UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MARANHO CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS CURSO DE ADMINISTRAO

WENDSON VALE PEIXOTO

ORAMENTO PBLICO: Anlise de sua Classificao

So Lus 2012

WENDSON VALE PEIXOTO

ORAMENTO PBLICO: Anlise de sua Classificao

Monografia apresentada ao curso de Administrao da Universidade Estadual do Maranho, para obteno de grau de Bacharel em Administrao. Orientadora: Prof. Ma. Tatiana Alves de Paula

So Lus 2012

WENDSON VALE PEIXOTO

ORAMENTO PBLICO: Anlise de sua Classificao

Monografia apresentada ao Curso de Administrao da Universidade Estadual do Maranho, como requisito para a obteno do grau de Bacharel em Administrao. Orientadora: Prof. Ma. Tatiana Alves de Paula

Aprovado em: ______ / ______ / ______

BANCA EXAMINADORA

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Prof. Ma. Tatiana Alves de Paula Universidade Estadual do Maranho Orientadora

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Examinador 1

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Examinador 2

 todos os meus irmos(a). minha esposa Maria Vanda Cabral Peixoto; E em especial minha me, Deusanira Vale Peixoto, pela grande oportunidade e pelo incentivo.

AGRADECIMENTOS Agradeo, primeiramente, a Deus, nosso pai todo poderoso, por ter permitido esse primeiro grande passo da minha vida. minha me, pelo apoio na educao e os to importantes ensinamentos sobre a vida. minha esposa, por esta sempre ao meu lado mesmo nos momentos mais difceis. minha Professora, a mestra Tatiana Alves de Paula, pela grande contribuio no que se refere orientao e reviso do trabalho. A todos os meus amigos que caminharam comigo este primeiro passo to difcil que foi essa graduao na Universidade Estadual do Maranho (UEMA) e a todos que colaboraram direta e indiretamente com este trabalho.

A classificao a chave estrutural para a organizao consciente e racional do oramento do Governo. Jesse Burkheard

RESUMO Apresenta-se um estudo com a finalidade de identificar as reais intenes do constituinte originrio da Constituio Federal de 1988 em ter dividido a Lei Oramentria Anual LOA em Oramento Fiscal, Oramento de Investimento e Oramento da Seguridade Social. Discorre-se em primeiro momento o processo de evoluo da concepo mais simples a consolidao do oramento como instrumento de planejamento da Administrao Pblica, destacando em seguida: o histrico do oramento pblico no Brasil, o processo de planejamento e programao/execuo oramentria no Brasil antes da Constituio Federal de 1988, o papel do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual como Instrumentos de Planejamento Pblico e, por fim, a anlise da LOA na Constituio Federal de 1988. As concluses obtidas foram que o constituinte originrio tinha a inteno de centralizao do oramento pblico a fim de ter um maior controle, o que havia ate ento era uma excessiva fragmentao das contas pblicas, inclusive com oramentos paralelos, e tambm, de uma reflexiva preocupao dominante na dcada de 80, com a dimenso alcanada pelo segmento empresarial pblico, criando e introduzindo assim, o oramento de Investimento na lei oramentria anual. Palavras chaves: Constituinte Originrio. Oramento Pblico. Instrumento de Planejamento e Controle.

ABSTRACT It is presented a study aiming to identify the real intentions of the original Constituent of the Federal Constitution of 1988 in having split the Annual Budget Law LOA into Fiscal Budget, Investment Budget and Social Security Budget. At first, the process of evolution of a simpler conception to the consolidation of the budget as a tool of planning to the public Administration is discussed; highlighting then: the history of public budgeting in Brazil, the process of planning and budget scheduling/execution in Brazil before the Federal Constitution of 1988, the role of the Multiannual Plan, Budget Guidelines Law, Annual Budget Law as Instrument of Public Planning and finally the LOA analysis on the Federal Constitution of 1988. The conclusion achieved were that the original Constituent intended to centralize the public budget in order to have greater control, what existed until then was an excessive fragmentation of public accounts, including with parallel budgets and a dominant concern in the 80s, with such dimension achieved by public enterprise segment, thus creating and introducing the Budget Investment in the Annual Budget Law. Keywords: Constituent Originally. Public Budgeting. Planning and Control Instrument.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CF/88 PPA LDO LOA Art. D. PND PGA OPI LRF EMPRABA HCPA SOF DEST MPOG OI SUS PLOA PLDO Constituio Federal de 1988 Plano Plurianual Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Artigo Dom Plano Nacional de Desenvolvimento Programa Geral de Aplicao Oramento Plurianual de Investimento Lei de Responsabilidade Fiscal Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Hospital das Clnicas de Porto Alegre Secretaria de Oramento Federal Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Oramento de Investimento Sistema nico de Sade Projeto de Lei Oramentria Anual Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias

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SUMRIO 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.3 3 3.1 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.4.6 4.4.7 4.4.6 5 5.1 5.2 INTRODUO..... 11

Problema...... 11 Objetivos...... 12 Justificativa. Metodologia....................................................................................... ORAMENTO PBLICO...... Concepes de Oramentos.. Oramento Clssico ou Tradicional.. Oramento-programa.. Oramento Pblico no Brasil Antes da Constituio de 1988.. ORAMENTO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988...... 12 13 14 14 14 16 22 24

Oramento de Desempenho ou Realizao 15 Histria do Oramento Pblico no Brasil....... 18

PPA, LDO e LOA: Instrumentos de Planejamento Pblico.. 24 LEI ORAMENTRIA ANUAL: Anlise da Classificao....... 29 Oramento Fiscal... 30 Oramento de Investimento Outras Classificaes.. Classificao Institucional...... Classificao Funcional.. Classificao Programtica Classificao por Natureza da Despesa.. Classificao por Fontes de Recursos. Classificao por Identificador de Uso................................................ 32 35 36 37 37 38 38 38 Oramento da Seguridade Social.. 33

Classificao por Identificador de Doao e de Operao de Crdito 39 Classificao por Categoria Econmica.............................................. 39 CONCLUSO.. 40 Limitao da pesquisa...................................................................... 42 Sugesto para futuras pesquisas.................................................... 42 REFERNCIAS................................................................................... 43

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1 INTRODUO Nas sociedades organizadas, o sistema jurdico est estruturado para que os cidados, os destinatrios das aes estatais, no sejam surpreendidos por medidas intempestivas tomadas pelos governantes. Este fato, por si s, justifica a imprescindibilidade da existncia do oramento pblico, cujas origens se confundem com o surgimento do Estado de Direito. Alis, a questo de ordem financeira do poder pblico foi a primeira rea a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o Estado de Direito. A Administrao Pblica brasileira, em seu processo histrico, acompanhou a tendncia mundial, prevendo em suas normas a elaborao de planejamentos ou oramentos. Analisando as legislaes passadas e atuais, podemos verificar que o processo oramentrio esteve em constante evoluo. No o propsito deste estudo esmiuar as diversas normas brasileiras a respeito de oramento, no entanto, sero mencionados os principais pontos nos quais serviro de embasamento para elaborao deste trabalho. A Constituio Federal de 1988 CF/88 ocupou-se profundamente sobre a matria oramentria e menciona em seu artigo 165, que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero os seguintes instrumentos legais de planejamento: O Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA. Esta ltima tem por finalidade a concretizao dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonncia com o que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as aes a serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO. 1.1 Problema No presente trabalho, pretende-se realizar uma reflexo, tal como uma anlise qualitativa acerca das reais intenes do constituinte originrio em ter classificado a Lei Oramentria Anual - LOA em trs partes: oramento fiscal, oramento de investimento e oramento da seguridade social.

