pelos altos escales da Administrao aos seus subordinados, sob pena de, possivelmente, serem destitudos de seus cargos comissionados ou serem cancelados seus contratos de terceirizao. A plenria estava sendo filmada, para registro do voto dos participantes. A gesto parecia ter finalmente mostrado sua verdadeira face. Isso tambm contribuiu para desmotivar muitos participantes, que abandonaram o congresso, que seria sua ultima aposta de estar realmente participando da gesto democrtica da cidade. Durante os dias que se seguiram, foram discutidas exaustivamente as propostas apresentadas em cada um dos seis grupos temticos em que foi estruturado o evento.

Aspecto interessante dessa etapa do processo destacado por Moreira (2008, p. 25), quando analisa a quantidade e a representatividade por segmento em cada um desses grupos de trabalho. O grupo que teve o maior nmero de participantes foi o que discutiria as zonas especiais, tendo sido o grupo em que os representantes dos movimentos populares buscaram atingir a maior representatividade, seguido pelo que discutia a poltica de regularizao fundiria. Claramente essa postura foi uma tentativa de defender os temas que eram mais preciosos para eles, os quais foram objeto de inmeras propostas suas. Na mesma linha de raciocnio seguiram as entidades empresariais, que se concentraram no Grupo 02, que focava no macrozoneamento do municpio, cuja influncia no mercado imobilirio incontestvel. Apesar de ambos buscarem a defesa de seus interesses, resta evidente que seus objetivos eram diferentes. Os primeiros defendiam pontos que consideravam fundamentais para a efetivao do direito moradia para todos. Os outros lutavam pela manuteno de um sistema de produo do espao urbano propcio continuidade de sua fonte de lucros, o mercado imobilirio especulador. Nesse primeiro momento, em que somente se debatiam propostas, a gesto assumiu um papel eminentemente de mediadora, deixando de intervir claramente por uma ou outra proposta, postura que se modifica na segunda fase do Congresso.
A princpio a anlise feita aqui pode ser facilmente taxada como maniquesta, mas a conformao que se deu entre as correlaes de foras foi exatamente esta. De um lado temos o capital tentando achar a melhor relao de lucro possvel, do outro as comunidades pobres na briga por tornar suas prticas habitacionais em algo legal e, porque no, procurando se manter e adicionar novas reas para moradia. No meio poderamos dar lugar prefeitura, mas que preciso uma anlise mais apurada de cada proposta para sabermos de que lado ela fica em cada disputa (MOREIRA, 2008, p. 33; grifo nosso).

O processo decisrio acerca do contedo do projeto que seria levado Cmara aconteceu nos dias 10 e 11 de fevereiro de 2007, tendo ocorrido entre momentos de articulao e outros de aberto confronto. Esses impasses surgidos foram, em sua maioria, eliminados na plenria final atravs da interveno avassaladora da gesto. Contando com algo em torno de 47% dos delegados, o governo era o ator que decidia quais propostas seriam aprovadas e quais no. Isso foi realizado atravs de uma absurda centralizao exercida pelo Gabinete da Prefeita sobre os tcnicos da Administrao, descrita por Moreira (2008, p. 32).
Mesmo em uma gesto dita progressista como foi esta ltima de Fortaleza, houve vrios tcnicos fantochizados pela maquina estatal. Em especial cito uma cena ocorrida na plenria onde uma pessoa caudatria ficava na frente levantando ou baixando o crach para mostrar aos outros qual seria a

deciso da gesto. Como num nado sincronizado todos os tcnicos da prefeitura deveriam seguir o lder.

Em suma, o resultado do Congresso foi uma proposta de plano determinada pela cpula da Prefeitura. Tendo-se em mente a ambigidade vivida pela gesto municipal, cujas secretarias estavam divididas entre foras polticas completamente diferentes e divergentes, fica evidente que, desde esta primeira proposta, j se encarava um Plano com diversas contradies. Essa foi a marca das negociaes tambm durante o trmite do projeto na Cmara de Vereadores, usando a gesto seu peso de acordo com cada questo debatida e os vereadores atuando conforme os interesses por eles defendidos, sejam estes quais fossem.

