Ponencia: El Derecho Urbanstico como instrumento de inclusin social. Autoras: Dra. Adriana Taller* Dra. Anala Antik** ataller@tasyasoc.com.

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Centro de Investigaciones de Derecho Administrativo (C.I.De.A.) Carrera de Especializacin en Derecho Inmobiliario, Urbanstico y de la Construccin Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario Ponencia realizada dentro del Proyecto de Investigacin: 1DER106 EL ORDENAMIENTO URBANO: FACTOR DE CRECIMIENTO O INSTRUMENTO DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LA SOCIEDAD?, bajo la Direccin de la Dra. Noem Nicolau EL DERECHO URBANSTICO COMO INSTRUMENTO DE INCLUSIN SOCIAL Muchas de las ciudades de hoy, como Rosario, entre otras, tienen problemas comunes en materia de urbanizacin como, el dficit de infraestructura urbana y de vivienda, la pobreza y marginacin, la existencia de servicios pblicos deficientes y de baja accesibilidad. El derecho como regulador de la vida en sociedad, debe crear normas que contribuyan a la disminucin o superacin de esos problemas. En ese sentido, ms concretamente el derecho urbano, que contiene normas que actan sobre el desarrollo de la ciudad, debe perseguir objetivos de reconstruccin y rehabilitacin urbana, revalorizndolas como medio fsico, ambiental y arquitectnico, en miras a reequilibrar el territorio y lograr as una planificacin general efectiva y un uso ms racional del escaso suelo disponible. El derecho urbano. Para el logro de esos objetivos, podemos sentar como premisas que el derecho urbano: 1.- DELIMITA LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO. El derecho urbano define la aptitud para obrar de la administracin pblica, la cual surge del ordenamiento urbanstico expreso o en forma razonablemente implcita y bajo la regla de la especialidad,1 en el sentido que el mbito de libertad de la administracin
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Dra. Adriana Taller: Profesora Titular Ordinaria de Derecho Administrativo; Directora del Centro de Investigaciones de Derecho Administrativo, Docente Estable de la Carrera de Especializacin en Derecho Inmobiliario, Urbanstico y de la Construccin, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario. ** Dra. Anala Antik: Profesora Adjunta Ordinaria de Derecho Administrativo; Secretaria Acadmica del Centro de Investigaciones de Derecho Administrativo, Docente Estable de la Carrera de Especializacin en Derecho Inmobiliario, Urbanstico y de la Construccin, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario. C

CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tomo I, Octava Edicin Actualizada, Ed.Lexis-Nexis-Abeledo Perrot, 2006, pg. 255.

pblica va a estar acotado por el fin que emana de la norma urbanstica y por el que surja de la voluntad del funcionario: una vez determinada la especialidad y dentro de sus lmites, la competencia en materia urbana es la regla, fuera de ella la competencia es la excepcin. En sntesis, la regla de la especialidad se vincula con el objetivo de la competencia de cada rgano o ente administrativo y es derivacin de la enunciacin de objetivos, principios de formacin (como las atribuciones genticas) y de las facultades inherentes, que fundamentan la creacin y subsistencia del rgano; podemos decir que en materia urbanstica la administracin puede regular sobre lo expresa o implcitamente permitido y para el cumplimiento de sus fines. La administracin pblica para poder realizar sus funciones y los cometidos estatales dirigidos a la satisfaccin del los intereses generales, necesita de manera indispensable disponer de los medios jurdicos correspondientes. Tales medios, que integran la competencia, conforman el conjunto de prerrogativas que le permiten cumplir los fines pblicos y que, tcnicamente se las denominan potestades de la administracin. Estas potestades administrativas, estn integradas por el conjunto de atribuciones, derechos o prerrogativas que posee la administracin pblica para el cumplimiento de los fines de inters pblico, es en definitiva un poder de actuacin que ejercitada de acuerdo al ordenamiento jurdico puede generar situaciones jurdicas que obliguen a otros sujetos, teniendo su origen en la norma jurdica en sentido amplio, que la configura y atribuye, sujetando el accionar de la administracin al principio de legalidad. Las potestades2 son: a) inalienables e intransferibles de un ente u rgano a otro; sin perjuicio de la posibilidad de su delegacin, si se encuentra expresamente permitida por el ordenamiento jurdico; b) irrenunciable e c) imprescriptible.3 Las potestades en materia urbanstica las podemos diferenciar en: a) Reglamentaria: Es la facultad de emitir actos administrativos de alcance general, abstractos, generales, objetivos y obligatorios. La potestad de la administracin pblica para regular el derecho de propiedad, el derecho a edificar, entre otros, nace del ordenamiento jurdico, que describe su contenido y extensin, otorgndole as la facultad de generar relaciones jurdicas y deberes con los destinatarios de su accionar. Desde el punto de vista cuantitativo el reglamento es la fuente ms importante del derecho urbanstico. En nuestra disciplina gran parte de la potestad reglamentaria se expresa a travs de las ordenanzas, trmino especialmente reservado para los actos normativos de contenido general, emitido por los rganos deliberativos de las municipalidades, a travs de un procedimiento similar al regulado para la sancin de las leyes. b) De planeamiento: Es una manifestacin de la potestad reglamentaria y se expresa como la autoridad de dividir el territorio provincial o municipal en reas de suelo, rural, urbano, urbanizable (o apto para urbanizar), no urbanizable, de conformidad a la legislacin vigente. En este aspecto, el obrar administrativo ha de ser racional y derivar de criterios coherentes de planificacin; de all que en la formulacin de los planes, es recomendable emplazar las zonas residenciales (viviendas, principalmente), de servicios (oficinas
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Los poderes o prerrogativas para cumplir ntegramente con los fines de bien comn que persigue el Estado se denominan en el lenguaje tcnico potestades; su conjunto configura el llamado pouvoir administratif cuyo estudio para Hauriou constitua el primer lugar en el Derecho Administrativo, oposicin a la escuela del servicio pblico (Jez, Duguit y Bonnard) que consideraban a ste como el fin del Estado y principal objeto del Derecho Administrativo, relegando la consideracin del Poder Pblico CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit. pg. 119. 3 DIEZ, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Plus Ultra, Ao 1974, pg. 215.

pblicas establecimientos educativos y de salud, etc.) y de produccin (industrias), de la manera ms conveniente para el mejor desarrollo del hbitat y del logro de la satisfaccin de las necesidades de la poblacin, respetando los estndares urbansticos. c) De gestin o ejecutiva: Es el ejercicio concreto de su obrar administrativo. Se manifiesta en la ejecucin de cumplimiento de la ley, de los reglamentos; es la realizacin de lo decidido en la planificacin. La gestin urbana, es la realizacin de prcticas necesarias, de carcter tcnico-jurdicas que posibilitan ejecutar los planes urbansticos. Esta gestin explicita y concreta las tareas de los diferentes actores que intervienen en la planificacin: Administracin Pblica, propietaria, urbanizadora y promotora. d) De mando o imperativa: Se vincula con la atribucin de emitir rdenes. Esta manifestacin de mando la ejercen los rganos administrativos, tanto en el orden interno como externo, y de ella deriva la potestad sancionadora disciplinaria y correctiva, respectivamente, y es consecuencia necesaria del carcter ejecutivo de los actos administrativos que dicta la autoridad pblica administrativa. Esta facultad es la expresin ms directa del principio de autoridad. En nuestra materia se pone de manifiesto por ejemplo, en una orden de demolicin de una obra antirreglamentaria o de clausura de una obra que se construye en violacin a la normativa vigente. e) Sancionadora: Es la potestad que le compete a la Administracin Pblica para imponer correcciones a los ciudadanos y administrados, como consecuencia de actos realizados por aquellos, contrarios a lo regulado por el ordenamiento urbanstico vigente y, sanciones disciplinarias a los funcionarios o empelados por las faltas cometidas en el ejercicio de su cargo; todo ello sin perjuicio de la accin ante los tribunales judiciales si correspondiere por la entidad del incumplimiento. El legtimo ejercicio de esta potestad requiere: a) de la existencia de una infraccin urbanstica por parte de un administrado, b) que la conducta del mismo est incluida en el precepto legal aplicable y que c) la sancin, en cuanto a su alcance y contenido, respete la garanta de la razonabilidad y el principio del debido proceso adjetivo. f) Jurisdiccional: Se traduce en la competencia de la administracin de decidir en un caso concreto y en base a lo normado por el ordenamiento jurdico, los conflictos de intereses que se suscitan con los particulares como consecuencia de la aplicacin de las normas urbanas. 2.- ES UNA GARANTA A FAVOR DE LOS CIUDADANOS. En la actualidad es doctrina generalizada que los derechos de los particulares no son absolutos y estn sometidos a las limitaciones que la ley formal establezca con apoyo efectivo suficiente, pero en un Estado de Derecho el principio general establecido son los derechos individuales (como el derecho de propiedad), a los que luego, en los casos concretos y por expresa determinacin de la ley, se les impondrn restricciones y limitaciones. Partiendo de estas premisas el derecho urbano habilita a la administracin pblica a actuar avanzando sobre la esfera individual de los particulares cuando una ley, en forma expresa o razonablemente implcita, le otorga competencia para hacerlo. Aparecen entonces los principios, que se exponen como tcnica jurdica del derecho en general y del derecho urbano en particular, el criterio que la administracin pblica no puede actuar sin una fundamentacin legal. Estos principios funcionan en el derecho urbano como orientadores, informadores e integradores de ste y como garanta para los administrados frente al accionar pblico.

