NUEVA SOCIEDAD NRO.131 MAYO-JUNIO 199 4 , PP.

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Poltica Social entre la democracia y el desarrollo*

Repetto, Fabin
Fabin Repetto: Politlogo, cursante de la Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos (FLACSO, Sede Mxico); autor de diversos artculos sobre democratizacin poltica, procesos de ajuste y reforma del Estado.

Ante los cambios en la relacin entre economa y poltica que los pases latinoamericanos experimentan, las acciones adelantadas por Mxico, Argentina y Chile para enfrentar la pobreza crtica, entendida como cuestin clave de la actual y futura agenda, cobran gran relieve en el marco de un anlisis comparativo, ms all de ser catalogados por lo general como ejemplos de ajuste estructural, respecto a la problemtica de la marginacin y la falta de recursos sobresalen las diferencias. Esto se refleja en los tipos de polticas de combate contra la pobreza y con el tipo de Estado en conformacin y su relacin con el desarrollo econmico y la consolidacin democrtica.

La crisis de la deuda externa, hoy un tema alejado de los grandes debates pblicos, marc en 1982 el punto de quiebra de un modelo relacional entre Estado, sociedad y mercado basado en vnculos construidos a lo largo del medio siglo anterior en gran parte de los pases latinoamericanos, ms all de la variabilidad entre los regmenes polticos. Esa red de articulaciones se caracteriz por lo que algunos autores definen como la matriz Estado-cntrica (MEC) 1 , donde el aparato pblico en tanto regulador de la vida econmica y societal, desempe un rol esencial, a la par que la modalidad de integracin de amplios sectores de la poblacin se dio a partir del mercado formal de trabajo. Las polticas sociales se desarrollaron en esa etapa en trminos de combinacin entre la seguridad social (ligada a la formalidad de los sectores laborales) y la asisten-

Marcelo Cavarozzi: Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica Latina en Revista de Estudios Polticos N74, Madrid, 1991. Tambin otros autores, como Ludolfo Paramio y Manuel Antonio Garretn, estn trabajando desde una perspectiva analtica similar.

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cia pblica, donde sta se ocupaba de los sectores ms pobres y no insertos en las prcticas productivas claramente organizadas. Sobre ella nos ocuparemos aqu.

Las polticas durante y despus del ajuste

De los pases de la regin cuya centralidad estatal sobresale histricamente, Mxico, Argentina y Chile son quiz los ejemplos ms relevantes. Sus parecidos de familia, al observarlos desde el presente, no slo se expresan en relacin a su desempeo hacia atrs, sino que hoy se emparentan por el hecho de ser presentados ante el escenario internacional como tres casos paradigmticos de reordenamiento econmico y cambios en la gestin estatal. Agotado un modelo de desarrollo, tambin se lleg al fin de una forma de constitucin y ejercicio de la autoridad pblica. En relacin a esto ltimo, debe tenerse presente que en cada caso se registr algn ciclo de destruccin del Estado en cuanto tal, sobre lo cual se puede indicar etapas especificas: En Chile, sucedi entre 1971 y 1974. Para el caso argentino, en el extenso ciclo 1975-1989. En Mxico, se trat del periodo 1982-1988. Tras estas etapas, y en el marco de profundos cambios en la escena econmica y poltica mundial, en estos pases se emprendi la compleja tarea de cambiar de raz una vasta red de estructuras polticas y econmicas. Es as que han comenzado a recorrer, con modos e intensidades disimiles, un complejo camino donde se articulan reforma y reconstruccin del Estado, cambios en la gestin econmica y democratizacin poltica. La tensin entre unos y otros procesos se refleja con claridad en las polticas sociales frente a la pobreza que cada pas est llevando adelante, toda vez que mientras el regreso a la democracia (o la bsqueda de la misma, en el caso mexicano), trae consigo la explosin de necesidades sociales, las reformas del Estado y la economa marchan en sentido de apuntalar un modelo de gobernabilidad dnde en algunos casos se jerarquiza el mercado como asignador de los recursos colectivos, en detrimento de las respuestas pblicas a las demandas especficas de los sectores ms pobres. En este marco, resulta crucial interrogarnos sobre el modo como los gobiernos de Salinas, Menem y Aylwin han llevado a cabo las polticas sociales frente a la heterogeneidad de la pobreza crtica, lo cual sugiere preguntas sobre la relacin entre aqullas y la dinmica econmica. Tanto en Mxico, como en Argentina y Chile, los decisores tienen ante s el desafo de resolver una doble tarea en lo que se refiere a las demandas de los sectores de la poblacin con mayores necesidades. Por un lado, atender a aquellos que en el proceso de ajuste estructural vieron disminuir sus niveles de ingreso, cayendo debajo de la medicin tcnica lnea de pobreza, y que agrupa a los nuevos pobres. Por el otro, erradicar una situacin que se mide en trminos de necesidades bsicas insatisfechas, que

