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REPRESENTAO, SOBERANIA POPULAR E ACCOUNTABILITY

ANDREW ARATO

O governo representativo uma inveno ocidental medieval. Se preferimos a condenao de Rousseau ou o elogio de Hegel quanto ao sentido dessas origens medievais, em qualquer caso devemos certamente notar que a representao medieval no enfrentava problemas de legitimao. As assemblias dos Estados eram simplesmente apresentadas ao prncipe, diretamente ou atravs de mandatos imperativos das ordens sociais que j eram poderosas e que mantinham ou aumentavam seu poder atravs da representatividade. Todos aqueles que eram considerados como parte da nao poltica estavam includos e no havia separao entre representados e representantes. Mas quando os herdeiros desses Estados, o Parlamento no sculo XVII e as Convenes Constitucionais ou Assemblias Constituintes no sculo XVIII, passaram a demandar que exercessem atividades constituintes ou legislativas baseadas na idia de que representavam a soberania do povo, surgiu um problema de legitimao que no foi resolvido naquele perodo, nem desde ento e que nunca ser plenamente resolvido. Muitas das lutas em torno da elaborao da constituio revolucionria na Revoluo Francesa tratavam do problema de como represen-

* A verso original deste texto foi apresentada na conferncia Polticas de Control Ciudadano en Amrica Latina, Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella, em maio de 2000. Publicado em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (org.) Controlando la poltica. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias. Buenos Aires, Editorial Temas, 2002. Tambm em Peruzzotti and Smulovitz (eds.) Enforcing the rule of law. The politics of societal accountability in Latin America. Pittsburgh University Press. Traduo de Helosa Buarque de Almeida.

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tar a soberania popular e, considerando que nenhum dispositivo institucional (veto real, apelos s assemblias populares) ou extra-institucional (insurreio popular, presena do povo nas galerias) pode resolver o problema, os resultados foram desastrosos tanto em termos de representatividade como quanto possibilidade de um governo popular (Baker). A questo no simplesmente, como afirma Bernard Manin, que as novas assemblias representativas teriam criado um governo aristocrtico em nome de uma legitimidade democrtica. Como ele prprio menciona, a teoria normativa do sculo XVIII (Rousseau, Kant ou Madison) fazia uma distino entre forma de soberania e forma de governo.1 A soberania popular poderia funcionar nesta concepo com (e geralmente apenas com) um governo no democrtico e era relativamente fcil estender (de forma diversa ao que dizia Rousseau) o conceito de governo para incluir a legislatura. Dito isso, ademais, quanto ao que se deu anteriormente (se Manin me permite), ou seja, a sociedade de ordens e o absolutismo, o governo representativo moderno representava de fato a causa da democratizao, mesmo que pelo seu critrio seja irrelevante que as eleies da democracia antiga sejam corretamente consideradas aristocrticas. A inverso que se deu com a representao da soberania popular foi mais sria (como mostrou Edmund Morgan): os representantes que apelaram para a autoridade do povo constituam de fato o povo e seu significado (como eleitores com qualificaes especficas, como assemblias de ratificao eleitas de formas especficas, como poderes reparadores em governos poderosos). Dessa forma, parecia que sua autoridade advinha em ltima instncia apenas de si prprios, no sentido mesmo de uma autocracia. Esta tenso (entre a exigncia democrtica e a autorizao autocrtica) levou a tentativas de expandir continuamente o sentido de povo postulado pelas legislaturas de modo que serviam a elas prprias, e assim levou a lgica de incluso, que Manin tambm reconhece como a dimenso democrtica do governo representativo moderno. Se afirmamos que a autoridade vem do povo como um todo e no apenas daquele legalmente constitudo, e obviamente parcial, ento a legitimidade democrtica supe que o hiato entre o povo nesses dois sentidos seja constantemente reduzido. Da Constituio de 1793, da era de Jackson e da declarao de direitos

1 Bernard Manin, The Principles of Representative Government. Cambridge University Press, 1997.

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da Reforma Inglesa ao sufrgio das mulheres e dos jovens e ao estabelecimento de direitos de voto para grupos tnicos excludos e para residentes que moram h muito tempo no pas, a histria da democracia representativa tem sido a histria da incluso poltica. Entretanto, a incluso abre novos hiatos: quanto maior for o nmero de indivduos econmica e socialmente frgeis includos nas eleies, maior ser a diferena de poder entre os eleitores e o corpo dos representantes, entre os dois corpos do povo como se diz. A questo no simplesmente que a eleio enquanto tal um princpio de distino, mas sim que um eleitorado sem educao formal, relativamente pobre e trabalhador tem muito mais dificuldades de observar, criticar e controlar os representantes eleitos do que os estratos sociais mais privilegiados de regimes representativos pr-democrticos. Os partidos polticos de massa, as instituies mais importantes das democracias representativas, no podem mediar a distncia entre eleitores e representantes sem reproduzir internamente uma dualidade idntica. Em outras palavras, somente se a distncia entre representantes e representados puder ser relativizada os partidos polticos de massa podero atuar de forma mediadora, o que depende ainda da soluo interna que tenham dado ao problema da representao. Neste artigo, enfatizo apenas o hiato entre cidado e governo. De forma geral, considero cinco conjuntos normativos de demandas que tm chance de reduzir o imenso hiato entre os representados e os representantes nas democracias modernas. Como um desses conjuntos, a accountability mais facilmente entendida em relao aos outros.

