Boletn No.

144 - Diciembre 2012

La simplificacin administrativa: una oportunidad para la competitividad

El clima de negocios es el reflejo de una variedad de elementos que pueden ser afectados por el desempeo de las instituciones, la calidad de las normas, la facilidad de los trmites, estabilidad y eficiencia de los funcionarios, entre otros. Si bien las normas puede ser un instrumento utilizado para corregir algunas fallas del mercado o para alcanzar determinados objetivos de poltica pblica, cuando la normativa no est bien diseada o es mal implementada, puede tener el efecto contrario del que se esperaba y transformarse en obstculo para el establecimiento no slo de una ambiente empresarial competitivo, sino incluso para el logro de los objetivos perseguidos por la propia regulacin. Por tanto, es indispensable realizar una reforma regulatoria que mejore el clima de negocios y permita que las buenas ideas, sin importar su origen, puedan transformarse en negocios y las empresas logren invertir y crecer, generando ms empleos y desarrollo en la sociedad1. Los trmites excesivos impuestos a los ciudadanos constituyen barreras burocrticas a la realizacin de negocios en el pas, al desarrollo productivo, as como a la competitividad. La falta de claridad y transparencia en los procedimientos administrativos puede conllevar a arbitrariedades y discrecionalidades, al grado tal que sea una puerta a la corrupcin y afecte el Estado de Derecho. Es indispensable elaborar una estrategia sistmica e integral que establezca como premisa bsica la mejora regulatoria como una labor continua del sector pblico y abierta
1. Banco Mundial (2011). Doing Business 2012: Haciendo Negocios en un mundo ms transparente. Washington D.C. p. 2

Los trmites excesivos impuestos a los ciudadanos constituyen barreras burocrticas a la realizacin de negocios en el pas, al desarrollo productivo, as como a la competitividad. La falta de claridad y transparencia...

a la participacin de la sociedad, que incluya la reduccin de los trmites excesivos, la simplificacin de procesos y la elaboracin de normas eficiente, dentro de un proceso largo que nos lleva de un Estado lento, ineficiente y que se sirve a s mismo, a un Estado eficiente, capaz de responder a las necesidades ciudadanas y respetuoso de la autonoma privada2. Desde 1994, FUSADES ha propuesto polticas pblicas relativas a la modernizacin del Estado a travs de la reduccin de excesiva burocracia, y en la Estrategia Econmica Social e Institucional 2009-2014 se propuso la incorporacin de las tecnologas de informacin de la comunicacin a todos los proyectos del Estado. Asimismo, FUSADES ha participado en la discusin y anlisis de proyectos de ley sobre procedimientos administrativos y otras disposiciones relativas al tema, y recientemente ha abordado otros temas relacionados con la modernizacin del Estado como la profesionalizacin del servicio civil3.

Es indispensable elaborar una estrategia sistmica e integral que establezca como premisa bsica la mejora regulatoria como una labor continua del sector pblico y abierta a la participacin de la sociedad...

Por sus implicaciones para la construccin de un Estado ms eficiente y respetuoso de los derechos de los ciudadanos, es importante promover una discusin sobre esta temtica que trascienda al rgimen legal e incluya la participacin de los actores privados y pblicos, tales como el rgano Ejecutivo, municipalidades y entidades oficiales autnomas, y permita la elaboracin de una estrategia enfocada en tres temas: 1) la revisin y adecuacin de propuestas normativas de simplificacin de trmites; 2) la creacin de arreglos institucionales que promuevan la mejora regulatoria sostenible; y 3) la identificacin y desarrollo de las condiciones que propicien su viabilidad jurdica, poltica, y financiera. Apartir de esto, se propone continuar una discusin pblica sobre dicha temtica para construir un Estado eficiente que ofrezca servicios eficientes y giles a los ciudadanos. Este Boletn describe la situacin actual del pas y algunos programas para reducir la excesiva burocracia; examina algunas de las mejores prcticas que promueven la simplificacin de trmites en Amrica Latina y destaca la importancia de contar con una institucionalidad que coordine y d permanencia a las mejoras regulatorias desvinculadas de los cambios de Administracin Pblica y de intereses particulares; y, concluye sobre las oportunidades para iniciar un proceso de mejora regulatoria en El Salvador.

2.

3.

INDECOPI (abril de 2000). Impulsando la simplificacin administrativa: un reto pendiente. rea de Estudios Econmicos del INDECOPI. Documento de Trabajo N 002-2000. Lima. P. 7 FUSADES. El Salvador Estrategia 9499, Soluciones Sociales y Reformas Econmicas. Estrategia Quinquenal. Marzo de 1994, p. 18; FUSADES. Estrategia econmica social e institucional 2009-2014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo. 2008. p. 11. En relacin al servicio civil, ver: FUSADES (noviembre de 2012). Profesionalizacin de la funcin pblica: elemento de un Estado eficiente. Boletn de Estudios Legales. Departamento de Estudios Legales.

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1. Situacin de El Salvador El Informe de Doing Business es un informe anual del Banco Mundial que analiza la facilidad de hacer negocios en el pas en comparacin con otras 182 economas, para ello mide la burocracia en aspectos relevantes para las empresas, tales como permisos de operacin, de construccin, pago de impuestos, entre otros. El Salvador muestra un deterioro marcado en este indicador, desde la posicin 76 de 152 pases en 2006 a la 112 de 182 pases en 2012, en especial en cuanto a los siguientes aspectos: apertura de empresa, permisos de construccin y pago de impuestos; solamente en los temas de comercio internacional y registro de propiedades, ha logrado mantener sus posiciones iniciales4. De igual manera, es posible conocer el desempeo del gobierno a travs de la opinin de los empresarios y el 76.9% manifiestan que los trmites engorrosos o la ineficiencia administrativa en los procesos, son el principal problema que las instituciones gubernamentales causan en sus actividades comerciales. Adems, las encuestas muestran problemas relacionados con permisos especficos e instituciones que ocasionan mayores problemas para la operacin y crecimiento de las empresas. De manera que, la burocracia excesiva, del mbito
4. FUSADES (2011). Ibidem. p. 4.

