Livro Desigualade Na América Latina O Debate Adiado

Desigualdade na Amrica Latina
DESIGUALDADE NA AMRICA LATINA

o debate adiado
Edies UNESCO Brasil Conselho Editorial Jorge Werthein Maria Dulce Borges Clio da Cunha Comit de Desenvolvimento Social Julio Jacobo Waiselfisz Carlos Alberto Vieira Maria das Graas Rua Stelio Dias Assistente Editorial: Rachel Dias Azevedo
BERNARDO KLIKSBERG
DESIGUALDADE NA AMRICA LATINA

o debate adiado
TRADUO: Sandra Trabucco Valenzuela
DESIGUALDADE NA AMRICA LATINA Bernardo Kliksberg Capa: DAC Preparao dos originais: Silvana Cabucci Leite Reviso: Maria de Lourdes de Almeida Composio: Dany Editora Ltda. Coordenao editorial: Danilo A. Q. Morales
Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada sem autorizao expressa do autor e dos editores. 1999 by Autor Direitos para esta edio CORTEZ EDITORA Rua Bartira, 317 Perdizes 05009-000 So Paulo-SP Tel.: (0_ _11) 864-0111 Fax: (0_ _11) 864-4290 E-mail: cortez@cortezeditora.com.br
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Impresso no Brasil fevereiro de 2000
Leia tambm do mesmo Autor pela Coleo Questes da Nossa poca: Repensando o Estado para o desenvolvimento social Co-edio Cortez/Unesco-Brasil
SUMRIO
Prefcio ....................................................................................... 1. 2. 3. 4. Uma grande ausncia ......................................................... Novos rumos na anlise da desigualdade .............................. A eqidade d resultados....................................................... As vrias faces da desigualdade ............................................ Desigualdades nas capacidades de funcionamento ................. Desigualdades no acesso a ativos .......................................... Acesso ao crdito .................................................................. Desigualdade no acesso a uma educao de boa qualidade ........................................................................... Amrica Latina: o caso antiexemplar ................................... Algumas dinmicas da desigualdade ...................................... Mitos e realidades em Educao ............................................ Educao: estratgia para vencer ........................................... Problemas crticos ................................................................... Educao e desigualdade ...................................................... Alguns casos nacionais .......................................................... Um crculo perverso ............................................................... Um tema crucial: a desigualdade na sade ........................... Investimento em sade: campo estratgico para o desenvolvimento .................................................................. Distncias mundiais em sade ................................................ Questionando mitos ............................................................... Desigualdade em sade na Amrica Latina ............................ Em busca de respostas ........................................................... 9 13 17 21 27 27 28 29 30 33 39 49 49 50 54 56 60 63 63 65 68 71 83
5. 6. 7.
8.
9.
Referncias bibliogrficas ............................................................ 101 7
PREFCIO
Vilmar Faria*
Este livro de Bernardo Kliksberg tem muitos mritos, mas um deles se destaca: o de mobilizar argumentos fortes, irrespondveis, em favor de um objetivo inadivel, o de situar o tema da desigualdade e da pobreza no centro da agenda poltica dos pases latino-americanos. Em realidade, de surpreender que sejam necessrios argumentos to fortes. A rigor, as diversas manifestaes da injustia social em nossa regio so to evidentes, to chocantes, que o mais natural seria que essa questo nunca tivesse deixado de estar no ncleo de nosso debate poltico. No entanto, sabemos que, historicamente, isso no foi assim, e que mesmo em nossos dias, quando tanto j se falou sobre esses problemas e tanto j se sabe sobre os mecanismos que os engendram, o escndalo da m distribuio de renda nas sociedades latinoamericanas est longe de despertar, entre os formadores de opinio dessas mesmas sociedades, o grau de indignao que seria cabvel. Kliksberg aponta, com razo, o fato de que, em estudos realizados em pases desenvolvidos, especialmente europeus, tornou-se lugarcomum descrever a Amrica Latina como um antiexemplo em mat* Ph.D. em Sociologia, Harvard University. Professor da UNICAMP e da USP Chefe da Asses. soria Especial do Gabinete do Presidente da Repblica.
Prefcio
ria de eqidade social. Mas parece valer, aqui, o adgio segundo o qual em casa de enforcado no se fala em corda. Em nossos pases, mesmo quando governos procuram mobilizar a sociedade e as foras polticas para medidas destinadas a golpear alguns dos mecanismos mais importantes de reproduo da desigualdade como a inflao, as restries de acesso educao e sade, o desemprego, o escasso impacto redistributivo dos investimentos e gastos sociais , no fcil vencer as resistncias e dar problemtica social o destaque que merece. A prpria mdia tende a ignorar o tema, a no ser quando instigada por eventos de circunstncia ou ao sabor de rompantes populistas desta ou daquela liderana partidria. certo, portanto, falar como faz o autor em uma grande ausncia em nosso debate poltico. vergonha dos altos graus de desigualdade soma-se a vergonha de que o problema no esteja, diariamente, na primeira pgina dos jornais. E seria tolo pensar que isso responsabilidade apenas dos governos, que no detm poderes absolutos para moldar a agenda poltica a seu bel-prazer. O problema mais profundo e envolve toda uma estrutura de mentalidade que precisa ser descartada e substituda por uma viso que se pretenda, ao mesmo tempo, mais objetiva e mais generosa. Kliksberg mostra que os estudos mais recentes sobre a questo da desigualdade apontam-nos um caminho mais promissor do que o da mera aceitao passiva de que, com o tempo, acabaramos chegando fase descendente da curva de Kuznets ou terra prometida do trickle-down effect. Somos convidados a refletir sobre como os avanos na eqidade e na justia social so importantes para o desenvolvimento, sobretudo em uma economia em que o capital humano e o capital social se tornam elementos essenciais. Assim, se a reduo da desigualdade e da pobreza no fosse acima de tudo um imperativo moral, ela seria ao menos um imperativo de prudncia, na medida em que se revela condio indispensvel para gerar os crculos virtuosos necessrios para impulsionar o desenvolvimento de forma irreversvel. O gasto social no , portanto, uma mera despesa, mas um investimento, e com elevada taxa de retorno. Um modelo de desenvolvimento compartilhado, como o recomendado pela Conferncia de Copenhague, no superior somente do ponto de vista tico, mas tambm do ponto de vista da racionalidade econmica. 10
Outro aspecto importante deste livro o de no aceitar as limitaes do economicismo e mostrar que as diferenas de renda so apenas um dos aspectos do fenmeno da desigualdade, que se espraia em uma srie de diferentes reas, como o acesso educao, sade, previdncia social, s oportunidades de emprego e, de maneira geral, a tudo o que relevante para a qualidade de vida. O autor nos traa um quadro objetivo sobre a gravidade da situao social latino-americana. Com o agravamento do abismo entre ricos e pobres, o que j foi descrito como um modelo dualista caracterizado pela coexistncia entre um setor moderno, dinmico, e outro atrasado, estagnado passa a ser uma situao de excluso, em que os que se situam nos segmentos menos favorecidos encontram todas as portas fechadas, sem esperana de melhora de suas condies de vida. A partir desse quadro, analisam-se os mecanismos de reproduo da desigualdade e da injustia e identificam-se recomendaes para reverter as tendncias histricas de concentrao da renda e das oportunidades de acesso a bens e servios pblicos. Em seus estudos anteriores sobre o problema da pobreza, Kliksberg j alertara para a necessidade de evitar um certo fatalismo, que tende a mostrar a realidade da injustia social e da excluso como inevitveis, como parte do nosso destino prprio como latino-americanos. J oferecera, igualmente, uma contribuio importante para a melhor compreenso de temas correlatos, em suas anlises sobre a reforma do Estado e os processos de gesto social. Com este livro, produziu um poderoso argumento em favor da prioridade que deve ser atribuda aos temas sociais no debate poltico que faz a vida de nossas democracias. Quem o ler no poder fechar o livro sem a sensao de que essa prioridade, mais do que uma obrigao, a prpria razo de ser da democracia.
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Uma verso inicial do presente trabalho foi preparada pelo autor para o Congresso Latinoamericano de Administrao Pblica, organizado pelo CLAD com apoio das Naes Unidas. As opinies expressas no trabalho so de responsabilidade do autor e no representam necessariamente as das instituies onde atua.
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CAPTULO 1
Uma grande ausncia*

Como alcanar o to esquivo desenvolvimento econmico e social na Amrica Latina? Como chegar a solues estruturais que possibilitem um desenvolvimento sustentado? Como enfrentar a fundo as agudas carncias expressas nas altas taxas de pobreza que abalam a regio? Como explicam a disparidade entre as potencialidades deste Continente de enormes possibilidades em termos, entre outros, de recursos naturais, matrias-primas estratgicas, fontes de energia baratas, capacidade de produo agropecuria e as graves penrias que afetam, em aspectos bsicos, amplos setores de sua populao? Os modelos convencionais de anlise dos problemas da regio e de produo de polticas para super-los demonstraram srias limitaes. Seus prognsticos bsicos mostraram-se altamente falveis e, alm de no conduzirem aos cenrios esperados, com freqncia foram desmentidos pela realidade. Aos repetidos erros dos modelos predominantes nos anos 60, soma-se agora uma extensa lista de erros e desacertos dos modelos difundidos a partir dos anos 80. Vozes muito respeitadas afirmam que a explicao do desenvolvimento e seus caminhos, que tanto pesou na regio nos ltimos anos, deveria ser profundamente reexaminada. Assim, Joseph Stiglitz (1998), ex-presidente do Conselho de Assessores Econmicos do atual Presidente dos Estados Unidos, considera: Em minha opinio, a experincia latino-ame* O autor agradece a Pedro Auger por sua valiosa colaborao na pesquisa.
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Uma grande ausncia
ricana sugere que deveramos reexaminar, refazer e ampliar os conhecimentos sobre a economia de desenvolvimento que so tomados como verdade. Sugere-se que hora de voltar a pensar: se os modelos no funcionam, no se pode culpar a realidade e queixar-se dela. Os modelos que devem sofrer revises integrais. Nos ltimos anos, o debate sobre o desenvolvimento foi reaberto em nvel internacional sem seguir, porm, as orientaes tradicionais. Os supostos consensos no tm resistido ao confronto com os fatos concretos. Temas como a crise das economias do Sudeste Asitico e a persistncia e tendncia de agravamento dos problemas sociais da Amrica Latina colocaram em questo a validade efetiva desses consensos, os quais so contestados atualmente a partir de mltiplas direes. Ressalta Francis Stewart (1998): A idia de que se tenha alcanado um consenso inaceitvel porque sugere que sabemos qual o melhor caminho e todos concordamos em segui-lo. E o certo que no sabemos nem estamos de acordo. No novo debate aberto sobre o desenvolvimento, o papel da eqidade tornou-se um tema central. H uma verdadeira avalanche de pesquisas a esse respeito no mundo desenvolvido, as quais constituem importantes bases de dados, e as concepes que dominavam o pensamento econmico nos anos 80 tm sido objeto de um ativo questionamento. J hora de colocar essa discusso em seu devido lugar no debate latino-americano. Em que outro ponto do planeta ela teria mais relevncia do que nesta regio, classificada por todas as fontes especializadas como a que apresenta mais desigualdades no mundo, desigualdades submetidas a intensos processos de agudizao contnua? Os impactos negativos atribudos a essa situao so de grande magnitude e profundidade. A desigualdade desempenha papel crucial na continuidade das altas taxas de pobreza que a Amrica Latina ainda acusa nos anos 90. Estima-se que o nmero de pobres na Amrica Latina, prximo a 50% da populao, deveria ser reduzido metade se a distribuio da renda correspondesse normalmente ao nvel de desenvolvimento da regio (cf. Londoo & Szekely, 1997). Como isso no ocorre e o coeficiente de Gini, que mede a desigualdade na distribuio da renda, piorou muito desde os anos 80, h o que se denomina um excesso de pobreza na regio, de dimenses muito amplas. Apesar disso, as discusses sobre igualdade e desenvolvimento no tm integrado o centro do debate sobre polticas econmicas da 14
Amrica Latina das ltimas dcadas. Com excees fecundas, as pesquisas a respeito tm sido limitadas, a produo de trabalhos cientficos sobre o assunto reduzida e o debate pblico no aprofundou a temtica. Na terra mais desigual do mundo, a eqidade parece no ter muita importncia na busca de solues para os difceis problemas econmicos e sociais. Pode-se at observar que alguns dos trabalhos mais importantes e recentes sobre as dificuldades da regio neste campo foram produzidos fora dela, no mundo desenvolvido, onde a Amrica Latina vista com freqncia como o caso antiexemplar mais relevante em matria dos efeitos regressivos decorrentes de altos nveis de desigualdade. Onde buscar as causas da marginalizao de um tema sem o qual impossvel entender as dificuldades da regio para o desenvolvimento ou formular propostas realmente efetivas? Isso demandar pesquisas acuradas. Os efeitos dessa marginalizao so visveis. A agenda pblica de discusso carece de uma anlise contnua e ativa de uma problemtica internacionalmente percebida como chave imprescindvel para entender os problemas da Amrica Latina. Por outro lado, alm dessa viso externa, a verdade que essa pauperizao da agenda limitou muito a possibilidade de gerar polticas alternativas que atuem sobre algumas das causas centrais de tais problemas. hora de acabar com esta grande ausncia e fazer com que a questo da desigualdade volte a ocupar o centro dos esforos pelo desenvolvimento. Isso no significar automaticamente respostas claras para um problema que apresenta grande complexidade e, de certo modo, resume muitos processos relevantes de todo o acontecer histrico. Mas, se lhe dermos o enfoque apropriado, poderemos formular interrogaes cruciais sobre sua estrutura e evoluo e, pouco a pouco, construir uma base de idias coletivas sobre como enfrent-lo. Este livro se prope abordar alguns elementos desta discusso inadivel, que sobretudo possam estimular esforos coletivos para seu aprofundamento. Para isso apresenta diversos momentos de anlise sucessivos. Em primeiro lugar, se reconstroem as linhas gerais da atual discusso internacional sobre desigualdade e crescimento. Logo depois, observam-se os diferentes efeitos virtuosos da melhoria da eqidade sobre o desenvolvimento. Em seguida, buscando compreender melhor a desigualdade, exploram-se algumas de suas reas de apre15
Uma grande ausncia
sentao bsicas. Com base nos elementos conceituais anteriores, examina-se o quadro apresentado pela Amrica Latina nesse campo, para posteriormente comentar algumas dinmicas de funcionamento da desigualdade na regio. No momento de anlise seguinte, colocam-se em foco e se exploram os efeitos da desigualdade em duas reas de significado estratgico, a sade e a educao. Por fim, examinam-se algumas respostas possveis diante da problemtica proposta.
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CAPTULO 2
Novos rumos na anlise da desigualdade