Los principios que forman parte del orden jurdico, son soporte estructural del sistema normativo urbano, y son las pautas de orientacin jurdica de los actos, reglamentos, contratos administrativos, que emite la administracin. Estas mximas o preceptos que informan la disciplina urbanstica, sirven para resolver problemas concretos que se presentan en la creacin, desarrollo y transformacin de las ciudades e impiden que se avasallen los derechos de los particulares. Muchos de los principios aplicables a esta materia son de aplicacin a todo el ordenamiento jurdico principios generales de derecho, como la buena fe, la igualdad, la razonabilidad- y otros son compartidos con el derecho administrativo -presuncin de legitimidad, informalismo a favor del administrado, autotuela administrativa-. Por lo dems los principios generales y especficos permiten tambin ajustar las relaciones entre la administracin pblica y los particulares destinatarios de las limitaciones impuestas por esta a aquellos en el ejercicio del derecho de propiedad, de comerciar, ejercer industria lcita, etc. Principios del derecho administrativo, aplicables a la regulacin urbanstica. Principio de legalidad Este principio que es la columna vertebral de la actuacin administrativa, se extiende al llamado bloque de legalidad, en el cual queda incluida la ley formal, los decretos y las decisiones de carcter general -reglamentos- o particular -acto administrativo- que emanan de los rganos del Estado en ejercicio de funcin administrativa4 y los comportamientos materiales u obrar administrativo hechos administrativos-. Es de la esencia del Estado de derecho y se encuentra consagrado en los artculos 16 a 19, 28 y concordantes de nuestra Constitucin Nacional. En suma es el respeto a las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurdico y la abstencin del ejercicio de las facultades (competencias) no asignadas. Este principio de legalidad determina que toda la actividad administrativa debe sustentarse en normas jurdicas reserva legal-, cualquiera sea su fuente: constitucional, legislativa o administrativa; que prima la jerarqua del orden constitucional, consagrado en el art. 31 de la Constitucin Nacional; que la administracin tiene le deber de ejercer su competencia -respeto a la ley de creacin del rgano- y, que los actos que emite deben encontrar justificacin en la norma jurdica o en hechos que lo causan. Principio de razonabilidad Este principio de consagracin constitucional dispone que los derechos de los particulares no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio -artculo 28 de la Constitucin Nacional-. En el campo del derecho urbano, el respeto a dicho principio se materializa con la adopcin de restricciones al derecho de propiedad que sean proporcionales a la finalidad que con ellas persigue la autoridad pblica, pues donde haya proporcionalidad no habr arbitrariedad. Por ello cuando los agentes pblicos adoptan medidas que limitan el ejercicio del derecho de propiedad de los individuos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer aquella que resulte proporcionalmente ms adecuada al fin perseguido por la legislacin urbanstica. Principio de igualdad
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4 El principio de legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administracin se realice de acuerdo con las normas y los valores del sistema jurdico.

De raigambre constitucional -artculo 16 de la Constitucin Nacional- ordena a la autoridad pblica a dispensar igual tratamiento, a los sujetos que se encuentren en la misma situacin, de ah que no resulta discriminatorio el trato desigual a quienes se encuentren en distintas categoras, siempre que se mantenga el trato igualitario entre quienes las integran. Mediante este principio se exige uniformidad normativa urbanstica zonal o distrital, de manera que las restricciones al dominio (retiro de jardn, parquizacin) o una disminucin de la propiedad (mximo de altura y prohibicin non altius tollendi), se apliquen de la misma manera, a todos aquellos que se encuentren en la misma situacin. Principio de ejecutoriedad La Administracin Pblica, para el cumplimiento de sus fines, tiene la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el rgano judicial reconozca su derecho y la habilite a ejecutarlos. La ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder, hace a la esencia de la actividad administrativa y es corolario de la relacin de mando-obediencia, de prerrogativa-garanta. En un Estado de Derecho, como el nuestro, en donde la relacin autoridad-libertad, mando-obediencia se desenvuelve con un razonable y justo equilibrio, el ordenamiento jurdico reconoce a la autoridad el privilegio o prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto sin recurrir al rgano judicial,5 salvo que la naturaleza del acto o la ley, imponga la participacin judicial. En suma, la ejecutoriedad administrativa es el modo propio y ordinario de ejecucin de los actos, reglamentos -ordenanza- etc.; as la Administracin Pblica, por las leyes de polica, cdigos de falta, de trnsito, de edificacin, etc. aplica por sus propios medios sanciones como multa, clausura, decomiso, demolicin, inhabilitacin, etc. Las regulaciones urbansticas poseen ejecutoriedad, desde que imponen a los particulares un deber jurdico y en caso de incumplimiento, una sancin que la misma autoridad pblica aplica. Principio de no indemnizabilidad Las tcnicas que utiliza el derecho urbanstico a los fines de la planificacin urbana, para el ordenamiento de la ciudad, reconducen a la figura de las restricciones administrativas impuestas a la propiedad privada. Estas restricciones son las condiciones legales del ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad, nacen con l, son de su naturaleza y esencia y tan solo disminuyen el carcter absoluto de aqul pero sin afectar a la propiedad que queda indemne. Estas restricciones, manifestacin del poder de polica urbanstico de los municipios, se establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de los derechos dentro de la ciudad, para una mejor convivencia social. En este sentido se traducen en una tolerancia general que el titular del dominio debe soportar, no existe un sacrifico especial ni extraordinario, es una simple limitacin regular y comn al ejercicio del derecho de propiedad. Ante la ausencia de menoscabo especial, se excluye la posibilidad de reparacin, los leves perjuicios que sean consecuencia de la imposicin normal de una restriccin no son indemnizables. Como principio entonces, las restricciones no implican una carga, sacrificio o perjuicio especial que merezca ser indemnizado, salvo que por culpa de la Administracin o de un tercero, durante un proceso edificatorio, y como consecuencia directa, de la
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DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, 6ta. Edicin actualizada, Ediciones Ciudad Argentina, 1997, pg. 249.