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1.2 Objetivos O objetivo final que se pretende alcanar com esta pesquisa, analisar a classificao legal da LOA na CF/88 em oramento fiscal, oramento de investimento e oramento da seguridade social. J os objetivos intermedirios que auxiliaro o alcance do objetivo final so os que seguem: a) investigar a histria dos oramentos pblicos brasileiros; b) demonstrar as vantagens e desvantagens da utilizao da diviso ou classificao da LOA na Constituio Federal que antecede a de 1988; c) demonstrar como ficou LOA ps-Constituio Federal de 1988. 1.3 Justificativa A motivao desta pesquisa parte da pretenso do autor de compreender melhor a classificao da LOA segundo a CF/88 com o objetivo de contribuir para uma viso mais esclarecida na prtica do tema. A formao em Administrao levou a um bom conhecimento de Oramento Pblico, o qual serve de base para as anlises deste trabalho. Por certo, a importncia do tema no mbito da Administrao Pblica e, em face dessa importncia, a constatao de nenhum trabalho especfico e de anlise fundamentada a respeito do tema, no campo do Direito e da Administrao, concorreram igualmente para a escolha do assunto. A pesquisa mostra-se relevante no sentido de esclarecer as intenes do constituinte originrio em dividir ou classificar a LOA em trs partes. Pretende-se que a anlise construda por esse estudo venha contribuir para futuras discusses e esclarecimentos, j que existe um crescente aumento da demanda social por decises e aes pblicas e governamentais, capazes de gerar resultados que atendam os diferentes segmentos da sociedade.

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1.4 Metodologia Com o objetivo de classificar a pesquisa realizada neste estudo, partir-se- da classificao tomada por Vergara (2007), que feita conforme os fins e os meios da pesquisa referente ao trabalho. Quanto aos fins ela exploratria. Exploratria porque, embora a LOA seja uma lei temporria anual e todos os anos ser trabalhado intensamente para que o projeto de lei se transforme em lei, no se verificou a existncia de estudos aprofundados que abordem a anlise da classificao. Quanto aos meios ela bibliogrfica, pois a fundamentao tericometodolgica da pesquisa ser a partir de um estudo sistemtico dos materiais publicados que tem relacionamento com o objetivo do estudo.

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2 ORAMENTO PBLICO Com o passar do tempo, o conceito, as funes e as tcnicas de elaborao do Oramento Pblico foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem se aprimorar e racionalizar sua utilizao, tornando-se um instrumento da moderna administrao pblica, com uma concepo de oramento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para atingir objetivos e metas programadas. 2.1 Concepes de Oramentos Essa evoluo conceitual do oramento pblico foi motivada por novas tecnologias e teorias que apresentaram e difundiram ao redor do mundo, diferentes tcnicas de elaborao desse instrumento de planejamento, de forma que atingisse a consecuo dos seus objetivos. Seguindo essa tendncia mundial, o Brasil adotou algumas dessas tcnicas no seu processo oramentrio, neste trabalho, sero explorados somente os principais tipos. 2.1.1 Oramento Clssico ou Tradicional Utilizado na fase embrionria do oramento pblico, configurou-se como instrumento utilizado pelo Estado para demonstrar as previses de receitas e autorizaes de despesas. Ele apresentava algumas caractersticas peculiares da poca, quais sejam: a) classificava as despesas por unidade oramentria e objeto de gasto; b) tinha por fim a busca do equilbrio entre receitas e os gastos pblicos; c) preocupava-se basicamente com as questes tributrias, deixando de lado os aspectos econmicos e sociais. A falta de planejamento da ao governamental tambm configurada como uma das principais caractersticas. Constitui-se num mero instrumento contbil e baseia-se no oramento do exerccio anterior, ou seja, enfatiza atos passados.

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Demonstra uma despreocupao do gestor pblico com o atendimento das necessidades da populao, pois considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espcie de oramento no h preocupao com a realizao dos programas de trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos rgos pblicos para realizao das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e metas. Por outro lado, nesse modelo de oramento, h uma preocupao exagerada com o controle contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra caracterstica desta tcnica a elaborao oramentria com vis inercial ou incremental. Ao tomar essa direo, a distribuio dos recursos para unidades oramentrias se d com base na proporo dos recursos gastos em exerccios anteriores e no em funo do programa de trabalho que pretendem realizar. Neste caso, as distores so inevitveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas para garantir maior "fatia" nos oramentos seguintes. 2.1.2 Oramento de Desempenho ou Realizao Este tipo de oramento trouxe um novo enfoque na elaborao da pea oramentria, caracterizando um processo de evoluo em relao ao oramento tradicional. Evidenciar as "coisas que o governo faz" passa a ser mais importante em relao s "coisas que o governo compra". Assim, tornou-se mais relevante saber para que se destina a referida aquisio. Nessa espcie de oramento, o gestor comea a se preocupar com os benefcios dos diversos gastos e no apenas com seu objeto. Para Burkhead (1971), o oramento de desempenho apresenta maior interesse aos nveis organizacionais responsveis pela execuo dos programas; nesse plano micro-administrativo, o oramento considera as unidades de desempenho, os custos. Apesar da evoluo em relao ao oramento clssico (tradicional), o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo, ou seja, nesse modelo oramentrio inexiste um instrumento central de planejamento das aes do governo vinculado pea

