La Estabilización

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada
Ana Mara Ibez Londoo Noviembre de 2006
Fundacin Ideas para la paz
La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada*
Este documento se basa en tres trabajos realizados en la Universidad de los Andes: Ibez y Neira (2004), Ibez y Moya (2005) e Ibez et al (2006).
** Profesora asociada, Facultad de Economa de la Universidad de los
Ana Mara Ibez Londoo**

Noviembre de 2006 Serie Working papers FIP No. 3
Andes. Agradezco a Andrs Moya, Patricia Neira, Pablo Querubn y Andrea Velsquez, mis compaeros en los estudios que son la base de este documento, as como los comentarios de Yaneth Giha, Alexandra Guqueta y un comentarista annimo.
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Contenido
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Presentacin I. II. Introduccin El fenmeno del desplazamiento forzoso en Colombia III. Propuestas de poltica pblica para atender a la poblacin desplazada A. Fortalecimiento del Sistema nico de Registro (SUR) B. Transicin de ayuda humanitaria de emergencia hacia estabilizacin socioeconmica
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C. Estabilizacin socioeconmica Conclusiones Bibliografa Anexo
Contenido
Presentacin
En esta ocasin, la FIP presenta un estudio, por Ana Mara Ibez, sobre cmo atender a un sector fundamental de las vctimas del conflicto colombiano: los desplazados. El desplazamiento forzado creci enormemente hace una dcada, y hoy Colombia figura como uno de los pases con mayor poblacin desplazada en el mundo, incluyendo algunos episodios de migracin transfronteriza. En los ltimos aos, la tasa ha estado en descenso. El Estado colombiano lleva ya varios aos implementando programas de atencin a vctimas del desplazamiento forzado, pero el sistema necesita ajustes. La autora menciona el fortalecimiento de los sistemas de informacin, una mejor titulacin de tierras para proteger los derechos de propiedad de las vctimas y mayores opciones de generacin de ingresos sostenible, entre otros. El proceso de reinsercin de los paramilitares, con todo y sus problemas, ha ayudado re-enfocar la atencin sobre estas vctimas. Inicialmente, la Ley de Justicia y Paz no haca mencin a las vctimas de desplazamiento forzado, pero los decretos 4760 del 31 de septiembre de 2005 y el 3391 de septiembre de 2006 corrigieron dicha omisin. stos protegen sus derechos, contemplando formas concretas de reparacin, como la participacin en los procesos penales y la posibilidad de conocer la verdad que llevaron al delito en su contra, la participacin en proyectos productivos llevados a cabo con bienes entregados por los desmovilizados y la restitucin de tierras y vivienda. En este marco, adems, se espera que la Comisin Nacional de Reconciliacin y Reparacin (CNRR) propenda por la interlocucin adecuada de las agencias oficiales encargadas de materializar la reparacin. Son numerosos los frentes que deben atenderse para mitigar las consecuencias negativas del conflicto armado y construir las bases de una paz duradera. Las vctimas y los victimarios son poblaciones claves. Si no se repara y ayuda a las vctimas, la reconciliacin tiene pocas probabilidades y se cultivan agravios sociales que potencialmente pueden alimentar una nueva ola de conflicto. Y si no se neutraliza la capacidad blica de los victimarios, mediante la aplicacin de la ley e incentivos para su transformacin en ciudadanos respetuosos de la democracia y los Derechos Humanos, la violencia sencillamente se prolonga y las vctimas siguen existiendo. Ninguna de las tareas es fcil. Ambas demandan atencin poltica, programas integrales de largo plazo, coordinacin burocrtica, recursos y aceptacin de la sociedad. Alexandra Guqueta Directora Acadmica Fundacin Ideas para la Paz
I. Introduccin
El recrudecimiento del conflicto armado en Colombia y su expansin territorial en la dcada de los noventa produjeron un incremento paralelo en el nmero de vctimas civiles. Las estrategias de los grupos armados y la necesidad de financiar sus operaciones derivaron en prcticas tales como el secuestro, las masacres, los asesinatos selectivos, las minas antipersonales, las rdenes de desalojo y el reclutamiento forzoso, entre otros. El desplazamiento forzoso de poblaciones, consecuencia de dichas acciones, constituye una de las expresiones ms dramticas del conflicto colombiano. Desde 1995 hasta hoy, el crecimiento sostenido del desplazamiento forzoso ha afectado a un poco ms de 1.8 millones de personas1, equivalentes al 4.4% de la poblacin total en Colombia y la cifra ms alta del mundo en trminos absolutos. Adems, su impacto regional no se circunscribe a unos cuantos municipios del pas: ms del 90% de los municipios colombianos expulsan poblacin. Las consecuencias de la migracin forzada pueden ser devastadoras para las familias desplazadas. El desplazamiento se produce, en primera instancia, por un acto violento con un objetivo deliberado de expulsar poblacin que constituye una violacin directa de algunos derechos fundamentales (Mooney, 2005). Tales actos derivan, en una tercera parte de los casos, en la fragmentacin de la familia o en la muerte del principal generador de ingresos del hogar. La salida intempestiva del municipio de origen impide la proteccin y venta de activos que son abandonados, destruidos o quedan en manos de grupos al margen de la ley. Esta prdida, sumada a las bajas dotaciones de capital humano y la estrechez de los mercados laborales urbanos, dificulta la recuperacin de la capacidad productiva de la poblacin desplazada y, por lo tanto, su asentamiento en los municipios de recepcin. Como consecuencia, las cadas en el bienestar de la poblacin desplazada son sustanciales, pues enfrentan condiciones socioeconmicas aun peores que la poblacin pobre e indigente urbana. El tiempo de