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suele ser previa a los grandes cambios que se estn aperando y que permite categorizar a los pobres estructurales. A efectos de un denominador comn, entenderemos por pobreza crtica aquella situacin donde, a partir de la combinacin de los dos factores ms usuales en la medicin, la dotacin emergente de recursos econmicos, organizacionales y de capacitacin humana coloca a los afectados en evidente desventaja comparativa para su participacin plena en la vida econmica y social 2. Sobrellevar esta problemtica representa en nuestros das una compleja trama de sacrificios y creatividad, tanto de los actores polticos como de los econmicos y societales, debido a que las bsquedas de consensos y mecanismos capaces de hacer frente, con xito, a los desafos coyunturales y de largo alcance, son elementos ms relevantes que las cuestiones financieras u organizacionales implicadas. Las tendencias y perspectivas de cada pas se plantean en trminos ajenos a las similitudes expuestas, para lo cual presentamos tres ideas centrales: 1) las diferentes modalidades de implementacin y alcances de las polticas sociales dirigidas a enfrentar la pobreza crtica que los gobiernos de Salinas, Menem y Aylwin han llevado adelante son explicables a partir de configuraciones polticas especficas; 2) en estos escenarios, adems de los particulares tiempos polticos, sobresalen los diversos modos como se ha desarrollado la concertacin entre la autoridad pblica y los actores ms relevantes de la vida econmica y social, aspecto que permite observar la fortaleza del aparato estatal en tanto marco institucional; y 3) los distintos tipos de gestin social puestos en marcha constituyen modelos desde los cuales pueden observarse desiguales grados de consistencia del rgimen democrtico (legitimidad) y del modelo econmico (desarrollo), en tanto se trate de poltica de lite gobernante, poltica de gobierno o poltica de Estado.

Los antecedentes inmediatos

Haremos un breve panorama sobre las principales caractersticas de la poltica social de combate a la pobreza en los tres pases antes de que Salinas, Menem y Aylwin arribasen al gobierno, toda vez que la ruptura o continuidad con aqullas fue una opcin para cada nueva administracin. A efectos analticos, tomaremos Mxico y Argentina por un lado y Chile por el otro. Ms all de los programas especfi2

V., para el caso de Mxico, los trabajos de Boltvinik, Levy y Hernndez Laos. En relacin a Argentina, los estudios que Minujin y Beccaria, junto a otros especialistas, vienen desarrollando desde hace muchos aos. En cuanto a Chile, destacan los trabajos de Raczynsky y los que institucionalmente pblica CIEPLAN y los estudios peridicos que realizan diversos organismos, como CEPAL, PNUD o el Banco Mundial.