DIREITOS E CONSTITUCIONALISMO Talvez a razo mais importante para que o hiato das democracias modernas entre representantes e representados no constitua uma nova forma de autocracia seja o fato de que o prprio governo tenha se tornado uma relao mais fraca e mais limitada do que na maioria dos regimes previamente existentes (Sartori). O cidado moderno reposiciona o governante potencial das repblicas passadas no apenas por ser a fonte de sua legitimidade,2 mas tambm por ser portador dos mesmos direitos. Quando

2 Bernard Manin, The Principles of Representative Government, op. cit.

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garantidos, esses direitos do poder ao cidado e limitam os governantes, mas apenas se so realmente respeitados, geralmente mediante procedimentos jurdicos. Assim, o constitucionalismo junto com seus instrumentos mais importantes, a constituio escrita, formulada como regras legalmente aplicveis, emendas e reviso constitucional, ajudam a legitimar a democracia representativa ao reservar certos poderes aos cidados e ao garantir que as regras do jogo no estejam disposio dos representantes eleitos. O constitucionalismo o mecanismo moderno mais importante para garantir a soberania popular, no sentido de ampliar para alm dos representantes o crculo de participantes que so responsveis pela elaborao e reviso das leis fundamentais. Entretanto, o constitucionalismo no resolve todos os problemas relevantes. Em primeiro lugar, mesmo que nem todos os poderes sejam dados legislatura, aqueles poderes que ela mantm podem ser usados de maneira injusta e podem tornar-se opressivos. Nenhum constitucionalismo pode antecipar e prevenir todas as fontes de injustia. Em segundo lugar, as emendas Constituio podem ser desrespeitadas pela legislao que resulta freqentemente da elaborao da lei constitucional, na melhor das hipteses de forma disfarada. Em terceiro lugar, a reviso constitucional que pode evitar os dois primeiros tipos de abusos deve ser especialmente forte e ativa, e precisamente este tipo de reviso tem tambm problemas srios de legitimao. Quando um tipo de aristocracia (a legislativa) enfrentada por outra (a judiciria) pouco provvel que a legitimidade democrtica seja incrementada. De fato, uma legislatura eleita tem mais possibilidades democrticas do que juzes no eleitos (especialmente se tiverem cargos vitalcios).

DELIBERAO VS. IDENTIDADE Diversamente da viso de Carl Schmitt, a democracia moderna de sociedades complexas e de grande escala no pode se basear numa identidade entre governantes e governados, mesmo no sentido dado por Aristteles, alternncia entre governar e ser governado. A democracia de referendo e mandato imperativo poderia definir o eleitorado como a verdadeira legislatura, mas somente ao custo de criar um processo de tomada de decises incoerente e irracional e, ainda pior, com a impossibilidade de que aqueles que tomam as decises tenham a oportunidade e a capacidade de interagir e persuadir uns aos outros. Certamente, em princpio, a identi-

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dade na sociedade moderna pode ser vista em ltima instncia em termos hobbesianos: o povo constitudo e ganha existncia corporativa apenas atravs da emergncia e da existncia contnua de um poder soberano legislativo. A vontade dessa pessoa ou desse corpo portanto a vontade do povo, por definio. Ao passo que nos Estados Unidos, desde antes da Revoluo, esta viso que reaparece como demanda de soberania parlamentar foi considerada como uma brecha para a tirania legislativa, demorou algum tempo para que ela fosse totalmente desacreditada na Frana (segundo a viso de Sieyes), e ela mantm uma presena delicada em seu lar histrico, a Gr-Bretanha, como apenas a forma legal mas no poltica de soberania.3 O conceito de deliberao representa uma verso mais aberta e reconhecidamente incompleta desse segundo esforo de garantir a identidade. a idia de que uma vontade geral genuna pode ser alcanada apenas atravs da deliberao e persuaso mtuas que levam a uma representao livre e rejeio da rigidez da democracia direta. No entanto, quando o corpo legislativo se oferece como o nico solo de deliberao pblica, as objees permanecem as mesmas que no caso da verso doutrinria da soberania parlamentar: em nome do povo, a legislatura pode reproduzir pela discusso apenas sua prpria vontade corporativa e, provavelmente, apenas a vontade parcial da faco mais forte. Mesmo que a deliberao legislativa seja monitorada e influenciada por processos sociais de deliberao, no h, dentro de um modelo puramente deliberativo de democracia, garantias institucionais de que os interesses pblicos no sejam usados de modo meramente retrico e que as contribuies da opinio pblica sejam seriamente consideradas pela legislatura.

