Manual Sobre La Clasificacion Del Gasto Público

CENTRO DE INVESTIGACIN Y DOCENCIA ECONMICAS, A.C.
MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIN FUNCIONAL DEL GASTO PBLICO
Juan Pablo Guerrero Amparn Mariana Lpez Ortega

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PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PBLICO, CIDE
PRESENTACION
El principal objetivo del presente manual es facilitar la comprensin y el anlisis del presupuesto federal en Mxico. Este documento forma parte de un conjunto de manuales que ha producido un equipo de anlisis del Presupuesto de Egresos de la Federacin que se form en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas en 1997, bajo el Programa de Presupuesto y Gasto Pblico, con los auspicios de la Fundacin Ford. Este manual aborda una de las tres clasificaciones del gasto pblico utilizadas por el gobierno federal, especficamente la clasificacin funcional. Esta clasificacin presenta el gasto a realizar por el gobierno conforme a los objetivos buscados o prioridades especficas que se tengan. Como veremos la clasificacin funcional al igual que la clasificacin administrativa y la econmica, es de suma importancia para el anlisis del presupuesto, pues revela prioridades del gasto pblico: hacia dnde irn los recursos, quines sern los responsables de ejecutar este gasto, de que forma podemos verificar y exigir que se cumplan los programas y actividades propuestos. La estructura de este trabajo es la siguiente: en un primer apartado comenzaremos con algunas consideraciones generales, pero no por ello menos importantes, con respecto al presupuesto. En seguida presentaremos un apartado referente al presupuesto en Mxico: el Sistema de Presupuestacin, el Proceso Presupuestario. Finalmente, se presenta el tema especifico de este manual, la Dimensin Funcional del Gasto. Por otra parte, para lograr un mejor entendimiento, y dar una aplicacin prctica a esta dimensin funcional del gasto, incluimos tres anexos que presentan el caso particular de la clasificacin funcional y la nueva estructura programtica para el sector de educacin pblica, con la finalidad de que el lector tenga una visin ms clara de cmo se presenta esta clasificacin del gasto.
MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO
INDICE
I.
INTRODUCCIN 1. POR QU ES IMPORTANTE EL PRESUPUESTO? 2. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROCESO PRESUPUESTARIO
II.
EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MXICO 1. EL SISTEMA DE PRESUPUESTACIN EN MXICO A. B. Contexto Histrico Contexto Actual
III.
LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PUBLICO: CLASIFICACION FUNCIONAL 1. 2. CLASIFICACIN FUNCIONAL Y LA NUEVA ESTRUCTURA PROGRAMTICA CLASIFICACION FUNCIONAL EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
IV. V.
CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA ESTUDIO DE CASO: SECTOR EDUCACION PUBLICA GLOSARIO DE TRMINOS
ANEXO 1 ANEXO 2
I. 1.
INTRODUCCIN Por qu es importante el presupuesto?
Vamos a partir de esta pregunta, y para darle respuesta vamos a enumerar a continuacin varios puntos que nos parecen fundamentales. 1. El presupuesto est compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignacin. 2. Revela las prioridades del gobierno y permite evaluarlo a travs de la revisin- auditora. 3. El peso macroeconmico del presupuesto (crecimiento, empleo, inflacin, estabilidad). Las polticas de ingreso y de asignacin del gasto pblico son elementos clave de la poltica econmica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la economa y en el desarrollo social; son adems impactos de largo alcance. Con particular fuerza en pases en vas de desarrollo como Mxico, el presupuesto pblico estimula la acumulacin de capital fsico y la inversin en capital humano. Por ejemplo, polticas tributarias y polticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad macroeconmica y reasignar recursos y esfuerzos hacia programas sociales educacin, mejora en los servicios de salud, disminucin de los grados de pobreza, provisin de seguridad pblica, creacin de infraestructura, desarrollo regional, alientos a la produccin, etc.- y la inversin en capital fsico y humano, motor del desarrollo. En contrasentido, polticas de ingreso y egresos errneas pueden impactar negativamente a la sociedad. 4. El peso microeconmico del presupuesto (distribucin del ingreso, educacin, servicios, oportunidades), con la asignacin de recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. En contextos democrticos, esas polticas se someten a escrutinio y debate pblicos. Sabemos que el mercado favorece la generacin y distribucin de la riqueza, pero que al mismo tiempo ese reparto de los beneficios acaba siendo desigual. La democracia, basada en el principio de la igualdad poltica, puede paliar esas desigualdades a travs de la poltica fiscal acordada en los rganos de representacin popular y garantizar as un piso mnimo de bienestar para el conjunto de los ciudadanos. Todo estado democrtico desarrollado tiene la necesidad de imponer gravmenes para financiar gasto social, y procurar as alcanzar un delicado equilibrio entre esa recoleccin de impuesto y ese gasto, y el estmulo a la inversin tanto en bienes pblicos como en los que provienen de los agentes privados1.
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Elizondo, Carlos. Foro sobre Poltica Tributaria. Mxico: CIDE, octubre de 1998. 4
As, las polticas de ingresos y de gasto pblicos estn en el centro de esas dos tensiones (piso mnimo de bienestar gasto social- e inversin privada crecimiento econmico). 5. El presupuesto es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: los recursos del estado. El estado funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial), para, para cumplir con sus funciones bsicas (provisin de bienes y servicios pblicos) y constitucionales, requiere de recursos. Cualquier accin gubernamental, requiere de un aparato administrativo que necesita recursos pblicos. Estos recursos se generan a travs de las funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos servicios, emitir y contratar deuda pblica. 6. El presupuesto tiene una fuerte relacin con la poltica (impacto poltico) y con el poder. La accin gubernamental tiene un impacto determinante en la estructura poltica: la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte clave de la poltica, pues asigna recursos. 2. Consideraciones generales sobre el proceso presupuestario
Aaron Wildavsky sugiri que un presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de precios adheridas.2 Nos dice tambin que los propsitos de los presupuestos pueden ser tan variados como los propsitos humanos. Puede suponerse entonces que la variedad de objetivos lleva a variedad de procesos presupuestarios. No obstante, estos procesos comparten ciertas caractersticas de las que vamos a hablar a continuacin.3 El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparacin, por parte del poder ejecutivo, la revisin por parte del poder legislativo, la ejecucin y la auditora o evaluacin. Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman unos con otros en los sistemas presupuestales anuales, pues, al tiempo que se prepara el presupuesto, se ejecuta el del ao anterior, y se prepara tambin la cuenta pblica para su revisin legislativa. El ciclo presupuestario permite un seguimiento fijo y regular de las polticas y los programas, ya que por lo regular los ciclos presupuestales se basan en calendarios de aos fiscales. En Mxico opera el ciclo de presupuesto anual. En otros pases, existen experiencias de presupuestos bianuales.
Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964. McCaffery, Jerry, Features of the Budgetary Process, en Roy T. Meyers , Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.3-29.
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Resulta complicado el presupuesto bianual por el esfuerzo de pronstico que se tiene que hacer, y en el cual se incurre en un mayor riesgo de equivocarse (por lo que generalmente incluye mayores partidas para las emergencias). Sin embargo, puede tener sus ventajas: en dos aos, se reducen los costos de la preparacin presupuestal, as como los gastos, se ofrece mayor oportunidad para la planeacin de mediano plazo, un mayor plazo para la deliberacin legislativa, la evaluacin de programas y la supervisin. Por su parte, el presupuesto anual ofrece la ventaja de una mayor precisin en las estimaciones, reduce la discrecionalidad del ejecutivo (pues el legislativo puede verificar cada ao el desempeo), y se eliminan sesiones especiales as como constantes ajustes (esto se exacerbara en un contexto macroeconmico inestable). Algunos autores han sostenido que predomina el presupuesto anual porque de esta forma las agencias gubernamentales tienen mayor facilidad para responder a los ajustes de la poltica del ejecutivo, y ms oportunidades de solicitar ms fondos pblicos. Hay otra caracterstica que vale la pena mencionar aqu: el papel del conflicto en la presupuestacin. El conflicto es endmico en el presupuesto: los recursos nunca son suficientes para el conjunto de las demandas, lo cual genera competencia por esa escasez.4 Por otra parte, los principales actores del presupuesto pueden mostrar diferencias en aspectos clave: sobre quin recaer el mayor peso fiscal, qu programas sern expandidos y recortados, de qu tamao ser el dficit fiscal, etc. Asimismo, el conflicto en torno al presupuesto tiene su lado positivo: permite que se genere atencin en torno al proceso, lo cual incita a participar a diversos sectores sociales. Esto favorece un mejor escrutinio. La competencia por los recursos pblicos se da entre regiones, clases sociales, grupos de inters y burocracias, as como entre los distintos partidos polticos. La competencia se expresa: 1. Entre proyectos y programas gubernamentales 2. Entre estrategias para el suministro o prestacin de servicios 3. Entre los actores del presupuesto, por la asignacin de recursos
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Tensin entre el poder ejecutivo y el legislativo Entre los distintos comits del Congreso Entre la oficina central del presupuesto y las agencias y departamentos Entre las agencias burocrticas Entre las comunidades y representantes sociales y las oficinas pblicas
Ver a Irene S. Rubin, Understanding the role of conflict in budgeting, en Roy T. Meyers, Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.30-51. 6
Todo proceso presupuestal debe anticipar recursos, canales, instituciones que permitan la resolucin de esos conflictos: descentralizacin de los recursos, marco legal claro y conciso, eliminar candados en la asignacin de los recursos, entre otros. II. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MXICO
El poder ejecutivo est organizado en un conjunto de diversas instituciones que forman la Administracin Pblica Federal. A su vez, esta ltima est clasificada en dos grandes grupos con caractersticas y propsitos bien diferenciados. En el primer grupo estn las dependencias de la administracin centralizada, que se integra por 17 secretaras de Estado y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, y cuyas atribuciones estn consignadas en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Por su parte, la Procuradura General de la Repblica tiene autonoma pues se rige por su propia ley orgnica (y su titular debe ser ratificado por el Congreso). En este primer grupo se incluyen tambin 69 rganos desconcentrados, constituidos para el cumplimiento de tareas especficas y que jurdica y administrativamente forman parte de las secretaras de Estado y de la PGR. El segundo grupo es el de las entidades de la administracin paraestatal que rene a un total de 213 organismos desconcentrados, empresas de participacin estatal, instituciones de crdito, institucionales nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos pblicos. Estas entidades se rigen por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento. La administracin paraestatal se compone de entidades productoras de bienes o prestadoras de servicios, que aunque podran ser proporcionados por lo particulares, el Estado decide hacerlo por conducto de empresas u organismos de los cuales es propietario, por razones de inters pblico o estratgicas, entre otras cosas. Para los efectos de la programacin, coordinacin y conduccin, las dependencias de la administracin central agrupan por sectores a las entidades paraestatales con las que tienen mayor afinidad en cuanto a funciones. La mxima autoridad administrativa de las entidades est constituida por el rgano de gobierno, presidido regularmente por un representante de la dependencia que acta como coordinadora de sector.
1.
EL SISTEMA DE PRESUPUESTACIN EN MXICO A. Contexto Histrico