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oramentria. Apresenta, assim, uma deficincia, que a desvinculao entre planejamento e oramento. Esse tipo de oramento foi utilizado ou experimentado no Brasil na dcada de 1960, antes da previso legal, determinada pela Lei 4.320 de 1964, de utilizao do oramento-programa. 2.1.3 Oramento-programa um instrumento de planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previso dos custos relacionados. uma tcnica bastante disseminada e tem a vantagem de permitir mais facilmente a identificao da execuo oramentria com a materializao das polticas pblicas. Isto porque adota uma classificao a funcional-programtica que organiza os recursos alocados de acordo com as funes governamentais previamente definidas, por exemplo, educao, sade, transporte e de acordo com os programas estruturados para que essas funes sejam cumpridas, por exemplo, programa de capacitao do professor do ciclo bsico, programa de combate dengue, programa de modernizao do sistema virio. Os fazeres governamentais, assim estruturados para a finalidade de controlar o cumprimento de funes ao menor custo possvel, so divididos em atividades e projetos, estes com prazo para incio e trmino e aquelas de durao por tempo indefinido. Um projeto termina quando sua finalidade atingida ou os recursos a ele destinados se esgotam: assim, concludas as obras correspondentes, termina um projeto de reforma dos prdios escolares, no devendo constar do prximo oramento. Uma atividade permanente por consistir em fazeres demandados pela simples existncia de um rgo governamental: cumprindo ou no suas funes adequadamente, tendo ou no recursos para investir, um departamento de obras pblicas ter que manter suas atividades administrativas, de planejamento. Os programas, que tm incio e trmino vinculados ao atingimento dos objetivos a eles ligados, abrigam atividades e projetos. Como eles devem ser

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extintos assim que suas metas so atingidas, no devem ser criadas estruturas especficas para gerenci-los e execut-los, mas sim organizados grupos de ao a partir das estruturas funcionais existentes nas diversas sees de uma estrutura governamental - responsveis por programas. O oramento-programa consiste, na verdade, num instrumento de gesto oramentria de um governo por programas, ou seja, de um governo que organiza a sua interveno sobre a realidade atravs de um conjunto de aes estruturadas a partir de objetivos programticos no interior de cada uma de suas funes. Um governo assim no coloca, por exemplo, o objetivo de reduzir a mortalidade infantil apenas sob responsabilidade de sua secretaria de sade, mas toma-o para si como um todo, criando um programa de combate mortalidade infantil, sob coordenao da secretaria de sade, mas com a contribuio desta atravs de projeto de erradicao da paralisia infantil, de projeto de incentivo ao aleitamento materno e das atividades de monitoramento das doenas que afetam essa faixa etria. Da secretaria de educao - que desenvolve, por exemplo, um projeto de merenda na escola, destinado ao combate desnutrio - da secretaria de esporte - que oferece projetos para o desenvolvimento fsico das crianas, por exemplo, dentre outros. A adoo do oramento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edio da Lei n 4.320. O Decreto-Lei n 200, de 1967, j mencionava o oramento-programa como plano de ao do Governo Federal, quando em seu artigo 16 determina que:
Em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. (BRASIL, Decreto-Lei n 200, de 1967).

Como se observa, o oramento-programa no apenas um documento financeiro, mas, principalmente, um instrumento de operacionalizao das aes do governo, viabilizando seus projetos/atividades em consonncia com os planos e diretrizes estabelecidas. O oramento-programa pode ser definido como sendo um plano de trabalho expresso por um conjunto de aes a realizar e pela identificao dos recursos necessrios sua execuo.

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Por meio do oramento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificao de metas, com a consequente formalizao de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao. Ele a espcie de oramento utilizada atualmente no Brasil. 2.2 Histrico do Oramento Pblico no Brasil O oramento pblico um instrumento de ao governamental que surgiu, com caractersticas prximas das hoje conhecidas, no sculo XIII, na Inglaterra, fruto da insatisfao da nobreza com o crescimento do volume de tributos com que tinha que arcar anualmente. No final do sculo XIX j estava plenamente consolidado como principal tcnica de administrao dos recursos pblicos, na Europa e em outras regies. Sua natureza de mecanismo de controle parlamentar sobre o poder executivo, para evitar crescimento dos gastos e desvios de finalidades na destinao dos recursos do errio, manteve-se ao longo do sculo XX, mas a ela foi acrescentada a faceta mais gerencial da oramentao, deslocando-a para o campo do planejamento econmico e da gesto financeira. A complexidade e sofisticao das tcnicas de gesto oramentrias hoje conhecidas, foram respostas para a ampliao das funes estatais e para a mudana qualitativa da relao entre desenvolvimento socioeconmico e atuao governamental, tornando-se esta ltima uma imprescindvel alavanca para o avano das sociedades urbano-industriais prevalecentes em todo o mundo. No Brasil, a histria do oramento pblico iniciou-se com a vinda de D. Joo VI, que promoveu a abertura dos portos e, em 1808, criou o Errio Pblico Tesouro - atravs do Alvar de junho do mesmo ano. Com a Constituio Imperial de 1824, surgiram as primeiras exigncias no sentido da elaborao de oramentos formais com a Carta Magna, assim estabelecendo em seu artigo 172, que o Ministro de Estado da Fazenda, apresentar na Cmara de Deputados, anualmente, um balano geral da receita e despesa do tesouro nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro.

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A Constituio assim distribua a competncia dos poderes imperiais em matria tributria e oramentria: a) ao Executivo, competia a elaborao da proposta oramentria, regra que permanece nos tempos atuais, conforme preceitua a Constituio Federal de 1988; b) Assembleia Geral - Cmara dos Deputados e o Senado a aprovao da lei oramentria; c) Cmara dos Deputados, a iniciativa das leis dos impostos. Posteriormente, em agosto de 1834, atravs da edio de emenda Constituio Imperial, foi regulado o funcionamento das Assembleias Legislativas Provincianas. Com a Constituio de 1891, surge a Proclamao da Repblica e, com isto, promoveu-se uma srie de alteraes na distribuio das competncias. Como primeiro marco dessa nova fase, em 1922, o Congresso Nacional aprovou o Cdigo de Contabilidade da Unio pelo Decreto n 15.873, de 18 de novembro de 1922, sendo que tal diploma legal atribua Contadoria Central da Repblica a competncia para a preparao das propostas oramentrias da receita e da despesa da Repblica. Mais adiante, por decorrncia das Revolues de 1930 e 1934, ocorreu o rompimento com o passado, fazendo emergir a modernizao do aparelho do Estado, que passou a ter maior autonomia, concentrando maior poder na esfera federal. As crises polticas daquela poca submeteram o pas a um forte regime autoritrio, dando origem ao Estado Novo, gerador da Constituio de 1937. Nesse instrumento, as questes relacionadas proposta oramentria ganharam captulo especial e integrado por seis captulos especficos. J em 1946, veio a redemocratizao do Pas, e o oramento voltou a ser elaborado de forma mista, isto , o Executivo elaborava o projeto de lei do oramento e o encaminhava para discusso e votao nas casas legislativas, e nestas j se consagravam os princpios bsicos da unidade, universalidade,

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exclusividade e especializao, sendo tambm destacado o papel do Tribunal de Contas. A dcada de 1964 foi contemplada pelas caractersticas marcadamente autoritrias, destacando-se o equilbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo, principalmente na questo das competncias. Em 17 de maro daquele ano, o Congresso Nacional aprovou a Lei n 4.320, marcando a figura do consenso na padronizao do oramento pblico, sendo, a partir da, adotado o oramento padro para as trs esferas de Governo.
Com a Lei n 4.320/64 foi, finalmente, adotado o modelo oramentriopadro para os trs nveis de governo. Indo alm de instituio de normas gerais de direito financeiro como reza sua ementa, a lei desce a particularidades, especialmente na adoo do plano de contas nico para as trs esferas. (Giacomoni, 2010).