asentamiento no parece mitigar el impacto del desplazamiento e incluso, en algunos casos, las condiciones se agravan con el paso del tiempo (Ibez et al, 2006). La intervencin del Estado para mitigar el impacto del desplazamiento y restituir los bienes perdidos durante el desplazamiento es fundamental. Por un lado, el empobrecimiento que causa el desplazamiento parece no superarse sin una intervencin estatal y, por lo tanto, se estara condenando a un grupo de la poblacin colombiana a un estado de pobreza crnica. Al carecer de activos y de acceso a los mercados laborales, las familias desplazadas enfrentan graves dificultades para generar ingresos y superar la pobreza. Algunos estudios han demostrado que la poblacin desplazada requiere nueve aos para alcanzar las condiciones de la poblacin pobre en reas urbanas (Neira, 2004). Esto significa que la ayuda estatal es necesaria para impulsar a la poblacin desplazada a recuperar su capacidad productiva. Por otro lado, los procesos de reparacin en pocas de negociaciones de paz y durante el posconflicto son esenciales para superar desigualdades histricas, contribuir a la reconciliacin y desactivar las causas originales del conflicto. Un proceso de reparacin bien diseado evita el resurgimiento del conflicto en un futuro cercano. La evidencia internacional muestra que la probabilidad del surgimiento de un conflicto es tres veces ms alto para pases que previamente enfrentaron un conflicto interno (Hoeffler y Collier, 2002). La poltica actual de desmovilizacin y reinsercin de los grupos armados plantea beneficios econmicos para contribuir al proceso de reinsercin de los excombatientes y el Gobierno nacional est apoyando activamente a los desmovilizados y reinsertados a vincularse laboralmente con empresas privadas. Es claro que la insercin de los excombatientes es fundamental para evitar que recurran a actividades delictivas. No obstante, tambin es importante incluir en los procesos de reinsercin el diseo de programas y mayor atencin para la poblacin desplazada. Ambos programas difieren ampliamente debido al nmero de beneficiarios2, los beneficios otorgados en cada caso y la temporalidad de la atencin3. Tal disposicin contrasta,
www.red.gov.co consultada el 27 de junio de 2006. Cabe anotar que el Sistema nico de Registro (SUR) representa la demanda real por atencin estatal por parte de la poblacin desplazada y no el total de personas desplazadas. Para registrarse en el SUR y acceder a la ayuda estatal, un hogar desplazado debe presentar una declaracin ante alguna entidad del Ministerio Pblico, que es posteriormente validada por las entidades territoriales de la Red de Accin Social. Una vez validada, el hogar es registrado en el SUR y puede recibir la ayuda estipulada por la legislacin nacional. En Ibez et al (2006) se estima el subregistro en el SUR en un 30% y, por ende, el nmero de personas desplazadas en ms de 2.4 millones. Por su parte, CODHES calcula que la magnitud del desplazamiento hasta 2005 alcanzaba las 3720.428 personas.
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Los programas para poblacin desplazada benefician 1.8 millones de personas y los programas para desmovilizados benefician a 422.000 personas. Agradezco al comentarista annimo por proporcionar este argumento.
La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006
sin embargo, con la menor voluntad y contundencia de la poltica dirigida hacia la poblacin desplazada. Las seales de este desbalance pueden ser nocivas durante un proceso de reconciliacin ya que se adquieren ms beneficios al ser victimario que vctima. El objetivo de este documento es proponer ajustes en las polticas pblicas actuales como en el diseo de nuevas polticas pblicas para mitigar el impacto del desplazamiento, permitir que la poblacin desplazada pueda recuperar sus niveles de bienestar previos y propiciar las condiciones para que recuperen su capacidad productiva. Las propuestas de poltica se centran en tres temas: la identificacin de la poblacin desplazada, la atencin humanitaria de emergencia y su transicin hacia la etapa de estabilizacin econmica, y los programas de generacin de ingresos4. El documento est compuesto por cuatro secciones, siendo esta introduccin la primera de ellas. El fenmeno del desplazamiento, sus causas, los actores responsables, el perfil de la poblacin desplazada, la prdida de activos y las condiciones de dicha poblacin en el municipio receptor se exploran en la segunda seccin. La tercera seccin, que constituye el ncleo del documento, propone polticas para mitigar el impacto del desplazamiento y mejorar las condiciones de la poblacin desplazada en el corto y largo plazo. La cuarta parte ofrece las conclusiones finales.
II. El fenmeno del desplazamiento forzoso en Colombia

La intensificacin del conflicto colombiano a mediados de la dcada de los noventa ocasion el xodo de un grupo considerable de su poblacin rural. Datos de la Red de Accin Social, entidad del Estado encargada del tema, registra un poco ms de 1.8 millones de personas desplaza-
das en su sistema de registro, cifra que representa el 4.4 % de la poblacin total y cerca del 14% de la poblacin rural. Colombia es el pas despus de Sudn, con un mayor nmero de personas desplazadas por un conflicto armado. La expansin territorial del desplazamiento ha sido significativa y hoy casi todos los municipios del pas son receptores o expulsores de poblacin. Sin embargo, el impacto sobre algunos municipios es bastante mayor al presentar intensidades del desplazamiento mayores al 70%, en el caso de los municipios expulsores, o presiones del desplazamiento superiores al 20%, en el caso de los municipios receptores6 (Ibez y Moya, 2006). El desplazamiento forzoso no es un producto casual del conflicto. Aunque en algunos casos el desplazamiento es un resultado inesperado de acciones de guerra de los grupos armados, en un alto porcentaje de los casos la expulsin de poblacin obedece a estrategias y tcticas de guerra. Los objetivos de estas estrategias son fortalecer el control territorial, ganar hegemona sobre un territorio, aterrorizar a la poblacin para minar el apoyo civil a sus oponentes, o apropiarse de activos valiosos en las regiones, entre otros. Los grupos al margen de la ley son entonces los principales responsables de la expulsin de poblacin civil. La guerrilla ha sido responsable del 70% de los desplazamientos y los grupos paramilitares del 50%7. Los principales detonantes, es decir, los eventos puntuales que provocan el desplazamiento son: las amenazas directas (55%), los asesinatos selectivos (35%) y las masacres (22%). De otro lado, un porcentaje de familias migra por motivos preventivos para evitar ser vctimas de los grupos armados. Las confrontaciones armadas y la lucha por la hegemona territorial de los grupos armados sucede generalmente en reas rurales y, como resultado, la poblacin desplazada procede en su mayora de esas reas. En efecto, el perfil ocupacional de la poblacin desplazada refleja su procedencia rural. Un poco ms de la mitad de las familias desplazadas tena acceso, ya sea formal o informal, a tierras en el muni-
La prevencin del desplazamiento, cuya condicin indispensable es el fin del conflicto, no se aborda pues el objetivo del documento no es profundizar en el tema de las causas ni proponer soluciones para poner fin al conflicto. Esta seccin es un resumen de los resultados ms relevantes del trabajo Hacia una poltica proactiva para la poblacin desplazada elaborado por Ana Mara Ibez, Andrs Moya y Andrea Velsquez. Para llevar a cabo el trabajo, se aplicaron 2.322 encuestas a hogares desplazados localizados en 48 municipios y 21 departamentos del pas.