IDENTIFICAO E CONFIANA A confiana nos representantes significa que acreditamos que o uso do interesse pblico e a considerao das contribuies pblicas disponveis sejam autnticos. Mas porque confiaramos ou deveramos confiar em pessoas que no conhecemos pessoalmente? A condio normal da democracia representativa moderna a desconfiana e no a confiana. Ainda assim, um trusmo emprico que exista realmente confiana nos

3 Cf. A. V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, NY, St. Martins, 1961.

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lderes carismticos e plebiscitrios de partidos e governos. Carl Schmitt refere-se a isso como identidade, mas seria melhor falar de identificao. Trata-se na verdade de um processo atravs do qual os lderes eleitos superam a sensao de distanciamento entre eles, o regime representativo e os representados. A identificao funciona porque em contextos de mobilizao as motivaes do povo so influenciadas pelos lderes e porque o desejo de ser liderado torna-se uma motivao importante. Entretanto, como todos sabemos desde Weber, sob condies modernas a liderana carismtica e a mobilizao popular tm curta durao. A suspeita justificada de que o lder seja diferente do que parece ser est sempre presente, lado a lado com a identificao, e a democracia populista quase sempre torna-se autoritria, pois nas condies modernas uma parte da populao no se identifica to facilmente. Como se deu com freqncia na Argentina, as medidas autoritrias contra uma parte da populao afetam inevitavelmente o resto, resultando numa crescente alienao poltica. A democracia enquanto identificao pode manter-se democrtica apenas como um meio de ampliar a democracia, como aconteceu com alguns exemplos de poltica populista em nome da incluso, mas nunca um substituto de longo prazo para uma democracia institucionalizada.

SIMILITUDE E REPRESENTATIVIDADE DESCRITIVA inegvel que mais fcil confiar nos representantes se eles nos lembram, numa sociedade plural, todos os variados sentidos de ns. Uma representatividade descritiva ou pictrica dos grupos sociais pode talvez ser considerada como um substituto participao direta, sendo que a assemblia seria uma espcie de microcosmo do macrocosmo social.4 A afirmao de Manin de que as eleies se baseiam no princpio de distino, e que portanto essa semelhana impossvel, no capaz de derrubar a posio daqueles que advogam a favor da representao descritiva.5 Cada grupo pode e deve escolher aqueles que melhor o representam, e estes melhores representantes podem no entanto assemelhar-se a seus grupos originais em tudo exceto pelo poder que assumem. Ademais, um corpo representativo

4 Hanna Fenichel Pitkin, The Concept of Representation. Berkeley, University of California Press, 1967. 5 Cf. Anne Philips, The Politics of Presence, Oxford, Oxford University Press, 1995.

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constitudo de forma descritiva no precisa ser to hostil a deliberaes como numa assemblia de delegados com mandato imperativo, precisamente porque nesse caso os representantes devem deliberar em nome daqueles que representam. No entanto, a representao pictrica no sentido estrito tem um dficit democrtico muito grave. Se os eleitos devem representar os grupos sociais de forma estrita, teria que haver uma preparao como na tradio dos sovietes supremos, que dificilmente podem ser vistos como paradigmas ideais da representao democrtica. Se os grupos devem votar em seus prprios representantes (e quem determina quais grupos podem votar?) o resultado leva a uma representao pictrica somente se o eleitores forem obrigados a votar em um representante de seu prprio grupo uma regra incompatvel com a liberdade de se candidatar ou de votar de forma livre. Se grupos grandes e pequenos tm representao garantida, o princpio de uma pessoa um voto ter provavelmente que ser abandonado. Por fim, a representao proporcional, um dos mtodos compatveis com a liberdade eleitoral que pode gerar representatividade mesmo para pequenos grupos de identidade ou de interesse, no pode garantir que se produza uma representatividade descritiva.

ACCOUNTABILITY E AVALIAO RETROSPECTIVA A deliberao, a identificao e a similitude fornecem apenas as ligaes sociologicamente plausveis entre representantes e os representados. No h nada na representatividade pictrica ou descritiva per se que impea legalmente os representantes escolhidos entre os membros de um grupo de violar os interesses daquele mesmo grupo. O mesmo pode ser dito a respeito de um parlamento deliberativo e de um lder com o qual as massas se identificam. Sem dvida, a nica conexo que a lei positiva (ou seja, criando sanes) pode oferecer accountability baseada na capacidade dos eleitores, individuais ou grupais, de exigir que os representantes expliquem o que fazem (respondam por, sejam responsabilizados, sejam punidos ou mesmo recompensados pelo que fazem).6 Manin tem razo: accountability uma avaliao retrospectiva, especialmente quando se trata de representantes eleitos que no podem ser forados a cumprir as promessas e pro-