O legislador, ao editar a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, destacou os captulos de I a VIII, as matrias pertinentes s disposies gerais em relao ao oramento, a elaborao da proposta oramentria, a elaborao da lei do oramento, definiu o exerccio financeiro, estabeleceu os instrumentos modificadores do oramento, os critrios a serem observados na execuo do oramento, definiu o que so os fundos especiais e tambm as regras de controle da execuo oramentria. A dita Lei, em seu artigo 23, j contemplava a edio de previses plurienais, definindo que as receitas e despesas de capital sero objeto de um quadro de recursos e de aplicao de capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio. No entanto, a introduo oficial do planejamento de governo no Brasil ocorreu com a edio do Decreto-lei n 200/1967, no qual, dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias, no artigo 6 I, que as atividades da , Administrao Federal devem obedecer, entre outros, ao princpio do planejamento. O artigo 7 do mesmo diploma normativo que faz parte do Captulo I denominado Do Planejamento dispe:
A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo

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III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: a) b) c) d) plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais, de dura plurianual; durao oramento-programa anual; programao financeira de desembolso.

A linha do tempo na figura 1, sistematiza a evoluo do Oramento tempo, Pblico nas Constituies do Brasil explicitando seus principais pontos de forma bem sinttica:
Figura 1 Linha do tempo do oramento pblico no Brasil

Fonte: Prprio autor (2012)

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2.3 Oramento Pblico no Brasil Antes da Constituio de 1988 Vale ressaltar que o processo de planejamento e programao/execuo oramentria no Brasil se desenvolveu efetivamente, a partir de 1969, atravs da elaborao, reviso e acompanhamento dos seguintes documentos: I. Plano Nacional de Desenvolvimento - PND 1972-1974; II. Programa Geral de Aplicao - PGA 1973-1975; III. Oramento Plurianual de Investimento - OPI 1968-1970; IV. Oramento Anual da Unio; V. Decreto de Programao Financeira. O Ato Complementar n 43, de 29 de Janeiro de 1969, em seu art. 1 determina:
Art. 1. O Poder Executivo elaborar Planos Nacionais de Desenvolvimento, de durao igual a do mandato do Presidente da Repblica, os quais sero submetidos deliberao do Conselho Nacional at 15 de setembro do primeiro ano do mandato presidencial.

Dessa forma, o dispositivo acima cria os planos nacionais de desenvolvimento, e suas alteraes foram introduzidas pelo Ato Complementar n 76, de 21 de outubro de 1969, ele instituiu a sua sistemtica de elaborao e aprovao, que tero durao igual do mandato do Presidente da Repblica conforme transcrio abaixo: O Programa Geral de Aplicao (PGA), institudo pelo art. 4 do Decreto n 70.852, de 20 de julho de 1972, foi definido "como um instrumento complementar dos PNDs", cabendo a sua elaborao ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. O Ministrio fazia a consolidao dos oramentos-programa da Unio, das entidades de administrao indireta e de todos os demais rgos e entidades sujeitas superviso ministerial, constituindo um manual bsico de dados quantitativos para o planejamento, a nvel global, regional e setorial. O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), os valores correspondentes programao das entidades da administrao indireta e fundaes que no

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recebiam transferncias do Governo Federal e, eventualmente, a programao dos Estados. O OPI era trienal e foi institudo pelo Ato Complementar n 43, de 29 de janeiro de 1969. Era constitudo pela programao de dispndios da responsabilidade do Governo Federal, excludas, apenas, as entidades da administrao indireta e das fundaes que no recebam transferncias do Oramento da Unio. O oramento anual detalha as funes, programas, subprogramas, projetos e atividades, previstos no OPI e relativos ao primeiro ano do perodo abrangido por aquele documento, inclusive com a especificao da despesa por sua natureza. O PND, o OPI e o oramento anual constituam documentos pblicos, a serem encaminhados ao Congresso Nacional; e so, na realidade, partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmnica, como expresso dos objetivos governamentais em determinado perodo; Devem traduzir, em termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas e projetos; e definem de forma mais exaustiva e com especificao completa dos esquemas financeiros, todos os projetos e atividades a serem desenvolvidos no perodo trienal mais imediato.

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3 O ORAMENTO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 A Constituio Federal de 1988, cumprindo a tradio das anteriores, ocupou-se profusamente de matria oramentria, chegando at a definir instrumentos de planejamento e oramento com elevado grau de detalhe. Nesse particular, apresentou substanciais alteraes no tocante concepo ento vigente, constante da Constituio de 1967, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 1/69 (Jund, 2006). Nessa linha de inteleco, a Constituio consagra o planejamento como instrumento essencial ao do Estado, na medida em que o mesmo qualificado como determinante para o setor pblico:
Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. (Art. 174, da CF/1988).

No mesmo sentido, da utilizao do oramento como instrumento de planejamento e de controle da ao governamental, a Constituio, no artigo 165, inserido na Seo II do Captulo II do Ttulo VI, intitulada Dos Oramentos, criou um sistema integrado de previso, alocao e controle de recursos coletivos, bem como de gesto e de execuo das diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor pblico, o que se d por meio de trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias (LDO) e os oramentos anuais (LOA). 3.1 PPA, LDO e LOA: Instrumentos de Planejamento Pblico A concepo de planejamento associada ao oramento foi reforada pela Constituio Federal ao instituir os trs instrumentos bsicos para o exerccio do planejamento e para a formulao dos oramentos pblicos:
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.

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Nesse sentido, a CF/88 introduziu o que se pode chamar de um processo integrado de alocao de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e oramento, mediante a definio desses trs instrumentos de iniciativa do Poder Executivo. O constituinte originrio recuperou a figura do planejamento na administrao pblica brasileira, com a integrao entre plano e oramento por meio da criao do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias. O PPA, assim como a LDO, uma inovao da CF/1988. por meio desses instrumentos que o Estado executa as trs funes econmicas clssicas: alocativa1, distributiva2 e estabilizadora3. Trata-se, portanto, de instrumento de planejamento que reflete as decises polticas com vistas ao atendimento das demandas sociais. Verifica-se, pois, a importncia de tal planejamento oramentrio na organizao econmica da nao, tanto que o legislador constituinte determinou que tais planos e programas inseridos no PPA sejam apreciados pelo Congresso Nacional:
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. (Art. 165, 4 da CF/88). ,

possvel afirmar que a inteno do constituinte era atribuir ao Plano Plurianual PPA, um papel central de organizao da ao do Estado, uma vez que submete a elaborao dos demais instrumentos de planejamento e oramento s suas disposies. Dessa forma, resta por evidente a preocupao do constituinte originrio em interligar o planejamento das aes do governo programas, tendo a LDO o papel de orientao da LOA para a materializao dessas mesmas aes programas, planejadas no PPA. A figura 2 esquematiza essas intenes.

