El silencio de la administracin y el plazo para agotar la va administrativa (Actualidad jurdica, ao XVIII, N 774).

Comentario de 23651Montaron Estrada, Gloria Rodrguez Arana, Jaime Voces PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ SILENCIO DE LA ADMINISTRACION ~ CADUCIDAD DE INSTANCIA ~ PLAZO DE CADUCIDAD ~ ACCION JUDICIAL ~ INTERPOSICION DE LA ACCION ~ PRECLUSION ~ PLAZO ~ DERECHO COMPARADO ~ LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ttulo: El silencio de la administracin y el plazo para agotar la va administrativa (Actualidad jurdica, ao XVIII, N 774). Comentario de 23651Montaron Estrada, Gloria Autor: Rodrguez Arana, Jaime Publicado en: LA LEY 2010-B, 1352

El Prof. Jaime Rodrguez Arana analiza si ante el silencio de la administracin existe en Espaa plazo de caducidad para interponer la accin judicial en Existe plazo de preclusin procesal frente al silencio administrativo?, artculo publicado el 23 de abril de 2009 en el Diario de Actualidad Jurdica, de la Editorial espaola Aranzadi. Rodrguez Arana cita diversos fallos de los Tribunales Constitucionales de Espaa, que revocaron las sentencias de los tribunales inferiores y as consolidaron una jurisprudencia que establece que no se puede obligar a los administrados a accionar judicialmente contra la denegatoria por silencio de la Administracin. Estos pronunciamientos sostienen que la inactividad de la Administracin no puede convertirse en un consentimiento del acto presunto y cerrar, en consecuencia, la va judicial. Los tribunales inferiores haban seguido la doctrina de los plazos encadenados, es decir que, una vez transcurrido el plazo para que se configurara la denegatoria por silencio de la Administracin, comenzara a correr el plazo para iniciar la accin judicial. En cambio, los Tribunales Constitucionales de Espaa revocaron las sentencias de los tribunales inferiores y sostuvieron acertadamente que no existe plazo de caducidad para interponer accin judicial porque el silencio de la Administracin no puede colocar en mejor situacin a la propia Administracin frente al administrado. Adems, sealaron que el silencio de la Administracin est previsto para dar una solucin a la inactividad de la Administracin y no para que se convierta en una carga para el administrado. En el mbito de le Ley de Procedimiento Administrativo 19.549 y su reglamento (Adla, XXXII-B, 1752), (1) el silencio de la Administracin, durante cierto plazo, implica denegatoria (arts. 10, 87 y 91 del Decreto 1759/72) y, una vez vencidos los plazos, el administrado puede iniciar la accin judicial en cualquier momento (art. 26). El artculo 26 de la Ley 19.549 dispone que, cuando la Administracin omite dictar resolucin en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier momento. (2) Hutchinson (3) sostiene que el artculo 26 de la Ley 19.549 menciona que, cumplidos los requisitos del artculo 10 (silencio de la Administracin) y vencidos los plazos, el administrado puede iniciar la accin judicial en cualquier momento. A igual solucin llega en los otros supuestos de denegacin tcita previstos por el Decreto Reglamentario de la Ley 19.549 (decreto 1759/72), que son los referidos al vencimiento de los plazos para resolver los recursos administrativos. La ratio iuris es la misma. El silencio de la Administracin frente a una pretensin o a un recurso, el plazo para iniciar la va judicial slo comenzar a correr cuando el particular motu proprio lo decida. Esto es, puede iniciarlo en cualquier momento, sin que exista un plazo determinado para hacerlo. Agustn Gordillo, con su estilo breve y pragmtico, sostiene que [l]a negacin del reclamo administrativo previo no hace nacer el plazo de caducidad del art. . (4) Linares, en igual sentido, afirma que no hay plazo para demandar cuando se produce la denegatoria por silencio. De hecho, siempre los recursos judiciales tienen plazo de caducidad para su interposicin, no as las demandas conteciosoadministrativas para cuya deduccin puede no haberlo. La Ley 19.549 lo establece (art. 25). (5) Por su parte, Marienhoff ensea que la razn de ser de la doctrina del silencio obedece a la necesidad de que los derechos de los administrados no quedasen fuera de la proteccin jurisdiccional de la justicia y no se les crease una situacin de indefensin, lo que fatalmente ocurrira si la Administracin Pblica en lugar de resolver la peticiones de los particulares guardase silencio, pues entonces, no habiendo acto administrativo, los administrados no podran impugnar lo que no existe y sus pretensiones quedaran de hecho desconocidas y sus derechos frustrados. (6)