restriccin, se ocasione un dao especial (rotura de una pared, de cables, etc.) al bien del propietario que soporta la limitacin de su derecho. Principio de publicidad Para que los planes urbansticos -plasmados en leyes o reglamentos de alcance general-, constitutivos de normas jurdicas obligatorias -ordenanzas- adquieran eficacia deben ser objeto de publicidad. Toda norma jurdica de alcance general -ley en sentido formal o material-, para adquirir eficacia y obligatoriedad requiere de la publicacin. La publicacin como requisito sine qua non de eficacia se corresponde, por naturaleza, a los actos de alcance general que los tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada o determinable de sujetos. La publicacin en materia de planeamiento urbano es la forma solemne en que la administracin pblica da a conocer su voluntad a los propietarios inmobiliarios alcanzados u afectados por los mismos y a los particulares interesados. Una vez publicadas las ordenanzas o reglamentos que tienen por objeto regular el orden de la ciudad, su desarrollo y dinmica, el uso del suelo y el ordenamiento territorial, se reputan conocidos por la poblacin, conforme lo prescribe el artculo 2 del Cdigo Civil. Esta presuncin permite constatar a la autoridad pblica, desde cuando ha de considerar conocida por la poblacin la normativa urbanstica para hacerla exigible. El Reglamento de Edificacin de la ciudad de Rosario, dispone en el punto 1.4.1. del mismo que, su publicacin ntegramente y que, en las sucesivas ediciones no podr ser alterada la continuidad de su articulado. Esta exigencia se complement con el dictado de la Ordenanza N 7.331, modificada por la Ordenanza N 7.451, ambas sancionadas en el aos 2002, que dispone que a partir su sancin las modificaciones normativas del Cdigo Urbano, Ordenanzas de Urbanizaciones, Reglamento de Edificacin o Cdigos de Usos, entrarn en vigencia trimestralmente, en fecha y forma a determinar en la reglamentacin, quedando exceptuadas de esta exigencia, todas aquellas modificaciones que impliquen cuestiones de seguridad y/o salubridad, las que entrarn en vigencia al momento de su promulgacin.6 Principios especficos del derecho urbano.7
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Ordenanza de la Ciudad de Rosario, N 7.331. Artculo 1.- El Honorable Concejo Municipal a travs de la Comisin de Planeamiento y Urbanismo cuando se aboque al tratamiento de un proyecto de norma modificatoria del Cdigo Urbano, Ordenanzas de Urbanizaciones, Reglamento de Edificacin o Cdigos de Usos, podr solicitar al Departamento Ejecutivo la realizacin y remisin, a travs de la Secretaria pertinente, de un dictamen tcnico sobre dicho proyecto a fin de que este H. Cuerpo pueda considerar dicha opinin al dictaminar sobre el mismo.(Art. Modificado por Ordenanza N 7451). Art. 2.- Los dictmenes tcnicos solicitados en virtud del artculo 1 sern remitidos por el Departamento Ejecutivo a este H. Cuerpo en un plazo no mayor a diez (10 das) hbiles de recibida la copia del expediente. Transcurrido este plazo la Comisin de Planeamiento y Urbanismo dictaminar sobre el proyecto, contando o no con el informe tcnico solicitado. El plazo mencionado slo podr ser ampliado por dicha Comisin hasta un mximo de treinta (30) das cuando el autor del proyecto expresara su consentimiento y la complejidad de la problemtica a analizar lo ameriten. (Art. Modificado por Ordenanza N 7451). Art. 3.- A partir de la sancin de la presente Ordenanza, las modificaciones normativas indicadas en el artculo 1, entrarn en vigencia trimestralmente, en fecha y forma a determinar en la reglamentacin. Quedan exceptuadas de esta exigencia, todas aquellas modificaciones que impliquen cuestiones de seguridad y/o salubridad, las que entrarn en vigencia al momento de su promulgacin. (Art. Modificado por Ordenanza N 7451). Art. 4- El Departamento Ejecutivo deber garantizar la publicacin y difusin de las nuevas normas sancionadas, y podr convenir con los Colegios Profesionales las modalidades ms apropiadas con el objetivo de garantizar su conocimiento. As tambin deber notificar a la poblacin a travs del Boletn Oficial y todos los medios necesarios con el mismo objetivo. Art. 5.- Comunquese a la Intendencia con sus considerandos, publquese y agrguese al D.M. Sala de Sesiones, 9 de mayo de 2002.- Firmado: Maria Cristina Rimoli. (Secretaria Gral. Parlamentaria). Dr. Ral Lamberto (Vicepresidente 1 a/c de la Presidencia H.C.M.). Consultar en www.rosario.gov.ar/ normativa/visualExterna/normativasjsp. 7 A los fines de la clasificacin de los principios especficos seguimos la propuesta por Edgardo O. SCOTTI, en su trabajo Contenido, Caracteres y Principios del Derecho Urbanstico, Obra Colectiva Derecho y Planeamiento

Principio de remisin e integracin Las instituciones jurdicas urbansticas -planeamiento urbano, planes generales, directores, reguladores, particulares o especficos, uso del suelo, etc.- son producto de la integracin de normas jurdicas que comprenden distintos niveles del ordenamiento jurdico: leyes, reglamentos, ordenanzas, actos administrativos, y del ejercicio de la funcin legislativa de distintos rganos estatales -Nacin, provincia, municipio, comunas, entes regionales o metropolitanos-. A esta integracin normativa y de actuacin se suma la remisin a las normas superiores -ley de suelo provincial o planes generales- que fijan el lmite de la competencia material de los rganos inferiores dentro de cada jurisdiccin y que a su vez, establecen de manera previsora los estndares urbansticos a los cuales deben sujetarse la autoridad administrativa en el ejercicio de su potestad planificadora. Principio de delimitacin de competencia El ordenamiento jurdico urbanstico asigna a los rganos de nivel nacional, provincial o municipal atribuciones especficas que no pueden ser asumidas por otros rganos aunque fueran de jerarqua superior. El objetivo de este principio es reducir el ejercicio de la discrecionalidad de los rganos de la administracin pblica y facilitar el control jerrquico o administrativo, de los superiores o reparticiones creadas al efecto y tambin de los ciudadanos u organismos no gubernamentales, con legitimacin suficiente para ello. Principio de compatibilidad Este principio no hace referencia a la compatibilidad que deriva de la sujecin al principio de legalidad coincidencia o afinidad entre las decisiones en materia urbanstica y el ordenamiento jurdico vigente- sino a la adecuacin, coordinacin e integracin de los planes urbansticos dentro de la misma jurisdiccin territorial como con relacin a aquellas cuya ejecucin pueda afectar de manera directa o indirecta. A modo de ejemplo se sealan los efectos o intercomunicaciones que un plan de utilizacin de superficies puede crear entre municipios vecinos. En materia de regulacin del uso del suelo u ordenamiento territorial las medidas a adoptar deben ser consecuencia de una mirada integran de la regin, ningn municipio o comuna puede ser considerado aisladamente y con independencia de los dems. El derecho urbano debe desarrollar una gestin integral y conjunta de las diversas problemticas y oportunidades que encierra una regin, para integrar las distintas realidades territoriales al proceso de toma de decisiones de las polticas pblicas para poder valorizar los recursos comunes y enfrentar los grandes temas metropolitanos y promover un ordenamiento territorial que contribuya a generar condiciones para un desarrollo equitativo, competitivo y sustentable. Principio de perdurabilidad Este principio que algunos autores8 destacan como especfico del derecho urbano es irreconciliable con la dinmica y flexibilidad, caractersticas propias de ius in fieri, que identifica a este derecho. Para ese sector de la doctrina, las regulaciones urbansticas en el derecho argentino adolecen de perdurabilidad o permanencia en el tiempo, perdurabilidad que slo
Urbano, Editorial Universidad, 1983, pg. 95. 8 SCOTTI, Eduardo O., ob cit, pg. 99.

se alcanza si de manera previsora se plantean y resuelven los problemas urbanos, dejando de lado soluciones inconsultas y carente de fundamentacin y razonabilidad. Las reglamentaciones o intervenciones urbanas, al modificar los usos admitidos, los ndices edilicios capacidad edificatoria- , etc. no puede de manera arbitraria causar perjuicios concretos o eventuales a los propietarios del suelo. El titular del derecho de propiedad, restringido y limitado en su ejercicio por las normas urbansticas debe conocer de forma cierta cual es la extensin de su derecho en cuanto a las posibilidades de uso del suelo y de edificacin sobre el mismo. Las normas urbansticas deben ser lo suficientemente perdurables en el tiempo para que no slo la autoridad pueda planificar de manera previsora sino el titular del domino o los operadores del suelo inmobiliario, sepan con claridad el destino posible que puedan asignarle a sus parcelas. Principio de edificabilidad Todo inmueble urbano tiene como destino especfico el de la edificabilidad, salvo en los espacios reservados para circulacin y verdes. Por ello, las leyes que regulan el uso del suelo, determinan como principio rector que los espacios destinados a parcelas urbanas, dada su finalidad se denominan espacios edificables. Como derivacin de la aplicacin de este axioma podemos enunciar los siguientes: 1. Limita el destino de los inmuebles urbanos e imposibilita alterar el uso de estos, reservndolo por ejemplo para explotaciones agrcolas, forestales o anlogas. 2. Los solares urbanos son el mbito para receptar los asentamientos humanos intensivos y permitir el desarrollo de las actividades de servicio y produccin compatibles. 3. Faculta al propietario del terreno urbano a mantenerlo sin edificacin, en condicin de baldo.9 Para este supuesto la autoridad de aplicacin fija las obligaciones del propietario en relacin a la conservacin del mismo, y las penalidades en caso de incumplimiento, como as mismo el pago de una sobretasa en tal concepto, por no cumplir el propietario con en el principio en tratamiento.10 Por supuesto que esta regla admite excepciones y es en los casos donde, aunque el titular del dominio quiera edificar, las condiciones fsicas o de saneamiento impiden que el terreno sea apto para ser destinado a viviendas -terrenos inundables de baja cota, con napas contaminadas, terrenos en dunas o mdanos vivos-. As, en la Provincia de Santa Fe, el Decreto N Decreto 7317/1967, al regular sobre las normas generales sobre uso de tierras urbanas y su parcelamiento, determina condiciones y prohibiciones para la extensin de ncleos urbanos y posibilidades de edificacin.11
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La falta de edificacin de los solares urbanos como consecuencia de la especulacin del propietario inmobiliario es preocupacin constante de los planificadores urbanos. Por ello es de buena tcnica legislativa que las leyes que regulan el uso el suelo faculten a los gobiernos municipales a hacer uso de mecanismos legales y econmicos financieros que desalienten la no edificacin, a fin de asegurar un proceso ordenado de completamiento y renovacin de la trama urbana. 10 A modo de ejemplo ver Ordenanza N 6868/99 de la ciudad de Rosario, en www.rosario.gov.ar, Normativa. 11 Decreto 7317/1967Provincia de Santa Fe, Normas generales sobre uso de tierras urbanas y su parcelamiento (catastro urbano). Las presentes normas generales tienden a asegurar una insercin armnica del hecho urbano en el paisaje natural, a travs de la seleccin de reas adecuadas, a fin de Preservar: La tierra, las aguas y el aire de la contaminacin posible, derivada de las actividades humanas. La belleza de paisaje y sus posibilidades para la recreacin de los habitantes. La seguridad, salud y bienestar de sus habitantes respecto de sus propias obras y actividades. 2.1. Para la extensin de un ncleo existente se preferirn suelos permeables, que ofrezcan fcil escurrimiento de las aguas metericas hacia cursos naturales o artificiales, que contengan agua potable, en su subsuelo salvo que tuviesen servicio pblico o de provisin de agua potable desde otras fuentes. 2.2. No admitirn extensiones de usos urbanos en reas comprendidas en antiguos lechos de ros o arroyos, no exentas de inundaciones, o en capas freticas poco profundas. Cuando ya hubiere ocurrido as se prevern los estudios y obras para su correccin. 2.3. Tampoco se admitirn extensiones de usos urbanos en lechos de crecidas ordinarias, ni en reas afectadas por posibles inundaciones cclicas. Igualmente, en las franjas marginales de erosin de ros y arroyos. 2.4. Se evitar la extensin en suelos de rellenos o