A cincia econmica convencional, muito difundida e respeitada na Amrica Latina, considera que a desigualdade constitui um trao caracterstico dos processos de modernizao e crescimento, e, em algumas de suas verses, que os impulsiona e favorece, ao possibilitar a acumulao de poupana que se transformar em investimento. No entanto, tambm sugere que as desigualdades, funcionais para o desenvolvimento, logo tenderiam a corrigir-se. Para Kaldor (1978) uma grande acumulao prvia de poupana imprescindvel para o crescimento. Se a renda se concentra num segmento limitado da populao com alta propenso ao consumo, que seriam os ricos, a acumulao e o crescimento sero favorecidos. Kaldor supe que os lucros so uma fonte importante de gerao de poupana, ao passo que os salrios constituem uma fonte muito limitada. Kuznets (1970) indica que, nas sociedades desenvolvidas, haveria uma tendncia secular a que a populao emigre do setor agrcola caracterizado por baixa desigualdade e baixas rendas mdias para o setor industrial, onde a renda mdia mais alta, mas tambm a desigualdade. Nas fases iniciais do desenvolvimento, portanto, a renda e a desigualdade aumentariam. Em fases posteriores, o crescimento continuaria a aumentar, mas se reduziria a desigualdade. Robinson (1976) observou que esta proposio adquiriu fora de uma lei econmica, contrariando o prprio Kuznets, que apontava as srias restries de sua base de dados inicial e advertia contra as possveis generalizaes desses enunciados. Seus trabalhos baseavam-se na informao histrica de ape17
nas trs pases (Estados Unidos, Inglaterra e Alemanha), compreendendo a primeira metade do sculo XIX para as etapas iniciais, e dados de antes e depois da Primeira Guerra Mundial para as etapas posteriores. Ele informa: Ao concluir este estudo, somos perfeitamente conscientes da pouca informao fidedigna nele contida. Talvez apenas 5% de seu contedo se funde na experincia, sendo o restante mera especulao. E previne:
perigoso utilizar simples analogias; o fato de a distribuio desigual da renda ter conduzido no passado, na Europa Ocidental, acumulao da poupana necessria para formar os primeiros capitais no nos permite afirmar que, para assegurar o mesmo resultado nos pases subdesenvolvidos seja preciso, portanto, manter e at acentuar a desigualdade na distribuio da renda.
Entre outras reservas, Kuznets assinala: muito provvel que os grupos que percebem rendas superiores em alguns dos pases hoje subdesenvolvidos apresentem uma propenso de consumo muito maior e uma propenso poupana muito menor que as apresentadas pelos mesmos grupos de renda nos pases hoje desenvolvidos, durante suas primeiras fases de crescimento. Contudo, apesar de suas observaes, a denominada curva de Kuznets, o U invertido, onde nas primeiras etapas h desigualdade que logo vai desaparecendo, tem sido amplamente utilizada como base dos raciocnios neste campo. Numa reviso da literatura relativa ao tema, Adelmann & Robinson (1988) observam que se argumenta que a desigualdade necessria para a acumulao e, por conseguinte, contm as razes de eventuais incrementos na renda de cada um. Ao se conceber a desigualdade como necessria e constituinte, criam-se fortes argumentos contrrios aos raciocnios que poderiam ser considerados de carter redistributivo. Assim, segundo essa perspectiva, destinar recursos a metas de produtividade inferior afetaria a formao de capital, base do desenvolvimento econmico. Fields (1989) indica que as transferncias dos ricos aos pobres reduziriam a acumulao de capital e diminuiriam o crescimento em alguns modelos. Uma onda de pesquisas dos ltimos anos derrubou essa concepo. Por um lado, elas ressaltaram a grande vulnerabilidade dos dados que lhe servem de sustentao. Assim, Deininger e Squire (1996a) 18
assinalam: Quase todas as pesquisas empricas da curva de Kuznets, desde Ahluwalia (1976) at Anand e Kanbur (1993), baseiam-se em dados colhidos por Jain (1975) que, apesar do nmero relativamente grande de observaes (405), contm somente um modesto nmero (61) de pontos de informao que atendem aos padres mnimos. Por outro lado, as novas pesquisas tm construdo amplas bases de dados que permitiram verificar funcionamentos muito diferentes dos imaginados. Ao invs de favorecer o crescimento, a desigualdade inicial lhe impe obstculos. Deininger e Squire, por exemplo, comprovaram que uma desigualdade inicial alta num ativo crucial como a terra pode determinar crescimentos deficientes. Segundo seus estudos, observando a evoluo entre 1960 e 1992, dos 15 pases em desenvolvimento com alta desigualdade inicial na distribuio da terra (um coeficiente Gini superior a 70), 13 no conseguiram obter um crescimento maior que 2,5% no perodo. Alm disso, a persistncia da desigualdade prejudica por mltiplas vias o crescimento. Depois de rever detalhadas correlaes economtricas, Birdsall, Ross e Sabot (1996) assinalaram: Contrariamente opinio convencional, a evidncia sugere que, na Amrica Latina, a associao entre um crescimento lento e uma elevada desigualdade deve-se em parte ao fato de essa elevada desigualdade poder constituir em si mesma um obstculo para o crescimento. Na mesma direo, Benabou (1996) apresenta 23 estudos de campo realizados nos ltimos anos (20 deles feitos a partir de 1992), com anlises comparativas entre pases que concluem que a desigualdade nociva ao crescimento, identificando vrios de seus efeitos negativos sobre o desenvolvimento. Persson e Tabellini, logo aps desenvolver um amplo modelo de simulao a respeito, concluem que a desigualdade est negativamente relacionada com o crescimento subseqente. Clarke (1992) desenvolve outro modelo com extensa pesquisa de campo, a qual o leva a concluir que a evidncia emprica fundamenta a assero de que a desigualdade inicial est negativamente correlacionada com o crescimento a longo prazo. A hiptese da nivelao em etapas posteriores tambm no encontra comprovao. Em numerosas sociedades, a criao de importantes desigualdades iniciais e sua persistncia parecem atuar na direo oposta, gerando circuitos de incremento da desigualdade. Num captulo posterior, poderemos observar as conseqncias dessa desigualdade no campo da educao. A desigualdade constitui um entrave fundamental para a possibilidade de fazer chegar educao de qualidade apropriada ao conjunto da populao. 19
A pesquisa emprica recente tende, por sua vez, a indicar correlaes de sentido inverso. Nveis de eqidade significativos encontramse na base de alguns dos processos econmicos mais bem-sucedidos e sustentados dos ltimos 50 anos, como foi o caso do Japo, Canad, pases nrdicos, pases do Sudeste Asitico, da Europa Ocidental e outros. o que destaca Stiglitz (1996): H relaes positivas entre crescimento e igualdade. Altas taxas de crescimento geram recursos que podem ser usados para promover a igualdade, bem como um alto grau de igualdade ajuda a sustentar altas taxas de crescimento. As boas relaes entre eqidade e crescimento no so mgicas. Alm das poderosas indicaes em favor da eqidade provenientes do campo da religio, da tica e do iderio bsico da civilizao ocidental, h uma srie de funcionalidades concretas, que fazem com que favorea o crescimento. Diversas pesquisas recentes identificaram essas funcionalidades em mltiplos campos, partindo da perspectiva oposta que gerou o pensamento fundamentado na curva de Kuznets. Uma delas a de Persson e Tabellini, os quais assim resumem o seu enfoque: O trabalho sobre a curva de Kuznets estava relacionado questo de como o nvel de renda afeta a distribuio de renda, ao passo que nosso trabalho, por seu lado, aborda a questo de como a distribuio da renda afeta as mudanas na renda. O exame dos impactos dos nveis de eqidade e desigualdade sobre o crescimento, a partir de anlises desse tipo, levou a identificar e a explorar, entre outras, as inter-relaes que a seguir apresentamos sinteticamente.
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CAPTULO 3
A eqidade d resultados
Em primeiro lugar, as pesquisas recentes propem que as possibilidades de melhorar o problema da pobreza so muito diferentes em sociedades com altos nveis de desigualdade em relao a contextos em que h pouca desigualdade. A partir da evidncia emprica, Ravallion (1997), entre outros, conclui que a flexibilidade da pobreza ante o crescimento se reduz quando a desigualdade maior. A possibilidade de as melhorias no crescimento reduzirem efetivamente a pobreza depende diretamente do grau de desigualdade. Essas constataes so fundamentais para as estratgias de luta contra a pobreza, to relevantes no mundo atual e no Continente, dadas as dimenses do problema. As possibilidades de conquistas e avanos concretos so totalmente diferentes se se consegue reduzir a desigualdade, se esta permanece estanque ou se acentua. Assim, como se assinalou anteriormente, se a Amrica Latina tivesse os mesmos padres gerais de distribuio de renda de outras regies do mundo, incluindo-se a frica, os graus de pobreza seriam muito menores que os atuais. Em segundo lugar, a reduo das desigualdades cria condies propcias para um aumento significativo do investimento na formao de capital humano. Os pobres apresentam carncias pronunciadas nas dimenses essenciais para ger-lo: nutrio, sade e educao. Sua propenso marginal a consumir bens desta ordem muito alta, visto que so decisivos para a existncia e percebidos como tais. O aumento de sua participao na renda significar uma flexibilidade ainda 21
maior em termos de gastos para manter uma alimentao adequada e ateno sade. Ele fortalecer as bases mnimas do capital humano e favorecer ainda sua possibilidade prtica de investir na educao de seus filhos. A poupana financeira no a nica forma de poupana possvel. Atravs destes investimentos seria possvel acumular capital humano, considerado hoje fundamental na produtividade e competitividade das naes. Em terceiro lugar, uma estratgia de melhoria da eqidade pode influenciar favoravelmente as taxas de poupana nacional. As polticas de crescimento de baixo para cima adotadas por pases como Japo e Coria, entre outros, ao estimular a pequena e mdia empresa e os pequenos agricultores, favoreceram a eqidade. Os setores sociais aos quais foram oferecidas essas oportunidades reagiram com toda intensidade. Diante da criao de condies de viabilidade para montar unidades produtivas desse tipo, graas ao apoio recebido em termos tecnolgicos, creditcios e s possibilidades de insero em polticas exportadoras, sua resposta foi reduzir o consumo ou aumentar o tempo de trabalho para, mediante ambas as formas de poupana, poder investir nas referidas unidades. O desenvolvimento destes, por sua vez, cria condies para a poupana e para o reinvestimento familiar. O capital criado nessas unidades reduzidas desempenhou um papel significativo na formao global de poupana nacional nesses pases. Enquanto neles as taxas anuais de investimento pblico e privado iam de 30 a 40%, em outros, como os latino-americanos, onde as condies foram em muitos casos desfavorveis para unidades produtivas dessa ordem, no passavam de 20%. Em quarto lugar, a melhoria da eqidade tem efeitos positivos sobre as possibilidades de desenvolvimento tecnolgico. No mundo de hoje, a competitividade est cada vez mais ligada ao conhecimento. Isso se deve composio das novas formas de produo, baseadas essencialmente em conhecimento acumulado. No final do sculo XX, as indstrias de ponta, como informtica, microeletrnica, biotecnologia, comunicaes, robtica, cincia de materiais, fundam-se no conhecimento. As possibilidades de ter acesso a esse conhecimento, de manipul-lo, de fazer, a partir dele, a inovao domstica e gerar novos conhecimentos esto fortemente ligadas ao nvel educacional da populao. Se um pas melhora sua eqidade e permite que amplos setores de sua populao possam ter acesso a significativas oportunidades educativas de qualificao, estar construindo a capacidade bsica para poder atuar no mundo das novas tecnologias. Esse mun22
do requer bons nveis de formao em campos como a matemtica, lgica, cincias, computao e outros, e familiaridade com os progressos tecnolgicos. necessrio que essa formao no se restrinja s elites, mas se estenda a toda a populao. Em quinto lugar, a melhor eqidade criar tambm condies mais favorveis para o fortalecimento e desenvolvimento do capital social, que compreende aspectos como os valores compartilhados, o grau de associatividade de uma sociedade, sua capacidade de promover acordos, sinergias, construir redes, o clima de confiana mtua entre seus componentes, as normas sociais e instituies. Demonstrouse que esse capital chave para o desenvolvimento econmico e social (entre outros, Putnam, 1994; Coleman, 1990). A melhoria da eqidade favorecer aspectos cruciais desse desenvolvimento, como o clima de confiana, e criar condies objetivas mais favorveis para uma participao mais intensa da populao em organizaes de base da sociedade civil. Pesquisas recentes alertam para as profundas inter-relaes entre grau de eqidade, capital social e sade pblica. Segundo Kawachi, Kennedy e Kimberly (1997), quanto maior a desigualdade numa sociedade, menor ser a confiana dos cidados uns nos outros, menor a coeso social, e isso incide diretamente na sade pblica. Quanto mais reduzidos forem os nveis de confiana entre as pessoas, maior ser a taxa de mortalidade. Entre outros aspectos, segundo indicam as pesquisas, as pessoas com poucos laos sociais tm mais dificuldades de sade que as que possuem contatos sociais extensivos. Os autores criaram um modelo que conclui que cada 1% de incremento na desigualdade na renda eleva em dois ou trs pontos a taxa de mortalidade geral. Em stimo lugar, os altos nveis de desigualdade afetam duramente a to almejada governabilidade das sociedades democrticas. A sensao de excluso forada que transmitem a amplos setores da sociedade gera neles uma baixa de credibilidade nos setores governantes. Assim, perdem legitimidade as principais instituies representativas: presidncia, congresso, partidos polticos, grupos de poder relevantes. A desconfiana em relao a tais instituies, com a sensao de que h um jogo sujo com poucos ganhadores e muitos perdedores, sob regras duvidosas, reduz seriamente as margens de governabilidade efetiva. Numa realidade de final de sculo, em que os cenrios da economia internacional se modificam continuamente, exi23
gindo respostas adequadas dos governos em termos de polticas inovadoras, limitada a possibilidade de os governos de sociedades desiguais poderem introduzi-las com o respaldo social necessrio. Sua margem de manobra para a inovao est fixada por sua escassa credibilidade e capacidade de cooptao. Por outro lado, os elevados graus de tenso latentes em sociedades com alta desigualdade criam permanentes tendncias instabilidade poltica e incerteza, com efeitos negativos em diversos nveis, como o investimento. As condutas esperadas no obedecem, porm, a esquemas mecnicos, podendo assumir mltiplas formas. Pesquisas recentes tendem a desmentir assim o chamado teorema do eleitor mdio, segundo o qual, nas sociedades muito desiguais, os eleitores mdios votaro por polticas redistributivas que podem desencorajar o investimento e prejudicar o crescimento. Deininger e Squire afirmam que, se isso fosse correto, a desigualdade afetaria o crescimento nos sistemas democrticos, mas no nos pases sem democracia. Testando essa hiptese em ampla base de dados, eles verificam que a desigualdade inicial afeta o crescimento futuro em sociedades no-democrticas e, por extenso, concluem que nossos dados no avalizam o teorema do eleitor mdio como uma explicao para as relaes entre desigualdade e crescimento. O mesmo indicam os estudos de Clarke (1992) e Alessina & Rodrik (1994), para os quais so outros, e no a suposta conduta eleitoral do eleitor mdio, os fatores que, a partir da desigualdade, restringem o crescimento. Por outro lado, uma conduta tpica dos setores mais afetados pela desigualdade em sociedades democrticas no a que o teorema supe, mas sua retrao eleitoral: eles se abstm de participar por sua falta de expectativas com respeito a mudanas. A tais leituras da realidade podem-se acrescentar outras, a partir de ngulos diferentes, como, por exemplo, o impacto da eqidade na ampliao dos mercados internos, na reduo das distncias de remuneraes entre campo e cidade, e na produtividade de trabalho. Em seu conjunto, o quadro que se delineia demonstra que as sociedades que tendem a fortalecer a eqidade e a melhor-la tm melhores resultados econmicos, sociais e polticos a longo prazo. Elas esto colocando em prtica circuitos virtuosos em campos como os descritos: reduo da pobreza, formao de capital humano, progresso tecnolgico, desenvolvimento do capital social, governabilidade democrtica, estabilidade. Efetivamente, analisando os ltimos 50 anos de histria econmica mundial, possvel apreciar como muitas das 24
sociedades com desenvolvimento mais sustentado a longo prazo apresentam nveis de eqidade superiores e se preocuparam em preservlos e melhor-los. Os altos nveis de eqidade comparativa so caractersticos, por exemplo, de sociedades como Canad, Sucia, Noruega, Dinamarca, Finlndia, Holanda, Blgica, Israel, Costa Rica, Uruguai e outras, e em todas elas a eqidade produziu resultados consistentes e duradouros na histria a mdio e longo prazo. Os novos rumos da reflexo e pesquisa sobre este campo no aceitam noes genricas de desigualdade. Um tema to estratgico requer discernimento e aprofundamento. As linhas de pesquisa comeam a se multiplicar em diversas direes. Mencionamos a seguir, brevemente, algumas delas.
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CAPTULO 4
As vrias faces da desigualdade

A discusso sobre desigualdade, at aqui, limitou-se a focalizar a questo da renda. Contudo, embora a disparidade na renda recebida pelos diversos setores da populao estabelea elementos muito significativos, o quadro completo das desigualdades vai muito alm dessa nica dimenso. Parece haver outras de peso ainda maior, e imprescindvel tratar de explorar as inter-relaes entre todas elas, que vo criando circuitos de excluso social. Apresentamos, a seguir, algumas das dimenses da desigualdade. Desigualdades nas capacidades de funcionamento Numa recente anlise, Amartya Sen (1998a) faz observaes fundamentais e sugestes a respeito. Em sua opinio, o foco deveria deslocar-se das simples anlises de renda para o conjunto de fatores que determinam as capacidades de funcionamento adequado das pessoas e das famlias. Isso implica, entre outras, as capacidades necessrias para alcanar os estados nutricionais apropriados, bons padres de sade e conquistas educacionais. Tudo isso no depende apenas da renda e influenciado por aspectos como o modo como so produzidos os bens correspondentes na sociedade, sua disponibilidade, o acesso a eles, seus preos relativos. Pode haver, assinala Sen, grupos de populao de um pas com maiores rendas comparativamente de outros de diferentes pases, mas estes ltimos funcionam melhor, porque os outros bens que influem nessas capacidades de funcionamento so proporcionados pelo poder pblico, so mais acessveis, 27
seus preos so menores etc. Sen ilustra seu raciocnio, entre outros casos, com o da populao negra dos Estados Unidos. O que ocorre quanto capacidade mais bsica de viver at uma idade madura? Apesar de ter rendas superiores s de outras populaes do mundo em desenvolvimento, suas taxas de esperana de vida so menores que as delas. So assim, por exemplo, inferiores s taxas de populaes de renda bastante menor como as do Estado de Kerala (ndia), Sri Lanka, Costa Rica e Jamaica. Entre outros aspectos, prossegue Sen, conforme suas pesquisas, essa desigualdade num ponto to relevante determinada pelas dificuldades de acesso a assistncia mdica e cuidados de sade, e pela deficincia das escolas e organizaes educacionais. Assinala que apesar de sua prosperidade econmica geral e da excelncia de seu atendimento mdico, os Estados Unidos podem ter altas taxas de mortalidade em setores especficos da populao, pela existncia de milhes de pessoas sem assistncia mdica. As desigualdades no afetam apenas as rendas, os outros setores tambm devem ser explorados. Deve-se apontar a idia de padres de privao e identificar as privaes nas capacidades para um funcionamento adequado. Alm disso, preciso superar os debates puramente economicistas das carncias para poder chegar a polticas adequadas. Assim, a realidade demonstrou que os problemas gerados pelo desemprego no so apenas de carncia de renda. Com ele, h danos psicolgicos, perda de auto-estima, reduo das motivaes para trabalhar, desagregao dos laos familiares e da vida social, acentuao de assimetrias de gnero e de tenses raciais, aumento de doenas e morbidade. Como constata Solow (1995), entre outros efeitos resultantes, em lugar de buscar ativamente trabalho, como supem as teorias econmicas convencionais, o desempregado por perodos extensos tende a se retirar do mercado de trabalho diante da perspectiva de receber contnuas recusas que vulneram ainda mais sua auto-estima j corroda. Ele tambm costuma se retrair socialmente, por se sentir inferiorizado. Uma poltica social efetiva dever no s ajudar a compensar a perda de renda, mas trabalhar as outras carncias que foram sendo produzidas. Desigualdades no acesso a ativos Diversas pesquisas recentes enfatizam que uma matriz central produtora de desigualdade provm das dificuldades dos pobres de ter 28
acesso a ativos que lhes permitam incrementar seus rendimentos e fazer uso de suas capacidades potenciais. A desigualdade na posse de ativos bsicos como a terra, bens de capital, tecnologias e qualificaes educativas estaria incidindo fortemente nas disparidades nas rendas. Como dissemos, anlises como as de Deininger e Squire evidenciam que a distribuio inicial de ativos tem um efeito muito relevante sobre as taxas de crescimento a longo prazo. No caso de ativos como a terra, os coeficientes de Gini so piores em vrias regies, em relao aos observveis em rendas. Isso vai influir num crescimento muito baixo, que, segundo os estudos mencionados, foi inferior a 2,5% num grupo de pases. Birdsall, Ross e Sabot observam como as reformas agrrias realizadas na Coria e em Taiwan, ao melhorar a eqidade nesse plano, contriburam para o crescimento. A reduo das desigualdades na posse e no tamanho mdio das terras aumentou o produto agrcola e a demanda de mo-de-obra. Birdsall & Londoo (1997) analisaram o peso da distribuio desigual de terra e capital humano sobre o crescimento e especialmente sobre os pobres. Essa desigualdade afeta fortemente o crescimento em geral, mas os pobres so atingidos proporcionalmente em maior medida. Os efeitos negativos sobre eles so quase o dobro dos que se produzem sobre a populao em seu conjunto. Os dois autores concluem que as estratgias convencionais de luta contra a pobreza centradas no crescimento, em programas sociais dirigidos aos pobres e em redes de assistncia tm resultados limitados j que no afetam as bases da desigualdade que vai condicionar o crescimento e seus efeitos sobre os pobres. Entre os aspectos cruciais, elas no levam em conta a desigualdade no acesso a ativos produtivos.
Acesso ao crdito Nas atuais estruturas econmicas, a possibilidade de empreender atividades produtivas exige, como requisito essencial, ter acesso a circuitos creditcios. Como em tais atividades o crdito est ligado existncia de garantias que possam respaldar as solicitaes, nas sociedades com desigualdades pronunciadas na distribuio de ativos para amplos setores com dificuldades para obter crdito. Em muitos pases, o crdito aparece tambm como uma via essencial para poder investir na educao dos filhos. Novamente as de29
sigualdades em ativos e na renda produziro a excluso dos circuitos creditcios de quem mais necessita desse apoio. As restries neste campo limitam o caminho dos pobres na aquisio de ativos produtivos e reforam a reproduo de esquemas de desigualdade e pobreza de gerao em gerao.
Desigualdade no acesso a uma educao de boa qualidade A possibilidade de contar com uma educao de qualidade razovel surge, nos atuais cenrios econmicos, como um pr-requisito central para uma insero produtiva estvel. As anlises disponveis coincidem em indicar correlaes em diversas sociedades entre graus de educao e tipo de insero de trabalho. As pesquisas indicam notrias disparidades entre os pases e no interior deles. Apesar dos avanos nesse campo, a situao complexa, como observaremos num captulo posterior, em que analisamos essas disparidades na Amrica Latina. H uma heterogeneidade de circuitos educativos nos pases em desenvolvimento que vo desde circuitos similares aos de nvel internacional at circuitos pauprrimos que produziro egressos com um preparo muito limitado. Na prtica, o acesso educao est fortemente ligado s condies socioeconmicas iniciais, por sua vez afetadas com freqncia por fortes desigualdades de partida, como as j referidas. Nessas condies, a introduo de tecnologias avanadas numa sociedade, por si benfica, pode significar uma acentuao das desigualdades. S os setores mais qualificados sabero lidar com tais tecnologias. Os que vm de circuitos educativos de qualidade inferior no tero a possibilidade real de se integrar a elas, o que pode ampliar significativamente as disparidades de remuneraes entre uns e outros. As desigualdades apresentadas, e outras que possvel acrescentar, devem ser objeto de pesquisas detalhadas. H um evidente atraso histrico nesse campo, visto o peso que essas desigualdades tm no desenvolvimento e na vida cotidiana. Deininger e Squire (1996) afirmam, com razo, que a literatura reconheceu h tempos que provavelmente a distribuio dos ativos, mais que a das rendas, que deter30
mina efeitos sistemticos da desigualdade sobre o crescimento, por exemplo, atravs da restrio aos mercados de crdito e, por conseguinte, capacidade de financiar investimentos produtivos. Entretanto, as anlises empricas raramente utilizam informao sobre a distribuio de ativos. O esforo de pesquisa minuciosa das desigualdades, fundamental para a compreenso de seu funcionamento interno, deve ser acompanhado de um grande esforo para compreender suas interaes e a dinmica de conjunto. A ao conjunta dessas desigualdades est na origem de um dos sinais mais problemticos com que a humanidade chega ao final do sculo XX, o denominado problema da excluso social. Em diversas sociedades, amplos setores de populao no tm acesso a ativos produtivos, crditos, educao de boa qualidade e, por conseguinte, rendas adequadas. Essas excluses se reforam mutuamente e conduzem a crculos perversos que deixam extensos grupos humanos desprovidos de capacidades de funcionamento bsicas. Instituies como o Banco Mundial (Bain & Hicks, 1998) assinalaram h pouco tempo que o desenvolvimento no resultou necessariamente em igualdade e que enfrentamos agora uma tragdia de excluso. Caracterizam a excluso como um processo atravs do qual indivduos ou grupos se encontram total ou parcialmente excludos da participao econmica, social ou poltica em sua sociedade. Amplia-se a idia de que, junto aos direitos polticos e civis, um cidado deve ter direitos sociais e que a falta destes significa excluso, sendo, definitivamente, um atentado aos direitos humanos bsicos. A partir de uma concepo desta ordem, a Comunidade Econmica Europia (1993) descreve a excluso social como: a impossibilidade ou a no habilitao para ter acesso aos direitos sociais sem ajuda, diminuio da auto-estima, inadequao das capacidades para cumprir com as obrigaes, risco de estar relegado por longo tempo a sobreviver do assistencialismo e estigmatizao. Esta concepo da excluso supe a existncia de redes assistenciais atuantes, como ocorre em diversos pases europeus. Contudo, adequadamente considera que tambm ali h uma situao de excluso bsica. A que se apresenta no mundo em desenvolvimento, contudo, pode ir muito mais longe, uma vez que abrigam grandes ncleos aos quais no chegam sequer ajudas assistenciais de alguma efetividade. 31
Como atuam as desigualdades e a excluso que resulta delas no caso antiexemplar preferido nas pesquisas internacionais, a Amrica Latina? No captulo seguinte, exploramos as realidades da regio, com base nas novas direes que a discusso tem assumido e nas pesquisas sobre desigualdade e desenvolvimento delineadas nos captulos anteriores.
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CAPTULO 5
Amrica Latina: o caso antiexemplar
A Amrica Latina considerada, em nvel internacional, a regio com os mais elevados nveis de desigualdade. Pesquisas especializadas apresentam dados comparativos consistentes a esse respeito. Shadid Burki (1996), vice-presidente para a Amrica Latina do Banco Mundial, destaca: A regio da Amrica Latina e Caribe tem a mais pronunciada disparidade nas rendas de todas as regies em desenvolvimento no mundo. Um editorial do jornal New York Times (1997) classificou a regio como a que tem a maior brecha entre ricos e pobres. No discurso inaugural da ltima Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) o ento presidente da Venezuela (pas sede dessa Organizao), Rafael Caldera (1998) afirmou, que a Amrica Latina a regio com maiores desigualdades no mundo e que resulta paradoxal que um hemisfrio rico em possibilidades e recursos tenha deixado milhes de seus filhos desamparados, envolvidos nas garras da misria. Os nmeros indicam que a distribuio de renda tradicionalmente desigual na regio melhorou na dcada de 70, piorou muito na dcada de 80, no registrou melhorias e, em diversos casos, continuou a se deteriorar nos anos 90. O Quadro 1 permite apreciar sua regresso em termos comparativos: 33
Amrica Latina: o caso antiexemplar Quadro 1 DISTRIBUIO DA RENDA POR QUINTIS EM DIVERSAS REGIES DO MUNDO
R e g i o
frica do Norte e Oriente M di o 16, 90 10, 91 36, 84 45, 35
Amrica Lat i n a
Su l da sia 18, 76 12, 91 38, 42 39, 91
Sudeste Asitico
Europa Oriental
OECD e pases com rendas e l e va d a s 16, 26 12, 15 41, 80 39, 79
Quintil 1 Quintil 2 Quintis 3 e 4 Quintil 5
14, 52 8, 70 33, 84 52, 94
16, 84 11, 30 37, 53 44, 33
18, 83 13, 36 40, 01 37, 80
Fonte: Deininger & Squire, 1996b.
Como se observa, os 20% mais ricos da populao tm, na Amrica Latina, 52,94% da renda, proporo muito superior de todas as outras reas do mundo, incluindo a da frica do Norte e Oriente Mdio (45,35%). No outro extremo, os 20% mais pobres s tm acesso a 4,52% da renda, a menor porcentagem internacional, ainda menor que a da frica do Norte e Oriente Mdio (6,90%). A polarizao aumenta quando se comparam os estratos mais extremos de riqueza e pobreza da estrutura social, como indica o Quadro 2, elaborado por Londoo e Szekely:
Quadro 2 POLARIZAO DA RENDA NA AMRICA LATINA 1970-1995 (Paridade de compra anual PPP ajustada pelo Produto Nacional Bruto per capita)
Ano 1970 $112 $40. 711 363 1975 $170 $46. 556 274 198 0 $184 $43. 685 237 198 5 $193 $54. 929 285 1990 $180 $64. 948 361 1995 $159 $66. 363 417
Su bgru po 1% m a is p ob re 1% m a is rico Brecha
Fonte: Londoo & Szekely, 1997.
Em 1970, o 1% mais rico da populao ganhava uma mdia de 40.711 dlares per capita anuais (paridade de poder de compra, ano base de 1985) ante os 112 dlares per capita anuais do 1% mais pobre. A distncia era de 363 a 1. Essa distncia reduziu-se dos anos 70 aos 80, passando a ser de 237 vezes. Mas, a partir da, continuou 34
a aumentar muito, chegando em 1995 a 417 vezes. Entre 1990 e 1995, aumentou quase 15,5%. Uma das metodologias mais generalizadas para a medio dos graus de desigualdade na distribuio das rendas o coeficiente de Gini. Sintetizando-a conceitualmente, o coeficiente de Gini seria 0 (zero) se a eqidade fosse a mxima possvel, ou seja, se a renda estivesse distribuda igualmente entre todos os membros da populao. Seus valores vo indicando em que medida a distribuio real se distancia dessa eqidade mxima, e vo de 0 a 1. Alguns dos pases mais eqitativos do mundo, como Sucia, Finlndia, Espanha e outros, registram coeficientes de Gini entre 0,25 e 0,30. A maioria dos pases desenvolvidos esto ao redor de 0,30. A mdia mundial oscila em 0,40. Os pases mais desiguais do mundo esto em 0,60. A Amrica Latina estaria, em 1995, em 57,7 (estimativa de Londoo & Szekely). A evoluo medida pelo coeficiente de Gini indicaria que, de 1970 a 1980, produziu-se uma melhora sensvel na desigualdade de distribuio de renda, que voltou a aumentar muito entre 1980 e 1990, e permaneceu inalterada apesar do maior crescimento da dcada de 90 em relao de 80. O Quadro 3 registra a evoluo dos coeficientes de Gini em alguns dos pases, entre 1980 e 1989.
Quadro 3 DISTRIBUIO DA RENDA NA AMRICA LATINA ENTRE 1980-1989
P a s A rg entina (m etro) Bolvia (urb a no) B r a si l Chile (urb a no) Costa Rica Gua tem a la Hond ura s Mxico Pa na m Pa ra g ua i (m etro) Urug ua i Venezuela Gin i po r vo lta de 1980 0, 408 0, 516 (1986) 0, 594 0, 585 0, 475 0, 579 (1986- 7) 0, 549 (1986) 0, 506 (1984) 0, 488 0, 450 (1983) 0, 436 0, 428 Gin i po r vo lta de 1989 0, 486 0, 525 0, 633 0, 532 0, 460 0, 595 0, 591 0, 550 0, 565 0, 398 0, 424 0, 441
Fonte: Stewart, 1998.
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Como se v, os coeficientes de Gini da regio superam amplamente as mdias mundiais e cresceram no perodo, com exceo do Chile, Costa Rica, Uruguai e Paraguai. Os pases de maior populao da regio registram deteriorao sensvel na distribuio das rendas. O caso do Brasil encontra-se no Quadro 4.
Quadro 4 EVOLUO DA DISTRIBUIO DA RENDA NO BRASIL
S e t o r da po pu l a o 1% m a is rico 25% m a is p ob res