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cos, aun cuando la crisis de principios de los 80 estaba mutando los ejes de las agendas pblicas, en Mxico y Argentina no se encar en aquel momento el problema de la pobreza en forma clara y decidida. Ms bien, se continu con un tipo de gestin social propio de dcadas anteriores, ligado a la educacin, salud, vivienda y previsin social, donde destaca una burocracia lenta y con escasa flexibilidad. Para el caso mexicano, y aun sealando la experiencia que en tiempos de Lpez Portillo represent la puesta en marcha de la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), se actu en forma desordenada y en base a las polticas sociales tradicionales. En los tiempos de la crisis y la destruccin del viejo modelo estatal, entre 1982 y 1988, la posicin oficial al respecto se defina en trminos de no promover una poltica social adaptada a las caractersticas crticas, defendiendo la posicin que en tanto los desequilibrios no se superaran, slo se atenuaran los rasgos ms negativos de la recesin, a partir de una actitud incrementalista3. Donde s se comenz a romper con viejas prcticas fue en el terreno econmico, cuando comenzaron a cambiar las principales reglas de juego. Despus de la crisis de la deuda y simultneamente con el desastre de la guerra de las Malvinas, se inici en la Argentina la vuelta a la democracia tras casi ocho aos de rgimen militar. Lo poltico se impuso a lo social; fue esta la razn por la cual el tema del combate a las grandes desigualdades casi no logr sobrepasar el plano discursivo, ms all de las demandas concretas al respecto, que reflejaban la desintegracin social y econmica (en cuanto al rol del mercado interno) acontecida durante la etapa militar en la que se haba erosionado una sociedad civil hasta entonces fuerte y con movilidad social ascendente. Por el rol secundario que jug la cuestin social, no se conform un conjunto de polticas enfocadas hacia los nuevos pobres, salvo la excepcin que represent la puesta en marcha del Programa Alimentario Nacional (PAN), como medida de urgencia para atender los aspectos nutricionales de los sectores de mayor riesgo. En cuanto a las principales observaciones que pueden realizarse en torno al PAN en particular y a las lneas de accin dirigidas hacia la pobreza crtica en general, destacan la falta de criterios para justificar la diversidad programtica, superposicin de metas y estructuras organizacionales y discontinuidad en la gestin de algunas polticas4.

Rosalba Carrasco y Enrique Provencio: La poltica social 1983-1988 y sus principales consecuencias en Revista Investigacin Econmica N 184, 4-6/1988. En este mismo trabajo se puede observar los lineamientos generales de la accin social durante el gobierno de Miguel de la Madrid. 4 Para una crtica profunda al respecto, v. Emilio Tenti: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin/2, Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1989.

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En lo que se refiere a Chile, durante la dictadura pinochetista se produjeron las grandes transformaciones estructurales en la funcin econmica del Estado. En concordancia, se instrumentaron profundos cambios en lo que respecta a las polticas sociales, generndose en torno a las mismas una accin que combinaba el peso creciente de la lgica de mercado (por ejemplo en el sistema previsional o en ciertos aspectos de salud y educacin) con una focalizacin y descentralizacin amplia en lo que se refera a la participacin estatal en la materia. Es este proceso conjunto de reformas en las polticas econmicas y sociales lo que en trminos comparativos diferencia a este caso de los dos anteriores. Muchos fueron los programas puestos en marcha en tiempos del gobierno militar, bajo la lgica de una red social para la atencin de los sectores ms pobres, destacndose los referidos a subsidios directos, alimentacin, empleo temporario, educacin preescolar, vivienda y salud. Para la focalizacin de los beneficiarios el gobierno dispuso de mecanismos homogneos de relevamiento de la informacin, como lo fue la ficha CAS, con sus posteriores cambios, al mismo tiempo que recurri autoritariamente a la erradicacin, mecanismo por el cual logr una gran homogeneidad de la poblacin a atender. Criticando este conjunto de acciones, destacan la escasa magnitud de los recursos, la promocin de una conducta pasiva por parte de los beneficiarios en relacin a la ayuda estatal y el fomento de la desorganizacin y desmovilizacin de estos sectores5.

Tres formas de enfrentar la pobreza

Observadas en conjunto, las polticas sociales que se desarrollan actualmente en Amrica Latina se encuentran enmarcadas en los efectos de una profunda crisis econmica que ha implicado un claro retroceso de los niveles de vida de la poblacin, al mismo tiempo que una enorme concentracin del ingreso6. Por lo tanto los posibles avances que se consoliden en la materia a lo largo de la presente dcada, slo implicarn una recuperacin de los niveles anteriores a la crisis de la matriz Estado-cntrica, donde, aun bajo regmenes autoritarios, la integracin social era uno de los rasgos primordiales. Todas las grandes lneas de accin concentradas en el cambio estructural, como las que han experimentado en los ltimos aos los tres pases y que se traducen en po5

Para muchos de estos aspectos, ver Pilar Vergara: Polticas hacia la extrema pobreza en Chile 1973/1988, FLACSO, Chile, 1990. 6 Tomando cifras del Banco Mundial hacia 1990, Norbert Lechner da cuenta de la distribucin del ingreso para varios pases entre el 20% ms alto y el 20% ms bajo de la poblacin. Tomando en cuenta los casos aqu tratados, Mxico muestra una diferencia de 57,7 y 2,9; Argentina de 50,3 y 4,4 y Chile de 60,4 y 4,2.