A travs de los aos, hemos visto como el Presupuesto ha cambiado y se ha transformado principalmente conforme se presentaron cambios en el pas y fundamentalmente en torno al desarrollo y planeacin econmica y social. Notemos que en 1824, con nuestra primera Constitucin Mexicana, la cual establece el Sistema Presidencialista en Mxico, se dispone que en materia de Finanzas Pblicas por primera vez el Ejecutivo deba de rendir cuentas regularmente al Poder Legislativo. Por su parte, el Congreso expide una ley que organiza la Hacienda Pblica Federal y sus respectivos organismos y mecanismos de control. A su vez, a la Secretara de Hacienda le son conferidas atribuciones para operar los fondos y es a su vez obligada a presentar una vez al ao un presupuesto que incluyera las partidas de ingresos y egresos de cada unidad administrativa. Finalmente, se crea la Contadura Mayor de Hacienda dentro de la Cmara de Diputados para que se encargara de llevar un control externo sobre los recursos. Este sistema prevalece hasta 1917, ao en que vemos surgir una nueva Constitucin misma que presenta varios cambios en trminos de Presupuestacin y Finanzas Pblicas. En primera instancia, la Contadura Mayor de Hacienda, como rgano Superior de Control Externo es elevada a rango Constitucional por lo cual obtiene facultades por encima del resto de las entidades gubernamentales. Como contraparte, se crea dentro del Gobierno Federal el Departamento de la Contralora que funcionar como rgano de Control Interno. Este organismo se crea respondiendo al aumento injustificado del gasto y una mala administracin del mismo por parte del gobierno. En 1932, el Departamento de Control Interno pasa a formar parte de la Secretara de Hacienda y tres aos mas tarde se crea la Ley Orgnica del Presupuesto con la intencin de regular y reglamentar la forma, composicin y seguimiento de todos aquellos temas relacionados con el Presupuesto. Para 1947 hay dos entidades que inciden de manera importante en las Finanzas Pblicas: la Secretara de Hacienda quien prepara y ejecuta el presupuesto, ejerciendo el control previo de los gastos a travs de la Tesorera; y la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa quien tena entre sus funciones principales ejecutar y vigilar las obras pblicas, la administracin de bienes del gobierno, y la realizacin de estudios para mejorar la administracin pblica. Mas adelante, se crea dentro del marco de la Secretara de Hacienda, el Comit de Inversiones para encargarse de coordinar los planes y programas de Inversin de las distintas dependencias, entidades y organismos descentralizados. Para 1959 surge la Secretara de la Presidencia quien junto con la Secretara de Hacienda y la Secretara de Patrimonio Nacional se encargaron de planear, coordinar y vigilar la inversin pblica.
En la dcada de los sesenta, se empieza a ver un mayor nmero de cambios dirigidos principalmente hacia la regulacin de la forma de presupuestacin y control que se realiza. Estos procesos fueron claramente reflejo de cambios realizados a nivel mundial en torno a los procesos de presupuestacin. A principios de la dcada de los setenta, se aplica el llamado Sistema de Presupuestacin Tradicional el cual era fundamentalmente un instrumento para autorizar gastos y agrupar erogaciones, de acuerdo con la lnea de responsabilidad y la jerarqua administrativa. As, el Presupuesto Tradicional se divida primero en los 3 poderes del estado, despus en los ministerios o secretaras y por ltimo entre el resto de las unidades administrativas, hasta llegar a las partidas individuales.5 Sin embargo, con el tiempo se vio que este sistema tena serios huecos o fallas principalmente por el hecho de que las asignaciones que se realizaban no estaban sujetas a un proceso de planeacin o siquiera a metas especficas. Por otra parte, tampoco contaba con un mecanismo que permitiera obtener una idea certera de los efectos de estos gastos, es decir, de los resultados obtenidos o por lo menos a dnde especficamente se destinaban los recursos. El no contar con estos elementos, aunado a grandes cambios en la esfera internacional que apuntaban hacia un impulso al desarrollo econmico y social, as como el contar con un gobierno cada vez ms eficiente y eficaz, situaciones que impusieron nuevos retos al Estado mexicano. Es por esto que, en trminos de presupuestacin y finanzas pblicas se decidi realizar cambios dentro del Sistema Presupuestario para intentar que ste respondiera a las necesidades de contar con un instrumento de poltica econmica. Esto ocasion un movimiento hacia los llamados Presupuestos por Programas (PPP) el cual presenta importantes cambios sobre todo en torno a la evaluacin de resultados. Especficamente, en 1976 se crea la Secretara de Programacin y Presupuesto y se establece formalmente el Sistema de Presupuesto por Programas. Este sistema va a agrupar los gastos segn los programas a realizar y las metas concretas que debern de cumplirse para as, como se mencion anteriormente, vincular los gastos que se realizan con los resultados obtenidos. Pasaron prcticamente veinte aos en los cuales se utiliz este sistema hasta que en 1997 se empez a hacer un anlisis profundo del sistema presupuestario ya que se consideraba que ya no responda a las necesidades y condiciones tanto del Gobierno Federal como del pas en general y presentaba serias limitaciones a lo largo del Proceso de Administracin del Gasto que impedan lograr un desempeo realmente eficiente. Las principales limitaciones que se encontraron son6:
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Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal del Presupuesto Pblico Mexicano. Mxico: Ediciones Tcnico Cientficas, SA de CV, UAMIztapalapa, 1992. Pgina 178 6 Chvez Presa, Jorge. La Nueva Estructura Programtica. Presentacin. Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1997.
La informacin programtica era insuficiente para controlar la orientacin e impacto futuro sobre decisiones actuales en la poltica de gasto. Concentraba la negociacin presupuestal en la adquisicin de insumos. Dificultaba dar flexibilidad operativa a los programas y vuelve rgida la ejecucin del gasto. Se dedican ocho meses a integrar la documentacin presupuestaria y su uso se reduce prcticamente a dos ocasiones: el periodo de su aprobacin y la presentacin de la Cuenta Pblica Federal. El contenido programtico no se utilizaba a lo largo del ejercicio. Inhiba la iniciativa de la Unidad Responsable para lograr ahorros y buscar eficiencia. El enfoque de las auditoras se centraba en el cumplimiento normativo y nunca en la obtencin de resultados. No permita identificar programas cuyos resultados son desfavorables o no estn alineados a objetivos estratgicos para que puedan cancelarse o alinearse, dependiendo del caso.
Estas limitaciones definieron a su vez los objetivos o metas que se buscara obtener al momento de planear las reformas al sistema presupuestario. La reforma iniciada en 1997 y que dio lugar a la Nueva Estructura Programtica, aplicada a partir de 1998, se bas en dos innovaciones fundamentales respecto a los procesos anteriores: Replanteamiento integral de la estructura programtica Introduccin de Indicadores Estratgicos para la evaluacin y monitoreo tanto de los programas como de las principales actividades gubernamentales y los responsables de ejecutarlas. La estructura programtica anterior se basaba en una definicin de funciones, programas, subprogramas y proyectos, de acuerdo con las necesidades prioritarias o aparentes, y a los cuales se les asignaba un presupuesto de acuerdo nicamente a la obtencin de metas, sin que reflejaran en ningn momento vinculacin alguna con el Plan Nacional de Desarrollo o con el resto de los Programas Sectoriales y Especiales. Por su parte, la Nueva Estructura Programtica es un conjunto de categoras y elementos programticos que sirven para dar orden y direccin al gasto pblico en su clasificacin funcional, y definir el mbito de la aplicacin del gasto pblico dentro de la economa nacional, es decir, hacia dnde irn los recursos. Especficamente, las categoras programticas clasifican al gasto para identificar lo que se va a hacer con los recursos pblicos, nos define cuantitativamente y detalladamente el universo de la accin del gobierno por medio de funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales, proyectos institucionales y proyectos de inversin.
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Por su parte, los elementos programticos contienen la informacin cualitativa de lo que se pretende obtener a travs de la asignacin de los recursos pblicos, en otras palabras, definen los atributos de las categoras programticas. Los elementos programticos son: Misin, Propsito Institucional, Objetivo, Indicadores Estratgicos, Metas del Indicador. Mas adelante veremos una descripcin detallada tanto de las categoras como de los elementos programticos. B. CONDICIN ACTUAL
Toda accin del gobierno federal en Mxico est sustentada en planes y programas especficos. De igual manera, todo recurso pblico debe estar tambin respaldado por un programa que presenta el respaldo legal para su ejercicio. La planeacin, como marco de las acciones gubernamentales, est fundamentada legalmente en la Constitucin y la Ley de Planeacin. De ah deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y especiales, y para orientar la coordinacin de sus tareas con los otros poderes y los rdenes estatales y municipales. Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no excede la del propio Plan. En ellos se especifican los objetivos, prioridades y polticas de cada sector administrativo. Contienen estimaciones de recursos y determinan responsables de su ejecucin. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las acciones a realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto anual de las dependencias y entidades. La programacin del gasto pblico federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, con el reglamento de dicha ley y con los lineamientos especficos que emite la Secretara de Hacienda, como el manual para el Ejercicio del Gasto del Gobierno Federal. La Secretara de Hacienda se encarga, adems, de sancionar los anteproyectos individuales de presupuesto operativo anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Las dependencias y entidades deben contar con rganos encargados de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus propias actividades. En cualquier caso, los ejecutores de los recursos pblicos estn obligados a proporcionar a la SHCP y a la Contralora la informacin que se les solicite.
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El proceso de presupuestacin es el siguiente:
Febrero Agosto Ajustes en la Estructura Program tica
Junio Agosto Preparacin del proyecto de Presupuesto
Julio Agosto Determinacin de las referencias de gasto
Julio Agosto Preparacin de los Programas Operativos Anuales
Agosto Octubre Determinacin de los techos presupuestarios
SeptiembreOctubre Formulacin e integracin del proyecto de presupuesto
Noviembre Diciembre 15 Se examina, discute y aprueba el proyecto de Presupuesto
Entre julio y agosto, las diversas agencias gubernamentales proponen a la Secretara de Hacienda un anteproyecto de presupuesto para cubrir las necesidades de financiamiento para sus diversos programas. Ocurre entonces la negociacin dentro de los aparatos burocrticos, en donde cada grupo, sector, comunidad o regin ligada a algn programa o partida presupuestal, hace su presin para lograr atencin a travs de los recursos pblicos. Para orientar normativamente a esas solicitudes, la Secretara de Hacienda ofrece una serie de documentos gua a las agencias gubernamentales, como los lineamientos de la Nueva Estructura Programtica, el manual para la elaboracin de los programas operativos anuales, el manual para el ejercicio del gasto del gobierno federal, etc. Todos estos son documentos que ofrecen un soporte tcnico a las diversas solicitudes de recursos. Un instrumento fundamental para el control del presupuesto, es el diseo de los techos financieros. Una vez que la Secretara de Hacienda tiene una idea sobre cul ser su capacidad de financiamiento, y con el objetivo de mantener equilibrio en las finanzas pblicas, establece techos financieros, en donde en pocas palabras informa a las agencias el lmite de gasto que tienen. Esta es una funcin central de la Secretara de Hacienda que elimina el riesgo de tener un dficit. La aprobacin del presupuesto El 15 de noviembre inicia la etapa de aprobacin del presupuesto. El ejecutivo tiene tres funciones relativas al presupuesto: iniciativa, ejercicio y control. A travs del secretario de Hacienda, se presenta y se explican la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Por su parte, ambas cmaras deben discutir y aprobar la Ley de Ingresos, mientras que solamente la Cmara de Diputados discute y aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federacin (despus de la Ley de Ingresos). Posteriormente, es facultad de la Cmara de Diputados supervisar que se cumpla la ejecucin del presupuesto en los trminos acordados.
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Los procesos de negociacin de 1997 y 1998 mostraron lo inadecuado del diseo legal y de las prcticas en materia de aprobacin presupuestal7. 1. En primer lugar, es indispensable que el Congreso cuente con ms tiempo para estudiar, discutir y negociar
las iniciativas de ley presentadas por el Ejecutivo. El periodo de 30 das que marca la Constitucin es, a todas luces, insuficiente para que los legisladores puedan hacer su trabajo de manera seria y eficiente. 2. Adems de requerir mas tiempo, es necesario que los legisladores cuenten con apoyo tcnico tanto material