Por meio da funo alocativa, o governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos. Por meio dela, o governo poder criar incentivos para melhor desenvolver determinados setores econmicos em relao a outros. (Jund, 2006). Tambm conhecida como funo redistributiva, por meio dela o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas, visando ao crescimento equilibrado do pas. (Giacomoni, 2010). A funo estabilizadora aquela relacionada s escolhas oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos, da estabilidade dos preos, do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, ou seja, de aes que, de forma global, visam ao crescimento econmico em bases sustentveis. (Giacomoni, 2010).

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Figura 2 Instrumentos de planejamento

Fonte: Prprio autor (2012)

Ramos (2004) acredita que as modernas teorias poltico-administrativas do Estado Democrtico de Direito consolidaram o oramento como o mais importante instrumento de planejamento, o qual deve espelhar os planos e as prioridades da sociedade. Segundo o autor, chega a ser um retrato de corpo inteiro, onde se podem vislumbrar as intenes de crescimento e desenvolvimento, as polticas econmicas e sociais e, at mesmo, a prpria filosofia de atuao do governo. A Lei Complementar n 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), resgatou o oramento pblico como pea de planejamento e controle e introduziu progressos importantes no processo oramentrio. Reforou o papel da LDO como instrumento de imposio de equilbrio fiscal. A partir da LRF, o planejamento assume papel fundamental na gesto pblica. O PPA, a LDO e os oramentos anuais no mais podem ser elaborados apenas para cumprir formalidade legal. Com isso, os oramentos pblicos devero

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ser compatveis com a situao financeira presente, assim como, a futura situao de cada rgo e entidade, e representar com transparncia a definio da poltica econmico-financeira da Administrao Pblica e os programas de trabalho do governo. Assim, a LRF resgata a necessidade de planejamento na Administrao Pblica. O esquema abaixo mostra muito bem como se dar os nveis de planejamento do poder executivo representado pelas trs leis:
Figura 3 Nveis de planejamento do Poder Executivo

Fonte: Prprio autor (2012)

O PPA o instrumento de planejamento estratgico de mdio prazo que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica. Retrata, em viso macro, as intenes do gestor pblico para um perodo de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano. As diretrizes so as orientaes ou princpios que nortearo a captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo, com vistas a alcanar os objetivos de Governo no perodo do Plano. Os objetivos contemplam a discriminao dos resultados que se pretendem alcanar com a execuo das aes governamentais, as quais permitiro a superao das dificuldades diagnosticadas. E, finalmente, as metas consistem na traduo quantitativa dos objetivos.

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A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratgico (PPA) e o planejamento operacional (LOA). Dessa forma, por ser o plano ttico, sua relevncia reside no fato de ter conseguido diminuir a distncia entre o plano estratgico e a LOA, as quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratgicos existentes antes da CF/1988. Sua vigncia extrapola um pouco mais de um ano, uma vez que ela aprovada at o encerramento da 1. sesso legislativa e orienta a elaborao da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras oramentrias a serem executadas ao longo do exerccio financeiro subsequente. A LOA um instrumento que expressa a alocao de recursos pblicos, sendo operacionalizada por meio de diversos programas. A LOA o oramento por excelncia ou o oramento propriamente dito. A finalidade da LOA a concretizao dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonncia com o que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as aes a serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO.

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4 LEI ORAMENTRIA ANUAL: Anlise da Classificao A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo oramentria ao precisar a composio do oramento anual. Em particular, apresentou substanciais alteraes no tocante concepo ento vigente, o que havia era um convvio simultneo com trs oramentos distintos: o oramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma consolidao entre eles. O oramento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das empresas estatais eram deficitrios, sem controle e, alm do mais, no eram votados. Como o dficit pblico e os subsdios mais importantes estavam no oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e monetria do Pas. At 1964 no existia ainda um controle monetrio rigoroso no Brasil. Era o Banco do Brasil que exercia o papel de autoridade monetria, arrecadando encaixes compulsrios e autorizando redesconto aos bancos. A base monetria ficava fora de seu controle, pois as decises de programao oramentria eram do Governo Federal. S com a lei n 4.595 de 31 de dezembro de 1964, que criou o Banco Central e organizou o mercado financeiro, que esse controle passou a ser feito pelo Banco Central do Brasil, e aprovado pelo executivo por decreto, no entanto sem o Congresso. A atual Constituio optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da constatao de que havia uma excessiva fragmentao oramentria, inclusive com importantes programaes e despesas inteiramente - previdncia social, por exemplo - fora da lei de meios4, sem a observncia, portanto, do princpio da universalidade5. (Core, 2001). Esta, se comparada com os instrumentos da esfera privada, considerada o Planejamento Operacional, como j dito, pois atravs dela que se

A Lei Oramentria ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os meios para o desenvolvimento das aes relativas aos diversos rgos e entidades que integram a administrao pblica. (Pires, 2011). 5 O princpio da universalidade preceitua que o oramento nico deve conter todas as receitas e todas as despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, no devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econmica estatal. (Giacomoni, 2010).

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executa o Oramento Pblico e se colocam em prtica os programas e aes do governo. Assim, de acordo com o 5 do Artigo 165, da Constituio Federal de 1988, a Lei Oramentria Anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Segundo Giacomoni (2010), o oramento fiscal, por sua abrangncia e dimenso, constitui-se no principal dos trs oramentos. Afirma ainda, que administrao indireta compreende em quatro categorias de entidade: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Integra o oramento fiscal as autarquias, as fundaes, parte das empresas pblicas e algumas sociedades de economia mista. O oramento da seguridade social aplicado a todos os rgos que possuem receitas e despesas pblicas relacionadas seguridade social previdncia, assistncia e sade - e no apenas queles diretamente relacionados seguridade social, como os hospitais que atendem ao Sistema nico de Sade (SUS). Por exemplo, o Ministrio do Planejamento possui despesas de assistncia mdica relativa aos seus servidores e essa despesa faz parte do oramento da seguridade social. (FLEURY, BAHIA, AMARANTE, 2008). Assim, o Oramento de Investimento compreende todas as empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, no includas no Oramento Fiscal e da Seguridade Social, e que tenham investimentos programados para o exerccio, independentemente da fonte de financiamento utilizada. 4.1 Oramento Fiscal Antes de aprofundar o conhecimento sobre a LOA. Precisaremos do importante conceito de empresa estatal dependente. Primeiro, temos que saber que

