Buenas Intenciones, Malos Resultados:

Poltica Social, Informalidad y Crecimiento Econmico en Mxico

Santiago Levy 1 Noviembre, 2008.

El autor es vicepresidente de sectores del Banco Interamericano de Desarrollo. Este ensayo resume una monografa que bajo el mismo ttulo public Brookings Institution Press (2008). Las opiniones del autor no necesariamente coinciden con las de la institucin con la que est afiliado.

1. Introduccin Mxico est atrapado en un dilema del cual es indispensable escapar para que el Producto Interno Bruto, PIB, la productividad y los salarios reales puedan crecer ms rpidamente y, en paralelo, para extender derechos sociales a ms de la mitad de los trabajadores que hoy carecen de ellos. El dilema es ste: dadas las grandes carencias de amplios segmentos de la poblacin, las fuertes desigualdades en la distribucin del ingreso, y el objetivo de proteger a los trabajadores contra diversos riesgos, es indispensable que el gobierno impulse una vigorosa poltica social. Sin embargo, muchos de los programas sociales vigentes slo protegen de forma errtica y contradictoria a los trabajadores contra riesgos, tienen efectos redistributivos limitados, fomentan la informalidad, subsidian la evasin de las leyes laborales y fiscales, y reducen la productividad y el crecimiento del pas. Estos efectos negativos derivan de la arquitectura jurdico-institucional de la poltica social, y no estn asociados a las acciones individuales de una u otra administracin federal, ni pueden ser corregidos slo aumentando el gasto social; se trata de un problema ms profundo. Ms todava, mientras ms se amplen algunos programas sociales en el contexto actual, ms se socavarn las bases de un pleno desarrollo nacional. Esto perjudica ms, paradjicamente, a los trabajadores de ms bajos ingresos. Las intenciones son buenas, pero los resultados malos. Propongo una profunda reforma econmica y social para otorgar derechos sociales exigibles a todos los trabajadores, por un lado, y revitalizar el crecimiento econmico, por el otro. Tomando como referencia el 2006, desde el punto de vista de trabajadores y empresas la reforma propuesta significara: extender el derecho a una pensin de retiro, un seguro de invalidez y un seguro de vida a 41 millones de trabajadores, en comparacin con 14 millones hoy en da; extender el derecho a servicios mdicos a los mismos 41 millones de trabajadores, con la cobertura que ofrece el IMSS; proteger a todos los trabajadores asalariados con un seguro de desempleo en lugar de las indemnizaciones por despido hoy vigentes, y con un seguro de riesgos de trabajo; crear un programa nico de pensiones no contributivas (apoyo a adultos mayores), con carcter transitorio, para asistir a la generacin de trabajadores retirados sin pensin, al mismo tiempo que se fomenta el ahorro de todos los trabajadores activos; reducir los costos laborales no salariales de, aproximadamente, las 800,000 empresas legalmente establecidas en ms de 85%, lo que equivale a eliminar impuestos al trabajo asalariado por casi 3% del PIB; facilitar la legalizacin de cientos de miles de empresas que evaden las leyes laborales, de seguridad social y fiscales, abrindoles posibilidades para acceder al crdito de la banca comercial o de desarrollo y a los programas pblicos de capacitacin laboral; y,

reducir sustancialmente los costos de transaccin para las empresas de cumplir con sus obligaciones fiscales, laborales y de seguridad social; los incentivos a la corrupcin y a la simulacin, as como a la rotacin innecesaria de trabajadores.

Para financiar esta propuesta propongo una contribucin al consumo de todas las familias de alrededor de 8%. Estos nuevos recursos, junto con los actualmente existentes en el presupuesto federal para varios programas sociales, seran designados por Ley como una contribucin para los derechos sociales universales de los trabajadores del pas, y estaran especficamente destinados a hacer exigibles esos derechos. Como parte integral de la propuesta, propongo tambin devolver a todos los trabajadores, a travs de una transferencia de ingreso directa, el costo adicional que representa esta nueva contribucin para una familia del tercer decil de la distribucin del ingreso, de forma tal que ninguna familia de bajos ingresos tribute de forma adicional a lo que hace hoy en da. Desde el punto de vista de la sociedad, la reforma propuesta representara: extender, por primera vez, derechos sociales a todos los trabajadores de Mxico: pobres y ricos, rurales y urbanos, mujeres y hombres, asalariados y no asalariados, jvenes y viejos. Esto eliminara la informalidad en el mercado laboral del pas; redistribuir ingresos hacia los trabajadores menos favorecidos de forma ms profunda y eficaz que hoy en da, financiado esa redistribucin con impuestos al consumo de los hogares ms favorecidos; generar incentivos para que, en un contexto de legalidad, las empresas creen empleos ms productivos, paguen salarios ms altos, inviertan ms en capacitar a sus trabajadores, exploten economas de escala y alcance, y compitan ms eficazmente; fortalecer la sustentabilidad fiscal de la poltica social, al financiar todos los beneficios con recursos tributarios, permitiendo destinar la renta petrolera a la inversin productiva; modificar la estructura tributaria, sustituyendo los impuestos al trabajo por impuestos al consumo sin afectar la capacidad de consumo de los hogares menos favorecidos; incrementar el ahorro nacional al lograr que 41 en vez de 14 millones de trabajadores ahorren para el retiro, y que lo hagan durante toda su carrera laboral, canalizando los recursos a instrumentos que aumenten la oferta de crdito de mediano plazo a las empresas; ampliar el mercado de rentas vitalicias asociado al sistema pensionario de un universo de 14 a 41 millones de futuros pensionados; aumentar la tasa de crecimiento del PIB, resultado de empleos ms productivos, empresas ms grandes y dinmicas, mayor ahorro nacional, y mayor canalizacin de la renta petrolera a la inversin pblica;

fortalecer el Estado de Derecho, al eliminar los subsidios a la ilegalidad que hoy en da de facto se otorgan a travs de los programas de proteccin social; y, renovar el contrato social entre el Estado y los trabajadores, fortaleciendo la cohesin social y el sentido de ciudadana.

El principal problema econmico del pas es, al mismo tiempo, su principal problema social: la baja tasa de crecimiento del PIB y de generacin de empleos productivos con cobertura de seguridad social. An si persiste la estabilidad macroeconmica, ese problema no se va a resolver a menos que haya un cambio drstico en los incentivos de las empresas y los trabajadores a favor de la productividad y de la extensin de la seguridad social. Pero hoy en da nuestros programas sociales operan en la direccin opuesta, fomentando la informalidad y subsidiando los empleos de baja productividad. Es sumamente confuso y frustrante cuando en una dimensin tan crtica de la vida nacional como la poltica social, las buenas intenciones generan malos resultados. Sin embargo, Mxico puede dar pasos decisivos en la direccin de ms equidad e inclusin social, extensin de los derechos sociales, mayor productividad y crecimiento, y fortalecimiento del Estado de Derecho, simultneamente. Las buenas intenciones se pueden traducir en buenos resultados. El pas tiene una gran oportunidad. Tres requisitos son indispensables para concretar esta oportunidad. Primero, una visin de conjunto. Es necesario evitar reformas individuales (como la laboral, la pensionaria, la de vivienda, la fiscal, o la de salud), as como crear programas sociales nuevos o expandir los existentes (de guarderas, de vivienda, de salud, de apoyo a adultos mayores, entre otros) sin tener una visin integral de a dnde vamos. Debemos asegurar que reformas puntuales a la legislacin sobre pensiones, vivienda, salud y trabajo, entre otras, o programas sociales individuales sean parte de un diseo armnico y coherente de poltica social y no, como a veces ha ocurrido, obstculos para ello. Cual es la visin de mediano plazo de la poltica social? Cmo contribuye cada reforma o programa individual a alcanzarla? Segundo, reconocer explcitamente que la informalidad es un problema grave. Por ello, plantear reformas legales o incorporar en el Presupuesto de Egresos programas sociales sin considerar su impacto sobre la informalidad es un error; ciertas reformas o programas pueden agravarla. El sector formal y el sector informal no estn aislados; hay vasos comunicantes entre ellos. Lo anterior es particularmente cierto en el caso de las empresas chicas y medianas, los trabajadores de bajos ingresos que mayoritariamente se ocupan en ellas, y los trabajadores por cuenta propia. Ms todava, la esperanza de que eventualmente los trabajadores informales se incorporaran al sector formal como resultado del crecimiento econmico es infundada. Lo que s es cierto es que ciertas reformas o programas sociales pueden reducir ese crecimiento. Tercero, fortalecer los vnculos entre las reformas sociales y econmicas. Es reconocido que la poltica econmica tiene amplias repercusiones sociales; es menos reconocido pero no menos cierto que la poltica social tiene repercusiones econmicas igualmente amplias. Por un lado, el impacto redistributivo de los programas sociales depende en parte de la forma en que stos se financian; se requiere distinguir entre la

persona que legalmente entera un impuesto o una contribucin, y la persona que finalmente lo paga. Por el otro, es necesario resaltar que lo que importa es el impacto redistributivo neto de los impuestos, las contribuciones y el gasto, no de uno u otro en forma aislada. Hoy en da, el balance de la poltica tributaria y de gasto tiene un impacto redistributivo limitado. Con una mejor combinacin de impuestos, contribuciones y gasto, se puede lograr un mayor impacto redistributivo y un mejor desempeo econmico. La reforma econmica y social que propongo no es inalcanzable. Al contrario, est dentro de las posibilidades econmicas y administrativas del pas. Hay muchos aspectos tcnicos de la propuesta que deben ser discutidos y, sin duda, mejorados; tambin se debe discutir el orden y la gradualidad de los cambios requeridos para instrumentarla. Sin embargo, lo importante en este momento es destacar que es factible alcanzar una mayor prosperidad para todos, en el contexto de una economa ms productiva que sustente los mismos derechos sociales para todos los trabajadores del pas. Puede ser conveniente hacer una pausa en el camino para reflexionar sobre la direccin de la poltica social y su relacin con la poltica econmica. Este ensayo intenta contribuir a esa reflexin. 2. La asimetra entre trabajo asalariado y no-asalariado Ordenamientos jurdicos de la mayor importancia como las leyes Federal del Trabajo y del Seguro Social, entre otros, crean derechos para los trabajadores y sus familias a partir de la figura de trabajo asalariado y la presencia de la relacin obrero-patronal. En toda economa, sin embargo, existen formas de trabajo distintas de la asalariada como son, por ejemplo, el trabajo por cuenta propia, o asociaciones entre trabajadores y empresas sin una relacin de subordinacin de los primeros a los segundos. 2 Estos trabajadores, denominados de forma genrica como no-asalariados, son tratados de forma diferente en los ordenamientos jurdicos sealados. Esta asimetra crea una separacin de raz en el mercado laboral: por un lado, los trabajadores asalariados; por el otro, los trabajadores por cuenta propia y los comisionistas. Para propsitos de la poltica social esta separacin es fundamental; mucho ms importante que otras basadas en el nivel de salarios, gnero, ubicacin urbana o rural, ocupacin, o aos de educacin, por ejemplo. 3 Hay mltiples razones histricas para esta asimetra, pero entre ellas destacan dos. La primera es la aspiracin de que los patrones paguen las prestaciones sociales de sus trabajadores asalariados como parte del esfuerzo distributivo del Estado. La segunda es ms pedestre, pero en la prctica no menos importante: en el contexto de un Estado histricamente dbil para extraer tributos de aquellos con mayores ingresos, desde el punto de vista fiscal y administrativo ha sido relativamente ms fcil obtener contribuciones proporcionales a la nmina salarial de las empresas para financiar los derechos sociales de los