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lticas concretas, resultan ser cristalizaciones de modos especficos de concertacin entre el Estado y los actores econmicos y sociales dominantes, lo cual lleva a preguntarse en qu medida en los casos analizados se produjo un avance del refortalecimiento del Estado en cuanto aparato de gestin. Al respecto, se puede afirmar que cuanto mayor sea la solidez de la autoridad pblica para regular en especial el mbito del mercado, lo cual no significa obstaculizar la dinmica econmica, mayor ser la posibilidad de dotar de consistencia a la democracia poltica y al desarrollo econmico, a partir de implementar, hacia los sectores ms pobres, diversas polticas sociales capaces de dotar de legitimidad a los cambios estructurales en su conjunto. En este sentido, entre las diferencias ms relevantes al momento que los gobiernos de Salinas, Menem y Aylwin presentan en cuanto a las polticas sociales dirigidas a los sectores ms pobres figuraran la forma y el alcance de la concertacin entre las lites polticas y los grupos sectoriales y el peso especfico del Estado para regular sin interferir. Esto se traduce en tres aspectos centrales : a) la posicin tomada por los decisores ante las principales demandas societales; b) el modo y los tiempos para encarar las reformas en lo econmico y lo social; y c) la aceptacin o no de la problemtica de la pobreza crtica como un tema de agenda de gobierno. Cuanto mayor sea la solidez de la autoridad pblica para regular en especial el mbito del mercado, lo cual no significa obstaculizar la dinmica econmica, mayor ser la posibilidad de dotar de consistencia a la democracia poltica y al desarrollo econmico . Todas estas caractersticas, en conjunto, desembocan en que las implementaciones sean de ndole diversa. As, la poltica social es hoy en Chile una poltica de Estado, en Argentina se trata de una poltica de gobierno y en Mxico de una poltica de lite gobernante. Las derivaciones de cada uno de los tipos de poltica son sustanciales y han de conducir a escenarios diferentes en cuanto a la viabilidad del modelo global de transformacin, y sus impactos en el desarrollo econmico y la definitiva consolidacin democrtica, toda vez que cuando es el Estado el que asume, en tanto autoridad pblica con un grado importante de autonoma, la problemtica de la pobreza, la continuidad y los consensos en torno a la misma generan mayores probabilidades de xito. En cambio, cuando las polticas dedicadas a enfrentar la pobreza slo son asumidas por el gobierno de turno, las prcticas clientelsticas de ste se enlazan con la tentacin de una nueva administracin a dejar de lado lo realizado por la anterior. Un caso especial lo representa Mxico, donde, an con la leve apertura democrtica que se est llevando a cabo en esta poca, no terminan

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de quedar claros los lmites entre el aparato estatal, el elenco gubernamental y los sectores claves del partido oficial. Es as como la actual poltica social llevada adelante se coloca en la zona gris de la continuidad en el tiempo, por ser asumida estatalmente, y el uso neo-clientelar, en la medida que es gestionada desde un sector gobernante que de alguna manera ha buscado romper con cierta lgica de funcionamiento del Partido Revolucionario Institucional. Poltica de lite gobernante . Comencemos el anlisis por el caso de Mxico. All Salinas debi asumir, para revertir la profunda deslegitimidad de origen a causa del cuestionado proceso electoral que lo llev al poder, el reclamo social en pos de urgentes cambios en la accin del Estado hacia los ms carenciados. Esto implicaba, en primer lugar, reconocer que los ndices de pobreza seguan siendo muy altos y que se haba fracasado en los previos intentos de solucin. A la vez, en el marco de un relevo de grupos dominantes en el seno del PRI, el nuevo gobierno se propuso implementar una modalidad que dejase de lado, en el proceso de asignacin de recursos, a la burocracia tradicional, as como tambin alas corporaciones de trabajadores y campesinos, elementos propios de un modelo global que los nuevos sectores dirigentes se proponan cambiar. Es justamente este ataque a cdigos establecidos lo que permite definir la principal accin puesta en marcha, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), como una poltica de lite gobernante, toda vez que los mecanismos empleados en su implementacin difieren de las antiguas prcticas partidarias en la materia. Fue as como mediante el citado programa, que dependi primero directamente de la presidencia y que luego pas a formar parte de la Secretara de Desarrollo Social, comenz un proceso transformador en las polticas sociales, cuando ya se haba avanzado considerablemente en las reformas econmicas. Una descripcin de los ejes centrales del Pronasol, considerado desde sus orgenes como armnico con las reformas econmicas a partir de una difusa concepcin de liberalismo social, se expone en el siguiente comentario: Tomando en cuenta que aunque la pobreza se manifiesta a todo lo largo del territorio nacional y tiende a concentrarse en reas y grupos poblacionales delimitados, el Programa da respuesta social a este problema expresando tres propsitos fundamentales: solidaridad para el bienestar social; solidaridad para la produccin; y solidaridad para el desarrollo regional, articulndolos bajo cuatro principios rectores: a) respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organizacin de los individuos y sus comunidades; b) plena y efectiva participacin y organizacin en todas las acciones del Programa; c) corresponsabilidad; y d) transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los