La intensidad del desplazamiento se mide como el total de poblacin desplazada en el municipio expulsor sobre su poblacin total. La presin del desplazamiento se mide como el total de poblacin desplazada recibida por el municipio sobre su poblacin total. Los municipios con mayor intensidad del desplazamiento hasta 2005 son: Bojay (94.7%), Cocorn (93.8%), El Tarra (82.4%). Los municipios con mayor presin del desplazamiento son: Quibd (26.4%), Sincelejo (24.6%) y Florencia (20.3%).
Estos porcentajes no deben sumar 100 por ciento ya que es posible que haya ms de un autor del desplazamiento.
cipio de origen y el 66% de los jefes de hogares desplazados estaban dedicados a actividades agrcolas antes del desplazamiento. Adems, dadas las estrategias de los grupos armados, ciertos grupos de poblacin son ms afectados por el desplazamiento. Los propietarios de tierras, los hogares con amplias redes sociales en los municipios de origen y los hogares con jefes jvenes reciben amenazas de los grupos armados con mayor frecuencia y se ven obligados a migrar con mayor probabilidad (Engel e Ibez, 2006). Al causar la fragmentacin del hogar y obligar a familias que no estaban preparadas a competir en los mercados laborales urbanos, el impacto econmico del desplazamiento forzoso es sustancial. La migracin forzada provoca la fragmentacin para el 32.6% de los hogares. Cuando la fragmentacin es producto de la muerte o el abandono de un miembro del hogar tras el desplazamiento, la familia enfrenta condiciones de extrema vulnerabilidad al prescindir del principal generador de ingresos (p. ej. jefe del hogar). Cuando la fragmentacin es una decisin estratgica de los hogares para proteger y continuar explotando los activos en el municipio de origen, la familia recibe transferencias por la explotacin agrcola y mitiga mejor el choque del desplazamiento. Dado que la poblacin desplazada debe por lo general huir y no cuenta con tiempo para vender o proteger sus activos, las prdidas son significativas. En primer lugar, un 46.5% de las familias pierde su vivienda y no puede adquirir una en el municipio de recepcin. Si se adiciona a la prdida de vivienda el valor de activos productivos e improductivos, el valor promedio de dicha prdida es alrededor de nueve millones de pesos por hogar, equivalente a un 1.4% del PIB. En segundo lugar, los predios de un alto porcentaje de hogares son abandonados o enajenados despus del desplazamiento. La proteccin o recuperacin de la mayora de los predios es un proceso casi imposible dada la precaria estructura legal de las tierras: un 31.3% de las hectreas estn bajo propiedad legal con ttulo, un 15.3% de las hectreas estn bajo propiedad legal sin ttulo y el porcentaje restante estn bajo arreglos informales de tenencia. Adems, slo un 25% considera posible recuperar estos predios una vez retornan a su lugar de origen y los hogares desplazados reportan haber perdido alrededor de 1.2 millones de hectreas, es decir dos veces la cantidad de predios asignados durante los programas de reforma agraria implementados entre 1993 y 20028. El desplazamiento
forzado impide continuar la explotacin agrcola de los predios y causa prdidas anuales de 2.3 millones para cada hogar; prdidas que no slo enfrenta cada hogar desplazado ya que en trminos agregados esta cifra equivale al 2.1% del PIB agropecuario anual. El acceso a capital financiero y los mecanismos informales para mitigar riesgos se debilitan tambin como consecuencia del desplazamiento. El acceso potencial y real a crditos informales cae significativamente y las condiciones de los crditos son ms restrictivas. De otro lado, aunque el acceso a crditos formales mejora, los ndices de acceso son bajos, alrededor del 6.6%, y las condiciones de los crditos empeoran. La desconexin con las redes sociales, la prdida de familiares y la menor afiliacin a organizaciones formales, elimina, adems, instrumentos informales adicionales para enfrentar crisis. La insercin de las familias desplazadas en los mercados laborales es lenta y, por lo general, se vinculan a trabajos informales. La tasa de desempleo de los jefes de hogares desplazados son del 16.1%, mientras para los jefes de hogares pobres urbanos son del 10%. Los tres primeros meses dicha tasa de los jefes de hogares desplazados es un poco ms del 50% y, despus de un ao de desplazamiento, apenas alcanza la tasa de desempleo de los jefes de hogares pobres indigentes urbanos. La dificultad para vincularse a los mercados laborales urbanos se debe a las altas tasas de desempleo en las ciudades, a las bajas dotaciones de capital humano de la poblacin desplazada y a la dificultad para recuperar redes sociales. Los niveles de escolaridad de la poblacin desplazada estn por debajo de la escolaridad de los pobres urbanos, las tasas de analfabetismo son superiores (24% vs. 10%) y sus habilidades agrcolas tienen poco valor en los mercados laborales urbanos. Adems, las personas desplazadas carecen de redes sociales que pueden convertirse en un apoyo importante para obtener informacin acerca de oportunidades de trabajo y para establecer un contacto inicial con un posible empleador. Todos los impactos anteriores debilitan la capacidad de los hogares desplazados para generar ingresos y, por ende, niveles de consumo aceptables. El consumo agregado y el ingreso laboral por adulto equivalente se contraen en un 35.7% y un 56.9% respectivamente. Peor aun, el consumo y el ingreso se deterioran significativamente despus de los tres primeros meses del desplazamiento, momento en el cual la ayuda humanitaria9 finaliza, y, aunque se recuperan
La informacin acerca de los nuevos tenedores de estas tierras no est disponible.