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uma empresa controlada uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertence, direta ou indiretamente, a ente da Federao. Consoante a Lei Complementar n 101/2000 (LRF) empresa estatal dependente uma empresa controlada, mas que recebe do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria. Este conceito importantssimo, porque, sendo uma empresa estatal considerada dependente, ela participar do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Integram o oramento de investimentos apenas as chamadas empresas estatais no dependentes. Desta forma, a empresa estatal no dependente autossustentvel e no alcanada pela LRF. Isso ocorre para que a empresa tenha liberdade de atuao e ao mesmo tempo o Poder Pblico tenha controle sobre os investimentos dela. Por exemplo, a Petrobrs uma sociedade de economia mista e estatal no dependente. No sofre as restries da LRF porque tem que ser dinmica para concorrer com a iniciativa privada. Por outro lado, o Estado deve deter o poder para influenciar onde ela aplicar seus investimentos e a populao deve ter conhecimento, por isso ela compe o Oramento de Investimentos. J as empresas dependentes recebem recursos do Estado para se manter, portanto, no se sustentam sozinhas. Existem para suprir alguma falha de mercado em que a iniciativa privada no quis ou no conseguiu xito e relevante para a sociedade. Exemplos: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRABA) e Hospital das Clnicas de Porto Alegre (HCPA). Assim, possuem controle total do Estado, seguem o regramento da LRF e fazem parte do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. A separao to ntida que a Secretaria de Oramento Federal (SOF) responsvel pelo Oramento Fiscal e da Seguridade Social. J o Oramento de Investimentos fica a cargo do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST). So duas estruturas totalmente diferentes integrantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

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4.2 Oramento de Investimentos O Oramento de Investimento (OI) compreende os investimentos das empresas controladas pela Unio, ou seja, aquelas em que direta ou indiretamente o Estado detenha a maioria do capital social com direito a voto, e cujas programaes no constam integralmente do Oramento Fiscal e da Seguridade Social. A Lei n 12.309 de 9 de agosto de 2010, determina em seus incisos I a III, do 1, do art. 51 que sero considerados investimentos nas seguintes despesas:
1 Para efeito de compatibilidade da programao oramentria a que se refere este artigo com a Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976, sero consideradas investimento, exclusivamente, as despesas com: I. aquisio de bens classificveis no ativo imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso prprio da empresa ou de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo imobilizado; II. benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e III. benfeitorias necessrias infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio.

Dessa forma o OI abrange os gastos com aquisio de bens classificveis no ativo imobilizado6 de cada empresa. No esto includos nesse oramento os bens que envolvam arrendamento mercantil o denominado leasing7 e as benfeitorias realizadas em bens da Unio, bem como aquelas necessrias infraestrutura de servios pblicos concedidos, tambm, pela Unio. A execuo global dos dispndios anuais das empresas do setor produtivo estatal que constam do OI avaliada e acompanhada no mbito do Programa de Dispndios Globais8 (PDG), sob gerenciamento do DEST. O programa se constitui de um conjunto sistematizado de informaes econmico-financeiras.

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Conjunto de bens e direitos necessrios manuteno das atividades da empresa, caracterizados por se apresentar na forma tangvel. um contrato atravs do qual a arrendadora ou locadora a empresa que se dedica explorao de leasing adquire um bem escolhido por seu cliente o arrendatrio, ou locatrio para, em seguida, alug-lo a este ltimo, por um prazo determinado. Ao trmino do contrato o arrendatrio pode optar por renov-lo por mais um perodo, por devolver o bem arrendado arrendadora (que pode exigir do arrendatrio, no contrato, a garantia de um valor residual) ou dela adquirir o bem, pelo valor de mercado ou por um valor residual previamente definido no contrato. PDG um conjunto de informaes econmico-financeiras das empresas estatais, sistematizadas, que tem por objetivo avaliar o volume de recursos e de dispndios anuais desses entes, compatibilizando-o com as metas de poltica econmica governamental necessidade de financiamento do setor pblico.

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4.3 Oramento da Seguridade Social O termo Seguridade Social um conceito estruturante das polticas sociais cuja principal caracterstica de expressar o esforo de garantia universal da prestao de benefcios e servios de proteo social pelo Estado. (Giacomoni, 2010). Neste sentido, sua base de financiamento bem mais ampla que a do seguro social, conceito que orientou a poltica previdenciria brasileira desde os anos de 1920, organizada sob inspirao do modelo alemo, criado por Bismark na segunda metade do sculo XIX. No entanto, a crise do milagre econmico havia exposto os limites do modelo de desenvolvimento nacional no que tange dinmica de incluso dos setores mais desfavorecidos. Em um contexto de ampliao das demandas e de retrao das atividades econmicas, a proteo social no mais se conciliava com o princpio estrito do seguro social, majoritariamente financiada por contribuies sociais. Tais demandas alimentavam-se nos diagnsticos ento realizados sobre as polticas sociais brasileiras e que destacavam, entre outras caractersticas, sua centralizao, fragmentao, baixa cobertura, iniquidade e falta de uniformidade nos benefcios. As novas demandas se inspiravam tambm, na constatao, generalizada no incio dos anos de 1980, de que a sociedade brasileira mantinha uma efetiva dvida social. Nesse contexto, as demandas apresentadas ao Congresso Nacional tinham em vista objetivos concretos de proteo social a serem alcanados, entre eles: a) assegurar cobertura para segmentos populacionais desprotegidos. b) estabelecer mecanismos claros e permanentes de financiamento. c) eliminar ou diminuir as diferenas entre trabalhadores rurais e urbanos, no que tange aos tipos e aos valores dos benefcios. d) descentralizar a gesto da sade e da assistncia. e) criar mecanismos de participao da sociedade civil controle social na formulao e no acompanhamento das polticas.

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Essas demandas tiveram decisiva influncia na Carta Constitucional no que se refere Oramento da Seguridade Social e, efetivamente, influenciaram a nova formatao do regime pblico de proteo social no Brasil. O reconhecimento do direito universal proteo social ficou efetivamente expresso no campo da sade. Cabe referir aqui a contribuio dada pelo chamado movimento sanitarista, que, na Conferncia Nacional de 1986, j havia proposto a unificao do sistema de sade e a universalizao dos seus servios, estabelecendo as premissas organizacionais do Sistema nico de Sade (SUS). No art. 196 da nova Constituio, o que se ressalta no direito sade so os deveres do Estado, porque se entendia que o exerccio deste dever o que poderia garantir o resgate de uma dvida social com a cidadania e o princpio de acesso universal e igualitrio. (FLEURY, BAHIA, AMARANTE, 2008). Muitos dos dispositivos da Constituio Federal de 1988 foram inspirados e tiveram sua redao lastreada em propostas e reclamos de movimentos populares e da sociedade civil organizada. No este o caso da ideia de Seguridade Social, tal como se encontra plasmada nos arts. 194 e 195. O arcabouo constitucional da Seguridade Social, que talvez represente a pea de poltica social mais renovadora introduzida na Constituio, no contou na poca com respaldo de movimentos e de lideranas da sociedade civil. Este fato confirmado no apenas pelas anlises dos anais da Constituinte, mas tambm por depoimentos de atores polticos cuja atuao foi ento relevante. (FLEURY, BAHIA, AMARANTE, 2008). Pode-se observar, como exemplo do carter inovador desta ideia, que o chamado movimento sanitrio, que exibia ento um nvel destacado de organizao e foi decisivo para formulao constitucional do SUS, se mostrou perplexo e dividido diante da proposio deste sistema mais abrangente de proteo social. Conforme a definio constitucional, o oramento da seguridade social abrange as entidades e rgos a ela vinculados - sade, previdncia social e assistncia social - da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. Trata-se aqui de um oramento de reas funcionais, que cobre todas as despesas classificveis como de seguridade social e no apenas as entidades e rgos da seguridade social.