A AMBIGUIDADE COMO CARACTERSTICA DO PDPFOR O resultado de todo este processo foi um Plano Diretor caracterizado, mais uma vez, por uma profunda ambigidade. Por um lado, constitui-se em um plano minucioso e bem abrangente, tratando dos diversos temas relativos poltica urbana atravs da instituio de diretrizes e instrumentos. Os objetivos do Plano que se encontram nele consignados so claros e bem orientados, havendo inmeras disposies voltadas democratizao da terra urbanizada e ao cumprimento da funo social da propriedade. Por outro lado, quando analisados os ndices e parmetros urbansticos propostos, torna-se patente que estes objetivos e diretrizes tendem a permanecer meramente no plano da retrica. Primeiramente, possvel perceber que os ndices no so compatveis com o padro construtivo da maior parcela da populao fortalezense, como o caso de uma Taxa de Ocupao mxima de 60% e Lotes Mnimos de 125 m. Estes parmetros esto muito aqum da real utilizao dada pela populao, principalmente pela sua parcela mais pobre. Mais uma vez, tornar-se- difcil aos moradores de baixa renda conseguirem enquadrar suas residncias na legalidade, cumprindo todos os parmetros. Outro quesito diz respeito aos parmetros de utilizao da regio da Praia do Futuro, alvo de fortes disputas no processo do Plano Diretor. Vrios atores e interesses esto em jogo quando se trata desta regio. Trata-se, primeiramente, de uma rea, por um lado, ainda pouco habitada e, por outro, dotada de infraestrutura e prxima s regies mais valorizadas da cidade. Trata-se, tambm, da principal praia para banho na

cidade e local onde se situam inmeros restaurantes beira da praia, constituindo-se uma importante rea de turismo e para a populao, havendo grande disputa entre a sua privatizao e o seu carter de uso pblico. Por fim, trata-se de um local de importncia ambiental considervel, tendo em vista a existncia de dunas e de ser a porta de entrada do principal corredor de ventilao da cidade. Em funo destes fatores, torna-se a Praia do Futuro um importante vetor de expanso do mercado imobilirio. Grandes embates foram travados acerca da sua utilizao, pois os ambientalistas queriam proibir construes, os movimentos populares queriam utiliz-la para habitao de interesse social e o empresariado acreditava que devia ser reservada explorao do turismo. Resultado: houve a delimitao de algumas ZEIS de Vazio na rea (com algumas restries que sero mencionadas frente), de algumas ZEIS de Ocupao consolidadas h anos e de uma Zona de Interesse Ambiental (ZIA) cujos parmetros, mais do que proteger ambientalmente, acabam por reservar a rea para empreendimentos habitacionais de mdia e alta renda. Apesar deste revs no embate acerca da preservao ambiental da Praia do Futuro, deve-se salientar que o Plano avana com a demarcao do Parque das Dunas da Sabiaguaba, lugar de um ecossistema rico e frgil que finalmente foi protegido por lei. No Plano anterior, esta localidade era considerada como uma Zona Adensvel. Outro aspecto que exemplifica a ambigidade do PDPFor diz respeito ao estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Mais uma vez, possvel encontrar tanto avanos como retrocessos. Num territrio marcado por grandes disputas acerca de determinadas localizaes, constituiu um grande avano a demarcao de diversas ocupaes consolidadas como ZEIS. Muitas destas ocupaes sofriam com constantes tentativas de remoo, como o Pirambu. Em funo de sua localizao estratgica (todo o litoral oeste da cidade) a regio foi durante muito tempo alvo de fortes e histricos embates polticos, econmicos e urbansticos, como durante a tentativa de implementao do Projeto Costa Oeste, que previa a remoo das famlias de baixa renda residentes na rea para a construo de uma via paisagstica e de equipamentos voltados ao turismo. Houve ainda a demarcao de importantes ZEIS de Vazios, situadas em reas valorizadas e com infra-estrutura, como nos bairros Papicu e Praia do Futuro. Por outro lado, houve a aprovao de disposies que limitam alguns desses avanos, constituindo-se em verdadeiros retrocessos. Primeiramente, h um dispositivo, inserido na lei no apagar das luzes do trmite legislativo, que impe liberao