al transcurrir un ao de asentamiento, no alcanzan los niveles de los tres primeros meses y mucho menos los niveles anteriores al desplazamiento. Sin embargo, las familias desplazadas logran, durante este ao, reducir la dependencia en donaciones y financiar casi la totalidad de su consumo. Las condiciones socioeconmicas de la poblacin desplazada en los municipios receptores son sumamente precarias. Por un lado, el acceso a servicios pblicos es menor frente a la poblacin pobre e indigente de las reas rurales y disminuye con el tiempo de asentamiento. Por otro lado, las condiciones de la vivienda denotan las caractersticas de las zonas de los barrios de invasin. Por ltimo, aunque el cubrimiento de salud y la asistencia educativa son superiores frente al municipio de origen, surgen otras dificultades. Pese a tener un cubrimiento incluso superior a la poblacin pobre urbana, las dificultades en el rea de salud surgen debido al deterioro marcado del estado de salud de la poblacin desplazada producto del proceso mismo de desplazamiento, la malnutricin y las malas condiciones de la vivienda. En educacin, los ndices de asistencia escolar son menores que la poblacin pobre y la necesidad de generar ingresos provoca una alta desercin en secundaria. El bienestar de la poblacin desplazada en el municipio de recepcin no es homogneo entre todos los grupos. Las mujeres cabeza del hogar, que asumieron la jefatura como consecuencia del desplazamiento, las minoras tnicas y las familias dedicadas a actividades agrcolas en el origen, sufren cadas en bienestar ms pronunciadas y sus niveles de bienestar en recepcin son bastante menores. Ello significa que este grupo de familias enfrenta unas condiciones de extrema vulnerabilidad. Por otro lado, las familias con capacidad para generar ingresos y con redes sociales, tales como organizaciones formales y contactos familiares en el municipio de recepcin, mitigan mejor el choque del desplazamiento y perciben unos niveles de bienestar ms altos. La capacidad de percibir ingresos de dichos hogares est determinada por el acceso a programas de generacin de ingresos, la vinculacin a los mercados laborales y la posibilidad de continuar controlando los activos en el municipio de origen. Cabe anotar que, si bien dichos hogares estn mejor, sus condiciones socioeconmicas son aun peores que aquellas de la poblacin pobre en reas urbanas.
El anlisis anterior evidencia las precarias condiciones de la poblacin desplazada, as como la necesidad de adoptar polticas pblicas enfocadas a restituir sus derechos y a permitir que recupere su capacidad productiva. La elevada prdida de activos, las bajas dotaciones de capital humano y la dificultad para vincularse a los mercados laborales impiden a la poblacin desplazada recuperar su senda productiva. Los tres elementos anteriores no mejoran con el tiempo de asentamiento y, por ende, el riesgo de caer en una pobreza crnica es considerable. Dada la legislacin actual, ello no slo significa altos costos de bienestar para la poblacin desplazada sino una carga fiscal para el Estado debido a la alta dependencia de este grupo a la ayuda estatal. La siguiente seccin explora posibles polticas pblicas enfocadas a promover la recuperacin de la capacidad productiva de las familias desplazadas.
III. Propuestas de poltica pblica para atender a la poblacin desplazada10

El objetivo de esta seccin es proponer ajustes a la poltica pblica actual dirigida a la poblacin desplazada. Para alcanzar tal objetivo, se esgrimen primero argumentos con el fin de justificar el diseo de una poltica especial y particular para la poblacin desplazada. Luego se analizan los problemas de la poltica pblica actual y se proponen ajustes de poltica. Antes de iniciar el anlisis, es importante describir brevemente la poltica para la poblacin desplazada en Colombia. Dicha poltica est concebida en tres etapas: prevencin, ayuda humanitaria de emergencia y estabilizacin socioeconmica. La etapa de prevencin busca reducir la incidencia del desplazamiento con la desarticulacin de los actores y procesos generadores de violencia. El objetivo de la etapa de atencin humanitaria de emergencia es apoyar a la poblacin desplazada durante los primeros tres meses del desplazamiento, prorrogables a tres meses ms, con la provisin de alimentos, alojamiento y servicios mdicos, entre otros. La recuperacin de la capacidad productiva, ya sea en el municipio de origen o en cualquier otro municipio, es el
Durante los primeros tres meses, los hogares desplazados reciben Ayuda Humanitaria de Emergencia, la cual consiste en alimentos, arriendo, salud y dinero en efectivo, entre otros. Esta seccin se basa en Ibez y Moya (2005) e Ibez y Neira (2004).
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objetivo de la etapa de estabilizacin socioeconmica. En esta etapa, la legislacin contempla la provisin de crditos, asistencia tcnica, educacin, atencin en salud, vivienda, capacitacin tcnica y la asignacin de tierras. El diseo de polticas y programas especiales para atender a la poblacin desplazada es indispensable por varias razones. Tal como se mostr en la seccin anterior, el desplazamiento forzoso implica una prdida de activos productivos y obliga a sus vctimas a enfrentar condiciones socioeconmicas precarias en los municipios de recepcin. Ambos impactos, asociados a la fragmentacin del hogar, a la destruccin de redes sociales y a la dificultad para acceder a los mercados financieros, son factores que colocan a la poblacin desplazada en una situacin de extrema vulnerabilidad. En tal sentido, la intervencin estatal no slo prevendra la crisis humanitaria en el corto plazo, sino que tambin evitara condenar a un grupo de la poblacin a una pobreza permanente. El desplazamiento forzoso constituye, adems, la violacin de derechos fundamentales. El derecho internacional humanitario prohbe el desplazamiento de poblacin en un contexto de guerra civil, con excepcin de momentos en los cuales sea imperativo por razones militares. El desplazamiento forzado de poblacin, en cualquier contexto, se reconoce como un crimen contra la humanidad y es, por tanto, un abuso deliberado sobre los derechos de las personas involucradas (Mooney, 2005). Por ltimo, una poltica adecuada hacia la poblacin desplazada contribuye, en una etapa de posconflicto, a construir una paz duradera y sostenible. Invertir en la poblacin desplazada es una oportunidad para corregir desigualdades histricas y desactivar algunas causas originales del conflicto tales como la pobreza rural, los conflictos de tierra y la inseguridad en los derechos de propiedad misma, entre otros. Estudios han demostrado que un posconflicto sin una intervencin decidida de las autoridades estatales puede frenar el desarrollo econmico debido a la elevada prdida y deterioro de activos durante la guerra (Hoeffler y Reynal-Querol, 2003). Al otorgar tierras, compensar la prdida de activos y mejorar las condiciones econmicas de la poblacin desplazada, la poltica pblica puede colocar a la poblacin desplazada en una senda productiva rentable que reduce el atractivo de participar en conflictos ulteriores o de vincularse a actividades delictivas.