como de personal para que pueda elaborar anlisis sobre algunos aspectos altamente especializados. Este apoyo tcnico y de asesora deber contar con personal profesionalizado (con autonoma y apartidista) y contar con los recursos y el acceso a la informacin necesarios para presentar estudios que faciliten a los legisladores la discusin de la propuesta presidencial.8 3. En tercer lugar, es necesario prever algn tipo de mecanismo correctivo en el caso en el que los legisladores no lleguen a un acuerdo sobre las iniciativas que enve el ejecutivo. 4. Finalmente, es necesario resolver si el Presidente tiene o no la facultad para vetar (o no promulgar) el
Presupuesto de Egresos aprobado por la Cmara de Diputados. La presentacin del paquete fiscal El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (que se enva junto con la iniciativa de Ley de Ingresos, la Miscelnea Fiscal, y el ao pasado, la propuesta de reforma de la Ley de Coordinacin Fiscal para crear dos fondos de aportaciones federales nuevos), se conforma por un conjunto de documentos, en total cinco tomos. El Presupuesto de Egresos de la Federacin se elabora con base en los objetivos del PND (1995-2000) y otros planes torales, como el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (1997-2000) y los Criterios Generales de Poltica Econmica para 1999 e integra las propuestas de erogaciones enviadas al presidente por el poder legislativo y el poder judicial y el Instituto Federal Electoral (que transmite simplemente esas propuestas). En 1999, por ejemplo, el ejecutivo enfatiz seis aspectos en su Presupuesto de Egresos: impulso a la seguridad pblica, incremento en el gasto social, mayor inversin pblica en el sector energtico, fortalecimiento del federalismo (o descentralizacin de recursos pblicos), sostener el apoyo para el desarrollo rural y ofrecer ms informacin y detalle con respecto al PEF y las cuentas pblicas (para un uso ms eficaz de los recursos y para atender a esa demanda ciudadana).
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Los siguientes puntos provienen del folleto Programa de Presupuesto y Gasto Pblico, Mxico: CIDE, 1999. La recientemente creada Oficina de Estudios sobre Finanzas Pblicas del Congreso puede caminar en ese sentido. 13
Los criterios generales de poltica econmica son el fundamento "terico" sobre los cuales descansan varios supuesto esenciales de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos. Cabe mencionar que si el gobierno parte de supuestos macroeconmicos equivocados, el conjunto de sus predicciones con respecto al gasto pblico ser errneo: dficit pblico, dficit en cuenta corriente, y tasas de crecimiento reales en el gasto en los llamados sectores prioritarios. El primer tomo del PEF contiene la exposicin de motivos (subdividida en seis apartados: 1-4 consideraciones acerca del nivel y la composicin del gasto pblico, los principales programas y proyectos que conforman el gasto programable, los textos del Congreso e IFE y los componentes del gasto no programable. El apartado 5 contiene los resultados presupuestarios del sector pblico y el 6 la Iniciativa de Decreto del PEF 1999. Es en este primer tomo, en el apartado: Anlisis del Gasto Pblico, en el cual se presentan las distintas dimensiones o clasificaciones del gasto, entre ellas, la clasificacin funcional. El segundo y tercer tomos comprenden la informacin programtica y analtica de los poderes legislativo y judicial, el IFE y los ramos administrativos y generales del gobierno federal. El cuarto tomo se ocupa del presupuesto de ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y el quinto tomo los flujos de efectivo de las entidades bajo control indirecto.
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III.
LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PBLICO: LA CLASIFICACION FUNCIONAL
Las dimensiones o clasificaciones presupuestarias se han creado para dar forma y estructura a los datos contables del gasto pblico permitiendo as, la realizacin de diversos aspectos, entre otros10: El anlisis de los efectos econmicos de las actividades del gobierno. El estudio y la determinacin del ingreso y del gasto del gobierno sobre el desarrollo econmico. Permitir la formulacin de los programas, calculando los ingresos y gastos de acuerdo a las necesidades sociales de la poblacin. Lograr una eficiencia en la contabilidad de los ingresos y los gastos gubernamentales. Lograr una adecuada programacin de las actividades gubernamentales. Ordenar el gasto pblico en los procesos de planeacin, programacin y presupuestacin.
En Mxico, el ejercicio del gasto pblico del gobierno federal se realiza a travs de distintas dimensiones o clasificaciones: Administrativa, Econmica, Funcional. Estas clasificaciones del presupuesto presentan grandes ventajas para el gobierno en el ejercicio de sus funciones ya que ordenan las operaciones que ste realiza, adems de que presentan una forma o asignacin estructurada de los recursos y los datos presupuestarios, quin ejerce estos recursos, hacia que secretaras, programas o actividades especficas se asignan los mismos. Todo esto nos permite realizar un anlisis del gasto pblico a travs de estas clasificaciones del gasto, no solo en desde el punto de vista de la administracin pblica que ejerce este gasto, sino mas importante an desde el punto de vista de la sociedad quien podr conocer, y verificar este caso potenciando la posibilidad de pedir cuentas a los responsables de ejecutar los recursos. Como veremos, cada una de estas clasificaciones tiene caractersticas particulares principalmente en la forma en que presentan el gasto, sin embargo, el utilizar o combinar las tres nos da la posibilidad de realizar un mejor anlisis del presupuesto y del gasto pblico federal. Las clasificaciones del gasto pblico son: Clasificacin Administrativa: Presenta los gastos de acuerdo a las unidades administrativas del gobierno federal, sus organismos y empresas pblicas, es decir, identifica a aquellas unidades especficas encargadas de ejecutar el gasto. Esta clasificacin tiene por objeto facilitar el manejo y control administrativo de los recursos. Clasificacin Econmica: Permite clasificar los renglones del gasto pblico en gasto corriente o de capital. El gasto corriente es aquel que no aumenta los activos del gobierno, mientras que el gasto de capital incrementa la capacidad productiva as como la inversin fsica directa y la inversin financiera. Esta distribucin permite medir la influencia
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Molina Lpez, Guillermo Eduardo. Planificacin, programacin y presupuestacin. Mxico: UNAM, 1983. Pginas 99-120.
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que ejerce el gasto pblico en la economa. Esta clasificacin nos permite ver cunto gasta el gobierno federal para realizar sus funciones, cumplir con algunas obligaciones como son salarios, pensiones y jubilaciones, entre otras. Clasificacin Funcional: Esta clasificacin agrupa los gastos por funcin y subfuncin de acuerdo con aquello para lo cual sern destinados. Su objetivo es presentar una descripcin que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporcin de los gastos pblicos que se destinan a cada tipo de servicio. La clasificacin funcional es muy importante ya que en ella vemos reflejados los objetivos y prioridades de inversin y desarrollo del gobierno federal. Estas prioridades se ven reflejadas en funciones o actividades especficas que nos muestran que o cuntos recursos se asignarn para llevarlas a cabo. Desde el punto de vista de la sociedad es muy importante pues podemos ver si estas prioridades reflejadas en programas y actividades reflejan las necesidades o prioridades de la sociedad. 1. La Clasificacin Funcional del Gasto y la Nueva Estructura Programtica
A medida que el gasto pblico se ha ido diversificando y las prioridades nacionales han cambiado, las clasificaciones de este gasto tambin han ido cambiando. La Clasificacin Funcional surge por primera vez en 1954 al adoptarse el Presupuesto Tradicional, en este momento esta clasificacin identificaba al gasto destinado a las funciones que constitucionalmente le corresponda efectuar al gobierno. La informacin se presentaba por funciones que mostraban el gasto en acciones ms generales, y subfunciones que presentaban gastos en aquellas acciones ms especficas. A partir de 1976, con la creacin del Presupuesto por Programas, se formularon la clasificacin administrativa, econmica, funcional y sectorial. En este momento, la clasificacin funcional es sometida a diversas reformas para coincidir con los cambios en el Sistema Presupuestario. As, se modifica la estructura y se cuenta con Funcin, Programas, Subprogramas y Proyectos. No fue si no hasta casi veinte aos mas tarde, que se comenz a estudiar la posibilidad de reformar el sistema presupuestario, lo que origin, a partir de 1998, un nuevo cambio en la estructura programtica y por ende en las clasificaciones del gasto pblico, particularmente la clasificacin funcional. Con la Nueva Estructura Programtica (NEP) implementada a partir de 1998, la clasificacin funcional se ve ampliamente modificada para presentar una estructura detallada sobre las prioridades, acciones, y asignaciones que har el gobierno federal. Adems se le vincula estrechamente con la clasificacin administrativa, econmica y por objeto de gasto en un sistema integral de planeacin, programacin y presupuesto que resulte realmente til como herramienta tanto para asignar el gasto como para medir el desempeo de los programas y sus ejecutores directos, y mejorar as, el desempeo global de la Administracin Pblica Federal. La clasificacin funcional nos va a mostrar la naturaleza de las responsabilidades gubernamentales que el marco legal, por medio de la Constitucin Poltica, le confiere al Sector Pblico Federal. Dentro del Presupuesto de Egresos 16
de la Federacin, estas responsabilidades son grandes agregados, actividades muy generales que requieren una apoyo de actividades especficas tales como los programas, proyectos y actividades a realizar. En contraste con la clasificacin administrativa y la econmica, la clasificacin funcional da un panorama ms especfico sobre las actividades del sector pblico federal. Asimismo, nos va a revelar las prioridades asociadas a las asignaciones de gasto as como la manera en que se van a realizar u obtener los objetivos planteados en las diversas polticas pblicas. Otra contribucin importante de esta clasificacin es que nos permite conocer y analizar los resultados e impactos obtenidos por los bienes que provee y los servicios que presta el gobierno; al comparar, por ejemplo, asignaciones hacia acciones especficas que realiza el gobierno federal en cierto periodo de tiempo. La clasificacin funcional se expresa a travs de una estructura programtica que tiene el propsito de ordenar y clasificar las acciones del Sector Pblico, as como delimitar y relacionar la aplicacin del gasto a estas acciones. Esta estructura est hoy en da definida por la Nueva Estructura Programtica (NEP). Es importante notar que cada una de las clasificaciones tiene gran utilidad, sin embargo la utilizacin de las tres en forma conjunta nos dar informacin de mucho mas valor. Si se une el anlisis de estas tres clasificaciones con los indicadores de desempeo establecidos en la NEP, podremos obtener grandes conocimientos no solo del gasto global del gobierno, sino que tambin sobre los niveles de crecimiento, logros y resultados obtenidos. Como sabemos, dentro de la NEP, la clasificacin funcional adquiri no solo una nueva estructura, sino tambin ms peso dentro del proceso presupuestario, principalmente en cuanto a la utilidad que puede tener en su uso en torno al anlisis de las prioridades en las polticas y asignaciones de recursos por parte del gobierno federal. A continuacin analizaremos la Clasificacin Funcional dentro del esquema de la Nueva Estructura Programtica.
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La NEP comprende a las siguientes categoras y elementos programticos: CATEGORAS CLAVE F SF PS PE AI PI PK DENOMINACIN FUNCIN SUBFUNCIN PROGRAMA SECTORIAL PROGRAMA ESPECIAL ACTIVIDAD INSTITUCIONAL PROYECTO INSTITUCIONAL PROYECTO DE INVERSIN ELEMENTOS CLAVE MS PIN OBJ IE MI DENOMINACIN MISIN PROPSITO INSTITUCIONAL OBJETIVO INDICADOR ESTRATGICO META DEL INDICADOR Por su parte, los Elementos se utilizan para dar informacin cualitativa sobre aquello que se propone lograr con la asignacin de recursos, es decir, nos proporciona informacin cualitativa sobre las categoras, las cuales a su vez nos muestran informacin cuantitativa o monetaria sobre estos propsitos. Para vincular las categoras con los elementos estn las Unidades Responsables. Las Categoras nos muestran en forma desagregada y por medio de jerarquas, las metas y objetivos del sector pblico, as como las acciones que pretende llevar a cabo para lograrlos. Asimismo, nos presentan informacin que permiten ir del nivel ms agredo (Funcin) hacia los mas detallados (proyectos y actividades).
Cuadro I. CLAVE
FUNCIONES DENOMINACIN
FUNCIONES DE GASTO PROGRAMABLE FUNCIONES DE GESTIN GUBERNAMENTAL