6 Cf. Pitkin, op. cit., p. 55.

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gramas enquanto estiverem no cargo, mas que podem ser punidos por seus atos e omisses nas eleies subseqentes. Se os eleitores no podem (e no devem) obrigar os representantes a implementar polticas especficas, eles podem entretanto tornar tais atitudes do interesse do prprio representante especialmente (como mostram estudos empricos) se levarem em conta as atitudes de seus representantes nas eleies seguintes.7 Accountability no confina os mandatos como Pitkin parece indicar,8 mas limita e restringe o comportamento dos representantes se eles tm interesse em se reeleger. Representantes, de forma diversa de delegados e embaixadores, no tm instrues restritas e podem realmente violar as promessas e programas e ainda assim serem reeleitos. O que se avalia seu desempenho geral, e se o distanciamento do ponto de vista dos eleitores levar ao sucesso, eles podem ser facilmente perdoados. Mas eleies regulares significa que haver uma avaliao popular das aes passadas e que os representantes no podem, sem srias conseqncias, afastar-se dos interesses e opinies daqueles que constituem a suposta soberania das democracias. Accountability no uma questo meramente formal por este motivo, como argumenta Pitkin, mas ela tem razo ao afirmar que no em si mesma uma norma ou uma justificativa normativa de qualquer questo. No entanto, no seu fundamento encontra-se um imperativo hipottico no sentido kantiano. Se valorizamos a conexo entre representantes e representados, ento accountability um meio importante de reforar esta norma democrtica. Portanto, se estamos ou no convencidos dos potenciais democrticos da deliberao, identificao e/ou similitude, seria absurdo negar que accountability poltica teria que ser, no mnimo, uma dimenso crucial de qualquer democracia moderna, onde no h mais identidade entre governantes e governados. Estou discutindo aqui apenas a accountability poltica, que em si tem relevncia direta na ligao entre representantes e representados. Sem dvida, elementos que vi acima como o constitucionalismo, ou, de forma mais geral, como o governo da lei (pblica) podem ser apresentados paralelamente accountability legal dos representantes eleitos que, se infringirem a lei, devem responder por e assumir a responsabilidade por seus atos. Entretanto, esta forma de accountability no pertence ao povo, e

7 Bernard Manin, op. cit., pp. 179-180. 8 Pitkin, op. cit., p. 55.

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no aproxima a distncia entre governantes e governados exceto na medida em que constitui um dos instrumentos do constitucionalismo.

MODELO INSTITUCIONAL Accountability poltica por si s pode garantir uma relao democrtica entre representantes e representados, a existncia efetiva de soberania popular num regime representativo moderno? Aqueles que elaboram a Constituio devem em qualquer situao conceber regimes de modo a reforar accountability dos cargos polticos? Accountability pode ser estabilizada sem outros sistemas democrticos (que no sofrem o mesmo tipo de avaliao)? Para responder a estas questes, apresentarei o tipo ideal de regime de accountability pura, o qual em princpio pode ser o objetivo de todos os esforos em termos de modelo institucional. De modo no surpreendente, talvez, o modelo abstrato revela-se muito semelhante ao modelo de democracia parlamentar de Westminster, com algumas melhorias. Em primeiro lugar, um regime de accountability poltica pura deveria ser (como argumenta Juan Linz) parlamentar e, acrescentaria eu, baseado em uma nica cmara legislativa. Accountability assume caractersticas de identificabilidade (Linz) ou de designabilidade (Manin), e a separao dos poderes sob um regime presidencialista (e mesmo o bicamaralismo) permite em princpio a atribuio de culpa a um outro poder com o qual necessrio fazer um acordo para alcanar certos objetivos. Note-se que, alm do bicamaralismo, estaramos rejeitando uma verso forte do federalismo, no qual as unidades esto presentes na legislao nacional atravs de uma cmara alta. De modo semelhante, em segundo lugar, tal regime incompatvel com um governo de coalizo no qual a culpa pode se dissipar entre os parceiros. Dado que no apenas a representao proporcional mas mesmo as eleies em que a maioria simples de um partido o faz vencedor deixam espao para se fazer coalizes, a regra eleitoral teria que ser de uma lgica de maioria mais forte do que o sistema ingls de maioria simples. Dado que, pelos motivos que explico a seguir, um regime de accountability precisa de uma oposio parlamentar que tenha voz, e no precisaria ser supermajoritria como a famosa lei de Saenz Pea na Argentina, por exemplo, seria suficiente que o partido mais votado recebesse, digamos, 51% das cadeiras. A disciplina interna de tal partido poderia ser ento reforada pela exigncia de que, depois das deliberaes, ele votasse em bloco. Ao se

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adotar accountability como nico objetivo, com a adoo de regras de eleies por maioria, estaramos certamente abandonando qualquer nfase na similitude entre representantes e representados, que seria reforada pela representao proporcional, e seria pelo menos possvel (assumindo que no houvesse homogeneidade geogrfica) pela regra de eleies individuais dos membros por maioria simples. Em terceiro lugar, um regime de accountability poltica pura precisaria de prazos eleitorais curtos, de modos relativamente fceis de dissolver a legislatura, e no poderia admitir limites de nenhum tipo a reeleies. Accountability se d em funo do tempo, pois dado tempo suficiente, as aes pelas quais um indivduo pode ser responsabilizado podem ser esquecidas ou compensadas. O tempo de mandato deveria ser provavelmente de dois ou trs anos. Certamente que um regime parlamentar torna o chefe do Executivo mais sujeito a avaliaes do que um presidente, porque os votos de desagravo (e perda do cargo por motivos polticos) podem ocorrer a qualquer momento e no apenas ao final de um prazo rigidamente determinado. Portanto, trata-se de um regime de dupla accountability: o Executivo deve responder para o Parlamento, e o Parlamento para os eleitores. Podemos considerar que esta ltima accountability pode tambm, em princpio, ser reforada se houver uma possibilidade institucional de destituio do cargo dos parlamentares. Esta possibilidade deve ser rejeitada apenas porque incompatvel com a atividade de controlar um governo parlamentar que poderia no funcionar se os membros estivessem constantemente em campanhas para reeleio. No meu esquema esta destituio do cargo tambm potencialmente incompatvel com a lgica de maioria (um governo poderia perder sua maioria e ser forado a fazer coalizes por estas destituies) e tornaria os representantes avaliveis individualmente ao possvel custo de que os partidos no o fossem. Mas a melhor proposta que se aproxima da destituio seriam eleies parlamentares relativamente freqentes e uma dissoluo relativamente simples do Executivo ou da maioria do Parlamento, que certamente melhorariam o sistema de accountability. Considerando que os eleitos no podem ser forados a concorrer novamente (ou a viver eternamente), no h como garantir que todos sero avaliados. Entretanto, evidente que limites nas possibilidades de reeleio ou de reassumir um cargo deveriam ser proibidos para membros do executivo e da legislatura. Um poltico que no se candidata a novas eleies torna-se politicamente (ainda que no legalmente) livre de ser avaliado por seu ltimo mandato. Em quarto lugar, seria necessrio acabar com contribuies