La atencin de la poblacin desplazada en Colombia est regida por una legislacin slida definida a partir de la Ley 387 de 1997, de la cual se desprenden decretos, resoluciones y directivas presidenciales posteriores11. Dicha legislacin es considerada por los organismos internacionales como una de las ms elaboradas y avanzadas en la materia (ACNUR, 2006). La inversin estatal hacia la poblacin desplazada presenta, adems, una evolucin creciente: mientras en 1995 se invirtieron $1.108 millones para la poblacin desplazada, en 2004 dicha inversin ascendi a $318.949 millones, y durante el periodo 2005 y 2006 se planea invertir $1.3 billones (CONPES, 2005). Pese a los esfuerzos legislativos y las inversiones estatales, las condiciones de la poblacin desplazada continan siendo complicadas y los ndices de cobertura de los programas son deficientes. Diversas dificultades impiden la aplicacin efectiva de la poltica y los programas dirigidos a la poblacin desplazada. Algunas de estas dificultades, las cuales se discuten en los prximos prrafos, son generales a todas las polticas y otras son particulares de cada poltica o programa. En primera instancia, la responsabilidad de la poltica pblica para la poblacin desplazada, tanto de su ejecucin como de su financiacin, est repartida en diversas entidades nacionales y locales. Estas entidades conforman el Sistema Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD), rgano que fue creado para coordinar la accin de las 19 entidades involucradas. Si bien tras la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional se ha intentado fortalecer el SNAIPD, persisten problemas debido a la dispersin de competencias, la falta de coordinacin, la insuficiencia de recursos financieros y la falta de voluntad poltica de algunas entidades frente al tema del desplazamiento (Ibez y Moya, 2005)12. Los problemas anteriores se agravan en el orden local. Las autoridades locales no perciben incentivos para invertir en la poblacin desplazada. Consideran, por un lado, que su responsabilidad es mayor con los llamados pobres histricos nativos de su ciudad y, por otro lado, prefieren no generar incentivos que atraigan nuevos flujos de poblacin desplazada. Ello se agrava con la carencia de mecanismos coercitivos para instar a las autoridades locales a asumir sus obligaciones con la poblacin desplazada. La articulacin entre la poltica nacional y local de esta poblacin se realiza principalmente en tres instancias: las Unidades Territoriales
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La legislacin para poblacin desplazada se presenta en el Anexo. Para un anlisis detallado de las debilidades del SNAIPD y de posibles formas de fortalecerlo ver Ibez y Moya (2005).
de la Red de Accin Social, los Comits locales13 y las Unidades de Atencin y Orientacin para la poblacin desplazada. Sin embargo, el objetivo de estas instancias es nicamente coordinar las diferentes entidades del orden local y nacional que voluntariamente decidan participar en el proceso. La poca disponibilidad de las autoridades locales tambin est presente en algunas entidades del orden nacional. Segn los indicadores de diversos estudios, las polticas de educacin y salud dirigidas a la poblacin desplazada son las ms efectivas. Estos resultados no son sorprendentes ya que estas polticas no requieren el diseo de programas especiales ni ampliar la capacidad instalada de las entidades que las prestan. Sin embargo, las entidades que deben disear programas especiales para la poblacin desplazada (p.ej. generacin de ingresos o atencin psicosocial) y ampliar su capacidad instalada, presentan bajas coberturas y la efectividad de sus programas es limitada. La dificultad para identificar y localizar a la poblacin desplazada, debido a su migracin constante, es tambin un obstculo importante en la implementacin de los programas. Con el fin de identificar la poblacin desplazada y cuantificar su demanda asistencial, se cre el Sistema nico de Registro (SUR). Para acceder al SUR, la poblacin desplazada debe rendir una declaracin frente a una entidad del Ministerio Pblico. Una vez valorada y aceptada la declaracin, el hogar es registrado en el Sistema y puede entonces acceder a la ayuda del Estado. El registro en el SUR depende, en buena medida, de la decisin del hogar desplazado de llevar a cabo el proceso; es entonces un sistema pasivo y, en consecuencia, los ndices de subregistro rondan alrededor del 30% (Ibez et al, 2006). Tal subregistro implica que casi una tercera parte de la poblacin desplazada no est cubierta por algn tipo de ayuda estatal. Adems del alto subregistro, el SUR presenta falencias por no consignar informacin acerca de las ayudas entregadas a la poblacin desplazada por parte de otras entidades del SNAIPD distintas a la Red de Accin Social y por no registrar informacin acerca de los bienes e inmuebles abandonados. Todo lo anterior impide establecer los ndices de cubrimiento de los programas estatales, evaluar la efectividad de dichos programas y obliga a la poblacin desplazada a recurrir a distintas entidades para consignar sus necesidades (Ibez y Moya, 2005). El Gobierno nacional enfrenta adems una clara dicotoma con su poltica actual. Por un lado, el monto de recursos presupuestales y humanos que asigna el Gobierno
nacional para atender a la poblacin desplazada es cada vez mayor. Segn la Ley 387 de 1997, el hogar desplazado es responsabilidad del Estado hasta cuando cese la condicin de desplazamiento, es decir, hasta que el hogar alcance una estabilizacin socioeconmica. Tal atencin genera una carga fiscal considerable y, si no se disea de manera adecuada, se puede crear una poblacin dependiente de la ayuda estatal. Para evitar la dependencia de la poblacin desplazada, es necesario trascender la mera ayuda asistencialista y disear programas que ayuden a esta poblacin a recuperar su capacidad productiva. La transicin de la ayuda asistencialista hacia una etapa de verdadera estabilizacin socioeconmica requiere fortalecer los programas de generacin de ingresos; programas que son el componente ms dbil de la poltica actual. La experiencia nacional e internacional con programas de generacin de ingresos para poblaciones vulnerables es poca. Los programas existentes se concentran en soluciones temporales de empleo y an no es claro como hacer la transicin de los programas temporales a alternativas permanentes. En el caso colombiano, se han identificado varias debilidades de los programas actuales de generacin de ingresos. Por un lado, la falta de escolaridad hace que la capacitacin laboral no sea efectiva, lo que dificulta posteriormente la vinculacin a los mercados laborales. Tambin las casi inexistentes redes sociales de dicha poblacin y la estigmatizacin dificultan la vinculacin posterior a los mercados laborales. Por otro lado, los programas para impulsar microempresas carecen de capital semilla - el cual es esencial dadas las elevadas prdidas de activos que sufren-, no siempre contemplan ayudas paralelas para evitar que los crditos sean asignados a consumo del hogar, y tienen un acompaamiento insuficiente durante el proceso de formulacin e implementacin del proyecto. Las deficiencias anteriores derivan entonces en programas temporales de generacin de ingresos que contribuyen por unos meses a mejorar la situacin del hogar desplazado pero tras su finalizacin, las condiciones declinan significativamente. Por ltimo, cabe resaltar la dificultad de llevar a cabo procesos de reparacin y reconciliacin cuando el conflicto armado todava subsiste. La persistencia del conflicto limita las opciones de la poltica pblica y obstaculiza su aplicacin en la legislacin actual. Dos temas en especial son difciles de abordar. El primero tiene que ver con la dificultad de las familias desplazadas para retornar a sus lugares
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Los comits locales se realizan a nivel distrital, municipal y departamental.
