Artigo

Opinio pblica e poltica externa: insulamento, politizao e reforma na produo da poltica exterior do Brasil
Public opinion and foreign policy: insulation, politicization and reform in the production of Brazilian foreign policy
Carlos aurlio Pimenta de Faria*
rev. Bras. Polt. int. 51 (2): 80-97 [2008]

Introduo O carter insulado do processo de produo da poltica externa brasileira, fortemente centralizado no Itamaraty, tem sido amplamente reconhecido. H, porm, indcios de alteraes importantes nesse padro tradicional, a partir do incio da dcada de 1990, e presses crescentes para que tal processo se torne mais permevel s articulaes, interesses e demandas de uma diversidade de outros atores, tanto estatais como societrios. Uma vez que o padro top-down de produo da poltica exterior do Brasil passa a ser questionado de modo mais sistemtico, evidencia-se a importncia de se analisar a maneira como a opinio pblica pode (ou deveria) impactar esse processo, mesmo porque as expectativas e anseios da populao do pas tm passado a referenciar o debate e o jogo domstico de interesses acerca das relaes internacionais do pas. Contudo, ao contrrio do que ocorre nos pases centrais, so ainda escassos no Brasil os estudos que se dedicam problemtica das interaes entre opinio pblica e poltica externa. O presente ensaio tem como objetivo principal explorar as razes de tal negligncia, enfatizando a relevncia de um tratamento mais sistemtico do impacto, empiricamente observado nos pases centrais, da opinio pblica sobre a poltica externa. Pretende-se, tambm, discutir o significado da perspectiva, mais claramente normativa, acerca da necessidade de que, tambm no mbito da poltica exterior, o Estado seja mais responsivo s demandas e interesses da sociedade. Para tanto, o trabalho est organizado da seguinte maneira: inicialmente, discutem-se os fatores que explicam o carter insulado do processo de produo da poltica externa do Brasil. Na segunda seo, so apresentadas as razes e os indicadores de uma mudana, aparentemente em curso, no processo de formao
* Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC-Minas e Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro Iuperj (carlosf@pucminas.br).

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Compreendendo o insulamento do processo de produo da poltica externa brasileira Se hoje parece haver um consenso entre os analistas da poltica exterior do Brasil (doravante PEB) acerca do carter insulado do processo de produo de tal poltica no pas, talvez se possa dizer, tambm, que os fatores e processos que explicam esse insulamento j se encontram mapeados, pelo menos em suas linhas gerais. De maneira sucinta, parece-nos possvel afirmar que a tradicional centralizao do processo de formao da poltica externa no Itamaraty pode ser compreendida pela confluncia de distintos fatores, quais sejam: (a) o arcabouo constitucional do pas, que concede grande autonomia ao executivo em tal seara, relegando o Congresso Nacional a uma posio marginal, o que no singularidade brasileira (Milner, 1997); (b) o fato de o legislativo brasileiro ter delegado ao executivo a responsabilidade pela formao da poltica externa; (c) o carter imperial do presidencialismo brasileiro; (d) o fato de o modelo de desenvolvimento por substituio de importaes ter gerado uma grande introverso nos processos polticos e econmicos do pas, redundando em grande isolamento internacional do Brasil, revertido parcialmente a partir do incio dos anos 90; (e) o carter normalmente no conflitivo e largamente adaptativo da atuao diplomtica do pas; e, por fim, mas no menos importante, (f) a significativa e precoce profissionalizao da corporao diplomtica do pas, associada ao prestgio de que desfruta o Itamaraty nos mbitos domstico e internacional. Esses fatores, somados, parecem explicar o baixo grau de politizao da poltica externa do pas, pelo menos at o final da dcada de 1980, o que refora e justifica o insulamento do Itamaraty, que encara a poltica externa principalmente como uma poltica de Estado. Ainda que tais fatores tenham sido explorados de maneira relativamente sistemtica pelos analistas da PEB, exceo, eu acredito, do nosso ponto f, uma vez que, na literatura especfica, o Itamaraty ainda
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de tal poltica no pas, destacando-se o impacto esperado de algumas reformas institucionais j realizadas ou propostas. A terceira seo discute a evoluo dos estudos, principalmente norte-americanos, acerca das interaes entre opinio pblica e poltica externa, ressaltando o seu carter desmistificador, uma vez que, ao contrrio do pressuposto realista, das descobertas dos estudos da primeira gerao e dos argumentos muitas vezes esgrimidos pelas burocracias pblicas e por formuladores da poltica externa, a opinio pblica tem se mostrado, pelo menos nos pases centrais, relativamente bem informada acerca das questes internacionais, apresentando padres estveis e percepes, valores e prioridades coerentes e racionais. Nas consideraes finais, buscamos compreender as razes da periferizao dessa discusso no Brasil e explorar o lugar que tal questionamento pode (ou deve) assumir na pauta de pesquisas dos analistas brasileiros de poltica externa e o seu status esperado na agenda pblica do pas.

