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DETRS DE LOS REGLAMENTOS FORMALES: DISTRIBUCIN DEL AGUA ENTRE REGANTES AUTOGESTIVOS EN SITUACIONES DE ESCASEZ

1999 (27-29 de octubre) Jacinta Palerm Viqueira "Detrs de los reglamentos formales: distribucin del agua entre regantes autogestivos en situaciones de escasez" ponente por invitacin al IX Congreso Nacional de Irrigacin, Simposio 6: Reglamentacin de Sistemas de Riego, organizado por ANEI (Asociacin Nacional de Especialistas en Irrigacin), con sede en Culiacn, Sinaloa en el Centro de Ciencias de Sinaloa; pp 73-79 en Jaime Collado (ed) Reglamentacin de Sistemas de Riego, IX Congreso Nacional de Irrigacin, Simposio 6, Culiacn, Sinaloa, Mxico 27-29 de octubre de 1999). ISBN 968 5231 00 1

J. Palerm Viqueira
Colegio de Postgraduados Estudios del Desarrollo Rural Carr. Mxico-Texcoco km. 35.5 Montecillo, Texcoco 56239 Estado de Mxico jpalerm@colpos.colpos.mx

Resumen Tomando como referencia unos 20 estudios de caso sobre organizaciones autogestivas para la administracin, mantenimiento y construccin de sistemas de riego realizados en distintas regiones de Mxico, se encuentra una consistencia en las estrategias organizativas seguidas ante la escasez de agua de riego evitando las alternativas de violencia fsica y/o supresin de usuarios. Un ncleo de 8 estudios de caso corresponden a investigaciones a profundidad realizadas con una metodologa comn de tal manera que fuese posible describir, analizar y evaluar la capacidad autogestiva y garantizar la comparatividad entre los casos. Las estrategias organizativas ante la escasez de agua de riego no se encuentran formalizadas en reglamentos o acuerdos por escrito, aunque --y de manera posiblemente ms importante, corresponden a acuerdos consensados de los regantes involucrados. A pesar de este aparente xito organizativo (--y la distribucin del agua en situacin de escasez es slo un ejemplo de esta capacidad) las capacidades organizativas de los regantes han sido inhibidas por algunas polticas del Estado mexicano. Es importante continuar con la investigacin comparativa de casos para conocer y saber cmo reforzar capacidades autogestivas; adicionalmente los casos de organizaciones autogestivas eficaces para la administracin, mantenimiento y construccin de pequeos sistemas de riego (10 a 10,000 hectreas de riego) pueden ser modelo para el proceso de organizacin de los regantes

de sistemas de riego grandes, no obstante hay que considerar que puede haber problemas de escala.

Introduccin
El conocimiento sobre las capacidades autogestivas para la administracin, mantenimiento y construccin de sistemas de riego es sorprendentemente escaso en Mxico. Considerando la importancia de la superficie de regado en el pas, la reciente poltica de transferencia de los Distritos de Riego y la urgencia de gestin de cuencas parece esencial conocer las capacidades y lmites de la autogestin y de cundo la presencia e intervencin del Estado es necesaria e indispensable. El mtodo comparativo de estudios de caso a profundidad parece ofrecer resultados sugerentes para conocer y analizar las capacidades autogestivas y encontrar y tipificar respuestas organizativas a problemticas semejantes. En este espacio se presenta la respuesta organizativa para la distribucin del agua de riego en situaciones de escasez. La exploracin comparativa del tipo de respuestas organizativas permite, en principio, poder predecir qu puede ocurrir y favorecer estrategias exitosas.