El derecho urbano, entonces puede imponer obligaciones a los titulares del dominio pero sin afectar o quitar alguno de los atributos esenciales del dominio, salvo el carcter absoluto de este pero siempre que la restriccin cumpla con los recaudos de: 1. generalidad e igualdad en la imposicin para todos los propietarios en igualdad de condiciones, 2. obligatoriedad, de hacer, no hacer, dejar hacer o dar, que surja del ordenamiento jurdico vigente, 3. razonabilidad, es decir adecuada a las necesidades que han de satisfacer; que no haya desproporcionalidad entre el medio empleado y el fin perseguido, por ejemplo, el indicador urbanstico no puede hacer impracticable la utilizacin del inmueble para su uso normal. 4. legitimidad, el acto legislativo o administrativo de imposicin debe reunir con los recaudos de validez y eficacia y no causar dao, lesin al derecho de propiedad. 5. finalidad, debe haber fin pblico en la actuacin de la administracin pblica o del legislador; habr de cumplir con la finalidad que resulte de las normas que otorgan la competencia al rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. 3.- COMPRENDE TCNICAS DE RECUPERACIN O DISTRIBUCIN DE PLUSVALA. El derecho urbano, a travs del ordenamiento territorial persigue obtener un desarrollo metdico y solidario de la ciudad preservando el justo equilibrio entre las cargas y beneficios, como consecuencia del principio constitucional de la igualdad y sobre la base que toda planificacin urbana redistribuye riqueza.12

donde en virtud de los usos econmicos anteriores, no se ofrezcan las condiciones corrientes para fundaciones. 2.5. Ser exigible el relevamiento plani-altimtrico general del rea urbana y su extensin proyectada, la nivelacin del trazado vario y de los vrtices de amansamiento, incluyndose la explicacin del sistema de desages pluviales hasta sus colectores naturales o artificiales. 2.6 Se dictarn disposiciones reglamentarias que eviten dentro de los lmites de cada aglomeracin, la contaminacin del suelo y de las aguas superficiales y subterrneas o que se vicie y torne desagradable la atmsfera y con gases irritantes y nocivos que puedan perjudicar a los habitantes y sus bienes, y a la fauna y flora dentro de sus lmites y/o en otras zonas. 2.7 En relacin a zonas de barrancas, se las asimilar a las denominadas reas verdes. Se establecer la franja, proyeccin horizontal determinada por los bordes superior e inferior y a la distancia mnima, medida desde el eje de la misma a la cual deber hallarse toda edificacin para uso previsto. Se fijar en cada caso la mnima pendiente de barranca que pueda justificar la excepcin de esta restriccin. 2.8. En la franja urbana de barrancas se evitar al efectuar cualquier tipo de obras, alterar el perfil de equilibrio natural, salvo que simultneamente se proyecten y construyan obras de correccin consiguientes. 2.9 Se prevern cortinas de rboles para preservar el rea Urbana de los vientos dominantes y reinantes, y no se permitir bajo ningn concepto la tala de rboles en la zona urbana y suburbana, salvo que sea fehacientemente e ineludiblemente necesaria. 2.10. Las soluciones urbansticas de correccin y expansin, se inspirarn en la necesidad de proteger el paisaje natural, mediante la reserva y uso, respetando la integridad plstica de los sitios naturales pintorescos, superficies topogrficas con diferencias de nivel, parques calles, orillas de lagos o cursos de agua, etc. Asimismo, tender a utilizar en usos urbanos las tierras menos frtiles. 2.11. En los proyectos de usos y obras urbanas previstos en los planes donde se interfieran con las reas y obras de jurisdiccin provincial o nacional, para las cuales existen reparticiones o legislacin competente, las soluciones urbanas, teniendo como objetivo las presentes normas generales, sern seleccionas de modo de ceirse a la legislacin pertinente o plantearn en su caso, el pacto modificatorio para asegurar el cumplimiento de las mismas. 2.11. Los anteproyectos de Planes Estructurales de Desarrollo Urbano contendrn el plano del estado actual de rea afectadas a usos distintos, y el plano de demarcacin funcional de reas de usos conforme a la tierra urbana. Este ltimo diferenciar a los usos principales y subsidiarios a los fines de las reservas consiguientes de tierra urbana.... 12 Los planes de desarrollo territorial regional o urbanos constituyen instrumentos de gran valor a los efectos de la redistribucin de la riqueza, toda vez que el cambio de condicin del suelo, de rural a urbano o la modificacin de los ndices de edificabilidad que aumentan la capacidad constructiva, etc., modifican el valor de la propiedad inmobiliaria.