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recursos7. Si algo debe rescatarse por sobre todo lo dems de esta promocionada experiencia, adems de los evidentes impactos en los triunfos electorales del PRI desde 1989 en adelante8, es la forma en que se promovi la organizacin de la sociedad, donde los Comits de Solidaridad han representado un aspecto novedoso en la materia, ya que aunque embrionaria, su modalidad de funcionamiento puede derivar en hacer realidad muchas de las recomendaciones y sugerencias usuales en torno a la participacin efectiva y democrtica. El peligro est representado, en tanto se trata de una poltica instrumentada y fomentada por el grupo salinista (que por supuesto no representa al Estado), por el hecho de que dichos Comits slo sirvan para generar una nueva camada de cuadros intermedios de un nuevo partido oficial, ms all de que ste conserve el nombre de PRI. De ser as, estas instancias organizativas perderan su potencial democratizador. Avanzando en las crticas a formularse al Pronasol, se puede indicar que el mismo encarna una forma de accin social donde el rumbo y la focalizacin estuvo marcada por las urgencias coyunturales, a la vez que el flujo de recursos no ha tenido la claridad que sus defensores publicitan en el mundo entero. En este mismo sentido, la abrumadora promocin que se realiza sobre la modalidad que el Programa representa en trminos de eficiente asignacin de los recursos como forma de obviar la tradicional intermediacin burocrtica, queda cuestionada a partir de los recientes sucesos ocurridos en Chiapas, donde se muestra claramente que dichos mecanismos de asignacin y control del gasto social (rengln presupuestario que hasta ahora cont con el apoyo de los recursos de las privatizaciones), no son tan exitosos y eficientes como se afirma. Poltica de gobierno . Para el caso de Argentina, Carlos Menem asumi en el marco de un proceso hiperinflacionario que se traduca (en lo que a demandas sociales se refiere), en la urgencia de la estabilidad por sobre la bsqueda inmediata de la solucin a los problemas de carencias bsicas. Este clima poltico deriv en que las modificaciones estructurales en el papel econmico del Estado se emprendiesen sin que se registraran cambios en lo que se refiere a la gestin social. La propia agenda del gobierno menemista en 1989, junto a las concepciones ideolgicas de muchos de los nuevos funcionarios, determinaron que no se reconociera por entonces la pobreza crti7

Mariano Palacios Alcocer: El combate a la pobreza a finales del siglo XX: Mxico y el Programa Nacional de Solidaridad, ponencia presentada a la Segunda Conferencia Internacional de Ciencias Administrativas, Mxico, 1993, p. 17. 8 Dos anlisis crticos dan cuenta de este fenmeno. Denise Dresser: El combate a la pobreza como una frmula de gobernabilidad, 1992,; y Juan Molinar Horcasitas y Jeffrey Weldon: National Solidarity, 1993.