En general, estas relaciones laborales no asalariadas se reflejan en contratos donde las remuneraciones son un porcentaje de las ventas, de la produccin o de las ganancias. Los contratos de mediera en el campo son un ejemplo, los contratos de pago a destajo son otro, as como los contratos por comisin. En el texto me refiero a los trabajadores asociados con empresas en este tipo de contratos como comisionistas. Ignoro aqu la distincin entre los apartados A y B del artculo 123 de la Constitucin; el anlisis se centra exclusivamente en los trabajadores cubiertos por el apartado A.

trabajadores (al menos de los asalariados, o al menos de los asalariados contratados por empresas que no pueden evadir a las autoridades encargadas de extraer esas contribuciones). En 2006, de una poblacin ocupada de 41.4 millones de trabajadores, slo 14.1 millones contaban, como derecho derivado de la relacin obrero-patronal, con protecciones como indemnizaciones por despido, servicios mdicos y de guardera, crditos de vivienda, pensiones de retiro, invalidez y riesgos de trabajo, y otros beneficios sociales que, en conjunto, denomino como seguridad social (y a los trabajadores cubiertos como trabajadores formales). 4 Es notorio que a pesar de que las disposiciones jurdicas sobre seguridad social han estado vigentes por ms de seis dcadas, slo poco ms de un tercio de la poblacin ocupada se beneficie de ellas. 5 Las cifras anteriores sugeriran que en ese mismo ao haba 27.3 millones de trabajadores no-asalariados, presumiendo una relacin unvoca entre trabajador asalariado y trabajador cubierto por la seguridad social. Pero eso no es as. En el 2006 haba al menos 22.2 millones de trabajadores asalariados, no 14.1. La evasin masiva de diversas leyes laborales y sociales explica porqu el nmero de trabajadores formales es sustancialmente inferior al nmero de trabajadores asalariados. En ese mismo ao, alrededor de 8.1 millones de trabajadores asalariados fueron privados de su derecho a la seguridad social porque los patrones que los contrataron violaron la Ley, implicando que los trabajadores sin seguridad social (denominados aqu como informales) estuviesen compuestos por dos grandes grupos: trabajadores asalariados que no estn inscritos en la seguridad social como resultado de un acto ilegal (8.1 millones); y trabajadores por cuentapropia o en diversos contratos de comisin, como resultado de una arquitectura jurdica que excluye a los trabajadores noasalariados del derecho a beneficios sociales bajo la forma de seguridad social (19.2 millones). 6 3. La asimetra entre seguridad social y proteccin social Los trabajadores informales plantean un gran reto social para el gobierno. En ausencia de intervenciones esos trabajadores y sus familias quedaran sin proteccin contra riesgos como falta de ingreso durante la vejez, enfermedad e invalidez, entre otros; tampoco habra un esfuerzo distributivo a favor de aquellos con bajos ingresos. En consecuencia,
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Existen mltiples definiciones de formalidad e informalidad. La definicin relevante para propsitos de la poltica social considera a los trabajadores formales como aquellos cubiertos por la seguridad social, entendida sta en sentido amplio: las disposiciones sobre indemnizaciones por despido de la Ley Federal del Trabajo, los seguros contra diversos riesgos del IMSS, el ahorro para el retiro en las Afores, y el acceso a la vivienda a travs del Infonavit, para citar los elementos ms importantes.

5 La poblacin ocupada en 2006 era de 44.3 millones de personas. En el texto excluyo de la discusin a 2.9 millones de trabajadores pblicos (federales, estatales y municipales), y tomo como universo de anlisis a 41.4 millones de trabajadores del sector privado.

Dicho de otra forma, informalidad e ilegalidad no son sinnimos: un trabajador por cuenta propia puede cumplir con todas las disposiciones fiscales pero no estar cubierto por la seguridad social. Ese trabajador es informal pero est en la legalidad, ya que ningn ordenamiento jurdico lo obliga a inscribirse al IMSS y al Infonavit y a ahorrar para el retiro en una Afore. Por otro lado, un trabajador asalariado no inscrito en la seguridad social es informal y la empresa que lo contrata est en la ilegalidad.
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desde hace varias dcadas el gobierno ha instrumentado diversos programas de salud, de vivienda, de guarderas y, ms recientemente, de pensiones no contributivas, con diferentes grados de exigibilidad, que buscan proveer a los trabajadores excluidos de la seguridad social con un conjunto de beneficios sociales que se acerquen progresivamente a los que reciben los trabajadores formales. 7 En este ensayo denomino a ese conjunto de programas como proteccin social, en contraposicin a la seguridad social para los formales. Debe quedar claro que los programas de proteccin social no son sinnimos de programas contra la pobreza. Por diseo, los beneficiarios de los programas de proteccin social son todos los trabajadores no-asalariados, independientemente de su nivel de ingreso. En contraste, los beneficiarios de los programas de combate a la pobreza son los trabajadores pobres, independientemente de si son o no asalariados. Dicho de otra forma, los programas de proteccin social se definen en funcin de la forma de insercin de los trabajadores en el mercado laboral; los de pobreza en funcin de su nivel de ingreso. En las discusiones pblicas esta distincin no se hace con claridad, y subyace un supuesto de que todos los trabajadores informales son pobres, y los formales no pobres. Una observacin resalta porque esta distincin no es acadmica, sino muy relevante para el diseo de polticas pblicas: los trabajadores pobres tienen pocos activos productivos ms all de su fuerza de trabajo; por ello, uno esperara que en su mayora fuesen asalariados y, por lo tanto, formales. Sin embargo, como se abunda ms adelante, en Mxico sucede lo contrario: si bien hay trabajadores pobres con cobertura de seguridad social, estos son una minora. Al mismo tiempo, hay trabajadores informales con ingresos superiores a los de algunos trabajadores formales. Informalidad y pobreza se sobreponen, pero son dos fenmenos diferentes. Existen diferencias de gran importancia entre los beneficios sociales que toman la forma de seguridad social y los que toman la forma de proteccin social. Una se aludi anteriormente y se refiere a la forma de financiamiento: la seguridad social se cubre con aportaciones proporcionales a la nmina salarial de las empresas, mientras que la proteccin social se financia con recursos provenientes de la recaudacin general (y de la renta petrolera). Pero hay dos diferencias adicionales. Los beneficios de la seguridad social son forzosos y estn agrupados. Lo primero implica que es obligacin de las empresas (patrones) inscribir a todos sus asalariados a la seguridad social, independientemente de si la empresa es grande o chica, o elabora manufacturas, productos agrcolas o servicios; lo segundo implica que un trabajador, o la empresa que lo contrata, no puede optar, por ejemplo, por cotizar al Infonavit pero no al IMSS, o cotizar slo al seguro mdico del IMSS

7 Entre los programas de proteccin social se encuentran, en materia de salud, el Seguro Universal de Primera Generacin, el Seguro Popular, el programa IMSS-Oportunidades y otros ofrecidos por las secretaras del ramo federales, estatales y del Distrito Federal; en materia de pensiones no contributivas el programa federal de Adultos Mayores de Setenta y otros similares a cargo de los gobiernos estatales o del Distrito Federal; en materia de guarderas el programa federal de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras y otros a nivel estatal o municipal ofrecidos por el DIF u otras instancias similares; en materia de vivienda los apoyos y subsidios otorgados a travs de varios programas de la Secretara de Desarrollo Social o los gobiernos estatales o municipales. La caracterstica distintiva de todos estos programas es que ofrecen beneficios similares a los en conjunto provedos por el IMSS, el Infonavit y las Afores, pero dirigidos a los trabajadores que carecen de cobertura de seguridad social.

pero no al resto de los seguros, o excluirse de las disposiciones sobre indemnizaciones por despido de la Ley Federal del Trabajo pero s cotizar al IMSS. En contraste, los programas de proteccin social son voluntarios y estn desagrupados. Lo primero significa que no hay obligacin jurdica para un trabajador por cuenta propia de inscribirse a un programa de vivienda o de salud, ni para una empresa que se asocie con un trabajador como agente de ventas u otra modalidad no-asalariada de inscribirlos a un programa social. En ambos casos la razn es que no hay una relacin obrero-patronal; en uno porque los autoempleados slo trabajan para s; en el otro porque el trabajador no est subordinado a la empresa con la que est asociado. Lo segundo significa que un trabajador puede acceder a los beneficios de un programa de salud sin tener que inscribirse en un programa de pensiones, o puede beneficiarse de un programa de vivienda sin acceder a un programa de guardera. Adems, debe sealarse que estos programas casi siempre son gratuitos. Las diferencias entre seguridad y proteccin social son relevantes en la prctica. Por un lado, hay grandes empresas en Mxico con decenas de miles de trabajadores bajo la modalidad de comisionistas que no otorgan derechos de seguridad social a sus trabajadores, a pesar de que esos trabajadores pueden estar asociados (contratados?) por muchos aos con esas empresas y de hecho trabajar con (para?) ellas de forma exclusiva. 8 En contrapartida, tambin hay empresas muy pequeas que s inscriben a sus trabajadores a la seguridad social; de hecho, en 2003 haba ms de 350,000 empresas con slo dos trabajadores registradas en el IMSS. El punto es que el derecho, o la ausencia del derecho, de los trabajadores a la a seguridad social no es funcin del tamao de las empresas en las que laboran, sino de la forma jurdica del contrato laboral. Por otro lado, el hecho que los programas de proteccin social estn desagrupados implica que el acceso a beneficios sociales de gran importancia es errtico e incompleto. Por ejemplo, si bien un gran nmero de trabajadores informales se benefician de diversos programas de salud, la evidencia seala que los trabajadores no ahorran voluntariamente para su pensin de retiro en las Afores; 9 ello contrasta con los trabajadores formales, donde todos
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La mencin es relevante porque la mayora de estos trabajadores son mujeres, que acceden a estos empleos entre otras razones por la flexibilidad en las horas de trabajo, lo que les permite combinarlos con las labores domsticas; estos empleos generalmente toman la forma de venta de casa a casa de productos alimenticios, de belleza, o utensilios del hogar, aunque a veces tambin se realizan en el hogar donde se elaboran productos alimenticios o prendas de vestir bajo la figura de maquila para un tercero. Tres datos son indicativos de la conducta de los trabajadores con respecto al ahorro para el retiro. Primero, desde 2005 los trabajadores informales tienen la opcin de abrir una cuenta de ahorro para el retiro en la Afore de su eleccin; sin embargo, hasta 2006 de un universo potencial de 25 millones que podan hacerlo, slo 4,469 lo haban hecho. Segundo, los trabajadores formales tienen la opcin de canalizar voluntariamente recursos adicionales para el retiro en su Afore; sin embargo, en el perodo 1997-2006, el ahorro voluntario represent menos del 1% del ahorro total en las Afores. Tercero, los trabajadores informales tienen la opcin de inscribirse en el IMSS y cotizar para un paquete de proteccin integrado por un seguro mdico, un seguro de invalidez y vida, y una pensin de retiro sobre la base de un salario mnimo (a travs de la modalidad denominada Incorporacin Voluntaria al Rgimen Obligatorio); sin embargo, en 2006 menos del 2% de los 25 millones de trabajadores que podan optar por esta modalidad lo haca. La evidencia es clara: los trabajadores no ahorran voluntariamente para su retiro en las Afores, y a mayor informalidad menor ser el nmero de trabajadores que tengan una pensin de retiro.