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figura, predominantemente, como uma caixa preta, considero ser importante desenvolvermos um pouco mais a questo. No que diz respeito ao arcabouo legal do pas, a Constituio Federal de 1988, consolidando a tradio do perodo republicano, concede grande autonomia ao executivo nacional na formao da poltica externa. Ainda que alguns autores, como Almeida (1999) e Celli Junior (2003), sugiram que a arquitetura constitucional brasileira busque equilibrar as atribuies do legislativo e do executivo na seara das relaes internacionais, a interpretao predominante, principalmente quando comparaes internacionais so apresentadas, a de que o executivo brasileiro desfruta de uma quase hegemonia sobre o processo. Isso porque cabe ao poder legislativo pouco mais que ratificar ou vetar os tratados internacionais ex post facto, alm de autorizar o Presidente a declarar guerra e celebrar a paz. Porm, como nos lembra Alcntara, exemplos de rejeio [de tratados internacionais, por parte do parlamento brasileiro] so rarssimos (2001, p.15), em funo dos elevados custos da no ratificao, em termos de tempo de negociao e de credibilidade internacional. Importa aqui, tambm, como se discutir com mais detalhe adiante, recordar que a postura preponderante dos parlamentares brasileiros parece ser a de um certo alheamento em relao s questes internacionais. Note-se, ainda, que os sistemas presidencialistas de governo tendem a se ancorar em processos decisrios caracteristicamente mais centralizados. No que concerne postura do parlamento brasileiro, Lima e Santos, em texto do comeo da dcada, demonstraram que a poltica externa, e muito particularmente a de comrcio exterior, so objeto natural de delegao de poder decisrio do Legislativo para o Executivo, em funo de sua sensibilidade s presses distributivas, do tema requerer elevada expertise e da questo do comrcio exterior demandar estabilidade das decises. Contudo, a atual configurao institucional do processo decisrio da poltica de comrcio exterior caracteriza uma situao mais prxima da abdicao do que da delegao de autoridade (2001, p. 131). Tal delegao significou, durante o perodo do desenvolvimento por substituio de importaes, ganhos mtuos para executivo e legislativo, uma vez que a poltica de industrializao protegida atendia aos interesses dos dois poderes. Com a mudana no paradigma de desenvolvimento do pas e de seu modelo de insero internacional, a partir do incio da dcada de 90, o predomnio do executivo nesta rea parece ser melhor caracterizado como abdicao do legislativo, posto que: (a) o papel meramente ratificador do Congresso deixa de ser eficiente em uma economia globalizada (p. 125); (b) que a poltica tarifria passou a focar no mais o processo de industrializao, mas a superao das crises de balano de pagamentos e a produo de supervits comerciais para o pagamento do servio da dvida externa; e (c) que a nova forma de insero internacional competitiva do pas passou a produzir efeitos distributivos diversificados. Mesmo reconhecendo o predomnio do executivo, Neves discute o distanciamento aparente do Legislativo (2006) e sugere, em um outro trabalho,
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relativo s negociaes do Mercosul e da Alca, que a participao do poder Legislativo nessa rea mais eficiente do que parece, isto , o comportamento dos parlamentares no processo decisrio de poltica externa corresponde aos seus interesses. Isto quer dizer que a relao entre os poderes executivo e legislativo na formulao da poltica externa brasileira de cooperao regional mais complexa do que a diviso de autoridade presente no texto constitucional pressupe. (2003, p. 3). Tambm relativizando as anlises tradicionais acerca do suposto padro de abdicao dos parlamentares brasileiros em matria de poltica externa, Alexandre identifica no comportamento de delegao dos congressistas do pas o uso de certos mecanismos de controle sobre o Executivo que lhes permitiriam, em caso de discordncia a respeito da delegao, voltar a participar do processo decisrio (2006, p. 89). Os fatores que, atualmente, tm pressionado no sentido da adoo de uma postura mais pro ativa do Congresso brasileiro no campo das relaes internacionais sero discutidos na prxima seo. Outro fator importante para a compreenso do carter insulado da produo da PEB est relacionado s especificidades do presidencialismo brasileiro. Se o sistema presidencialista de governo est ancorado na diviso de poderes, nos clebres freios e contrapesos articulados pelos founding fathers da democracia norte-americana, a concentrao de poderes pelo executivo brasileiro tornou habitual a denominao de nosso presidencialismo como imperial (Moraes, 2001). Essa concentrao evidenciada pelo controle que o presidente tem sobre a agenda do legislativo, pelo uso abusivo de medidas provisrias e pela possibilidade de reeleio, entre outros fatores. Ainda que a denominao mais corrente nos meios acadmicos seja hoje a de um presidencialismo de coalizo, dada a necessidade de que maiorias parlamentares estveis sejam articuladas pelo executivo nacional, a preponderncia do presidente tem sido reiteradamente confirmada (e.g. Figueiredo e Limongi, 1999). O padro insulado de produo da PEB tambm resultado da longa vigncia no pas de um modelo introvertido de desenvolvimento, calcado na busca de substituio de importaes. Se o planejamento econmico estatal, o Estadoempresarial, a proteo do mercado interno e a abertura ao capital internacional caracterizaram o bem sucedido modelo de industrializao brasileiro, que entra em crise na dcada de 1980, o significativo isolamento internacional do pas, produzido pelo modelo, acentuando assim tendncias histricas e estruturais/ geogrficas, parece ter tambm contribudo para o alheamento dos atores sociais brasileiros em relao problemtica internacional. Mesmo porque o modelo substitutivo de importaes, de coloraes nacionalistas, contava com amplo respaldo dos setores empresariais e da sociedade em geral. Cabe recordarmos, tambm, o impacto do carter no conflitivo e largamente adaptativo da atuao diplomtica do pas. Ainda que as oscilaes da PEB, ao longo do sculo XX, no sentido do americanismo ou do globalismo, tenham suscitado controvrsias domsticas, mais acentuadas quando da busca de maior