nacional y municipal, es una de las principales preocupaciones de los empresarios5. Reconociendo que se requieren condiciones claras y sencillas para incentivar mayor inversin privada, un factor esencial en la dinamizacin de la economa, diversos esfuerzos pblicos y privados estn enfocados en la simplificacin de trmites. El Plan de Accin Conjunta del Asocio para el Crecimiento, que comprende metas para la remocin de las principales restricciones al crecimiento y busca contribuir al mantenimiento de un ambiente que estimule la inversin privada, la competitividad y el potencial de las exportaciones, incorpora el tema de la facilitacin de trmites, puesto que el Gobierno se compromete a desarrollar e implementar mecanismos institucionales para prestar atencin al inversionista, y adems, a continuar los esfuerzos para superar las deficiencias observadas en indicadores relacionados con la reduccin de trmites, como el Doing Business, entre otras medidas. Adems, estos aspectos sern retomados por el
5. Un instrumento es la Encuesta Dinmica Empresarial de FUSADES, una encuesta realizada trimestralmente a 500 empresarios ubicados en el pas y de distintos tamaos, para mayor informacin ver: FUSADES (2011). P. 4; y en cuanto al mbito municipal, ver: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (enero de 2012). ndice de Competitividad Municipal, 2011 El Salvador. San Salvador.

Reconociendo que se requieren condiciones claras y sencillas para incentivar mayor inversin privada, un factor esencial en la dinamizacin de la economa, diversos esfuerzos pblicos y privados estn enfocados en la simplificacin de trmites.

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proyecto gubernamental para los fondos de la Corporacin del Reto del Mileno, dentro del componente enfocado en crear un sistema para la mejora continua en el clima de negocios del pas6. La Iniciativa para la Competitividad es una red de actores del sector privado y el pblico que busca construir una agenda de nacin, basada en acuerdos y en acciones implementadas que solucionen los problemas que hacen retroceder al pas en la competitividad global. Uno de sus principales temas es la facilitacin de trmites, y dentro de sus lneas de trabajo incluye: impulsar el proyecto de Ley de Firma Electrnica, retomar una propuesta de Ley de Procedimientos Administrativos, y apoyar los esfuerzos existentes para eficientizar los trmites7. Este tipo de iniciativas son importantes al permitir el involucramiento de los
6. Plan de Accin Conjunta del Asocio para el Crecimiento, suscrito por los gobiernos de El Salvador y los Estados Unidos de Amrica, en noviembre de 2011. Las metas n 1 y 5 de la restriccin n 2, tienen como acciones especficas respectivamente: proseguir los esfuerzos para abordar las deficiencias observadas con el Banco Mundial / IFC sobre los indicadores de Doing Business; y, continuar los esfuerzos en curso del GOES, para desarrollar e implementar el Sistema Integral de Atencin al Inversionista. Adems, el proyecto del para los fondos de la Corporacin del Reto del Mileno ha sido descrito en declaraciones y noticias, entre ellas Gabinete Econmico y Social afina implementacin de Sistema Nacional de Desarrollo Productivo, del 5 de diciembre de 2012, Secretara Tcnica de la Presidencia de la Repblica. Iniciativa para la Competitividad (mayo 2012). Agenda de competitividad 2012/2013: Propuesta de acciones. Iniciativa Think Tank - FUSADES. P. 17 Boletn 144 / Diciembre 2012

empresarios en la identificacin de las regulaciones que merman la actividad econmica del pas y que constituyen un freno para competir en igualdad de condiciones en los mercados internacionales. Actualmente, existen otras iniciativas para mejorar el desempeo del gobierno nacional y de los locales en los procedimientos administrativos, entre las cuales destacan: Infotrmites Proyecto de e-Regulations, Competitividad Municipal, Sistema Integral de Atencin al Inversionista, Alianza de Gobierno Abierto, entre otros. Cabe destacar que iniciativas para la desburocratizacin existen desde hace 15 aos, y estos proyectos se caracterizaban por su carcter estatal, dado que son las mismas instituciones pblicas que deciden los trmites a modificar y la falta de coercibilidad, puesto que la realizacin de estas reformas depende de la voluntad de las autoridades mencionadas8. El reto de estas iniciativas es velar por su institucionalizacin con el fin de garantizar su permanencia y continuidad en el tiempo, as como el de asegurar la sostenibilidad financiera, administrativa, y poltica de las mismas.

El reto de estas iniciativas es velar por su institucionalizacin con el fin de garantizar su permanencia y continuidad en el tiempo...

8.

7.

Mayora de Gavidia, Yolanda (febrero de 2009). Proceso de modernizacin del Estado salvadoreo: 1989-2009 y propuesta 2009-2014. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 20092014. FUSADES. Ms informacin en: FUSADES (2011), p. 7-9; y Secretara Tcnica de la Presidencia (agosto de 2007). Experiencias de desburocratizacin en el marco del Programa de modernizacin del Sector Pblico de El Salvador. Gobierno de El Salvador.

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El Salvador es uno de los pocos pases que no cuenta con un cuerpo normativo que sistematice en forma coherente y completa toda la actividad del Estado y su relacin con los particulares...