los que obtienen servicios mdicos necesariamente ahorran para su pensin (y para su crdito de vivienda); tampoco estn cubiertos contra otros riesgos como la invalidez o la muerte. Los programas de proteccin social no son nuevos; nacieron junto a los programas de seguridad social, hace ms de seis dcadas. En paralelo al crecimiento del IMSS, del Infonavit y, ms recientemente, de las Afores, durante sucesivas administraciones federales (y en algunos casos estatales) se han creado distintos programas de vivienda, de salud, de guardera y, ms recientemente, de apoyo a adultos mayores. Lo que s es nuevo es que a lo largo de la ltima dcada los subsidios federales a los programas de proteccin social han crecido mucho ms rpidamente que los canalizados a la seguridad social: en el perodo 1998-2007 los primeros aumentaron 108% en trminos reales, mientras que los segundos lo hicieron en 57%. El resultado es ste: en 2007 el Presupuesto de Egresos de la Federacin canaliz aproximadamente 1.8% del PIB a subsidiar los programas de proteccin social, y 0.6% a los programas de seguridad social. 10 Si bien es difcil documentar, puede afirmarse que la creacin de empleos formales y la extensin del derecho a la seguridad social a ms trabajadores ha sido un desideratum nacional. En ese contexto, los programas de proteccin social pueden haber sido considerados como transitorios, en tanto el crecimiento econmico llevase a la incorporacin de los trabajadores informales a la formalidad. Pero a la luz de las recientes asignaciones presupuestarias y reformas a diversas leyes, puede interpretarse que la coexistencia de la seguridad y la proteccin social ya no se considera como transitoria. Al contrario, dicha coexistencia es un rasgo permanente de la estructura social y econmica del pas. Para proveer beneficios sociales a sus trabajadores Mxico tiene dos esquemas paralelos: en un caso como derecho laboral y con programas obligatorios y agrupados; y en otro caso como beneficio social con diferentes grados de exigibilidad y con programas voluntarios y desagrupados. Y para financiarlos, Mxico tambin tiene dos esquemas paralelos: las contribuciones obrero-patronales en un caso, y los recursos generales del fisco en el otro. A continuacin argumento que la coexistencia de estos dos esquemas es un error de poltica social y de poltica econmica de gran magnitud, y que existe una mejor opcin tanto desde el punto de vista social como econmico. 4. Trnsitos entre formalidad e informalidad Contrariamente a lo que comnmente se piensa, en Mxico la poblacin ocupada no se divide en dos subconjuntos mutuamente excluyentes de trabajadores formales e informales; tampoco hay una larga lista de trabajadores informales esperando incorporarse a la formalidad por primera vez. La imagen de un grupo de individuos que pueden ser clasificados como formales por un lado, y otro grupo de individuos que pueden ser
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Lo anterior excluye los recursos estatales para programas de vivienda, guarderas y pensiones no contributivas sobre los cuales no fue factible encontrar datos completos, por lo que puede aseverarse con un alto grado de certidumbre que el pas canaliza al menos 3 pesos de recursos pblicos para subsidiar los beneficios sociales de los trabajadores informales por cada peso de subsidio a los formales. Ante la dinmica observada en los ltimos aos, es probable que sta brecha se siga ampliando. Dentro del gasto en proteccin social se excluye el destinado a Progresa-Oportunidades y a programas alimentarios operados principalmente por la Secretara de Desarrollo Social en funcin de la distincin entre programas de proteccin social y de combate a la pobreza.

clasificados como informales por el otro, con los segundos deseosos pero imposibilitados para obtener un empleo formal, no corresponde con la evidencia emprica. El 1 de julio de 1997, cuando entr en vigor la actual Ley del Seguro Social, haba 9.2 millones de trabajadores inscritos en el IMSS. Los registros de ese instituto permiten seguir la carrera laboral de esos trabajadores, detectando en particular si en cada ao a partir de esa fecha el trabajador continuaba o no inscrito en el IMSS. Con esos registros se puede medir la proporcin del tiempo que cada uno de esos 9.2 millones de trabajadores fue formal o no durante la siguiente dcada. El resultado del ejercicio indica que ese universo de trabajadores estuvo slo 6.7 aos en la formalidad. Dicho de otra forma, en promedio, un trabajador que era formal en 1997 slo mantuvo ese status durante dos tercios de sus siguientes diez aos laborales. Los registros del IMSS permiten separar a los trabajadores entre aquellos de altos y bajos salarios, y para ese propsito un punto de corte til es tres salarios mnimos (cercano a la moda de la distribucin de salarios de los trabajadores inscritos en el IMSS). El resultado es que para los trabajadores de altos salarios la permanencia en la formalidad fue mayor 7.7 aos de 10 posibles mientras que para los de bajos salarios, menor 4.9 aos de 10 posibles. Los registros tambin permiten medir el nmero de veces que un trabajador entr y sali de la formalidad, adems del tiempo promedio que pas en la formalidad. Lo que se encuentra es que la frecuencia de entrada y salida de la formalidad es mayor para los trabajadores de bajos salarios que para los de altos. Las encuestas de empleo elaboradas por el Inegi tambin permiten seguir el trnsito formal-informal de trabajadores individuales, aunque slo por cuatro trimestres seguidos. Dichas cifras arrojan un resultado consistente con los registros del IMSS: aproximadamente el 15% de los trabajadores que empiezan el ao laborando en el sector formal lo concluyen en el informal. Una situacin parecida se observa en sentido inverso: entre el 10 y el 20% de los trabajadores que inician el ao en el sector informal lo concluyen en el formal. Este fenmeno se observa para aos de alto, bajo y an crecimiento negativo del PIB, por lo que no est fundamentalmente determinado por el ciclo econmico. Resultados similares se obtienen al contrastar los registros de la Consar con los del IMSS. En principio, cuando un trabajador ingresa al sector formal por primera vez se le abre una cuenta individual de ahorro para su retiro con la Afore de su eleccin de forma tal que, ignorando duplicaciones, el nmero de registros de nuevos trabajadores en el IMSS y el nmero de nuevas cuentas individuales de retiro de la Consar debe coincidir. Sin embargo, eso no es as. Entre diciembre de 1997 y diciembre de 2006 el nmero de registros formales en el IMSS pas de 10.7 a 14.1 millones, para un promedio anual de 369,000 registros. En ese mismo lapso el nmero de cuentas individuales para el retiro registradas por la Consar pas de 11.1 a 37.4 millones, para un promedio anual de 2.9 millones de registros. Esta diferencia de casi ocho a uno no se explica por las duplicaciones de registros (que se estiman en alrededor de 10%). La diferencia se explica porque el nmero de personas que entraron a la formalidad a lo largo de esta dcada fue mucho mayor que el nmero de puestos de trabajo formales creados. Y eso slo pudo ocurrir si en ese mismo lapso algunas personas que entraron a la formalidad tambin salieron de sta, para poder permitir que otras personas entraran a la formalidad, dado que el nmero total de puestos de trabajo formales fue menor.

En conjunto, la imagen que emerge de la informacin del Inegi, del IMSS y de la Consar, as como de mltiples estudios economtricos y sociolgicos, lleva a tres conclusiones: primero, no hay grandes obstculos para que los trabajadores informales ingresen al sector formal; 11 de hecho, a juzgar por las cifras de la Consar, la mayora de los trabajadores mexicanos ha experimentado algn episodio de formalidad durante la ltima dcada (o, dicho de otra forma, en gran medida los trabajadores formales e informales son los mismos). Segundo, el tiempo promedio de permanencia en la formalidad es mayor para los trabajadores de altos salarios que para los de bajos salarios. Y tercero, la frecuencia de entrada y salida de la formalidad es mayor para los trabajadores de bajos salarios en comparacin con los de altos. 12 El trnsito entre formalidad e informalidad tiene implicaciones sustantivas para la eficacia de los programas sociales. Los trabajadores y sus familias a veces estn cubiertos contra ciertos riesgos y a veces no. Por ejemplo, si cuando un trabajador fallece tiene estatus formal, su familia recibir una pensin, pero no si en ese momento el trabajador tiene estatus informal. Otro ejemplo numricamente ms relevante tiene que ver con las pensiones de retiro, ya que los trabajadores slo cotizan a su cuenta individual durante el tiempo que estn en la formalidad. Los registros de la Consar indican que en la ltima dcada el tiempo de cotizacin promedio de los trabajadores a su pensin de retiro ha sido de 45% del tiempo potencial. Dicho de otra forma, los trabajadores han cotizado para su pensin menos de la mitad del tiempo del que lo pudieron haber hecho. Esto se traducir en tasas de remplazo bajas, por abajo del promedio de otros pases de la OCDE. 13 La cifra anterior es un promedio, y los registros de la Consar tambin indican que el tiempo de cotizacin es menor para los trabajadores de ms bajos ingresos, los que por lo tanto obtendrn pensiones que en relacin con sus salarios sern inferiores a las de los trabajadores de altos ingresos. De hecho, es probable que la mayora de los trabajadores de bajos ingresos ni siquiera alcance la pensin mnima garantizada (de un salario mnimo), ya que no estarn en la formalidad las 1,250 semanas (casi 25 aos) que requiere la Ley para alcanzar ese derecho. El trnsito entre la formalidad y la informalidad debilita severamente la eficacia del sistema pensionario, y crea un problema social de gran relevancia para el futuro.

11 Cabe hacer una diferencia entre obtener un empleo formal y obtener un empleo formal bien pagado. A veces se asocia a los buenos empleos con los empleos formales, pero no todos los empleos formales son, al menos desde el punto de vista de los trabajadores, preferibles a los informales. Esto depende de la combinacin de percepciones, beneficios sociales, y otras dimensiones asociadas a cada empleo (p. ej., flexibilidad en el horario). El punto aqu es que entrar a la formalidad y obtener un buen empleo no es lo mismo. Entrar a la formalidad en el sentido de obtener un empleo donde el patrn inscribe al trabajador en el IMSS no es difcil; lo difcil es entrar a la formalidad, permanecer en ella, y obtener un buen salario (vs. las opciones de ingreso en la informalidad).

Es necesario distinguir entre trabajador formal y trabajador sindicalizado (en sindicatos que pueden o no formar parte de grandes centrales sindicales). Los trabajadores sindicalizados, por percibir salarios ms altos y ocuparse en empresas de mayor tamao experimentan menores trnsitos entre formalidad e informalidad, y mayores perodos promedio de estancia en la formalidad. Sin embargo, estos trabajadores no son la totalidad de los trabajadores formales, y distan mucho de ser la mayora de los trabajadores del pas.
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La tasa de remplazo es el cociente de la pensin sobre el salario del trabajador.