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autonomia para o pas no cenrio internacional, o carter tradicionalmente pragmtico da atuao da diplomacia brasileira procurou, via de regra, a consecuo dos objetivos em tela pela via negocial e, na medida do possvel, atravs da busca de minimizao do carter eventualmente ideolgico das diretrizes propostas. Procurando agir dessa maneira, o Itamaraty buscava restringir o grau de politizao da PEB, preservando o que alguns vem, ainda hoje, como o seu quase monoplio sobre a formao de tal poltica. Finalmente, cabe ressaltarmos um elemento essencial para a compreenso do carter insular da formao da PEB, qual seja: a prpria constituio, a forma de atuao do Itamaraty e o prestgio de que desfruta a corporao diplomtica brasileira no interior da mquina estatal e na sociedade em geral, bem como no sistema internacional (Barros, 1986; e Cheibub, 1985). De maneira sinttica, parece-nos possvel atribuir a centralidade ou o predomnio do Itamaraty no processo de produo da PEB tambm a uma diversidade de fatores associados prpria diplomacia do pas, quais sejam: precoce profissionalizao da corporao diplomtica brasileira; ao poder de formao autnoma das novas geraes de diplomatas, pela via dos cursos do Instituto Rio Branco, fundado em 1945; evocao constante do legado do Baro do Rio Branco, chanceler da primeira dcada do sculo XX de grande sucesso e popularidade; coeso dos membros da corporao, resultado tanto de seu processo de formao e de socializao no mbito do IRB quanto da restrita base social de recrutamento dos diplomatas (Moura, 2007). Segundo Cheibub (1985), a partir da dcada de 1960, com a perda de centrali dade dos diplomatas organizacionistas, ou seja, preocupados com a organizao do Itamaraty, e dos estilistas, preocupados com a forma do fazer diplomtico, passam a prevalecer no seio da corporao os profissionais formuladores.
Com o surgimento dos estilos formuladores, o Itamaraty entra numa nova fase: aps o perodo de retrao, com a casa arrumada, pode procurar exercer um papel mais decisivo no cenrio nacional. Essa disposio, aliada fora do grupo face a outros grupos de elite, efetivamente confere ao Itamaraty uma influncia decisiva na formulao das posies internacionais do Brasil (Cheibub, 1985, p. 129).

Tendo discutido de maneira sucinta os fatores que parecem explicar o carter insulado da produo da PEB, a prxima seo dedicada a uma anlise, igualmente sinttica, das razes e dos indicadores de uma mudana, aparentemente em curso, no processo de formao da poltica exterior do pas. O desencapsulamento da poltica externa do Brasil: uma mudana de paradigma? Inicialmente, necessrio que se diga que, se hoje so significativos os indcios de uma maior porosidade do processo de produo da PEB, talvez seja precipitado
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afirmar categoricamente ter havido uma mudana de paradigma na formao de tal poltica, de um processo claramente top down para um formato mais bottom up. At que reformas institucionais estruturantes no tenham sido implementadas, como, por exemplo, a adoo de um mecanismo de autorizao prvia, por parte do legislativo, para negociaes internacionais conduzidas pelo executivo, em discusso hoje no Congresso Nacional, no me parece sensato sugerir uma mudana de paradigma. Isso porque os indicadores de mudana discutidos nesta seo do trabalho tambm podem ser compreendidos como resposta adaptativa do executivo s presses intra-governamentais, parlamentares, dos governos subnacionais, de grupos de interesse e de organizaes da sociedade civil, as quais certamente tm se avolumado ao longo dos ltimos anos. Nesse sentido, parece pertinente recordarmos aqui a seguinte mxima, que pode ser pensada como um slogan da corporao diplomtica brasileira: a melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se. Se esse slogan pode ser interpretado como a verso benigna da adaptabilidade da diplomacia do pas, cabe ressaltarmos a crtica de Saraiva acerca do conservadorismo corporativo do Itamaraty (2006, p. 452). O principal fator a pressionar pelo desencapsulamento da produo da PEB o duplo processo, em curso desde o incio dos anos 90, de mudana no modelo de desenvolvimento e no padro de insero internacional do pas. A superao do modelo substitutivo de importaes e a busca de uma insero internacional competitiva, como demonstrado por Lima (2000), acarretaram uma mudana significativa no impacto redistributivo domstico da poltica exterior, gerando uma progressiva politizao de tal poltica, at porque o pas intensifica e diversifica sua participao nas instncias multilaterais e passa a se envolver em uma multiplicidade de negociaes internacionais. Concomitantemente, o processo de globalizao, de liberalizao econmica e a revoluo nos meios de comunicao tm ampliado o coeficiente de internacionalizao da sociedade brasileira. Cabe destacarmos, tambm, um dos impactos no esperados do processo de descentralizao chancelado pela Constituio de 1988, que ampliou significativamente os graus de autonomia dos governos subnacionais. Esse processo fez com que estados e municpios passassem a defender de maneira mais veemente os seus interesses particulares tambm no que diz respeito s relaes internacionais do pas, o que tem includo a institucionalizao de instncias especficas, no mbito subnacional, para a viabilizao desses interesses e demandas (Vigevani et al, 2004; Saraiva, 2006; Brigago, 2005; e Pereira, 2004). Ainda no que diz respeito aos fatores que tm redundado em presses para a alterao ou flexibilizao/oxigenao do processo de produo da PEB, importante destacarmos o fato de poltica externa e poltica domstica serem hoje, no Brasil, muito mais imbricadas, em funo tambm da mudana nos padres de impacto domstico da PEB, que tem gerado custos e benefcios diferentes aos diversos segmentos sociais. No que tange maior visibilidade domstica das relaes internacionais do pas, alguns fatores adicionais devem ser mencionados,