El Estado, al regular el uso del suelo debe contemplar que dicha ordenacin no confiera a los propietarios13 de los terrenos, ms derechos que los derivados del propio uso de aqul y que, los beneficios derivados de las actuaciones urbansticas no se generen nica y exclusivamente para los propietarios de los terrenos; debe procurar repartir los beneficios entre los propietarios y la comunidad. Este deber del Estado de repartir los beneficios generados como consecuencia de decisiones administrativas que implican un esfuerzo de la comunidad y que incrementan el patrimonio de los propietarios del suelo que no aaden esfuerzo alguno para apoderrselo, encuentra su fundamento en el "enriquecimiento sin causa" (principio general del derecho que expresa que existe enriquecimiento ilegtimo cuando un patrimonio recibe aumentos a expensas de otro, sin una causa que lo justifique) en detrimento del patrimonio del Estado (es decir, de la comunidad) y que debe ser recuperado en pro de la equidad y la justicia social. Podemos preguntarnos entonces, si puede nacer a favor de la comunidad un derecho a participar en las plusvalas (incrementos del valor de los terrenos) resultantes de decisiones o actuaciones administrativas, que adoptadas como consecuencia del ordenamiento territorial que regula el uso del suelo, posibilitan al clasificar el suelo de manera concreta para que la ciudad se desarrolle en funcin del inters general, que el propietario de los mismos, sin haber hecho nada para merecerlo, recibe una ganancia derivada de la esa regulacin legal.14 Resultara posible, por aplicacin conjunta de los derechos de igualdad y de equitativo reparto de las cargas y beneficios esa captacin de ganancia en beneficio de la comunidad, mxime cuando el ordenamiento urbano es en concreto una regulacin del derecho de propiedad inmobiliaria.15 A partir de lo dicho, pasamos a definir al Derecho urbano, como el conjunto de principios y normas jurdicas -de contenido poltico, administrativo, financiero, econmico, social o tcnico-, de derecho pblico interno reguladoras de los procesos de ordenacin del territorio y su transformacin fsica, y de las relaciones jurdicas entre la administracin y los propietarios del suelo; identificando como Objeto de regulacin de aqul:
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La regulacin sobre el uso del suelo, implica limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad segn su clasificacin urbanstica y que no confiere derechos indemnizatorios a los titulares de la propiedad inmobiliaria, salvo en los supuestos que la legislacin lo determine. 14 En este sentido FERNNDEZ RODRGUEZ, citado por Ramn PARADA, ob.cit. pg. 377, seala que el propietario del suelo urbano obtiene por el slo hecho de serlo, sin aadir actividad ni soportar riesgo alguno, un beneficio importantsimo consistente en el aumento de valor que el suelo experimenta al incorporarse a la ciudad a consecuencia de las decisiones que sobre el futuro de sta adopta la comunidad que la habita. Ese aumento de valor, no ganado realmente por el propietario del suelo, que nada ha hecho por obtenerlo y que, en rigor, se debe nica y exclusivamente a la comunidad, debe volver a sta en estricta justicia. Pues, asegurar el retorno a la comunidad de los aumentos de valor que ella misma genera es, en realidad, lo que se pretende cuando se habla de nacionalizacin del suelo, y eso es algo que puede lograrse por vas muy diferentes que nada tienen que ver con la grosera imagen de la confiscacin pura y simple del suelo, como interesadamente quieren hacer creer los defensores de la especulacin, de la destruccin del paisaje, de la liquidacin del patrimonio monumental y cultural que la ciudad, como obra humana, incorpora. 15 La regulacin de los derechos constitucionales, entre ellos, el de propiedad, describe una facultad de esencia legislativa que implica la posibilidad de reglamentar y por ende limitar derechos (confr. Dicts. 159:600 y 132/93 de la Procuracin del Tesoro de la Nacin), individualizada como el poder de polica del Estado realizador del inters pblico el que, como consecuencia de esa finalidad, puede limitar los derechos de los habitantes dentro, claro est, de un margen restrictivo razonable que no importe desnaturalizarlos o alterarlos en su espritu y sustancia. El poder de polica entendido genricamente -en su acepcin ms evolucionada- es "...la potestad jurdica en virtud de la cual el Estado, con el fin de asegurar la libertad, la convivencia armnica, la seguridad, la moralidad, la salud y el bienestar de la poblacin, impone por medio de la ley limitaciones razonables al ejercicio de los derechos individuales, a los que no puede alterar" (confr. Fras, Pedro y Otros", citados en el Dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin N 21/94, del 3/2/94, publicado "in extenso" en Rev. Impuestos 1995, T. LIII A, pgs. 308 y ss.).

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1.- EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El ordenamiento territorial conforma, tambin el contenido del derecho urbanstico y es objeto de estudio por parte de este. Si bien no es fcil formular una definicin de ordenamiento territorial en funcin de los preceptos constitucionales, de los presupuestos econmicos, sociales y culturales, podemos entenderlo como la expresin normativa, que regula el destino, uso, transformacin y aprovechamiento del suelo, y sus recursos, tendiente a lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio. Como consecuencia de ello, el ordenamiento territorial es la proyeccin en el espacio de la poltica global de la autoridad pblica, en funcin de esos los presupuestos constitucionales, socioeconmicos y culturales antes sealados. El objetivo del ordenamiento es lograr una ocupacin racional del territorio, mediante la aplicacin de una normativa que permita o prohba determinados usos del suelo; cuando este ordenamiento est orientado a las reas urbanizadas o en proceso de urbanizacin, se lo suele denominar ordenamiento urbano. Desde el derecho urbanstico se lo aborda como un instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo sustentable, que involucra decisiones que son producto de un proceso tcnico administrativo orientado a la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas, sociales y del desarrollo fsico espacial, sobre la base de criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales y geopolticos, a fin de hacer posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida. En sntesis, el ordenamiento territorial permite conocer las caractersticas del territorio valorando los recursos naturales con el fin de orientar sus posibles usos, estableciendo reas de oferta y prioridades, de modo que el uso del territorio sea el ms adecuado a sus caractersticas, permitiendo la conservacin de los recursos y una mejor calidad de vida para la poblacin en forma sostenible. Sus objetivos son: la mejora de la calidad de vida, la utilizacin racional del territorio, el desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, la gestin responsable para lograr una distribucin equitativa de cargas y beneficios derivados del ordenamiento territorial. 2. - EL USO DEL SUELO El llamado derecho urbanstico tiene tambin por finalidad regular el suelo. Desde el punto de vista del urbanismo y de la planificacin territorial, el suelo es el espacio fsico, sobre el que se construyen los edificios y las infraestructuras. La regulacin y planificacin urbansticas definen distintas categoras de suelos, segn la tipologa de iniciativas que se autoriza sobre ellos, tales como construccin de viviendas y equipamientos pblicos (suelo edificable), construcciones industriales (suelo industrial), vas de transporte, reas de recreo o de proteccin ambiental, explotacin agraria (suelo agrcola), etc. El suelo as entendido es una categora econmica importante para la descripcin del mercado de la vivienda y la determinacin del valor de las inversiones, donde el suelo es escaso aparece la ocasin para la actividad financiera especulativa y la corrupcin poltica.

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Por Rgimen del Suelo ha de entenderse el conjunto de derechos y deberes que configuran los procesos de urbanizacin y edificacin sobre las propiedades inmobiliarias.16 3.- LA CIUDAD -URBANIZACIN/EDIFICACINCuando en la definicin que ensayamos individualizamos a la ciudad, como objeto de estudio de la disciplina urbanstica, la sealamos como el espacio de lo urbano, cuya creacin y desarrollo es captado por el urbanismo. En este sentido, entonces podemos asentir que el urbanismo17 estudia la creacin, desarrollo y orden de las ciudades, desde una perspectiva holstica.18 En este contexto, el
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PARADA, Ramn, Derecho administrativo, Tomo III, Bienes Pblicos. Derecho Urbanstico, Sexta Edicin, Marcial Pons, Madrid, 1997, pgs. 390 y ss. Conforme la legislacin espaola, el contenido urbanstico de la propiedad inmobiliaria se integra mediante la adquisicin sucesiva de los siguientes derechos: 1. Derecho a urbanizar, entendindose por tal a la facultad de dotar a un terreno de los servicios de infraestructura fijados en una plan o documentos que lo desarrolle; 2. Derecho de aprovechamiento urbanstico, que consiste en la atribucin efectiva al propietario afectado por una actuacin urbanstica de los usos e intensidades susceptibles de apropiacin privada, o su equivalente econmico, en los trminos fijados en la legislacin vigente; 3. Derecho a edificar, que consiste en la facultad de materializar el aprovechamiento urbanstico que le corresponde a su propiedad inmobiliaria; 4. Derecho a la edificacin que consiste en la facultad de incorporar al patrimonio la edificacin ejecutada y concluida con sujecin a la licencia urbanstica o permiso de edificacin otorgado conforme con al ordenamiento urbanstico aplicable. El ejercicio del derecho a urbanizar se adquiere previo a la aprobacin de un programa o plan. 17 El urbanismo, como disciplina surge para dar solucin a las disparidades de la realidad urbana y social y para ordenar el espacio urbano. Espacio de gran valor econmico, segn sea la regulacin que lo afecte. Histricamente, el origen del urbanismo moderno se sita en las leyes del urbanismo sanitario del siglo XIX, Es llamado "siglo de la emancipacin de los pueblos". El adjetivo para referirse a las cosas de este siglo o relacionadas con l es decimonnico (www.rae.es, perteneciente o relativo al siglo XIX; Adj. despect. Anticuado, pasado de moda) que tena por objeto proteger a la poblacin urbana de pestes y enfermedades, como a implantar los servicios de abastecimientos de agua potable, saneamiento, normas sobre alineacin de calles, ventilacin de viviendas, etc. Estas leyes surgieron por las malas condiciones de vida en las ciudades industriales. As, en Inglaterra surge la Public Health Act, que aprueba los primeros reglamentos de carcter sanitario. Tambin en este siglo aparecen tres importantes tcnicas de desarrollo urbanstico: el ensanche, encaminado a la apertura de cercas y murallas que encorsetan el crecimiento urbano; la reforma interior orientada a la demolicin de barrios antiguos y su sustitucin por nuevos viales y edificaciones de mejores calidades y los planes urbanos entre ellos, el Plan Cerd de Barcelona (1859), del que surgir la Va Layetana. Otra tcnica fundamental del urbanismo que data de la segunda mitad del siglo XIX es la zonificacin (zonning). Esta expuesta por primera vez en 1860 en Alemania y consiste en atribuir determinados usos a reas concretas de la ciudad. Originariamente se utiliz para separar los usos residenciales de los industriales, pero ms tarde adquiri mayor complejidad aplicndose a otros usos y categorizaciones: (residencial intensivo, residencial extensivo, industria nido, industria ligera, comercial, etc.). Esta tcnica se utiliza tanto para determinar las caractersticas arquitectnicas de la zona (Zonificacin arquitectnica), como para fijar los distintos ndices de utilizacin o disfrute del suelo o para caracterizar el uso de las construcciones (Zonificacin funcional). Aparte de la zonificacin, que es la tcnica urbanstica predominante, surgen otras de gran inters, como la ciudad jardn de Ebenezer Howard, la ciudad lineal de Arturo Soria, el regionalismo urbanstico de Munford, o el funcionalismo de Le Corbusier. Como sealan Garca de Enterra y Parejo Alfonso, hasta entonces el propietario, con el sistema de alineaciones viarias que se prolongaba a travs de los planes de ensanche y de reforma interior, no encontraba ms que un lmite a sus libres facultades edificatorias: el de respetar dichas alineaciones. A partir de la zonificacin se va a penetrar ms profundamente sobre ese viejo reducto de la propiedad privada alcanzando a su mismo ncleo de libertad o facultad de uso y se va a producir, con ello, una alteracin radical de este viejo derecho. En definitiva, es en el siglo XIX cuando el urbanismo se convierte no slo en una corriente de pensamiento cientfico, sino, y sobre todo, en una tcnica para la distribucin de los espacios pblicos y privados y de los usos o actividades que en ellos pueden desarrollarse. Obviamente, estas tcnicas tenan que acabar teniendo un contenido jurdico para poder ser impuestas, as que su evolucin dio lugar al Derecho Urbanstico actual, compuesto de normas jurdicas y figuras de planeamiento que regulan el ejercicio del derecho de propiedad y disciplinan la actividad urbanizadora y edificatoria sobre el suelo. (www.es.wikipedia.org). 18 Holismo -del griego holos que significa todo, entero, total: es la idea de que todas las propiedades de un sistema (biolgico, qumico, social, econmico, mental, lingstico, etc.) no pueden ser determinadas o explicadas como la suma de sus componentes. El sistema completo se comporta de un modo distinto que la suma de sus partes. Se puede definir como un tratamiento de un tema que implica a todos sus componentes, con sus relaciones obvias e invisibles.