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Mltiples fenmenos econmicos explican estos resultados. Una empresa que enfrenta mayor competencia puede dejar de registrar a algunos de sus trabajadores en el IMSS para ahorrar costos; en este caso esos trabajadores, sin cambiar siquiera de puesto de trabajo, pasan de ser formales a informales. 14 Una trabajadora domstica puede obtener un empleo como costurera en una fbrica de vestidos; en este caso, pasa de ser informal a formal (aunque luego tal vez sea vendedora de vestidos de casa en casa, y regrese a ser informal). Un albail encuentra trabajo en una obra donde el patrn lo inscribe al IMSS, y al concluir la obra se ocupa como trabajador por cuenta propia, o en otra obra donde el patrn no lo inscribe al IMSS, por lo que pasa de ser formal a informal (aunque eventualmente encuentre otra vez un trabajo donde el patrn lo inscriba en el IMSS, regresando a ser formal). Un trabajador de Oaxaca que migra a Sinaloa para emplearse temporalmente como jornalero en un campo agrcola pasa de informal a formal, aunque algunos meses despus al regresar a Oaxaca transite de formal a informal. Hay millones de historias personales que estn detrs de los registros del IMSS, de la Consar y de las encuestas del Inegi antes citados, y la lista de ejemplos se puede hacer muy larga, pero ese no es el punto aqu. El punto es que el mercado laboral mexicano se caracteriza por una gran fluidez, pero nuestros programas sociales estn diseados como si ese fenmeno no existiese; la intensa movilidad formal-informal hace patentemente fehaciente la incongruencia entre la vida cotidiana de la mayor parte de los trabajadores, y el diseo de los programas sociales que buscan proteger a esos trabajadores. Ms precisamente, el punto es que los programas sociales, y los derechos sociales, no deben ser diseados alrededor de caractersticas transitorias y en muchas veces impredecibles o fuera del control de los trabajadores, en particular su estatus como autoempleados, asalariados legalmente contratados, asalariados ilegalmente contratados, o comisionistas. Por su propia naturaleza, muchos programas sociales deben tener una perspectiva de mediano plazo: ahorrar para el retiro, cuidar la salud, ahorrar para la vivienda, o proteger a los hijos de la muerte o invalidez repentina del padre o madre trabajadores. Pero hoy en da, la mayora de los trabajadores en Mxico no tienen una cobertura permanente contra riesgos de gran importancia por la asimetra en los derechos sociales entre los trabajadores asalariados y no asalariados, y porque el acceso de los trabajadores a beneficios sociales es funcin de su estatus formal o informal. 5. Impuestos y subsidios al trabajo formal e informal En ocasiones las discusiones sobre poltica social no consideran las implicaciones de los programas sociales sobre la productividad y el crecimiento. Por un lado est la poltica social; por el otro la poltica econmica. Esta disociacin debe evitarse, ya que la poltica social tiene fuertes implicaciones sobre el mercado laboral y la productividad de trabajadores y empresas (as como la poltica econmica tiene fuertes implicaciones sobre el bienestar social).
Este ejemplo sirve para reiterar que la formalidad se define respecto al cumplimiento de las normas de seguridad social, no desde el punto de vista de la empresa o la ubicacin fsica del trabajador. El ejemplo es importante porque muchas empresas en Mxico slo registran a parte de sus trabajadores asalariados en la seguridad social y, como parte de sus estrategias de evasin, rotan a los trabajadores registrados (y en ocasiones los registran con salarios ms bajos). En un ao dado el IMSS registra alrededor de 15 millones de altas y bajas de trabajadores, sin que eso represente que 15 millones de personas necesariamente cambiaron de lugar de trabajo.
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Cuando una empresa contrata a un trabajador asalariado, en principio debe cubrir los costos no-salariales de dicha contratacin. 15 Pero cuando establece una relacin contractual con un trabajador distinta de la obrera-patronal, o cuando evade la Ley y contrata a trabajadores asalariados pero bajo la modalidad informal, esos costos no-salariales no estn presentes. Aparece aqu un aspecto crtico: ya que el patrn debe pagar las prestaciones de seguridad social del trabajador formal, intentar repercutirlas sobre el trabajador en la forma de un menor salario para contener sus costos laborales. En contraste, como los beneficios de proteccin social son financiados por el fisco, no hay necesidad de repercutirlos sobre las percepciones de los trabajadores informales; desde el punto de vista de las empresas y los trabajadores asociados legal o ilegalmente con ellas, y desde el punto de vista de los trabajadores por cuenta propia, esos beneficios son gratuitos. Una consecuencia de lo anterior es que la poltica social afecta el funcionamiento del mercado de trabajo. Veamos primero el efecto de la seguridad social. Si los salarios de los trabajadores formales se redujesen en un monto equivalente a las contribuciones de seguridad social y otros costos no-salariales, el costo total del trabajo asalariado para las empresas sera el mismo con y sin seguridad social, y stas no cambiaran su demanda por empleo asalariado. Eso ocurrira si los trabajadores asalariados aceptaran salarios menores en un peso por cada peso de costo para las empresas de las prestaciones sociales. De ser ese el caso, la seguridad social slo habra cambiado la forma de remuneracin de los trabajadores: una menor proporcin como salario, y una mayor proporcin como prestaciones sociales. Pero si los trabajadores no estn dispuestos a reducir sus salarios peso a peso por el costo de las prestaciones de seguridad social porque no las valoran de la misma forma --y por lo tanto no las consideran equivalentes--, el costo total del trabajo asalariado para las empresas aumentar, y el nivel de empleo formal ser necesariamente menor. Los trabajadores desplazados del sector formal encontrarn empleo en el sector informal. La proteccin social tambin tiene efectos en el mercado de trabajo porque modifican el atractivo de laborar en el sector informal: no es lo mismo ser un trabajador por cuenta propia sin acceso a ningn servicio mdico pblico, que serlo teniendo acceso gratuito a ese servicio (aunque sea de mala calidad). En ausencia de servicio mdico gratuito, tal vez el trabajador no estuviese dispuesto a ocuparse por cuenta propia y, para acceder a un seguro mdico, tendra que aceptar un menor salario y ocuparse en el sector formal. Ese proceso se reflejara en un gran nmero de trabajadores informales que buscan, a cualquier salario, un empleo formal, y presionara los salarios formales a la baja. Pero eso no ocurre en Mxico. Los salarios en el sector formal estn por arriba de los salarios mnimos a pesar de haber ms trabajadores informales que formales. Esto es as porque la oferta de trabajadores al sector formal se reduce en la medida que trabajos informales con acceso gratuito a los programas de proteccin social pueden ser mejores que trabajos formales con acceso a

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Estos costos, adems de las prestaciones sociales, incluyen los costos contingentes por indemnizaciones por despido, los impuestos federales y estatales a la nmina, as como los costos de transaccin de cumplir con las obligaciones. El costo no-salarial total de contratar a un trabajador se acerca al 45% del salario. De este total, el gobierno federal cubre a travs de subsidios a diversos seguros del IMSS el 6%, tal que el costo no salarial para una empresa de contratar a un trabajador es de alrededor de 39% del salario.

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seguridad social, pero con salarios ms bajos que los trabajadores consideran inaceptables. 16 El argumento anterior puede plantearse desde otro ngulo: qu pasara si no hubiese ningn programa de proteccin social, y los trabajadores informales slo pudiesen acceder a servicios mdicos pblicos, o a una pensin de retiro, o al servicio de guardera, o a un apoyo para la vivienda, obteniendo un empleo formal? Caeran los salarios en el sector formal? La evidencia emprica para Mxico seala que los trabajadores formales valoran las prestaciones de seguridad social en menos de los costos no salariales de las empresas. 17 En adicin, los trabajadores informales reciben prestaciones sociales con cargo a los recursos generales del erario (por al menos 1.8% del PIB!). Estas dos situaciones son equivalentes a un impuesto al trabajo formal junto con un subsidio al trabajo informal: el impuesto surge porque las empresas que contratan formalmente pagan ms por sus trabajadores que lo que stos reciben; y el subsidio porque los trabajadores informales reciben un beneficio que ellos o las empresas con las que se asocian no pagan directamente. El efecto neto de esta combinacin de impuestos y subsidios es abrir una brecha de entre 30 y 35% de los costos laborales totales entre el sector formal y el informal para trabajadores de bajos ingresos con habilidades y caractersticas similares, y es exactamente lo opuesto de lo que debera ocurrir si lo que se desea es impulsar el empleo formal y el acceso de ms trabajadores a la seguridad social. Tanto por el impuesto como por el subsidio, el empleo informal aumenta. La valoracin que los trabajadores le dan a las prestaciones de la seguridad social es crtica para el funcionamiento del mercado laboral. Mientras ms alta sea la calidad de los servicios del IMSS y del Infonavit, mientras ms valoren los trabajadores su cuenta de retiro en su Afore, y mientras ms consideren que las juntas de conciliacin y arbitraje administran bien su derecho a una indemnizacin por despido, menor ser la diferencia entre lo que la empresa paga por un trabajador formal y lo que el trabajador considera que percibe. En ese contexto, la reduccin en el empleo formal causada por las contribuciones asociadas a la nmina ser menor. A contrario sensu, una seguridad social que, desde la perspectiva de los trabajadores, no funciona bien, representa un incentivo a la informalidad. Esto puede ser porque los servicios mdicos del IMSS son de baja calidad o no estn cercanos al lugar donde los trabajadores viven; porque el acceso al servicio de guardera es muy limitado; porque no pueden obtener un crdito del Infonavit; porque no se confa en las Afores o sus comisiones son altas (o porque los trabajadores tienen opciones de inversin que pagan retornos ms altos); porque los litigios causados por las diferencia entre causa justificada e injustificada para obtener las indemnizaciones por despido reducen el valor de estas

Una aclaracin importante es que la comparacin entre empleos formales e informales es relativa. En un sentido absoluto ambos empleos pueden pagar salarios muy bajos, y los trabajadores pueden considerar ambos empleos como malos. Un trabajador formal que recibe un salario mensual de 3,000 pesos le cuesta a su empresa 4,050 pesos, al considerar las prestaciones sociales y los otros costos no-salariales. La pregunta es si el trabajador prefiere recibir 4,050 pesos en efectivo, o 3,000 pesos en efectivo y 1,050 pesos en prestaciones. La respuesta depende de si el trabajador considera que esas prestaciones y otros beneficios no-salariales justifican sacrificar 1,050 pesos de salario. Estimaciones economtricas sugieren que los trabajadores de bajos salarios valoran cada peso de costo no-salarial de las empresas en alrededor de 25 centavos.
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indemnizaciones para los trabajadores; 18 porque el trabajador planea migrar al extranjero y prefiere un mayor salario lquido en vez de ahorrar para su pensin o su vivienda (como lo hacen anualmente alrededor de 400,000 trabajadores); o por muchas otras razones. 19 El buen funcionamiento de la seguridad social tambin es vital para los trabajadores informales. Claramente, mientras menor sea el nmero de trabajadores contratados en el sector formal, mayor ser el nmero de trabajadores informales y, en consecuencia, menores sern los salarios o las comisiones, o las percepciones de los autoempleados, en ese sector. Habr ms trabajadores en el campo porque hay menos trabajadores en las fbricas, y el menor cociente tierra-trabajo reducir las rentas per capita de la tierra; habr ms vendedores ambulantes compitiendo en las mismas esquinas de las principales avenidas de las ciudades del pas; habr mas taxistas, jardineros, boleros y comerciantes en los tianguis; habr ms comisionistas luchando por las mismas ventas de las empresas de productos de belleza, de alimentacin, de tarjetas para telfonos celulares, de peridicos, . , y habr tambin ms empresas contratando a trabajadores asalariados de forma ilegal. Probablemente nada ayudara a aumentar ms el bienestar de los trabajadores que laboran en el sector informal que un fuerte crecimiento del empleo formal, para lo cual es indispensable mejorar drsticamente el funcionamiento del IMSS, del Infonavit, de las Afores, de las juntas de conciliacin y arbitraje y, en paralelo, reducir tambin drsticamente los costos de transaccin de todo el aparato jurdico-administrativo asociado a la formalidad. 6. Formalidad-informalidad, productividad laboral y salarios reales Desde el punto de vista de la productividad, el efecto de la combinacin de impuestos al trabajo formal y subsidios al informal es, tambin, exactamente el opuesto a lo que se desea: se subsidia la creacin de empleos de baja productividad y se castiga la creacin de empleos de alta productividad. La razn es sta: en el sector formal la productividad de un trabajador tiene que ser al menos igual al salario ms los costos no salariales de la contratacin (ya que las empresas no lo contrataran si su productividad es inferior a su costo total), pero en el sector informal la productividad de un trabajador es igual al salario o a las comisiones pagadas, dado que las empresas informales no pagan ninguna prestacin social. El resultado es que trabajadores con caractersticas y habilidades similares tendrn una productividad muy diferente dependiendo del sector en que estn ocupados, siendo mayor en el sector formal en aproximadamente 30 o 35%. Dicho de otra forma, a mayor tamao del sector informal, menor es la productividad de los trabajadores del pas (que es un promedio ponderado de la productividad en el sector formal y en el informal). Un corolario de lo anterior es que cualquier poltica pblica que aumente el empleo informal es, al mismo tiempo, una poltica pblica que reduce la
18 Estimaciones sugieren que 40 centavos de cada peso que reciben los trabajadores por indemnizaciones por despido en los laudos de las juntas de conciliacin y arbitraje se destinan a gastos legales y otros para facilitar los procesos. 19 Cabe reiterar que los impuestos a la nmina y los costos de transaccin de cubrir con las obligaciones son tambin parte de los costos no-salariales de las empresas, y stos no tienen contrapartida directa en ningn beneficio social para el trabajador (de buena o mala calidad). Por estos motivos, por los sealados en el texto, y por otros excluidos de la discusin por razones de espacio, en Mxico se castiga fuertemente el empleo formal, independientemente del subsidio al empleo informal.