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de origen. El retorno de poblacin desplazada, una alternativa sin duda atractiva una vez finaliza el conflicto, no es una opcin real si subsisten las causas iniciales que generaron el desplazamiento en primer lugar. Lo segundo es que, mientras subsista el conflicto, la restitucin de propiedades y activos en manos de los grupos armados no desmovilizados es complicada. El diseo de polticas para la poblacin desplazada, bajo estas circunstancias, requiere entonces identificar soluciones alternativas para las cuales hay pocos ejemplos en el mbito internacional. Dada la discusin anterior, el objetivo de los prrafos siguientes es proponer ajustes a tres componentes de la poltica pblica para la poblacin desplazada. El anlisis se centrar en: (1) el fortalecimiento del SUR, (2) la transicin de la ayuda humanitaria de emergencia hacia la estabilizacin socioeconmica y (3) la etapa de estabilizacin socioeconmica. Las razones para concentrar este estudio en estos temas son las siguientes: 1. El SUR es un sistema de informacin que es el primer acceso de la poblacin desplazada a la ayuda estatal. El SUR se convirti, adems, en una base de datos completa de un grupo de vctimas del conflicto armado por varias razones. En primer lugar, un hogar es registrado en el SUR tras surtir un proceso de verificacin de los hechos del desplazamiento y el registro implica una aceptacin legal por parte del Estado de la condicin de desplazamiento. En segundo lugar, el SUR contiene informacin acerca de las caractersticas del hogar, sus condiciones antes del desplazamiento y la tenencia de tierras. Esta informacin permite una primera aproximacin para calcular las compensaciones y reparaciones contempladas por la Ley de Justicia y Paz. Es importante, por consiguiente, evaluar su efectividad y proponer ajustes a sus falencias. 2. Por otro lado, la evidencia indica que, una vez finalizada la ayuda humanitaria de emergencia, la vulnerabilidad de la poblacin desplazada aumenta y se presenta una cada pronunciada en el consumo del hogar. Tal cada puede provocar efectos de largo plazo, en particular para los nios desplazados, quienes pueden enfrentar desnutriciones severas e interrumpir la educacin secundaria. La transicin de la ayuda humanitaria de emergencia hacia una etapa de estabilizacin socioeconmica no es siquiera contemplada en la poltica para la poblacin desplazada y debe ser abordada. 3. Por ltimo, la etapa de estabilizacin socioeconmica debe ser exitosa, fundamentalmente por tres razones:
(1) para apoyar a la poblacin desplazada a recuperar su capacidad productiva y llevar una vida digna; (2) para contribuir en los procesos de reconciliacin de la sociedad colombiana; y (3) para reducir la carga fiscal sobre el Estado. Pese a la importancia de contar con polticas pblicas slidas en la etapa de estabilizacin socioeconmica, persisten grandes debilidades y se puede afirmar que no hay una poltica estatal coherente en el tema. Pero, antes de entrar en los ajustes que se requieren para mejorar la poltica de atencin a la poblacin desplazada, cabe preguntarse cul debe ser el enfoque de esta poltica. El enfoque general de poltica para la poblacin desplazada debe basarse en dos pilares fundamentales: la restitucin plena de sus derechos y la discriminacin positiva. Para la restitucin plena de derechos las polticas deben trascender la ayuda asistencialista y permitir que la poblacin desplazada recupere sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. La discriminacin positiva, por su lado, implica que la poblacin desplazada debe ser beneficiaria de programas especiales para as recuperar los derechos perdidos como consecuencia del desplazamiento y no simplemente acceder a programas generales para la poblacin pobre. Ms aun, en trminos meramente econmicos, la evidencia indica que la poblacin desplazada est en peores condiciones que la poblacin indigente urbana y que la prdida de activos impide en el largo plazo superar estas condiciones. Razn de ms para adoptar una poltica diferencial para la poblacin desplazada. Este documento se concentra, sin embargo, en los procesos de estabilizacin socioeconmica y no en los pilares anteriores, pues desde el punto de vista de la teora econmica, la capacidad para generar ingresos permite a los hogares recobrar el acceso a bienes y servicios y hacer valer sus derechos frente a la sociedad con el fin de alcanzar niveles de bienestar econmico aceptables. Es importante, adems, tener en cuenta los avances de la poltica pblica para la poblacin desplazada pues se ha recorrido un camino importante que no se debe desconocer. Por un lado, la legislacin existente es bastante completa y slo hay unos cuantos vacos que se pueden subsanar fcilmente. Por otro lado, poco a poco se ha ajustado la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y, aunque persisten problemas como los largos tiempos de espera y un dficit de cubrimiento, se han superado las dificultades ms apremiantes. Por ltimo, los cubrimientos de educacin y salud, pese a ser todava insuficientes, presentan una
La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 11
mejora continua. Sin embargo, la poltica para poblacin desplazada tiene un claro nfasis asistencialista y es ahora necesario dirigir los esfuerzos haca la etapa de estabilizacin socioeconmica. Ello permitir a los hogares desplazados recobrar su capacidad productiva y al Estado reducir la presin sobre sus recursos fiscales.