01 02 03 04 05 06 14 LEGISLACIN IMPARTICIN DE JUSTICIA ORGANIZACIN DE LOS PROCESOS ELECTORALES PROCURACIN DE JUSTICIA SOBERANA DEL TERRITORIO NACIONAL GOBIERNO MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
Fuente: Subsecretara de Egresos, SHCP. Catlogo de Categoras Programticas de la Administracin Pblica Federal, y Jorge Chvez Presa. La Nueva Estructura Programtica. Presentacin. Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1997.
18
FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL

07 08 09 10 11 12 EDUCACIN SALUD SEGURIDAD SOCIAL LABORAL ABASTO Y ASISTENCIA SOCIAL DESARROLLO REGIONAL Y URBANO
FUNCIONES PRODUCTIVAS
13 15 16 17 DESARROLLO AGROPECUARIO ENERGA COMUNICACIONES Y TRANSPORTES OTROS SERVICIOS Y ACTIVIDADES ECONMICAS
FUNCIONES DE GASTO NO PROGRAMABLE

18 19 20 21 DEUDA PBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL PARTICIPACIONES Y APORTACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO
CATEGORAS PROGRAMTICAS La Funcin corresponde a la mxima agregacin de la clasificacin del gasto pblico, representa los campos de accin que el marco jurdico y la sociedad establecen para el sector pblico; es decir, su mbito de competencia. Adems, muestra la direccin estratgica que se da a los recursos pblicos. Como podemos ver en el Cuadro 1, dentro de la NEP se contemplan 21 funciones, las cuales se determinaron con base en metodologas internacionales de clasificacin de gasto y de acuerdo con las caractersticas del sector pblico federal en Mxico. La clasificacin funcional del gasto se basa en dos principios: el de unidad y universalidad11. El principio de unidad consiste en que hay un solo presupuesto y no varios, siendo dicha unidad exigible por ser la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del poder pblico. El principio de universalidad consiste en que todos los gastos pblicos deben estar autorizados por el presupuesto y tiene grado constitucional establecido por el artculo
11
tlogo de Categoras de la Administracin Pblica Federal. Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos, 1999.
Ca
19
126, que dispone que no podr hacerse pago alguno que no est consignado en el presupuesto o determinado por ley posterior. De las 21 funciones, 17 describen el gasto programable, y cuatro el gasto no programable: Deuda Pblica del Gobierno Federal; Participaciones y Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios; Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores y Saneamiento del Sistema Financiero. La Subfuncin muestra un desglose de las funciones y establece campos ms especficos de accin de la Administracin Pblica Federal. La NEP incorpora 55 subfunciones para identificar de una manera mas detallada las acciones del sector pblico. Cuando las actividades institucionales que llevan a cabo las unidades responsables atienden de manera simultnea a varias subfunciones dentro de una funcin, es decir, cuando encontramos actividades institucionales que no es posible concentrar en una subfuncin especfica dentro de una unidad responsable, deber utilizarse la subfucin 00 Subfuncin de Servicios Compartidos, con la finalidad de mantener el principio de universalidad.
Cuadro 2. CLAVE
01 02 03 04 05 06 00 01 02 03 04 00 01 02 03 04 05 06 07 08
FUNCIONES Y SUBFUNCIONES DENOMINACION