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productividad de los trabajadores. Y como en el mediano plazo los salarios reales de los trabajadores dependen de su productividad, un segundo corolario es que cualquier poltica pblica que fomente la informalidad acta en contra del aumento de los salarios reales. 7. Informalidad e ilegalidad La brecha de 30 a 35% en el costo para una empresa entre contratar a un trabajador formal o informalmente explica, en gran medida, porqu en Mxico el empleo formal representa slo alrededor de un tercio de la poblacin ocupada, y porqu somos un pas caracterizado por altos niveles de autoempleo y trabajo no asalariado. Pero eso no es todo. Cuando las diferencias en costo entre modalidades de contratacin son de tal magnitud, existen fuertes incentivos para que las empresas violen la Ley. Porque el empleo asalariado ilegal es un componente muy importante del empleo informal, conviene detenerse en los determinantes del comportamiento ilegal de las empresas. Fijo aqu la atencin en aquellas empresas cuyos procesos productivos ineludiblemente requieren trabajo asalariado que no puede ser realizado por trabajo bajo la figura de comisin (para controlar los tiempos de produccin, para supervisar la calidad, para coordinar el esfuerzo de varios participantes en el proceso productivo, y para optimizar el uso de inventarios, entre otras razones). 20 Esas empresas pueden ofrecer a un trabajador un empleo formal pagando un salario de wf con un costo total para la empresa de (wf + T), donde T son los costos no salariales de la formalidad; o pueden contratar informalmente a un trabajador al salario de wi, ahorrndose T. Siempre y cuando wi < (wf + T), las empresas tendrn un incentivo a evadir la Ley, ya que tendrn ahorros en sus costos laborales. Por su parte, el trabajador solo aceptar la oferta de trabajar informalmente al salario de wi si la diferencia con wf le compensa el perder acceso a las prestaciones de seguridad social. Dicho de otra forma, el trabajador aceptar un salario ms alto como informal siempre y cuando ese salario compense lo que, desde su punto de vista, representa la prdida de los servicios del IMSS, del Infonavit, de su Afore, y las indemnizaciones que l cree poder obtener en caso de ser despedido. Es claro que mientras menor sea la valoracin que un trabajador le imputa a las prestaciones de seguridad social, mayores sern los incentivos a violar la Ley. A su vez, la valoracin de estos beneficios depende de las alternativas que tiene el trabajador para acceder a beneficios sociales. No es lo mismo quedarse sin servicios mdicos del IMSS, y ya, que perder los servicios mdicos del IMSS pero poder acceder de forma gratuita a los servicios mdicos de algn programa de proteccin social. Igualmente, no es lo mismo perder la posibilidad de un crdito de vivienda del Infonavit, y ya, que perder esa posibilidad pero poder acceder a un crdito o apoyo para la vivienda a travs de un programa federal o estatal de proteccin social. Tampoco es lo mismo perder el acceso al servicio de guardera del IMSS, y ya, que perder ese acceso pero poderlo sustituir con algn programa estatal o federal de estancias infantiles. Finalmente, no es lo mismo quedarse sin una pensin durante la vejez, y ya, que quedarse sin una pensin financiada con los recursos
La lnea divisoria entre trabajo asalariado y no asalariado no siempre es precisa. Esta ambigedad abre espacios para que las empresas eludan la obligacin de inscribir a sus trabajadores en la seguridad social sin incurrir en violaciones obvias y expresas de la Ley. Sin embargo, estos espacios tienen un lmite, y hay casos donde es imposible disfrazar la relacin obrero-patronal con contratos por tiempo y obra determinados, u otras formas de contratacin a travs de terceros.
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de la Afore, pero poder tener acceso a algn programa estatal o federal de pensiones no contributivas (bajo la forma de apoyo a adultos mayores). 21 Pensemos en el trabajador de Oaxaca contratado como asalariado la mitad del ao bajo la figura de jornalero agrcola en Sinaloa. El ahorrar en su Afore para su pensin de retiro slo durante la mitad de su vida laboral implica que debe trabajar 50 aos para alcanzar una pensin mnima garantizada. Su movilidad formal-informal tambin reducir su posibilidad de acceder a un crdito del Infonavit, ya que stos se otorgan preferentemente a trabajadores de salarios ms altos y con mayores perodos de permanencia continua en la formalidad (en el perodo 2000 a 2006 la probabilidad de que un trabajador asalariado de dos salarios mnimos obtuviese un crdito del Infonavit era siete veces menor a la de un trabajador de cinco salarios mnimos). Para este trabajador la pensin mnima garantizada y un crdito del Infonavit son posibilidades remotas. Lo es tambin obtener un espacio para sus hijos en una guardera del IMSS, ya que hasta 2006 el IMSS slo tena 47 guarderas en todas las localidades de menos de 20,000 habitantes en el pas. En este contexto, qu sentido tiene para este trabajador, o para su patrn, la formalidad? No es mejor llegar a un arreglo entre partes con un salario lquido ms alto y evadir la Ley? Adems, en el caso de que el trabajador requiera servicios mdicos, tal vez puede acceder a una clnica de IMSSOportunidades o de los servicios estatales de salud (que probablemente estn ms cerca) y, llegado a su vejez, depender de algn programa de pensin no contributiva. En el pas se estima que hay alrededor de 2 millones de trabajadores asalariados que se desempean como jornaleros agrcolas con derecho a la seguridad social, de los cuales slo aproximadamente 250,000 lo obtienen. El fenmeno va ms all de los jornaleros agrcolas, sin embargo. La ilegalidad en el empleo es masiva, tanto en el medio rural como urbano. Cabe reiterar aqu que en 2006 haba 14.1 millones de trabajadores asalariados formales y 8.1 millones de asalariados informales y por lo tanto ilegales. Y el fenmeno tiene, por las razones explicadas, implicaciones sociales y econmicas perniciosas: los trabajadores se quedan sin proteccin contra riesgos muy importantes a pesar de tener acceso voluntario a ciertos beneficios sociales, y su productividad y sus salarios en la informalidad son menores. An en ausencia de programas de proteccin social existen incentivos para que empresas y trabajadores violen la Ley, estableciendo relaciones de trabajo obrero-patronales pero en la informalidad, sobre todo en contextos donde los trabajadores tienen una baja valoracin de los beneficios de la formalidad. 22 Sin embargo, los programas de proteccin
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En 2007 inici el programa federal denominado Programa de Atencin a Adultos Mayores de Setenta Aos y Ms, que ofrece un apoyo mensual de 500 pesos a todos los adultos con al menos esa edad que habiten en localidades de hasta 2,500 habitantes; dos adultos viviendo en un hogar pueden obtener dos apoyos. Ello contrasta con una pensin mnima garantizada, equivalente a aproximadamente 1,500 pesos al mes, que conforme a la Ley del Seguro Social requiere que el trabajador ahorre durante 25 aos el 6.5% de su salario. En 2008 el Programa de Adultos Mayores de Setenta ampli sus beneficios a localidades de hasta 20,000 habitantes. En paralelo, hay programas de pensiones no contributivas en algunas entidades federativas financiados con recursos estatales.

22 Por razones de espacio excluyo de la discusin la problemtica derivada de la legislacin fiscal y los costos de registro de la formalidad que tambin inducen a las empresas a la informalidad.

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social aumentan esos incentivos porque los trabajadores tienen ms opciones: se facilita aceptar la informalidad porque ser informal no implica quedarse sin ningn beneficio social. Lo anterior se acenta en la medida que los diversos ordenamientos jurdicos que rigen los programas de proteccin social sealan que sus beneficios se otorgarn a todos los trabajadores que carezcan de seguridad social, independientemente de si esto resulta de un acto legal (p. ej., el autoempleo) o ilegal (contratos de trabajo asalariado disfrazados como contratos de comisin, o simplemente contratacin de trabajadores como asalariados sin cumplir con los ordenamientos jurdicos de la formalidad). De facto si no de jure, se establece un subsidio a la ilegalidad: los asalariados reciben beneficios sociales gratis, pero slo si son contratados ilegalmente por las empresas. Desde el punto de vista de las empresas el fenmeno tampoco es menor. El ltimo Censo Econmico disponible, para el 2003, reporta poco ms de tres millones de establecimientos, excluyendo de sus registros a establecimientos del sector rural y a toda la actividad econmica realizada en las calles o de forma mvil (p. ej., todos los tianguis). 23 Por su parte, las cifras del IMSS reportan para ese mismo ao menos de 800,000 registros patronales. Si bien no existe una correlacin perfecta entre los establecimientos econmicos capturados por el Censo y los registros patronales del IMSS, la fuerte discrepancia en las cifras se explica en gran medida por la existencia de un gran nmero de empresas que estn en la ilegalidad y la informalidad. Estas empresas, potencialmente ms de dos millones, son la otra cara de la moneda de los alrededor de ocho millones de trabajadores asalariados informales e ilegales. 24 8. Ilegalidad, productividad y crecimiento econmico Las empresas ilegales se exponen a ser multadas por el Infonavit, el SAT y el IMSS, entre otras autoridades. Para evitar lo anterior, despliegan diversas estrategias como cambios de razn social, de domicilio fiscal, y actos explcitos de corrupcin al ser detectadas. Pero tal vez la mejor estrategia de evasin es minimizar la probabilidad de ser detectada, lo cual se logra con un menor tamao. Esta estrategia no es viable en las actividades donde hay grandes indivisibilidades en las inversiones de capital, como la industria automotriz o acerera; o en actividades donde la legalidad es esencial para poder operar, como los servicios de transporte areo o las ventas para el mercado externo. Por eso no observamos empresas informales automotrices, acereras o de aviacin. Pero la estrategia si es viable en la elaboracin de todo tipo de productos manufactureros ligeros (alimentos preparados, textiles, juguetes, muebles); en la provisin de mltiples servicios (de limpieza, de restorn, de hospedaje); o actividades de transporte de carga, que bien pueden ser realizadas por empresas con uno o dos camiones y siete u ocho trabajadores. Por eso si observamos grandes niveles de informalidad en el comercio, el transporte, los servicios y la manufactura ligera. Este tipo de empresas, que en trminos censales son la mayora, realizan sus

