La Seguridad Ciudadana para la Garanta de Derechos Humanos: un Deber de los Estados

Por: Isabel Albaladejo Escribano1 Junio-2006 Introduccin En las dos ltimas dcadas se han incrementado la criminalidad y la percepcin de inseguridad en las principales ciudades de Amrica Latina, incrementos que han situado el tema de la seguridad ciudadana como prioritario en las agendas pblicas y de los gobiernos y han supuesto la ubicacin del problema de la inseguridad como una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos y ciudadanas del continente. Puede decirse que estamos al frente de una violencia implantada en un contexto de debilitamiento institucional, de amplias desigualdades econmicas y de relaciones sociales profundamente asimtricas. Sin embargo, esta importancia no ha sido refrendada con el adecuado diseo de polticas pblicas de seguridad ciudadana integrales y estratgicas; ms bien, algunas acciones gubernamentales aparecen dominadas por el sndrome del temor, del corto plazo y la urgencia social del tema con soluciones que privilegian el uso de la fuerza y las restricciones de libertad y derechos como mecanismos aptos para delinear soluciones, sin perjuicio, adems, de los rditos electorales que el tema de seguridad posee. Los abordajes institucionales del tema de seguridad ciudadana son, en el mejor de los casos, desde la perspectiva del respeto a los derechos humanos; no obstante escasean los abordajes del tema de la seguridad ciudadana para la garanta de los derechos humanos. En el Estado democrtico de Derecho, la funcin policial se erige como un servicio pblico a la comunidad que tiene por finalidad garantizar a toda la poblacin el libre ejercicio de los derechos y libertades; siendo una labor ntimamente ligada al bienestar general y a la calidad de vida de las personas como funcin superior del Estado. La razn de ser que otorga legitimidad a la profesin policial es la proteccin y garanta de los derechos humanos y libertades fundamentales, razn que constituye su horizonte ltimo. Sin embargo, la recurrencia de episodios en los que el accionar de las fuerzas policiales genera consecuencias ms dramticas que las que pretende evitar, permite sostener que el abuso en el uso de la fuerza por parte de la polica es un problema de tal magnitud que contribuye a incrementar los niveles de violencia al tiempo que genera una desnaturalizacin de la obligacin de garanta de la seguridad ciudadana como responsabilidad del Estado y sus funcionarios. Las consideraciones que siguen tienen por finalidad presentar, de una parte, una aproximacin al paradigma de la seguridad ciudadana para la garanta de los derechos humanos, al tiempo que ofrecer un breve anlisis sobre la configuracin de la funcin policial y el uso de la fuerza a partir del deber de promocin y garanta de derechos y libertades que compete a la polica en el Estado Democrtico de Derecho. Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos El elevado y creciente aumento de los hechos de violencia durante los ltimos veinte aos en la regin y su carcter rutinario e impune es inconsistente con la democracia; muestra una

Abogada, Magster en Derechos Humanos. Oficial del Programa Seguridad y Derechos Humanos en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IIDH.

abdicacin de la autoridad democrtica y afecta la credibilidad de las frgiles instituciones democrticas2. Los fenmenos de la criminalidad y violencia se asocian tanto al aumento de la desigualdad, a la exclusin social y a la progresiva limitacin de oportunidades como a la insuficiencia institucional para enfrentarlos: ineficiencia policial, impunidad asociada a la ineficiencia y corrupcin del poder judicial, limitaciones en la legislacin vigente, polticas pblicas de prevenciones inexistentes o inadecuadas, entre otros. Por ello, una poltica adecuada de seguridad ciudadana tiene que ser concebida, en primer lugar, como parte del conjunto de los esfuerzos de los Estados por avanzar en la inclusin social y la igualdad de oportunidades y como parte del esfuerzo de fortalecer nuestras an dbiles democracias y garantizar los derechos humanos y libertades pblicas; conquistas fundamentales de las ltimas dcadas que no pueden ser arriesgadas. Las modernas teoras han venido conceptualizando la seguridad de un modo integral refirindose a la seguridad humana3. Si bien esta nocin es determinante en aras a lograr afectar aquellos factores estructurales generadores de inseguridad y medir los avances en equidad y democracia al interior de los pases; adolece de una amplitud semntica y carece de la especificidad tcnica y conceptual necesaria para posibilitar la evaluacin de las polticas pblicas que puedan formularse para su logro4. De acuerdo con el paradigma del desarrollo humano, nos referimos a la seguridad ciudadana como aquella situacin poltica y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos humanos y en la que existen mecanismos institucionales eficientes para prevenir y controlar las amenazas o coerciones ilegtimas que pueden lesionar tales derechos. De ah que el derecho a la seguridad ciudadana en un Estado Democrtico y de Derecho consiste en el conjunto de garantas que debe brindar el Estado a sus habitantes para el libre ejercicio de todos sus derechos. En este sentido, la falta de normatividad y tutela efectiva del derecho a la seguridad ciudadana per se no puede servir de obstculo para el establecimiento de la responsabilidad estatal ante el incumplimiento de sus obligaciones de garantizar, proteger y cumplir5. El derecho a la seguridad es por ello un derecho fundamental, para todos, por lo que el objetivo ltimo de las polticas de seguridad desarrolladas por el Estado para el logro de su garanta, no es el de la proteccin de una parte de la sociedad a costa de la marginacin y criminalizacin de otras, sino el de la inclusin de la totalidad o de la gran mayora de los ciudadanos en la construccin de pautas de convivencia democrtica compartidas, en las que deben primar polticas de prevencin, reparacin y sancin con propsitos reinsertadores por encima de las de represin y violencia sobre los no privilegiados.