Fonte: The Economist, 29 abr. 1995.
Porcentagem da Renda Nacional 1970 8 16 1994 15 12
Como se observa, no perodo que vai de 1970 a 1994, a porcentagem de renda nacional do 1% mais rico quase se duplicou, ao passo que a dos 25% mais pobres decresceu. O 1% da populao tinha, em 1994, um percentual de renda nacional superior em um quarto ao de 25% da populao. No Mxico, o coeficiente de Gini aumentou permanentemente desde 1984 (cf. Alarcn, 1994). Na Argentina, segundo os dados do Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (INDEC), as cifras seriam as expostas no Quadro 5.
Quadro 5 EVOLUO DA DISTRIBUIO DA RENDA NA ARGENTINA
S e t o r da po pu l a o 20% m a is ricos 10% m a is p ob res
Porcentagem da Renda Nacional 1975 41, 0 3, 1 1997 51, 2 1, 6
Fonte: Diario Clarn, 3 maio 1998, com base em estudos do INDEC.
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As distncias aumentaram significativamente. Estima-se que, enquanto em 1975 os 10% mais ricos recebiam oito vezes mais renda que os 10% mais pobres, essa cifra agora de 22 vezes. A magnitude e evoluo da desigualdade nos pases latino-americanos parece encontrar-se no centro das dificuldades para reduzir os amplos percentuais de pobreza. Diversos estudos simularam econometricamente qual deveria ser a pobreza latino-americana, tendo em conta o nvel de desenvolvimento da regio e se a desigualdade tivesse tido uma evoluo menos regressiva. Birdsall & Londoo (1997) reconstruram qual seria a curva de pobreza da regio, se a desigualdade tivesse continuado nos anos 80 no mesmo padro dos anos 70. Os dados resultantes so os do Grfico 1.
Grfico 1 IMPACTO DA DESIGUALDADE SOBRE A POBREZA NA AMRICA LATINA 1970-1995 160
140
120
100 180
160
1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994
Fonte: Birdsall & Londoo, 1997.
A linha cheia mede a evoluo da pobreza, em milhes de pobres, entre 1970 e 1995. A linha sombreada, por sua vez, mostra qual teria sido a evoluo da pobreza mantendo-se a estrutura de distribuio de renda dos anos 70. Como se v, esta ltima linha apresenta cifras muito inferiores anterior. A diferena o que se pode chamar de excesso de 37
pobreza da Amrica Latina, fortemente ligado deteriorao de seus nveis de desigualdade. Os autores estimam que, se a distribuio de renda no tivesse piorado, a elevao da pobreza entre 1983 e 1995 teria sido a metade do que foi. O excesso de pobreza por aumento de desigualdade a duplicou. A comparao entre regies traz resultados na mesma direo. A pobreza latino-americana seria muito mais reduzida se a Amrica Latina tivesse o padro de distribuio de renda do Sudeste Asitico, por exemplo. Albert Berry (1997) denomina este quadro como uma situao de pobreza desnecessria, porque seria muito menor se os 10% mais pobres no tivessem uma frao to limitada de renda. A evoluo registrada permite, alm disso, inferir uma projeo de grande relevncia para o futuro. O padro de alta desigualdade da regio um dos fatores determinantes na reduo da possibilidade de passar da pobreza para o crescimento. Sem alterar esse padro desfavorvel, no possvel esperar que apenas o crescimento produza mudanas profundas na pobreza. imprescindvel pesquisar a fundo os contedos detalhados do padro de desigualdade latino-americano, chave dos problemas da regio. Saber como funciona concretamente a desigualdade nos diversos planos apontados no captulo anterior: capacidades de funcionamento, acesso a ativos, acesso ao crdito, acesso a uma educao de boa qualidade. Os estudos sistemticos a respeito so limitados na regio. As evidncias que surgem deles indicam a urgncia de conhecer muito mais para poder atacar com seriedade os importantes problemas em ao.
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CAPTULO 6
Algumas dinmicas da desigualdade

Uma reviso de algumas concluses recentes de pesquisas sobre a forma como funcionam as desigualdades em ao permite recolher sinais, como os apresentados a seguir, sobre a magnitude e profundidade dos problemas em desenvolvimento: 1. As brechas de capacidades de funcionamento bsicas alcanam nveis muito significativos. Assim, embora as taxas de mortalidade infantil gerais da regio tenham diminudo sensivelmente, so muito importantes as brechas entre pases e no interior destes. Enquanto essas taxas so muito reduzidas em pases como Costa Rica (13,7 por mil), e Chile (14 por mil), chegam a 86,2 por mil no Haiti, 75,1 por mil na Bolvia, 57,7 por mil no Brasil e 55,5 por mil no Peru. O padro de mortalidade infantil est estreitamente ligado ao da desigualdade. Eis o que assinala um estudo (CELADE/BID, 1996): Encontrou-se uma correspondncia sistemtica entre maiores nveis de mortalidade infantil e residncia em zonas rurais, menor nvel de educao das mes e dos pais, mais baixos estratos ocupacionais, condies mais deficientes na qualidade das moradias e o fato de se pertencer a comunidades indgenas. A persistncia de altas cifras de pobreza e desigualdade por longos perodos pode produzir, em amplos setores, problemas de funcionamento bsico muito severos. Constatou-se que na Amrica Central um tero das crianas com menos de cinco anos de idade apresenta 39
estatura inferior que deveria ter. H ali efeitos acumulativos de circuitos de pobreza e desnutrio materna e infantil, vinculados aos padres de desigualdade. 2. Os ndices de desigualdade no acesso propriedade de um ativo bsico como a terra so muito superiores aos de outras regies. Aplicando o coeficiente de Gini para estimar essa desigualdade, obtm-se um valor prximo a 0,80, superior maior parte das regies do mundo, como se pode observar no Quadro 6.
Quadro 6 COEFICIENTE DE GINI DE DISTRIBUIO INICIAL DA TERRA POR REGIO 1950-1990
1 9 50 s Sud este A si tico OECD e a lta s rend a s sia Orienta l e Pa cfico Oriente Md io e frica d o Norte Sub - Sa a ra A frica no A m rica L a tina
Fonte: Deininger & Squire, 1996a.
1960s 59, 56 59, 43 47, 32 64, 56 48, 60
1970s 61, 96 52, 26 48, 86 71, 90 56, 88 81, 33
198 0s 61, 44 54, 62 46, 94 67, 53 46, 73 80, 47
1990s 58, 35 59, 03 41, 12
67, 18 58, 43 44, 84 78, 30
49, 00 77, 42
82, 00
81, 19
As diferenas no acesso propriedade da terra e no tamanho mdio das terras que muito maior na Amrica Latina tiveram influncia significativa na menor produtividade agrcola e na menor demanda da mo-de-obra para o campo apresentadas pela regio. 3. Em matria de acesso ao crdito, estima-se que cerca de 90% das organizaes empresariais da Amrica Latina so pequenas e mdias. Entretanto, corresponde a elas apenas 5% do crdito destinado regio. Essas unidades reduzidas podem cumprir um papel vital no emprego de setores de baixas rendas. Porm, excludas dos circuitos de crdito, so obrigadas a se autofinanciar com os bens que possam gerar e, por extenso, a utilizao de seu potencial de criao de empregos v-se muito limitada e com freqncia sua sobrevivncia tem bases vulnerveis. 4. As desigualdades na possibilidade de acesso formao de capital humano so muito severas na regio. Esse hoje um ativo 40
decisivo nos mercados de trabalho. Sua formao est vinculada sobretudo a dois grandes processos: o preparo obtido no mbito educativo formal e os elementos recebidos na famlia. Em ambos os casos, observam-se marcantes desigualdades de oportunidades e conquistas. Os ganhos educativos dos setores dos ltimos nveis da distribuio de rendas so notoriamente menores, e a qualidade da educao recebida inferior (o tema ser explorado em detalhes no captulo seguinte). Quanto s famlias, pesquisas recentes assinalaram que seu peso sobre o desempenho educativo muito relevante (CEPAL, 1997). Identificaram-se quatro variveis de influncia: clima educativo do lar, renda familiar, grau de superlotao e a organicidade do ncleo familiar. Em todos esses planos percebe-se que os setores mais desfavorecidos economicamente apresentam desvantagens. A carga de capital educativo dos pais limitada, os rendimentos so reduzidos, o grau de superlotao pode ser alto num continente onde h um dficit de cerca de 50 milhes de moradias e os ncleos familiares pobres tm sido especialmente abalados pelo avano da pobreza. Cerca de 30% dos lares da regio so hoje famlias chefiadas por um nico responsvel, a me. Na maior parte dos casos, os lares com mulheres sozinhas, chefes de famlia, so na Amrica Latina lares pobres. As dificuldades socioeconmicas tensionaram ao mximo as possibilidades de manter o equilbrio familiar. Como se diagnosticou (Katzmann, 1992), o abandono das famlias por parte do homem encontra-se muito ligado a tais dificuldades. As duas fontes de formao de capital humano apresentam marcadas deficincias nos estratos pobres, que acarretam poupanas reduzidas, colocando-os em srias dificuldades no mercado de trabalho. 5. Todos os fatores anteriores e outros determinam possibilidades muito diferenciadas de ingresso no mercado de trabalho. As altas taxas de desemprego aberto na regio esto estreitamente correlacionadas com os estratos sociais, demonstrando o funcionamento ativo de padres de desigualdade subjacentes e reforando-os. o que se pode observar no Quadro 7. Pode-se verificar que, nos cinco pases examinados, o desemprego muito maior nos primeiros decis, que so os mais pobres da estrutura de distribuio de rendas. A possibilidade de ser desempregado (pertencendo aos 30% mais pobres da populao) multiplica em todos os casos muitas vezes a possibilidade similar nos 30% mais ricos. 41
Algumas dinmicas da desigualdade Quadro 7 DISTRIBUIO DOS DESEMPREGADOS POR DECIS DE RENDAS (Percentuais)
Argentina 1992 ( a ) Tota l 11 12 13 14 15 16 17 18 19 10 100 33, 6 19, 2 9, 8 14, 0 7, 8 5, 1 5, 2 0, 9 2, 1 2, 4 Brasil 1990 ( b ) 100 25, 6 13, 1 12, 2 13, 0 9, 6 6, 7 7, 1 5, 6 3, 4 3, 5 C o l m bi a 1992 ( c ) 100 18, 6 15, 4 11, 9 11, 0 10, 6 11, 0 6, 2 7, 0 5, 4 2, 7 C h ile 1992 ( d ) 100 29, 0 15, 3 14, 4 9, 2 9, 7 5, 6 5, 8 3, 9 4, 9 2, 2 Mxico 1992 ( e ) 100 13, 8 17, 0 15, 2 10, 2 11, 3 7, 4 10, 8 2, 5 7, 5 4, 2
(a) Buenos Aires; (b) So Paulo e Rio de Janeiro; (c) Bogot; (d) Grande Santiago; (e) reas de alta densidade. Fonte: CEPAL, com base em tabulaes de censos em residncias. Apud Jimnez e Ruedi, 1998.
6. Desenvolveu-se uma crescente brecha de oportunidades em matria de emprego que discrimina particularmente os grupos jovens. As taxas de desemprego entre os jovens so muito superiores s taxas de desemprego mdio, como pode se ver no Quadro 8. 7. O mercado de trabalho foi-se segmentando de forma crescente com clara tendncia a acentuar as brechas. Uma anlise recente (Kritz, 1997) estabelece uma sugestiva tipologia, concebida em funo da Argentina, mas com importantes possibilidades de aplicao a muitas outras realidades nacionais da regio. Aponta nos novos mercados de trabalho as seguintes situaes bsicas: a) de acordo com o grau de proteo legal do trabalhador: protegido/no protegido; b) segundo a natureza da relao de trabalho: regular/casual; c) segundo o tipo de contrato de trabalho: permanente/temporrio; 42
Desigualdade na Amrica Latina Quadro 8 TAXAS DE DESEMPREGO ABERTO ENTRE OS JOVENS ZONAS URBANAS
P a s
Sexo Tota l Hom ens Mulheres Tota l Hom ens Mulheres Tota l Hom ens Mulheres Tota l Hom ens Mulheres Tota l Hom ens Mulheres
Taxa de desemprego t o t al da po pu l a o 13, 0 11, 5 15, 5 7, 4 6, 4 8, 9 18, 0 15, 4 11, 6 6, 8 5, 9 8, 4 19, 7 17, 3 13, 0
Taxa de desemprego na populao entre 15 e 2 4 a n o s 22, 8 20, 3 26, 7 14, 3 12, 4 17, 0 16, 2 11, 9 21, 0 16, 1 14, 0 19, 3 24, 7 19, 8 31, 5
A rg entina
B r a si l
Colm b ia
Chile
Urug ua i
Fonte: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1996. Apud Minujn, 1998.
d) de acordo com o estrato de insero: formal/informal; e) segundo o status legal: legalizado/clandestino. Utilizando essa tipologia de situaes, Kritz distingue trs grandes categorias de trabalhos: dos (com seguridade social):
Boa qualidade de trabalho empregos estveis e protegi-
a) empregador; b) autnomos regulares com capital; c) assalariados estveis com carteira assinada. de estabilidade ou de proteo:
Qualidade de trabalho restrita empregos que carecem
a) autnomos regulares sem capital; b) assalariados no-estveis com carteira assinada; c) assalariados estveis sem carteira assinada. 43
tanto de estabilidade como de proteo:
Baixa qualidade de trabalho empregos que carecem
a) assalariados no-estveis sem carteira assinada; b) autnomos quase assalariados (trabalhadores autnomos que no possuem capital e trabalham para um nico cliente); c) empregados ocasionais; d) empregados domsticos assalariados; e) empregados domsticos diaristas; f) trabalhadores sem salrio. Provavelmente, a partir da verificao estatstica detalhada dessas categorias encontraremos correlaes significativas com as grandes linhas dos padres de desigualdade da regio. Os setores de baixas rendas esto crescentemente restritos ao desemprego ou aos empregos de baixa qualidade de trabalho. As exigncias em termos de qualificao dos empregos de boa qualidade os tornam inacessveis para percentuais significativos da populao. Por exemplo, no Brasil, 70% da mo-de-obra ativa urbana cursou menos de dez anos de educao, ou seja, no concluiu o ensino mdio, o que seria um requisito mnimo para os empregos de boa qualidade. Por outro lado, as brechas salariais entre esses diferentes tipos de insero no mercado de trabalho esto aumentando cada vez mais. Segundo a CEPAL (1977), aqueles que trabalham na economia informal ganham em mdia 50% do salrio daqueles que trabalham em empresas modernas, e ainda trabalham mais horas. Alm disso, as diferenas salariais entre os profissionais e tcnicos e os trabalhadores de setores de baixa produtividade cresceram entre 40 e 60% no perodo de 1990 a 1994. Um setor particularmente prejudicado foi o dos que ganham o salrio mnimo. Alm de sua exigidade, o valor real desse salrio foi reduzido em quase 30% entre 1980 e 1995. De acordo com Lora (1998), as brechas salariais foram aumentando com tal intensidade na regio, que atualmente podem ser consideradas as maiores do mundo. As brechas da regio so duas vezes maiores que as dos pases desenvolvidos. As brechas entre empregados administrativos e trabalhadores braais da Coria, Hong Kong, Cingapura e Taiwan so similares s dos pases desenvolvidos. Outros pases em desenvolvimento da sia e da frica tm brechas maiores que a destes, porm menores que as da Amrica Latina. A evoluo pode ser apreciada no Grfico 2. 44
Desigualdade na Amrica Latina Grfico 2 SALRIOS RELATIVOS EMPREGADOS QUALIFICADOS/OPERRIOS E OPERATIVOS pases desenvolvidos = 1
2.2 2.2 1.8 1.6 1.4 1.2 2.1 0.8 1982 1984 1986 Tigres Asiticos 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Amrica Latina
Outros em desenvolvimento
Como se v, as diferenas comearam a aumentar de forma acentuada na Amrica Latina a partir do final da dcada dos 80, superando as dos Tigres Asiticos e as de outros pases em desenvolvimento. Numa visualizao geral do que est acontecendo em matria de mercados de trabalho na regio, nos ltimos anos, a OIT (1996) analisa as tendncias em 16 pases entre 1990 e 1996. A partir de um indicador composto, constitudo por cinco variveis: desemprego, informalizao, salrios industriais, salrios mnimos e produtividade, observa que, em 11 dos 16 pases que incluem os mais populosos da regio, os ndices mostram tendncia regressiva ou de estagnao. 8. A desigualdade social e econmica pode ter conseqncias em planos mltiplos da vida cotidiana. Uma expresso severa de seus efeitos nas capacidades de funcionamento bsico a que se refere Amartya Sen o que est ocorrendo nas populaes mais desfavorecidas em matria de crescimento da violncia. A regio registra um aumento considervel dos indicadores de criminalidade nos ltimos anos. Considera-se que um cenrio de criminalidade moderada em termos comparativos internacionais uma taxa inferior a 5 homicdios por 45
100 mil habitantes de populao por ano, apresentada por boa parte dos pases da Europa Ocidental. Na Amrica Latina, segundo estimativas (Ratinoff, 1996), essas taxas so quatro vezes maiores, configurando um cenrio denominado de criminalidade epidmica. Segundo o mesmo autor, a criminalidade est se instalando profundamente e se expandindo, sustentada por grupos organizados. The Economist (1996) aponta que todas as cidades da Amrica Latina so hoje mais inseguras que h dez anos. Tudo isso deteriora a qualidade de vida da populao, criando insegurana de diversas ordens. Esse processo est vinculado com o crescimento dos cenrios de pobreza e de dificuldades ocupacionais severas j mencionado. Os setores de rendas altas e mdias se defendem diante dos novos riscos, redobrando os investimentos em segurana. As possibilidades dos setores desfavorecidos no so as mesmas nesse plano. Jos Weinstein (1997), analisando a situao das populaes marginalizadas urbanas de Santiago do Chile, sugere que seria preciso construir um novo indicador de desigualdade, o grau de vulnerabilidade e de importncia ante o avano da criminalidade. Essas populaes marginais sofrem fortemente o ataque violento da criminalidade, mas no tm acesso criao de barreiras protetoras como os outros estratos. As conseqncias se do em diversos planos, entre eles a existncia nas zonas marginais de taxas de criminalidade muito superiores s mdias nacionais. Porm, segundo ressalta o pesquisador, um aspecto central no caso analisado, que apresenta as mesmas caractersticas em outras realidades, que o modo de vida pobre mas digno dessas populaes vem sendo suplantado pelo avano dos grupos criminosos. Eis a descrio de Weinstein:
Cria-se uma nova estrutura de poder, invisvel do exterior, que coexiste com a oficial. Trata-se de indivduos e grupos reduzidos que passam a dispor de um forte controle fsico e cotidiano sobre o resto dos moradores. So os narcotraficantes e as gangues. Dispem do poder da fora exercida ou virtual (ameaa) para impor condutas, infligir danos corporais ou se apoderar dos bens de alguns, fixar implicitamente as zonas e horrios em que no possvel se locomover, condicionar os vnculos com terceiros externos (lei do silncio)... .
Surge uma pobreza urbana e dura de caractersticas diferentes das tradicionais. Em funo disso, o pesquisador afirma: provavelmente uma das taxas mais desiguais e regressivas imaginveis seria obtida a partir da relao entre a magnitude dos danos e violncias 46
que sofrem os diferentes grupos sociais e os recursos que tm para se proteger ou se recuperar de seus efeitos negativos. J vimos a magnitude e a profundidade da desigualdade na Amrica Latina, percorrendo superficialmente algumas de suas reas de expresso. Diante da tendncia presente em grande parte da histria da regio, responsvel pelos mltiplos efeitos regressivos detalhados nos captulos anteriores, natural perguntar por que se agravaram nas duas ltimas dcadas, como indicam as cifras disponveis. Este um campo de anlise prprio, que deve levar a incurses sistemticas sobre como funcionam as estruturas produtoras de desigualdade neste Continente. Alguns pesquisadores do tema sugerem pistas que deveriam ser consideradas na anlise. Albert Berry, no recente trabalho The income distribution threat in Latin America (1997), avalia detalhadamente as correlaes observveis entre as grandes mudanas macroeconmicas feitas na regio e o processo de acentuao das desigualdades. Inicia sua anlise indicando:
A maioria dos pases latino-americanos que introduziram reformas econmicas pr-mercado no decorrer das duas ltimas dcadas sofreram tambm srios incrementos na desigualdade. Esta coincidncia sistemtica no tempo dos dois eventos sugere que as reformas foram uma das causas da deteriorao da distribuio.
Berry estima que as reformas so acompanhadas por um aumento do coeficiente de Gini que vai de 5 a 10 pontos, e, ao que parece, isso se deve a um salto na participao na renda total dos 10% mais ricos, particularmente dentro dele, os 5% mais ricos, o 1% mais rico, enquanto a maioria dos decis mais pobres da populao perdeu. Altimir (1994), depois de analisar os casos de dez pases da regio, considera que h bases para supor que a nova modalidade de funcionamento e as novas regras de polticas pblicas destas economias podem implicar maiores desigualdades de rendimentos. Uma comisso de personalidades da regio presidida por Patricio Aylwin (1995), a qual avaliou detidamente a situao social da regio, estabelece tendncias semelhantes s dos pesquisadores anteriores. Destaca: Ainda que a pobreza seja um problema de longa data na regio, os processos de ajuste e reestruturao dos anos 80 acentuaram a concentrao de renda e elevaram os nveis absolutos e relativos da pobreza. De outra perspectiva, centrada nos comportamentos das eli47
tes, Birdsall, Ross e Sabot, analisando comparativamente os casos da Amrica Latina e do Sudeste Asitico, apontam:
Na Amrica Latina, as elites governantes aparentemente se viram menos impelidas a perceber um vnculo entre seu bem-estar futuro e o futuro bem-estar dos pobres; na maioria dos pases latino-americanos, as polticas adotadas foram congruentes com a percepo oposta, ou seja, que as elites poderiam prosperar independentemente do que ocorresse com aqueles que se acham no tero inferior da distribuio da renda.
Algumas das causas centrais que fizeram da Amrica Latina o antiexemplo obrigatrio nesta matria crucial parecem encontrar-se em trabalhos como os mencionados. Urge abordar o tema para poder extrair concluses em termos de ao com vistas ao futuro. Procurando aprender das realidades da desigualdade na regio para buscar solues, no captulo seguinte acrescentamos s anlises gerais propostas a indagao de sua ao num campo especfico, a educao.
48
CAPTULO 7
Mitos e realidades em Educao