Desde la perspectiva normativa, El Salvador cuenta con leyes que contemplan este mismo objetivo, por ejemplo, la Ley de Simplificacin Aduanera en 1999, que permite la utilizacin de medios informticos para las comunicaciones entre los usuarios y la Oficina de Aduanas; y, la Ley de Creacin del Centro de Trmites de Importaciones y Exportaciones en 2011, que crea una ventanilla nica con la finalidad de centralizar, agilizar y simplificar los trmites de importacin y exportacin de mercancas y otros vinculados al comercio internacional. Adems, otras leyes hacen referencia a la reduccin de trmites como mecanismo para promover la libre competencia y el correcto desempeo de las funciones pblicas, por ejemplo, la Ley de Competencia permite emitir opiniones sobre normas jurdicas, que incluye los trmites, en los que pudiere limitarse, restringirse o impedirse significativamente la competencia; la Ley de Acceso a la Informacin Pblica obliga a divulgar los requisitos, formatos y plazos de los procedimientos que deben seguir los ciudadanos; y, la Ley de tica Gubernamental establece como principios ticos bsicos para el desempeo de las funciones y atribuciones de los servidores pblicos, el actuar con la debida probidad, eficiencia y eficacia, logrando sus objetivos al menor costo para el pblico y la institucin, evitando demoras y atrasos en el trabajo, el efectivo cumplimiento de las tareas encomendadas y la adecuada

administracin de los evitando el despilfarro9.

recursos

El Salvador es uno de los pocos pases que no cuenta con un cuerpo normativo que sistematice en forma coherente y completa toda la actividad del Estado y su relacin con los particulares; el rgimen de las actuaciones de la Administracin Pblica; la uniformidad de los procedimientos que siguen ante el rgano Ejecutivo las entidades oficiales autnomas, y las municipalidades; el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos frente a las actuaciones de los entes gubernamentales; el acceso al expediente o diligencias por parte de los interesados; las formas de notificacin de las resoluciones; medios y valoracin de prueba; recursos en sede administrativa; entre otros. La falta de

9.

Ley de Competencia, art. 14. Son atribuciones del Consejo: l) emitir, a requerimiento o de oficio, opinin sobre proyectos de leyes, ordenanzas o reglamentos en los que pudiere limitarse, restringirse o impedirse significativamente la competencia.- Ley de Acceso a la Informacin Pblica, art. 10. Los entes obligados, de manera oficiosa, pondrn a disposicin del pblico, divulgarn y actualizarn, en los trminos de los lineamientos que expida el Instituto, la informacin siguiente: 10. Los servicios que ofrecen, los lugares y horarios en que se brindan, los procedimientos que se siguen ante cada ente obligado y sus correspondientes requisitos, formatos y plazos.- Ley de tica Gubernamental, art. 4. La actuacin de las personas sujetas a esta Ley deber regirse por los siguientes principios de la tica pblica: k) Eficiencia: Cumplir los objetivos institucionales al menor costo posible; l) Eficacia: Utilizar los recursos del Estado de manera adecuada para el cumplimiento de los fines institucionales.

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este marco normativo ha conllevado a que exista una dispersin legislativa y reglamentaria heterognea que regula en forma individual cada institucin del Estado, provocando incertidumbre jurdica y desconocimiento de parte de los administrados del rgimen legal aplicable. Se advierte la ausencia de una ley clara, sistemtica y armnica que propugne por la simplificacin administrativa y establezca mecanismos para asegurar su efectivo cumplimiento. El reto es la modernizacin del marco legal y las prcticas culturales inspiradas en una nueva relacin entre ciudadanos y Estado basada en una Administracin Pblica facilitadora de servicios pblicos de calidad y promotora de la actividad privada. 2. Mecanismos de simplificacin administrativa en el derecho comparado La Administracin Pblica protege a travs de los procedimientos que ante ella se siguen, diversos valores y bienes. Por ejemplo, la tutela de la salud, la seguridad, el buen funcionamiento de la economa, entre otros, justifican una actividad vigilante y activa del Estado, lo cual puede justificar la imposicin de costos a los particulares. Pero dichos costos no deben exceder lo estrictamente necesario para tutelar dichos intereses porque se estaran convirtiendo en sobrecostos innecesarios, que se manifiestan en trabas burocrticas, procedimientos ilegales o irracionales, etc. Encontrar el justo medio que

garantice la proteccin de los valores que el Estado debe tutelar y que, a su vez, promocione la actividad de los particulares exenta de costos innecesarios, es una tarea difcil. Sin embargo, la simplificacin administrativa y sus principios son una herramienta til y eficaz para el logro de dichos cometidos10. Los esfuerzos para la simplificacin administrativa suelen estar relacionados con una estrategia sistemtica de mejora continua de las normativas, dado que estos trmites excesivos son costosos, no solo en tiempo y dinero sino en trminos de reduccin de productividad e innovacin. Esto es particularmente costoso para las pequeas y micro empresas, y puede desalentar las oportunidades a sus ciudadanos y afectar la competitividad del pas11. Los pases han desarrollado distintas maneras de eliminar los trmites excesivos, segn las prioridades, caractersticas del sistema jurdico y desarrollo institucional. Actualmente, el trmino gobernanza regulatoria abarca todas estas actividades, dado que brinda una visin general sobre la manera en que se elaboran las regulaciones. Diversos organismos internacionales han identificado las principales caractersticas de los programas

Los pases han desarrollado distintas maneras de eliminar los trmites excesivos, segn las prioridades, caractersticas del sistema jurdico y desarrollo institucional.

10. INDECOPI (abril de 2000). Ibd. P. 13 11. OCDE (2007). Cutting Red Tape: National Strategies for Administrative Simplification. Policy Brief. P. 4 OCDE (2012). Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance. Publicaciones OCDE . e.legal@fusades.org

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de en

simplificacin pases los

administrativa desarrollados12.