ODONNELL, Guillermo, Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina, en MNDEZ, Juan, ODONNELL, Guillermo y PINHEIRO, Paulo Srgio (eds.), La (in)efectividad de la ley y los desfavorecidos en Amrica Latina, Ed. Paidos, Buenos Aires, 2002, p. 305. 3 El concepto de seguridad humana, como tal, aparece en 1993 propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) aludiendo a ocho dimensiones de la seguridad: econmica, financiera, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, de gnero, comunitaria y poltica. Vase Informe Anual Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1994. 4 Vase ESCOBAR, Santiago et al., La seguridad ciudadana como poltica de Estado. Un marco conceptual para la accin de las fuerzas progresistas del Cono Sur, Fundacin Friedrich Ebert, Santiago, 2005. 5 El derecho a la seguridad ciudadana, en sentido estricto, no ha sido consagrado como tal en los tratados internacionales de derechos humanos, sino que aparece como un principio transversal As, la Declaracin Universal de Derechos Humanos se refiere a la seguridad de su persona; en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos la mencin a la seguridad aparece como restriccin a otros derechos enunciados. Por su parte, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos alude a la libertad y seguridad personales como derechos de toda persona.

El disfrute de los derechos humanos est indisolublemente relacionado a la forma mediante la cual las sociedades democrticas son capaces de enfrentar el problema de la criminalidad que pueda manifestarse en su seno. En relacin con la situacin de la criminalidad y la violencia en Latinoamrica, el tema de los derechos humanos se relaciona principalmente al menos en tres sentidos. En primer lugar, la relacin nace de la repercusin que tienen los altos niveles de criminalidad y violencia y las polticas de control en el ejercicio de otros derechos humanos, como el derecho a la vida, a la integridad personal y a la justicia, por slo mencionar algunos. En el mismo sentido, la violencia ejercida por particulares obstaculiza tambin el disfrute de derechos y la dignidad de las personas, la vida en comunidad, el desarrollo y las posibilidades de profundizacin de la democracia. Para controlarlos y reducirlos, es necesario proyectar estrategias comprehensivas que tomen en cuenta todos los factores que inciden en ellos; cuya responsabilidad es indelegable e intransferible del Estado. La magnitud que han alcanzado los homicidios en la ltima dcada es tan elevada que es difcil admitir que se trata slo de la expresin de conflictos privados y que el Estado no tiene ninguna responsabilidad sobre ellos; el Estado debe asegurar esos derechos, no slo de interferencias pblicas sino tambin privadas6. En segundo lugar, la garanta del derecho humano a la seguridad ciudadana es una obligacin del Estado sobre la cual se legitima la propia existencia del Estado de Derecho, el cual, a travs de sus diferentes instituciones, debe brindar seguridad al individuo en s y como parte de la sociedad a la que pertenece en el libre goce de sus derechos. Cuando el Estado, ya sea por accin o por omisin -falta de articulacin de estrategias, planes y polticas adecuadas-, no garantiza la seguridad de los individuos y los derechos que la misma lleva aparejada incumple tres tipos de obligaciones estatales al respecto, como lo son las de respetar, proteger y cumplir, derivando en el fracaso parcial en garantizar y proteger los derechos humanos de toda la poblacin, especialmente de aquella ms vulnerable a la violencia. Asimismo, las limitaciones en la formulacin e implementacin de polticas que constituyan un freno a la violencia, destinadas a pacificar las relaciones sociales, configura a todas luces una violacin a los derechos humanos, aunque el Estado (sus funcionarios) no sea el autor directo de todas las muertes. La seguridad, para su cabal realizacin, exige el cumplimiento de otros derechos humanos relacionados con ella, como la integridad fsica y la vida en sentido estricto, pero tambin, y desde un punto de vista mucho ms integral e indivisible, la realizacin de todos los derechos humanos sin distincin, tanto civiles y polticos, como econmicos, sociales y culturales7. En una sociedad democrtica el concepto y el alcance de la palabra seguridad estn vinculados, en primer lugar al derecho humano a la libertad y seguridad de cada persona; en segundo, a la estabilidad y correcto funcionamiento de las instituciones pblicas que realizan el estado democrtico de derecho y por ltimo en la seguridad y estabilidad del derecho que vincula y organiza las relaciones entre las personas y entre estas y los bienes (...). Por lo tanto, la seguridad no es la orientacin sustantiva del orden pblico, sino una cualidad de ste. En la medida que las personas realizan sus derechos fundamentales, las instituciones aseguran esos derechos y los particulares se someten en sus relaciones a la ley, la seguridad surge como la consecuencia del orden democrtico de derecho, como una variable dependiente del mismo8. Son bsicamente dos las condiciones de aplicacin de la seguridad ciudadana; por un lado, un estado eficiente con capacidad de garantizar los derechos humanos y libertades pblicas a lo largo La expansin del principio de responsabilidad del Estado por la accin de agentes no estatales ha sido determinante para la proteccin de los derechos de las mujeres - violencia domstica- y la niez. Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo estableci en su primera sentencia Velsquez Rodrguez, Serie C No.4, prrafo 169. 7 Declaracin y Programa de Accin de Viena, 1993, prrafo 5. 8 DOMNGUEZ VIAL, Andrs, Polica y Derechos Humanos, Polica de Investigaciones de Chile, IIDH, Santiago, pg. 62.
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del territorio nacional y del conjunto de sectores sociales; y por otro lado, la vigencia de condiciones sociales, econmicas y culturales que permitan la concrecin del ejercicio pleno de la ciudadana9. El sistema de seguridad ciudadana o sistema de justicia penal supone la articulacin de cuatro instituciones o actores, donde la agencia policial es eje fundamental del sistema y cuyo objetivo consiste en prevenir el delito y enfrentar la delincuencia y donde la conducta de cada funcionario repercute en el sistema en su totalidad. En primer lugar, hablamos de autoridad poltica en materia de seguridad, que debe ejercer el gobierno integral de la seguridad, el cual, a su vez exige liderazgo gubernamental y conduccin poltica: voluntad poltica del ejercicio de la conduccin; conocimientos tcnico profesionales adecuados y capacidad de gestin para la instrumentalizacin de las polticas y medidas pertinentes. Los funcionarios designados para la conduccin poltica de la seguridad deben tener las condiciones de idoneidad y conocimiento suficientes para ocupar sus cargos en cuanto a la funcin y tareas a desarrollar, lo que significa que, adems de la autoridad formal, deben poseer autoridad tcnica o moral. En segundo lugar, el enfrentamiento eficiente al delito por parte del Estado pasa por la actuacin adecuada de las distintas instituciones que componen el sistema penal; esto incluye a los cuerpos de polica como institucin especializada en la prevencin