Educao: estratgia para vencer A educao aparece no final do sculo XX como um motor fundamental do crescimento econmico e da competitividade nos novos mercados globalizados. Nos atuais cenrios econmicos, a qualidade em conhecimentos da populao de um pas constitui um fator diferenciador estratgico. Contar com uma mo-de-obra qualificada abre caminho para a incorporao de progresso tecnolgico nas organizaes, permitindo-lhes inovar e realizar mudanas na certeza de que seu pessoal pode adaptar-se a eles, cria condies para avanar gerencialmente para um perfil de organizaes que aprendem permanentemente, considerado o perfil ideal em nossos dias. Os nveis de educao de seu pessoal tero fortes repercusses tanto no rendimento individual como nos rendimentos coletivos das organizaes. Os trabalhadores qualificados tm uma incidncia tcnica positiva sobre seu grupo e aceleram a produtividade do conjunto. Por todas estas e outras razes, a educao considerada um dos investimentos de mais elevado retorno. Nos ltimos anos, as empresas de ponta no mundo aumentaram significativamente seus investimentos em capacitao dos membros da organizao, sendo que a concepo da capacitao em geral tem-se expandido, transformando-se em Desenvolvimento de Recursos Humanos (DHR). No nvel pessoal e familiar, a educao vista como um dos maiores canais de mobilidade social. Observa-se estatisticamente que 49
h correlaes significativas, no mecnicas, visto que intervm a situao da demanda de trabalho entre os nveis de educao e as remuneraes que as pessoas podem alcanar. Dadas todas estas possibilidades e outras que se podem acrescentar, concebe-se normalmente a educao como uma estratgia central para diminuir as desigualdades. Em poucas palavras, o raciocnio bsico que sua expanso gerar melhores qualificaes, que sero um instrumento decisivo para romper desigualdades. Entretanto, as realidades empricas parecem mostrar que as relaes entre educao e desigualdade so mais complexas e que preciso atender de forma realista essa complexidade para poder mobilizar as potencialidades da educao como agente de mudana e melhoria.
Problemas crticos Vejamos algumas das principais tendncias observveis na Amrica Latina a respeito. Antes de mais nada, houve na regio um processo vigoroso e positivo de expanso no nmero de matrculas. A cobertura do ensino fundamental estendeu-se muito. As matrculas no ensino fundamental so superiores a 90% na maioria dos pases. Tambm aumentaram de modo considervel as matrculas no ensino mdio e na educao superior. A legislao prev a obrigatoriedade da educao bsica e a populao tem livre acesso para se inscrever nela. A proporo de analfabetos decresceu de 34%, em 1960, para 13% em 1995. Mas tudo isso uma parte do panorama educacional. A outra parte que preocupa profundamente nos meios educacionais da regio est relacionada aos srios problemas enfrentados quanto evaso, repetncia e qualidade da educao. No que se refere evaso, a grande maioria das crianas em idade escolar iniciam o ensino fundamental, porm, segundo estimativas, menos da metade o concluem. Tambm a maioria dos que iniciam o ensino mdio no o completam. Forma-se assim um amplo grupo de crianas e jovens com 50
ensino fundamental incompleto e ensino mdio incompleto. Seu peso quantitativo observvel nas estatsticas sobre o nvel de preparao da mo-de-obra ativa potencial da regio. Excludos da educao formal e com dificuldades importantes para inserir-se no mercado de trabalho, constituem um extenso grupo social que no tem acesso a aspectos bsicos da vida da sociedade. A repetncia o grande problema na Amrica Latina. O Banco Mundial (1995) ressaltou o alto nvel de repetncia, um dos mais altos do mundo em desenvolvimento. Jeffrey Puryear (1997) estima que um aluno mdio da regio permanece cerca de sete anos no ensino fundamental para conseguir concluir apenas quatro anos. Essa mdia surge do grande nmero de repetncia. Cerca da metade dos alunos repetem o primeiro ano e a taxa de repetncia mdia de 30% em cada ano de estudo. O percentual de crianas que terminam a 6 srie, sem repetncia, muito baixo na regio, como podemos apreciar no Quadro 9.
Quadro 9 TAXAS DE REPETNCIA POR SRIE Amrica Latina e Caribe, 1989-1990
P a s A rg entina B r a si l Chile Colm b ia Costa Rica Rep . Dom inica na Gua tem a la Mxico Nica r g ua Peru Venezuela Porcentagem de repetentes do 1 ano do ensino fundamental (1990) 29, 8 55, 7 19, 6 33, 9 23, 4 49, 8 35, 9 29, 3 54, 8 30, 0 19, 7 Porcentagem dos que concluem a 6 srie sem nenhuma repetncia 17 1 41 26 31 3 9 23 n/a 21 14
Fonte: UNESCO, 1996; Wolf; Schiefelbein & Valenzuela, 1993.
51
Como se observa, em vrios dos pases, menos de 10% das crianas concluem a 6 srie sem ter repetido*. Piras (1997) calculou o tempo necessrio para terminar a 6 srie em diversos pases da regio. Os resultados so apresentados no Grfico 3.
Grfico 3 TEMPO NECESSRIO PARA CONCLUIR A 6 SRIE 1988-1992 Panam Uruguai Colmbia Chile Venezuela Peru Brasil (Minas Gerais) Honduras El Salvador Guatemala Nicargua 6 7 8 9 10 11 12 ANOS
Fonte: Publicaes diversas do Banco Mundial, apud Piras, 1997.
Em quatro dos pases centro-americanos, uma criana demora dez ou mais anos para concluir a 6 srie. No Peru, quase nove, e na Venezuela, mais de oito. Ao analisar essas taxas de evaso e repetncia, observa-se que elas variam muito segundo os estratos sociais. Anlises do BID (1998) constatam que em vrios pases da Amrica do Sul (Bolvia, Brasil, Colmbia e Peru) completam a 5 srie de escolaridade em mdia
* Em diversos grficos deste livro consta, para efeito de anlise, a 6 srie como base da pesquisa, visto que, em diversos pases da Amrica Hispnica, o primrio vai da 1 6 srie. Nesta traduo, optamos por adaptar toda a nomenclatura Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de 1996. Assim, a Educao Bsica compe-se da educao infantil (creches e pr-escolas); do ensino fundamental (1 etapa da 1 5 srie; 2 etapa, da 6 8 srie) e do ensino mdio (3 ou 4 anos ou 2.400 horas). [N. T.]
52
93% das crianas dos estratos altos e apenas 63% das crianas dos estratos pobres. Em pases da Amrica Central e Caribe (Guatemala, Haiti e Repblica Dominicana), 83% das crianas dos estratos altos terminam a 5 srie e s 32% nos estratos pobres. Num estudo sobre evaso e repetncia de crianas por nvel de renda e local de residncia feito em seis pases da regio, encontramse os dados expostos no Grfico 4.
Grfico 4 EVASO ESCOLAR E REPETNCIA PERCENTUAL DE CRIANAS DE 7 A 14 ANOS (POR LOCAL DE RESIDNCIA E QUARTIS DE RENDA NOS PASES SELECIONADOS 1990)
15.7 7.2 19 33.8 9.7 30.3 19.8 7.9 31.4 32.5 9.1 45.1 32.2 7.1 27.1 58.4 13.6 50.4
Chile
26.3
Venezuela
56.5
Costa Rica
45.4
Rural quartil 4
59.4
Brasil
Rural quartil 1 Urbano quartil 4 Urbano quartil 1
Honduras
50.3
Guatemala 0
83.1
20
40
60
80
100
Fonte: CELADE/BID, 1996.
Pode-se notar que a evaso ou repetncia esto fortemente relacionados ao estrato social e rea de residncia: 25% da populao de baixa renda tem um percentual de crianas repetentes ou desistentes que, no caso do Brasil por exemplo, quintuplicam o percentual apresentado pelos 25% da populao de maiores recursos. Os pobres das zonas rurais tm os maiores ndices de evaso e repetncia de todos. Quanto menor o nvel de renda maior a possibilidade de evaso e repetncia. 53
Educao e desigualdade Os altos nveis de evaso e repetncia esto assim profundamente vinculados pobreza e ao padro de desigualdade geral da regio. As crianas de famlias pobres tm possibilidade de ingressar no sistema educativo, mas sua probabilidade de complet-lo est condicionada por sua situao socioeconmica. Carncias mltiplas, que vo da desnutrio que impede um rendimento educativo mnimo at o nvel de superlotao, passando pela presso para que trabalhem desde muito cedo para trazer recursos, vo bloquear seu acesso real educao, como ilustram, por exemplo, as cifras mencionadas antes relativas Amrica Central. As mdias de concluso da 6 srie, que passam de dez anos, e a alta evaso esto vinculadas ao fato de que nos pases dessa sub-regio, com exceo de Costa Rica e Panam, a pobreza tende a exceder os 70% da populao e, como dissemos, um tero das crianas apresentam j desde muito cedo sintomas srios de dficits nutricionais acumulados (estatura menor normal para sua idade). Sob o impacto dessas condies, o sistema educativo no cumpre as expectativas de constituir um canal de mobilidade. Vo surgindo nveis de preparao altamente estratificados que depois determinaro brechas de grande magnitude no mercado de trabalho. Numa anlise da situao em quinze pases da regio (BID, 1998), verificou-se que os chefes de famlias dos 10% mais ricos da populao tm 11,3 anos de educao, quase sete anos a mais que os chefes de famlia dos 30% mais pobres. Estas amplas distncias mdias so ainda maiores no Mxico, onde a diferena entre uns e outros de nove anos, e no Brasil, Panam e El Salvador, onde de oito a nove anos. As desigualdades em evaso, repetncia e anos de escolaridade expressam por si um quadro de desigualdade aguda em matria educacional, no entanto cabe acrescentar outro plano de anlise: a qualidade da educao. No se devem levar em conta apenas os anos de escolaridade recebidos pelas crianas e jovens, mas o grau de atualidade e relevncia do conhecimento recebido em relao s demandas de final de sculo, bem como a eficincia das metodologias instrucionais utilizadas. A Amrica Latina oferece indicadores que esto se distanciando dos padres do mundo desenvolvido e de grupos de pases do mundo 54
em desenvolvimento, como os do Sudeste Asitico. Nas medies internacionais como o Third International Math & Science Study (TIMSS), que compara o desempenho educacional em Cincias e Matemtica de mais de meio milho de crianas de 13 anos de idade, os poucos pases latino-americanos participantes ocuparam alguns dos ltimos lugares entre os mais de 40 que foram medidos. Mas o desempenho deficiente no caracterstico de toda a sociedade. Quando se comeam a observar dados sobre desempenho educacional por setores sociais, percebe-se que h claras disparidades no interior de um pas conforme o setor social ao qual pertencem os alunos. o que se pode ver no Quadro 10, elaborado por Schiefelbein (1995) a partir da base de dados TIMSS:
Quadro 10 DESEMPENHO EM MATEMTICA E CINCIAS EM VRIOS PASES POR TIPO DE COLGIO (O estudo piloto TIMSS para desempenho em estudantes de 13 anos, 1992)
Particu lares de e l i t e M at e m t i c a A rg entina Colm b ia Costa Rica Rep . Dom inica na Md ia Na ciona l p a ra a Ta il nd ia Md ia Na ciona l p a ra os Esta d os Unid os C i n c i as A rg entina Colm b ia Costa Rica Rep . Dom inica na Md ia Na ciona l p a ra a Ta il nd ia Md ia Na ciona l p a ra os Esta d os Unid os Fonte: Schiefelb ein, 1995. 45 47 66 52 55 55 43 29 59 38 37 36 50 29 28 37 50 29 50 66 72 60 50 52 41 32 59 41 33 27 44 29 29 35 43 31 Particu lares de classe baixa ou p blico de classe baixa P bl i c o s de classe baixa P bl i c o s ru rais
55
Como se observa, o desempenho em Matemtica e Cincias de crianas de 13 anos das escolas particulares de elite, nas quais estuda um nmero muito reduzido das crianas em idade escolar, muito superior ao da escola pblica, que concentra a grande maioria das crianas. As diferenas de desempenho no dependem da vontade das crianas e esto relacionadas a variveis muito concretas. Em todos os aspectos chaves, as primeiras tm condies muito mais favorveis. As crianas que estudam em escolas particulares tm mais de 1.200 horas de aula anuais, as das escolas pblicas, menos de 800, e as das escolas rurais, 400 horas. Os professores de escolas particulares ganham em mdia de cinco a dez vezes o salrio dos professores da rede pblica e dispem de infra-estrutura e materiais de qualidade muito superior. A tudo isso, soma-se a incidncia do meio familiar. Como se indicou antes, o peso da situao familiar no rendimento escolar muito alto. Observaram-se relaes significativas entre os nveis educacionais de pais e crianas. Nos lares pobres, a contribuio educativa dos pais limitada, o nmero mdio de pessoas em casa costuma ser muito alto em relao a seu reduzido espao, as famlias atravessam dificuldades contnuas contra a pobreza. Tudo isso afeta o rendimento. As diferenas combinadas de condies favorveis e desfavorveis que surgem de escolas e lares estratificados geram nveis de qualificao muito diversos. Muitas pesquisas nacionais corroboraram recentemente o peso dessas diferenas, at em alguns dos pases com maiores avanos no Continente em matria educacional, como o Chile, Uruguai e Argentina.
Alguns casos nacionais No caso do Chile, os nveis de rendimento diferem notoriamente entre as escolas municipais, onde se concentra a maioria da populao pobre e estudam 57% de todos os matriculados nas escolas, os colgios particulares subsidiados pelo Estado, e os colgios particulares sem subsdio, nos quais estudam 8% da populao escolar. As cifras de desempenho em Matemtica e Lngua Espanhola esto expressas no Quadro 11 (Aninat, 1998). 56
Desigualdade na Amrica Latina Quadro 11 TESTE NACIONAL DE DESEMPENHO EDUCACIONAL (SIMCE) POR TIPO DE ESCOLA CHILE (Resultados nacionais para as 8s sries do ensino fundamental; percentuais alcanados em 1997)
Escolas mu nicipais Escolas particu lares su bsidiadas Escolas particu lares sem su bsdios
Ma tem tica Esp a nhol
59, 5 62, 2
65, 3 68, 4
80, 9 80, 4
Fo nte: Mi ni stri o d a Ed uca o d o Chi l e. Ob s. : O SIMCE um teste p a d roni za d o q ue m ed e a nua lm ente o d esem p enho na s m eta s a ca d m ica s.
O desempenho em Matemtica nas escolas particulares sem subsdio mais de 30% superior ao das escolas municipais. Quase o mesmo ocorre na rea de Lngua. As taxas de concluso e os anos de durao dos estudos oferecem tambm disparidades considerveis, como revela o Quadro 12.
Quadro 12 INDICADORES DE EFICINCIA POR TIPO DE ESCOLA CHILE 1996
Tempo mdio para a concluso (em anos)
Percentual de formandos
Escola s p a rticula res sem sub sd io Escola s p a rticula res sub sid ia d a s Escola s m unicip a is
Ensino fund a m enta l (1 a 8 srie) Ensino Md io (4 a nos) Ensino fund a m enta l (1 a 8 srie) Ensino Md io (4 a nos) Ensino fund a m enta l (1 a 8 srie) Ensino Md io (4 a nos)
84, 57 89, 22 75, 80 77, 26 73, 66 53, 00
8, 83 4, 37 9, 59 4, 91 9, 93 5, 91
Fonte: Ministrio d a Ed uca o d o Chile. Comp end io d e informa cin esta d stica , 1996. Ob s. : Os ind ica d ores fora m ca lcula d os no p erod o 1986- 1991 no ensino fund a m enta l e 19911996 no ensino m d io.
Apenas 73,66% dos estudantes das escolas municipais terminam o ensino fundamental (antigo primrio), versus 84,57% dos alunos das escolas particulares sem subsdios. No ensino mdio, a brecha muito maior ainda, 53% contra 89%. A durao mdia dos cursos tambm difere. Os estudantes de escolas municipais demoram 9,93 anos para terminar o ensino fundamental de 8 anos, e 5,91 para terminar um 57
ensino mdio de 4 anos, enquanto nos das escolas particulares as diferenas so reduzidas com respeito ao perodo previsto. Uma anlise no Uruguai (CEPAL, 1997) d conta dos seguintes resultados dos alunos em Matemtica (Quadro 13) e Lngua (Quadro 14), segundo o contexto sociocultural das escolas:
Quadro 13 URUGUAI: RESULTADOS EM MATEMTICA, SEGUNDO O CONTEXTO SOCIOCULTURAL DAS ESCOLAS
M u ito favorvel Estud a ntes com rend im ento a lta m ente sa tisfa trio (20- 24 p ontos) Estud a ntes com rend im ento sa tisfa trio (14- 19 p ontos) Estud a ntes com rend im ento insa tisfa trio (7- 13 p ontos) Estud a ntes com rend im ento a lta m ente insa tisfa trio Tota l 21,9 M di o al t o 28,4 M di o baixo 23,4 M u ito desfavo rvel 22,0 Total n ac i o n al 26,8
45,6
35,3
23,2
15,7
27,8
30,6
49,7
60,7
64,4
54,5
12,8 100,0
26,7 100,0
12,7 100,0
17,9 100,0
10,9 100,0
Fonte: A d m inistra cin Na ciona l d e Ed uca cin Pb lica , 1996.
Quadro 14 URUGUAI: RESULTADOS EM LNGUA MATERNA, CONFORME O CONTEXTO SOCIOCULTURAL DAS ESCOLAS
M u ito favorvel Estud a ntes com rend im ento a lta m ente sa tisfa trio (20- 24 p ontos) Estud a ntes com rend im ento sa tisfa trio (14- 19 p ontos) Estud a ntes com rend im ento insa tisfa trio (7- 13 p ontos) Estud a ntes com rend im ento a lta m ente insa tisfa trio Tota l 41, 9 M di o al t o 19, 5 M di o baixo 29, 8 M u ito desfavorvel 25, 0 Total n ac i o n al 15, 8
43, 3
48, 1
40, 9
32, 8
41, 3
14, 0
29, 7
43, 2
52, 7
37, 7
10, 8 100, 0
22, 8 100, 0
6, 1 100, 0
29, 5 100, 0
25, 2 100, 0
Fonte: A d m inistra cin Na ciona l d e Ed uca cin Pb lica , 1996.
58
Mesmo num pas com esforos to importantes no campo de universalizar educao de boa qualidade, como o Uruguai, os rendimentos em Matemtica e Lngua diferem fortemente conforme o contexto sociocultural das escolas. Observa-se uma estreita correlao entre esse contexto e os resultados. Kritz (1997) realiza uma inovadora tentativa de medio do capital humano com que contam os diferentes nveis econmico-sociais na Capital Federal argentina e na regio da Grande Buenos Aires. Estabelece um ndice de capital humano que integra o nvel de desempenho alcanado pela populao de mais de 14 anos em quatro planos: nvel educativo, conhecimentos de informtica, conhecimentos de idiomas e cursos de capacitao. Os resultados apresentados no Quadro 15 do idia do grau de preparao das pessoas para atuar nos mercados de trabalho atuais.
Quadro 15 NDICE DE CAPITAL HUMANO CONFORME O NVEL ECONMICO-SOCIAL Capital Federal e Grande Buenos Aires 1997
Nvel econmico-social* ndice de capital humano Total Baixo (16,4) Mdio baixo (35,8) Mdio (27,9) Mdio alto (10,5) Alto (9,5)
Populao de 14 anos ou mais
Muito baixo Baixo Mdio Mdio alto Alto
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
26,4 14,9 15,0 12,7 11,0
46,5 40,0 26,9 18,2 16,4
23,4 30,7 31,8 31,4 27,0
12,3 19,1 21,5 22,0 21,1
11,4 15,4 14,8 25,7 44,5
Fonte: Divisin de Estudios Laborales del Estudio Mora y Araujo, Noguera & Asociados, Encuesta de Niveles de Empleo en el Gran Buenos Aires, jun. 1997. Apud Kritz, 1997. * Os nmeros entre parnteses indicam a proporo de cada nvel econmico-social (NES) no total de lares.
Como se observa, h uma estreita correlao entre nvel econmicosocial e capital humano; 65% dos que tm um ndice de capital humano alto pertencem s classes mdia alta e alta, que so apenas 20% da populao. Por outro lado, s 7,4% dos que tm esses ndices so integrantes das classes mdia baixa e baixa, que compem 52,2% da populao. 59
Um crculo perverso Os trs casos revelam a partir de diversas ticas, o funcionamento silencioso do forte processo de estratificao da educao. Como vimos, a possibilidade de completar o ensino fundamental e levar adiante o ensino mdio est vinculada ao setor social a que se pertence. Alm disso, a qualidade desses estudos varia consideravelmente segundo o mbito escolar em que se estuda. Como descreve Puryear (1997):
Os sistemas de educao primria e secundria da Amrica Latina esto fortemente segmentados em funo do status econmico das pessoas, ficando as mais pobres relegadas ao sistema pblico, enquanto os ricos e a maioria da classe mdia estudam em colgios particulares. Como resultado, tem-se um sistema profundamente segmentado, no qual os pobres recebem uma educao abertamente inferior dos ricos. Um nmero desproporcional de repetentes e de alunos que abandonam a escola constitudo de pobres. Alm disso, quando os pobres permanecem na escola tendem a aprender menos.
Embora os avanos na obrigatoriedade legal da educao bsica e o aumento do nmero de matrculas representem progressos muito positivos, o problema total resulta muito mais amplo. Na prtica social, difcil exercer o direito educao, determinado por lei. Birdsall (1995) sublinha sua fragilidade: Os pobres receberam um direito haver educao universal. Mas a falta de recursos fez decair a qualidade dessa educao e, por conseguinte, o valor desse direito. Na verdade, operam na regio circuitos educativos. As escolas que oferecem educao relevante nos padres do mundo atual recebem as crianas de certos setores sociais que, por sua vez, contam com ambientes familiares que acumularam significativas doses de capital humano. Como defendem Alessina e Perotti (1994), o campo da educao o mesmo de um mercado pronunciadamente imperfeito em termos econmicos. A maioria das pessoas depende de seus prprios recursos para investir em educao. Portanto, a distribuio inicial de recursos determinar qual tipo de escola selecionaro. Esse circuito, que conduz a uma educao competitiva em termos de mercado de trabalho, produz outros circuitos, em que se encontra 60
a maioria da populao em muitos dos pases, a qual freqenta escolas com restries operacionais concretas: infra-estrutura deficiente, carncia de materiais, baixos salrios dos professores, limitado nmero de horas de aula anuais. As dificuldades do meio familiar, por sua vez, no favorecem o rendimento. A repetncia e a evaso percorrem esse circuito em todas as suas reas. Operando atravs de processos como esses, a promessa de mobilidade social latente na educao no encontra correspondncia na prtica. De cada 100 crianas que comeam o ensino fundamental na Bolvia, Brasil, Colmbia e Peru, apenas 15 completam nove anos de escolaridade. De cada 100 que o iniciam na Guatemala, Haiti e Repblica Dominicana, apenas 6 crianas conseguem chegar aos nove anos de escolaridade (BID, 1998). Alm disso, a qualidade da educao recebida tem srias restries. Para os outros 85, ou 94, a promessa esmoreceu. A educao foi para elas uma etapa marcada por severas desigualdades, que conduziro a inseres marginais ou precrias no mercado de trabalho e, por sua vez, os levaro a fazer parte das famlias socioeconomicamente desfavorecidas, as quais nos quadros estatsticos anteriores tm crianas com maior ndice de evaso e repetncia e menor rendimento. A desigualdade original qual se refere este livro permeou o processo educativo em todos os seus segmentos e fases. Como enfrentar este crculo perverso onde a educao, sujeita s desigualdades identificadas nos captulos anteriores, surge tambm como fonte reprodutora de desigualdade? No prximo captulo entraremos em outro campo fundamental do funcionamento da desigualdade: o da sade.
61
CAPTULO 8
Um tema crucial: a desigualdade na sade