Enfoque global: se ejecutan proyectos enfocados en la calidad normativa en general, adems de promover reformas especficas; o sectoriales Reforma regulatoria: se busca modificar las normativas existentes y prevenir la creacin de nueva regulacin con trmites excesivos; Promocin y evaluacin: se establecen metas cuantitativas y cualitativas de los avances de la simplificacin de trmites. Adems, un elemento para asegurar el xito de la simplificacin administrativa es la generacin de valor pblico para la sociedad, difusin de los beneficios, fortalecimiento de las capacidades tcnicas y directivas, y diferenciacin de otros programas de gobierno. Para ello, se han recopilado casos exitosos de soluciones legales y herramientas administrativas para incentivar y promover una mejora en la calidad de la regulacin, as como la eliminacin de aquella normativa que no satisface los estndares mnimos establecidos.
12. OCDE (2007). P. 4; Bullard, Alfredo y Zumaeta, Fiorella (14 de agosto de 2012). Ponindole Dientes a la La Administrativa: Simplificacin Conferencia. Peruana. Experiencia Iniciativa para la Competitividad. Antiguo Cuscatln. OCDE (2011). Regulatory Policy and Governance. Publicaciones OCDE. Levy B, Spiller P. (1994). The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative Analysis Regulation. Telecommunications of The Journal of Law, Economics and Organization.
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A continuacin se presentan soluciones relevantes que pueden retomarse en la poltica y regulacin dedicada a la simplificacin de trmites o procedimientos administrativos en trminos generales. 2.1. Regulacin de los principios de simplificacin administrativos Mientras que El Salvador carece de una normativa de este tipo, la incorporacin de los principios de simplificacin administrativa ha sido una estrategia permitido ha que legislativa otorgar sostenibilidad al proceso de eliminacin de barreras burocrticas en otros pases. Entre algunos elementos destacan: la simplicidad, dado que los trmites deben ser sencillos y fciles de entender; la uniformidad, puesto que los trmites similares deben tener iguales requisitos; predictibilidad, para que los ciudadanos y la Administracin entienda las reglas; proporcionalidad, para seleccionar los requisitos idneos a los objetivos; e institucionalidad, para garantizar permanencia y continuidad en la mejora regulatoria. Con el objetivo de fomentar la inversin, una de las primeras en normativas experiencias simplificacin administrativa de la regin fue la Ley de Simplificacin Administrativa de Per, aprobada en junio de 1989, con 10 artculos que regulaban los principios y procedimientos para reducir los funcionarios los que trmites consideraran excesivos e innecesarios. Posteriormente, Per aprob la Ley del Procedimiento Administrativo estos incorpor que General,
7

Adems, un elemento para asegurar el xito de la simplificacin administrativa es la generacin de valor pblico para la sociedad, difusin de los beneficios, fortalecimiento de las capacidades tcnicas y directivas, y diferenciacin de otros programas de gobierno.

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principios de simplificacin a un marco general que beneficiaba a todos los ciudadanos13. Una iniciativa reciente es la Ley Antitrmites de Colombia, con el objetivo de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trmites innecesarios existentes en la Administracin Pblica y el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece la obligacin de todas las entidades pblicas de divulgar sus proyectos de regulacin, junto con las razones que los fundamentan. Por otro lado, Costa Rica impuls estos principios en leyes especficas para la eliminacin del exceso de requisitos y proteccin al consumidor. Otros pases han aprobado disposiciones de carcter general que promueven la racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos relacionados con la prestacin de servicios pblicos14.

2.2. Creacin de instituciones para la simplificacin Dada la importancia de la simplificacin de trmites y para asegurar la sostenibilidad de los proyectos se debe asignar a una institucin pblica las competencias y recursos para aplicar las leyes y programas de reduccin de trmites y mejora de la calidad normativa. Las mejores prcticas presentan cuatro modelos 15 institucionales . 1. Organismos de nico propsito, que promueven un aspecto de la simplificacin o un sector especfico, por ejemplo, las pequeas empresas; 2. Agencias de simplificacin administrativa, responsables de todos los aspectos en la Administracin Pblica; 3. Agencias de reforma normativa, que incluyen la simplificacin dentro de sus competencias relativas a la calidad de la normativa; y 4. Comits externos, conformados por representantes del gobierno, academia y empresariado, con una mayora de los ltimos dos sectores, con el propsito de desarrollar y coordinar la promocin, propuesta o ejecucin de la simplificacin administrativa. La eleccin del modelo institucional depende de factores coyunturales de cada pas y la propuesta puede combinar los modelos propuestos, por ejemplo, crear una agencia de reforma normativa, dedicada a la
15. Instituto Nacional de la Administracin Pblica y OCDE (2008). Reducir el papeleo: estrategias nacionales para la simplificacin administrativa. Madrid. p. 93 104. OCDE (2012). Ibidem. e.legal@fusades.org

Dada la importancia de la simplificacin de trmites y para asegurar la sostenibilidad de los proyectos se debe asignar a una institucin pblica las competencias y recursos para aplicar las leyes y programas de reduccin de trmites...