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ca como un problema sino que, por el contrario, se prefiriera negar la magnitud del fenmeno. Cuando Menem comienza su mandato en forma adelantada, se decide dar por terminado el PAN y en su lugar se implementa el Bono Nacional de Emergencia. Este nuevo programa, con una duracin prevista de seis meses, esperaba contar con el aporte voluntario de los sectores empresariales, pero su abrupto final no tuvo que ver con esta particular caracterstica sino con el escndalo poltico derivado del proceso irregular de distribucin de los bonos. Este fue uno de los primeros signos claros en torno al tipo de alianza poltico-empresarial que encarnaba el menemismo naciente, toda vez que se apostaba a la improvisacin y a la reproduccin de polticas ligadas a la lgica de la beneficencia, con una instrumentacin viciada desde el primer momento. A partir de entonces, y hasta 1992, se dejaron de lado los programas de alcance nacional. Fue en ese ao cuando desde el rea del Ministerio de Accin Social se instrument el Programa Federal de Solidaridad (Prosol), con una larga serie de idas y vueltas en su escaso tiempo de dificultosa implementacin que derivaron en problemas de diverso tipo, entre los cuales se puede sealar la escasez de recursos para las provincias ms carenciadas9 , la falta de criterios para la evaluacin de proyectos, los desacertados mecanismos de incentivos para los responsables reales del programa y los cambios continuos de autoridades en los niveles de responsabilidad. En un intento por focalizar la problemtica de la pobreza crtica, la provincia de Buenos Aires puso en marcha en 1990 el Programa Alimentario Integral y Solidario (Pais), cuyo alcance era para toda la entidad y, por ende, funcionaba en la rbita del Ministerio correspondiente. Fracasado ste, y atendiendo a que la marginalidad se concentraba en la zona urbana del Gran Buenos Aires, (con el consiguiente reconocimiento del peligro que en trminos de gobernabilidad representaban los posibles estallidos de estos grupos marginados), en 1992 se comienza a implementar el Plan de Justicia Social, con una fuerte inyeccin de recursos econmicos y con una direccin y monitoreo directo desde el poder ejecutivo provincial. Si bien an no se conocen estudios serios con respecto a este ltimo (lo que refleja el hecho de que la pobreza no termina de consolidarse como un tema central en la agenda pblica),
9

Los disturbios acontecidos sobre finales de 1993 en Santiago del Estero muestran las graves tensiones que se estn desatando en esta parte final del ajuste, cuando se trata de reducir el gasto provincial va reduccin del nmero de empleados pblicos. Los fondos girados de emergencia para este tipo de situaciones son slo un paliativo para un problema que ser clave en la etapa final de la actual administracin de Menem.

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hay dos que, en tanto poltica gubernamental, aparecen como sobresalientes. Por un lado, la reproduccin de pautas clientelares de asignacin de recursos. Por el otro y en relacin directa con el primero, el logro de xitos de ndole poltico-electoral, que dan cuenta de un programa eficaz. Ambos fenmenos nada tendran de novedoso si no fuera porque se dan en el marco de un gobierno que, explcitamente, se propone terminar con toda prctica cercana al paternalismo, categora descriptiva que sin duda puede aplicarse a esta forma de gestin. Las polticas sociales hacia los sectores ms pobres de la sociedad se encuentran hoy en un punto donde se requiere, y en algunos casos se est plasmando, transformaciones profundas en cuanto a sus modalidades y marcos institucionales . Poltica de Estado . En Chile, Patricio Aylwin lleg al gobierno con la responsabilidad histrica de mantener las grandes lneas macroeconmicas al mismo tiempo que, reconociendo la magnitud de la pobreza, saldar la deuda social en torno a la satisfaccin de necesidades sociales, no resueltas bajo la dictadura pinochetista. Se buscaba, en ltima instancia, dotar de legitimidad al naciente rgimen democrtico. Las caractersticas del gobierno de la Concertacin encabezado permitieron colocar como tema primordial de la agenda la temtica de la lucha contra la pobreza, generada por el proceso de modernizacin parcial, enfrentndola por tanto como poltica de Estado. Esto qued de manifiesto en la decisin de mantener mucho de lo ya puesto en marcha, con las modificaciones necesarias y apuntando a reformular la estructura dual existente entre la estructura privatizada y regida por la lgica del mercado y una red social que tena a los ms pobres como beneficiarios. Reconociendo las bases estructurales que subyacen al problema de la pobreza crtica, el gobierno democrtico dise su poltica social a partir de definir cuatro principios orientadores que deban marcar una ruptura con la estrategia de desarrollo social del perodo precedente: equidad, solidaridad, integralidad y participacin social10. Los esfuerzos para plasmar estos postulados tuvieron, adems de la continuidad institucional propia de un Estado fuerte, el agregado de la creacin del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (Fosis), el cual depende del Ministerio de Planificacin y Coordinacin y que tiene como objetivo el crear mecanismos de generacin de recursos propios por parte de los sectores ms pobres, buscndose as romper con los vnculos de dependencia de los marginados con respecto al Estado.