Metodologa
En 1997, gracias a un financiamiento de CONACYT, se inici una investigacin referente a estudios de caso de la organizacin social existente para sistemas de riego no administrados por el Estado. La metodologa para los estudios de caso (Palerm y Martnez en prensa) ha enfatizado consistencia en los conceptos de sistema de riego, tamao del sistema de riego; y nivel organizativo. (Nivel organizativo corresponde al manejo de partes del sistema de riego o red: un nivel organizativo comunitario corresponde por ejemplo desde la entrada del agua al depsito de la comunidad, la red de canale s que derivan a partir del depsito hasta las parcelas; mientras un nivel organizativo multicomunitario corresponde desde un partidor que desva agua a tres o cuatro comunidades, el canal general compartido por las comunidades; un siguiente nivel puede ser el conjunto de comunidades que comparten la misma presa derivadora de donde parte dos o tres canales generales, etc.). Descripcin de cmo se realizan las actividades o tareas de mantenimiento, distribucin del agua, resolucin conflicto, eleccin de las autoridades del agua, monitoreo o vigilancia, construccin y rehabilitacin de la infraestructura en distintos niveles organizativos, incluyendo la presencia e intervencin del Estado en estas tareas. Descripcin precisa de las fuentes de agua para riego, de su curso natural, as como de las estructuras fsicas para su conduccin y en su caso almacenamiento; la relacin entre el curso natural y artificial del agua y la organizacin vista a travs de las tareas o actividades mencionadas. La informacin se ha recabado mediante recorridos de campo, mapas cognoscitivos, observacin, observacin participante, entrevistas con autoridades y ex -autoridades del agua de los niveles organizativos existentes. Los estudios de caso generados con esta metodologa de investigacin (8) y otros estudios de caso que presentan informacin sobre organizaciones autogestivas suman un total de unos 20 estudios de caso (Martnez y Palerm 1997, Palerm y Martnez en prensa, Palerm et al 1999). Esta base de datos permite hacer uso del mtodo comparativo para ver y analizar consistencias en organizaciones autogestivas mexicanas para la administracin, mantenimiento y construccin de sistemas de riego. Los estudios de caso se refieren principalmente al llamado pequeo riego (slo un caso de transferencia) y abarcan organizaciones autogestivas comunitarias y multicomunitarias eficaces --y tambin ineficaces, con superficies de riego entre 10 a 10,000 hectreas. Esta presentacin est basada en este conjunto de estudios de caso.

Resultados y Discusin
Las organizaciones autogestivas para la administracin, mantenimiento y construccin de sistemas de riego
Al inicio de la investigacin los muy escasos estudios de caso sobre organizaciones para sistemas de riego multicomunitarios indicaban sis temticamente situaciones organizativas muy problemticas, brevemente: incapacidad organizativa (Millon et al, A. Palerm 1972, A. Palerm y E. Wolf 1980, Cabrera y Martnez 1997,

Castaeda 1995). Igualmente la opinin de ingenieros sealaba una situacin organizativa problemtica (Palacios 1997, Martnez Sanos 1998). En Mxico no obstante la tradicin milenaria de regado no existen o existen muy pocas organizaciones de alcurnia debido a (1) la concentracin de la tierra y el agua en manos de las haciendas y, posteriormente, la ruptura con el reparto agrario, con este aparecen multitud de nuevos usuarios (Martnez y Palerm 1997); (2) los grandes sistemas de riego, la llamada grande irrigacin fueron, desde sus inicios administrados por el Estado, dado que --cmo indica Martnez Sanos 1998-- en sus orgenes no haba a quin entregar por ser zonas no pobladas; (3) la expansin de la presencia e intervencin del Estado en la operacin (a) en las dcadas de 1950 y 1960 el Estado convirti juntas de aguas a Distritos de Riego, y en Distritos de Riego elimin juntas de aguas (Salcedo 1999, Lobato 1999, Aboites 1999), (b) en 1972, con la entonces nueva Ley Federal de Aguas, se propone apoyar en organizacin al llamado pequeo riego, y se impone el nombre de unidades de riego y de URDERALES (unidades de riego para el desarrollo rural), que aveces corresponden a una comunidad usuaria dentro de una junta de aguas, y aveces al equivalente de una junta de aguas (Martnez y Palerm 1997). La intervencin del Estado en la operacin (Distritos de Riego) y en la organizacin (URDERALES) posiblemente tuvo un buen fundamento al considerar que se reporta un alto ndice de fracaso en nueva obra hidrulica entregada a los usuarios; segn Martnez Sanos (1998) hasta un 75 % de la obra entregada no estaba siendo utilizada. Esta situacin es referida por Escobedo (1997): la enorme dificultad de poner a funcionar sistemas de riego donde la introduccin del regado es novedosa; en contraste con la capacidad organizativa en lugares de regado tradicional, y tambin la capacidad de organizarse para administrar nueva obra hidrulica que permite ampliar la superficie de riego o aportar ms agua a la misma superficie. Est en proceso delimitar qu variables facilitan o dificultan la capacidad autogestiva. Precisamente tres de las variables son tamao del sistema, nmero de usuarios y conocimiento previo (Palerm et al 1998, 1999). Para trasladar estas experiencias autogestivas a sistemas ms grandes (50,000, 100,000 hectreas o ms) posiblemente hay problemas de escala (Wade 1995, Vaidyanathan 1985). Sin embargo los problemas de escala posiblemente no son de ausencia de conocerse cara a cara los regantes individuales; hay organizaciones para sistemas muy pequeos con pocos usuarios (menos de 20) que tuvieron muchos problemas organizativos; el conocimiento cara a cara no fue lo que ayud a resolver el problema, sino el cambio de estilo organizativo: la toma de decisiones consensadas (Palerm y Martnez en prensa).