A. Fortalecimiento del Sistema nico de Registro (SUR)

El Sistema nico de Registro es un instrumento esencial de la poltica para la poblacin desplazada, por varias razones. Primero, el SUR, al ser un requisito obligatorio para obtener ayuda estatal para la poblacin desplazada, se ha constituido en la puerta de entrada a la asistencia estatal. Segundo, el SUR permite cuantificar la demanda por asistencia estatal para la poblacin y caracterizar dicha demanda, por lo cual podra permitir a las entidades del estado planificar sus acciones. Tercero, el SUR podra ser un sistema para evaluar la cobertura y efectividad de los programas estatales para as focalizar adecuadamente los recursos y para ser una herramienta de las entidades integrantes del SNAIPD. El SUR podra, adems, unificar las bases estatales actuales con el fin de consignar informacin referente a los predios y bienes muebles perdidos debido al desplazamiento. Por otro lado, es importante definir cuando cesa la condicin de desplazamiento y, por tanto, cuando prescriben los beneficios especiales del Estado haca esta poblacin. La Ley 387 de 1997 establece que un hogar cesa de ser desplazado en el momento que alcance la estabilizacin econmica, ya sea en el municipio de origen, en el municipio receptor o en cualquier otro municipio. La cesacin de la condicin de desplazamiento, pese a estar definida en la Ley, aun no se ha reglamentado, lo que significa en trminos prcticos que el Estado debe atender a todos los hogares desplazados registrados en el SUR. Ello implica varios problemas. En primer lugar, las entidades estatales, al no definir un objetivo claro que deben alcanzar, no han diseado una poltica coherente que conduzca al hogar desplazado hacia la cesacin de su condicin. Como resultado, la poltica para la poblacin desplazada es dispersa, se ha dedicado a solucionar problemas cuando surgen y su enfoque es claramente asistencialista. En segundo lugar, la carga fiscal de la atencin a la poblacin desplazada es cada vez mayor, ya que, hasta el momento, todos los hogares registrados en el SUR son considerados objeto de especial atencin del Es-
tado, pese a que probablemente algunos ya no requieran dicha atencin. En tercer lugar, la asignacin de recursos escasos puede tornarse ineficiente y la priorizacin del gasto hacia las familias ms necesitadas es imposible. Dado que algunos hogares podran ya prescindir de la ayuda estatal, los recursos designados a su atencin podran ser asignados a hogares con mayores necesidades. La consolidacin del SUR es entonces esencial para fortalecer los programas estatales dirigidos hacia la poblacin desplazada. Algunas acciones que podran contribuir en esta consolidacin son: 1. El fortalecimiento de algunas falencias actuales para mejorar la calidad de la informacin. Algunos elementos mnimos que deben ser ajustados son14: a. Conexin en lnea de todas las entidades de SNAIPD al SUR. b. Informacin depurada de los hogares ya registrados. c. Avance en los procesos de cedulacin para la poblacin desplazada. 2. Al analizar el proceso de declaracin y registro en el SUR, se encuentra que algunos grupos de la poblacin desplazada tienen una mayor probabilidad de acceder al sistema. Esta mayor probabilidad est determinada por decisiones de los hogares desplazados y sus caractersticas y no por procesos de focalizacin deliberados de las entidades estatales. Hogares con mayores incentivos para solicitar la ayuda estatal, como familias ms vulnerables o con activos en el municipio de origen que podran recuperar, declaran con ms frecuencia y, por ende, estn registrados en el SUR con ms probabilidad. Por el contrario, las minoras tnicas enfrentan problemas en el proceso de declaracin, debido a problemas de lenguaje y son registrados con menor frecuencia (Ibez et al, 2006). Es claro, entonces, que el SUR, al ser un sistema pasivo que depende de las acciones de la poblacin desplazada, provoca una autoseleccin, ya sea negativa o positiva, que deriva en un subregistro alto. Para reducir la autoseleccin y el subregistro, las autoridades estatales deben adoptar una poltica activa para instar a la poblacin desplazada a declarar y ser registrada en el SUR. Por ejemplo, programas de difusin masiva y la bsqueda activa de la poblacin desplazada por parte de las entidades podran ser tiles en este sentido. La responsabilidad de implementar los programas
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Esta recomendacin se tom del documento de Ibez y Moya (2005).
de difusin masiva puede recaer en la Red de Accin Social, mientras la bsqueda activa de desplazados puede ser responsabilidad de las autoridades municipales. 3. Adems de los problemas de subregistro, el tiempo que transcurre entre el momento de rendir la declaracin y el momento de recibir la primera ayuda es excesivamente largo. Esta espera asciende a ms de tres meses (108 das), espera que es inadmisible pues las condiciones de los hogares desplazados son sumamente precarias. Es necesario, por tanto, reducir los tiempos de espera y mejorar la eficiencia en el proceso de declaracin, valoracin y registro. Con el fin de convertir el SUR en un sistema ms eficiente, se debera capacitar a los funcionarios estatales que toman las declaraciones de la poblacin desplazada y conectar en lnea a todas las entidades de SNAIPD al SUR. Reducir los tiempos de espera es responsabilidad de todas las entidades del SNAIPD, como tambin de las autoridades locales. 4. El registro en el SUR y la informacin suministrada durante el proceso de registro no es til para otros procesos que debe llevar a cabo la poblacin desplazada, no est disponible para que las entidades del SNAIPD diseen sus programas y no permite evaluar la efectividad de las polticas. Por ejemplo, cuando se requiere la proteccin de predios por parte del INCODER, la poblacin desplazada debe llevar a cabo otro proceso para incorporar el predio en el Registro nico de Predios Abandonados (RUP). Asimismo, no es posible establecer las ayudas a las cuales ha accedido cada familia desplazada y, en algunos casos, se pueden duplicar ayudas. Por lo tanto, se debera ampliar el alcance del SUR para que: (i) las entidades del SNAIPD ingresen informacin acerca de la provisin de ayudas a la poblacin desplazada; y (ii) al momento de registrarse en el SUR se puedan registrar predios abandonados. Fortalecer el diseo del SUR es responsabilidad de la Red de Accin Social. 5. Es impostergable la reglamentacin de la cesacin de la condicin de desplazamiento. Para ello, las entidades estatales deben definir una serie de indicadores que permitan establecer cuando un hogar cesa de ser desplazado. Dichos indicadores deben tener en cuenta no slo la capacidad del hogar de subsistir sino tambin el resarcimiento de los derechos perdidos. Una vez sean definidos los indicadores, se deben incorporar al SUR y as identificar los hogares para los cuales cesa la condicin de desplazamiento. Definir los indicadores y la reglamentacin de la cesacin de la condicin de desplazamiento es responsabilidad de la Red de Ac-
cin Social, como cabeza del SNAIPD, y del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
B. Transicin de ayuda humanitaria de emergencia hacia estabilizacin socioeconmica

La transicin entre la etapa de ayuda humanitaria de emergencia, y la etapa de estabilizacin socioeconmica es deficiente. La situacin econmica de los hogares desplazados se agrava al finalizar los tres primeros meses del desplazamiento: el consumo del hogar cae de manera pronunciada y el acceso a servicios pblicos declina. Los hogares adoptan estrategias, tales como la reduccin en su consumo, la venta de activos y la desercin escolar, con graves consecuencias en el largo plazo (Ibez et al, 2006). Un estudio del Programa Mundial de Alimentos (2003) muestra, por ejemplo, que la grave situacin alimentaria de la poblacin desplazada no mejora con el tiempo de desplazamiento y, por consiguiente, las brechas calricas y proteicas permanecen crticas y constantes en el tiempo, as como la desnutricin infantil15. Por otro lado, las evidencias de programas temporales de empleo, como Empleos en Accin, muestran que este tipo de programas podran ser mecanismos efectivos durante la etapa de transicin. De ah la importancia de conocer estas experiencias del programa Empleos en Accin. El objetivo del programa de Empleos en Accin, por ejemplo, era proporcionar un trabajo temporal a las personas de los niveles SISBEN uno y dos que se encontraban desempleadas. El programa vinculaba a los individuos a trabajos con mano de obra no calificada para proyectos de infraestructura urbana. Los proyectos eran financiados en un alto porcentaje por el Gobierno nacional y el monto restante por los gobiernos locales. El impacto del programa fue importante. Durante la participacin en el programa, los beneficiarios aumentaron sus horas de trabajo entre un 36% y un 48%, el ingreso se increment en un 39% y el consumo agregado se expandi en un nueve por ciento. Dicho impacto fue mayor para las mujeres y los jvenes entre 18 y 25 aos (DNP, 2004). Algunas estrategias que se podran implementar durante la etapa de transicin son: 1. Adoptar programas nutricionales para evitar que los crditos otorgados a las familias desplazadas y el capital semilla se destinen al consumo del hogar. La reciente inclusin de los hogares desplazados como beneficiarios de
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Segn el PMA (2003), cerca del 23% de los nios desplazados menores de cinco aos estn en riesgo de desnutricin.