13. Ley 25035 - Ley de Simplificacin Administrativa de Per, de junio de 1989, y la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General de abril de 2001. 14. Costa Rica: Ley de Proteccin al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trmites Administrativos y en la Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Entre el resto de pases destaca: Colombia, a travs de la Ley 962 de 2005, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones pblicas o prestan servicios pblicos; el Decreto-Ley 019 de 2012, denominado Ley Antitrmites, y Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
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revisin de los nuevos trmites y promocin de actividades de reduccin de los trmites existentes, y un organismo de nico propsito, dedicado a la eliminacin de barreras burocrticas mediante procedimientos administrativos iniciados por los ciudadanos interesados. Este caso es el modelo peruano, cuya agencia es la Presidencia del Consejo de Ministros y el organismo es la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas16. Los mecanismos de fiscalizacin administrativos del cumplimiento de los principios de simplificacin posee una doble vertiente: control previo y control posterior. Las estrategias de simplificacin de trmites deben enfocarse en reformar las leyes existentes y dificultar la creacin de nuevos trmites innecesarios; para esto ltimo, utilizan instrumentos de medicin de impacto de las normas, que permiten una discusin pblica sobre el cumplimiento de los objetivos propuestos a travs de dichos trmites, lo cual promueve la eleccin de las normativas ms racionales en un ambiente transparente17. Adems, las estrategias debern incluir programas
16. Guasch, J. Luis y Hahn, Robert W. (1997). The Costs and Benefits of Regulation: implications for developing countries. Policy Research Working Paper 1771. Para el caso peruano: Bullard, Alfredo y Zumaeta, Fiorella (14 de agosto de 2012). Ponindole Dientes a la Simplificacin Administrativa: La Experiencia Peruana. Conferencia. Iniciativa para la Competitividad. Antiguo Cuscatln. 17. OCDE (2007) p. 2: una de las limitaciones de este sistema es que las estimaciones de los efectos potenciales de la norma a veces difieren de los efectos experimentados en la prcticas. Para solucionar esto puede introducirse un sistema de revisin automtica de la regulacin despus de su implementacin para evaluar los efectos de la misma. Esto permite corroborar la aplicacin de la norma con las expectativas iniciales.
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de capacitacin para funcionarios y fortalecimiento institucional para transformarla gestin pblica bajo una visin de diseo regulatorio. a) Control previo de la regulacin La regulacin es buena si est bien diseada, es decir, las normativas deben ser producto de un proceso reflexivo, analtico y participativo. Mxico, a travs de una reforma a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, cre la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, un rgano desconcentrado de la Secretara de Comercio con autonoma tcnica y operativa, responsable de dar continuidad a la poltica de mejora regulatoria. Entre las atribuciones de esta agencia de reforma normativa destacan: la revisin de la regulacin, elaboracin de diagnstico de su aplicacin, preparacin de propuestas mejora de la normatividad en actividades o sectores econmicos especficos, administracin del registro de trmites y servicios18. Adems, dentro de esta Comisin, se cre un Consejo para la Mejora Regulatoria, que funciona como mecanismo de dilogo permanente entre los
18. A partir de las recomendaciones de la OCDE, de institucionalizar la poltica de mejora regulatoria, en 1999 el rgano Ejecutivo propuso una iniciativa de reformas a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, para otorgar un carcter permanente a los programas gubernamentales existentes, entre ellos la obligatoriedad de inscribir los trmites en el registro Federal de Trmites y Servicios. Finalmente, estas reformas fueron aprobadas unnimemente, lo que signific el reconocimiento de todos los partidos polticos de la importancia de la mejora regulatoria. Carballo, Alfonso (noviembre de 2012). La experiencia mexicana en la consolidacin de la gobernanza regulatoria. p. 17-45, captulo en: Reforma regulatoria en Amrica Latina. COFEMER. Mxico. e.legal@fusades.org

Las estrategias de simplificacin de trmites deben enfocarse en reformar las leyes existentes y dificultar la creacin de nuevos trmites innecesarios...

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sectores pblicos, social, privado y acadmico19. En la actualidad, Chile tiene un conjunto de buenas prcticas regulatorias realizadas por diversas instituciones, por ejemplo, el anlisis de impacto regulatorio se aplica en reas especficas: pequeas y medianas empresas, medio ambiente y obstculos tcnicos al comercio. Costa Rica, a partir de diversas leyes y decretos impuls una poltica de mejora regulatoria estableciendo que los Ministerios emisores de regulaciones deben cumplir con la aplicacin de la metodologa para la evaluacin costo-beneficio cuando se establecen nuevas regulaciones o se reforman las existentes que establezcan trmites, requisitos y procedimientos20.

Costa Rica, a partir de diversas leyes y decretos impuls una poltica de mejora regulatoria estableciendo que los Ministerios emisores de regulaciones deben cumplir con la aplicacin de la metodologa para la evaluacin costo-beneficio...

En igual sentido, Per cuenta como requisito para aprobar una ley, la existencia de una evaluacin costobeneficio de dicha iniciativa; y Brasil aplica el anlisis de impacto regulatorio que busca auxiliar a los legisladores al evaluar los posibles efectos de una normativa y proporcionar diferentes opciones de regulacin21. El Salvador carece de una regla de razonabilidad que cada entidad emisora de las normas deba completar, transparentar y publicar para cada trmite, formulario, e incluso de cada ley. Al respecto, FUSADES ha propuesto la utilizacin de una metodologa para medir la carga regulatoria, verificar la constitucionalidad, eficiencia y conveniencia dentro del proceso de formacin de ley22. b) Control posterior regulacin de la

El Salvador carece de una regla de razonabilidad que cada entidad emisora de las normas deba completar, transparentar y publicar para cada trmite, formulario, e incluso de cada ley.

19. Los integrantes del consejo son: Titulares de las Secretaras de Economa quien lo presidir, de Hacienda y Crdito Pblico, de la Funcin Pblica y de Trabajo y Previsin Social, as como de la Consejera Jurdico del Ejecutivo Federal. Y son invitados permanentes del Consejo: el Gobernador del Banco de Mxico, el Presidente de la Comisin Federal de Competencia, el Procurador Federal del Consumidor, los dems servidores pblicos que establezca el Titular del Ejecutivo Federal, y al menos 5 representantes del sector empresarial y uno de cada uno de los sectores acadmico, laboral, y agropecuario a nivel nacional. Base legal: Ley Federal de Procedimientos Administrativos de Mxico, art. 69-f. 20. La base legal de Costa Rica es: Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N 7472, art. 3; la Directriz Presidencial N 036-MPMEIC del 7 de diciembre del 2004 y el Decreto Ejecutivo N 32689-MP-MEIC del 9 de agosto del 2005. La base legal de Chile es: Ley 20.416, para las pequeas y medianas empresas; Ley 19.300, sobre las Bases Generales del Medio Ambiente; y Ley 19.912, sobre obstculos al comercio; ms informacin en: Penna, Francisca (noviembre de 2012). Buenas prcticas regulatorias en Chile. p. 64 - 75, captulo en: Reforma regulatoria en Amrica Latina. COFEMER. Mxico. Boletn 144 / Diciembre 2012