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eleitorais privadas e manter um sistema pblico de financiamento das eleies. Uma pessoa ou um partido no podem ser realmente avaliados pelos eleitores se antes respondem a fontes especiais de financiamento. Pode no ser suficiente, como no Reino Unido, controlar apenas as despesas de campanha. As influncias tambm deveriam ser limitadas a contribuies privadas muito pequenas. Em quinto lugar, fcil demonstrar que um regime de accountability pura incompatvel com o constitucionalismo como o conhecemos. Os modelos constitucionais que buscam reforar ao mximo accountability no permitiriam emendas constitucionais aprovadas apenas por maioria absoluta e, ainda mais, nem revises constitucionais jurdicas que fossem contra a maioria. Claro que maiorias absolutas no seriam problema se o partido vencedor tivesse assentos suficientes. Mais qualquer maioria qualificada que necessitasse da participao de um grupo minoritrio para aprovao de uma emenda constitucional diminuiria as possibilidades de accountability do partido majoritrio, que poderia culpar a oposio pela no aprovao de determinada emenda e poderia inclusive permitir uma atuao falsa por parte dessa maioria ao votar a favor de mudanas constitucionais que j sabe que no sero aprovadas de qualquer modo. O mesmo pode se dar no caso da legislao que no seria proposta, ou seria proposta de modo puramente retrico, pela expectativa real ou simulada de que um tribunal constitucional a declare inconstitucional. Mesmo a possibilidade de adiamento pelos tribunais interfere na accountability pura, especialmente se os prprios juzes no so avaliados pelo eleitorado. Da mesma forma, juzes dos tribunais superiores deveriam ser eleitos por perodos curtos e com possibilidade de reeleio. Portanto, nota-se que o tipo ideal teria que excluir as duas mais importantes garantias legalmente definidas do constitucionalismo moderno, ainda que seja compatvel com uma constituio escrita. Um regime de accountability poltica pura poderia parecer-se com o seguinte. Seria diferente do parlamentarismo de Westminster apenas por ter uma nica cmara, uma regra eleitoral que exigisse mais maioria, talvez uma constituio escrita, mandatos mais curtos e regras ainda mais estritas de financiamento partidrio. Os crticos que retiram sua munio da longa histria de funcionamento e das crticas dirigidas ao Parlamento britnico poderiam imediatamente destacar as bvias deficincias deste modelo. Mas seus defensores podem tambm insistir no modelo de Westminster como uma prova da grande possibilidade de estabilidade democrtica e de uma tradio de constitucionalismo informal

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num regime de accountability pura. Para mim o modelo de Westminster revela uma importante pr-condio de um regime que funcione baseado em processos de accountability: a existncia de uma oposio leal no Parlamento. Esta caracterstica altamente desejvel, ainda que infelizmente no planejada, da lgica de governo britnica importante, pois sem o monitoramento crtico colocao do tema em pauta e exposio das propostas, aes e omisses de uma maioria governamental o processo de accountability no poderia existir: os eleitores precisam saber por quais atitudes o partido majoritrio deve responder luz da gama de alternativas polticas que poderiam ter sido escolhidas. A existncia de uma oposio leal coloca em destaque tanto as palavras como as aes do governo e personifica a existncia de alternativas. Mas certamente uma oposio parlamentar leal s pode atuar desta maneira, como a maioria dos tericos do sculo XIX e mesmo os crticos da democracia parlamentar perceberam,9 se houver debate livre, discusso e crticas que ultrapassem os limites do Parlamento e alcancem a esfera pblica civil. Um regime de accountability s pode funcionar em consonncia com a sociedade civil e a esfera pblica.