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como, por exemplo, a grande centralidade adquirida pela chamada diplomacia presidencial desde a gesto de Cardoso. Ademais, o institucionalismo da semiperiferia (Faria, 2007), capitaneado pelo Brasil no mbito sul-americano, tem gerado, por diversos motivos, grande reverberao domstica. Como desdobramento desses processos, verifica-se no pas, com indita intensidade, a mobilizao de uma variedade de grupos de presso e de organizaes da sociedade civil no sentido da defesa de seus interesses especficos no que diz respeito PEB (Carvalho, 2003; Oliveira & Pfeifer, 2006; Oliveira & Onuki, 2007; e Santana, 2001). Toda essa efervescncia internacionalista do pas, que redundou tambm na grande proliferao dos cursos de relaes internacionais no Brasil, ao longo da dcada passada (Lessa, 2006), fez da poltica externa questo relevante no debate eleitoral brasileiro, como testemunhado nas eleies presidenciais de 2002 e 2006. Nesse contexto, a poltica exterior do governo Lula, dita assertiva ou altiva, muito parece ter contribudo tambm para a ampliao da visibilidade social das estratgias de insero internacional do pas. Isso em funo: (a) das controvrsias domsticas que ela tem suscitado (vide a postura, por vezes francamente agressiva, do Partido da Social-Democracia Brasileira, principal agremiao oposicionista); e (b) do fato de o governo Lula, por medida compensatria da adoo de uma poltica macroeconmica ortodoxa, contrria s propostas petistas, sistematicamente recorrer sua poltica externa, no plano discursivo e ttico, para efeito de afirmao da coerncia de sua trajetria poltica e na busca de apaziguamento de sua base interna de sustentao. Toda esta mobilizao domstica tem gerado, de um lado, presses no sentido da reverso do padro insulado de produo da PEB e, por outro, reaes adaptativas da presidncia e do Itamaraty. Mesmo que, como j mencionado, reformas estruturais no processo de formao da poltica externa ainda no tenham sido implementadas no pas, cabe destacarmos algumas propostas em discusso e avaliarmos, de maneira tentativa e preliminar, o impacto esperado de algumas alteraes institucionais, certamente tpicas, j efetivadas. Antes, porm, parece prudente resgatarmos o seguinte alerta feito por Oliveira e Pfeifer:
As duas dcadas de globalizao e de redemocratizao fizeram que a poltica externa seja hoje mais transparente e permevel sociedade brasileira. O relacionamento entre o Estado e os atores sociais mostra-se efetivo e crescente. A dinmica da participao da sociedade civil varia de acordo com o tema em foco e com o momento poltico: tende a ser maior em assuntos politicamente sensveis, tais como as negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), e menor em questes mais especficas. Generalizaes so precipitadas e para cada temtica da agenda externa preciso discernir, entre outros aspectos, o grau de institucionalizao e a capacidade propositiva de atores no-governamentais, a receptividade da burocracia estatal s demandas da sociedade, a capacidade de 86

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coordenar interesses divergentes e a variao de padres de relacionamento de acordo com o estilo de cada administrao federal (2006, pp. 389-390).

No que concerne o que denominamos aqui de resposta adaptativa do executivo brasileiro, mais especificamente do Itamaraty, s presses para a gerao de uma maior porosidade do processo de formao da PEB, parece-nos importante destacar a maneira como se tem tentado, se no atender plenamente, pelo menos abrir caminho para o dilogo com os governos subnacionais e com o empresariado. Como reao crescente autonomia e insatisfao dos governadores de estado e prefeitos de grandes cidades brasileiras, o Ministrio das Relaes Exteriores criou, em 1997, a Assessoria de Relaes Federativas, que veio a ser designada, a partir de 2003, Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares. Vale recordar, ainda, que o Itamaraty criou escritrios regionais de representao em diversos estados da Federao. A chamada diplomacia federativa do pas tem, formalmente, o objetivo de promover uma maior cooperao entre os entes federados, gerando coordenao nas estratgias internacionais e o compartilhamento de informaes e de recursos materiais (Pereira, 2004). Se o intuito subjacente o de evitar a falta de sintonia e as contradies entre o governo federal, os governadores e prefeitos e os representantes parlamentares, cabe perguntarmos em que medida tais esforos no pretendem tambm tutelar tais atores, ou pelo menos manter suas iniciativas sob vigilncia. Se a institucionalizao, por parte do MRE, de canais para oxigenar as relaes interiores sem dvida uma inovao importante, cujo impacto ainda precisa ser estudado mais detidamente, devemos recordar a seguinte afirmao de Saraiva, para quem, verdade que o Brasil tem uma das mais centralizadas formas de ao externa do Estado (2006, p. 450). Contudo, reconhecendo as demandas especficas e diversificadas do empresariado nacional, e em resposta sua crescente mobilizao, articulao e ativismo na defesa de seus interesses nas negociaes internacionais, notadamente na rea do comrcio, o Itamaraty tem buscado, nos ltimos anos, a ampliao de seus canais de dilogo e consulta. A conformao da Coalizo Empresarial Brasileira, organizao supra-setorial do empresariado, criada em 1996 sob a liderana da Confederao Nacional das Indstrias, fruto da constatao, por parte do setor privado nacional, da necessidade de libertar-se da tutela do Itamaraty nos Fruns Empresariais (Santana, 2001, p. 173). Santana ressalta tambm a pertinncia da percepo de que o setor empresarial funciona como massa de manobra para os negociadores brasileiros (Idem, p. 175). Esse autor reconhece a persistente postura autonomista dos operadores diplomticos brasileiros, que resistem ao compartilhamento do processo decisrio em poltica externa brasileira (p. 182).