Un ejemplo de estas instituciones es el caso peruano, cuando en el marco de una poltica de promocin de
21. Per: Reglamento del Congreso de la Repblica del Per, art. 75: Las proposiciones de ley deben contener una exposicin de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislacin nacional, el anlisis costobeneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. Para el caso brasileo, este anlisis forma parte del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin Reulatoria, ms informacin en Dias, Jadir y Enriquez, Delia (noviembre de 2012). Brasil: la gobernanza regulatoria y el anlisis del impacto regulatorio. p. 4763, captulo en: Reforma regulatoria en Amrica Latina. COFEMER. Mxico. 22. FUSADES (2011). Propuesta de lineamientos para elaborar leyes. Boletn de Estudios Legales, enero de 2011. Departamento de Estudios Legales. e.legal@fusades.org

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La Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas de Per es un arreglo institucional innovador que asegura la coercibilidad de toda la normativa de simplificacin administrativa a travs de la denuncia de los ciudadanos.

la inversin privada a inicios de la dcada de los noventas, Per aprob un conjunto de leyes orientadas a promover la inversin privada y la libertad del comercio exterior e interior mediante la facilitacin de condiciones y estabilidad jurdica23, para ello cre el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), una institucin autnoma dedicada a brindar legitimidad al sistema de mercado a travs de la vigilancia en reas relacionadas con el funcionamiento del mercado, entre los cuales destaca la eliminacin de barreras de salida y entrada a los mercados. Para este objetivo se cre una unidad administrativa al interior del INDECOPI, denominada Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas24. Esta Comisin
23. Entre otras leyes: Decreto Legislativo N757, Ley marco para el crecimiento de la inversin privada, del 13 de noviembre de 1991. 24. Avendao Valdez, Juan Luis; Zumaeta Castro, Fiorella (diciembre de 2011). El que no cae, no tiene que resbalar en el Poder Judicial. Las Barreras burocrticas y el procedimiento administrativo. Revista Ius et veritas. Lima, Per. p.208228. Otras competencias de esta Comisin son: inaplicar decretos supremos, ordenanzas, resoluciones ministeriales y cualquier otro acto administrativo; iniciar procedimientos de oficio; demandar la ilegalidad e inconstitucionalidad de las barreras ante las autoridades judiciales correspondientes; y sancionar econmicamente al funcionario responsable de violar la ley. Base legal: Ley 25868, art. 26 BIS; Ley 2744 - Ley General de Procedimientos Administrativos, art. 48; y Ley 28996 Ley de eliminacin de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversin privada; Decreto Ley 25868 - Ley de Organizacin y Funciones del INDECOPI; Decreto Legislativo 776 - Ley de Tributacin Municipal, art. 61.

constituye un arreglo institucional innovador puesto que asegura la coercibilidad de toda la normativa mediante el anlisis de la legalidad y racionalidad de exigencias, requisitos, cobros y prohibiciones que afectan las actividades econmicas, e incluso la promocin de su eliminacin, a partir de las denuncias ciudadanas, es decir, es una entidad contralora de las barreras burocrticas que limitan indebidamente los derechos de los ciudadanos y educadora de la Administracin Pblica puesto que facilita la comprensin e interiorizacin de los principios de simplificacin administrativa. Entre sus efectos en la economa se estima que en 2010, ha generado un ahorro del 1% PIB y aproximadamente 140,000 empleos en sentido agregado 25. La Comisin constituye una garanta adicional para el ciudadano que complementa y potencia la tutela del sistema judicial. Es slo un beneficio de tutela adicional a favor de los ciudadanos en su relacin con la Administracin Pblica, el mismo que, en tanto actuacin administrativa, estar siempre sujeto al control judicial por la va contencioso administrativa. Es un diseo de proteccin innovador para presentar los derechos ciudadanos y atender rpida y eficazmente a la solucin de conflictos en el mbito de la Administracin Pblica. A pesar de los cuestionamientos judiciales,

25. UNCTAD (julio de 2011). Estudio de medicin del impacto de las barreras burocrticas en el mercado. Informe Final. Programa COMPAL Proyecto Per. Lima.

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este mecanismo fue declarado constitucional por las autoridades competentes en Per26. Otro aspecto relevante es la estabilidad, duracin y conformacin de las instituciones. Por ejemplo, la creacin de organismos permanentes demuestra un alto grado de compromiso e inters en la temtica, tal como sucedi en Reino Unido con la creacin de la Comisin de Mejora Normativa. Asimismo, el involucramiento de las municipalidades en estas instituciones permite abordar el problema de los permisos en el mbito nacional y municipal27. Asimismo, para asegurar la coordinacin de la poltica de simplificacin se puede establecer mecanismos institucionales que faciliten la comunicacin entre las entidades pblicas. Por ejemplo, Costa Rica reconociendo que la labor de simplificacin de trmites requiere del esfuerzo de todos y debe generar un efecto multiplicador en toda la Administracin Pblica para lograrlo, designa un funcionario responsable de
26. INDECOPI (abril de 2000). Ibd. P. 27. Adems, el 25 de agosto de 2010, a peticin de la municipalidad de Lima que cuestion la constitucionalidad del control de actos y normativa municipal realizado por la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas por una supuesta vulneracin de la autonoma municipal, el Tribunal Constitucional decidi que dicha facultad es respetuosa con las competencias que la Constitucin confiere al rgano Ejecutivo. Expediente 000142009- PI/TC. 27. Instituto Nacional de la Administracin Pblica y OCDE (2008). p. 93 104.

esta poltica, denominado Oficial de Simplificacin de Trmites 28. De igual manera, la transparencia y el acceso a la informacin son herramientas para reducir trmites. Las leyes de acceso a la informacin pblica suelen contemplar la obligacin de divulgar los requisitos de licencias y permisos, lo cual permite detectar inconsistencias en la gestin pblica, como el caso de El Salvador y Per. Adems, existen otras leyes en Per, como la Ley de Portales Electrnicos, que permiten clarificar, simplificar, armonizar y automatizar los procedimientos, facilita la relacin de la Administracin Pblica y los ciudadanos e incentiva el cumplimiento de las leyes de procedimientos administrativos. Finalmente, la consulta pblica es una herramienta importante dentro de la poltica de mejora regulatoria. 2.3. Tcnicas que promueven la simplificacin a) Aprobacin de los procedimientos administrativos

Asimismo, para asegurar la coordinacin de la poltica de simplificacin se puede establecer mecanismos institucionales que faciliten la comunicacin entre las entidades pblicas.