SOCIEDADE CIVIL E ESFERA PBLICA A necessidade de discutir a esfera pblica para completar nosso modelo envolve inevitavelmente que o regime de accountability no pode ser algo puro, e que ele precisa (no mnimo) de uma dimenso de democracia deliberativa para que funcione. Na minha concepo esfera pblica e a sociedade civil existem conjuntamente: o primeiro conceito aponta para os processos parcialmente institucionalizados de comunicao que so to importantes na poltica democrtica, ao passo que o segundo conceito trata do substrato organizacional dos grupos, associaes e movimentos que so necessrios tanto para a generalizao da experincia de comunicao como para sua influncia poltica. Enquanto o pblico atua no importante papel de monitorar as aes que sero posteriormente recompensadas ou sancionadas, as associaes civis preparam os eleitores para participao

9 Cf. Karl Marx, The Eighteenth Brumaire of Louis Bonaparte, Moscou, Progress Publishers, 1977.

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coletiva e para reagir de modo que faam diferena nos destinos eleitorais de seus representantes. Atualmente, todos sabem que os que detm cargos eletivos devem, acima de tudo, temer o julgamento retrospectivo dos grupos organizados. Tanto a esfera pblica como a sociedade civil vo alm do modelo de accountability pura. Ainda que no possa funcionar sem elas, j no se trata mais de um modelo puro. Isso se d no apenas devido ao papel normativo da democracia deliberativa. Estamos corretos em considerar a esfera pblica e a sociedade civil como mediaes entre representados e representantes, como se reduzissem a distncia e a tenso entre eles. Esta mediao no se d apenas na direo de informar os representados e prepar-los para atos de avaliao retrospectiva. A discusso e a crtica tambm informa os representantes sobre o estado de esprito do eleitorado. Assim, eles so capazes de responder rapidamente opinio pblica, testar as conseqncias do abandono de certos programas e promessas, reverter o curso da ao quando necessrio, e tentar persuadir o pblico atravs de palavras e atos. Nesta interao, os setores do eleitorado que se preocupam com determinados temas conseguem influenciar de modo antecipado e prospectivo o curso poltico. Atravs da sociedade civil e da esfera pblica a democracia recupera parte do seu carter participativo que havia se perdido. No entanto, quando a influncia da sociedade civil e de seus movimentos chega bem perto da desobedincia civil, alcanamos o limite da democracia representativa, alm do qual ela est ameaada por uma forma de poder ilegtimo.10 Enquanto rgos de representao, as associaes e movimentos da sociedade civil podem representar apenas uma parte menor dos cidados do que as assemblias representativas. Qualquer tentativa de exercer poder nestas bases reverteria o trabalho de incluso sem o qual nenhuma poltica atual pode ser considerada como possuidora de legitimidade democrtica. A esfera pblica e a sociedade civil devem completar e complementar, ao invs de substituir, os processos de accountability dirigidos representao. Diferentemente das estruturas do governo democrtico, as prticas muito desejveis de uma esfera pblica e uma sociedade civil vibrantes e influentes so apenas parcialmente planejveis, e dependem em grande

10 Cf. Jean Cohen e Andrew Arato, Civil Society and Political Theory, Cambridge, Mass., The MIT Press, 1992.

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parte da capacidade de se constituir, organizar e atuar de forma autnoma.11 Neste ponto, minha preocupao com aquilo que pode ser planejado. Podemos e devemos estabelecer de modo legal as estruturas a partir das quais a interao civil e pblica so possveis, e podemos fazer muito se garantirmos as liberdades fundamentais de associao e comunicao (de pensamento, de imprensa, de reunio, e mesmo de privacidade a liberdade de retirar-se da comunicao e da exposio pblica sem a qual as outras no so possveis). Na era da mdia eletrnica, um recurso ainda escasso, a regulao pode e deve ampliar seu trabalho de dar acesso e visibilidade para toda a pluralidade de grupos e de opinies, algo que pode ser melhor cumprido por uma variedade de formas institucionais (de Estado, privadas e pblicas) assim como regras que garantam a eqidade de oportunidade poltica. Finalmente, dado que as organizaes e iniciativas da sociedade civil tm um papel social, pode ser possvel e desejvel garantir-lhes os recursos sociais necessrios. Considerando que uma sociedade democrtica no precisa incrementar a influncia de organizaes no democrticas, a democracia interna deveria talvez ser a pr-condio para financiamento pblico. No h dvida de que direitos de comunicao, de democracia da mdia e de financiamento pblico garantidos constitucionalmente so contribuies importantes ao desenvolvimento de uma cultura na qual a sociedade civil e a esfera pblica possam reforar um regime de accountability. Ainda assim, muitos exemplos histricos indicam que nem um sistema de accountability genuna nem uma esfera pblica forte podem existir em sociedades nas quais formalmente tudo isso se cumpre.12

VOLTANDO AO MODELO INSTITUCIONAL preciso notar dois aspectos. Em primeiro lugar, no basta decretar as normas mais relevantes: para que sejam institucionalizadas, elas precisam tambm ser cumpridas. E em segundo, assumindo que todos os direitos relevantes estejam institucionalizados, e portanto sejam garantidos, ainda assim bvio que nenhum modelo institucional pode garantir que os

11 Cohen e Arato, Civil Society and Political Theory, op. cit. 12 Como o caso da Hungria contempornea, 10 anos depois de uma democracia recente.

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atores sociais realmente se organizem, participem da discusso pblica e envolvam-se com a poltica. Estes aspectos remontam a outras formas pelas quais um regime de accountability por si s incompleto.