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Notando que vale aqui a mesma nota de cautela sugerida acima, relativa incerteza quanto aos objetivos democratizantes do MRE, cabe destacarmos, como ilustrao do adensamento e institucionalizao relativa das interaes entre diplomacia e empresariado no Brasil, a criao da Seo Nacional da Alca, em 1996, e do Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias e de Servios (GICI), em 1999, alm do Comit Empresarial Permanente do MRE, em 1992, do Frum Consultivo Econmico e Social do Mercosul, em 1996, e da Seo Nacional de Consulta sobre a Unio Europia, alm de diversos conselhos empresariais de cunho bilateral (Carvalho, 2003; Santana, 2001; e Oliveira e Pfeifer, 2006). Porm, j na dcada de 1970 o Itamaraty havia criado o Departamento de Promoo Comercial, que ilustraria a bem-sucedida associao entre Estado e empresariado (Oliveira e Pfeifer, 2006, p.391). So ainda estes ltimos autores que, avaliando o governo Lula, afirmam que, do ponto de vista estrutural e institucional, houve certo arrefecimento na parceria Estado-empresariado (Idem, p.400). Os autores ressaltam, nas concluses de seu trabalho, a persistncia de um modelo anacrnico de relaes Estado-sociedade civil em geral e, em particular, empresariado (Idem, p. 422). Se tais reformas e processos podem ser vistos como limitados ou como reaes tpicas do Executivo, devemos recordar que tramitam no Congresso brasileiro propostas capazes de alterar significativamente o processo de produo da PEB. Cabe destacarmos aqui as propostas de Emenda Constituio que tm o objetivo de instituir no pas um mecanismo de autorizao prvia do legislativo para negociao de acordos internacionais, aos moldes da Trade Promotion Authority norte-americana (Alexandre, 2006, e Neves, 2006). O objetivo apregoado no apenas o de ampliar a responsividade das decises na esfera das relaes internacionais do pas, mas tambm o de aumentar a legitimidade, a credibilidade e a capacidade de barganha dos negociadores brasileiros. Caso aprovada algum dia, esta polmica mudana institucional talvez tenha o potencial de fazer do legislativo nacional pea central na formao da PEB, desencapsulando fortemente o processo decisrio na matria e induzindo a articulao dos interesses societrios, ainda que ao custo da reduo da capacidade de controle dos operadores tradicionais da PEB e da ampliao dos custos domsticos de negociao. No mbito especfico do Mercosul, processos recentes, como os trmites para a incorporao da Venezuela como scio pleno do Bloco e a criao do Parlamento do Mercosul, parecem ter o potencial de ampliar a reverberao domstica da poltica externa do pas. No primeiro caso, o rudo provocado pelo ativismo da petrodiplomacia de Hugo Chvez, por seu anti-americanismo e por seus esforos em ideologizar no apenas a poltica externa de seu pas, mas tambm as iniciativas de regionalismo na Amrica do Sul, tm redundado em inmeras polmicas no mbito da sociedade brasileira, com ampla cobertura da mdia. O recm-instalado Parlamento do Mercosul (PM) pretende imprimir uma nova dinmica ao bloco, propiciando uma melhor capacidade de harmonizao
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das legislaes nacionais e a mobilizao de uma diversidade de atores sociais e polticos, capazes de ampliar a visibilidade e a legitimidade do Mercosul. Com sede em Montevidu, o PM ser composto por dezoito representantes de cada pas-membro, eleitos por sufrgio universal, direto e secreto, para um mandato de quatro anos. Nesta primeira legislatura, porm, os Parlamentares do Mercosul foram escolhidos de maneira indireta pelos respectivos congressos nacionais. A primeira eleio direta dos mercodeputados ocorrer em 2010. Em 2014, eles sero eleitos, de forma simultnea nos Estados-Parte, no Dia do Mercosul Cidado, ainda a ser definido. Mesmo que o PM no concretize o salto supranacional desejado por muitos, sua criao, paralela implantao do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, tem o potencial de conduzir a integrao a um novo patamar, ampliando a visibilidade do bloco nas sociedades nacionais e a mobilizao dos atores sociais. Acredito que a discusso precedente tenha evidenciado a progressiva politizao da PEB, que parece hoje irreversvel. Sendo assim, parece surpreendente o fato de os analistas acadmicos da PEB devotarem to pouca ateno ao papel que pode desempenhar a opinio pblica no processo de produo da poltica externa. Na prxima seo, discutiremos, a partir de uma breve apresentao da evoluo dos estudos especficos desta subrea, principalmente norte-americanos, as interaes entre opinio pblica e poltica externa. Nas consideraes finais do trabalho, ser esboada uma explicao para a periferizao de tal discusso no Brasil. Ser explorado, tambm, o lugar que tal questionamento pode (ou deve) assumir na pauta de pesquisas dos estudiosos da PEB e o seu status esperado na agenda pblica do pas. Opinio pblica e poltica externa Desde a massificao das pesquisas de opinio sobre as polticas pblicas nos EUA, h aproximadamente sessenta anos, possvel distinguir duas grandes fases nos estudos acerca das interaes entre opinio pblica e poltica externa naquele pas, quais sejam: uma primeira, que vai do incio da dcada de 1940 ao final da de 1960, na qual a preocupao predominante era sobre o papel que os EUA deveriam ocupar ao fim da Segunda Grande Guerra, assumindo uma postura isolacionista ou um internacionalismo mais atuante, no sentido da preservao de sua liderana no cenrio internacional; e uma segunda fase, iniciada na esteira do prolongamento da Guerra do Vietn, quando se passou a questionar as premissas, descobertas e proposies da anlise de opinio pblica do perodo precedente (Holsti, 2001). Antes de apresentarmos, de maneira necessariamente breve, as principais caractersticas, preocupaes e descobertas de cada uma destas duas fases, parecenos importante destacar as razes que nos levam a empregar o termo interaes entre opinio pblica e poltica externa. Com esse termo, sinalizamos o fato,