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Pilar Vergara: Ruptura y continuidad en la poltica social del gobierno democrtico, FLACSO, Serie Estudios Sociales, Chile, 1993, p. 25.

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Aunque sus alcances no han sido espectaculares hasta el presente, s se inscribe en una va novedosa de flexibilidad burocrtica y rapidez de gestin. Otro elemento diferenciador de la experiencia chilena de las otras dos observadas es la articulacin entre las motivaciones e intereses de una clase poltica dispuesta a consensuar acciones (con los conflictos que esto gener en la negociacin con el rgimen militar) y la voluntad de una clase empresarial dinmica y con perspectivas de mediano y largo plazo. Esta relacin se reflej en dos de los ejes de la poltica social de la democracia chilena, como lo fueron la reforma impositiva y los cambios de la legislacin laboral. Tributando en el caso de la primera e invirtiendo en el caso de la segunda, los sectores ms fuertes de la economa chilena mostraron su visin poltica integral, lo que se reflej en la creciente integracin al mercado formal de trabajo, ahora flexibilizado, de aquellos sectores que se haban empobrecido en el proceso ms duro del ajuste. A este respecto, sin embargo, cabe plantear la pregunta sobre los lmites estructurales (a partir de las revoluciones tcnico-cientficas) que existen para la generacin masiva de empleos de tipo industrial clsico y que, en forma paralela al agotamiento del modelo exportador de bienes primarios, es la brjula de un incipiente debate en el caso chileno alrededor de la siguiente pregunta, cules sern los instrumentos de poltica social a utilizarse para atacar estructuralmente el problema de la pobreza de quienes ya no puedan ingresar al circuito laboral? 11.

Los distintos escenarios

Como una necesidad imperiosa, acorde a la creciente pauperizacin que se observa en Amrica Latina, las polticas sociales hacia los sectores ms pobres de la sociedad se encuentran hoy en un punto donde se requiere, y en algunos casos se est plasmando, transformaciones profundas en cuanto a sus modalidades y marcos institucionales. Tal lo sealado en las lneas introductorias y ejemplificado en los anlisis puntuales, las diferencias apuntadas en cuanto a las acciones implementadas se explican a partir de los escenarios especficos, de los cuales los tipos de poltica observados (de lite gobernante, de gobierno, de Estado) son una manifestacin concreta que se traduce en la contradiccin existente entre un puente y un muro. El modo como cada pas ha enfrentado la tarea de dotar a su aparato estatal de la fortaleza y los recursos indispensables para las nuevas formas de gestin que de-

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Para un anlisis de las cifras especficas de Chile, v. Dagmar Raczynsky: Pobreza: Avances y Focalizacin en CIEPLAN Perspectivas, 12/1993, Santiago.