MAIS CONSTITUCIONALISMO O regime tpico ideal descrito aqui como aquele de accountability poltica pura talvez o tipo de regime democrtico mais poderoso que se possa imaginar. Os mesmos fatores que tornam suas aes identificveis e designveis sem ambigidade, e portanto suscetveis de sofrer uma avaliao posterior, so aqueles que tornam o governo neste regime to unificado, poderoso e capaz de aes decisivas e at mesmo unilaterais. Tal governo pode usar seu poder para reforar continuamente a possibilidade de um regime sofrer constantes avaliaes eleitorais. Em certa medida, foi o que se deu no Reino Unido no sculo XX mesmo antes do surgimento de instituies europias. Mas esse tipo de governo tambm pode usar seu poder para reforar a administrao e tornar inviveis as atividades das oposies, especialmente as extraparlamentares. Evidentemente, foi isso que o Parlamento de Westminster fez ao longo dos sculos XVII e XVIII. Os poderes que serviam aos propsitos daqueles que dominavam o governo so muito bem simbolizados por alguns dos termos que se tornaram a marca da histria do regime de Westminster: Long Parliament e Septennial Law. Certamente no se considera hoje a possibilidade de que o Parlamento estenda seu prprio mandato por simples estatuto. Estes resultados foram gerados por fatores especficos da histria britnica, e tm pouca relevncia geral. Evidentemente, so os aprendizados negativos do perodo inicial de formao do governo parlamentar que se tornam instrutivos pelo menos para as novas democracias, se no quisermos esperar cem anos ou mais para alcanarmos a forma de regime democrtico a que aspiramos. No Reino Unido o poder da sociedade civil que previne que o Parlamento aprove uma verso moderna da lei septenal, que no seria ilegal ou inconstitucional mesmo nos dias de hoje. Em muitas democracias recentes, poderes legais deste tipo inibiriam drasticamente iniciativas civis e pblicas que no Reino Unido controlam o abuso destes poderes. Portanto,

13 Carl Schmitt, Der Hter der Verfassung, Tbingen, Ger.:J.C.B. Mohr, 193.

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devemos tornar ilegal o abuso de poder: um sistema de accountability legal em quase todas as situaes uma condio sine qua non para efetivar accountability poltica. Em qualquer lugar com histria recente de ditadura, excetuando certas minorias a maioria das pessoas tm memrias infelizes quanto a se opor ou criticar os governos. A no ser em perodos de grande mobilizao, apenas um regime de observncia formal dos direitos constitucionais e das regulaes estatutrias da sociedade civil e da esfera pblica pode dar a seu povo (e no apenas aos heris) a confiana de exercer seus direitos mais importantes. Garantia de direitos significa que aqueles que mantm cargos polticos esto eles prprios sujeitos s sanes legais: eles so legalmente responsabilizados por seus atos quer pretendam se reeleger ou no. Tal observncia formal requer um sistema judicirio independente e no-poltico e um tribunal constitucional. Certamente h sempre o perigo de que este tribunal retire muito das atribuies dos polticos que so sujeitos a avaliaes, ao passo que ele prprio coloca-se como isento de avaliaes. No meu ponto de vista, uma formulao mais precisa dos direitos, da jurisdio e da forma de ser membro do tribunal pode ajudar a evitar o resultado final de uma proteo especial ao tribunal constitucional mas o que realmente ajudaria seria a formulao de emendas que de forma diversa aos extremos norte-americanos e britnicos evitasse tanto dificuldades extremas como um procedimento puramente parlamentar. Quando h uma chance razovel de criar emendas constitucionais que revertam decises judiciais, o Tribunal Constitucional no mais totalmente isento de avaliao para os juizes, ver suas apelaes anuladas representa uma sano importante. Como na accountability poltica, a possibilidade de ver suas decises anuladas pelo povo (aqui como emendas ao invs de poder eleitoral) parte da accountability poltica de juizes que podem tambm ser sujeitos a processo de accountability legal atravs de impeachment. Ao passo que ambas as formas de accountability interferem na estrutura da deciso judicial de juizes no eleitos, neste caso apenas o julgamento poltico que possa reverter suas decises capaz realmente de criar um impedimento.

MAIS SIMILITUDE Ningum se dispe a participar politicamente ou fazer presso se no tiver nenhuma chance de gerar certa influncia. Um governo de