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talvez bvio, de que opinio pblica e poltica exterior tm o potencial de se afetar mutuamente. Tal ressalva importante para que no se imagine que o principal fenmeno em questo seja a possibilidade de que a opinio pblica constranja, dite ou ignore o comportamento dos formuladores da poltica externa, ainda que sejam essas exatamente as questes que mais paream interessar aos analistas. Aquela primeira gerao de pesquisas e de analistas, ainda segundo Holsti (2001), teve como principais protagonistas o cientista poltico Gabriel Almond, o historiador Thomas Bailey, o jornalista Walter Lippman e o diplomata/ historiador George Kennan. Nas palavras de Holsti, esses autores estiveram entre aqueles que chegaram seguinte concluso lastimvel (mas que instrumental para os realistas, como demonstrado por Lima, 2000) de que:
The American public, poorly informed about world affairs and indifferent to external events except in times of war or crisis, provides very weak foundations upon which to base the responsible pursuit of vital national interests. Driven by fluctuating moods and lacking any coherent intellectual framework within which to make sense of international events, the public could not be relied on to provide policymakers in Washington with consistent support for an effective international leadership role (Holsti, 2001, pp. vii-viii).

Temia-se, assim, que a opinio pblica pudesse se constituir como constrangimento aos tomadores de deciso. Contudo, outras pesquisas mostraram que, quando comparadas aos assuntos domsticos, as atitudes do pblico norteamericano acerca da poltica externa tinham muito menos impacto junto aos congressistas. Tais constataes relegaram esta seara de investigao a um plano secundrio, at que as controvrsias geradas pela Guerra do Vietn questionassem the standard realist prescription for coping with a feckless public: strengthen executive prerogatives in the conduction of foreign affairs (Idem, p. viii). As pesquisas sobre a opinio pblica desta segunda gerao passaram a demonstrar que, ao contrrio do que se acreditava, a opinio pblica no to voltil nem tampouco intrnseca e inevitavelmente incoerente, sendo tambm relevante no processo de produo da poltica externa. As constataes acerca do baixo grau de informao do pblico norte-americano sobre a poltica externa, contudo, jamais foram plenamente refutadas. Porm, estudos tm demonstrado que, mesmo fracamente informado, o pblico consegue produzir juzos coerentes sobre as questes internacionais, em um processo que j foi denominado racionalidade da baixa informao (Popkin, 1991). No que diz respeito ao impacto da opinio pblica sobre a poltica externa, contudo, a literatura mais recente est longe de ser conclusiva. Dois importantes estudos publicados nos ltimos anos, por exemplo, sinalizaram em direes aparentemente opostas. Richard Sobel (2001), em seu The impact of public opinion on U.S. foreign policy since Vietnam, mesclando anlise de pesquisas de opinio a entrevistas com formuladores e operadores da poltica externa norte-americana,
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mostrou que: (a) generally, opinion influenced policy, though policymakers also affected opinion, particularly through the media; (b) that the major effects of public opinion typically manifest themselves in constraint rather than in policy setting (p. 234); e (c) que o papel exercido pela opinio pblica parece estar crescendo. Page e Bouton (2006), por seu turno, em The foreign policy disconnect. What Americans want from our leaders but dont get, refutam tambm, empiricamente, aquela concepo segundo a qual a opinio pblica norte-americana sobre a poltica externa seria ignorante, emocional, vacilante e perigosa para a coerncia do processo de produo da poltica pblica. Contrariamente, eles mostram que a collective opinion is not in fact flimsy, disorganized, or vacillating; it is generally coherent and consistent and, allowing for reasonable adjustments to world events, tends to stay steady over time (p. ix). tambm apresentada farta evidncia emprica de que a maior parte dos norte-americanos deseja uma poltica externa que places a high priority on economic and social security at home and justice abroad, not just security from attack. Moreover, most Americans favor cooperative, multilateral foreign policies peaceful, when possible rather than unilateral military ones (idem). Constatando que, freqentemente, a poltica externa do pas diverge fortemente dos desejos da populao, os autores sugerem a existncia de uma desconexo entre os tomadores de decises e os cidados, o que seria no apenas problemtico para a democracia, mas tambm teria impacto negativo sobre a prpria qualidade e sustentabilidade da poltica externa. Uma vez que esta segunda gerao de pesquisas acerca das interaes entre opinio pblica e poltica externa vive hoje um perodo de grande vigor, at porque em toda a parte as fronteiras entre o domstico e o internacional tm se diludo, outras novas e interessantes constataes tm sido feitas, como, por exemplo: a de que caractersticas pessoais e sociais dos indivduos normalmente no impactam o seu posicionamento acerca da poltica externa (Page e Bouton, 2006); a de que a influncia da opinio pblica varia em democracias diferentes, e que essa influncia, na medida em que est relacionada preocupao dos polticos com a sua reeleio, mediada pela natureza das instituies eleitorais vigentes em cada democracia (Chan e Safran, 2006, p. 153); e, entre muitas outras, a de que the policy impact of public opinion does not depend so much on the specific issues involved or on the particular pattern of public attitudes as on the domestic structure and the coalition-building processes in the respective country (Risse-Kappen, 1991, p. 479-480). Consideraes finais Mesmo persistindo dvidas acerca da magnitude e das formas do impacto da opinio pblica sobre a poltica externa, o que vale inclusive no caso de iniciativas internacionais altamente polmicas, acredito ser importante explorarmos as razes da escassez de pesquisas sobre a temtica no Brasil. Nestas consideraes finais