y represin de la accin criminal, las Procuraduras o Ministerios Pblicos titulares de la accin penal del Estado, defensores pblicos, cientficos forenses, el Poder Judicial encargado de la sancin penal y, por ltimo, los sistemas penitenciarios. En tercer lugar, la seguridad ciudadana tendr que incluir en su quehacer, tanto a la llamada sociedad civil organizada como a la ciudadana, en general, siendo el Estado el responsable de proporcionar los elementos necesarios para la funcionalidad social. Por tal motivo, es necesario entender por seguridad ciudadana aquella accin en donde se involucran, para fines de la seguridad pblica, tanto la accin de la ciudadana, como las actividades que por ley el Estado tiene que proporcionar. En ningn caso esto debe generar el desentendimiento del Estado de sus obligaciones y mucho menos la privatizacin del sistema de seguridad. La seguridad es un proceso de construccin permanente entre la comunidad y el Estado que compromete al conjunto de la sociedad y que requiere de una comunidad integrada en aras a escoger sus condiciones de vida, una ciudadana activa y comprometida que adems va a cumplir un rol fundamental en las acciones de prevencin comunitaria de la violencia y el delito, en el control de gestin y evaluacin de la actividad policial y en la formulacin de polticas pblicas de seguridad ciudadana desde lo local. Ello le impone al Estado el deber de promover la participacin comunitaria en la elaboracin, implementacin y control de las polticas de seguridad, as como en todos los asuntos referidos a la misma en aras a la obtencin de resultados positivos10. Finalmente, si bien toda poltica de seguridad ciudadana tiene dimensiones que implican la accin transversal del Estado y requiere de la cooperacin de la sociedad, tiene al mismo tiempo un ncleo central de acciones y planes que tienen que ser ejecutadas por cuerpos profesionales especializados para este fin, las policas. La seguridad ciudadana requiere de una Polica eficiente, eficaz, profesional y legtima en el desarrollo de sus funciones de prevencin y control o represin de los hechos delictivos cuyo accionar se ajuste estrictamente a la legalidad y garanta de los derechos humanos. Hoy da, la accin del estado requiere de la convergencia de todos estos actores de la red de seguridad en estrategias de poltica de seguridad integrales, efectiva y consensuada. SAIN, Marcelo Fabin, Seguridad, democracia y reforma de la organizacin policial en la Argentina. Condiciones institucionales, problemtica delictiva y dilemas polticos. Ponencia presentada en el Seminario Internacional Polticas de prevencin del crimen y la violencia en mbitos urbanos, Bogot, Colombia, 22 y 23 de mayo de 2003. 10 Vase DAMMERT, Lucia, Participacin comunitaria en la Prevencin del Delito en Amrica Latina. De qu participacin hablamos?, CED, Santiago, 2002.
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Realidad policial en Amrica Latina Las tendencias ms recientes en materia de seguridad ciudadana otorgan prioridad a la seguridad de los individuos, dejando atrs la nocin de una polica ms preocupada por el orden pblico. Ello, sumado a la imperiosa necesidad de contar con una polica ms eficiente ha generado un proceso de transformacin, modernizacin y fortalecimiento de la agencia policial que todava presenta, con sus diferencias y particularidades, y salvo excepciones, rasgos caractersticos y falencias en casi todos los pases de Amrica Latina11. En primer lugar, resulta comn en Amrica Latina la ausencia de conduccin poltica de los asuntos referidos a la seguridad y como consecuencia la delegacin permanente de la administracin de los mismos a las instituciones policiales, con ausencia de polticas y estrategias integrales apropiadas para el aumento y complejidad delictiva y la realidad social. A ello se suma el hecho de que los cuerpos de polica sustentan graves problemas que debilitan su eficiencia, entre otros, la prevalencia de modelos doctrinarios obsoletos, as como a los anacronismos organizativos y funcionales en el desarrollo de las tareas de prevencin y, en su caso, represin o control penal, que le son propias. Entre ellos podemos citar: Inadecuada estructura organizativa y funcional producto de un marco normativo tambin inadecuado, que se concreta en un doble aspecto. Por un lado, se perpeta la burocracia jerrquica institucional con alta concentracin de personal y recursos policiales en los Estados Mayores Policiales, lo que se traduce en una suerte de macrocefalia institucional. Conviene decir que los diferentes modelos institucionales no han sido el reflejo del sentir y necesidad de la comunidad, sino que han respondido a un acatamiento irrestricto y hasta ciego para con el Estado, el cual ha asignado a la polica deliberadamente una estructura organizativa y funcional sobredimensionada y burocratizada impidindole dedicarse a la misin que constitucional y legalmente tiene asignada con un perfil democrtico donde la aplicacin de la ley sea la expresin ms pura del respeto a los derechos humanos. Por otro lado, destaca la ocupacin de una gran parte de personal en tareas no policiales como la custodia de detenidos o tareas administrativas y de auxiliaridad para con otros organismos, lo cual lleva aparejada una prdida de identidad de los y las funcionarias policiales, distorsionando la misin policial y poniendo en peligro la seguridad ciudadana. Con ello se vulneran los derechos de los policas que desempean tareas para las cuales no estn capacitados y que no responden a sus expectativas cuando ingresaron a la fuerza, adems de vulnerarse los derechos de las personas privadas de libertad, pues la labor penitenciaria est normada por instrumentos legales diferentes de los policiales12. Carencia de un sistema de inteligencia criminal en funcin de la seguridad ciudadana, con doctrina y estructuras especializadas y de estudios cientficos criminolgicos que den cuenta de la realidad territorial donde la polica lleva a cabo su misin. En lo que refiere al despliegue policial, se ha mantenido un esquema de prevencin basado exclusivamente en la eliminacin de oportunidades; preponderando una saturacin de objetivos y precarias tcnicas de investigacin, con necesidad de alimentarse constantemente de personal policial, recursos financieros y materiales. La falta de actividades relacionadas con el establecimiento de un sistema de registro, sistematizacin y anlisis actualizado de la situacin delictiva le impiden un
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Para este punto, vase WALDMANN, Meter, Proteccin o extorsin? Aproximacin al perfil real de la Polica en Amrica Latina, en El Estado anmico. Derecho, seguridad pblica y vida cotidiana en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 2003, pp. 111-138; SAIN, Marcelo Fabin y MONTENEGRO, Esteban Germn, Seguridad y Polica en la Argentina. Los desafos de la modernizacin, ponencia presentada en el Seminario Internacional Polticas Pblicas de Seguridad Ciudadana, Quito, Guayaquil y Cuenca, marzo de 2004; CHEVES, Ral Marcelo, El modelo policial hegemnico en Amrica Latina, en www. Revistafuturos.info/futuros_5/policia_al_1.htm, 2004. 12 Particular atencin merecen las Reglas Mnimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos.