Para facilitar la gestin pblica, simplificar los procesos y asegurar el efectivo cumplimiento de los objetivos de las entidades pblicas se sugiere establecer dos tipos de procedimientos: de aprobacin automtica y de evaluacin previa de la entidad. La creacin de procedimientos de
28. Reglamento sobre los Programas de Mejora Regulatoria y Simplificacin de Trmites dentro de la Administracin Pblica, de abril de 2007; Ley de Proteccin al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trmites Administrativos y Ley de Promocin de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

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En El Salvador, la regla general del silencio administrativo es el significado de una denegatoria presunta, salvo que la ley exprese que ser en sentido positivo.

aprobacin automtica y de evaluacin posterior descansa en el respeto a la libertad individual del ciudadano, privilegia la confianza, brinda mayor predictibilidad jurdica y reduce los costos iniciales de la actividad econmica. En estos procesos se incorporan aquellos conducentes a la obtencin de licencias que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales en el mbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros. Adems, se establece la obligacin a la entidad pblica de realizar la fiscalizacin posterior a travs de las inspecciones, muestreos y actuaciones necesarias, y se complementa con un sistema de multas elevadas y eficaces. Aquellos que quieren de evaluacin previa estarn sujetos a un plazo legal, y en caso de falta de pronunciamiento oportuno, el silencio administrativo se entender en sentido positivo como regla general, salvo los casos taxativamente establecidos. Por ejemplo, las solicitudes que afecten asuntos de inters pblico, como la salud, medio ambiente y otros o en caso de recursos administrativos. De esta manera se garantiza que la demora en la respuesta gubernamental no perjudique a los ciudadanos. Per aprob una legislacin general que regula estos procedimientos y cuentan con una institucionalidad que verifica su efectivo cumplimiento; mientras tanto, Costa Rica cuenta con una normativa especializada en simplificacin de trmites y un sistema para solicitar la aplicacin del silencio administrativo en sentido positivo. En El Salvador, la regla general del silencio administrativo es el significado de una denegatoria

presunta, salvo que la ley exprese que ser en sentido positivo29. b) Texto nico de procedimientos administrativos (TUPA) y el Registro Federal de Trmites y Servicios

El TUPA es un instrumento utilizado en Per para brindar predictibilidad a los ciudadanos sobre el cumplimiento de normas, que aparece en las reformas destinadas a promover la inversin en dicho pas. El TUPA es un documento publicado en el Diario Oficial que simplifica y recopila todos los procedimientos administrativos existentes que los ciudadanos deben realizar ante cada entidad gubernamental, de manera que, respeta los principios administrativos, promueve la transparencia en la gestin pblica y reduce las arbitrariedades30. Para lograr su objetivo, las leyes establecen la obligacin de las entidades pblicas para unificar, reducir y simplificar drsticamente todos los procedimientos administrativos en un nico documento, que debe publicarse peridicamente y de fcil acceso a los ciudadanos. De esta manera se informa sobre la existencia y finalidad de cada trmite, los requisitos que deben cumplirse y los costos que genera,
29. Per: Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, art. 29 al 49, y la Ley 29060 Ley del Silencio Administrativo. Costa Rica: Ley 8990, del 27 de septiembre de 2011, art. 7. El Salvador: la base legal es la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa (art. 3) y un ejemplo jurisprudencial es el amparo N 157-98, del 7 de septiembre de 1999. 30. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, arts. 20 y 21. Actualmente, se regula por la Ley del Procedimiento Administrativo General, arts. 37 y 38. e.legal@fusades.org

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la identificacin de la autoridad encargada de pronunciarse, y de ser el caso, la autoridad superior que podra conocer de las impugnaciones, todo ello bajo el marco de eliminacin de exigencias y formalidades costosas. Por otra parte, Costa Rica, para simplificar y unificar los procedimientos, agreg la obligacin que todo trmite o requisito para que pueda exigirse a los ciudadanos deber constar en una ley o reglamento y ser publicado en el Diario Oficial31.

Costa Rica, para simplificar y unificar los procedimientos, agreg la obligacin que todo trmite o requisito para que pueda exigirse a los ciudadanos deber constar en una ley o reglamento y ser publicado en el Diario Oficial.

Mxico cre el Registro Federal de Trmites y Servicios administrado por la Comisin de Mejora Regulatoria, que recibe de todas las dependencias y de los organismos descentralizados de la Administracin Pblica federal, la informacin sobre los trmites que llevan a cabo, entre la cual est: i) fundamentacin jurdica del trmite, ii) plazo mximo que tiene la dependencia u organismo descentralizado para resolver el trmite, en su caso, se aplica la afirmativa o negativa ficta, iii) monto de los derechos aplicables, en su caso, o la forma de determinar dicho monto, iv) criterios de resolucin de trmites, etc. Toda la informacin que debe estar prevista en leyes, reglamentos, decretos o acuerdos presidenciales, o acuerdos generales expedidos por las dependencias de la administracin pblica que aplica el trmite. Adems, las dependencias y los organismos descentralizados no pueden exigir trmites adicionales a aquellos inscritos en el Registro, ni aplicarlos en forma distinta a los procedimientos registrados, salvo excepciones legales. Al respecto, cabe reiterar que El

Salvador a diferencia de las experiencias antes mencionadas, no cuenta con un cuerpo normativo que sistematice en forma coherente y completa toda la actividad del Estado y su relacin con los particulares; que permita la uniformidad de los procedimientos que siguen ante el rgano Ejecutivo las entidades oficiales autnomas, y las municipalidades, etc. En este sentido, las experiencias antes mencionadas constituyen ejemplos importantes para iniciar la discusin de una Ley de Procedimientos Administrativos, que permitira a generar mayores niveles de certidumbre jurdica de parte de los administrados con relacin al rgimen legal aplicable. c) Lmites a requerimientos gubernamentales