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abordaremos a questo, de forma reconhecidamente tentativa. Antes, porm, parece necessrio apresentarmos um mapeamento dos estudos j realizados no pas acerca das interaes entre opinio pblica e poltica externa. Primeiramente, cabe destacar que a grande maioria das investigaes sobre a questo no Brasil foi produzida a partir dos esforos de uma nica instituio, qual seja, o Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais, da USP. Aqui devem ser mencionadas as seguintes pesquisas: A Alca na viso das elites brasileiras (2003); As estratgias das empresas nacionais e multinacionais no Brasil sobre os processos de integrao regional (2002); As percepes da elite e opinio pblica sobre a poltica externa brasileira (1998-2000); As percepes das elites dos pases do Cone Sul a respeito da poltica externa brasileira (19971999); e Agendas e estratgias empresariais num contexto de globalizao (1997-1998) (apud Holzhacker, 2006, nota 9, p. 16-17). Como resultado dessas pesquisas, foram publicados os seguintes trabalhos: Oliveira e Albuquerque (2005), que coligem dez estudos dedicados a analisar a PEB na viso de seus protagonistas; Albuquerque et al. (1999), que discutem as percepes das elites do Cone Sul sobre as relaes internacionais do Brasil; Albuquerque e Balbachevsky (1998), que estudam o Brasil e o Mercosul a partir da percepo dos atores sociais; Albuquerque, Balbachevsky e Holzhacker (1999), que esto interessados nos impactos da crise financeira sobre a opinio pblica brasileira. Cabe destacarmos, tambm, a dissertao de mestrado e a tese de doutorado de Holzhacker (respectivamente 2001 e 2006), defendidas no Departamento de Cincia Poltica da USP. Na primeira, a autora analisa as orientaes e atitudes da populao em geral e a influncia dos fatores domsticos na construo de um sistema de crenas da opinio pblica brasileira. A tese dedicada a investigar, de forma comparativa, as diferenas e semelhanas entre as percepes e orientaes da elite e da opinio pblica de massa a respeito da poltica externa brasileira na dcada de 1990. Vale ressaltarmos, ainda, que o foco preferencial das pesquisas existentes se concentra, via de regra, nas percepes, valores e preferncias das elites brasileiras, com exceo, apenas, de alguns dos trabalhos realizados pelo NUPRI, listados acima. Os demais estudos na subrea tm foco nas elites, como o caso de: Lima e Cheibub (1996), que esto preocupados com a viso da elite brasileira acerca da democracia, tendo o estudo includo questionamentos acerca da integrao econmica; Souza (2002), que identifica as prioridades da agenda internacional do pas e discute a representao de interesses da sociedade brasileira na formao da PEB a partir de pesquisa junto a 149 personalidades que formam a comunidade brasileira de poltica externa; e Manzur (1999), que, de uma perspectiva historiogrfica, busca aferir a maneira como uma opinio pblica vagamente definida acionada para justificar o posicionamento dos tomadores de deciso em poltica externa do pas. Cabe destacarmos, por fim, que o Latinobarmetro (http://www.latinobarometro.org), cuja sede fica em Santiago
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do Chile, tem realizado pesquisas de opinio pblica, em mbito regional, normalmente incluindo o Brasil, relativas, entre outras questes, integrao econmica e aos acordos comerciais. Tais pesquisas, contudo, normalmente tm muito pouca visibilidade no Brasil. Se as interaes entre opinio pblica e poltica externa tm, como argumentamos, despertado um interesse apenas perifrico entre a comunidade acadmica das relaes internacionais do Brasil, parece ser possvel sugerirmos que o mesmo acontece no que diz respeito agenda de pesquisas dos especialistas brasileiros em opinio pblica. Tal constatao derivada da escassez de trabalhos com esse foco publicados no peridico Opinio Pblica, editado pelo Centro de Estudos de Opinio Pblica, da UNICAMP. Editado ininterruptamente desde 1993, o referido peridico publicou, at 2007, apenas dois artigos que tratam da correlao entre poltica externa e opinio pblica, quais sejam: Apoio popular integrao econmica regional na Amrica Latina, de Mitchell A. Seligson (Vol. VI, No. 2, 2000), e Amrica Latina: poltica externa e opinio pblica, de Frederick C. Turner (Vol. III, No. 1, 1995). Vale destacarmos que ambos os autores so cientistas polticos norte-americanos. Apresentado este breve levantamento, certamente no exaustivo, mas que parece sustentar a nossa afirmao acerca do carter perifrico de tais questes na agenda de pesquisas dos analistas brasileiros da poltica externa, passemos, agora, nossa tentativa de compreender a baixa centralidade dessa temtica no Brasil, que parece explicada: (a) por fatores relacionados ao prprio processo de formao da poltica e ao tipo de impacto produzido pela PEB; e (b) por fatores relacionados estrutura de incentivos e constrangimentos a pautar, no pas, as pesquisas acadmicas na subrea da anlise de poltica externa. No que diz respeito ao primeiro grupo de fatores, em larga medida discutidos nas duas primeiras sees deste trabalho, deve-se ressaltar o fato de apenas no incio da dcada passada a poltica externa do pas ter iniciado um