trabajo eficiente en materia de prevencin. Resulta sumamente importante el trabajo en materia de inteligencia policial, que ha sido histricamente mal empleada a favor de intereses del gobierno de turno, pero cuyo desarrollo de acuerdo al objetivo estratgico de la funcin policial, cual es la prevencin del delito en aras a garantizar los derechos humanos, resulta indispensable en cuanto permite determinar la realidad criminolgica sobre la que pretende actuar13. Ejercicio deficiente de la direccin, control y coordinacin organizativa y funcional del sistema policial por parte de la cpula institucional del mismo. Falta de especializacin policial, de un lado en funciones de prevencin y control del delito, y de otro, en investigacin o auxilio a la justicia. Falta de cuerpos especializados en la investigacin criminal de la delincuencia organizada: narcotrfico, terrorismo, trfico de personas, etc. Ausencia de una carrera policial que garantice a los miembros de la institucin reglas claras y estables para la promocin y desarrollo de sus miembros, en funcin objetiva y exclusiva de las capacidades, rendimiento y mritos, asentada en criterios profesionales y basada en la capacitacin y el desempeo policial, en lugar de criterios de subordinacin, disciplina y jerarqua como instancias de control institucional. Alto grado de militarizacin tanto en la formacin profesional, como en la cultura institucional y el entrenamiento. Ausencia de un sistema de evaluacin individual y real del desempeo de los uniformados sobre la base de indicadores de eficiencia. Sistemas y criterios de capacitacin desactualizados y no permanentes de acuerdo a la funcin policial que aseguren la actualizacin peridica de sus conocimientos de tcnica policial general, de tcnicas modernas de intervencin y detencin as como la oportunidad de que practiquen y se perfeccionen en el uso de armas de fuego y uso proporcional de la fuerza. Ausencia de estrategias de polica comunitaria en el marco de la labor policial preventiva asignadas a localidades especficas, con personal permanente y capacitado para la funcin y en coordinacin con la comunidad. Influencia poltica; la influencia del poder poltico se ha manifestado perjudicialmente en la fijacin de perfiles ideolgicos, partidistas, coyunturales que responden al gobierno de turno, en lugar de constituir cuerpos policiales de Estado al servicio de la comunidad. Ello ha generado falta de control institucional que, en lo interno se manifiesta en las estructuras burocrticas y poco funcionales y en lo externo, posibilita situaciones que desembocan en violaciones sistemticas a los derechos humanos y actos de corrupcin Falta de recursos financieros y de medios logsticos para el correcto y adecuado desempeo policial. Corrupcin, abuso de poder y violacin de derechos humanos. De lo expuesto se deriva la necesidad de establecer polticas pblicas de seguridad ciudadana que contemplen indefectiblemente una serie de cambios en el sistema policial y reformas en dos vrtices: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia en sus labores bsicas de prevencin y control del delito) y la responsabilidad democrtica (las respuestas de la polica al control poltico y a su respeto por los derechos humanos)14.