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Nesse sentido, praticamente todos os rgos e entidades que integram o oramento fiscal tambm fazem parte ainda que parcialmente, do oramento da seguridade social, pois executam despesas de seguridade social: pagamento de inativos, assistncia sade de servidores dentre outros. O oramento da seguridade social representa uma dupla novidade. Em primeiro lugar, pelo destaque concedido s trs funes, a ponto de separ-las das demais e junt-las em pea oramentria prpria. Em segundo lugar, por submeter ao processo oramentrio comum os oramentos das autarquias previdencirias, cuja aprovao, no regime constitucional anterior, se dava por decreto do Poder Executivo. 4.4 Outras Classificaes Alm da classificao instituda pela lei maior em 1988, existem outras classificaes que estrutura o oramento pblico segundo determinados critrios, os quais so definidos com o objetivo de atender s necessidades de informao demandadas por todos os interessados nas questes de finanas pblicas, como os poderes pblicos, as organizaes pblicas e privadas e os cidados em geral. importante mencionar que a estrutura programtica, no Brasil, surgiu com o advento do oramento-programa na reforma administrativa de 1967, sendo recentemente atualizada e substituda com a implantao, em 2000, do Plano Avana Brasil, que apresentou uma nova estrutura em substituio a at ento vigente, pois os mtodos de classificao evoluram ao longo do tempo, de forma a homogeneizar as estruturas de informao segundo um esquema nico com o objetivo de padronizar e atender simultaneamente s diversas necessidades de informaes, como por exemplo: 1) para que sero gastos os recursos alocados, a resposta ser encontrada na classificao programtica ou mais adequadamente, de acordo com a Portaria n de 1999 da Secretria de Oramento e Finanas; 42, 2) em que sero gastos os recursos, a resposta consta da classificao funcional;

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3) o que ser adquirido ou "o que" ser pago, na classificao por elemento de despesa; 4) quem o responsvel pela programao a ser realizada, a resposta encontrada na classificao institucional rgo e unidade oramentria; 5) qual o efeito econmico da realizao da despesa, na classificao por categoria econmica; 6) qual a origem dos recursos, na classificao por fonte de recursos. As despesas e receitas pblicas podem ser classificadas de acordo com vrios aspectos. O propsito destas classificaes, como indicado at aqui, facilitar sua avaliao, antes, durante e depois da sua execuo/realizao. Ao mesmo tempo em que permitem certa padronizao, as classificaes da despesa propiciam a obteno de informaes que so fundamentais anlise do gasto pblico. De forma semelhante, as classificaes da receita contribuem para sua compreenso, tornando mais clara sua procedncia e sua destinao, facilitando tambm a sua previso. A seguir, sero abordadas algumas das classificaes mais teis na elaborao dos oramentos pblicos. 4.4.1 Classificao Institucional A classificao institucional, tambm denominada departamental ou organizacional, tem por objetivo demonstrar quanto cada rgo ou unidade oramentria est autorizada a gastar num determinado exerccio financeiro com base nos crditos fixados no oramento. (Giacomoni, 2010). Uma das vantagens apresentadas pela classificao institucional a possibilidade de se realizar uma comparao imediata, em termos de dotaes recebidas, entre os diversos rgos, possibilitando ao ordenador de despesas identificar as dotaes oramentrias autorizadas pelo Poder Legislativo ao rgo ou unidade oramentria sob a sua competncia.

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4.4.2 Classificao Funcional Essa classificao identifica as grandes reas de atuao do Estado, fixando-se objetivos para cada uma delas e, por consequncia, as aes que se pretende desenvolver para o alcance desses propsitos. (Jund, 2006). Seu escopo principal a identificao das reas em que as despesas ocorrem. Em sua lgica, h uma matricialidade, ou seja, as sub-funes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. A classificao funcional - por funes e sub-funes serve como um agregador dos gastos do Governo, evidenciando a programao a partir de grandes reas de atuao governamental. Por ser de uso comum e obrigatrio para todas as esferas de governo, este classificador permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. Neste mesmo sentido, pode-se formular estatsticas que evidenciem as linhas gerais na destinao dos recursos pblicos. A partir destas informaes, pode-se ficar sabendo qual o nvel de gastos com a funo cultura ou segurana, por exemplo, ou o nvel de gastos com a subfuno meteorologia ou habitao rural. Tambm possvel levantar estas informaes associadas a um determinado espao administrativo - regio, estado ou municpio -, de modo obter-se concluses relevantes, como o nvel de gastos com a sub-funo Educao de Jovens e Adultos na Regio Norte. 4.4.3 Classificao Programtica A finalidade essencial demonstrar as realizaes do Governo e a efetividade de seu trabalho em prol da populao. a mais moderna das classificaes oramentrias, tendo surgido visando permitir a representao do programa de trabalho. (Jund, 2006). A organizao das aes do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficincia na administrao pblica e ampliar a visibilidade dos resultados e benefcios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparncia na aplicao dos recursos pblicos.

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4.4.4 Classificao por Natureza da Despesa Ela tem por finalidade possibilitar a obteno de informaes

macroeconmicas sobre os efeitos dos gastos do setor pblico na economia. Alm disso, facilita o controle contbil do gasto. Pode indicar, tambm, a parcela relativa da formao de capital de uma nao, propiciada atravs do setor governamental. Ela pode indicar, atravs da comparao de perodos fiscais, se o governo est contribuindo para criar presses inflacionrias, em virtude de suas atividades estimularem a demanda ou se suas aes tm carter deflacionrio. Este tipo de classificao pode ainda informar qual o impacto das atividades governamentais: se por meio de transferncias ou pelo uso direto de recursos. 4.4.5 Classificao por Fontes de Recursos Esta classificao usada nos demonstrativos da despesa para indicar a espcie de recursos que a est financiando. A Fonte indicada por um cdigo de trs dgitos, formada pela combinao do grupo de fonte e da especificao da fonte. As fontes de recursos constituem-se de determinados agrupamentos de naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra de destinao legal, e servem para indicar como so financiadas as despesas oramentrias. a individualizao dos recursos de modo a evidenciar sua aplicao segundo a determinao legal, sendo, ao mesmo tempo, uma classificao da receita e da despesa.