LEGISLACIN IMPARTICIN DE JUSTICIA ORGANIZACIN DE LOS PROCESOS ELECTORALES PROCURACIN DE JUSTICIA SOBERANA DEL TERRITORIO NACIONAL GOBIERNO Subfuncin de Servicios Compartidos Poltica Interior Poltica Exterior Seguridad Pblica Servicios Financieros, fiscales y Estadsticos EDUCACIN Subfuncin de Servicios Compartidos Educacin bsica Educacin Media Superior Educacin Superior Educacin de Posgrado Educacin Para Adultos Ciencia y Tecnologa Desarrollo Cultural Educacin Fsica y Deporte
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09 08 00 01 02 03 09 00 01 02 03 04 10 11 12 00 01 02 03 04 05 13 00 01 02 03 04 05 14 00 01 02 03 15 00 01 02 16 00 01 02 03 04 17 00 01 02 ENERGA Subfuncin de Servicios Compartidos Hidrocarburos Electricidad COMUNICACIONES Y TRANSPORTES Subfuncin de Servicios Compartidos Infraestructura carretera Infraestructura Portuaria Comunicaciones Transporte OTROS SERVICIOS Y ACTIVIDADES ECONMICAS Subfuncin de Servicios Compartidos Fomento a la Industria y el Comercio Fomento al Turismo SALUD Subfuncin de Servicios Compartidos Servicios de Salud Pblica atencin Mdica Produccin de Bienes para la Salud SEGURIDAD SOCIAL Subfuncin de Servicios Compartidos Regulacin de la Seguridad Social Pensiones y Jubilaciones Seguros Otros Servicios de la Seguridad Social LABORAL ABASTO Y ASISTENCIA SOCIAL DESARROLLO REGIONAL Y URBANO Subfuncin de Servicios Compartidos Urbanizacin Vivienda Agua Potable Drenaje y Tratamiento de Aguas Desarrollo Regional DESARROLLO AGROPECUARIO Subfuncin de Servicios Compartidos Agrcola y Pecuario Agroindustrial Hidroagrcola Asuntos Agrarios Banca y Seguro Agropecuario MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Subfuncin de Servicios Compartidos Medio Ambiente Pesca y Acuacultura Suelo y Recursos Forestales
21
18 01 02 19 01 02 20 21
DEUDA PBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL Deuda Pblica Interna Deuda Pblica Externa PARTICIPACIONES Y APORTACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS Participaciones a Entidades Federativas y Municipios Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO
El Artculo 22 de la Ley de Planeacin, contempla en su contenido la elaboracin de Programas Sectoriales, y los define como aqullos que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Su vigencia no rebasa el perodo constitucional de la gestin gubernamental. Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales representan el gran marco de referencia para la planeacin, programacin y presupuesto. Para cumplir con los propsitos de las polticas pblicas y tener un adecuado nivel de detalle para la ejecucin resulta conveniente que, adems de los programas sectoriales, en algunas ocasiones se hace necesario especificar Programas Especiales, los cuales definen objetivos y tareas concretas, como describiremos mas adelante. La NEP slo incluye estos dos tipos de programas como categoras programticas, ya que por diseo y codificacin, todos aquellos programas regionales sern claramente acciones que slo se aplican en algunas entidades federativas. Por otra parte, los programas institucionales sern los programas que presenten las entidades paraestatales. Asimismo, cuando la dependencia o entidad participe o tenga relacin con ms de un programa sectorial, las actividades institucionales se asociarn con el programa sectorial que tenga mayor peso o impacto. La NEP considera 36 programas sectoriales; de stos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de los cuales estn enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (se incorporan cambios en denominacin y adicin de programas); y, tres programas se han asimilado a programas sectoriales para aquellos ejecutores que no participan especficamente en alguno de ellos. En efecto, dado que el PND slo cubre el mbito de accin del Poder Ejecutivo Federal, y con el propsito de conservar la universalidad e integridad del gasto, se asimilaron como programas sectoriales el Legislativo, y el de Imparticin de Justicia para los Poderes Legislativo y Judicial, respectivamente. Con igual fin, para las dependencias y entidades que no participan en algn programa sectorial como son: Presidencia de la Repblica, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Marina, sus programas especiales y/o actividades institucionales se vincularn directamente a los objetivos planteados en el PND. Por lo anterior, el propio PND se ha considerado como programa sectorial. Por ltimo, el programa sectorial 36 ha sido establecido para identificar al Gasto no Programable. es decir, clasifica el gasto dirigido cubrir el costo financiero de la deuda, los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (Adefas) y las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios.
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Los Programas Especiales buscan representar de una forma mas concreta los propsitos especficos para lograr los objetivos de los programas sectoriales. Asimismo, se refiere a un planteamiento especfico de las polticas gubernamentales que cumple con los requisitos muy especficos principalmente: identificacin precisa del problema a resolver o situacin a mejorar; contienen un planteamiento claro sobre su propsito, objetivos e indicadores para su evaluacin; identifican claramente una poblacin objetivo as como las acciones a realizar y los tiempos precisos para realizarlas; determina claramente la duracin del programa an cuando este trascienda un periodo gubernamental; cuenta con un responsable de integrar y coordinar todos los procesos del programa; se realiza una evaluacin previa a su aplicacin, de los costos- beneficios del programa. Por sus caractersticas, un programa especial podr formar parte de una o varias funciones. Asimismo, siempre formar parte de un programa sectorial y su temporalidad se deriva del hecho de que todo programa especial debe estar sujeto al siguiente ciclo: concepcin del programa; arranque; desarrollo; evaluacin peridica; ajustes; y terminacin del programa. Dentro de la NEP se formularon 27 programas especiales; 17 estn directamente relacionados con los ramos administrativos, y 9 con los ramos generales. De stos ltimos, 4 corresponden a gasto no programable. Por ltimo, se incluye el programa especial 000 con la denominacin Programa Normal de Operacin, que se utiliza cuando las dependencias, entidades y/o unidades responsables llevan a cabo actividades institucionales que no estn asociadas directamente al cumplimiento de un programa especial. La evaluacin de este programa especial se har de acuerdo a los indicadores que estn vinculados directamente a los resultados de la dependencia y/o entidad en su conjunto. Por su parte, las Actividades Institucionales representan el conjunto de actividades o tareas que llevan a cabo las unidades responsables de los recursos pblicos para dar cumplimiento a su misin. En esta categora programtica se refleja de forma concreta la produccin de un bien o a la prestacin de un servicio. Por ello, su denominacin es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unidades ejecutoras responsables de los recursos pblicos. Dentro de las categoras programticas, las actividades institucionales corresponden al mximo nivel de desagregacin en la dimensin. Por su parte, dentro de la dimensin administrativa, la mxima desagregacin es la unidad responsable. Por lo anterior, toda actividad institucional deber estar asociada a una unidad responsable y viceversa. Tanto los programas sectoriales como los especiales, estarn conformados por un conjunto de actividades institucionales. De la misma manera, los proyectos institucionales y de inversin se conforman por actividades institucionales.
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En la NEP, toda unidad responsable debe llevar a cabo cuando menos una actividad institucional para justificar su existencia y la asignacin de recursos presupuestarios; cuando la actividad institucional forme parte de un programa especial, se utilizarn los indicadores estratgicos para evaluar la actividad. Con ello, la unidad responsable y las actividades institucionales que participan en un programa especial compartirn el mismo conjunto de indicadores. Cuando existan proyectos institucionales y/o de inversin que no cubran el 100 por ciento de los recursos asignados a la actividad institucional, se incorporar el proyecto N000 Actividad Institucional no Asociada a Proyectos. Por otra parte, cuando una actividad institucional no se desagregue en proyectos institucionales y/o de inversin, la actividad institucional se relacionar directamente con la unidad responsable. Las actividades institucionales se conforman en nueve grupos, los cuales ubican con mayor precisin las responsabilidades de la gestin gubernamental y diferencian el tipo de operaciones que llevan a cabo los ejecutores de gasto. As, el primer grupo corresponde al conjunto de tareas que realizan los Poderes Legislativo y Judicial para dar cumplimiento a los preceptos constitucionales. Del segundo al octavo grupo se agrupan las tareas que llevan a cabo las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo y el Instituto Federal Electoral de conformidad a sus responsabilidades. El ltimo grupo corresponde a las tareas que efectan las unidades responsables en la operacin y administracin de los ramos generales; estas tareas no son propias de un ramo como estructura orgnica administrativa propia, sino que estn referidas al conjunto de operaciones que el Gobierno Federal debe efectuar para abarcar al total de compromisos de gasto que tiene todo el sector pblico (Deuda Pblica y Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, Adefas); de erogaciones que no son responsabilidad directa de alguna dependencia (aportaciones a seguridad social), y de provisiones globales para atender situaciones no previstas. Los nueve grupos son: 000 100 200 300 400 500 600 700 800 Poderes Diseo e Implantacin de Polticas Pblicas y sus Estrategias Fomento y Promocin de Polticas Pblicas Sectoriales Supervisin y Regulacin Prestacin de Servicios Pblicos Produccin de Bienes Control y Supervisin Gubernamental Actividades de Apoyo Actividades Generales
Finalmente, nos encontramos con los Proyectos Institucionales y Proyectos de Inversin. Esta categora se introdujo principalmente pues se vio que la anterior estructura solo favoreca proyectos asociados con obra pblica y ninguno asociado con proyectos intensivos en gasto corriente an cuando estos demostraban tener una alta rentabilidad. Al 24
establecer ahora dos tipos de proyectos se pretende que ambos compitan por los recursos pblicos en base a una evaluacin previa de costo-beneficio. El Proyecto Institucional es una propuesta especfica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la produccin de un bien o la prestacin de un servicio. Tambin es una forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecucin de un programa sectorial y/o programa especial. Por su parte, los Proyectos de Inversin corresponden a todo lo que emprende el sector pblico con el objeto de incrementar sus activos fijos, y cuya ejecucin aumenta y mejora el flujo de productos y servicios. Por lo anterior, ambos proyectos tienen que ver directamente con la obra pblica y deben ser sometidos a una evaluacin de costobeneficio. ELEMENTOS PROGRAMTICOS La Misin define el encargo o tarea especfica que se le ha asignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es decir, aquello que justifica su existencia; le da sentido a la organizacin y describe su propsito fundamental. La misin se describe mediante un enunciado breve, o declaracin que explique la razn de ser de la dependencia o entidad ejecutora de los recursos, muestre los servicios o beneficios que pretende prestar, defina su campo de especialidad, delimite responsabilidades, entre otras cosas. Por su parte, el Propsito Institucional va a definir las acciones de una categora programtica al representar la justificacin conceptual de un programa especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional y/o de un proyecto de inversin; al mostrar el objeto o fin ltimo que estas categoras deben alcanzar. As, a travs de la misin se distingue la razn de ser de una organizacin y mediante el propsito institucional se establece la razn de ser de una categora programtica. El Objetivo identifica el fin hacia el cual se debern dirigir tanto los recursos como las tareas especficos que permitirn cumplir con la misin o propsito institucional expresarse de manera concisa y su contenido deber ser preciso. En caso de que una unidad responsable no participe en un programa especial, los objetivos sern los planteados para la actividad institucional correspondiente. Cuando la unidad responsable realice actividades para el desarrollo de un determinado. Un objetivo se caracteriza por una descripcin cualitativa y explcita de lo que la organizacin o la categora programtica pretende alcanzar, y deber