Estrategias ante la escasez de agua de riego


El mtodo comparativo permite tipificar una respuesta, al parecer bastante consistente a la problemtica de distribucin de agua de riego escasa. Se encuentra que, en organizaciones autogestivas que ya estn en funcionamiento, la escasez temporal de agua conlleva una mayor organizacin, esto es: --presencia y trabajo de autoridades del agua (juez de aguas, comisionado, atopile, etc.); --en algunas casos la decisin de crear puestos de nuevas autoridades del agua; --existencia y aumento de la vigilancia o monitoreo compartido, evitando que el agua se tire, evitando robos de agua, en estos dos casos mediante recorridos continuos sobre los canales; y cuidando el aforo que corresponde --para ello tiene especial importancia la existencia y conocimiento compartido de marcas de agua; --sanciones por desperdicio de agua, es decir regar ms de lo que necesita el cultivo; --paso de sistemas de distribucin de agarrar el agua cuando se quiere a tandeo del agua, a un calendario de riegos o tabla de distribucin estricto; as como a prorrateo del agua; -- en prorrateo del agua encontramos fenmenos como prorrateo a lo largo del ciclo, es decir la tanda de agua que llega se reparte a un grupo de usuarios y la siguiente tanda se reparte a otro grupo de u suarios; as

como prorrateo entre aos, es decir un ao dado una parte del grupo de usuarios tiene acceso privilegiado al agua, y el siguiente ao el otro grupo de usuarios. Estas situaciones, de mayor organizacin, se presentan ante las siguientes problemticas: --en el curso del ao, durante el perodo de estiaje, que los regantes llaman de sequa, --cuando el agua para ese sistema est reducindose a lo largo de varios aos por diversas razones: construccin de obra hidrulica nueva agua arriba, abatimiento de los mantos acuferos que afectan a manantiales, etc., --cuando en un ao dado disminuye la cantidad de agua disponible, por sequa (menor precipitacin que la habitual), --posiblemente se presente tambin cuando hay un cambio de patrn de cultivos que requiere un uso ms intensivo del agua, pero no tenemos un caso/casos al respecto. Tambin se presentan estas situaciones al comparar comunidades cercanas situadas aguas arriba/aguas abajo sobre el mismo canal general y con mayor/menor restriccin de acceso al agua; las comunidades con ms restricciones estn ms organizadas. Lo anterior nos indica que la organizacin vara en el curso del ao, entre aos y entre grupos de usuarios de un mismo sistema de riego y asociacin. Las soluciones ms igualitarias a la distribucin del agua de riego en situaciones de escasez apuntan a un prorrateo del agua que no necesariamente consiste en dividir entre todos los usuarios el agua que llega, adems de los prorrateos (divisin igualitaria del agua) se incorporan diversas modalidades de tandas, y el prorrateo entre aos. Adicionalmente encontramos tomas de decisin de adelantar la tanda, prestar el agua en base a los requerimientos crticos de las plantas, posponiendo regar las plantas que pueden aguantar, aunque se reduzca su rendimiento, y favoreciendo a plantas donde se perdera el cultivo. Estos acuerdos los encontramos entre comunidades, as como entre individuos de una comunidad. Se fundamentan en la observacin de los cultivos y renen a todos los involucrados: los que tienen el agua, los que piden el agua y diversas autoridades del agua (Pimentel Equihua 1998). Posiblemente ciertos robos de agua para regar cultivos en riesgo de perderse correspondan a este mismo patrn, el agua es posteriormente repuesta o indemnizada con un pago monetario. Tambin hemos encontrado una tendencia de preferencia por la equidad, en situaciones de escasez de agua (el agua nunca ha sido suficiente para regar la tierra de riego, cambio patrn de cultivos, reduccin de la cantidad de agua a la que tiene acceso el sistema ...) el prorrateo entre los regantes individuales no se hace de manera pareja, a aquellos que tienen menos tierra se les entrega agua para regar toda su tierra, mientras que aquellos con ms tierra se les reduce la cantidad de agua de tal manera que no pueden regar toda su tierra. Las situaciones que referimos de ms organizacin, de diversas formas de prorrateo, de tandeo, de preferencia de riego a cultivos en riesgo --no estn por escrito o formalizados con una autoridad superior, pero si son el resultado de acuerdos consensados por todos los regantes involucrados entre comunidades o de una sola comunidad, y son sujetos de vigilancia o monitoreo por el conjunto de regantes. Los acuerdos parecen realizarse siempre entre pares es decir entre representantes de grupos de usuarios con el mismo rango de autoridad; la presencia de una autoridad para negociar un prstamo urgente de agua se da slo entre individuos y parece ser para evitar un posible enfrentamiento violento. La representacin de estructura organizativa que aparece delineada es muy distinta a la que tienen los Distritos de Riego, donde se solicita a una autoridad superior, y la autoridad decide y hace operativo a travs de sus subordinados. Qu papel juega el tamao y posiblemente el conocimiento cara a cara, o la seguridad en los convenios? Parece indudable que en situaciones de organizaciones eficaces, las pequeas o los niveles organizativos correspondientes a comunidades o ejidos, que pertenecen a organizaciones de regantes ms grandes, tienen ms posibilidades de respuestas organizativas: --los casos de acuerdos de prorrateo entre aos slo los hemos encontrado al interior de las comunidades y no entre comunidades,