processo mais consistente de internalizao, ao mesmo tempo conseqncia e causa de sua crescente politizao. Neste contexto, a falta de preocupao mais sistemtica com a opinio pblica pode ser atribuda no apenas ao carter precariamente pblico da diplomacia brasileira, mas tambm, possivelmente, a uma ainda baixa demanda da sociedade brasileira por maior accountability e responsividade dos agentes estatais nessa rea. Parece possvel sugerirmos ainda, parafraseando Lima e Santos (2001), a persistncia no pas de uma delegao societria da produo da PEB ao Itamaraty, delegao essa que, na medida em que a globalizao amplia os graus de constrangimento sobre a economia brasileira e que as relaes internacionais do pas passam a impactar diferentemente a sociedade, estaria se convertendo em abdicao. Por outro lado, so diversificados os fatores relacionados prpria maneira como se conforma no Brasil a subrea da anlise de poltica externa e, tambm, o prprio campo das relaes internacionais, que convergem no sentido de produzir
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o fenmeno que nos cabe aqui compreender. Inicialmente, devemos recordar a prpria insipincia das relaes internacionais como campo de estudos acadmicos no pas e o fato de a anlise de poltica externa, enquanto subrea, desprestigiada internacionalmente entre meados dos anos 70 e o fim da dcada de 1980, ter hoje uma institucionalizao ainda frgil no Brasil, a despeito das evidncias recentes de que tal quadro tende a ser rapidamente superado. Ademais, a forte nfase historiogrfica dos estudos sobre a poltica externa no pas (Almeida, 1999) tambm pode ser pensada como elemento que contribui para a pouca ateno conferida s interaes entre opinio pblica e poltica exterior. Adicione-se o fato de, por ser rea acadmica de constituio relativamente recente, as relaes internacionais terem inicialmente privilegiado em seu enfoque aquilo que lhe seria peculiar: o sistema internacional assimtrico e a interao entre os Estados em um contexto de anarquia. Note-se, tambm, a prevalncia da(s) vertente(s) realista(s), a qual relega a um plano secundrio o impacto dos fatores internos aos Estados. Apenas recentemente a agenda de pesquisas passou a incorporar, de maneira mais sistemtica, a preocupao com os fatores domsticos na produo do comportamento internacional dos Estados. No caso especfico do Brasil, devese destacar, ainda, a fraca tradio quantitativista na grande rea das cincias sociais (Soares, 2005), qual se soma o custo relativamente alto das pesquisas de opinio nacionais, lastreadas em amostras representativas. Por fim, devemos explicitar, ainda que brevemente, as razes que sustentam a nossa proposio acerca da necessidade de uma maior preocupao com a opinio pblica no mbito das investigaes sobre a poltica exterior do pas. Tais razes, uma vez mais, so tanto de ordem analtica quanto normativa. No que diz respeito s motivaes propriamente analticas, cabe destacarmos a importncia de se aferir, tambm por intermdio das pesquisas de opinio, o supostamente crescente grau de internalizao ou de politizao da PEB. Ademais, parece-nos relevante verificar o grau de respaldo de que desfrutam, no mbito societrio, os grupos de presso do pas, cada vez mais mobilizados na defesa de seus interesses relativos insero internacional do Brasil. Bases de dados capazes de distinguir as diferenas nas percepes, valores e preferncias dos distintos segmentos da sociedade brasileira, com sensibilidade para as variaes territoriais e passveis de comparao temporal, teriam grande significado no apenas para o trabalho acadmico, tendo tambm importncia na definio das tticas e estratgias dos distintos atores envolvidos na produo da PEB. Quanto s motivaes de ordem normativa, parece-nos possvel afirmar que os estudos sobre a opinio pblica tm o potencial de produzir no apenas novas informaes, mas tambm maior accountability e responsividade por parte dos formuladores e operadores da poltica externa do pas, o que redundaria em maior legitimidade, credibilidade e poder de barganha para o Brasil. Seria possvel, assim, detectar eventuais desconexes entre opinio pblica e poltica externa, aos moldes daquelas descobertas e denunciadas por Page e Bouton (2006) no caso
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norte-americano, e tambm oferecer subsdios para que tais desconexes sejam superadas. Afinal, como sugerem esses autores, a falta de respaldo pblico para a poltica externa pode send bad signals to international adversaries, constrain policy choices, upset policy continuity, and destabilize political leadership (p. 201). Em ltima instncia, o que est em jogo a prpria qualidade do regime democrtico do pas.
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Recebido em 18 de dezembro de 2007 Aprovado em 6 de junho de 2008 Referncias bibliogrficas:

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Resumo
Partindo de uma discusso acerca do tradicional insulamento do processo de formao da poltica externa brasileira, no artigo se discute o impacto potencial das interaes entre opinio pblica e poltica exterior, procurando compreender a periferizao de tal problemtica na agenda de pesquisas dos analistas da poltica externa do pas.

Abstract
Departing from a discussion about the traditionally insulated process of foreign policy formation in Brazil, the article discusses the potential impact of the interactions between public opinion and foreign policy, trying to understand the marginal role such a question plays in the research agenda of Brazilian foreign policy analysts. Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Opinio Pblica; Itamaraty; Processo Decisrio Key words: Brazilian Foreign Policy; Public Opinion; Itamaraty; Decision Making

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