progressiva de percentual das ZEIS de Vazio. O art. 312 preconiza que esta liberao (de 5% do terreno) ocorrer no caso de no serem regulamentadas as reas previstas como ZEIS de Vazios at um prazo de 06 meses a partir do Plano. Aps esta primeira, a liberao passar a ocorrer a cada 12 meses e envolver, a cada vez, o mesmo percentual. Por fim, h uma disposio relativa demarcao e regulamentao de ZEIS de Vazios que merece destaque: a proibio deste tipo de ZEIS ser localizado em reas lindeiras a hotis. Tal vedao est inserida em artigo que limita esta demarcao em funo da periculosidade oferecida por postos de combustvel, depsitos de gasolina, depsitos de gs, depsitos de explosivos, depsitos de cimento, subestaes rebaixadoras de tenso da COELCE, rotatrias de trnsito de veculos, pontes e viadutos. Obviamente a proibio que se refere a hotis no est calcada no perigo que estes oferecem populao, mas, sim, no fato de que os empresrios do turismo no aceitaram a utilizao de reas prximas a seus hotis para a construo de habitaes de interesse social, destinadas a famlias com renda de 0 a 3 salrios mnimos. O pobre pode at ter um lugar para morar, desde que o turista no possa v-lo.

CONCLUSO Um processo to longo e desgastante, repleto de conflitos e ambigidades, no pode ser avaliado somente com base no texto final da lei do PDPFor. Isso seria deixar de lado a maior riqueza que foi por ele proporcionada, o aprendizado que todo esse longo percurso trouxe aos diversos atores sociais nele envolvidos. O primeiro desses aprendizados foi a importncia que aes de exigibilidade de direitos encampadas por movimentos sociais podem assumir para a democratizao do planejamento e da gesto das cidades. Isso evidenciado quando se coloca em foco o primeiro perodo do processo de reviso do plano diretor de Fortaleza, compreendido entre 2002 e 2005. A atuao das entidades ligadas rede NUHAB durante essa fase, principalmente com a realizao da campanha Por um plano diretor participativo, foi decisiva para criar um ambiente poltico que suspendesse a tramitao do LegFor. Embora haja quem analise que isso s foi possvel graas interveno da prefeita eleita, Luizianne Lins, trata-se do oposto. Caso esse ambiente no houvesse se instalado no municpio, dificilmente a sua gesto teria enfocado esse problema, pois sua ateno teria se voltada ainda mais ao Oramento Participativo.

Comparando-se o primeiro com o segundo perodo, identifica-se uma nova lio. Com um olhar crtico, pode-se notar uma sensvel diferena relativamente postura assumida pelos atores sociais se comparados um processo tecnocrtico e um participativo, mesmo que este conte com diversas falhas. No primeiro perodo do processo de reviso, por exemplo, entidades como o SINDUSCON e o IAB estavam menos ativos nas discusses e embates, principalmente pelo fato de que seus interesses eram amplamente e abertamente defendidos pela gesto e pela equipe de assessoria tcnica contratada. A correlao de foras que influencia o processo fundamentada em dois blocos opostos, o poder pblico e o movimento pela reforma urbana. A partir do segundo perodo, essas entidades foram foradas a se fazerem presentes e a demarcar posicionamentos em decorrncia de dois fatores. Primeiramente, a gesto municipal, embora ainda contasse com representantes dos interesses desses grupos sociais, nomeadamente na SEMAM e SEINF, tambm era permeada por antigos integrantes de movimentos populares, como na HABITAFOR. Assim, a Administrao no teve uma ao monoltica baseada nos interesses desse grupo, como aconteceu no primeiro perodo. O outro fator que influencia a apario de atores como SINDUSCON e IAB a prpria concepo participativa de planejamento, que se sustenta sobre a idia de construo de um plano socialmente legitimado atravs do dilogo transparente entre os diversos atores sociais que influenciam para alterar a realidade urbana. Dessa forma, esses atores passam a sentir a necessidade de se fazerem presentes para que possam disputar a concepo do plano. Caso no o fizessem, correriam o risco de que, ao assumir um carter transformador e de eivada de legitimidade, o plano fosse capaz de interferir nas suas atividades empresariais e a eles no fosse possvel questionar tal interferncia. Para MOREIRA (2008, p. 14),
Abrir esta arena de debates foi extremamente interessante neste aspecto: trouxe para os holofotes aqueles que participavam veladamente. Mas, por que se mostrar quando poderiam continuar em suas confortveis posies de controle na instncia seguinte? Claro que existe um certo medo. Frente mdia e populao, um plano diretor com referendo popular possui muito mais fora poltica que um plano simplesmente elaborado pelos tcnicos do executivo e submetido cmara. O poder de barganha dos vereadores limitase virtualmente com o peso da expresso participao popular. Claro que, como foi dito, apenas virtualmente. Caso a elite dirigente seja derrotada nesta arena, nada impede de uma segunda participao com o seu vereador favorito. Por outro lado uma vitria nesta arena significa uma obrigatoriedade de aceitao muito maior. O problema que, obviamente, os recursos esto a favor deles e h uma facilidade maior de aliana entre eles. O capital sempre se alia na defesa de seus interesses.