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derecho urbano o urbanstico resulta ser la conceptualizacin normativa de un fenmeno comn a cualquier lugar o poca, que tiene como finalidad orientar y dirigir el ordenamiento territorial conforme el grado de desarrollo y especializacin de la regin y asignar a los rganos del Estado la competencia para tal fin. La complejidad propia de su objeto de estudio, la ciudad, explica la complejidad de enfoques del urbanismo segn se ponga el nfasis en la forma y disposicin de la ciudad o en la dinmica de las actividades econmicas, sociales y ambientales que se desarrollan en ella. Frente a esta dinmica, el contenido del derecho urbanstico va ms all de lo jurdico, pues incorpora elementos polticos, econmicos, sociales, ambientales y culturales que definen un proyecto de ciudad. Por ello, se dice que el urbanismo acta a diversas escalas, desde el Diseo Urbano19 (encargado de disear el espacio pblico y los elementos que lo configuran: desde la escenografa edilicia al mobiliario urbano), hasta la Planificacin Urbana;20 que define el modelo de desarrollo de la ciudad, pasando por la Gestin Urbana,21 que define cmo se ejecuta lo planificado, en base a los sistemas urbanos existentes, que son el conjunto de componentes dinmicos que conforman la ciudad y sus interrelaciones. Estos componentes dinmicos se caracterizan generalmente, en dos grandes conjuntos: 1) La sociedad con sus necesidades, hbitos y cultura; y 2) el medio ambiente con sus posibilidades, para satisfacer las necesidades del hombre en sociedad. En sociedades evolucionadas y donde es posible desagregar an ms los componentes o variables de anlisis, por ejemplo en relacin al medio ambiente, se complejizan las
Normalmente se usa como una tercera va o nueva solucin a un problema. El holismo enfatiza la importancia del todo, que es ms grande que la suma de las partes y da importancia a la interdependencia de las partes. 19 El diseo urbano da forma al espacio urbano con criterios fsico-esttico-funcionales, para satisfaccin de las necesidades de los habitantes de la ciudad, teniendo en cuenta el beneficio colectivo en un rea urbana existente o futura y conjugando los tres elementos principales: el rea residencial, el equipamiento urbano y las vas de circulacin que conforman de manera orgnica la estructura interna de la ciudad. 20 La planificacin urbana esta integrada por el conjunto de prcticas de carcter esencialmente proyectual por el que se establece un modelo de ordenacin para un mbito espacial determinado, regin, municipio, comuna, rea, distrito, barrio, etc. y se concreta por medio de planes. El plan es un instrumento tcnico que comprende, generalmente, una memoria informativa y descriptiva sobre los antecedentes y justificativa, en base a estudios econmicos, sociolgicos, demogrficos, geogrficos, de la actuacin que se propone desarrollar. La planificacin urbana establece decisiones que afectan al derecho de propiedad, por lo que es necesario conocer la estructura de la propiedad y establecer cual puede ser el impacto de las afecciones a la propiedad privada sobre la viabilidad de los planes. La planificacin urbana es una actividad pblica, sin perjuicio que pueda ser delegada a la iniciativa privada, especialmente en el mbito del municipio, aunque siempre bajo el control de la administracin pblica. Toda planificacin urbana est sujeta a las exigencias de la legislacin nacional y/o provincial si la hay y respetar estndares mnimos como condiciones de uso e intensidad de uso el suelo, superficie por habitante y otros parmetros de los espacios libres pblicos; cesiones de suelo y/o aprovechamiento libres de cargas y gratuitas a la administracin, como las destinadas a espacios libres y a equipamientos (plazas, parques, calles, etc.). Los municipios redactan sus Planes Generales o Directores o Urbanos Generales (la denominacin puede variar segn la normativa local), que luego son desarrollados, conforme Planes Particulares, Especiales o Concretos que se van dictando en consecuencia. Al realizar la planeacin urbana se deben tener en consideracin distintos niveles de anlisis como son la regin, el rea metropolitana, el rea urbana y hasta el mismo mobiliario urbano. 21 Al constatarse que la planificacin fsica en s misma tiene escasos efectos prcticos si no se acompaa con una adecuada gestin urbana, el nfasis, puesto hasta ah en la planificacin y construccin de sus componentes fsicos, se traslada a la gerencia, que incorpora cada vez ms elementos econmicos, sociales e institucionales. Pasan a ser prioritarios nuevos asuntos que inciden especialmente en el desarrollo de las ciudades latinoamericanas, por ejemplo, la constitucin y el fortalecimiento de gobiernos locales capaces de acoger los consensos polticos y sociales en torno a la orientacin de las polticas de asentamientos humanos. El empleo cuidadoso del suelo urbano, para asegurar un crecimiento equilibrado de las ciudades, ser otra preocupacin importante en las decisiones que se adoptarn al respecto en los prximos aos. Por ltimo, la gestin de los asentamientos deber lograr que las ciudades cuenten con una dotacin de infraestructura de apoyo al progreso social y la competitividad, tanto en el rea del transporte como en la de los servicios urbanos y productivos.