A partir de la configuracin de la Administracin Pblica al servicio del ciudadano y de los principios del procedimiento administrativo, entre ellos la presuncin de veracidad, las instituciones no deberan pedir cualquier requisito o documento durante la tramitacin de un procedimiento, dado que por el principio de proporcionalidad y eficiencia puede solicitar aquellos requisitos que guarden relacin con la finalidad del procedimiento. Por ejemplo, las leyes pueden prohibir que las entidades pblicas soliciten documentacin que ya poseen, fotografas, ms de dos copias, sellos, recibos, otros; y, a que sean obligadas a recibir copias simples y declaraciones juradas, otros. Adems, con el objetivo de eliminar requerimientos excesivos o innecesarios debera incorporarse en una norma los requisitos y criterios de emisin de permisos y licencias, a
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31. Ley 8990, del 27 de septiembre de 2011, art. 4.

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Per incorpor nuevos mecanismos institucionales y normativos para promover el correcto establecimiento de los montos de las tasas...

travs de una ley general o reformas a las leyes especficas de los sectores relevantes: construccin, medio ambiente, operacin de empresas, etc. Por ejemplo, Per aprob un marco jurdico de las disposiciones aplicables al procedimiento para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento expedida por las municipalidades, a travs de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento; y, para el caso de solicitar una licencia de funcionamiento se elimin la necesidad de acreditar la posesin legtima del inmueble en el que se pretende desarrollar una actividad econmica. d) Justificacin de los cobros

debe lucrarse de los procedimientos administrativos y las tasas deben responder al costo del servicio prestado; no obstante, en algunas ocasiones estos requisitos son obviados y afectan los derechos de los administrados33. 3. Consideraciones finales Desde hace 15 aos existen iniciativas para eliminar trmites excesivos o ilegales, y a pesar de ello, persiste este obstculo a la actividad econmica. El reto es promover un proceso de reforma regulatoria que asegure la sostenibilidad de los avances en la eliminacin de las barreras burocrticas y elabore procedimientos administrativos claros y ciertos para los ciudadanos, as como, se coordine una poltica ms amplia de modernizacin de la Administracin Pblica, que abarque otras reas: la organizacin del Estado, el uso de tecnologas, la jurisdiccin contencioso administrativa y el servicio civil34.

Per incorpor nuevos mecanismos institucionales y normativos para promover el correcto establecimiento de los montos de las tasas, tales como la exigencia de estudios sobre costos del servicio, prohibicin de subsidios cruzados, creacin de entidades pblicas con competencias para inaplicar las tasas ilegales o que limiten el libre acceso al mercado, etc32. En el caso de el Salvador, el Cdigo Municipal y la Ley General Tributaria Municipal incorporan requisitos generales para la fijacin de las tarifas por tasas y otros cobros de la Administracin Pblica, entre los cuales cabe destacar que el Estado no

32. La Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas es competente de verificar que las municipalidades no impongan tasas o contribuciones que limiten el libre acceso al mercado, en base al Decreto Legislativo 776, art. 61, 69 y 70, y de la Ley de Procedimientos Administrativo General, art. 44 y 45.
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33. Ley General Tributaria Municipal, art. 130.- Para la fijacin de las tarifas por tasas, los Municipios debern tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-econmica de la poblacin. Los Municipios podrn incorporar en la fijacin de las tasas por servicios, tarifas diferenciadas, las cuales no podrn exceder del 50% adicional al costo del servicio prestado o administrado, y cuyo producto se destinar al mejoramiento y ampliacin de dichos servicios. 34. FUSADES (noviembre de 2012). Profesionalizacin de la funcin pblica: elemento de un Estado eficiente. Boletn de Estudios Legales. Departamento de Estudios Legales. e.legal@fusades.org

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La existencia de las iniciativas gubernamentales y privadas refleja que el pas ya tiene un consenso sobre la relevancia de la temtica, y sus efectos en la prdida de competitividad que ha sufrido el pas en los ltimos aos.

Las experiencias internacionales muestran prcticas y modelos institucionales orientadas a promover una mejora en la calidad de la regulacin, orientada hacia los resultados, con nfasis en el ciudadano y basado en mecanismos ms eficaces de transparencia y participacin democrtica, que pueden retomarse en El Salvador a travs de marcos legales predecibles y arreglos institucionales que aseguren su efectivo y gil cumplimiento. Esto deber ser retomado en los esfuerzos para promover el desarrollo del pas, como el Plan de Accin Conjunta del Asocio para el Crecimiento y otros programas de cooperacin internacional. La existencia de las iniciativas gubernamentales y privadas refleja que el pas ya tiene un consenso sobre la

relevancia de la temtica, y sus efectos en la prdida de competitividad que ha sufrido el pas en los ltimos aos. El reto por superar es la generacin de un consenso a partir del dilogo inclusivo entre los diferentes actores de una estrategia nacional enfocada en 3 aspectos fundamentales: a) la construccin de una poltica pblica de una continua mejora regulatoria, que incluya la simplificacin de trmites y facilidad de hacer negocios; b) la elaboracin y aprobacin de nuevos marcos legales, tal como la Ley de Procedimientos Administrativos, que brinde reglas claras y homogneas en la relacin entre el Estado y los ciudadanos; y c) la creacin de una institucionalidad que garantice el cumplimiento y sostenibilidad de la poltica de mejora regulatoria.

Coordinador Luis Nelson Segovia Director Javier Castro De Len Gerente Lilliam Arrieta de Carsana

Analistas Roberto Vidales Marjorie Chorro Ren Abrego Labb Gina Mara Umaa Carlos A. Guzmn Carmina de Villamariona scar Pineda

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