En concordancia con la doctrina, la jurisprudencia de los tribunales nacionales tambin sostuvo que si se configura el silencio de la Administracin, resulta de aplicacin el plazo de prescripcin del artculo 26 de la Ley 19.549 y no el plazo de caducidad del artculo 25. (7) Linares tambin sostiene que de aceptarse el rgimen de plazos encadenados, fundamento utilizado por los tribunales inferiores de Espaa, lo justo y constitucional es que el segundo plazo sea amplio, por lo menos, de 15 das. De lo contrario, se violara el derecho de defensa. (8) Ya en el ao 1978, la Corte Suprema de Justicia declar la inconstitucionalidad del artculo 44 del Cdigo Contenciosoadministrativo de la Provincia de Corrientes, que estableca que Se considerar que hay renuncia a las acciones y recursos previstos en esta ley [...] si, dentro de los diez das posteriores al vencimiento del plazo a que se refiere el art. 41, el ungimiento que el mismo establece no es presentado. Este fallo analizaba los siguientes hechos: la Direccin Provincial de Vivienda de la Provincia de Corrientes dio por rescindido un contrato de tenencia precaria. El administrado interpuso recurso de revocacin y, transcurrido en exceso el plazo legal para que la Administracin se expidiera y sin que el administrado urgiera el procedimiento, se dict el Decreto 4919, que confirm la resolucin impugnada. El administrado interpuso demanda y el Estado de la Provincia de Corrientes opuso la excepcin de caducidad del recurso sobre la base del artculo 44. El Superior Tribunal de Justicia de Corrientes hizo lugar a la defensa planteada por considerar constitucional la disposicin en que se fund y dispuso el archivo de las actuaciones. En su fallo, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que [l]a regulacin legislativa y reglamentaria referida al silencio administrativo debe evitar que por tal actitud los particulares queden fuera de la proteccin jurisdiccional, en situacin de indefensin. Frente a la inercia del rgano, la va de la ficcin legal no puede utilizarse hasta aniquilar los derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados. Y continu: [q]ue, por tanto, resulta irrazonable que mediando una manifestacin inequvoca y expresa del recurrente impugnando un acto o decisin de la Administracin, [...] se presuma por va legal su renuncia. [...] En efecto, atribuir a esa renuncia por el art. 44 del Cdigo Contenciosoadministrativo al hecho de no haber urgido el procedimiento ante el silencio del rgano no guarda coherencia con las reglas generales del procedimiento, premia la actitud negligente de la Administracin, importa un trato desigual no razonable de los sujetos de la relacin de derecho pblico y atenta contra la garanta de la defensa establecida en el art. 18 de la Constitucin Nacional (Fallos 300:1292). En sntesis, tanto la jurisprudencia, la doctrina y la Ley de Procedimientos Administrativos 19.549, cuyo mbito de aplicacin son los organismos nacionales en todo el territorio de la Nacin Argentina, (9) sostienen que, en caso de silencio de la Administracin, no existen plazos perentorios y el administrado podr agotar la va administrativa en cualquier momento (art. 26 de la Ley 19.549). En palabras de Muoz, cuando media silencio de la Administracin, la accin se puede intentar en cualquier momento [...]. Si la Administracin no se ha preocupado por dictar una acto denegatorio expreso, no hay plazos perentorios para iniciar la accin. (10) Los fallos de los Tribunales Constitucionales de Espaa coinciden con esta postura, precisamente porque una posicin contraria importara alzarse contra el derecho de defensa en juicio (art. 18 de la Constitucin Nacional), que tiene plena vigencia en nuestro derecho administrativo. (1) Decreto Reglamentario 1759/72 (2) Art. 26 de la Ley 19.549 La demanda podr iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos por el art. 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin. (3) Hutchinson, Toms. Rgimen de Procedimientos Administrativos, Ley 19.549, Astrea, 1992, p. 168 y ss. (4) Gordillo, Agustn, comentario al fallo Pesaresi, Guillermo M. y otra c. Ministerio de Justicia, CNFedContenciosoadministrativo, sala V, 1997/03/24, LA LEY, 1997-E, 560. (5) Linares, Juan F, Silencio administrativo denegatorio en la ley 19.549, LA LEY, 1980-C, 768. (6) Marienhoff, Miguel J., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1993, t. II, p. 323 y 324. (7) Ver fallos CNACAF, sala I, causa 28.008/98, del 25.02.2000, Mundo Antonio c. E.N. - Ministerio de Cultura y Educacin y otro s/empleo pblico; sala IV, causa 5.595/97, Rizzo, Gabriel Leonardo c. Estado Nacional - Universidad de Buenos Aires, del 19.6.98; sala I, Sacoar S.A. c. Direccin Nac. De Vialidad, del 16.6.90, LA LEY 1990-E, 22; sala V, Pesaresi, Guillermo M. y otra c. Ministerio de Justicia, del 24.3.97, LA LEY, 1997-E, 560. (8) Linares, op. cit. p. 1.

(9) Las provincias, por aplicacin de nuestro rgimen federal y por tratarse de potestades no delegadas al gobierno federal (conf. art. 1 y art. 75 inc. 12 de la Constitucin Nacional) han dictado sus propias reglamentaciones de procedimiento administrativo. La diversidad normativa, sin embargo, guarda mucha semejanza por haber seguido los lineamientos generales que, a lo largo del tiempo, sentaron la doctrina nacional y los dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. (10) Muoz, Guillermo Andrs, Silencio de la Administracin y plazos de caducidad, Astrea, 1982.