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accountability pura pode ser poderoso demais para ouvir. A avaliao posterior do povo pode ser rebatida algum tempo depois quando for possvel reinterpretar e justificar o passado. Dadas as vantagens polticas e financeiras, seria difcil conceber alguma estrutura intermediria que neutralizasse completamente as vantagens daqueles que esto no poder, que podem, no entanto, manter suas vantagens de modo completamente legal. Portanto, improvvel, a no ser mais uma vez em contextos de grande mobilizao, que as pessoas se organizem e faam demandas se no tiverem nenhuma chance de serem ouvidas. Ou as pessoas podem provavelmente organizar movimentos anti-sistmicos que tenham a capacidade de desestabilizar a sociedade civil e o governo democrtico. Mas se os cidados no verbalizarem suas demandas e no se organizarem em iniciativas e fruns polticos, o papel da opinio pblica de monitoramento e de gerao de informao pode ser danificado, tornando accountability uma promessa vazia. Considerando que atualmente, em particular nos Estados Unidos, lobbies importantes e, acima de tudo, fontes de financiamento poltico tm acesso garantido, a estrutura poltica de influncias da sociedade civil imensamente desigual e deturpada. evidente que todo o sistema de lobbies deveria ser reformado em um novo sistema de financiamento de campanhas, incluindo no apenas o financiamento pblico dos partidos, mas tambm das associaes civis e das iniciativas que assumem o papel pblico de monitoramento. Em nosso trabalho, Civil Society and Political Theory, seguindo a sugesto de Habermas, falamos em sensores do sistema poltico sujeitos influncia da sociedade civil. Argumentamos especialmente que a presena do pblico no Parlamento representa esta sensibilidade s discusses da esfera pblica civil. Esta afirmao, correta at certo ponto, exigiria que muitos dos parlamentos atuais tomassem atitudes decisivas para restaurar a integridade do processo de deliberao. Certamente fundamental que se trate sempre de uma questo aberta qual grupos de interesse, identidade e opinio tenham fora suficiente para atingir alguma representatividade descritiva. A auto-organizao que atua atravs de representatividade proporcional e de presso sobre os partidos que tm capacidade de fazer nomeaes pode resolver a questo na maioria dos casos. Atualmente, eu desenvolveria mais longamente esta concepo, originalmente sob forte influncia de uma idia de discurso racional, argumentando que os debatedores parlamentares poderiam ser particularmente sensveis s demandas sociais, na medida em que pelo menos alguns deles se identificassem com as condies de vida especficas que do sentido a essas demandas. De

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modo semelhante, aqueles que portam as demandas sociais tero mais certeza de que sero ouvidos se os representantes que partilham suas experincias de vida estiverem ali para compreender, retransmitir e ampliar sua mensagem. H duas verses indesejveis e at perigosas desta idia. As pessoas podem muito bem acreditar que os lderes plebiscitrios as escutam e que vale a pena mobilizar-se por eles. Mas este projeto no complementa a noo de accountability, ao contrrio a substitui, e no refora a democracia, mas sim a expe manipulao autoritria. Ao invs de termos pessoas que controlam seus lderes, estes ganham formas no democrticas de controle sobre as pessoas. Ao passo que as pessoas podem crer erroneamente que o lder igual a elas, a representatividade pictrica ou descritiva pode em princpio reproduzir uma semelhana at mesmo estatstica com a sociedade como um todo. Mas, excetuando uma forma no democrtica de escolher estes representantes (ou o perigo de escolher incompetentes, como numa amostra cientfica) a representao exata de identidades violaria o princpio moderno de representatividade. Os representantes se tornariam substitutos de identidades especficas, e baseariam suas tomadas de decises em interesses particulares ao invs de interesses pblicos. Mesmo que no houvesse mandato imperativo, e os representantes pudessem ser persuadidos se lhes fosse mostrado que seus eleitores sairiam ganhando com uma poltica qual eles originalmente se opunham, a deliberao genuna, que deve se basear em pelo menos um projeto pblico comum, no poderia se dar. A liderana plebiscitria, que normalmente inclui a eleio direta de presidentes, no pode se tornar compatvel com um regime de accountability. O mesmo no verdade quanto a alguns elementos da representatividade descritiva. A representatividade proporcional um mtodo competitivo democrtico de eleies e tem a tendncia, lgica e empiricamente demonstrvel, de gerar pelo menos alguma representatividade descritiva. Para ampliar accountability dos representantes individuais perante os eleitores, pode-se planejar um sistema proporcional que consista apenas de representantes com mandatos em distritos eleitorais.14 Neste tipo de sistema haver alguns representantes que representam pelo menos minorias discretas e isoladas, e certamente as mulheres. Se no acontecer

14 Cf. meu artigo The New Democracies and American Constitutional Design Constellations. An International Journal of Critical and Democratic Theory, Vol. 7 , n. 3

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de modo espontneo, a legislao (como recentemente na Frana) pode garantir que seja compensador aos partidos representar aqueles que foram sistematicamente excludos at ento. Certamente ser sempre uma questo em aberto determinar em que medida os grupos de interesse, identidade e opinio so suficientemente notveis para conseguir certa medida de representatividade descritiva. Espero que a auto-organizao que atua atravs de representatividade proporcional e de presso sobre os partidos que podem nomear possa resolver a questo na maioria dos casos. Apenas nos casos mais gritantes de excluso, como as mulheres na Frana, a interveno legislativa deveria apontar grupos especficos que necessitem de mais representatividade descritiva. Seja l como for feito, importante evitar o essencialismo demogrfico ou, em outras palavras, o sistema de cotas. De forma restrita, a representatividade descritiva pode ter um papel importante dentro de uma estrutura geral de accountability democrtica.

CONCLUSO Accountability poltica um princpio importante que pode ajudar a dar sentido noo de soberania popular num regime de democracia representativa. Mas, se a consideramos como o nico princpio importante, colocamos em risco a prpria accountability. No nvel do modelo institucional accountability deve ser complementada por instituies de deliberao, constitucionalismo e representatividade descritiva. Mas a prcondio mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione a atividade dos cidados nos fruns pblicos democrticos e na sociedade civil.

ANDREW ARATO professor na New School for Social Research (New York).