Investimento em sade: campo estratgico para o desenvolvimento A sade antes de mais nada um fim em si mesma e integra a categoria dos direitos humanos mais bsicos. Criar condies favorveis sade de toda a populao no uma concesso ou uma facilidade, honrar esse direito bsico. Trata-se de uma das obrigaes fundamentais de um sistema democrtico por sua prpria definio. Como destacam adequadamente George Alleyne (Diretor da Organizao Pan-Americana de Sade OPAS) e Gerth Rosenthal (CEPAL, 1998), o acesso eqitativo a servios de sade um direito essencial dos seres humanos em nosso tempo e uma condio bsica para assegurar a fora da democracia, a governabilidade das naes e a legitimidade dos Estados. Ao mesmo tempo, o investimento em sade oferece um dos maiores retornos possveis, uma vez que significa fortalecer o capital humano da sociedade, como se enfatizou, base da produtividade, o progresso tecnolgico e a competitividade. Sem uma base firme em matria de sade, os objetivos de crescimento educativo da populao, antes examinados, no tero possibilidade de se materializar. Um melhor nvel de sade, diz o Banco Mundial (1993), colabora com o crescimento econmico em quatro aspectos bem concretos: reduz as perdas de produo causadas por doenas dos trabalhadores; permite o acesso a recursos naturais inacessveis sem a eliminao das doenas prprias das regies em que so encontradas (por exemplo, malria, febre 63
amarela e outras); aumenta a freqncia das crianas nas escolas e sua capacidade de aproveitamento; libera recursos que de outro modo deveriam ser destinados cura de doenas. A OPAS e a CEPAL (1998) destacaram que condies de sade inadequadas aumentam as faltas no trabalho, reduzem a produtividade, diminuem a motivao e a iniciativa no local de trabalho. A sade um elemento de competitividade empresarial. As empresas com pessoal mais saudvel tero menor absentesmo e maior produtividade. O estado de sade um catalisador de crculos virtuosos ou perversos em relao com a pobreza. Um crculo perverso freqente o de que os pobres tm mais possibilidades de adoecer e, ao perder a sade, tm maiores dificuldades para buscar alternativas para enfrentar a pobreza. Na situao inversa, a melhoria no acesso sade dota-os de melhores possibilidades para encar-la. A sade ainda, por suas caractersticas, um campo privilegiado para melhorar a desigualdade em geral. possvel em sade conquistar avanos importantes em cobertura, acesso, informao e outros aspectos, com menor custo e em menos tempo que o necessrio para introduzir mudanas na redistribuio de renda ou criar empregos estveis. Por outro lado, as sociedades tendem a ter uma atitude de apoio quase consensual melhoria das condies de sade e uma intolerncia muito maior desigualdade em sade que em outros campos. Ambos os aspectos criam bases favorveis para polticas ativas nesse campo. Por estas e outras razes, a eqidade na sade uma meta essencial para as sociedades democrticas de nosso tempo. Segundo M. Whitehead (1990), essa eqidade pode ser definida como:
igual acesso a servios de assistncia similar para iguais necessidades de sade; igual capacidade de uso dos servios para as mesmas necessidades; igual qualidade de assistncia para todos.
Apesar da aceitao dos fatos anteriores no discurso pblico usual e de importantes avanos em sade pblica, principalmente liga64
dos a descobertas no campo mdico, as realidades internacionais atuais indicam pronunciadas brechas nas trs reas de eqidade mencionadas: acesso, capacidade de uso e qualidade. Elas integram os fatores que conduzem a pronunciadas diferenas em esperana de vida, mortalidade geral e mortalidade infantil entre os pases pobres e ricos na atualidade.
Distncias mundiais em sade O Quadro 16, produzido pela Organizao Mundial da Sade (1998), permite avaliar a magnitude das brechas nessa rea.
Quadro 16 INDICADORES MUNDIAIS DE SADE 1997
26 pases mais ricos 49 pases mais pobres Esperana de vida ao nascer
78 78 78 76
(em anos)
153 173 144 100
(percentuais do total de mortos) (em cada 1.000 nascimentos) (mortes no primeiro ano de vida em cada 1.000 nascimentos)
Mortalidade infantil Mortes antes dos 5 anos
Mortes antes dos 50 anos
Fonte: OMS, 1998.
Como se observa, a diferena na esperana de vida entre os habitantes dos 26 pases mais ricos e os dos 49 mais pobres era, em 1997, de 25 anos. A mortalidade de pessoas de menos de 50 anos representava 8% da mortalidade total nos pases ricos, e 73% nos pobres. Os dados sobre mortalidade infantil do conta de enormes diferenas. O nmero de crianas que faleciam antes de completar cinco anos de idade era de apenas 8 em cada 1.000 nos pases ricos, e de 144 em cada 1.000 nos pobres. A cifra bsica de mortalidade antes de completar um ano de vida, nos pases pobres, era 16 vezes maior que a dos ricos. Uma de cada 10 crianas entre os pobres no completava um ano de idade. 65
A populao pobre sofre toda sorte de desigualdades em sade. Tem mais possibilidade de adoecer, seu acesso assistncia mdica menor, tem menos informao sobre sua prpria existncia e sobre como lidar com suas doenas, menos capacidade para fazer uso dos servios de sade e a qualidade de sade que lhe oferecida muito pior do que a que chega aos outros setores. Em conseqncia, uma populao que tende a sofrer o que Musgrave (1996) chama de indigncia mdica, uma forma de pobreza que se acrescenta s outras, mas que pode conduzir perda da vida ou a graves problemas de sade. Sua situao descrita em termos precisos pela Organizao Mundial da Sade (1998):
Os pobres suportam uma parte desproporcionalmente grande da carga mundial de morbidade e sofrimento. Costumam viver em moradias insalubres e fazendas, em zonas rurais ou favelas perifricas pouco atendidas. Esto mais expostos que os ricos contaminao e a outros riscos em casa, no trabalho e em suas comunidades. Alm disso, mais provvel que sua alimentao seja insuficiente e de m qualidade, que consumam tabaco e estejam expostos a outros danos para sua sade. Em geral, essa situao reduz sua capacidade de levar uma vida social e economicamente produtiva e se traduz numa distribuio diferente das causas de mortalidade (ver Grfico 5). As desigualdades e a crescente diferena entre ricos e pobres em muitos pases e comunidades, mesmo quando h um crescimento econmico contnuo, ameaam a coeso social e em vrios pases contribuem para a violncia e a tenso psicossocial.
O problema da alimentao dos mais graves. Segundo dados recentes da FAO, 828 milhes de pessoas dos pases em desenvolvimento padecem de fome crnica e outros dois bilhes tm deficincias de micronutrientes como vitaminas e sais minerais. O problema no de disponibilidade de alimentos em nvel mundial. Segundo a FAO, se a produo mundial de alimentos fosse distribuda segundo as necessidades, seria possvel proporcionar a cada pessoa uma dieta de energias diria de 2.720 calorias. A situao real mostra uma grande brecha. A mdia diria da dieta energtica , nos pases desenvolvidos, de 3.340 calorias, e de apenas 2.060 nos pases pobres. Algumas das conseqncias dessa situao podem ser apreciadas no Grfico 5, que marca as diferenas existentes entre as causas de morte dos 20% mais pobres e dos 20% mais ricos. 66
Desigualdade na Amrica Latina Grfico 5 DISTRIBUIO DA MORTALIDADE CONFORME SUAS CAUSAS ENTRE OS 20% MAIS RICOS E OS 20% MAIS POBRES DA POPULAO MUNDIAL, ESTIMATIVAS DE 1990 150
Percentual da mortalidade total
100
59
150
32
85
150
20% mais pobres
20% mais ricos
Grupo I: Mortes por doenas transmissveis, mortalidade materna e perinatal, e mortes por causas nutricionais. Grupo II: Mortes por doenas no-transmissveis. Grupo III: Mortes como conseqncia de traumatismos. Fonte: OMS, 1998.
Quase 60% das mortes dos pobres so causadas por doenas transmissveis, causas nutricionais e mortalidade materna e perinatal. Nos ricos, essas cifras se reduzem drasticamente, sendo apenas 8% das mortes. O Banco Mundial (1993) estima que as cifras de mortes dos pobres poderiam ser reduzidas dramaticamente. Segundo seus clculos, 7 milhes de adultos morrem anualmente por doenas transmissveis que seria possvel prevenir ou curar a custos mnimos. A tuberculose sozinha causa 2 milhes dessas mortes. Nas crianas, as redues poderiam ser enormes. Quase metade das mortes nos pases pobres deve-se a diarria e doenas respiratrias exacerbadas pela desnutrio. As taxas de mortalidade materna so, em mdia, 30 vezes maiores nos pases em desenvolvimento que nos ricos. O peso decisivo das desigualdades na sade chega a pr seriamente em risco os resultados alcanados pelas populaes humildes, com muitos esforos. Em qualquer momento, essas conquistas podem desaparecer se ocorrerem contingncias mdicas significativas para populaes em indigncia mdica. Um exemplo relevante pode ser encontrado num estudo sobre o Grameen Bank, uma das experincias de resgate da pobreza mais premiado do Planeta. Este Banco popular pioneiro de Bangladesh conseguiu aplicar miniemprstimos a milhes 67
de pequenos agricultores, que com isso puderam melhorar sua situao econmica. Porm, segundo o estudo (Todd, 1996), ao analisar os usurios do Banco que depois de dez anos de emprstimos continuavam na pobreza, verificou-se que a maioria deles tinha um membro da famlia que sofrera uma doena sria nos ltimos trs anos, o que as obrigara a vender seus bens para pagar a assistncia mdica.
Questionando mitos Uma difundida tese ressalta que a problemtica da sade pblica basicamente uma questo de renda. A elevao do Produto Nacional Bruto e do Produto Bruto per capita traria consigo a via de soluo. Haveria um claro paralelismo entre tais elevaes e mudanas importantes nos parmetros de sade e, portanto, todos os esforos deveriam concentrar-se no crescimento econmico que por si resolveria o problema. Amartya Sen (1998) questiona seriamente essa ordem de raciocnios e afirma que a evidncia emprica indica realidades mais complexas. Os rendimentos reais das pessoas no dependem apenas do nvel de Produto Bruto per capita, pois esto fortemente afetados pelo tipo de estrutura de distribuio de renda. Por outro lado, a qualidade de vida de uma pessoa no depende meramente de sua renda pessoal, mas de diversas condies fsicas e sociais. Por exemplo, o ambiente epidemiolgico em que a pessoa vive pode ter um impacto substancial sobre a mortalidade e a morbidade. A disponibilidade de servios de sade e a natureza da assistncia mdica pblica e privada tm importante influncia sobre a vida e a morte, a exemplo de outros servios sociais, como a educao bsica, a organizao da vida urbana e o acesso ao conhecimento mdico. Sua tese surge de diferentes estudos de campo. Entre eles, analisa a evoluo das taxas de esperana de vida na Inglaterra e na Esccia nas seis primeiras dcadas do sculo XX. O crescimento da esperana de vida moderado nas diversas dcadas, salvo em duas delas, onde apresenta um brusco aumento: 1911-21 e 1941-51. Essas so as dcadas da Primeira e da Segunda Guerra Mundial. Como se explica essa diferena? Trata-se de um tipo de processo que surgiu da situao especial criada pelo esforo blico: a melhoria na distribuio de alimentos e servios de sade em ambas as dcadas. Enquanto a proviso total de alimentos per capita reduziu-se nos anos de guerra, a incidncia da desnutrio tambm declinou devido ao uso 68
mais eficiente de sistemas de distribuio pblica e maior igualdade na distribuio que surgia dos sistemas de racionamento. Talvez houvesse uma atmosfera de partilha e de solidariedade nesses perodos (o Servio Nacional de Sade nasceu na Gr-Bretanha na dcada de 1941-51). A influncia de diferentes fatores que transcendem a mera renda bruta per capita explicaria ainda o xito comparativo em sade de alguns pases muito mais pobres que outros em termos de renda per capita. Assim, Sri Lanka, Costa Rica e o Estado de Kerala, na ndia prossegue Sen reduziram rapidamente as taxas de mortalidade apesar de seu pequeno crescimento econmico. A prioridade aos servios sociais e a melhor eqidade das estruturas econmicas desses pases em relao com a de outros pases, constituram a base desse processo. O Grfico 6, elaborado por Sen, compara o Produto Nacional Bruto per capita e as esperanas de vida num grupo de pases:
Grfico 6 PRODUTO NACIONAL BRUTO E ESPERANA DE VIDA EM PASES SELECIONADOS, 1992 5000 4500
Per capita ($) 1992
71 69
72 63 66
80 4450 70 60 2770 54 50
Anos
4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 0500 5000 300
la ra Ke
2670
40 30 20
470
hi na Sr
540
k an iL a ca fri do Su l il as Br o b
10 10
PNB per capita ($) 1992 Esperana de vida 1992 Fonte: Sen, 1998b.
Como se observa, os produtos per capita dos trs primeiros casos (Kerala, China e Sri Lanka) so muito inferiores aos dos outros trs 69
(frica do Sul, Brasil e Gabo), porm os superam amplamente em esperana de vida. Mas como conseguiram isso, pergunta-se Sen, se so pases pobres, com poucos recursos? De onde surgiu o financiamento para expandir servios sociais bsicos como sade e educao? O pesquisador indica que os servios sociais so trabalho-intensivos. Seus custos bsicos so em mo-de-obra, que, por ser muito mais barata nesses pases que nos pases ricos, exige menos recursos para gerar servios equivalentes. Esses fatores, os custos e preos relativos, deveriam ser tambm considerados ao analisar o tema da sade. As anlises pioneiras de Sen (1981) sobre as causas da fome tambm levaram a concluses semelhantes. Em diversos pases, os perodos de fome em massa no esto associados necessariamente grave escassez na produo de alimentos. Neles influem decisivamente fatores como o acesso real aos alimentos por parte dos setores pobres em funo dos preos relativos e das possibilidades de trabalho e de remunerao ao seu alcance. A rediscusso das causas profundas dos problemas na sade sugeridas nas hipteses anteriores descarta o raciocnio mecanicista de que bastaria o crescimento econmico para super-los. Est claro que esse crescimento absolutamente desejvel e favorvel, entretanto a questo mais ampla. Os nveis gerais de desigualdade das sociedades, suas polticas de luta geral contra a pobreza e os arranjos organizacionais em matria de servios bsicos de sade e educao tm forte influncia nos resultados de sade. Os processos nesse campo no so espontneos e demandam intervenes pblicas firmes e eficazes. Musgrave (1996) destaca: Embora as razes para a interveno do Estado no se limitem ao setor de sade, certas falhas do mercado so piores aqui que em qualquer outra rea da economia. Que situaes se observam na Amrica Latina em termos de desigualdade quanto a fatores como os ressaltados e, em especial, que peso tm as estruturas de desigualdade analisadas neste livro no campo da sade na regio? So necessrios amplos esforos de pesquisa e anlise nesta matria. A seguir, apresentamos alguns elementos da realidade regional a respeito que levam reflexo. 70
Desigualdade em sade na Amrica Latina Houve progressos considerveis em matria de sade na Amrica Latina. No entanto, existem srios problemas que denotam a presena de um agudo padro de desigualdade. As mdias nacionais mostram avanos, mas quando se verificam por nveis socioeconmicos, regies, gnero e idades, observam-se amplos setores de populao com srios problemas. A Cpula Presidencial de Miami (1994) expressou, em seu Plano de Ao final, a necessidade de um esforo dos governos da regio para melhorar a eqidade em sade como uma condio essencial para o desenvolvimento humano. Em sua Declarao final, a Cpula Presidencial de Santiago (1998) assinalou a determinao de remover as barreiras que negam aos pobres o acesso a uma nutrio adequada, a servios sociais e a um meio ambiente saudvel. A esperana de vida mdia varia de modo considervel entre os pases da regio, como se pode ver no Quadro 17.
Quadro 17 AMRICA LATINA: ESPERANA DE VIDA AO NASCER 1990-1995
Pases Esperana de vida ao nascer 1990-1995
Amrica Latina Bolvia Haiti El Salvador Guatemala Honduras Nicargua Paraguai Brasil Colmbia Costa Rica Equador Mxico Panam Peru Rep. Dominicana Venezuela Argentina Chile Cuba Uruguai Fonte: CELADE/BID, 1996.
68,7 59,3 56,6 66,3 64,8 67,7 66,1 68,5 66,3 69,2 76,3 68,8 71,5 72,9 66,7 69,6 71,8 72,1 74,4 75,3 72,4
71
As distncias vo desde as esperanas de vida da Costa Rica (76,3 anos), Cuba (75,3) e Chile (74,4), prximas s mdias do mundo desenvolvido, at as do Haiti (56,6) e Bolvia (59,3), prximas s dos pases mais pobres do mundo. Distncias semelhantes observam-se na mortalidade infantil. Enquanto as cifras da Costa Rica (13,7 por mil), Cuba (11,8) e Chile (14) esto prximas s dos pases desenvolvidos, as do Haiti (86,2) e Bolvia (75,1) esto prximas s dos mais pobres e se observam altas mdias em pases como, entre outros, Peru (55,5), Brasil (57,7), Nicargua (52,3), Equador (49,7) e Guatemala (48,5). Nos pases com elevadas taxas de mortalidade infantil, observamse fortes distncias internas, ao desagregar as mdias nacionais entre pobres e no-pobres, como podemos apreciar no Grfico 7, que retrata a situao de Honduras e Guatemala.
Grfico 7 TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL CONFORME SITUAO DE POBREZA TAXA POR MIL NASCIDOS VIVOS
80 70 60 50 40 30 20 10 0
Honduras 1990
Guatemala 1986
Total
Pobres
No-pobres
Fonte: CELADE/BID, 1996.
72
Essas distncias tm tambm alta expresso nas diferenas entre as zonas rurais e urbanas. A mortalidade infantil muito maior no campo, nos pases com altas taxas de mortalidade, nos quais chegam a ultrapassar 100 crianas a cada mil nascimentos, devido sobretudo s carncias de gua potvel, instalaes sanitrias e servios de sade primrios, muito mais agudas nas zonas rurais. As assimetrias mencionadas em esperana de vida e mortalidade infantil se acentuam em relao populao indgena, que com freqncia padece de desnutrio crnica, muito vulnervel a certas doenas transmissveis e est distante dos servios de sade. As cifras de mortalidade materna da regio so muito elevadas com relao s do mundo desenvolvido e so muito influencidas pelo padro de desigualdade. Segundo o Informe do Banco Mundial (1996), 2.250.000 de mes latino-americanas do luz sem contar com assistncia mdica, e esse fator j interfere nas cifras de mortalidade materna. Mesmo sendo elevadas, tais cifras so, segundo os especialistas, consideravelmente menores que as reais, uma vez que grande parte dos casos sequer so notificados. Assim, enquanto a cifra estatstica da Guatemala para 1985-1989 era, em mdia anual, de 97 mortes maternas a cada 100 mil nascimentos, estudos diretos revelaram que essa cifra era de 270 mortes. Estudos dessa ordem puderam estabelecer a extrema vulnerabilidade de determinados grupos de mes. Enquanto, em termos mdicos, possvel controlar a grande maioria das causas da mortalidade materna e lev-la a limites mnimos (na Costa Rica inferior a 28), nos bairros urbanos da periferia de Lima estimou-se em 286, em comunidades indgenas Mapuches, em 414, e em vilas rurais de atividades mineiras e precrias condies da Bolvia, em 1.379. As desigualdades nas taxas descritas de mortalidade geral, mortalidade infantil e mortalidade materna so influenciadas por diversos fatores, como mencionamos. Entre os aspectos bsicos, influem as condies socioeconmicas bsicas, o acesso a servios de sade, a disponibilidade de gua, instalaes sanitrias e eltricas, o meio ambiente e o acesso educao. As conseqncias das pronunciadas desigualdades nas condies socioeconmicas bsicas dos diversos setores da populao na Amri73
ca Latina manifestam-se especialmente na rea vital da alimentao. A possibilidade de ingesto dos alimentos necessrios, fator decisivo de sade, pode estar fortemente limitada pela pobreza e pela desigualdade. A OPAS/CEPAL (1998) indicam que Observa-se em quase todos os pases da regio um incremento em doenas no-transmissveis crnicas associadas com a alimentao e nutrio, destacando que
As medidas de ajuste implementadas pelos pases afetaram a disponibilidade nacional de alimentos e tiveram repercusses negativas sobre o poder de compra dos grupos mais pobres, ameaando a segurana alimentar.
Nos anos 80, a produo alimentar decresceu em todos os pases da Amrica Central e Caribe, e em 1992, 22 pases da regio receberam assistncia alimentar do Programa Mundial de Alimentos. Como indicava Amartya Sen, a desnutrio no est s ligada a restries na produo de alimentos, incidem outros fatores. Assim, por exemplo, o Estado de Portuguesa, na Venezuela, o principal produtor de gros do pas embora tenha uma das maiores taxas de desnutrio. No que se refere ao acesso a servios de sade, a OPAS estimava, em 1992, que 160 milhes de latino-americanos no tinham acesso consistente a eles. A possibilidade de gastar em sade totalmente desigual na regio. Apesar de apresentar maiores necessidades, as famlias mais pobres dedicam um percentual menor de suas rendas a esse gasto, em relao aos mais ricos. Num estudo sobre 11 pases, detectou-se que, enquanto a mdia das famlias gasta 4,35 de sua renda em sade, nos 25% mais pobres da populao esse percentual se reduz a 3,7%. Nos 25% mais ricos, sobe para 4,9%. Alm disso, os pobres dedicam seu limitado gasto sobretudo a medicamentos, item cujo custo tem aumentado consideravelmente nos ltimos anos como conseqncia das polticas de desregulao do mercado respectivo. Por sua vez, o gasto dos nveis mais elevados da distribuio da renda destina-se ao atendimento mdico. O Quadro 18, elaborado pela OPAS, d conta das amplas desigualdades no acesso a servios de sade em trs pases da regio: 74
Desigualdade na Amrica Latina Quadro 18 PADRES DE GASTO E DESIGUALDADE DE ACESSO AOS SERVIOS DE SADE NA JAMAICA, MXICO E PERU
Renda quintis/decis Pases e anos Total Jamaica 1991 (a) I II III IV V VI VII VIII IX X
Gasto de Sade per capita (1998 - US$) Gasto de Sade como % do Gasto em moradia (b) Pessoas doentes com necessidade de assistncia mdica (%)
Mxico 1989
13,2
3,1
6,1
8,8
15,2
30,8
1,7
1,5
1,6
1,6
1,9
1,8
47,7
38,7
52,0
48,7
50,6
47,8
Percentual do gasto per capita (1988 US$) Gasto de sade como % do gasto do consumidor Percentual de lares reportando gastos de sade
Peru 1991
31,0
11,4
14,8
14,5
18,0
16,8
23,3
26,7
31,8
52,1 100,8
2,3
3,7
3,0
2,5
2,6
2,0
2,3
2,2
2,0
2,6
2,2
64,1
46,6
59,2
65,8
60,0
64,7
65,0
68,4
67,5
67,2 76,1
Percentual do gasto per capita (1998 US$) Gasto de sade como % do gasto do consumidor Pessoas doentes com necessidade de assistncia mdica (%)
23,0
0,7
2,7
4,1
8,7
10,3
14,2
17,6
20,4
41,5 108,6
2,2
0,5
1,1
1,2
2,0
2,0
2,4
2,5
2,7
3,6
4,5
50,2
32,3
48,8
53,4
60,9
58,9
a) Informao por quintis em vez de decis. b) Baseado em nmeros de lares que reportaram ter gastos com sade. Fonte: OMS/OPAS, 1994.
Quanto gua potvel, instalaes sanitrias e eletricidade, insumos essenciais para as condies de sade, verificam-se amplos dficits. Estima-se que 130 milhes de latino-americanos caream de gua potvel. O panorama de vida que pode apresentar-se para as populaes pobres em alguns pases da regio aparece vividamente no Grfico 8, sobre a Guatemala: 75
Um tema crucial: a desigualdade na sade Grfico 8 GUATEMALA: DISPONIBILIDADE DE SERVIOS BSICOS DOS LARES POBRES
20
40 Percentual Sem energia eltrica Sem servios sanitrios adequados Sem abastecimento de gua no lar
60
80
Fonte: Guatemala, INE/FNUAP 1992. ,
Observa-se que 58,9% dos lares pobres careciam de eletricidade, quase 80% no contavam com servios sanitrios adequados e 56,3% no dispunham de gua em casa. Os dficits em gua potvel e em instalaes sanitrias e esgoto tm forte incidncia na expanso das infeces intestinais nas crianas da regio. Em 11 pases, a diarria uma das duas principais causas de morte em crianas de menos de um ano, e a principal em crianas de 1 a 4 anos. Os dficits de gua potvel foram um dos fatores essenciais na rpida expanso do clera na dcada de 90. Surgida no incio de 1991 no Peru, a epidemia alcanou 811 mil casos em setembro de 1993. A gua um elemento vital em geral. No Peru, segundo a OPAS/ CEPAL (1998), realizou-se uma significativa pesquisa em que se tentou comprovar a hiptese de que a criao de hbitos de higiene bastaria para reduzir a transmisso de doenas infecciosas numa comunidade. Um estudo em bairros novos de Lima com considerveis dificuldades de proviso de gua potvel avaliou o comportamento de 53 famlias durante 12 horas dirias em trs dias, constatando que os hbitos familiares estavam distantes dos higienicamente aconselhveis: limitada lavagem das mos, pouco uso de sabonete etc. Mas verificou que tais 76
hbitos no se deviam falta de conhecimento, e sim estritamente escassez de gua. Os problemas do meio ambiente afetam ainda, de modo diferenciado, os diversos setores sociais. Os setores de maior renda ocupam as zonas das cidades com menos indstrias poluidoras, com reas verdes e asfalto, que evita a contaminao com partculas de p. Os de menor renda esto em reas sem verde, com freqncia nas proximidades de indstrias poluidoras e com ruas de terra. Educao e sade encontram-se profundamente inter-relacionadas. As duas fontes principais de educao bsica so, como se viu, a famlia e o sistema educacional. Ter nascido numa famlia com melhores nveis de educao implicar dispor, desde os primeiros anos, de uma cultura de sade atualizada. A escolaridade permite continuar e ampliar os insumos familiares e cria atitudes de sade preventiva. As desigualdades observveis no acesso das famlias educao e nas estruturas educativas, condicionam as condutas em relao sade. o que se pode observar no Grfico 9, que indica a prevalncia de condutas de risco, em vrias reas bsicas para a sade em populaes que tiveram acesso educao mdia e sem escolaridade na cidade de Porto Alegre. As reas pesquisadas foram: hipertenso, obesidade, fumantes, uso de lcool e vida sedentria.
Grfico 9 EDUCAO E FATORES DE RISCO DE SADE EM PORTO ALEGRE, BRASIL, 1987 Predominncia do risco (percentual)
100 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 Hipertenso Obesidade Fumantes Alcoolistas Vida sedentria Sem educao formal Com educao formal
Fonte: Achutti et al., 1988.
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A populao com educao de nvel mdio apresenta fatores de risco muito menores do que a populao sem escolaridade. No mesmo sentido, uma pesquisa realizada pelo Banco Mundial (1993), no Peru, entre jovens de 25 a 29 anos de idade, indica que 72% dos pases com educao formal estavam vivos, enquanto essa proporo baixava para 55% no grupo de jovens cujos pais careciam dessa educao. Pode-se inferir, por conseguinte, que as desigualdades na educao contribuem para a gerao de desigualdades na sade, que, por sua vez, vo afetar depois as possibilidades de trabalho e as condies socioeconmicas bsicas, levando a problemas em educao, configurando-se um crculo perverso de pobreza. As tendncias desigualdade delineadas para toda a regio em campos bsicos como a alimentao, gastos em sade, condies referentes gua, instalaes sanitrias e eletricidade, meio ambiente e educao se registram hoje em quase todos os pases da regio, mesmo com intensidades diferentes. Os estudos a respeito so limitados, mas vamos recorrer brevemente a trabalhos recentes sobre trs pases muito diferentes: Equador, Jamaica e Argentina. Num estudo recente sobre o Equador, Laspriella (1998) integra uma srie de estudos (patrocinados pelo Banco Mundial) sobre desigualdade na sade, em que indica, entre outros aspectos, os seguintes:
Apenas 21% da populao est protegida por algum tipo de seguro-sade. O uso de servios de sade encontra-se fortemente direcionado a setores de maiores rendas, que utilizam mais o gasto pblico na sade que os pobres. A porcentagem de pessoas sadias que recorrem aos servios de sade at muito maior entre os setores de maiores rendas. Os de maiores rendas gastam mais que os pobres em sade proporcionalmente a suas rendas. O nmero de visitas ao mdico e ao dentista est diretamente correlacionado com o nvel de renda. Nos pobres, h uma forte tendncia automedicao. H uma relao inversa entre o nvel socioeconmico e os dias de inatividade devido a doenas.
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de sade, doena e uso de servios de sade que beneficiam a populao de rendas mais elevadas.
O informe conclui que: h diferenas nos padres de gastos
No caso da Argentina, pas tradicionalmente situado nos melhores nveis da regio em sade, algumas anlises recentes do conta de profundas disparidades regionais entre os grandes centros urbanos e as provncias com fortes problemas de pobreza. Assim, entre outros dados:
Em Salta, a mdia de desnutrio para menores de dois anos de 17%. A taxa de mortalidade infantil de 31,1 em cada mil nascidos vivos; 47,83% da populao no possui cobertura de sade e 34% carece de sanitrio com descarga de gua. Em Misiones, a cada 24 mil partos anuais, as mortes de crianas menores de um ano atingem 700. Em Formosa, a desnutrio alcana 8% em toda a provncia. A mortalidade infantil de 35 por mil, muito superior mdia nacional, atribuindo-se em grande parte s carncias nutricionais. No Chaco, estimou-se que 60% das mortes so produzidas por doenas ligadas marginalidade e pobreza. A taxa de mortalidade infantil de 32,5 e a mortalidade materna de 130 por 10 mil. Nas reas de pobreza da Grande Buenos Aires e do interior da Provncia de Buenos Aires, estima-se que uma em cada cinco crianas menores de dois anos apresenta algum tipo de desnutrio e 20% das mulheres grvidas apresentam tambm quadros de desnutrio.
A Jamaica considerada um dos pases da regio com melhor cobertura em sade. Um sistema de sade centralizado predominantemente financiado pelo Estado assegura que todos os membros da populao tenham acesso a uma qualidade de assistncia mdica relativamente boa. Entretanto, Van Dooslaer e Wagstaff (1998) observam:
Os grupos de menores rendas tm maior necessidade de cuidados preventivos de sade. Analisando as cifras de exames preventivos, observa-se que seu padro inverso. Quanto mais elevado o nvel de renda, maior o uso dos servios preventivos. O mesmo ocorre com as consultas curativas, que so mais utilizadas pelos grupos de maiores rendas, embora suas necessidades sejam menores.
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Esse padro regressivo est vinculado com o fato de que, embora todos os habitantes dos pases tenham acesso aos servios pblicos de sade, os grupos de alta renda adquirem seguros de sade suplementares que lhes do acesso a servios de melhor qualidade de carter privado. A proporo de pessoas que contam com seguros privados est diretamente ligada ao nvel de renda. As cifras indicam:
Quintil Percentual de pessoas com Seguros de Sade privados
1 (20% mais pobres) 2 3 4 5 (20% mais ricos)
11,1 11,8 15,2 10,1 1,24
Nos trs pases comentados, de caractersticas muito diversas em matria de sade, verifica-se a existncia de um padro de desigualdade em plena operao com as especificidades de cada caso. No Equador, pas com srias brechas em sade, as distncias so muito importantes. No entanto, estas tambm se do no mbito regional na Argentina, com ndices muito melhores, e na Jamaica, com um sistema de cobertura integral. A desigualdade aparece como uma caracterstica estrutural da problemtica da sade na regio, ligada s diferentes desigualdades aqui examinadas e s desigualdades em todos os aspectos antes apontados, com conseqncias diretas na sade. A atividade pblica resulta muito estratgica diante deste quadro e seu papel fundamental em relao a boa parte dos problemas que se discutem. Como assinala Musgrave (1996), entre outros aspectos, a ao do Estado em sade especialmente importante nos nveis baixos de renda, por razes epidemiolgicas e econmicas. O financiamento estatal crucial. Alm disso, todas as pessoas correm o risco de enfrentar problemas de sade catastrficos. Nas sociedades com alta pobreza, muitos no tero condies de financiar seguros prprios. A interveno pblica central. Musgrave tambm adverte que o governo no deveria recorrer ao sistema impositivo ou a qualquer sistema de taxao em servios pblicos para fazer com que os pobres subsidiem servios de sade utilizados pelos ricos. 80
As tendncias seguidas pelo gasto pblico na Amrica Latina nesse aspecto parecem no se ajustar em diversos planos a objetivos como os referidos e outros semelhantes. O gasto da regio em sade encontra-se a uma distncia considervel com relao ao mundo desenvolvido e s mdias mundiais, como se pode observar no Quadro 19.
Quadro 19 INDICADORES DO GASTO NACIONAL NA AMRICA LATINA, CARIBE E NOS PASES DESENVOLVIDOS (em dlares norte-americanos, 1990)
Amrica Latina e Caribe Pases desenvolvidos
Indicadores Gasto nacional de sade como % do PNB
Total Pblico Privado
5,7 2,5 3,2 100,0 43,4 12,2 7,4 23,9 56,6 133,00 58,00 75,00 1,31
7,8 4,9 2,9 100,0 64,6
Componentes do gasto nacional de sade
Total Pblico Governo central Governos descentralizados Seguro social Privado