4.4.6 Classificao por Identificador de Uso Esta classificao vem completar a informao concernente aplicao dos recursos e destina-se a indicar se os recursos compem contrapartida nacional de emprstimos, doaes ou destinam-se a outras aplicaes, constando da lei oramentria e de seus crditos adicionais.

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4.4.7 Classificao por Identificador de Doao e de Operao de Crdito Ela identifica as doaes de entidades internacionais ou operaes de crdito contratuais alocadas nas aes oramentrias, com ou sem contrapartida de recursos da Unio. Os gastos referentes contrapartida de emprstimos sero programados com o identificador de uso igual a 1, 2, 3 ou 4 e o identificador de doao e de operao de crdito com o nmero da respectiva operao de crdito, enquanto que para as contrapartidas de doaes sero utilizados o identificador de uso 5 e o respectivo identificador de doao e de operao de crdito. O nmero do identificador de doao e de operao de crdito tambm pode ser usado nas aes de pagamento de amortizao, juros e encargos para identificar a operao de crdito a que se referem os pagamentos.

4.4.8 Classificao por Categoria Econmica A classificao por categoria econmica importante para o

conhecimento do impacto das aes de governo na conjuntura econmica do pas. Ela possibilita que o oramento constitua um instrumento de importncia para a anlise e ao de poltica econmica, de maneira a ser utilizado no fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do dficit pblico. Por esse critrio, o oramento se divide em dois grandes grupos: as Contas Correntes e Contas de Capital.

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5 CONCLUSO A pesquisa foi desenvolvida com o objetivo de explicitar a realidade que circunda o motivo da escolha do constituinte originrio de 1988 em ter classificado a lei oramentria anual em oramento fiscal, oramento de investimento e oramento da seguridade social. Para se ter uma anlise da deciso de tal escolha, foi preciso recorrer a dados histricos referentes a prticas e tcnicas utilizadas anteriormente e, principalmente, qual era a situao do oramento pblico dcadas antes da promulgao da Constituio Federal de 1988. O que se concluiu foi que o pas vivia uma poca em que foi chamada de milagre econmico, onde a maioria das empresas estatais foram criadas e um grande investimento nessa rea foi feito, tornando assim, as empresas lucrativas e competitivas. Portanto, era evidente a grande movimentao financeira nessas estatais. As prprias fontes de recursos que viabilizam tais investimentos tm natureza de receitas pblicas - dividendos retidos, aumento de capital por parte do poder pblico, transferncias de recursos do oramento, operaes de financiamento com aval do Poder Pblico o que refora a necessidade de que essas aes tenham acompanhamento e controles pblicos. O constituinte originrio diante dessa necessidade criou o oramento de investimento e inseriu como parte integrante da lei oramentria anual. O oramento da seguridade social, existia uma crescente e necessria presso de movimentos populares e da sociedade civil organizada, no que se refere criao de meios para se possibilitar a cobertura de garantias universais de acesso a servios e benefcios, de fato, logo aps a crise do milagre econmico percebeuse os limites do modelo de desenvolvimento nacional no que tange dinmica de incluso dos setores mais desfavorecidos. Dessa forma, a criao de um oramento prprio, assim como um sistema especfico de financiamento com fontes diversificadas e exclusivas, possibilitou o reconhecimento dessas necessidades e tornou tambm impossvel uma prtica nociva e extremamente arriscada que era lanar mo de recursos compulsoriamente recolhidos por trabalhadores e empresas - destinados a assegurar a aposentadoria

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dos primeiros - para sustentar gastos governamentais cuja natureza obriga que sejam sustentados com recursos obtidos mediante tributao. Na medida em que dinheiro arrecadado em folha de pagamento podia ser usado para construir escolas, cobrir dficits com despesas de custeio ou qualquer outra finalidade que no a que se destina a contribuio previdncia social, abria-se a possibilidade de a aposentadoria dos trabalhadores no ser garantida. Em relao ao oramento fiscal, indiscutvel o avano institucional que se conseguiu com a extino do oramento monetrio, instrumento que, na realidade, deveria servir apenas como apoio s decises de poltica monetria. Era na verdade um oramento paralelo que existia face ao oramento fiscal, oramento este, composto das operaes de crdito dos bancos federais e tambm dos compulsrios que se capturava dos bancos privados. O problema foi que sem este controle sobre todo o sistema oficial de crdito, bancos de desenvolvimento federais e estaduais, que havia se tornado enorme, o sistema perdeu quaisquer limites. Tratava-se de uma gigantesca massa de dinheiro que a Unio podia utilizar, na poca do governo militar, de forma absolutamente discricionria, atravs do oramento monetrio margem do Oramento Fiscal, ou seja, revelia da autorizao legislativa. Dessa forma, percebe-se que a Constituio brasileira de 1988 promoveu importantes modificaes nas finanas pblicas voltadas para uma melhor alocao dos recursos pblicos, assim como um maior controle social. Em relao ao objeto deste estudo, a classificao oramentria da atual constituio, se percebeu, apesar de tudo, que ela ainda no satisfaz, do ponto de vista tcnico, a uma visualizao dos recursos pblicos. Como mencionado neste trabalho, h evidente exagero na amplitude concedida pela Constituio Federal ao contedo do oramento fiscal. Ficando desproporcional a dimenso dos trs oramentos. Vale resaltar que outras classificaes possibilitam ao gestor a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma viso do "que o governo faz", o que tinha significado bastante diferente do critrio anterior que visualizava o "que o governo

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comprava". Enfoques esses, criados anos depois, s foram possibilitados a partir das mudanas feitas pelo constituinte originrio de 1988. Por fim, a pesquisa foi realizada com o sentimento de que, em alguma medida, poder contribuir para a melhoria dos processos de formulao e avaliao das polticas pblicas, por meio do oramento pblico.

5.1 Limitaes da pesquisa O estudo apresenta sua limitao quando analisou apenas a inteno da classificao, recorrendo assim, em quase a sua totalidade, a dados histricos e a uma escassa quantidade de livros e artigos sobre o assunto que sua maioria era apenas obras que faziam pequenas referncias e comentrios. O estudo seria ampliado se tivesse analisado dados quantitativos referentes Lei Oramentria de algum ente da federao ou mesmo da Unio.

5.2 Sugestes para futuras pesquisas A partir das consideraes finais e da limitao da pesquisa podem-se apresentar sugestes para pesquisas futuras, a saber: Analisar qualitativamente e quantitativamente a dimenso que tomou cada uma das partes da classificao oramentria que o constituinte originrio de 1988 adotou. Abordar em uma nfase gerencial as classificaes oramentrias explanando suas vantagens e desvantagens. Analisar alternativas para que a estrutura de classificao possa agregar mais informaes e aumentar o detalhamento, possibilitando assim, um efetivo controle e transparncia. Analisar a estrutura da classificao oramentria em consonncia com o padro internacional e constatar se existem compatibilidades.

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