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programa especial, sus objetivos sern los mismos del programa, por lo que sus objetivos, metas y responsabilidades sern aquellas asentadas en dicho porgrama. Una de las principales aportaciones de la NEP, es la inclusin de Indicadores Estratgicos dentro de la estructura programtica. A travs de los indicadores se definen cules son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que sern utilizados para tomar decisiones en materia de asignacin presupuestaria, as como el marco de referencia para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parmetros que permiten medir y evaluar el desempeo con mayor objetividad. Los indicadores estratgicos son indicadores cuantitativos, y tienen entre sus propsitos principales proporcionar informacin objetiva sobre los resultados de las distintas acciones del gobierno, las cuales vemos reflejadas en las categoras programticas. Es decir, apunta hacia poder medir la eficiencia, eficacia, calidad, impacto, y efectividad de las distintas tareas gubernamentales; hacia la identificacin de prioridades dentro las posibles acciones a realizar; dar seguimiento a la asignacin y ejecucin de los recursos pblicos, etctera. Cada Indicador tendr asignada una Meta la cual nos va a mostrar, a travs de un valor numrico, caractersticas precisas sobre las tareas o acciones que se deben cubrir o realizar. En un futuro, se pretende que las negociaciones sobre asignacin de recursos se basen en la rentabilidad y en la determinacin de estas metas. Algunos ejemplos de indicadores son: Tasa de mortalidad hospitalaria Tasa de crecimiento demogrfico Tasa de desempleo Costo promedio por alumno graduado de secundaria
Todo esto nos permite atar las tareas o actividades del gobierno, a la obtencin de resultados y rendicin de cuentas al finalizar el periodo de duracin del programa o el periodo de encargo especfico de la unidad responsable. 2. La Clasificacin Funcional en el Presupuesto de Egresos de la Federacin12
Dentro del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (PPEF) encontramos un apartado que nos muestra una descripcin detallada del gasto programable y en el cual nos presentan las clasificaciones administrativa, econmica y funcional. En cuanto a la clasificacin funcional, como veremos a continuacin, podemos observar el monto total y como porcentaje del gasto neto total, que representa cada una de las funciones de gasto programable. Dentro del Proyecto de Presupuesto para el ao 2000 la asignacin de recursos a los distintos rubros de la clasificacin funcional fueron los siguientes:
12
Las cifras presentadas en este apartado se tomaron del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2000, Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Noviembre de 1999. 26
Funcin Funciones de Gestin Gubernamental Legislacin Imparticin de Justicia Organizacin de Procesos Electorales Procuracin de Justicia Soberana del Territorio Nacional Gobierno Medio Ambiente y Recursos Naturales Funciones de Desarrollo Social Educacin Salud Seguridad Social Laboral Abasto y Asistencia Social Desarrollo Regional y Urbano Funciones Productivas Desarrollo Agropecuario Energa Comunicaciones y Transportes Otros Servicios y Actividades Econmicas TOTAL
Millones de Pesos 103,721.2 4,027.8 9,982.5 8,453.7 4,631.3 24,619.7 40,941.9 11,064 491,178.3 204,727.1 115,027.0 111,578.6 2,879.6 11,475.2 45,490.8 214,770.6 29,628.7 157,451.4 23,009.1 4,681.4 809,670.1
Gasto Neto Total (%) 12.8 0.5 1.2 1.0 0.6 3.0 5.1 1.4 60.7 25.3 14.2 13.8 0.4 1.4 5.6 26.5 3.7 19.4 2.8 0.6 100.0
En este cuadro podemos ver claramente los montos asignados a cada uno de los sectores considerados prioritarios por el gobierno federal y el peso que cada uno de estos tiene. Podemos observar el total del monto asignado, as como el porcentaje que representa dentro del gasto neto total.
Grfica 1. Clasificacin Funcional del Gasto Programable
100%
80%
4 6 3 ,6 4 7 .1 0
4 9 1 ,1 7 8 .3 0
5 .9
60%
40%
2 2 0 ,9 0 5 .7 0
20%
2 1 4 ,7 7 0 .6 0
1 1 .0
9 3 ,4 2 7 .7 0
0%
1 0 3 ,7 2 1 .2 0
-2 .8
-2 0 %
C ie rre P re v is to 1 9 9 9
P ro y e c to P E F 2 0 0 0
V a ria c i n R e a l
G e s tio n G u b e rn a m e n ta l
P ro d u c tiv a s
D e s a rro llo S o c ia l
Con estos datos podemos observar que las funciones que tienen un mayor incremento en el ejercicio del ao 2000 con respecto al 2000 son las funciones de Gestin Gubernamental, con un aumento del 11.0%. Como vimos 27
anteriormente, algunas de las principales actividades que aqu se realizan son las que se refieren a: legislacin, imparticin de justicia, organizacin de los procesos electorales, procuracin de justicia, soberana del territorio nacional, gobierno, medio ambiente y recursos naturales y se realizan fundamentalmente por las siguientes dependencias y entidades: Cmara de Senadores Cmara de Diputados Contadura Mayor de Hacienda Poder Judicial Instituto Federal Electoral Ejercito, Fuerza Area y Armada de Mxico Seguridad Pblica Medio Ambiente y Recursos Naturales
En segundo trmino de acuerdo al incremento en la asignacin de recursos estn las Funciones de Desarrollo Social, las cuales representan acciones dirigidas a dotar bienes y prestar servicios para incrementar el bienestar de la poblacin. El incremento en este rubro es del 5.9% con respecto a 1999. Si bien el mayor incremento no lo vemos en este rubro, en funcin al Gasto Programable, son las funciones de Desarrollo Social las que reciben una mayor asignacin de recursos representando dentro del proyecto de presupuesto de egresos del ao 2000, un porcentaje del 60.7 del Gasto Programable total. Por ltimo estn las Funciones Productivas, que para el 2000 decrecen un 2.8% real con respecto a 1999. Principalmente, las acciones en dentro de las Funciones Productivas se refieren a la creacin de infraestructura en torno a: Desarrollo Agropecuario Comunicaciones y Transportes Desarrollo de la Industria Desarrollo al Comercio Entre otros
Los datos de las tres clasificaciones de las funciones nos indican que: La mayor asignacin de recursos se ha dirigido en los ltimos aos hacia las Funciones de Desarrollo Social, esto refleja que el gobierno se ha ocupado en dirigir el gasto pblico hacia actividades que pretenden la procuracin de niveles mnimos de bienestar en salud, educacin, vivienda, entre otros para solucionar uno de los problemas que tiene Mxico en la actualidad y que son las condiciones de pobreza y desigualdad en las que se encuentran muchos ciudadanos. Las Funciones de Gestin Gubernamental ocupan el segundo lugar dentro de la asignacin de recursos pblicos, para asegurar el cumplimiento de las funciones del gobierno en torno a reglamentar, regular, o bien aplicar la normatividad necesaria para el funcionamiento tan importante de las funciones incluidas en este rubro y que vimos anteriormente. 28
En tercer lugar estn las Funciones Productivas, que tiene la menor asignacin de recursos pblicos e inclusive, para el ao 2000 se prev que haya una reduccin en el monto asignado con respecto a 1999. Es importante notar que si bien el gobierno refleja su preocupacin por los ms necesitados al asignar mayor parte de los recursos a las funciones de desarrollo social, podramos decir que en el caso de las funciones productivas esta incluso descuidndolas y son tan importantes como el resto ya que de no apoyarlas o desarrollarlas, no tendremos la base productiva y la infraestructura que tanto se necesita y que igualmente ayuda a estos grupos mas necesitados y al pas en general en su desarrollo y crecimiento econmico. Como podemos ver en estos cuadros, la clasificacin funcional nos muestra las principales prioridades del gobierno, al presentarnos el desagregado de las funciones y la asignacin de recursos para cada uno. Notamos por ejemplo, que en los ltimos aos, una de las prioridades ms altas fue la de atencin a funciones de Desarrollo Social, con la mayor asignacin de recursos en este rubro. Ahora, se tendr que ir un paso ms adelante y realizar un anlisis en torno a la eficiencia y eficacia en la aplicacin de estos recursos, as como la conveniencia de apoyar o dar prioridad a estas funciones sobre otras, para el desarrollo y crecimiento del pas.
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IV. CONCLUSIONES El Sistema Presupuestario en Mxico, ha pasado por varias etapas en las cuales tanto su clasificacin: tradicional, por programas, de programacin y presupuestacin, como su presentacin y contenido, han ido cambiando con los aos y conforme a las principales polticas econmicas presentes en el pas y que, a su vez, responden a las caractersticas y necesidades cambiantes del pas. Asimismo, las polticas presupuestarias han cambiado de acuerdo con la situacin del pas, en ocasiones se gast demasiado, mientras en otras como hemos visto en los ltimos aos, se caracterizan por gran disciplina y austeridad presupuestaria. Desde hace algunos aos, el Gobierno emite un documento amplio y detallado de Proyecto de Presupuesto y Gasto Pblico, as como del Presupuesto ya aprobado por la Cmara de Diputados, en el cual podemos ver no slo la composicin o forma del presupuesto, sino tambin los rubros y montos en los cuales se va a gastar en ese ejercicio presupuestal. En este sentido es de suma importancia, como vimos en este documento, el tipo de presupuesto que se tenga pues en gran medida, dependiendo de ste se presentarn distintas formas de asignacin y gasto de los recursos pblicos. Estas publicaciones por lo general cuentan con varios tomos que nos muestran desde una exposicin de motivos con datos generales sobre el nivel y composicin del gasto pblico; hasta una presentacin detallada de los proyectos y programas a los cuales se destinar tanto el gasto programable como el no programable del Poder Ejecutivo Federal. Tambin se incluye en estas publicaciones informacin sobre los programas de los Poderes Legislativo y Judicial, del Instituto Federal Electoral y de los ramos administrativos generales del Gobierno Federal, as como el presupuesto de ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y los flujos de efectivo de las mismas. Finalmente, se publican Tomos Analticos que presentan informacin detallada de cada uno de los ramos administrativos, y que, a partir de 1998 se presenta de acuerdo a la Nueva Estructura Programtica. En el Anexo 1 se presenta un ejemplo detallado de la clasificacin funcional dentro de esta estructura para el sector de Educacin Pblica. A lo largo de este manual, vimos como el gasto programable puede analizarse desde distintas perspectivas, y particularmente, desde la perspectiva del destino final de los recursos de los contribuyentes o bien funcional. Esta dimensin o clasificacin del gasto pblico recibe el nombre de funcional porque expresa el tipo y la naturaleza de las responsabilidades gubernamentales segn la finalidad particular hacia donde se dirigen los recursos. Desde esta perspectiva se determinan los distintos servicios pblicos que se ofrecen a la sociedad: servicios educativos, de salud, de regulacin y fomento, de procuracin de justicia, entre otros, y las principales actividades que deben llevarse a cabo para garantizarlos. 30
La clasificacin funcional intenta definir las caractersticas del Sector Pblico, la amplitud de su esfera de influencia y el volumen de recursos asignados para alcanzar cada uno de los propsitos de las polticas pblicas. Con ella es posible conocer los resultados socioeconmicos que pretenden lograr las acciones gubernamentales. En resumen, esta clasificacin del gasto seala quin ejerce los recursos, qu adquiere con ellos, y adems muestra hacia dnde se dirigen las acciones de las distintas dependencias y entidades gubernamentales. A partir de 1998, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin la clasificacin funcional sustituye a la clasificacin sectorial que haba sido utilizada en los presupuestos anteriores. Esta nueva Clasificacin Funcional se bas en la divisin sectorial del gasto; por lo mismo, la mayora de los rubros en que divide el gasto, denominados funciones, son equivalentes y compatibles con el punto de vista sectorial. Es importante notar las diferencias. Primero, la clasificacin funcional por estar basada en principios de unidad y universalidad; abarca las erogaciones que hacen las dependencias y entidades pblicas para cumplir con sus responsabilidades establecidas en la Constitucin y aquellas Leyes y Reglamentos emanados de ella. La clasificacin funcional incluye las funciones de Legislacin, Imparticin de Justicia, y Organizacin de Procesos Electorales, a diferencia de la Clasificacin Sectorial que no las incluye, asimismo, la clasificacin funcional del gasto tambin ordena las erogaciones conforme a las actividades a desarrollar por cada dependencia o entidad y cada unidad responsable dentro de ellas. Por otra parte, ahora la clasificacin funcional dirige el efecto inmediato del gasto en favor del beneficiario directo.13 Asimismo, la clasificacin funcional nos da una idea de lo que atiende el Servicio Pblico Federal, al mostrarnos las prioridades asociadas a las asignaciones de gasto y cmo concreta los propsitos de las polticas pblicas establecidas por el gobierno, asimismo, y de gran relevancia, nos permitir conocer los resultados y/ o impactos que los bienes y servicios pblicos van teniendo sobre el bienestar y el desarrollo de la sociedad. Esta clasificacin del gasto, al presentarnos una estructura programtica bien definida ser muy til al proporcionarnos informacin por ejemplo, de cunto se asigna a una campaa de vacunacin, a la publicacin de libros de texto gratuito, o a programas especficos de combate a la pobreza como el Progresa. Es decir, nos va a mostrar que servicios especficamente se van a prestar con el gasto pblico, as como los bienes que se van a proveer. Sin embargo, an con esta clasificacin no puede cuantificarse el impacto social y econmico de la gestin pblica, ya que es indispensable tambin contar con indicadores de desempeo que ayuden a conocer y medir la eficiencia de la utilizacin de los recursos fiscales y los resultados obtenidos. Es por esto que, a partir de 1998 dentro de las