Observa-se, desse modo, que uma importante caracterstica do planejamento participativo a identificao de quem so os atores que disputam a formao espacial da cidade e quais as suas motivaes. Atravs dos espaos de debate criados, so trazidos tona diversos conflitos de interesse que antes se encontravam ocultos. Esse primeiro passo condio inafastvel para o sucesso de qualquer plano, pois s a partir desse desvendamento pode ser realizado um dilogo franco apto a estabelecer um pacto entre os diversos atores sociais. Ressalte-se que, conquanto tenha sido dado esse grande passo em Fortaleza, no se pode afirmar categoricamente que se conseguiu alcanar o to aclamado pacto. Ao contrrio, at o final do processo persistem posturas de intransigncia e de pouca transparncia que impossibilitaram que se galgasse esse degrau. Comprova-se isso pela nova disputa que foi instaurada na Cmara dos Vereadores entre o segmento empresarial e o movimento pela reforma urbana, demonstrando que a proposta resultante do Congresso no estava realmente por eles legitimada. Essa uma conseqncia direta do modo com que foi coordenada essa etapa deliberativa, tendo a gesto praticamente definido qual seria o seu resultado atravs de sua votao em bloco. Este resultado, brevemente analisado acima a partir de alguns exemplos encontrados ao longo do texto da lei, demonstra a ambigidade prpria de diversas normas urbansticas. A ambigidade e o conflito, portanto, caracterizam a ordem urbanstica em suas diversas etapas: durante os processos de construo de leis e planos, os quais, apesar da aparncia democrtica e participativa, encontram-se ainda muito centralizados em volta dos interesses defendidos pelas gestes municipais; no prprio contedo destas leis e planos, cujas disposies so evidentemente ambguas e, por vezes, contraditrias; e, por ltimo, na aplicao destas normas, as quais sero interpretadas e concretizadas de acordo com os interesses das foras polticas e econmicas predominantes. As conseqncias dessa configurao da ordem urbanstica descrita por Rolnik (2003, p. 13), para quem
Mais alm do que definir formas de apropriao do espao permitidas ou proibidas, mais do que efetivamente regular a produo da cidade, a legislao urbana age como marco delimitador de fronteiras de poder. A lei organiza, classifica e coleciona os territrios urbanos, conferindo significados e gerando noes de civilidade e cidadania diretamente correspondentes ao modo de vida e micropoltica familiar dos grupos que estiveram mais envolvidos em sua formulao. Funciona, portanto, como referente cultural fortssimo na cidade, mesmo quando no capaz de determinar sua forma final. (...)ao estabelecer formas permitidas e proibidas, acaba por definir

territrios dentro e fora da lei, ou seja, configura regies de plena cidadania e regies de cidadania limitada.

O exemplo do Plano Diretor Participativo de Fortaleza eloqente para entender como se operacionaliza este processo. Como foi visto, trata-se de uma lei eivada de ambigidades que foi construda atravs de um processo conflituoso e ambguo (cuja aparncia participativa buscou mascarar uma centralizao decisria) coordenado/comandado por uma gesto municipal igualmente ambgua (integrada por foras polticas com interesses claramente divergentes). Desnudar esta ambigidade constitutiva da ordem urbanstica brasileira , portanto, passo decisivo para a compreenso de uma importante faceta do atual processo de produo do espao urbano no Brasil, marcadamente injusto, desigual e excludente. O jogo, para ser jogado, precisa ter regras claras e vlidas para todos.