Funcin policial y uso de la fuerza En el marco de un rgimen democrtico de derecho, la funcin por excelencia de la polica es dar eficacia al derecho15. Ello se materializa en funciones esenciales, cuales son: la prevencin y La Polica de Nueva Cork cre el sistema Compstat (Computerized Anlisis of Crime Estrategies) que permite disponer en tiempo real de los principales indicadores sobre la criminalidad. Vase Macdonald, P. Managing Police Operations. Implementing the New Cork Crime Control Model-CompStat. Belmont: Wadswoth. 14 BAILEY, John y DAMMERT, Luca, Reforma policial y participacin militar en el combate a la delincuencia. Anlisis y desafos para Amrica Latina, en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, No.1, 2005, pp. 133-152, pg. 138. 15 DOMNGUEZ VIAL, Andrs, Polica y Derechos Humanos, op. cit.; del mismo autor, El Estado democrtico de derecho y el poder de polica, en Revista Pena y Estado, Buenos Aires, ao 3, 1998.
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control del delito, de una parte y, en determinados casos, la investigacin criminal. Para el cumplimiento de su misin proteger los derechos y libertades de las personas- mediante las funciones de prevencin e investigacin de delitos cometidos o por cometerse, la institucin policial recibe una facultad que es el uso de la fuerza. Esta atribucin no es otra que la que le brinda la propia comunidad para que acte en su proteccin, por lo que el uso de la fuerza ilegal, que no es otra cosa que violencia y que convierte al polica en un delincuente con uniforme, es una transgresin del sentido y fin ltimo del ser policial. Para que el accionar policial que conlleva el uso de la fuerza no suponga extralimitaciones, abusos y violaciones, debe estar regido por una serie de principios. El principio superior del que emanan todos los dems es la proteccin de los derechos y libertades fundamentales y el principio de legalidad, es decir el sometimiento a la Constitucin y las leyes nacionales, as como las normas derivadas de los instrumentos internacionales de proteccin de los derechos humanos. De ellos se derivan el principio de proporcionalidad (oportunidad, congruencia y proporcionalidad en sentido estricto), as como el principio de necesidad. El principio de proporcionalidad exige la existencia de un equilibrio entre la magnitud de la situacin que genera la intervencin policial y la intensidad o grado de fuerza empleado para compelerla, que no debe ser desproporcionado al objeto legtimo que se desea proteger. (Idoneidad, adecuacin de la medida al fin). As pues, el principio de oportunidad implica que se debe determinar cuando la polica debe intervenir a los efectos de evitar una amenaza o situacin concreta, teniendo en cuenta las personas involucradas en el hecho y las circunstancias de tiempo y lugar del mismo. El uso de la fuerza es el ltimo recurso que pretende impedir un hecho de mayor gravedad que aquel derivado de su intervencin. Asimismo, el principio de necesidad o de intervencin mnima implica que el uso de la fuerza ha de ser excepcional, en la medida que sea razonablemente necesario segn las circunstancias y slo con dos propsitos16: prevenir un delito y para efectuar la detencin de un delincuente o presuntos delincuentes o para ayudar a efectuarla. El uso de la fuerza letal slo puede ser admisible en defensa propia o ante amenaza inminente de muerte o lesiones que pongan en peligro la vida. Todos estos principios deben ser conjugados con parmetros de tica que deben permear la actuacin policial en toda circunstancia. Existen normas internacionales que regulan el uso legtimo de armas y otros mtodos empleados por la polica y los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley tales como el Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley17 y los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley18, ambos de Naciones Unidas. Los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley recomiendan el uso de armas no letales y prevn su control; su artculo 2 dispone: Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecern una serie de mtodos lo ms amplia posible y dotarn a los funcionarios correspondientes de distintos tipos de armas y municiones de modo que puedan hacer un uso diferenciado de la fuerza y de las armas de fuego. Entre estas armas deberan figurar armas incapacitantes no letales para emplearlas cuando fuera apropiado, con miras a restringir cada vez ms el empleo de medios que puedan ocasionar lesiones o muertes. El artculo 3 del mismo instrumento reza: Se har una cuidadosa evaluacin de la fabricacin y distribucin de armas no letales incapacitantes, a fin de reducir al mnimo el riesgo de causar lesiones a personas ajenas a los hechos, y se controlar con todo cuidado el uso de tales armas. Entre estos principios y normas, vamos a destacar los siguientes: (1) Debe respetarse el derecho a celebrar manifestaciones pacficas; (2) debe evitarse el uso de la fuerza al disolver asambleas
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Artculo 3, Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. Adoptado por la Asamblea General de la ONU en su Resolucin 34/169, de 17 de diciembre de 1979. 18 Adoptados por el Consejo Econmico y Social de la ONU en su resolucin 1989/65, de 24 de mayo de 1989.

ilegales pero pacficas; (3) slo se emplear la fuerza cuando sea estrictamente necesario y cuando los medios no violentos no sean efectivos; adems, slo se utilizar la fuerza mnima requerida por las circunstancias; se actuar con moderacin y en proporcin a la gravedad del delito y al objetivo legtimo que se persiga (Cdigo de Conducta, artculo 3, Principios Bsicos, 4 y 5); (4) slo se emplear la fuerza letal cuando sea estrictamente imprescindible para la defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propsito de evitar la comisin de un delito particularmente grave que entrae una seria amenaza para la vida; an as, esta fuerza slo se emplear en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos (Principios Bsicos, 9); (5) los actos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrn ser sometidos al escrutinio pblico; cuando al emplear la fuerza o armas de fuego ocasionen lesiones o muerte, comunicarn el hecho inmediatamente a sus superiores; debern presentarse informes sobre cualquier utilizacin de armas de fuego. (Cdigo de Conducta, Principios Bsicos, 6 y 22); (6) ningn funcionario encargado de hacer cumplir la ley podr infligir, instigar o tolerar ningn acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (Cdigo de Conducta, artculo 5); (6) no se podr invocar la inestabilidad poltica interna para justificar el quebrantamiento de estos principios (Principios Bsicos, 8). A todo ello se suma un principio que apunta y refuerza la necesidad de capacitacin y entrenamiento permanente como herramientas indispensables para asegurar que los principios bsicos sean efectivamente integrados a la prctica cotidiana de la labor policial.