Catlogo de Categoras de la Administracin Pblica Federal . Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos. Mxico, marzo de 1999.
13
31
reformas al sistema presupuestario, tambin se cre el Sistema de Evaluacin de Desempeo para lograr este objetivo. Es importante mencionar cmo algunos de los cambios principalmente en el tipo de presupuesto con que contamos, han sido muy favorables y de llevarse a cabo fielmente, traern beneficios muy grandes a la sociedad en su conjunto. Entre estos cambios esta la adopcin de esquemas de Planeacin y Programacin, los cuales han culminado con la ms reciente Reforma al Sistema Presupuestario, y la cual, entre sus principales lneas, incluye la Nueva Estructura y el Sistema de Evaluacin del Desempeo que tiene como meta, evaluar la efectividad y eficiencia en la aplicacin de los recursos a travs de los resultados obtenidos por cada unidad responsable. Si bien estos cambios se deben a diversos factores tanto internacionales como nacionales, como la apertura econmica, la tecnologa de la informacin, las relaciones con tantos y tan distintos pases; los cambios ms importantes los encontramos al interior del pas. Entre ellos podemos citar, por ejemplo, el camino hacia un pas cada vez mas democrtico, una sociedad civil mas interesada en estar informada e involucrada en todo este proceso y no slo por el hecho de exigir bienes o servicios, sino para exigir a aquellos que gobiernan, transparencia en el momento de asignar los recursos, un alto a la corrupcin, una rendicin de cuentas sobre el destino de los recursos, una demostracin de que los recursos se han aplicado y han ido hacia donde prometieron que iran, es decir, programas y acciones que realmente reflejen resultados. Por otra parte, situacin poltica que vivimos a partir de 1997, en la cual ningn partido goza de mayora absoluta en la Cmara de Diputados, por primera vez el partido del ejecutivo no goza de mayora en la misma Cmara, y las crecientes gubernaturas estatales y locales en manos de partidos de oposicin pas han creado un fenmeno de verdadera lucha entre poderes, de pesos y contrapesos entre los partidos, el gobierno federal, dentro del congreso estatal y federal, dentro de la sociedad civil. Estas reformas idealmente permitirn a los legisladores y a aquellos encargados de la evaluacin de las polticas pblicas contar con mayores elementos para conocer quin es el responsable directo del ejercicio de los recursos pblicos, de qu manera los est aplicando y que resultados est obteniendo. En este documento observamos como la clasificacin funcional dentro de la nueva estructura programtica nos presenta una manera de organizar las actividades realizadas por las distintas dependencias y entidades pblicas concretando los resultados esperados. Sin embargo, es importante reconocer que esta reforma al sistema presupuestario, no lograr que tengamos un mejor proceso presupuestario si no se desarrolla conjuntamente la infraestructura que se requiere en cuanto a la capacitacin de los ejecutores de los recursos en torno a estas reformas, y a una correcta y puntual utilizacin tanto 32
de los indicadores estratgicos, como de sus metas, as como de los elementos del sistema de evaluacin del desempeo, para agilizar, dar transparencia y eficientar la rendicin de cuentas y evaluacin de resultados. Al da de hoy, debido al corto tiempo desde la aplicacin de las reformas al sistema presupuestario sera imposible hacer un balance preciso sobre su xito o fracaso, sin embargo, representa un primer paso importante hacia un sistema mas transparente, que haga un manejo verdaderamente eficaz y eficiente de los recursos, pero sobretodo que presente una evaluacin constante, por una parte, del desempeo de los ejecutores del gasto, y por otro de los resultados reales que se obtienen con la aplicacin de las distintas polticas pblicas y la asignacin de los recursos. Dentro de todos estos cambios y bajo este marco conceptual, este manual tiene como objeto principal el de ser un documento de apoyo para el mejor entendimiento, manejo y discusin del presupuesto, tiene as mismo como objetivo ser til para lograr un mejor anlisis del mismo.
33
V.
BIBLIOGRAFA
Catlogo de Categoras de la Administracin Pblica Federal. Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos. Mxico, 1999. Chvez Presa, Jorge. La Nueva Estructura Programtica, Presentacin, Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1997. Elizondo Mayer-Serra, Carlos. Ponencia en el Foro sobre Poltica Tributaria, Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. 1998. McCaffery, Jerry. Features of the Budgetary Process, en Roy T. Meyers, Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal del Presupuesto Pblico Mexicano. Mxico: Ediciones Tcnico Cientficas, S.A. de CV, UAM-Iztapalapa, 1992. Rubin, Irene S., Understanding the role of conflict in budgeting, en Roy T. Meyers, Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. Molina Lpez, Guillermo Eduardo. Planificacin, programacin y presupuestacin, Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1983. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ejercicio Fiscal 1999. Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Noviembre de 1998. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. Ejercicio Fiscal 2000. Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Noviembre de 1999. Slomianski Markovich, Paul. The Budgeting Process in Mexico, Documento de Trabajo Nmero 63, Divisin de Administracin Pblica, Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C., 1998. Tomo Analtico, Sector 11: Educacin Pblica. Presupuesto de Egresos Ejercicio Fiscal 2000. Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964.
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ANEXO 1.
Estudio de Caso: Sector Educacin Pblica
En este anexo presentaremos algunos ejemplos de la clasificacin funcional dentro del contexto de la Nueva Estructura Programtica. Los ejemplos fueron tomados del Presupuesto de Egresos 2000 del Sector 11: Educacin Pblica. El anexo cuenta de dos partes; en la primera se presenta la estrategia programtica la cual incluye el presupuesto total y los elementos programticos de este sector. En una segunda parte, presentamos ejemplos especficos para conocer mejor la forma en que se presentan las categoras programticas dentro del presupuesto, en este caso, del sector educacin. En la segunda parte se presentan tres cuadros: en el primero se veremos algunos ejemplos tomados del Resumen Programtico Econmico Financiero el cual presenta detalladamente todos las asignaciones que se harn tanto en gasto corriente como en gasto de capital para el sector. En los siguientes cuadros mostramos dos casos tomados del apartado de Anlisis Programtico el cual nos presenta a detalle los objetivos, compromisos, metas a cumplir a travs de los distintos programas y actividades, as como los indicadores estratgicos bajo los cuales se medir el desempeo de las unidades responsables. Finalmente, y con el objetivo de no tener que regresar al texto del manual, incluimos un desglose de todas las categoras programticas para que se pueda ir haciendo la lectura y anlisis de los cuadros presentados. Cada seccin en las tablas presenta un caso especfico (dividido cada uno por un rengln en blanco). Para leer los cuadros, es necesario empezar por las columnas que contienen las categoras programticas. Siguiendo cada columna hacia abajo, hasta topar con algn dato en las filas que nos mostrar la clave y denominacin de la categora correspondiente. As, debemos continuar por esa fila para, en el primer caso, conocer los montos asignados en cada rubro de gasto, y en el segundo caso, conocer los objetivos, metas e indicadores estratgicos de los programas o actividades que tomamos como ejemplo.
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ESTRATEGIA PROGRAMTICA SECTORIAL (Pesos) SECTOR: 11 EDUCACIN PBLICA 83,436,211,000 19,948,743,000
PRESUPUESTO TOTAL DEL SECTOR Gasto Directo de la Coordinadora de Sector Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo Con Recursos Propios Con Subsidios y Transferencias Subsidios y Transferencias a Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto Subsidios y Transferencias a rganos Administrativos Desconcentrados Otras Ayudas, Subsidios y Transferencias
30,485,557,400 8,184,856,700 24,817,053,900
I.
MISIN
Impartir y regular los servicios de educacin bsica y normal; promover, orientar y, en su caso, proporcionar la educacin para adultos, media superior y superior; apoyar la investigacin cientfica y tecnolgica y fomentar su desarrollo conforme a las prioridades del pas; garantizar la proteccin y difusin del patrimonio cultural, artstico, arqueolgico e histrico de la Nacin; fomentar el deporte, la cultura fsica y la recreacin de la poblacin, como elementos necesarios para la formacin armnica del individuo. II. PROGRAMAS SECTORIALES, PROGRAMAS ESPECIALES Y OBJETIVOS ESTRATGICOS RESPECTIVOS 23 Programa de Desarrollo Educativo Extender la cobertura de los servicios educativos, mejorar la calidad de la educacin, atender con prioridad las necesidades educativas de los grupos sociales con mayores carencias y promover una mayor correspondencia de los resultados del quehacer educativo con las necesidades y expectativas de la sociedad. 24 Programa de Cultura Fortalecer la cultura como base de la identidad y soberana nacionales, contribuir al desarrollo democrtico del pas, apoyar la construccin y la permanencia del nuevo federalismo y estrechar la vinculacin de la cultura con la poltica social, en particular con las acciones del Sistema Educativo Nacional. 25 Programa de Ciencia y Tecnologa Formar profesionales de alto nivel, impulsar el desarrollo de la ciencia en el pas, contribuir para que las empresas productivas usen tecnologa que en cada circunstancia sea la ms eficiente, y descentralizar las actividades cientficas y tecnolgicas. 26 Programa de Educacin Fsica y Deporte Mejorar la calidad de vida de los mexicanos, promoviendo la formacin de hbitos de salud, mediante la prctica sistemtica de la educacin fsica y el deporte, elevar el nivel competitivo de los atletas, a fin de alcanzar la excelencia en el deporte de alto rendimiento. 36
005 Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) Combatir la pobreza extrema en el pas de las familias que la padecen, mediante servicios de salud, complementos alimenticios y estmulos econmicos, para favorecer la asistencia a la escuela. 007 Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) Consolidar los cuerpos acadmicos de las casas de estudios, lograr que las instituciones de educacin superior tengan normas apropiadas para la carrera acadmica y la formacin de profesores, desarrollar los marcos legales necesarios que faciliten y apoyen los esfuerzos institucionales en favor de la educacin superior. 019 Fomento de la Investigacin Cientfica y Tecnolgica Elevar la eficiencia en el ejercicio del gasto en ciencia y tecnologa, mejorar la calidad en el trabajo de investigacin, promover el funcionamiento de mecanismos que permitan consolidar la informacin sobre ciencia y tecnologa, procurar la congruencia de las metas, acciones y gastos de cada Secretara, en materia de ciencia y tecnologa.
III.
OBJETIVOS Y LNEAS DE ACCION PARA 2000
Como su nombre lo indica este apartado describe los principales objetivos y estrategias a seguir en el ao dentro de las ramas principales del sector como: educacin preescolar, educacin primaria, servicios y material especial para grupos indgenas e hijos de jornaleros, distribucin de libros de texto gratuitos, Cursos Nacionales y Talleres Generales de Actualizacin para maestros, educacin de adultos, impulso a la educacin tcnica, educacin media superior y superior, impulso a la investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico, entre otros.
37
RESUMEN PROGRAMTICO ECONMICO FINANCIERO