Gastos FAH ?=FEJ=
35,4 1.620,00 1.010,00 610,00 0,60
Total Pblico Privado Proporo Privado/Pblico Fonte: OMS/OPAS, 1994.
O quadro indica que a regio apresenta um gasto per capita anual em sade de 133 dlares diante de uma mdia mundial de 1.620 dlares apresentada pelos pases desenvolvidos, que contam ainda com uma presena maior do setor pblico no campo da sade (64,6% versus 43,4%). A restrio do gasto pblico e dos recursos manipulados pela assistncia social levou, entre outros efeitos, no realizao de investimentos necessrios, falta de manuteno adequada de equipamentos, srias limitaes no treinamento do pessoal e a dificuldades para sustentar um nvel adequado de gastos correntes. Uma das inmeras conseqncias regressivas desta situao sobre os pobres a extenso 81
das filas para atendimento nos servios mdicos, o que acarreta enormes custos de oportunidade para os pobres, visto que sua sobrevivncia depende estritamente de suas horas de trabalho efetivas. Segundo indicam os estudos da OPAS/CEPAL (1998), as limitaes da interveno pblica em sade obrigaram as famlias a assumir um percentual crescente do gasto total em sade. As unidades familiares pobres viram-se foradas a usar uma parte crescente de seus precrios recursos para esse fim. Em 1990, o gasto das famlias em sade representava na Amrica Latina 56,6% do financiamento total do setor. Em contrapartida, nos pases desenvolvidos da Unio Europia, Canad e Estados Unidos representava apenas 35,4%. Em seu conjunto, a desigualdade na sade est contribuindo ativamente para agravar as desigualdades gerais. Numa situao em que o crescimento da pobreza incrementa os riscos de doena, as dificuldades das famlias pobres para encontrar respostas efetivas so muito considerveis pelas tendncias antes descritas. Os resultados so circuitos de sade muito diferenciados de acordo com o estrato socioeconmico, a regio, o gnero e as idades. Essas desigualdades num aspecto to crucial contribuiro severamente para aumentar as distncias na capacidade de utilizar o sistema educativo, na possibilidade de se integrar no mercado de trabalho e de permanecer nele e, por ltimo, na durao e qualidade de vida. Como enfrentar a antiexemplar desigualdade latino-americana descrita nos captulos anteriores? Na parte final deste livro exploraremos respostas possveis.
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CAPTULO 9
Em busca de respostas
Silenciosamente, os processos de desigualdade expostos criam profundas dificuldades estruturais para as sociedades latino-americanas. A desigualdade atenta contra o crescimento econmico sustentado. Como verificamos, as condies iniciais de desigualdade predizem severos bloqueios para o crescimento por meio dos mecanismos antes identificados. Entre outros aspectos, limitam o emprego pela sociedade das capacidades produtivas de um amplo setor da populao. A desigualdade obstrui o desenvolvimento social. Suas estruturas limitam e reduzem a participao dos pobres no crescimento. As estimativas sobre pobreza desnecessria previamente referidos do conta de seus impactos. possvel, at, que a situao seja mais grave ainda do que a apresentada em difundidas estimativas internacionais, uma vez que a base de medio freqentemente utilizada passvel de srias reservas segundo diversos especialistas. Assim, Londoo e Szekely (1997) consideram que a maioria da literatura emprega duas definies da linha de pobreza. Para medir a pobreza extrema, tomase como linha as pessoas que recebem menos de um dlar dirio (PPP ajustado 1985) e para medir a pobreza moderada, as que recebem menos de dois dlares dirios (PPP ajustado 1985). Costuma-se argumentar que esse padro facilita a comparao internacional da pobreza. Os autores ressaltam:
Essa metodologia tem a vantagem de permitir a comparao entre pases, mas deveria levar-se em considerao que sua aplicao pode dei-
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xar de fora pessoas que, conforme as caractersticas do pas, deveriam ser classificadas como pobres. Seria preciso considerar, alm disso, que a aplicao de linhas nacionais especficas de pobreza nos pases da Amrica Latina e Caribe sistematicamente apresenta estimativas de pobreza maiores que as obtidas com este mtodo.
A pobreza real, medida com linhas nacionais, maior do que a informada pela metodologia convencional. A pronunciada desigualdade caracterstica da Amrica Latina cria srias tenses sociais e gera tendncias desestabilizadoras. A populao da regio tende a ter conscincia da gravidade das polarizaes e no as aceita. Segundo os dados do Latin Barmetro (1995) de uma medio feita em vrios pases, aqueles que consideram que a riqueza est injustamente distribuda (bastante injusta e muito injusta), atingem mais dos dois teros dos entrevistados no Brasil e no Paraguai, 78% e 76%, respectivamente; a seguir esto os mexicanos, 68%; os venezuelanos, argentinos e uruguaios, cada um com 66%; por ltimo esto os chilenos, com 61%. Essa ampla disparidade ser um elemento influente na perda de credibilidade das autoridades, partidos polticos e outras instituies, observada em reas da regio. Medies posteriores (Latin Barmetro 1996 em diante) evidenciam uma correlao entre pases com maior polarizao e grau de descrena nas instituies. Nas duas ltimas dcadas, foram ficando para trs diversas iluses com respeito desigualdade. Teorias econmicas em voga afirmaram que a desigualdade era uma etapa transitria da curva, que depois se atenuaria, mas isso no ocorreu. Ao contrrio, a desigualdade aumentou ainda mais. O chamado modelo do derrame levou a crer que, se a sociedade realizasse os maiores sacrifcios para assegurar a estabilidade, equilbrios macroeconmicos e competitividade, logo o crescimento atravs do trickle down effect (derrame, gotejamento) chegaria aos setores mais desfavorecidos e os tiraria da pobreza. A realidade refutou severamente a existncia desse efeito. Embora seja imprescindvel que uma sociedade alcance estabilidade macroeconmica, competitividade e crescimento, isso no garante um derrame. A partir de mltiplos ngulos, anlises prximas desmentem que o desenvolvimento funcione desse modo. Os estudos sobre Desenvolvi84
mento Humano do Sistema das Naes Unidas, em mais de 130 pases, no corroboraram os pressupostos do derrame. O Banco Mundial chegou a concluso semelhante em informes recentes (1995). O respeitado New York Times (1997) escreveu em seu editorial:
H poucos anos, apesar das advertncias de numerosos economistas, polticos na Amrica Latina e Washington afirmavam que o crescimento econmico sozinho cuidaria ainda dos latino-americanos mais pobres. Muitos acreditavam nisso, mas hoje j no o fazem. O crescimento foi demasiado lento e, na Amrica Latina, que tem a maior brecha entre ricos e pobres, os ganhos foram para as mos principalmente dos ricos. Compram-se telefones celulares em demasia e arroz insuficiente.
As iluses baseadas em modelos de anlises como o U invertido e a teoria do derrame mostraram-se infundadas, a custos sociais altssimos. O problema do desenvolvimento mais complexo, vai alm dessas vises que o simplificaram. O pensamento recente est reconhecendo cada vez mais a necessidade de superar a concepo de que o desenvolvimento social seria uma conseqncia do desenvolvimento econmico e de focalizar as mltiplas e complicadas inter-relaes entre ambos. Nessas novas leituras1, ambos os desenvolvimentos se fortalecem mutuamente. O crescimento imprescindvel para viabilizar o desenvolvimento social, mas este decisivo para que possa haver um crescimento sustentado. Alm disso, enfatiza-se a necessidade de ampliar totalmente as dimenses da anlise. Sendo as variveis econmicas indispensveis, o tema do desenvolvimento multifacetado e para agir de modo efetivo preciso incluir necessariamente variveis de outros campos. Atkinson (1998), entre outros, defende que a anlise da desigualdade s ser vlida se incluir a dimenso poltica e a das normas sociais. Ele afirma que no possvel explicar a evoluo da desigualdade apenas em termos de rendimentos da produo; a divergncia das experincias nacionais um reflexo das diferenas nas polticas governamentais e nas instituies sociais. Efetivamente, os processos polticos, as lutas de poder, as assimetrias na capacidade de presso dos diversos setores, a conformao das estruturas polticas e outros aspectos do campo poltico desempenham papel essencial nos desenvolvimentos eco1. Ver, entre outros, o incisivo trabalho de Amartya Sen, catedrtico de Harvard e Presidente da Associao Mundial de Econometristas, (Sen, 1998).
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nmicos, entre eles os relativos desigualdade. Assim, pode-se observar que as possibilidades de atuar sobre a desigualdade so muito diferentes nos regimes autoritrios e nos democrticos. Nos primeiros, entre outros aspectos, a capacidade de articular interesses legtimos contra e a favor regras de jogo justas ser muito restrita. A concentrao de poder que normalmente supem inclinar suas decises para as esferas imediatas do poder, propiciando a concentrao patrimonial e desigualdades marcantes. Tambm sero campo ideal para o florescimento de processos de corrupo em escala, dada a sua falta de controle pblico. Entre outros casos recentes, o regime de Suharto, na Indonsia, um dos pases mais populosos do mundo, derrubado pela presso popular, expressava claramente esses mecanismos de ultraconcentrao econmica e corrupo em grandes propores a favor do poder. Essa realidade poltica condicionava o funcionamento econmico. Nos sistemas democrticos possvel que se articulem continuamente os interesses legtimos de diversos setores sociais para pressionar por mudanas em prol da melhoria da eqidade. Entretanto, a corrupo por si mesma uma fonte formidvel de criao de desigualdade, no se v obrigada a prestar contas, controla a opinio pblica, os meios de informao e a cidadania organizada de diversas formas. Parece relevante considerar a recomendao de Alessina e Perotti (1994):
A economia por si s no pode explicar as enormes variaes entre os pases em crescimento e no geral sobre resultados econmicos e escolha de polticas. A economia poltica o resultado de lutas polticas dentro da estrutura institucional. O pesquisador empiricamente orientado e o assessor em polticas devem estar bem conscientes de como a poltica influi no processo de elaborao de polticas.
As normas sociais, por seu lado, tm peso importante nos processos econmicos reais. Assim, por exemplo, as atitudes predominantes numa sociedade com respeito s disparidades salariais, s diferenas educativas e ao desemprego tero influncias determinantes sobre as polticas adotadas. A partir desta ordem de perspectivas (a visualizao integradora, que no separa o econmico do social, e no subordina o social a um papel secundrio, a adoo de um enfoque que supera reducionismos puramente economicistas para compreender os problemas existentes e enfrent-los) esto surgindo estratgias renovadas de 86
ao quanto ao desenvolvimento em geral e desigualdade em especial. A desigualdade, que o modelo do derrame deixa de lado e as anlises reducionistas desprezam reaparece nestas perspectivas como uma linha central dos bloqueios ao desenvolvimento, produtora de desajustes mltiplos que vo se imbricando e tendem a reproduzi-la. possvel enfrentar a desigualdade? No constitui uma espcie de fatalidade histrica inexorvel? Ou, como advogam algumas vozes, encar-la ativamente no perturbar severamente as possibilidades de crescimento econmico? A realidade, nico padro verificador da adequao das teorias, indica que h pases que praticam polticas sistemticas de melhoria da eqidade em suas sociedades e, derrotando toda viso fatalista, obtm resultados efetivos, sem bloquear seu crescimento econmico, antes ao contrrio, favorecendo-o de modo muito relevante, gerando crculos virtuosos de crescimento, com resultados estimulantes. Assim, entre as sociedades com alguns dos coeficientes de GINI mais baixos, encontram-se as que integram o chamado Modelo Escandinavo: Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia2, o Canad, pases da Europa Ocidental como Holanda e Blgica. Todos eles so lderes em competitividade econmica, possuem um dinmico progresso tecnolgico, estabilidade macroeconmica, altas taxas de crescimento a longo prazo e cifras favorveis em eqidade. Sua preocupao com respeito eqidade tem sido permanente. Entre muitos outros aspectos que podem ser citados, a Sucia tem um Ministrio para a Eqidade que tem influncia na obteno dos nveis mais altos do globo em termos de eqidade de gnero. Tambm pases como Japo, Coria, Israel, entre outros, adotaram polticas que tm favorecido a eqidade, e seus resultados econmicos a longo prazo foram muito relevantes. Amartya Sen (1992) aponta em suas pesquisas como a Costa Rica e o Estado de Kerala, na ndia, ambos com recursos econmicos de incio muito limitados, conseguiram dar a suas populaes elevados padres de esperana de vida, educao, sade e desenvolvimento humano em geral, baseando-se em polticas que favoreceram ativamente a eqidade. A eqidade pode ser, portanto, enfrentada; no responde a determinismos histricos inelutveis e, alm de ter de integrar o iderio
2. Uma anlise profunda das chaves do funcionamento histrico desse modelo encontra-se no texto El modelo escandinavo, de Costa, Esping e Corpi (Kliksberg, 1997).
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de qualquer democracia que deve garantir a igualdade de oportunidades, , segundo verificaram numerosas pesquisas recentes, um motor fundamental para o crescimento. Quais seriam as estratgias apropriadas para abordar o problema na Amrica Latina? Esto surgindo significativas linhas de trabalho no mbito do que a Cpula Social Mundial de Copenhague perfilou como um novo modelo de desenvolvimento, o modelo de desenvolvimento compartilhado, baseado na participao de todos os integrantes da sociedade, sem excluses. Explor-las detalhadamente vai alm dos objetivos deste livro. Essa explorao constitui o grande desafio aberto para obter avanos reais na luta contra a pobreza e no desenvolvimento real na Amrica Latina e exige uma enorme tarefa coletiva. Assinalaremos resumidamente algumas das linhas que, de acordo com as anlises sobre as causas da desigualdade, deveriam ser centrais na ao. A elas devem somar-se muitas outras; contudo, estas so claramente muito relevantes e ilustram a vasta agenda concreta que se pode levar adiante nessa rea.
Um primeiro tema de abordagem inadivel o da sade. Assegurar acesso universal a uma nutrio adequada e a sistemas de sade pblicos de boa qualidade so metas que devem estar no topo das prioridades de qualquer pas. Esto fora de discusso, so fins ltimos de toda sociedade. Encontram-se nas Constituies de todas as naes da regio, na essncia da promessa de igualdade de oportunidades da democracia, e deveriam transformar-se em realidades por meio de polticas sistemticas. As polticas de sade deveriam ser consideradas uma verdadeira questo de Estado. A respeito, indicaram-se os marcantes dficits e brechas que se apresentam na Amrica Latina em campos fundamentais como esperana de vida, mortalidade infantil e mortalidade materna. Indicaram-se as claras diferenas entre estratos social, zonas dos pases, gnero e idades. Alm disso, constatou-se que essas violaes ao direito humano mais bsico como a sade so consideravelmente influenciadas por fatores como a desnutrio, as deficincias em cobertura e qualidade da assistncia em sade disponvel, a falta de gua potvel, de instalaes sanitrias e eletricidade, as inter-relaes negativas entre as carncias educacionais e a sade.
H um enorme trabalho a realizar que pode beneficiar-se dos radicais avanos produzidos nos ltimos anos nas cincias mdicas. 88
Os progressos obtidos na regio so considerveis e devem ser preservados porque neste campo tambm pode haver retrocessos, como ocorreu com o clera, mas necessrio ir bem mais longe. Deve-se compreender todo o problema como derivado das inter-relaes entre a evoluo econmico-social da sociedade e a sade. No se trata de uma questo a ser resolvida exclusivamente no mbito da sade. As condies de pobreza e desigualdade globais influem cotidianamente nos parmetros de sade. Go Brutland (1998) descreve com realismo a situao:
Existem importantes fatores determinantes de uma melhor sade que se encontram fora do sistema sanitrio. Entre eles cabe mencionar uma melhor educao, um ambiente mais limpo e sem riscos, e a reduo constante da pobreza... preciso dizer aos presidentes, primeiros-ministros e ministros da rea financeira que eles tambm so ministros da sade.
Paralelamente abordagem das inter-relaes entre meio e sade, em termos de polticas que favoream a sade, necessrio atacar a fundo os problemas existentes nessa rea. Como ressalta Alleyne (1998), diminuir as desigualdades no mbito da sade deve ser uma meta fundamental. Empreender polticas pblicas ambiciosas na rea da sade no est alm das possibilidades reais dos pases. Alis, esta seria uma destinao de recursos mais prioritria que outras e os clculos dos especialistas indicam que os recursos necessrios existem. Com base em exerccios de simulao realizados em vrios pases da regio, a OPAS (1998) ressalta que economicamente vivel para quase todos os pases da regio prover cobertura universal dos servios de sade hoje oferecidos pelo setor pblico e ainda oferecer programas que forneam mais servios e tenham maior grau de complexidade tecnolgica. Deve-se considerar que, como afirma Amartya Sen, os custos respectivos podem ser baixos na regio, visto que os insumos centrais requeridos so mo-de-obra de mdicos, tcnicos e equipe de paramdicos, cujos salrios so comparativamente muito inferiores aos dos pases desenvolvidos. No nvel universal, enfatizando os contra-sensos na fixao de prioridades e na destinao de recursos que caracterizam a realidade de final de sculo, o Informe de Desenvolvimento Humano 1998 das Naes Unidas estima que oferecer servios de sade bsica e nutri89
o para os 4.400.000 de pessoas que vivem em pases no-desenvolvidos custaria 13 bilhes de dlares por ano. Hoje gastam-se 17 bilhes por ano em alimentos para ces na Europa e nos Estados Unidos, 35 bilhes por ano na indstria do entretenimento no Japo e 50 bilhes ao ano em cigarros na Europa. Esclarecido o carter prioritrio da tarefa em sade e visualizada sua viabilidade, so necessrias polticas pblicas ativas. O papel do Estado neste campo chave em diversos aspectos. Um aspecto central a fixao de polticas alimentares de longo prazo que enfrentem os srios problemas nutricionais, reunindo os esforos de atores mltiplos. A poltica pblica de assistncia alimentar deve ser uma poltica unificada e programadas situada entre as polticas pblicas de maior importncia. Outro campo relevante a prtica de polticas de discriminao positiva em relao aos setores mais pobres. Como destacam Birdsall e Hecht (1995): evidente que, para obter a eqidade em termos de sade, o gasto pblico requerido por pessoa muito maior para pobres que para ricos. Nos pases onde se tm praticado polticas como essas de forma consistente, os resultados tm sido importantes. O Banco Mundial (1993) cita como exemplar o caso da Costa Rica, ressaltando como o gasto pblico em sade continuou favorecendo os pobres mesmo em meio aos problemas da dcada dos 80 e aos cortes no oramento pblico. Em 1988, cerca de 30% do gasto pblico para a sade ia para os 20% de famlias mais pobres, e apenas 10% a 20% para os mais ricos. Toda a populao, em princpio, est coberta pelos sistemas de assistncia social em sade, embora apenas 63% da mo-de-obra ativa contribua para eles. Todos os costa-riquenhos desfrutam, sublinha o Banco Mundial, de um acesso e uma qualidade relativamente iguais. Os resultados tm sido muito concretos e tm reflexos nas altas taxas de esperana e qualidade de vida em termos de sade que colocam o pas acima de muitos outros do mundo de renda per capita muito superior. Melhorias importantes no campo do acesso sade significaro restaurar direitos humanos violados e sero uma contribuio bsica em termos de luta contra a desigualdade. Elevaro o nvel de vida dos pobres num aspecto decisivo, dando-lhes melhores condies para enfrentar as outras desigualdades e ajudaro a romper o crculo perverso da pobreza e da excluso num de seus pontos de maior incidncia. 90
tral de um modelo renovado de desenvolvimento de melhoria da eqidade. Tem efeitos positivos no nvel pessoal, familiar e das naes. vital para a produtividade e a competitividade. Atribui-se a ele um percentual considervel das taxas de crescimento econmico. Vimos as restries concretas dos sistemas educacionais da regio. Elas s sero superadas com uma avaliao acurada e o estabelecimento de estratgias apropriadas sua natureza. muito importante continuar com a poltica de extenso da cobertura, pois ainda restam amplos grupos de populao excludos do ensino fundamental. Mas, como vimos, isso no suficiente. Deve haver uma vigorosa poltica de elevao da qualidade. A grande maioria dos estudantes freqentam escolas pblicas, as quais possuem problemas marcantes. preciso fortalecer ativamente a escola pblica, e isso implica recursos adequados e aes concretas nas reas da profisso docente, reviso curricular, materiais de trabalho e infra-estrutura. A situao dos professores um eixo bsico da questo. preciso uma profisso docente hierarquizada socialmente, com remunerao apropriada, e que constitua uma alternativa atraente de trabalho para as novas geraes, abrindo possibilidades de progresso e crescimento profissional. Nas sociedades que figuram nos primeiros lugares do TIMSS, essa tem sido uma das estratgias fundamentais para obter tal resultado. Assim, em diversos pases da Europa Ocidental, os professores recebem salrios superiores mdia da populao. Em Israel, um pas com padres educativos muito bons, o governo de Rabin decidiu, entretanto, em 1994, fazer uma grande reforma educacional com vistas ao sculo XXI. A nova reforma elevou em 33%, em termos reais, o oramento da educao nacional. Entre os aspectos chaves, incrementou-se substancialmente a remunerao dos professores e se acrescentaram a sua jornada de trabalho trs horas remuneradas destinadas a treinamento em sistemas pedaggicos avanados e introduo da informtica em todas as salas de aula. O Pas passou a investir em educao 9% do Produto Nacional Bruto3. Na Coria, investe-se quase 10% do Produto Nacional Bruto em educao. Esses quadros contrastam com a situao dos professores na Amrica Latina. Numerosas anlises de renomados especialistas coincidem no diagnstico. Entre eles, Puryear (1997) descreve o estado crtico das remuneraes e o desestmulo ao ingresso na profisso do seguinte modo:
3. Os contedos da reforma educacional em Israel encontram-se em Rubinstein & Shoshani, 1994.
A promoo do capital humano aparece como um ponto cen-
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Permitiu-se a deteriorao da profisso docente. Os professores de todos os nveis educacionais em geral tm formao deficiente e so malremunerados, contando com poucos incentivos para a excelncia profissional e o aperfeioamento. Um tero dos professores da regio carece de certificados ou de qualificaes profissionais (Banco Mundial, 1993). Nas escolas rurais do Nordeste brasileiro, apenas 40% dos professores completaram o ensino fundamental. No Mxico, os professores foram um dos poucos grupos ocupacionais que sofreram a reduo de um dcimo de seus salrios com respeito a outros durante os anos 80. Os baixos salrios e as condies precrias pioraram particularmente o recrutamento de novos professores. A pesquisa recente sugere que aqueles que participam de programas de treinamento docente tm desempenhos acadmicos desproporcionalmente baixos.
German Rama (1993) apresenta a evoluo do processo de deteriorao e os cenrios previsveis:

(...) formar um bom corpo de professores para todas as escolas e um bom sistema de orientao e superviso, fundamentado numa tica da funo do professor na sociedade, exigiu em algumas sociedades um esforo de meio sculo. Polticas de ajuste econmico, mesmo sem uma proposta intencional, pauperizaram os professores, deixaram de manter e construir escolas, abarrotaram as salas de aula e promoveram uma profunda crise da profisso de professor. Os melhores professores buscaram outras ocupaes; os que ficaram burocratizaram-se e deixaram de acreditar no que faziam porque atravs das polticas pblicas, desvalorizou-se esse ato nobre de ensinar as crianas , os jovens capazes no quiseram formar-se nas escolas normais e, em alguns pases, possvel que no futuro imediato no haja jovens profissionais para substituir os antigos, que se aposentam ou abandonam a profisso, e se volte a um ensino com professores sem diploma.
Esses processos que afetam severamente a qualidade requerem polticas orgnicas para super-los. Alguns pases da regio as definiram, colocaram-nas em prtica e esto obtendo resultados. Durante seus cinqenta anos de democracia, a Costa Rica considerou a educao, um grande projeto nacional. Consensualmente, suas foras polticas defenderam a escola pblica e trabalharam de forma permanente a sua melhoria. O Congresso desse pas aprovou, em 1997, uma reforma constitucional que incorpora uma clusula que 92
obriga os governos a investir em educao no menos de 6% do Produto Nacional Bruto, percentual muito superior ao da maioria dos pases da Amrica Latina. Seus resultados no campo educacional fizeram com que a Costa Rica ocupasse uma das primeiras posies da regio nas estatsticas de desenvolvimento humano e a qualidade de seu sistema educativo transformou-se num dos elementos centrais que atraram recentemente investimentos tecnolgicos de ponta em grande escala para esse pas. O Uruguai, onde a educao tem sido uma prioridade da democracia em todo este sculo, est hoje realizando uma ampla reforma educativa que tem entre suas metas avanar para a universalizao da educao pr-escolar (Rama, 1998). Apenas 14% das crianas da Amrica Latina freqentam a pr-escola, instncia educativa considerada crucial no mundo do final do sculo XX, por seu peso na formao das estruturas bsicas. A cifra uruguaia multiplica vrias vezes esse nvel, mas o pas se prope chegar universalizao da pr-escola para o ano 2000. Alm disso, est em andamento um dos mais ambiciosos programas de hierarquizao e desenvolvimento da profisso docente. No Chile, segundo Anninat (1998), a democracia considerou o tema da educao da mais alta prioridade, sendo iniciada uma srie de programas para melhorar a qualidade e eqidade na educao. Elevaram-se consideravelmente os oramentos educativos. Reforou-se a dotao de materiais e foram instalados computadores em todas as escolas de nvel mdio e em 50% das fundamentais. Empreendeu-se um vasto programa de renovao curricular e inovaes educativas, o Projeto Montegrande. A valorizao da profisso docente recebeu nfase especial nas reformas e os salrios reais dos professores aumentaram cerca de 80% desde 1990 at hoje. Criaram-se prmios de excelncia docente, bolsas para aperfeioamento no exterior e melhorou-se a formao inicial de professores. Em todos esses pases, h uma enrgica poltica de qualidade na educao pblica, paralelamente de cobertura. Suas mdias de desempenho superam as deficientes mdias da regio e assinalam a necessidade e viabilidade de caminhar nessa direo. Outra base de sustentao essencial do desenvolvimento do capital humano encontra-se em campos como a nutrio e a sade. Como vimos, a regio apresenta em ambos fortes dficits em aspectos bsicos. des campos: no sistema educacional e na famlia. So dois campos 93
O desenvolvimento do capital humano realiza-se em dois gran-
que interagem. J vimos como as caractersticas da famlia incidem fortemente no desempenho educativo das crianas, mas, por sua vez, a famlia em si formadora nas etapas mais bsicas do desenvolvimento. Junto a seus transcendentais papis afetivos, tem um papel decisivo na estruturao da personalidade, na formao dos critrios de discernimento tico, na conformao de capacidades para o raciocnio criativo e crtico4, proporciona as bases para pautas de comportamento no campo da sade preventiva. Sua influncia determinante na dotao de capital humano das crianas e jovens. Melhorar a eqidade requer vigorosas polticas de fortalecimento da unidade familiar hoje oprimida na Amrica Latina pelos embates da pobreza e pelas tenses para encontrar emprego e manter fontes de trabalho e renda. Reconhecendo o papel-chave da famlia, diversos pases avanados foram expandindo cada vez mais suas polticas de proteo ao ncleo familiar. Elas incluem hoje na Europa Ocidental: assistncia mdica pblica garantida a todos os aspectos da gravidez e do parto, para assegurar a sade da me e do beb, licenas especiais para mes e pais (vo de trs meses em Portugal a sete meses na Dinamarca), preservao do emprego da me, subsdios por filho, isenes fiscais. Na Amrica Latina, a poltica social deveria tomar como um objetivo em si a proteo e o fortalecimento da unidade familiar, deveriam ser reforados e ampliados os programas existentes e gerado programas inovadores adaptados ao tipo de problemas concretos que se apresentam nas famlias desfavorecidas. categoria fundamental nas anlises sobre o desenvolvimento. Pesquisas como as de Putnam (1994), Coleman (1990) e trabalhos recentes de pesquisa (Knack e Keefer, 1997) demonstraram seu peso nos resultados macroeconmicos, na estabilidade poltica e no desenvolvimento social. O capital social de uma sociedade compreende, como dissemos, aspectos como valores compartilhados, normas sociais, cultura, taxa de associacionismo, ou seja, a capacidade de construir acordos, redes, sinergias, clima de confiana entre os diversos atores sociais, unio das instituies, orientao para o trabalho voluntrio. Putnam
4. Sobre a influncia da famlia na gestao dos processos bsicos de criatividade e criticidade, ver os trabalhos de Naum Kliksberg, alguns dos quais foram aplicados numa experincia em grande escala de desenvolvimento de capacidades populares neste campo pelo Ministrio de Estado da Venezuela que, para esses efeitos, foi dirigido por Luis Alberto Machado. Entre os trabalhos destacam-se Elementos para una estrategia estructural en la formacin de un profesional creativo e Aproximacin a un anlisis de los modelos de interaccin y de las estrategias de pensamiento en el aprendizaje (includos em Naum Kliksberg, 1983).
O capital social transformou-se, neste final de sculo XX, numa
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conclui que a superioridade no desempenho econmico do Norte da Itlia em relao ao Sul deve-se em parte ao maior capital social acumulado no Norte. Coleman (1990) afirma: O capital social torna possvel a obteno de certos fins que seriam inatingveis em sua ausncia. Knack e Keefer comprovaram empiricamente que elementos bsicos do capital social como a confiana e a cooperao social tm impacto significativo sobre o desempenho econmico dos pases. A Amrica Latina requer a adoo de polticas sistemticas de mobilizao dos imensos ativos latentes na regio nesta matria. So necessrios programas ativos em reas como a mobilizao da cultura popular, que pode ter mltiplas funes no desenvolvimento social, a promoo do associacionismo, a abertura de canais concretos para a ao voluntria. O voluntariado, por exemplo, dimenso destacada do capital social, intensamente promovido e est desempenhando papel significativo em diversas sociedades avanadas. Nos pases da Europa Ocidental, cresce a participao de jovens em tarefas voluntrias de desenvolvimento. Em Israel, 25% da populao contribui com servios voluntrios, a maior parte deles de carter social, gerando 8% do Produto Nacional Bruto em bens e servios desse tipo. O fortalecimento do capital social contribuir por mltiplos caminhos para a melhoria da eqidade. Entre outros aspectos, revalorizar a cultura popular, democratizar o acesso cultura, contribuir para a elevao da autoestima dos setores desfavorecidos, incrementar sua participao, promover e estimular mecanismos de cooperao, criar vnculos de solidariedade atuantes no interior da sociedade5. Por sua vez, determinou-se que a eqidade contribui para fortalecer o clima de confiana e as normas de cooperao entre os cidados. Os estudos empricos de Knack e Keefer (1997) encontraram uma correlao entre baixos nveis de desigualdade num pas e o desenvolvimento desses aspectos do capital social.
Privilegiar a sade, a educao, a famlia e o capital social requer um amplo acordo no interior das sociedades latino-americanas. Ser imprescindvel que ocorram mudanas de valores e atitudes. Para isso preciso tomar conscincia de que o crescimento do capital humano e do capital social definir o prprio perfil da sociedade e sua
5. Cf. o texto Cmo enfrentar los dficits sociales en Amrica Latina. Acerca de mitos, dogmas y el papel de la cultura. (Kliksberg, 1997), em que o autor examina o tema das potencialidades da cultura para enfrentar a pobreza.
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qualidade de vida, que ser decisiva para a melhoria da eqidade, sendo, ao mesmo tempo, uma alavanca poderosa de crescimento econmico. A idia de gasto social que associa a destinao de recursos rea social como um gasto, dando-lhe muitas vezes a conotao de que esto sendo desviados recursos de desenvolvimento produtivo genuno, no coincide com os fatos. Aplicar recursos para proteger as crianas fornecendo-lhes nutrio adequada, para melhorar a qualidade em educao, fomentar a cultura popular e impulsionar o voluntariado no um gasto, um investimento de alta taxa de retorno. H medies crescentes a respeito. A acumulao de capital humano e social produzida por esses investimentos decisiva para que exista progresso tecnolgico, competitividade e crescimento sustentados e melhore a eqidade. Impe-se na Amrica Latina empreender amplos Pactos Nacionais nesta matria. tos Nacionais e em sua implementao efetiva. Cada vez mais, acredita-se que no se chega ao Estado desejvel simplesmente reduzindo-se o seu tamanho. A questo fundamental no o tamanho do Estado, e sim que ele cumpra suas funes histricas imprescindveis e tenha a capacidade institucional de lev-las a cabo com eficincia. Entre elas, destaca-se claramente o tema da eqidade e do desenvolvimento em geral, em que a ao estatal no pode ser substituda. Um dos mltiplos planos de ao possveis nesse campo consiste em reforar e tornar mais eficiente o investimento social. Outro plano de ao que certamente no deve ser desprezado contribuir para a garantia dos direitos mnimos de subsistncia dos mais pobres. O Informe da Comisso presidida por Patricio Aylwin (1995) afirma que:
Embora a relao crescimento-emprego seja chave para superar a pobreza, no se deve subestimar a importncia das transferncias, servios e programas especficos. Segundo estimativas do BID e do PNUD (1993), estas podem chegar a constituir cerca de metade dos rendimentos das famlias pobres da regio. O gasto social tem importncia crucial na sobrevivncia das famlias mais carentes e constitui para alguns a diferena entre pobreza e indigncia. Em outros casos menos extremos de famlias que conseguiram manter uma infra-estrutura domstica, o gasto social pode evitar que decresam para baixo da linha de pobreza, que se produzam quedas importantes nos nveis salariais.
O Estado deve cumprir papel central na promoo desses Pac-
Uma anlise recente da economia chilena (PNUD, 1997) ressalta o efeito dos subsdios estatais sobre a eqidade: Os subsdios mone96
trios cumprem um importante papel na melhoria da distribuio das oportunidades. Com efeito, antes das transferncias feitas pelo fixo a diferena entre a populao de maior renda e a de menor renda era de 14,4 vezes e depois diminuiu para apenas 8,6 vezes (discurso sobre o Estado da Fazenda Pblica, Ministro da Fazenda, 1997). Assim como o Estado deve praticar uma ativa poltica de investimento social em sociedades com dficits sociais da magnitude dos latino-americanos, devem efetuar-se todos os esforos para melhorar a qualidade do gerenciamento social aplicada, o que implica, entre outros aspectos: redefinir as estruturas institucionais para perfis mais abertos, horizontalizados, orientados para os modelos de learning organizations, melhorar por todas as vias as relaes no interior dos setores sociais e com outros setores, aprender a estabelecer e gerir redes interinstitucionais, descentralizar os programas sociais para as regies e municpios, propiciar ativamente a participao das comunidades carentes em todos os aspectos do planejamento e implementao dos programas sociais, introduzir uma cultura gerencial avanada e ajustada aos dilemas gerenciais prprios da ao no campo social, estabelecer sistemas de monitoria e avaliao em tempo real, desenvolver acordos entre Governo, ONGs, setores chaves da sociedade civil e comunidades carentes para empreender grandes programas de enfrentamento da pobreza e melhoria da eqidade6. A questo fiscal outro tema iniludvel que incide diretamente sobre a eqidade. As fontes fiscais da Amrica Latina apresentam grandes diferenas em relao de pases como os da Europa Ocidental. Enquanto nestes quase dois teros da arrecadao fiscal provm de impostos diretos retidos progressivamente dos contribuintes segundo seu patrimnio e rendimentos, e apenas um tero provm de impostos indiretos em que o peso recai sobre o indivduo per capita (por exemplo, impostos ao consumidor), na Amrica Latina a situao inversa. Apenas um tero vem de impostos diretos e dois teros dos indiretos. Esta regressividade fiscal aumenta significativamente quando consideramos que os sistemas fiscais da regio apresentam altas taxas de evaso, proveniente sobretudo dos setores em melhor situao econmica. Esse campo requer um amplo trabalho. Alm disso, do ponto de vista fiscal, seria preciso encorajar modalidades que incentivem
6. O autor analisa em detalhes o papel e o desenho do Estado no social em: Repensando el Estado para el desarrollo social. Reforma y democracia, Revista del CLAD, n. 18, 1997.
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a participao das empresas e da sociedade civil nos programas sociais.
Um campo totalmente crucial para a melhoria da eqidade o do emprego. Como dissemos antes, as maiores taxas de desemprego encontram-se nos estratos mais pobres. Comparativamente, observa-se que alguns dos melhores resultados nesta rea foram obtidos pelas estratgias de crescimento de baixo para cima. Em pases como Japo, Coria, Itlia e Israel, com modalidades por princpio j muito diversas, o impulso pequena e mdia empresa desempenhou papel central no emprego, atravs de fatores como a concesso de isenes, o apoio creditcio e a assistncia tecnolgica. Ali se constitui uma base produtiva dinmica geradora de emprego dirigido especialmente aos setores mais desfavorecidos. As possibilidades de associao entre as pequenas e mdias empresas podem dar lugar tambm a combinaes produtivas muito interessantes como as verificadas na Itlia. Na Amrica Latina, um programa em grande escala orientado para elas, o Programa Bolvar, internacionalmente reconhecido, conseguiu criar de forma inovadora mltiplas redes que envolvem governos, bancos, universidades e outros atores sociais relevantes em favor do fortalecimento, projeo crescente das pequenas e mdias empresas e acesso destas aos mercados mundiais. Os impactos obtidos em todos esses aspectos foram considerveis (cf. Varsky, 1994). O fortalecimento da pequena e mdia empresa rural tambm pode desempenhar papel relevante nesse crescimento a partir da base. Em geral, a regio requer o impulso a atividades produtivas intensivas e s exportaes, geradoras de emprego. Paralelamente podem-se fazer contribuies significativas e iniciativas inovadoras como, dentre outros, os programas de integrao entre jovens com dificuldades de emprego e o mundo das empresas (por exemplo, o bem-sucedido programa Chile Joven), programas dirigidos especificamente incorporao produtiva das mulheres sozinhas na chefia da famlia, como os desenvolvidos na Costa Rica (cf. Grynspan, 1997), apoios efetivos em termos de facilidades para o cuidado de crianas que permitam s mulheres pobres realizar atividades produtivas como os programas de mes cuidadoras na Venezuela.
A experincia ensinou que, para o sucesso desses programas, o enfoque no pode ser apenas tcnico. Sendo imprescindvel a capacitao dos jovens desempregados ou das mulheres humildes, chefes de famlia, em habilidades que lhes permitam ingressar na produo, os 98
grupos atingidos por longos perodos de desemprego necessitam tambm que os programas os ajudem a reconquistar a confiana em si mesmos, a auto-estima e a crena em seu potencial. Os resultados obtidos com cursos e trabalhos desse tipo nos programas com as mulheres desfavorecidas na Costa Rica evidenciam a importncia dessa abordagem ampla. Estas e outras vias fazem parte dos caminhos que, a partir de uma democracia, possvel e necessrio empreender para atacar a desigualdade. O que est em jogo o perfil da sociedade que ser a Amrica Latina no sculo XXI, e esse perfil depender das decises que forem adotadas nesse campo. preciso haver projetos criativos. Joseph Stiglitz, economista chefe do Banco Mundial (1998), defende a necessidade do que chama um consenso ps-Washington. Em sua opinio, este reconhece tanto que se necessita de um conjunto mais amplo de instrumentos (alm dos includos no Consenso) como que nossas metas tambm so mais amplas. Sugere com respeito s metas:
Buscamos incrementos nos nveis de vida incluindo melhorias na sade e educao, no apenas incrementos no Produto Interno Bruto que se calcula. Buscamos o desenvolvimento sustentado, que inclui a preservao dos recursos naturais e a manuteno de um ambiente saudvel. Buscamos o desenvolvimento eqitativo, que garante que todos os grupos da sociedade no s o estrato alto, desfrutem os benefcios do desenvolvimento. E buscamos o desenvolvimento democrtico, no qual os cidados participem de vrias formas nas tomadas de decises que afetam suas vidas.
A desigualdade um dos obstculos mais formidveis para metas como as mencionadas. Os custos que esto sendo pagos por ela so de enorme magnitude, dificultando o caminho ao crescimento. Como assinala Birdsall (1997): provvel que as taxas de crescimento na Amrica Latina no possam ser superiores a 3 ou 4 %, muito distantes das necessrias, enquanto no se puder contar com a participao e a contribuio da metade da populao que est compreendida nos percentuais mais baixos de renda. Os processos de polarizao social em curso esto substituindo o perfil de sociedades duais que, com freqncia, serviu para descrever as latino-americanas, com reas de modernidade e de atraso, por 99
outro diferente. As sociedades passam a estar integradas por dois grupos bsicos: os includos e os excludos. Os processos de excluso vo alm das divises traadas pelas dualidades. Produzem profundas segregaes. Um percentual significativo da populao no tem acesso a trabalhos produtivos, a uma educao de qualidade, cultura, ao mercado. Vo-se criando nas grandes cidades reas fechadas para excludos e includos, com limitadas comunicaes entre si. Multiplicam-se nos excludos destinos inelutveis de pobreza, que se reproduzem de gerao em gerao. Debilita-se a unidade familiar, base de uma vida humana plena. Os excludos sentem tremer suas bases estratgicas de vida e sua possibilidade de se integrar. Por que aceitar tudo isso? Vai contra as ticas apregoadas por Jesus e Moiss, to decisivas no Ocidente. Atenta contra o iderio do sistema democrtico baseado na incluso, na abertura igual de oportunidades. Cria tenses profundssimas nas entranhas da sociedade, degradando seu perfil geral. A desigualdade no uma lei da natureza. A onda de pesquisas recentes lana uma clara evidncia emprica a esse respeito. Resumindo-a, destacam Deininger e Squire (1996a): Mais que estar governada por uma lei histrica imutvel, a evoluo da renda e da desigualdade afetada pelas condies iniciais e pelas polticas possveis. Deixaremos que continue minando o crescimento, a democracia e a tica, ou geraremos a partir da democracia vastos acertos sociais para resgat-los e renovar a esperana nos excludos da Amrica Latina?
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108