Ms precisamente, el Censo Econmico captura toda la actividad econmica que se lleva a cabo en un establecimiento fijo, con excepcin de las actividades rurales.
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Utilizo aqu el trmino de empresa en el sentido econmico, como una agrupacin de capital, trabajo e insumos intermedios que produce algn bien o servicio, independientemente de si la empresa est registrada bajo alguna figura jurdica (sociedad annima, de responsabilidad limitada, cooperativa, etc.) o no.
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actividades econmicas con tamaos muy pequeos y con bajas probabilidades de ser detectadas por los inspectores del SAT, el IMSS, el Infonavit o la Secretara del Trabajo. El carcter ilegal de estas empresas reduce la productividad del capital. Las empresas no alcanzan su tamao ptimo ni explotan plenamente las economas de escala porque el crecer las expone al riesgo de ser detectadas, y el aumento de sus costos laborales (y fiscales) asociado a convertirse en empresas formales las saca de competencia. Su carcter ilegal les cierra las puertas al crdito ya sea de la banca comercial o de desarrollo; tambin les cierra las puertas a los programas pblicos de capacitacin o entrenamiento laboral. La precariedad en la que se desempean, y lo corto de su horizonte de planeacin, reduce los incentivos para invertir recursos en la adopcin de nuevas tecnologas o en la capacitacin de sus trabajadores; as, se estima que la probabilidad que las micro y pequeas empresas mexicanas inviertan en entrenamiento y capacitacin laboral es entre un quinto y un sexto menor que las empresas medianas y grandes. Pero todas estas desventajas de la informalidad se ven compensadas por los ahorros en costos laborales (y fiscales) asociadas a esa condicin. La inmensa mayora de las empresas mexicanas compiten con empresas chinas, hindes, americanas y entre s, y la eleccin entre ser formales o informales, o al menos contratar a algunos trabajadores de forma ilegal, se hace en forma individual por cada empresa para maximizar sus beneficios privados; no es, realistamente, preocupacin de la mayora de las empresas si, como resultado de su conducta, los trabajadores se quedan sin seguridad social; tampoco es su preocupacin si la productividad de la economa es menor, o si se escatiman los recursos del fisco. En el fondo, estas empresas estn respondiendo racionalmente al conjunto de incentivos derivados en parte de la legislacin fiscal, pero en parte muy importante del entramado creado por los programas de seguridad y proteccin social. Estas acciones individuales de cientos de miles de empresas son contrarias al inters nacional ya que representan un continuo desperdicio de recursos: el trabajo de las personas que contratan es menos productivo de lo que podra ser bajo la formalidad. En paralelo, recursos de inversin son repetidamente destinados a cientos de miles de proyectos que slo son viables porque evaden al fisco y porque privan a los trabajadores de sus derechos sociales; dicho de otra forma, parte del ahorro nacional se canaliza a proyectos rentables desde el punto de vista privado, pero improductivos desde el punto de vista nacional. Estas acciones empresariales reducen la competitividad y el crecimiento del pas. Adems, la violacin continua del Estado de Derecho erosiona la confianza en las instituciones del pas. Es ilustrativo detenerse un poco en las cifras censales. De los tres millones de establecimientos que registra el Censo Econmico de 2003, 2.7 millones tenan cinco o menos trabajadores, ocupando en total a 5.1 millones de trabajadores; otros 200,000 establecimientos tenan entre 6 y 15 trabajadores y emplearon a 1.7 millones de trabajadores. En el otro extremo de la distribucin, en 2003 slo hubo alrededor de 34,000 establecimientos con 50 trabajadores o ms (1.1% del universo censal), que emplearon a 7.4 millones de trabajadores. Las cifras censales arrojan un total de 16.1 millones de trabajadores empleados en los tres millones de establecimientos capturados en 2003. Pero ese ao 36.3 millones de trabajadores se ocuparon en actividades privadas. Eso implica que hubo 20.2 millones de trabajadores que no estuvieron empleados en un establecimiento capturado por el Censo. Donde se ocuparon esos trabajadores? Si combinamos las cifras del Censo Econmico de 18

2003 con las de la Encuesta Nacional de Empleo de ese mismo ao, la respuesta es sta: 8.5 millones se emplearon en la agricultura, ganadera y pesca, o en unidades de produccin rurales que no fueron capturadas por el Censo Econmico, ya que ste excluy a ese sector. Los otros 11.7 millones trabajaban en las calles de las ciudades o de los pueblos del pas vendiendo todo tipo de productos (3.2 millones), preparando alimentos en la calle (0.7 millones), ofreciendo de forma ambulante servicios de plomera, de reparacin y otros (0.8 millones), como taxistas, peseros y similares (1.0 milln), como trabajadores eventuales de la construccin (2 millones), como trabajadores domsticos (1.8 millones), y en mltiples otras actividades. No deja de sorprender que, an excluyendo a las actividades rurales, el nmero de personas que no trabajaba en un establecimiento fijo era casi tres cuartas partes del nmero de personas que s lo haca. Ms todava, si consideramos a los que trabajaban en un establecimiento fijo pero con dos o menos trabajadores, el resultado es ste: excluyendo las actividades realizadas en el sector rural, en 2003 haba 14.5 millones de personas trabajando sin un lugar fijo, o en lugares fijos de hasta dos personas; y 13.1 millones de personas trabajando en lugares fijos de tres personas o ms. 25 Esta pulverizacin de ms de la mitad de la poblacin ocupada urbana en unidades econmicas de una, dos o tres personas, trabajando en la calle o en establecimientos muy pequeos, es en parte resultado de la brecha entre el costo del trabajo formal vs. el informal causado por los programas de seguridad y proteccin social; brecha que premia el autoempleo, el trabajo por comisin, y la produccin en unidades de baja escala y poco productivas que pueden evadir la Ley; al mismo tiempo que castiga la aglomeracin de trabajadores en unidades de mayor tamao y ms productivas que no pueden evadir la Ley. La informalidad tiene obvias repercusiones fiscales. No fue posible contrastar el nmero de establecimientos del Censo Econmico con los registros del SAT. Pero es poco probable que el nmero de empresas registradas en el SAT, an incluyendo las incorporadas bajo el Rgimen de Pequeos Contribuyentes, exceda al nmero de registros patronales del IMSS que, como ya vimos, es muy inferior al nmero de establecimientos de las cifras censales. La estrechez resultante de la base tributaria, particularmente para efectos del impuesto sobre la renta, tiene dos efectos: por un lado, requiere de tasas impositivas ms altas para aquellos que estn en la formalidad (lo que a su vez induce a mayor evasin). Por el otro, lleva a destinar parte de la renta petrolera al gasto social y no a la inversin pblica en infraestructura productiva, vital para acelerar el crecimiento econmico y apuntalar la competitividad del pas. As, para el perodo 1998-2007 se encuentra que la renta petrolera aument en ms de 150%, mientras que la inversin pblica presupuestaria (estos es, excluyendo los proyectos bajo la modalidad denominada Pidiregas) cay alrededor de 15%.

25 La mayor parte de las personas que trabajan sin lugar fijo en el sector urbano lo hacen de forma individual, o en pequeas unidades de dos o tres trabajadores (por ejemplo, un puesto de jugos en la calle con dos trabajadores). Por otro lado, el ltimo Censo Agrcola disponible corresponde a 1994 y hace muy difcil la comparacin con el Censo Econmico de 2003. El prximo Censo Agrcola aportar datos ms recientes para valorar si, al igual que en las actividades no agrcolas, la produccin agrcola se caracteriza por la presencia de grandes nmeros de unidades pequeas y pocos nmeros de unidades grandes, medidas por el nmero de trabajadores, como era el caso en 1994.

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Seal anteriormente que la creacin de empleos formales y la extensin del derecho a la seguridad social a un creciente nmero de trabajadores ha sido un desideratum nacional. Pero en Mxico ese desideratum nunca va a ocurrir, por cuatro razones. Primero, porque an si la tasa de crecimiento del PIB fuese mayor, nunca se alcanzar el punto donde todos los trabajadores del pas sean asalariados; en toda economa siempre habr necesidad para trabajadores por cuenta propia, o para contratos laborales que diversifiquen riesgo o promuevan el esfuerzo entre empresas y trabajadores sin relaciones de subordinacin y con formas de remuneracin distintas del salario. 26 Segundo, porque la brecha entre los costos no-salariales del trabajo formal y la valoracin de los trabajadores de esos costos representa un impuesto al empleo formal, que continuamente empuja a los trabajadores al sector informal. Tercero, porque los subsidios pblicos federales y estatales a los programas de proteccin social fomentan el autoempleo y la evasin de la seguridad social y, en general, promueven el empleo informal. Y cuarto, porque la informalidad implica canalizar una parte de la inversin nacional hacia actividades donde la productividad del capital es menor, reduciendo la tasa de crecimiento del PIB. En este contexto, cabe notar que en el perodo 1991-2006 el crecimiento acumulado del PIB fue de 53%, con una tasa anual promedio de 2.9%; en ese lapso, el crecimiento acumulado de la fuerza de trabajo fue de 44%, con una tasa anual promedio de 2.5%. Ello implica que en el mismo lapso el crecimiento anual promedio del producto por trabajador fue de 0.4%. Por otro lado, el crecimiento de la fuerza de trabajo represent un incremento de 13.6 millones de trabajadores en el mismo perodo. De esos, 3.97 millones se incorporaron al sector formal, 0.89 al desempleo abierto, 0.46 al empleo en el sector publico, y 8.45 al sector informal. Dicho de otra forma, durante el perodo considerado el empleo formal (pblico y privado) absorbi 32% del crecimiento de la fuerza de trabajo, el desempleo el 6%, y el empleo informal el 62%. 9. Programas sociales, informalidad y pobreza Los trabajadores pobres representan alrededor de uno de cada cuatro trabajadores del pas. 27 Por diversos motivos, estos trabajadores valoran menos la seguridad social que los de ms altos ingresos: la mayor frecuencia de entrada y salida de la formalidad reduce sus posibilidades de ejercer la garanta de una pensin mnima, o de acceder a un crdito de vivienda del Infonavit; 28 la expectativa de migrar al extranjero deprime el atractivo de ahorrar para una pensin o una vivienda en el territorio nacional; el menor nivel de ingreso aumenta el costo de oportunidad de ahorrar para el retiro. Por otro lado, muchos de los trabajadores
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Dicho de otra forma, en una economa no todas las relaciones de trabajo son obrero-patronales.