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mltiples variables que conforman los componentes dinmicos para ejecutar lo planificado: tales como suelo, subsuelo, aire, agua, vegetacin y clima. Dentro del sistema sociedad, tambin existen variables como consecuencia de lo construido por el hombre para satisfacciones sus necesidades, como las viviendas, calles, hospitales, escuelas, es decir, todos aquellos componentes fsicos requeridos para cubrir sus carencias de hbitat. La dimensin jurdica del urbanismo es importante, desde que en su mbito de actuacin se incluyen tanto los bienes pblicos de la administracin como los privados, perteneciente a los particulares, que gozan de diferentes status jurdico y por ende requieren de distinto tratamiento normativo. 4.- LAS RELACIONES CON LOS PROPIETARIOS INMOBILIARIOS La situacin jurdica subjetiva de los habitantes de una ciudad (ya como administrado, contribuyente, usuario, consumidor, oferente, contratista, vecino, etc.), con las autoridades pblicas de la misma, puede ser consecuencia de la titularidad de aquel, de derechos o deberes jurdicos. En relacin a los derechos, segn la intensidad de su proteccin o exclusividad con que se confieren se han clasificado tradicionalmente, en: Derecho subjetivo: implica la predeterminacin normativa de la conducta administrativa debida a un individuo en situacin de exclusividad. La actividad desarrollada por el individuo est plenamente protegida. Es el reconocimiento de una facultad a favor de un sujeto concreto con respecto a otro, imponindole a ste ltimo obligaciones o deberes que el primero puede exigir hasta judicialmente. El derecho subjetivo es una situacin de hecho, ante cuyo incumplimiento o violacin corresponde una consecuencia jurdica que puede invocar el titular de este inters ms intensamente protegido. Quien es titular de un derecho subjetivo cuenta con proteccin jurisdiccional tanto administrativa como judicial. Inters legtimo: en esta situacin jurdica no hay un inters protegido en exclusividad sino un inters concurrente o compartido con otros sujetos, quienes se encuentran en el mismo crculo definido y limitado. Este inters se caracteriza por la ausencia de una norma jurdica, que describa e imponga concretamente como debera ser el comportamiento administrativo ante el individuo, sin perjuicio que, por imperio del principio de legalidad, la administracin pblica debe someterse a los lmites impuestos por aqul y a los de la razonabilidad para evitar la desviacin de poder; porque los particulares que invocan el inters se encuentran en una situacin de exclusividad pero al mismo tiempo de concurrencia y por ser un inters personal y directo de cada uno de los concurrentes. Los titulares de un inters legtimo tambin pueden reclamar el reconocimiento de su situacin ante la Administracin por va administrativa y segn los ordenamientos jurdicos, solicitar tambin proteccin judicial, aunque a diferencia del titular de un derecho subjetivo tan slo pueden obtener la anulacin o revocacin el acto que los afecta pero no la indemnizacin de daos y perjuicios. Inters simple: este inters pertenece a las necesidades y conveniencias de toda la comunidad; es el inters de todo individuo, cualquiera fuera su condicin frente a la Administracin Pblica, para que sta cumpla con la ley. Si bien aqu hay una situacin de concurrencia no existe por parte de quienes lo invocan un inters personal y directo, el inters es colectivo. Su proteccin es a travs de la denuncia en sede administrativa, proteccin debilitada pues no puede pretender a travs de ella ni la anulacin ni la revocacin del acto y menos an un resarcimiento indemnizatorio; sin perjuicio de ello, existe en algunos ordenamientos jurdicos locales, proteccin judicial para estas 14

situaciones jurdicas, por ejemplo la Ley N 10.000, de proteccin de intereses difusos en la Provincia de Santa Fe. Estas distintas situaciones jurdicas se encuentran reguladas tambin en las normas que integran el derecho urbanstico y reciben distinto tratamiento segn la relacin jurdica existente entre el propietario del suelo y la autoridad administrativa, la cual puede ser reglamentaria (la que nace de la ley, el reglamento, el acto administrativo) o contractual (la que nace de la celebracin de convenios urbansticos), dando lugar as, a distintos derechos u obligaciones jurdicas. Con relacin a las obligaciones de los administrados para con la Administracin Pblica, son en su mayora derivacin de las restricciones al dominio que en orden a satisfacer el inters pblico, se les imponen a los propietarios inmobiliarios, como una clara expresin del poder de polica urbanstico, habida cuenta que las limitaciones impuestas a la propiedad privada, son una expresin de las prerrogativas del estado de regular el ejercicio de los derechos subjetivos constitucionalizados, en el caso en anlisis, el derecho a usar y disponer de su propiedad (artculo 14 de la Constitucin Nacional, Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: ... de usar y disponer de su propiedad;...). En este sentido, se sostiene que el tema de las restricciones administrativas se presenta tambin, como un captulo del derecho urbanstico y es una variacin de la actividad administrativa de polica de la administracin pblica, en el mbito local, con ms acentuada presencia en el mbito municipal. Estas obligaciones impuestas a los titulares de los predios tanto urbanos como rurales, como consecuencia de las limitaciones o restricciones administrativas, que slo inciden en el carcter absoluto del derecho de propiedad y en modo alguno sobre los caracteres de exclusivo y perpetuo del mismo, pueden consistir en: una obligacin de dar (cesin de terrenos para espacios verdes o vas de circulacin), en una obligacin de hacer (mantener en buenas condiciones de higiene y seguridad tanto los edificios habitables como no habitables y baldos), en una obligacin de no hacer algo (no excederse en las alturas permitidas o ndices de edificacin) y en una obligacin de dejar hacer o tolerar ( permitir que el propietario del terreno contiguo a una pared divisoria la destruya cuando le sea indispensable o para hacerla ms firme o para hacerla de carga, sin indemnizacin alguna al propietario o condmino de pared o permitir la colocacin de andamios, cuando fuere indispensable u otro servicio provisorio en el inmueble del vecino, no teniendo el dueo de ste derecho para impedirlo, siendo a cargo del que construyese la obra la indemnizacin del dao que causare). Ciclos a regular. La legislacin urbanstica es en gran medida una legislacin de procedimiento, por cuanto establece los recaudos, trmites y competencias para la aprobacin de los instrumentos de planeamiento; pero tambin contiene regulaciones sustantivas -limitativas del derecho de propiedad de los particulares-sobre el uso del suelo. Este rgimen debe responder claramente a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto ambiental, la segregacin social y la ineficiencia econmica de ciertas regiones, entendiendo fundamentalmente al suelo no slo como un recurso econmico, sino tambin como un recurso natural, escaso y no renovable. Este rgimen es necesario para proteccin de la calidad del habitat y para preservar parte del territorio de la transformacin urbana. Por medio de este rgimen se podrn delimitar reas de especial proteccin en las que estar prohibido cualquier 15

utilizacin que implique la transformacin del destino dado al suelo, o que afecte su valor; incluso debe entenderse que a travs de un rgimen adecuado del uso del suelo las autoridades pblicas pueden propender a la reversa de suelo para la promocin de viviendas accesibles,22 determinando la guarda de tierras a tales fines. En resumen, toda poltica pblica relativa a la regulacin, ordenacin, ocupacin, transformacin y uso del suelo tiene como fin comn la utilizacin de este recurso conforme al inters general, entendido como bien del pblico, en general y no slo de una parte, aunque sea la mayora. Par lograr la satisfaccin del inters colectivo, el derecho urbanstico debe contener normas que propicien el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economa, el empleo, la cohesin social, la salud, la seguridad de las personas y la proteccin del medio ambiente. Para el logro de estos objetivos se regulan distintos ciclos, a saber: 1) DELIMITACION PRELIMINAR DE REAS. Es el instrumento tcnico-jurdico de carcter preventivo que tiene como objetivo reconocer la situacin fsica existente en el territorio de cada municipio, delimitando las reas urbanas y rurales y, eventualmente las zonas de usos especficos. Constituye el marco de referencia que permite encausar y controlar los cambios de uso, pudiendo establecer lineamientos generales sobre ocupacin y subdivisin del suelo. 2) ZONIFCACION SEGN LOS USOS. El zonning o zonificacin es una tcnica que importa una limitacin administrativa a la propiedad privada, mediante la cual y en ejercicio el poder de polica municipal, la administracin pblica divide la ciudad en zonas y/o distritos, con caractersticas anlogas, regula el uso del suelo, para agrupar all edificaciones con destinos o fines similares, distribuye los espacios verdes, fija los mnimos y mximos de las alturas de las construcciones, delimita la lnea de edificacin, factor de ocupacin total de la superficie y volumen de las parcelas, etc., en definitiva controla as la edificacin de la ciudad. La zonificacin, responde a interrogantes tales como cuantos metros cuadrados puedo edificar sobre un suelo determinado? (FOT - Factor de Ocupacin Total - el cual resulta ser el coeficiente que multiplicado por la superficie total de la parcela da como resultado la superficie total mxima edificable), o cunto puedo ocupar de superficie en un determinado terreno? (FOS - Factor de Ocupacin del Suelo). El ciclo de la zonificacin segn usos, es otro de los instrumentos tcnico-jurdicos que dentro del proceso de planeamiento urbano tiende a cubrir las necesidades mnimas de ordenamiento fsico territorial, determinando en su estructura general, la de cada una de sus reas y zonas constitutivas, en especial las de tipo urbano, estableciendo normas de uso, ocupacin y subdivisin del suelo, dotacin de infraestructura bsica y morfologa para cada una de ellas. La zonificacin segn usos, puede realizarse por etapas preestablecidas, pudiendo incluir como prioridad determinados sectores o distritos para la provisin de infraestructura, servicios y equipamiento bsicos como elemento indicativo para las inversiones pblicas y privadas. Una vez que la administracin pblica ha dividido la ciudad en zonas y/o distritos, organiza fsicamente el territorio, a travs de los planes de ordenamiento general y particular
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Un estndar que se va generalizando en la legislacin urbanstica es el relativo a los porcentajes mnimos de viviendas protegidas, mediante los cuales se trata de hacer frente a al incremento del precio de la vivienda y tambin a los fenmenos de segregacin urbana.