Violaciones a los derechos humanos y corrupcin. En ocasiones, la efectividad policial y deficiente imperio de la ley en la regin se manifiesta de los modos ms diversos, como la violencia ilegal o institucional, el abuso de poder y la impunidad de las fuerzas policiales, que se expresan bajo la forma de detenciones arbitrarias, prcticas todava recurrentes de torturas y malos tratos a las personas detenidas, actos que casi nunca son investigados y slo excepcionalmente castigados, probablemente porque van dirigidos contra los no privilegiados19. Bajo los parmetros de realidad policial expuestos anteriormente, se ha estructurado un contexto favorable a la reproduccin de comportamientos y formas de organizacin y funcionamiento que desembocan en violaciones a los derechos humanos y diversas formas de corrupcin. La inseguridad ciudadana y la corrupcin se han convertido en dos de los problemas ms arduos de gobernabilidad que atraviesan las incipientes y poco slidas democracias de los pases de Amrica Latina. Si adems la corrupcin se manifiesta en la propia institucionalidad del sistema de seguridad ciudadana, el peligro es doble. El hecho de que la sensacin de inseguridad sea superior a la inseguridad concreta en la mayor parte de nuestros pases se debe, entre otros factores, a que quienes tienen que dar seguridad tambin estn en tela de juicio por su participacin en el delito20. La corrupcin es la perversin mxima de la profesin policial y tiene consecuencias sumamente negativas para la institucin. Constituye un delito especfico, pero adems amenaza el conjunto de la institucin y su credibilidad en cuanto tal: afecta gravemente a la credibilidad que necesita la autoridad policial para actuar con eficiencia, altera la confianza de la comunidad para el desarrollo
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ODONNELL, Guillermo, Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina, op. cit., pp. 305 y ss.

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En un trabajo del antroplogo Alejandro Isla se muestran dos ndices sobre la inseguridad. El primero es un muestreo de la cantidad de delitos que se cometen en distintas ciudades de Amrica latina. Buenos Aires con su conurbano aparece bastante abajo en la lista. El otro se refiere a la sensacin de inseguridad en esas mismas ciudades. Y all, Buenos Aires aparece en segundo lugar, detrs de Bogot. A continuacin, se hace un listado de todos los levantamientos populares que se produjeron en el pas desde 1990 por casos de gatillo fcil o crmenes en los que estaba involucrado un sector del aparato estatal o del poder poltico. . Vase MIGUEZ, Daniel e ISLA, Alejandro, Conclusiones. El Estado y la violencia urbana. Problemas de legitimidad y legalidad, en ISLA, Alejandro y MIGUEZ, Daniel (coords.), Heridas urbanas. Violencia delictiva y transformaciones sociales en los noventa, Editorial de las Ciencias y FLACSO-Argentina, Buenos Aires, 2003.

de las polticas de seguridad que implican su compromiso y participacin y finalmente implica una contradiccin insuperable entre las finalidades de la polica. Asimismo, la actividad policial puede implicar la conculcacin de los derechos humanos en un doble sentido. De una parte, a travs de conductas que suponen extralimitacin o arbitrariedadviolacin por actuacin. La realidad nos demuestra que, en muchos casos, las fuerzas policiales comprometen su labor con violaciones a los derechos humanos y que, en esa funcin de ser encargados de hacer cumplir la ley, encuentran en ella un pretexto para tergiversarla encubriendo un abuso de poder. Ello siembra una deslegitimacin y falta de credibilidad en su quehacer cotidiano y pone en tela de juicio su profesionalidad, a la vez que provoca un sentimiento de cuestionamiento poltico y social. De otra, la polica compromete su funcin cuando, en conjunto con el resto de instituciones que hacen a la seguridad, no garantiza el derecho humano a la seguridad ciudadana; es lo que construye una violacin por omisin o ineficiencia. Los Estados tienen obligaciones en materia de derechos humanos, cuales son respetar y garantizar los derechos humanos. Como lo afirmara la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su primera sentencia, los Estados deben garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Esta obligacin implica el deber de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos21. sta, a su vez comprende la prevencin de las violaciones a los derechos humanos, la investigacin de los hechos que dieron lugar a tales abusos, la sancin de los sujetos responsables y la reparacin a las vctimas por los daos ocasionados. Por tanto, los Estados, sus instituciones y sus funcionarios deben abstenerse de cometer violaciones a los derechos humanos o interferir en el libre ejercicio de stos y adems deben hacer todo lo que est a su alcance para impedir que tales hechos se cometan. El incumplimiento por parte de los integrantes de la institucin policial de sus obligaciones de respeto y garanta en materia de derechos humanos, genera una responsabilidad en doble sentido. Por un lado, el incumplimiento supone una responsabilidad individual del o de la polica que incurre en una violacin de derechos humanos que es calificada de delito y que genera una sancin penal de acuerdo a la legislacin penal de cada pas. Adems, en el caso de que dichas violaciones sean constitutivas de crmenes de lesa humanidad, crmenes de guerra o genocidio, surge la responsabilidad penal del individuo en el plano internacional y los sujetos responsables, bajo ciertas condiciones, pueden ser sometidos a juicio y sancionados por la reciente creada Corte Penal Internacional. Al mismo tiempo, una violacin de derechos humanos cometida por un integrante de la polica acarrea, en virtud del llamado elemento subjetivo de la responsabilidad, la responsabilidad internacional del Estado, que responde por la conducta de sus funcionarios ante organismos internacionales, con lo cual no slo se perjudica a la institucin policial, sino tambin al propio Estado en su proceso de consolidacin democrtica. Como es sabido, la condena de un Estado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos por incumplimiento de las obligaciones internacionalmente asumidas, supone la puesta en evidencia de la conducta violatoria de las instituciones de dicho Estado ante la comunidad internacional, con consecuencias nefastas para el mismo, tanto en el mbito poltico como econmico. El desempeo de las funciones que competen a las fuerzas de seguridad en sentido amplio est ntimamente ligado con el respeto y garanta de ciertos derechos, como son el derecho a la vida, integridad personal, libertad personal, etc. Paradjicamente, en el mbito policial se reproducen y legitiman formas arbitrarias, ilcitas, ilegales y violatorias de derechos humanos ampliamente difundidas, llegando a constituir prcticas institucionales, tales como los malos tratos y torturas, las detenciones arbitrarias o las ejecuciones extrajudiciales.