(PESOS)
S F
P S
PE
AI
PY
UR
DENOMINACIN
GASTO
Servicios Personales Materiales y Suministros 346,148,500
CORRIENTE
Servicios Generales 1,490,040,000 Ayudas Subsidios y Transferencias 55,337,580,400 Otras Eroga ciones Suma 75,070,437,500
GASTO DE
Ayudas Subsidios y Transferencias 7,495,477,700
CAPITAL
Bienes Muebles e Inmuebles 70,295,800 Obra Pblica Otros Gastos de Capital Suma 7,565,773,500
GASTO TOTAL
Total Entidad 07 01 23 005 430 N 000 L6W
17,896,668,600
82,636,211,000
Educacin Educacin Bsica Programa de Desarrollo Educativo Programa de Educacin, Salud y Alimentacin Otorgar Apoyos a la Educacin Actividad Institucional no Asociada a Proyecto Consejo Nacional de Fomento Educativo Educacin Superior Programa de Desarrollo Educativo Programa Normal de Operacin Disear Polticas Pblicas y las estrategias para su implementacin Actividad Institucional no Asociada a Proyecto Subsecretara de Educacin Sup. e Inv. Cientfica Programa de Ciencia y Tecnologa Fomento de la Inv. Cientfica y Tecnolgica Proporcionar Servicios de Educacin Actividad institucional no Asociada a Proyecto El Colegio de Mxico, A.C. El Colegio de San Luis, A.C.
16,327,617,600 240,490,600 240,490,600
346,148,500 114,080,000 114,080,000
1,490,040,00 190,037,900 190,037,900
54,885,613,400 7,554,196,500 7,545,880,800 4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000 4,0003,000,000
73,049,419,500 8,098,805,000 8,090,489,300 4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000
7,495,477,700 2,942,833,600 2,942,833,600
70,295,800 9,555,500 9,555,500
7,565,773,500 2,952,389,100 2,952,389,100
80,615,193,000 11,051,194,100 11,042,878,400 4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000
03 23 000
3,994,814,600 3,994,814,600 3,994,814,600
47,422,500 47,422,500 47,422,500
39,948,800 39,948,800 39,948,800
18,540,765,027 18,374,472,900 18,374,472,900
22,622950.927 22,456,658,800 22,456,658,800
829,976,400 822,733,500 822,733,500
3,296,000 3,296,000 3,296,000
833,272,400 826,029,500 826,029,500
23,456,223,327 23,282,688,300 23,282,688,300
101 N 000 500
7,367,000
2,762,200
2,934,300
13,063,,500
556,900
556,900
13,620,400
7,367,000 7,367,000
2,762,200 2,762,200
2,934,300 2,934,300
13,063,500 13,063,500
556,900 556,900
556,900 556,900
13,620,400 13,620,400
25 019 417 N 000 L5V L5V
8,808,000 8,808,000 8,808,000 8,808,000 7,254,000 1,336,700
8,808,000 8,808,000 8,808,000 8,808,000 7,254,000 1,336,700
667,200 667,200 667,200 667,200 13,200
667,200 667,200 667,200 667,200 13,200
9,475,200 9,475,200 9,475,200 9,475,200 7,267,200 1,336,700
NOTA: Esta tabla contiene secciones del resumen general presentado por la Secretara de Educacin Pblica en su Tomo Analtico del Presupuesto de Egresos de la Entidad para el ao 2000.
38
ANALISIS PROGRAMATICO
(PESOS) ENTIDAD 11 CATEGORIAS DENOMINACION PROGRAMATICAS F 07 01 23 005 SF PS PE AI PY UR Educacin Educacin Bsica Programa de Desarrollo Educativo Programa de Educacin, Salud y Alimentacin Otorgar apoyos a la educacin OBJETIVO: Combatir a la pobreza extrema en el pas de las familias que la padecen mediante servicios de salud, complementos alimenticios, estmulos econmicos para favorecer la asistencia a la escuela, dotacin de tiles y materiales escolares y de la infraestructura y equipamiento de planteles 4,003,000,000 4,003,000,000 NOMBRE DEL INDICADOR FRMULA DEL INDICADOR UNIDAD DE MEDIDA META TOTAL GASTO DIRECTO AYUDAS, SUBSIDIOS Y TRASFERENCIAS INDICADORES ESTRATEGICOS ASIGNACION SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA
4,003,000,000
4,003,000,000
430
N000
Actividad Institucional no Asociada a Proyectos Nmero de becas otorgadas sobre Beca solicitud de becas recibidas
4,003,000,000
4,003,000,000
Beca Otorgada (URL6W)
2,600,000
4,003,000,000
4,003,000,000
L6W
Consejo Nacional Educativo
de
Fomento
4,003,000,000
4,003,000,000
39
ANALISIS PROGRAMATICO
(PESOS) ENTIDAD 11 CATEGORIAS DENOMINACION PROGRAMATICAS NOMBRE DEL INDICADOR FRMULA DEL INDICADOR UNIDAD DE MEDIDA GASTO DIRECTO AYUDAS, SUBSIDIOS Y TRASFERENCIA S INDICADORES ESTRATEGICOS ASIGNACION SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA
F 07
SF
PS
PE
AI
PY
UR
META
TOTAL
03 23 000
Educacin Superior Programa de Desarrollo Educativo Programa Nacional de Operacin Disear polticas pblicas y estrategias para su implantacin 101 las
24,365,738,327 24,192,203,300 24,192,203,300 13,620,400
4,246,072,000 4,246,072,000
20,119,666,327 19,946,131,300 19,946,131,300
13,620,400
OBJETIVO: Asegurar que las acciones sectoriales se planeen conforme a directrices y prioridades especficas sealadas en los programas de mediano plazo
N000
Actividad Institucional no Asociada a Proyectos Institucin asesorada (UR 500) 500 Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica instituciones asesoradas sobre institucin instituciones solicitantes
13,620,400
13,620,400
40
13,620,400
13,620,400
13,620,400
13,620,400
40
ANEXO 2
Glosario de Trminos
Actividad Institucional Es el conjunto de actividades que realizan las Dependencias Gubernamentales con recursos pblicos, para dar cumplimiento a su misin. Aprovechamientos Es el dinero que recibe el gobierno de los ciudadanos por el incumpliento en el pago de algn servicio. Ciclo Presupuestario Conjunto de fases o etapas - elaboracin, discusin y aprobacin, ejecucin, control y evaluacin- por las que discurre el presupuesto. Proceso continuo, dinmico y flexible mediante el cual se programa, ejecuta, controla y evala la actividad financiera y presupuestal del sector pblico. Clasificaciones Presupuestarias Formas de distribucin en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de mejor manera las transacciones del sector pblico; las diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos facilitan el anlisis econmico administrativo y contable de la accin gubernamental. Clasificacin Administrativa Es la forma de presentacin del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a travs de la presentacin de los gastos conforme a cada una de las unidades administrativas del gobierno federal y de sus organismos y empresas pblicas. Clasificacin Econmica Permite identificar cada rengln de gasto pblico en corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del gobierno, mientras que los de capital son aquellos que incrementan la capacidad de produccin, como la inversin fsica directa y las inversiones financieras. Esta distribucin permite medir la influencia que ejerce el gasto pblico en la economa. Clasificacin por Objeto de Gasto Presenta un listado ordenado, homogneo y coherente que permite identificar los bienes y servicios que el Gobierno Federal demanda para desarrollar sus acciones, agrupndolas en captulos, conceptos y partidas. Permite identificar los diversos bienes y servicios que las distintas dependencias y entidades pblicas necesitan adquirir para funcionar, tales como servicios personales, arrendamiento de edificios, adquisicin de escritorios, tinta, papel y dems materiales necesarios para la operacin, adquisicin de bienes inmuebles, pago de intereses, entre otros. Clasificacin Funcional Agrupa los gastos por funcin y subfuncin de acuerdo con los propsitos a que estn destinados. Su objetivo es presentar una descripcin que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporcin de los gastos pblicos que se destinen a cada tipo de servicio. Clasificacin Sectorial Forma de presentacin de la estructura del gasto pblico de acuerdo con el propsito para el que se realizan las transacciones de los sectores econmicos. Usualmente se utiliza para medir la asignacin de recursos por parte del gobierno 41
destinada a promover diversas actividades y objetivos en el pas, de acuerdo con los sectores productivos que integran la economa. Categoras Programticas Son elementos de programacin presupuestaria a travs de las cuales se expresan en forma desagregada y jerarquizada las acciones y metas que el sector pblico pretende llevar a cabo en el desarrollo de sus funciones. Definen el universo de la accin gubernamental, por medio de Funciones, Subfunciones, Programas Sectoriales, Programas Especiales, Actividades Institucionales, Proyectos Institucionales y Proyectos de Inversin. Derechos Es la cantidad que recibe el gobierno por el uso que hacen los particulares de un bien o servicio pblico propiedad de la nacin Elementos Programticos Establecen las caractersticas y atributos del destino del gasto, con lo cual se constituyen en herramientas tiles por parte de las dependencias gubernamentales para la planeacin, programacin, evaluacin y la integracin del presupuesto. Contienen informacin cualitativa y/o fsica de las dependencias gubernamentales para definir lo que se pretende lograr. Informacin identificada en la Misin, Propsito Institucional, Objetivos, Indicador Estratgico y Meta de Indicador. Funcin Es el objetivo institucional a travs del cual el gobierno produce o presta determinado bien o servicio. Incorpora amplias agrupaciones de actividades afines, encaminadas a cumplir con los fines y atribuciones que tiene encomendados el gobierno en la actividad econmica social. Gasto Programable Es el conjunto de gastos destinados al cumplimiento de las atribuciones de las instituciones, dependencias y entidades del gobierno federal entre los cuales se consideran los Poderes de la Unin, los rganos Autnomos, la Administracin Pblica Central, y las Entidades de la Administracin Pblica Paraestatal sujetas a control presupuestario directo, integradas en programas especficos para su control y evaluacin. Gasto No Programable Son los gastos que realiza el gobierno federal que por su naturaleza no se identifican en un programa especifico, es decir, es todo aquello que el gobierno aplica a las funciones determinadas por la legislacin correspondiente como son los intereses y gastos de deuda y participaciones, entre otros. Gasto Pblico Federal Es toda aquella erogacin que lleva a cabo el gobierno para adquirir los medios necesarios para la realizacin de sus actividades de produccin de bienes y servicios pblicos. Impuestos Es el dinero que todos los individuos o personas fsicas y morales tienen que pagar al gobierno con carcter obligatorio de acuerdo a lo fijado por la ley.
42
MANUAL LA CLASIFICACIN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO
SOBRE
Indicadores Estratgicos Parmetro cualitativo y/o cuantitativo que define los aspectos relevantes sobre los cuales se lleva a cabo la evaluacin para mesurar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados en trminos de eficiencia, eficacia y calidad, para coadyuvar a la toma de decisiones y corregir o fortalecer las estrategias y la orientacin de los recursos. Ley de Ingresos Todos los ingresos que recauda el gobierno federal estn determinados de conformidad con la Ley de Ingresos cuya vigencia es de un ao. Ingresos que son administrados para dirigirlos a un gasto pblico de produccin de bienes y servicios que la sociedad necesita. Meta del indicador Valor numrico de un indicador cuya medicin se establece con especificaciones precisas para mostrar de manera objetiva el cumplimiento de los propsitos de las polticas pblicas. Misin Representa el encargo o la consigna que da la sociedad a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la razn que justifica su existencia; le da sentido a la organizacin y describe su propsito fundamental. Objetivo Identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la misin, tratndose de una organizacin, o a los propsitos institucionales. Un objetivo se caracteriza por una descripcin cualitativa y explcita de lo que la organizacin o la categora programtica pretende alcanzar. Los objetivos debern expresarse de manera concisa y su contenido deber ser preciso. Planeacin Etapa que forma parte del proceso administrativo mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y se seleccionan alternativas y cursos de accin, en funcin de objetivos y metas generales econmicas, sociales y polticas; tomando en consideracin la disponibilidad de recursos reales y potenciales que permitan establecer un marco de referencia necesario para concretar programas y acciones especficas en tiempo y espacio. Los diferentes niveles en los que la planeacin se realiza son: global, sectorial, institucional y regional. Su cobertura temporal comprende el corto, mediano y largo plazos. Presupuesto por Programas Tcnica presupuestaria que pone especial atencin a las actividades que se realizan ms que a los bienes y servicios que se adquieren. Contiene un conjunto armnico de programas, proyectos y metas que se deben realizar a corto plazo y permite la racionalizacin en el uso de recursos al determinar objetivos y metas; asimismo, identifica responsables del programa y establece las acciones concretas para obtener los fines deseados. Presupuesto Pblico Federal Es un documento legal en el cual, sistemtica y anticipadamente se calculan los ingresos y se autorizan los gastos que habrn de realizarse por el gobierno, en un cierto perodo de tiempo, que por lo general es un ao. 43
Productos Es el ingreso que recibe el gobierno de particulares por actividades que no corresponden al desarrollo de las funciones propias de derecho pblico o por la explotacin de bienes patrimoniales. Programacin Es la etapa que identifica las acciones que contribuyen al logro de los objetivos sealados en el Plan Nacional de Desarrollo, responsabilizando a las reas administrativas la implementacin de dichas acciones. Establece asimismo, la asignacin ms detallada de los recursos - mano de obra, materiales, instalaciones y maquinaria- y fechas para la ejecucin de los programas. Programa Sectorial Comprende los aspectos relativos a un sector de la economa o la sociedad, que es atendido por una dependencia gubernamental coordinadora del sector. Programa Especial Establece los propsitos y objetivos de los programas sectoriales, identificando con precisin la problemtica a resolver y la situacin a mejorar. Propsito Institucional Es la justificacin conceptual de un programa especial, actividad institucional, proyecto institucional y/o proyecto de inversin. Muestra el objeto o fin ltimo a alcanzar. El propsito institucional se distingue de la misin en el uso que se le da, pues mientras la misin distingue la razn de ser de un ente administrativo, el propsito lo es de una categora programtica. Proyecto Institucional Es una propuesta especfica que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar un producto o la prestacin de un servicio. Proyecto de Inversin Se refiere a la ejecucin de la obra pblica, que establece una evaluacin de costobeneficio. Incluyen las acciones del sector pblico necesarias para alcanzar los objetivos y metas en un programa o subprograma de inversin tendientes a la creacin, ampliacin y/o conservacin de una entidad productiva perteneciente al patrimonio nacional. Subfuncin Es un desglose pormenorizado de la funcin. Se abre una subfuncin para identificar ms en detalle la participacin del sector pblico.
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CENTRO DE INVESTIGACIN Y DOCENCIA ECONMICAS, A.C.

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El proceso de presupuestacin es el siguiente:

Febrero Agosto Ajustes en la Estructura Program tica

Junio Agosto Preparacin del proyecto de Presupuesto

Julio Agosto Determinacin de las referencias de gasto

Julio Agosto Preparacin de los Programas Operativos Anuales

Agosto Octubre Determinacin de los techos presupuestarios

SeptiembreOctubre Formulacin e integracin del proyecto de presupuesto

Noviembre Diciembre 15 Se examina, discute y aprueba el proyecto de Presupuesto

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