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3) PLANES DE ORDENAMIENTO MUNICIPAL GENERAL/PARTICULARIZADOS El planeamiento urbano, es la accin de ordenar en el tiempo el crecimiento urbano de un mbito geogrfico determinado, con el fin de evitar conflictividad en el mismo. 23 Aqu aparece entonces, como fase preliminar la cuestin de la definicin terica del hecho urbano en contraposicin a lo rural, y la enumeracin de los rasgos esenciales de la ciudad, a los fines de fijar los estndares a partir de los cuales puede empezar a hablarse de ciudad como entidad urbana distinta de los ncleos rurales o semirulares. Este planeamiento urbano de la ciudad, debe concebirse comprometido socialmente, de manera tal que llegue a superar las injusticias sociales, derivadas de la desigualdad regional, las urbanizaciones rpidas, las infraviviendas, la especulacin del suelo. Sin una intervencin planificadora racional y equilibrada los fenmenos desequilibrantes -como la pobreza- se agudizan an ms. 3.1) El plan de ordenamiento general, organiza el territorio en base a la divisin existente en reas, subreas, zonas y distritos vinculados por la trama circulatoria y programando su desarrollo a travs de propuestas de acciones de promocin, regulacin, previsin e inversiones, mediante mtodos operativos de ejecucin en el corto, mediano y largo plazo, en el cual debern encuadrarse obligatoriamente los programas particulares de obras municipales. En el plan de ordenamiento se fijan los sectores que deben ser promovidos, renovados, transformados, recuperados, restaurados, preservados, consolidados o de reserva, determinando para cada uno de ellos el uso, la ocupacin y la subdivisin del suelo, las propuestas de infraestructura, servicios y equipamientos, as como las normas sobre caractersticas morfolgicas. Este plan de ordenamiento, en principio es indicativo para el sector privado, sin perjuicio de su obligatoriedad si razones de inters pblico as lo indican. Estos planes podrn tener tambin escala intermunicipal cuando as se determine a nivel provincial o por iniciativa de los municipios y/o comunas, abarcando las jurisdicciones de aquellos que, teniendo lmites comunes y problemas afines deban adoptar soluciones integradas. Estos planes se concertarn conforme los mecanismos tcnico-administrativos que se establezcan a nivel provincial o municipal y comunal. 3.2) El plan particularizado, completa el ciclo del proceso de planeamiento y se expresa como el instrumento tcnico-jurdico tendiente al ordenamiento y desarrollo fsico parcial o sectorial de reas, subreas, zonas, distritos o barrios determinados o delimitados, pudiendo abarcar reas pertenecientes a municipios y/o comunas limtrofes o con dificultades comunes que requieran una solucin unificada. As, el planeamiento es visto como una herramienta capaz de comprender e incorporar los fenmenos urbanoterritoriales especficos de cada asentamiento humano, que permita la formulacin de polticas que atiendan las particulares problemticas y vocaciones locales, coexistiendo la visin normativa (que busca generar reglas para el desarrollo territorial, que sean exhaustivas espacial y temporalmente) con la visin casustica (intervenciones acotadas espacial y temporalmente y evaluacin del impacto ambiental de las intervenciones). Orden Urbano: Normas reguladoras de la apropiacin del suelo/usos/produccin de la ciudad. Normas reguladoras de las prcticas urbanas. La sucesin de los ciclos descriptos precedentemente organiza el espacio urbano y define distintas modalidades de relacin entre el espacio pblico y el privado, dando nacimiento al orden urbano.
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El planeamiento urbano es la base necesaria y fundamental de toda ordenacin urbana (Exposicin de Motivos de la Ley de Sueldo de Espaa de 1956).

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Este orden urbano remite a un conjunto de normas jurdicas de variada jerarqua subdividas en dos grupos: Grupo I: normas jurdicas orientadas a la regulacin de la apropiacin del suelo y sus usos y a la produccin de la ciudad en cuanto conjunto de edificaciones, infraestructura y espacios pblicos; normas reguladoras del uso del suelo, de planeamiento, de construccin o edificacin, de infraestructura, de medio ambiente, de equipamiento, etc. Grupo II: integrado por las normas orientadas a la regulacin de las prcticas urbanas, que abarca a los reglamentos de trnsito, de transporte urbano de pasajeros colectivo e individual, de mobiliario urbano, de publicidad, de habilitaciones de industria y comercio, de espectculos pblicos, etc. Como consecuencia de ese orden urbano se sancionan la normas que integran el Grupo I, Leyes de regulacin de uso del suelo, Reglamentos de Planeamiento Urbano, (regulacin a nivel provincial o municipal del crecimiento de la ciudad a partir de su forma urbana originaria, pero imponiendo nuevas pautas o criterios relacionados con las densidades, los ndices edilicios, los usos, las actividades compatibles, los equipamientos, el mobiliario urbano, los espacios verdes, etc., incorporacin de restricciones que responden a las denominadas tcnicas urbansticas de ndole ordenancista, como: la alineacin, el ensanche, la reforma interior -demolicin y renovacin- y la zonificacin; Reglamentos de Edificacin (a nivel municipal o comunal, que regulan los aspectos relativos a las construcciones que se promueven en cada ciudad), Cdigos Urbanos. Mientras que el Grupo II, est integrado por normas jurdicas, que regulan el orden urbano, como derivacin razonada de la legislacin urbanstica, individualizndose en este grupo, a los Cdigos de Trnsito, a las Ordenanzas Generales de Transporte, de Mobiliario Urbano, de Publicidad, de Habitacin de actividades industriales y comerciales, etc. Estos dos grupos aglutinadores de normas jurdicas que regulan el orden del ejido urbano deben contener disposiciones integradoras como consecuencia de su aplicacin en un mismo espacio fsico, a los fines de lograr un desarrollo armnico e integral del mismo. Podemos decir que el Grupo I, muestra una ciudad esttica, es como una fotografa de aquella, mientras que el Grupo II desnuda a una ciudad dinamizada, en movimiento, una materializacin o realizacin de lo aspirado. Por ello el Grupo II de normas reguladoras de las prcticas urbanas no son ajenas al derecho urbanstico sino que son la consecuencia de lo regulado en esta materia. Este orden urbano: Debe equilibrar el desarrollo de la ciudad. Debe procurar quebrar la barrera de la exclusin social. Debe superar los desrdenes en materia de vivienda, sanidad, educacin. Debe tener en consideracin para romper la exclusin: a la pobreza. La pobreza es desequilibrante del sistema urbano (del orden urbano). Para los pobres la inferior zona de la ciudad; el transporte urbano ms deficiente, el peor servicio, las ms bajas oportunidades de promocin en el mercado de empleo. Debe evitar la marginacin acumulativa. Debe garantizar la inclusin social. El orden urbano al regular el ordenamiento de la ciudad, conducir a su desarrollo y resolver los problemas o tensiones existentes en la misma realiza los mltiples valores que persigue el derecho urbano: 18

1. Polticos: desarrollo de una gestin urbana ideolgica determinada. 2. Sociales: procura satisfacer las necesidades de la poblacin en miras a lograr el bienestar de sta. 3. Econmicos: regula la actividad de carcter comercial e industrial que se desarrolla en la ciudad. 4. Eficiencia y eficacia de la actividad administrativa: el derecho urbanstico debe buscar racionalidad urbana y eficacia en la estructuracin de la ciudad. 5. Culturales: la preservacin e incremento del patrimonio arquitectnico y cultural de la ciudad. Finalidad del derecho urbano. Como colofn, si los mltiples valores enunciados precedentemente se realizan, el fin del derecho urbano se habr cumplido: construir una ciudad inclusiva. Las administraciones locales deben tener presente los cambios ocurridos en las estructuras de la poblacin con el objeto de preparar programas y servicios adecuados que permitan satisfacer las necesidades y exigencias de la poblacin ms vulnerable. Resulta entonces conveniente recordar lo dicho en la Declaracin de Roma (Conferencia sobre la Poblacin y el Futuro Urbano), en 1980, en el sentido que histricamente la ciudad ha sido el motor del desarrollo y la fragua de las energas creadoras del hombre la ciudad ha sido el lugar donde ha florecido la civilizacin Creemos que el proceso de de urbanizacin se puede utilizar para lograr el objetivo de la humanidad de alcanzar un progres justo pacfico y duradero. Pero, para que as sea, la urbanizacin se tiene que producir en condiciones planificadas y ordenadas. Las normas de derecho urbano deben reflejar este pensamiento. La construccin, conservacin y reconversin de la gran ciudad es una desafo, arduo, pero vivificante y alentador a la vez, para todos los profesionales y gestores pblicos.

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