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Corte Interamaricana de Derechos Humanos, Caso Velsquez Rodriguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, prrafo 166.

En cuanto a las detenciones ilegales, es necesario destacar que todos los textos internacionales de derechos humanos proclaman el derecho a la libertad y seguridad de las personas, la prohibicin de la detencin arbitraria y el imperativo de que los motivos de la detencin estn fijados por ley. Por su parte, la prohibicin absoluta de la tortura deriva tanto de su carcter de norma consuetudinaria de derecho internacional general norma ius cogens- como de su tipificacin convencional. La proteccin frente a la tortura proviene adems del reconocimiento en todos los textos internacionales del derecho a la integridad fsica y moral22. El primer instrumento internacional que introduce una definicin de tortura es la Declaracin sobre la Proteccin de todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes23, aprobada por la Asamblea General de la ONU por unanimidad en 1975 y dotada, tanto de valor moral y poltico, como de valor jurdico24, en tanto en cuanto representa la opinio iuris general respecto a la prohibicin de la tortura y otros tratos inhumanos. La Declaracin fue seguida en 1984 del primer instrumento vinculante en la materia, la Convencin de Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Uno de los aspectos positivos de la Convencin es la consagracin expresa en el artculo 7 de la universalidad de la jurisdiccin al establecer que cada Estado parte debe castigar a los torturadores que se encuentren en su territorio, independientemente del lugar y la persona contra la que hayan cometido actos de tortura, a menos que se dicte su extradicin para someterlos a juicio en otro pas que lo solicite y tenga ttulos para ello, principio asumido tanto doctrinal como jurisprudencialmente. Por citar ejemplos recientes, la Cmara de los Lores expres, en el asunto Pinochet, que la naturaleza de ius cogens del crimen internacional de tortura justifica que los Estados ejerzan la jurisdiccin universal sobre la tortura cualquiera que sea el lugar donde se haya cometido25. En idntico sentido, el Tribunal Penal internacional para la antigua Yugoslavia ha establecido: a nivel individual, esto es, de responsabilidad penal, parecera que una de las consecuencias del carcter de ius cogens atribuido por la comunidad internacional a la prohibicin de la tortura es la de que cualquier Estado puede investigar, perseguir y castigar o extraditar a individuos acusados de tortura que se encuentran en un territorio bajo su jurisdiccin26. En el mbito americano, se suscribi en 1985 la Convencin Americana para Prevenir y Sancionar la Tortura, tambin con efectos vinculantes respecto a los Estados partes. La misma efecta una definicin ms amplia de lo que es tortura y excluye cualquier posibilidad de justificacin del acto27. A los efectos de la Convencin, el elemento teleolgico carece de sentido para la definicin de tortura. Es precisamente el hecho de que la tortura sea practicada, tolerada o inducida por el Estado lo que la convierte, adems, en un crimen internacional, siendo el mismo responsable, no slo de los actos de funcionarios pblicos o de personas que acten en el ejercicio de funciones pblicas, sino adems de los actos de tortura infligidos por particulares, siempre que acten

Vase VILLN DURN, C., La Convencin contra la tortura y su contribucin a la definicin del derecho a la integridad fsica y moral en el Derecho Internacional, en R.E.D.I., 1985, vol. XXXVII, n. 2, pp. 23 Resolucin 3452 (XXX) de la Asamblea General de la ONU, de 9 de diciembre de 1975. 24 Respecto al valor jurdico de tales declaraciones, vase CARRILLO SALCEDO, J.A., Algunas reflexiones sobre el valor jurdico de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en Homenaje al prof. D. Manuel Dez de Velasco, ed. Tecnos, Madrid, 1993, pp. 167-178. 25 Regina v. Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate & Others, Ex Parte Pinochet Ugarte (No. 3), 1999, 2 All E.R. 97 (H.L), p. 109. 26 Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, Prosecutor v. Anto Furundzija, 10 de diciembre de 1998, asunto IT-95-17/1-T; extractado en REMIRO BROTONS, A., El caso Pinochet. Los lmites de la impunidad, ed. Biblioteca Nueva, Madrid, 1999, p. 63. 27 El artculo 2 reza: ...penas o sufrimientos fsicos o mentales con fines de investigacin criminal, como medio intimidatorio, como castigo personal, como medida preventiva, como pena o con cualquier otro fin.