27 En este ensayo defino a los trabajadores pobres como aquellos que pertenecen a una familia beneficiaria del programa Progresa-Oportunidades. En 2006 haba aproximadamente 40 millones de trabajadores, de los cuales 10 millones eran pobres.

El que los trabajadores pobres reciban proporcionalmente menos crditos de vivienda del Infonavit que los no pobres implica que son obligados a ahorrar ms: el 5% del salario de aportacin a la vivienda se suma al 6.5% de aportacin para el retiro, de forma tal que los trabajadores pobres de facto ahorraran el 11.5% del salario. Pero eso no es todo. Hasta hace pocos aos, las tasas de retorno en las subcuentas de vivienda han sido inferiores a las de las subcuentas de retiro, de forma tal que en la prctica los trabajadores de bajos ingresos han subsidiado la vivienda de los de altos ingresos.
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pobres viven en zonas urbanas de menor tamao o en zonas rurales, donde la infraestructura de servicios del IMSS es ms escasa, donde hay poca o nula oferta de vivienda del Infonavit, y donde la defensa de los derechos laborales en las juntas de conciliacin y arbitraje es ms difcil. En paralelo, los servicios de proteccin social son relativamente ms abundantes precisamente en aquellas zonas donde los servicios de seguridad social lo son menos. Adems, muchos programas de proteccin social estn especficamente focalizados en los trabajadores pobres. El resultado es que, en comparacin con los dems, los trabajadores pobres valoran ms los programas de proteccin social, y menos los de seguridad social. Pero esto tiene una implicacin econmica de gran relevancia: el impuesto al trabajo formal es ms alto para los trabajadores pobres que los no pobres, mientras que el subsidio al trabajo informal es mayor. A su vez, lo anterior tiene dos efectos: primero, los incentivos para que los trabajadores pobres sean informales son mayores que para los dems; 29 segundo, los incentivos para que las empresas contraten trabajadores asalariados de formal ilegal son mayores en el caso de los trabajadores pobres que los no pobres. Este ltimo fenmeno se fortalece en la medida en que los trabajadores pobres son contratados por establecimientos relativamente ms pequeos, donde las probabilidades de que el IMSS, el Infonavit, el SAT o la Secretara del Trabajo detecten la conducta ilegal son menores. Esta concatenacin de programas sociales contribuye a explicar una paradoja: los trabajadores pobres tienen muy pocos activos productivos. 30 Uno esperara que la mayora se empleasen como trabajadores asalariados y, en consecuencia, tuviesen cobertura de seguridad social. Sin embargo, ocurre lo opuesto. En 2006 menos del 7% de los trabajadores pobres estaban en el sector formal, en comparacin con 45% en el caso de los no pobres. Esto no slo es reflejo de que relativamente ms trabajadores pobres viven en el medio rural que los no pobres; tambin resulta de que la contratacin ilegal de trabajadores asalariados es mayor en el caso de los trabajadores pobres: si bien los trabajadores pobres son el 25% del total de trabajadores, representan casi el 60% de los trabajadores asalariados contratados ilegalmente. Particularmente en el caso de los trabajadores pobres las buenas intenciones se traducen en malos resultados: la interaccin entre la seguridad y la proteccin social obstaculiza la salida de los trabajadores pobres de su condicin de pobreza, ya que estos trabajadores son inducidos a empleos informales con baja productividad, y con limitadas posibilidades de mayores salarios reales durante su carrera laboral. 31

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Lo anterior se acenta en la medida que los trabajadores pobres pierden el derecho a programas de proteccin social si obtienen un empleo formal. Este es el caso, por ejemplo, del denominado Seguro Popular o del Programa Federal de Estancias Infantiles.

30 El principal activo productivo de las familias pobres es la tierra. Pero la posesin de tierra es escasa: slo 38% de las familias rurales pobres y 12% de las urbanas poseen tierra (incluyendo tierras ejidales). En promedio, la dotacin de tierra por persona pobre en edad de trabajar en el medio rural es de menos de media hectrea. 31 En este contexto, debe sealarse que el menor nmero de aos de escolaridad de los trabajadores pobres en comparacin con los no pobres no es un obstculo insalvable para que sean ms productivos y obtengan mayores salarios. Muchos de los trabajadores mexicanos que migran a Estados Unidos son pobres, pero en ese pas tienen una productividad ms alta y salarios mayores.

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La lnea de razonamiento anterior tiene implicaciones para Progresa-Oportunidades, programa que para romper la transmisin intergeneracional de la pobreza fomenta inversiones en el capital humano de las familias pobres a travs de apoyos monetarios. Acrecentando la salud y la nutricin, y aumentando los aos de escolaridad, el programa busca mejorar las condiciones de insercin de los trabajadores pobres en el mercado de trabajo, al mismo tiempo que aumenta el ingreso familiar. Las evaluaciones de impacto disponibles a la fecha sealan que el programa esta logrando sus objetivos. Por ello, porque an persisten carencias nutricionales y educativas en las familias pobres que deben ser atendidas, y porque es necesario redistribuir ingresos a favor de esas familias de forma eficaz, el programa debe continuar. 32 Sin embargo, en la medida que la interaccin entre los programas de seguridad y proteccin social induce a los trabajadores pobres a la informalidad, se reducen las posibilidades de que las familias pobres salgan de la pobreza obteniendo mayores ingresos con sus propios esfuerzos, eventualmente haciendo innecesarios los apoyos de ProgresaOportunidades. En particular, los jvenes de las familias beneficiarias del programa podrn progresivamente tener mejor salud y mayor escolaridad que sus padres, pero mientras ms se fomente la informalidad es menos probable que obtengan un mejor empleo. Dicho de otra forma, sin una mejora drstica en el funcionamiento del mercado de trabajo ser muy difcil erradicar la pobreza, y el pas se ver en la necesidad de mantener programas como ProgresaOportunidades para nuevas generaciones de familias que seguirn siendo pobres no por la falta de empleos, sino por la falta de empleos ms productivos. 10. Proteccin contra riesgos y redistribucin del ingreso como objetivos de la poltica social Anteriormente argument que los salarios en el sector formal se ajustan a la baja en respuesta a los costos no salariales asociados a la seguridad social. El fenmeno se puede ver desde otro ngulo si preguntamos: qu pasara si se eliminasen todas las prestaciones de seguridad social? Estaran los trabajadores dispuestos a seguir trabajando en las mismas empresas a los mismos salarios, o las empresas formales tendran que pagar salarios ms altos para compensar la prdida de las prestaciones de seguridad social y lograr que los trabajadores continen trabajando para ellas? En la medida que las contribuciones a la seguridad social inciden en parte sobre los trabajadores, el impacto redistributivo de la seguridad social se diluye. Si bien la letra de la Ley seala que los patrones son primordialmente responsables por la seguridad social de sus trabajadores, esto no ocurre en la prctica. En el fondo, los trabajadores formales son obligados a comprar las prestaciones de seguridad social con parte de sus salarios. Dicho de otra forma: la seguridad social es poco eficaz para redistribuir ingreso a favor de los trabajadores, a pesar de que el objetivo redistributivo es una de las principales razones aducidas para financiarla con contribuciones proporcionales a la nmina salarial. Razones similares explican las limitaciones de los intentos de redistribuir ingreso a los trabajadores formales a travs de la legislacin fiscal, particularmente a travs del
32 Lo anterior sin dejar de apuntar que existen mrgenes importantes para mejorar el funcionamiento del programa fortaleciendo la coordinacin y el compromiso entre las dependencias y organismos federales involucrados en su operacin.

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denominado crdito al salario; en un contexto de movilidad laboral, parte de ste se repercute sobre el salario. Adems, recordemos que los trabajadores no se dividen en formales e informales; es ms exacto hablar de trabajadores que estn una proporcin de su tiempo en la formalidad, y otra en la informalidad. Regresemos al trabajador promedio con ingresos de hasta tres salarios mnimos que, conforme a los registros del IMSS, slo estuvo la mitad de su tiempo en la formalidad entre 1997 y 2006. Para ese trabajador, la redistribucin que se busca a travs de las contribuciones a la seguridad social o del crdito al salario ocurri, en el mejor de los casos, durante la mitad de esa dcada (y como el trabajador no alcanzar a cotizar para la garanta de una pensin mnima, tampoco se beneficiar de sta). La ineficacia redistributiva de la seguridad social tiene otra razn: implcitamente sta asocia la figura de patrn con una persona de ingresos altos, y la de trabajador con una de ingresos bajos, y supone adems que en todas las empresas hay una diferencia clara entre patrn y trabajador. Pero ese no es siempre el caso en Mxico. Los ingresos de algunos trabajadores asalariados pueden exceder a las utilidades de algunos patrones, y en muchas empresas la diferencia entre el trabajador y el patrn no es precisa, ya que pueden ser la misma persona (o estar relacionados). De los tres millones de establecimientos registrados en el Censo Econmico de 2003, 2.1 millones tenan dos trabajadores o menos; se trata de empresas con un patrn y un trabajador, donde probablemente el trabajador es pariente del patrn. Qu redistribucin del ingreso se puede lograr en esas empresas a travs de la seguridad social? De hecho, de acuerdo con las cifras censales, slo 305 mil empresas emplearon a seis o ms trabajadores, y ese total de empresas slo ocup a 11 millones de trabajadores. An suponiendo que todas esas empresas cumpliesen con la Ley que no es el caso- slo se redistribuira ingreso de los patrones a menos de un tercio de los trabajadores. La argumentacin anterior resalta la conveniencia de diferenciar entre dos objetivos sociales que a veces se confunden: por un lado, redistribuir ingresos de los hogares ms favorecidos a los menos; por el otro, proteger a los trabajadores contra diversos riesgos como la enfermedad, la prdida de empleo, la invalidez, o la ausencia de ingresos durante la vejez. Ambos objetivos son igualmente importantes, pero es importante diferenciarlos porque los instrumentos requeridos para alcanzarlos son diferentes. Es claro que para redistribuir ingreso hacia los trabajadores de bajos ingresos -asalariados y no asalariados- se requiere de un instrumento diferente de la seguridad social financiada con contribuciones sobre la nmina; en particular, se requiere un instrumento que reduzca el consumo de todos los hogares de ingresos ms altos (estn constituidos por patrones o trabajadores), para obtener recursos para aumentar el consumo de todos los hogares de bajos ingresos (independientemente tambin de si estn constituidos por patrones o trabajadores). Por otro lado, considerando el objetivo de proteccin contra riesgos, un momento de reflexin indica que la mayor parte de los riesgos cubiertos por la seguridad social no son exclusivos de los trabajadores asalariados. Los trabajadores no asalariados tambin pueden enfermarse, alcanzar la vejez sin ahorros, fallecer repentinamente, o quedar invlidos y dejar a la familia en desamparo. Por qu el Estado no obliga a esos trabajadores a comprar seguros mdicos, de vida y de invalidez, y a ahorrar para el retiro y para la vivienda como lo hace con los asalariados? La respuesta no es que los trabajadores no asalariados no necesiten proteccin contra esos riesgos; la respuesta es que el Estado, hoy en da, no tiene un instrumento para obligarlos a cotizar a la seguridad social, a diferencia de los asalariados (o, 23