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manda una agenda en nada similar a la del pasado, se encadena a la vez con las manifestaciones y tendencias macroeconmicas que en cada caso se registran 12. Teniendo como referencia la forma que adquiere el vnculo entre rgimen democrtico y desarrollo econmico, se puede indicar que Chile es el pas que mayor solidez le ha dado al proceso de reforma del Estado, cambio en el perfil econmico y mutaciones en la forma de llevar adelante el combate a la pobreza. Es este conjunto de factores lo que desemboca en que hoy sea posible ubicar a este pas como uno de los casos latinoamericanos ms exitosos en trminos de crecimiento presente y, lo que es ms importante, perspectivas futuras, toda vez que su poltica social hacia los ms pobres presenta las caractersticas de un puente slido por donde transitan activamente las demandas sociales y las respuestas pblicas, dotando de legitimidad a la democracia en cuanto rgimen poltico. Mxico, por su lado, tambin ha llevado adelante grandes avances en algunos aspectos de su poltica social, mostrando signos interesantes en lo que se refiere a experiencias novedosas de organizacin social, pudindose indicar que se trata de un puente an frgil, donde la falta de democracia plena (a partir de un sistema de partidos an en formacin y una sociedad civil que est construyendo sus propios mecanismos de agregacin de demandas) es lo que obstaculiza la retroalimentacin entre ciudadana y gobierno. Resulta ser Argentina el caso donde la nota sobresaliente est representada por el atraso en la tarea poltica de emprender cambios profundos en la forma y contenidos de la gestin hacia los ms pobres, demora sta que puede terminar de liquidar cierto grado todava alto de desarrollo educativo y sanitario, que los recientemente empobrecidos poseen en trminos de capital humano. Es por esto que la forma de enfrentar la pobreza crtica se ha transformado en un muro que separa el crecimiento econmico hacia el desarrollo y la consolidacin democrtica, aun cuando el menemismo se asiente en el poder a travs de los mecanismos formales de un sistema abierto 13. Esta relacin entre consistencia de cada modelo y los tiempos de la democracia tornan relevantes dos preguntas: cul es el futuro de la integracin social, ya sea en
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Para observar los aspectos centrales de las reformas econmicas en la regin, v. M. Damill, J. M. Fanelli, R. Frenkel y G. Rozenvfureel: Crecimiento econmico en Amrica Latina: I experiencia reciente y perspectivas en Desarrollo Econmico N 130, Separata, 7-9/1993, Buenos Aires. 13 En Aldo Isuani: Estado de Bienestar, conflicto social y desigualdad en Revista del IIAFAP N 7,12/1992, Crdoba, se encuentra un profundo anlisis sobre el peligro existente en Argentina en cuanto a una ciudad blanca (integrada) y una ciudad negra (marginada).

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trminos laborales o en trminos de ciudadana?; luego, qu tipo de Estado se necesita? El desafo en cuanto al mercado de trabajo presenta dos caminos complementarios, por donde deben transitar las prximas polticas pblicas; especficas. Como eje central, la bsqueda con creatividad y decisin poltica de la reactivacin econmica y la instalacin de un modelo de desarrollo, basado ms en polticas industriales coherentes con la interrelacin creciente de los mercados que en mecanismos de gestin financieras o exportaciones primarias. Luego, y aceptando los lmites en relacin a lo anterior, debe fomentarse la creacin de espacios y modalidades novedosas de generacin, por parte de los sectores ms pobres de la sociedad, de recursos propios que excedan en calidad y cantidad los generados a partir de las formas actuales de trabajo informal y muchas veces temporario, que slo permite sobrevivir da tras da, en un mbito de total incertidumbre. El tipo de consolidacin democrtica y su relacin con la extensin de la ciudadana, basada en el funcionamiento efectivo de los mecanismos de canalizacin de demandas colectivas, no podr darse si no se resuelve la tensin entre un crecimiento econmico incapaz de generar trabajo para todos y la marginalidad de millones de individuos. Las tendencias positivas que aqu se han explorado en algunos casos son necesarias pero no suficientes para otorgar la dosis mnima de gobernabilidad que se necesita en cuanto a una nueva relacin entre economa y poltica. Se necesita, para congeniar desarrollo y democracia, un Estado fuerte y con capacidad de extraer recursos a quienes mayores niveles de ingresos tienen, a partir de la bsqueda consensuada de la articulacin entre eficiencia y equidad. En suma, un Estado que sea capaz de encarnar las complejas relaciones entre actores y sectores con intereses contradictorios. Es entonces cuando el viejo y satanizado tema de la redistribucin del ingreso vuelve a la escena. Preocupando a varios, ilusionando a muchos. En esta direccin, la tarea futura resulta compleja, pero lo hecho ayer y lo que se haga hoy, sern los nicos sustentos de ese maana tan prximo. *Nota : Agradezco a Julin Bertranous Marcelo Cavarozzi, Ricardo Prez-Luco, Andrs Rabinovich y Anbal Viguera, con quienes discut muchas de las ideas aqu vertidas. sin embargo, la responsabilidad por los errores y omisiones me pertenece.

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad N 131, MayoJunio de 1994, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.