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con su consentimiento o aquiescencia28. Es la llamada tortura institucional. Resulta punible la omisin y la complicidad, ya que la responsabilidad se extiende a los funcionarios o empleados pblicos que, pudiendo impedirlo, no lo hagan. Por ltimo, todos los textos coinciden en no admitir circunstancias excepcionales como justificacin de la tortura, tales como estado de guerra, amenaza de guerra, estado de sitio o emergencia, conmocin o conflicto interior, suspensin de garantas constitucionales, la inestabilidad poltica interna u otras emergencias o calamidades pblicas29. Tampoco se permite justificacin alguna, de modo que ningn miembro de las fuerzas policiales podr ampararse en la obediencia debida a orden de un superior para cometer tales actos. Finalmente, se consagra la obligacin de todo de investigar, perseguir y castigar a individuos acusados de tortura que se encuentran en un territorio bajo su jurisdiccin o extraditarlos a otro Estado que pretenda su enjuiciamiento. Por lo que respecta a la posibilidad de que un acto de tortura integre el tipo de un delito internacional ms amplio, la tortura se incluy como crimen contra la humanidad en los Estatutos de los Tribunales Penales Internacionales para la antigua Yugoslavia (artculo 5) y Rwanda (artculo 3), en el Proyecto de Cdigo de Crmenes contra la Paz y Seguridad de la Humanidad de 1996 (artculo 18, apartado c) y en el Estatuto del Tribunal Penal Internacional (artculo 7, apartado f). Asimismo, la tortura es un crimen contra la humanidad cuando se comete como parte de un ataque amplio y sistemtico contra la poblacin civil, lo que no impide que pueda ser tambin un acto de genocidio cuando se aplica al miembro de un grupo nacional, tnico, racial o religioso al que se quiere destruir como tal, en todo o en parte30. Derechos profesionales de los y las policas El alto valor de la funcin policial en un Estado democrtico es asegurar el respeto y garanta de los derechos humanos de las personas en un territorio, misin que tiene una incidencia directa en la calidad de vida de las personas. Esta misin superior hace a los y las policas sujetos tambin de una serie de derechos profesionales correlativos al peligro y dedicacin de su funcin, ms all de los derechos fundamentales inherentes a su dignidad humana por su condicin de ser humano. Entre estos derechos profesionales cabe mencionar31: (1) Derecho del Polica a una remuneracin justa, que permita a l y a su familia un nivel de vida digno, teniendo en cuenta los peligros, responsabilidades y situaciones de estrs a las que se ve enfrentado por su accionar cotidiano, as como la capacidad profesional que su profesin le exige; (2) garantizar los derechos de seguridad e higiene en el trabajo; (3) derecho al horario y apoyo psicolgico y fsico necesarios, rgimen de descanso y vacaciones proporcionales al desgaste que implica su labor en permanente estrs; (4) derecho a realizar las rdenes superiores slo si stas son legales y, en caso contrario, tienen derecho a oponerse a ellas, no pudindose aplicar medida penal o disciplinaria alguna al funcionario que rehsa una orden ilegal o violatoria de derechos humanos; (5) derecho a recibir, de modo permanente, la formacin adecuada al cumplimiento de sus funciones, estableciendo una carrera policial que sea el soporte acadmico-profesional de la transformacin cultural. Debe recibir una capacitacin y formacin permanente en derechos humanos exhaustiva en materia de evaluacin tctica del peligro, de modo que pueda determinar en cada situacin si el uso de la fuerza, incluida la fuerza letal, es proporcionado, necesario y lcito. Si bien no podemos justificar, bajo ningn concepto, las conductas que no sean la expresin ms pura de la ley y los derechos humanos en el accionar policial, es cierto que el tema del reconocimiento de los derechos profesionales inherentes a la funcin policial va a permitir generar contextos menos permeables a la corrupcin y a las violaciones de derechos humanos por parte de los funcionarios y funcionarias policiales.

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El artculo 3 de la Convencin Americana ampla los supuestos de responsabilidad estatal, extendindola a los funcionarios o empleados pblicos que, pudiendo impedirlo, no lo hagan, por lo que resulta punible la omisin y la complicidad. 29 Artculo 5 de la Convencin Americana para Prevenir y Sancionar la Tortura. 30 REMIRO BROTONS, A., El caso Pinochet. Los lmites de la impunidad, op. cit., p. 87. 31 Vase DOMNGUEZ VIAL, Andrs, Polica y Derechos Humanos, op. cit.; CHEVES, Ral Marcelo, El modelo Policial, op.cit.

Conclusin El Tratado Marco de Seguridad Democrtica de Centroamrica establece un modelo de seguridad basado en el fortalecimiento de la democracia y sus instituciones, el Estado de Derecho, el respeto y promocin de los derechos humanos, el pluralismo poltico y la superacin de la pobreza, entre otros. Considera, adems, que la seguridad democrtica es integral e indivisible, as como inseparable de la dimensin humana. Por su parte, la Declaracin sobre Seguridad de las Amricas del ao 2003 consagra nuevamente los enunciados del modelo centroamericano al tiempo que ampla el catlogo de amenazas y desafos a la seguridad, incluyendo los aspectos polticos, econmicos, sociales, de salud y ambientales. Sin embargo, estos modelos contrastan con la realidad de la mayor parte de pases del continente que continan debatindose entre los planes de mano dura y mano sper dura en lo que apunta a constituir un regreso al futuro. Ante los reclamos legtimos de seguridad de la ciudadana, incrementados por la influencia de los medios de comunicacin, hay que romper la dicotoma que antagoniza la problemtica de la seguridad con los derechos humanos, reclama mano dura y apela al uso de la fuerza ilegal por parte de las instituciones policiales; una receta que, como lo demuestra la realidad de nuestros pases, ha contribuido al aumento de los niveles de violencia y ha generado ms inseguridad Dadas las implicaciones que el fenmeno de la criminalidad e inseguridad tiene en la calidad de vida de las personas, resulta impostergable la bsqueda y establecimiento de consensos regionales que pueden cristalizar en un instrumento convencional de naturaleza vinculante en materia de seguridad ciudadana en cuyo marco la polica sea pilar de realizacin de la seguridad que no es otra cosa que realizacin de los derechos inherentes a la dignidad de las personas32. La defensa de los derechos humanos debe desembocar en compromisos ticos y polticas de Estado palpables resultado de la congruencia y la voluntad y no del oportunismo poltico. Y ello porque la mejor prevencin de violaciones a los derechos humanos lo constituye, entre otros, la formulacin de una poltica de seguridad ciudadana, formulada desde la perspectiva del derecho al desarrollo.

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El Instituto Interamericano de Derechos Humanos, a travs de su Programa Seguridad y Derechos Humanos, brinda asistencia tcnica a los pases de la regin en la formulacin e implementacin de polticas de seguridad ciudadana de contenido democrtico y en los procesos de modernizacin policial para favorecer la consolidacin de sistemas policiales profesionales y eficientes que incorporen parmetros de tica y respeto de derechos humanos en la cultura, doctrina y quehacer policial. Vase la Seccin Especializada en www.iidh.ed.cr.