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Desigualdade na Amrica Latina

DESIGUALDADE NA AMRICA LATINA

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DESIGUALDADE NA AMRICA LATINA

Impresso no Brasil fevereiro de 2000

Desigualdade na Amrica Latina

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Referncias bibliogrficas ............................................................ 101 7

Desigualdade na Amrica Latina

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Uma grande ausncia*

Uma grande ausncia

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Uma grande ausncia

Desigualdade na Amrica Latina

Novos rumos na anlise da desigualdade

Novos rumos na anlise da desigualdade

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As vrias faces da desigualdade

As vrias faces da desigualdade

Desigualdade na Amrica Latina

As vrias faces da desigualdade

Desigualdade na Amrica Latina

As vrias faces da desigualdade

Desigualdade na Amrica Latina

Amrica Latina: o caso antiexemplar

frica do Norte e Oriente M di o 16, 90 10, 91 36, 84 45, 35

Su l da sia 18, 76 12, 91 38, 42 39, 91

OECD e pases com rendas e l e va d a s 16, 26 12, 15 41, 80 39, 79

Quintil 1 Quintil 2 Quintis 3 e 4 Quintil 5

14, 52 8, 70 33, 84 52, 94

16, 84 11, 30 37, 53 44, 33

18, 83 13, 36 40, 01 37, 80

Fonte: Deininger & Squire, 1996b.

Su bgru po 1% m a is p ob re 1% m a is rico Brecha

Fonte: Londoo & Szekely, 1997.

Desigualdade na Amrica Latina

Fonte: Stewart, 1998.

Amrica Latina: o caso antiexemplar

S e t o r da po pu l a o 1% m a is rico 25% m a is p ob res

Porcentagem da Renda Nacional 1970 8 16 1994 15 12

S e t o r da po pu l a o 20% m a is ricos 10% m a is p ob res

Porcentagem da Renda Nacional 1975 41, 0 3, 1 1997 51, 2 1, 6

Fonte: Diario Clarn, 3 maio 1998, com base em estudos do INDEC.

Desigualdade na Amrica Latina

Fonte: Birdsall & Londoo, 1997.

Amrica Latina: o caso antiexemplar

Desigualdade na Amrica Latina

Algumas dinmicas da desigualdade

Algumas dinmicas da desigualdade

1960s 59, 56 59, 43 47, 32 64, 56 48, 60

1970s 61, 96 52, 26 48, 86 71, 90 56, 88 81, 33

198 0s 61, 44 54, 62 46, 94 67, 53 46, 73 80, 47

1990s 58, 35 59, 03 41, 12

67, 18 58, 43 44, 84 78, 30

Desigualdade na Amrica Latina

Boa qualidade de trabalho empregos estveis e protegi-