--los casos de prorrateo estricto, de tandeos, de adelantar o prestar el agua los encontramos en situaciones multicomunitarias. En el caso de asociaciones que controlan mayor superficie (10,000 hectreas) incorpora aforos continuos supervisados por las autoridades del agua y un conjunto variable, pero siempre presente, de usuarios curiosos.

Otras respuestas a la escasez de agua de riego: la violencia


Posiblemente es obvio que cuando el cultivo no requiere agua de riego o esta agua es abundante la organizacin para la distribucin del agua es innecesaria. Ahora bien qu ocurre en situaciones de estiaje, de sequa o de reduccin del agua de riego por la causa que sea, cuando no hay una respuesta organizativa: --en la descripcin de Fernea (1997) para una regin de Mesopotamia, la solucin es una situacin de violencia permanente y la proteccin de las represas con fuertes, --en la descripcin de Mitchell (1975), para un comunidad del Per, aumentan las peleas fsicas en la distribucin del agua (en este caso el Estado reglament la supresin de las autoridades tradicionales y no haba un reemplazo), --en el caso de un sistema de riego con una organizacin autogestiva de larga duracin ubicada en Japn, en un ao de sequa extrema, el riesgo o nivel de violencia llev a la intervencin del ejrcito (Millon 1997), -- en el caso de dos organizaciones que comparten un mismo curso de agua Nexapa y Tecamachalco, por razones de sequa y de apropiacin de agua aguas arriba casi se lleg a un enfrentamiento violento, y ste no ocurri dado que llovi torrencialmente (Rodrguez Meza 1998). La respuesta organizativa est conscientemente relacionada por los regantes con evitar la violencia y procurar un suministro de agua con el cual se pueda hacer algo. Las estrategias no incluyen un mercado de agua. No obstante puede ser interesante comparar este tipo de estrategias con regiones donde existen mercados de agua manejados por los propios regantes, como en el caso del valle de Tehuacn y en la periferie de San Luis Potos (Palerm y Martnez en prensa).

Conclusiones
La mayor parte de lo que hacen las organizaciones autogestivas para la administracin, mantenimiento y construccin de sistemas de riego no se encuentra en reglamentos escritos, cuando estos existen; las actividades o tareas de mantenimiento, distribucin del agua, resolucin conflicto, vigilancia o monitoreo, eleccin de autoridades y otras --estn tradicionalizadas (Martnez y Palerm 1997); adicionalmente las organizaciones autogestivas tienen tambin la capacidad de negociar acuerdos entre los regantes para sortear problemas (como ejemplificamos ms arriba con las respuestas a la escasez de agua); sin por ello negar que hay tambin situaciones, como sealamos, que pueden poner en crisis organizaciones autogestivas muy slidas. Mantener la capacidad autogestiva de organizaciones eficaces, reforzar la capacidad autogestiva de organizaciones, crear organizaciones autogestivas implica conocer las restricciones --o variables -- que afectan la capacidad autogestiva. De otra manera la intervencin del Estado puede, en lugar de mantener y reforzar la capacidad autogestiva colapsar la organizacin o no crear organizaciones autogestivas; de igual manera el retiro del Estado en aquellos aspectos y situaciones donde su intervencin o presencia es necesaria puede igualmente colapsar una organizacin (Ostrom 1999). Todo ello implica primeramente reconocer que existe capacidad autogestiva, que hay organizaciones eficaces.

Referencias
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