ms precisamente, de aquellos asalariados que trabajan en empresas que no pueden evadir a las autoridades). Seal al inicio de este ensayo que una de las dos razones histricas para financiar la seguridad social con contribuciones basadas en la nmina salarial era el objetivo de redistribuir ingreso de los patrones a los trabajadores. Pero como hemos visto, ese objetivo es confuso y se cumple de forma muy parcial. En este contexto, la segunda razn para financiar la seguridad social con contribuciones basadas en la nmina toma peso central: la conveniencia administrativa de identificar a un subconjunto de empresas cuya nmina salarial puede ser medida por las autoridades con el propsito de extraer un tributo, destinando ese tributo a comprar un conjunto de beneficios sociales para los trabajadores (a pesar de que al hacer esto se castigue su salario). 33 Esta razn es, sin duda, muy importante. Pero es igualmente importante tener claro que hay una gran diferencia entre conveniencia administrativa, por un lado; y cumplir con los objetivos de la poltica social, por el otro. 11. El reto de la poltica social Mxico requiere escapar del dilema en el que se encuentra inmerso. Cinco requisitos son indispensables para hacerlo: primero, separar el objetivo de redistribuir ingreso hacia los trabajadores menos favorecidos, del objetivo de proteger a los trabajadores contra diversos riesgos. A su vez, este ltimo objetivo debe distinguir entre riesgos comunes a todos los trabajadores, y riesgos especficos a los trabajadores asalariados; segundo, reconocer que se requieren instrumentos diferentes para alcanzar los objetivos de proteccin contra riesgos y los de redistribucin del ingreso; tercero, asegurar que los instrumentos redistributivos alcancen a todos los trabajadores de bajos ingresos, independientemente de su forma de insercin en el mercado laboral. En paralelo, asegurar que los instrumentos de proteccin contra riesgos alcancen a todos los trabajadores, y los protejan contra todos los riesgos relevantes simultneamente (no unos a costa de otros); cuarto, financiar todos los beneficios sociales con contribuciones estables y permanentes especficas a cada objetivo, cuya incidencia sea claramente identificada, al igual que las posibilidades de evadirlas; y, quinto, evitar que las contribuciones distorsionen decisiones claves de las empresas sobre tamao, innovacin y adopcin de tecnologas, nmero y formas de

Esa conveniencia administrativa no se da en todos los casos, y lleva a la Ley a hacer excepciones difcilmente justificables. Los trabajadores domsticos son claramente asalariados al recibir un salario a cambio de un trabajo subordinado. Sin embargo, sera sumamente costoso para el IMSS y el Infonavit vigilar individualmente los cientos de miles o millones de hogares donde laboran uno o dos trabajadores domsticos para asegurar el cumplimiento de las leyes de seguridad social. En este caso la Ley del Seguro Social expresamente excepta del rgimen obligatorio a los trabajadores domsticos.
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contratacin de trabajadores, e incentivos para invertir en su adiestramiento y capacitacin. La propuesta esbozada al inicio de este ensayo cumple con estos requisitos. En esencia, sta: (i) protege a todos los trabajadores contra riesgos comunes como son la ausencia de ingresos en la vejez, la muerte, la invalidez y la enfermedad, financiando los beneficios correspondientes con un impuesto comn proporcional al consumo de cada trabajador; (ii) protege a los trabajadores asalariados contra los riesgos de accidentes de trabajo y de despido, financiando los beneficios correspondientes con contribuciones proporcionales a la nmina de las empresas que los contratan; y, (iii) redistribuye ingreso a favor de los trabajadores de bajos ingresos a travs de un subsidio directo. 34 La propuesta est diseada de forma tal que, partiendo de la situacin actual, los trabajadores ubicados en los tres primeros deciles de la distribucin del ingreso no sufran ninguna reduccin en su ingreso disponible, al mismo tiempo que reciben el mismo seguro de retiro, de invalidez, vida, y de salud que el resto de los trabajadores; por ello, tiene un alto contenido solidario. Los beneficios de salud ofrecidos son iguales a los que otorga el IMSS, mientras que los de los seguros de retiro, vida e invalidez seran iguales a los que corresponden a un trabajador que percibe tres salarios mnimos. Por su parte, los beneficios de los seguros de desempleo y de riesgos de trabajo para los trabajadores asalariados seran proporcionales a sus salarios. Evidentemente, se pueden considerar niveles de proteccin contra riesgos y niveles de redistribucin diferentes. Adems, hay muchos retos tcnicos, legales y operativos sustantivos que ameritan una discusin detallada. Pero ese no es el reto ms importante en este momento. El reto ms importante, y urgente, es integrar el diseo de la poltica econmica con el diseo de la poltica social. Es entendible que como resultado de tantas crisis macroeconmicas la atencin de los diseadores de polticas se haya concentrado en estabilizar la economa, bajar la tasa de inflacin y balancear las cuentas fiscales. Esto ha sido como debi haber sido. Pero ha llegado el momento de ampliar el alcance de la poltica econmica para atacar las profundas distorsiones que limitan nuestro crecimiento. En este contexto es indispensable reconocer expresamente el doble papel de la poltica social: como instrumento para redistribuir ingresos y proteger a los trabajadores contra riesgos, por un lado; y como instrumento con profundas implicaciones sobre la productividad y el crecimiento al afectar los incentivos microeconmicos de las empresas y los trabajadores, por el otro. No es suficiente, ni conveniente, maximizar el gasto social sujeto a la restriccin presupuestal del gobierno, en la esperanza que mientras ms programas sociales mejor. Es necesario reconocer que la forma de financiamiento y la composicin del gasto social es tan importante como su nivel, y que los programas sociales afectan la conducta de empresas y trabajadores; en otras palabras, que la poltica social es poltica econmica. Este reconocimiento debe ser plenamente incorporado tanto por aquellos que disean polticas sociales, como por aquellos que disean polticas econmicas.
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La propuesta tambin contempla apoyos transitorios para aquellos trabajadores ya retirados o an activos pero de edad relativamente ms avanzada que no podrn acumular lo suficiente durante el resto de su vida laboral para alcanzar una pensin mnima; lo anterior permite ayudar a la poblacin que por haber trabajado muchos aos en la informalidad en el pasado necesita esos apoyos, sin minar los incentivos al ahorro de los ms jvenes.

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12. Observaciones finales La informalidad no es la nica explicacin de la ausencia de dinamismo en el crecimiento del PIB y de la productividad en Mxico; hay otros factores que contribuyen a esa problemtica. A su vez, la informalidad no resulta slo de la poltica social; hay otras polticas pblicas que tambin la fomentan. Sin embargo, la actual poltica social s contribuye a la informalidad; y la informalidad s es una de las razones por las que el crecimiento del PIB y de los salarios reales ha sido inferior a lo deseable. Muchas polticas pblicas deben ser modificadas para que el pas crezca ms rpidamente y para aumentar el nivel de bienestar de las familias. En mi opinin, sin embargo, reformar la poltica social debe ocupar un lugar prioritario en la agenda pblica. Esto es as porque, primero, los resultados sociales obtenidos han sido insuficientes y errticos: el esfuerzo redistributivo es ineficaz, y mientras algunos programas sociales permiten avanzar en la cobertura de riesgos importantes (por ejemplo, salud), al mismo tiempo inducen retrocesos en la cobertura de otros riesgos igualmente importantes (por ejemplo, pensiones de retiro). Y segundo, porque es profundamente problemtico que se utilicen recursos pblicos, provenientes en parte de la renta petrolera, para de facto subsidiar el incumplimiento de las leyes fiscales y sociales; para reducir la productividad y los salarios reales de los trabajadores; y para frenar el crecimiento de la economa. La propuesta hecha aqu, adems de resolver estos problemas, contribuira a acrecentar la inclusin social. Al construirse una poltica social ms moderna, gradualmente cambiara la relacin entre las empresas y los trabajadores, por un lado, y entre stos y el Estado, por el otro. Todos los trabajadores tendran los mismos derechos sociales; todos tambin pagaran ms impuestos al consumo, aunque los subsidios directos propuestos neutralizaran su impacto negativo sobre los hogares menos favorecidos; todos tambin tendran mayores oportunidades de aumentar sus salarios reales y acceder a empleos menos precarios. Al mismo tiempo, toda la estructura de derechos y obligaciones sociales sera producto de un acto legislativo. Habra menos programas sociales, pero stos seran ms amplios y eficaces. La legislacin fiscal se simplificara al trasladar al gasto pblico el peso del esfuerzo redistributivo del Estado; los impuestos estaran dirigidos fundamentalmente a obtener de forma eficaz los recursos requeridos para el gasto pblico. Por su parte, las empresas tendran ms incentivos para crecer y crear empleos de calidad. En un contexto de mayor legalidad, mejorara su acceso al crdito de la banca comercial o de desarrollo, se extendera su horizonte de planeacin, y podran invertir ms en la capacitacin de sus trabajadores y en la adopcin de nuevas tecnologas. Habra mejores empleos porque habra mejores empresas. Mayor legalidad tambin contribuira a ampliar el mbito de representacin de las organizaciones de los trabajadores y de los empresarios, enriqueciendo nuestra democracia. De forma fundamental, la propuesta incrementara las oportunidades de los trabajadores mexicanos dentro del territorio nacional. La propuesta tambin fortalece el Estado de Derecho. Con ella, se evitara la indeseable situacin observada hoy en da, donde el gobierno se ve en la necesidad de subsidiar de forma creciente la violacin del marco jurdico para hacer llegar beneficios sociales a los trabajadores. En paralelo, las leyes que regulan la relacin entre las empresas y los trabajadores reflejaran de forma ms realista el contexto en el que ambas partes se relacionan, en el marco de una economa inserta en la globalizacin. Los incentivos a la 26

corrupcin se reduciran drsticamente. Lo mismo ocurrira con los litigios laborales y las quiebras simuladas y, en general, con el marco de incertidumbre asociado a las indemnizaciones por despido, al ser stas reemplazadas por un seguro de desempleo. La propuesta, por otro lado, no eliminara todas las conductas ilegales. Si bien acabara la informalidad desde la perspectiva de la poltica social, ya que todos los trabajadores tendran los mismos derechos sociales, al igual que en los pases ms desarrollados de la OCDE persistiran actos de evasin fiscal tanto de empresas como de individuos, aunque estos seran menores (sobretodo si en paralelo a la introduccin de la propuesta se simplifican los regmenes fiscales). Pero hay una gran diferencia entre informalidad sistmica y conductas evasivas individuales. Adems, la asociacin ms estrecha entre contribuciones y beneficios sociales gradualmente contribuira a modificar las actitudes respecto a la evasin; en principio, la sociedad tolerara menos esas conductas. En suma, estas notas buscan contribuir al debate sobre la poltica social en Mxico, contrastando dos proposiciones: la arquitectura jurdica de la poltica social as como la estructura programtica del gasto social es la adecuada, y conviene seguir transitando en la direccin observada en los ltimos aos; versus, la arquitectura jurdica de la poltica social as como la estructura programtica del gasto social estn lejos de responder a las necesidades del pas, y existe una alternativa que es mejor para todos los trabajadores, particularmente los ms pobres, que tiene mayor sostenibilidad fiscal, y que contribuye a estimular el crecimiento, la productividad y los salarios reales.

Puede argumentarse que la situacin poltica del pas dificulta, en el corto plazo al menos, una reforma econmica y social como la aqu planteada. No emito juicio al respecto. Slo concluyo sealando que la informalidad no es una caracterstica inherente a la economa mexicana. La informalidad resulta de polticas pblicas, y puede ser cambiada por polticas pblicas. Es posible traducir las buenas intenciones en buenos resultados.

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