EPLOGO importante destacar que j so percebidos frutos deste processo. O Brasil passa atualmente por um cenrio de intensas e extensas intervenes urbanas, em sua maioria motivadas pela preparao das cidades do pas para a Copa Mundial de Futebol de 2014 e para as Olimpadas de 2016. Esto sendo realizadas grandes obras relacionadas infraestrutura de transportes: corredores de nibus, alargamento de vias e instalao de viadutos, construo de anis virios, implantao de veculos leves sobre trilhos, ampliao de aeroportos. Alm destas, outras intervenes esto relacionadas diretamente com a construo ou reforma/ampliao de equipamentos esportivos, como estdios, centros de treinamento e instalaes olmpicas. Quase todas estas intervenes tm sido acompanhados de fortes processos de remoes foradas, desalojando grandes contingentes de moradores de baixa renda de suas casas. Na maior parte destes processos, percebe-se a falta de transparncia nas aes promovidas pelo poder pblico, a no discusso prvia dos projetos e das remoes necessrias, a ausncia de dilogo e de negociao sobre as alternativas s remoes, a ocorrncia de avisos de remoes emitidos com pouqussima antecedncia, a realizao de despejos de forma violenta e um baixo valor das indenizaes e dos valores de bolsa-aluguel pagos, que podem implicar na inadequao das solues habitacionais das pessoas atingidas e, inclusive, no aumento de famlias sem teto ou moradoras em reas de risco no pas.

Este quadro j podia ser previsto desde o anncio da vitria do pas na corrida para sediar tais eventos. No entanto, o movimento urbano da maioria das cidades sede demorou um bom tempo para se articular e organizar formas de resistncia a esta situao, tendo sido o movimento da reforma urbana de Fortaleza pioneiro nesse sentido5 com a criao do Comit Popular da Copa. Iniciativa que depois seria repetida por todas as outras cidades-sede, o Comit uma articulao que rene movimentos populares, organizaes e outros setores da sociedade civil para desenvolver mecanismos de monitoramento, estratgias de resistncia e publicizao de violaes de direitos. O fator crucial para a clere construo deste Comit foi o tecido sciopoltico constitudo durante o processo de elaborao do PDPFor, que permaneceu at hoje. O fato de as organizaes e movimentos que participaram do chamado Campo Popular j conhecerem umas s outras e saberem qual o alcance e os limites de suas articulaes foi de suma importncia para a construo de estratgias de resistncias e de enfrentamento, o que permitiu que j tenham sido alcanadas algumas vitrias frente presso exercida pelo poder pblico. Por ltimo, outro fruto daquele processo percebido neste enfrentamento a incorporao de princpios e diretrizes da reforma urbana nos discursos e falas pblicas de lideranas populares e representantes de organizaes da sociedade civil. importante, portanto, registrar que o acmulo decorrente das oficinas e capacitaes realizadas pelo Campo Popular durante os debates do PDPFor esto sendo teis ao presente enfrentamento, demonstrando de maneira cabal que os ganhos decorrentes daquele conflituoso e ambguo processo tratado neste artigo esto muito alm das pequenas vitrias contidas nesta lei, que em sua maioria ainda sequer saram do papel.

BIBLIOGRAFIA

LOUREIRO, J. M. B.; PINHEIRO, V.; SAID, P. de A. Luta da sociedade civil pela democratizao do processo de elaborao do plano diretor de Fortaleza. Disponvel
5

em

<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-

Somente o Rio de Janeiro j possua, poca, uma articulao em torno da pauta. Esta, contudo, havia comeado muito antes do anncio de que o pas sediaria a Copa de 2014, tendo sido construda como forma de enfrentamento ao processo de interveno urbana desencadeado para a realizao dos Jogo PanAmericanos de 2007.

urbanos/programas/programa-de-fortalecimento-da-gestao-municipal-urbana/banco-deexperiencias/ceara/fortaleza> Acesso em 10 de jan de 2011.

MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias in A cidade do pensamento nico desmanchando consensos, de Arantes, O.; Vainer, C.; Maricato, E. Petrpolis: Editora Vozes, 2000.

MOREIRA, A. F. M. O processo de participao popular do plano diretor de Fortaleza. Monografia (Especializao em Planejamento Urbano e Regional) Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional IPPUR. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2008.

ROLNIK, R. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. So Paulo, Studio Nobel/FAPESP, 2003.