Familias en Accin es un paso importante en este sentido. Se debe, sin embargo, priorizar la inclusin de los hogares desplazados en dicho programa. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y sus regionales podran hacerse cargo de los programas nutricionales. Asimismo, las autoridades locales, en cabeza de los colegios pblicos, pueden disear programas nutricionales para los nios desplazados. 2. Disear programas de empleos de emergencia con el fin de generar ingresos inmediatos e impactos de corto plazo. Al asegurar ingresos en la etapa de transicin, se evitan estrategias con altos costos en el largo plazo como venta de activos productivos, la desercin escolar y la reduccin del consumo de alimentos o servicios de salud. El acceso al empleo transitorio no debe implicar, sin embargo, la prdida del derecho a soluciones duraderas. Ms an, durante los programas transitorios de empleo es necesario iniciar el proceso para disear soluciones permanentes de generacin de ingresos y as facilitar la transicin entre la etapa transitoria y la etapa permanente de estabilizacin socioeconmica. Es importante, sin embargo, aclarar a los beneficiarios la corta duracin de los programas y explicar que el objetivo de los mismos es resolver una situacin de emergencia para as obligarlos a disear alternativas de largo plazo. Los programas de empleos de emergencia pueden ser financiados con recursos del presupuesto nacional, de los gobiernos locales y de cooperacin internacional. La implementacin de los programas podra ser responsabilidad de las autoridades locales. Se podran implementar programas como: a. Trabajo por alimentos. El objetivo de estos programas es reducir la vulnerabilidad alimentaria de la poblacin en extrema pobreza al proveer a los participantes con una cantidad mnima de alimentos para as garantizar una buena nutricin a cambio de trabajo16. b. Otros programas de empleos. Aunque el programa Empleos en Accin fue exitoso, requiere de una comunidad cohesionada que formule la aplicacin y disee el proyecto. La poblacin desplazada no hace parte, por lo general, de una comunidad y migra constantemente. Se debe, por tanto, disear proyectos de empleo temporal
que consideren las caractersticas especiales de dicha poblacin. Por ejemplo, se podra contemplar la vinculacin de poblacin desplazada a los proyectos de infraestructura pblica de menor escala o trabajos pblicos que no requieran mano de obra calificada. Se podra tambin disear proyectos similares a Empleos en Accin en comunidades con altos porcentajes de poblacin desplazada y requerir de un porcentaje mnimo de participantes desplazados. Ello contribuira, adems, a la integracin de la poblacin desplazada con las comunidades locales. 3. Impulsar la asignacin de predios de paso. Los predios de paso es un mecanismo definido en el Decreto 2007 de 2001 cuyo objetivo es entregar predios por un periodo mnimo de tres aos a hogares desplazados. Dicho mecanismo permite a los hogares desplazados derivar ingresos y producir alimentos mientras conciben una estrategia de largo plazo. Aunque se han asignado unos cuantos predios de paso, el proceso ha sido lento y podra promoverse su expansin. Es importante acompaar los predios de paso con programas paralelos de generacin de ingresos, en los cuales se diseen estrategias de largo plazo. La asignacin de predios de paso es responsabilidad del INCODER. 4. Apoyar a las mujeres desplazadas para acceder a los Hogares Comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Dada la alta proporcin de mujeres cabeza de hogar en la poblacin desplazada y la vulnerabilidad de algunas familias encabezadas por mujeres, es necesario proporcionar alternativas para el acompaamiento y cuidado de los nios de las madres trabajadoras o en madres en programas de capacitacin. El costo de los Hogares Comunitarios puede ser demasiado alto para los hogares desplazados, en particular durante la etapa de transicin hacia la estabilizacin socioeconmica, lo cual limita su acceso. Para eliminar estas restricciones se debe idear un mecanismo de financiacin para permitir que las mujeres desplazadas puedan tener acceder a estos servicios. El diseo de un programa de esta naturaleza puede ser abordado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Su financiacin se podra realizar con recursos del presupuesto nacional, de las autoridades locales y de cooperacin internacional.
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Este nuevo concepto de trabajo por comida pretende superar una ayuda puramente asistencialista. El programa puede ser financiado con recursos del presupuesto nacional o recursos de cooperacin internacional. Los beneficiarios pueden trabajar en proyectos de infraestructura pblica de menor escala o trabajos pblicos que no requieran mano de obra calificada.
C. Estabilizacin socioeconmica
Si bien se reconoce la importancia de la etapa de estabilizacin socioeconmica, el Gobierno nacional no ha diseado un programa fuerte para consolidar este proceso. Los programa actuales comprenden: (1) la provisin de microcrditos, con condiciones muy restrictivas para la poblacin desplazada y con un bajo cubrimiento, (2) el Decreto 2007 de 2001 para la proteccin de activos, el cual ha sido implementado parcialmente, (3) los programas de vivienda, cuyo deficiente diseo ha implicado un bajo cubrimiento, (4) los programas de capacitacin laboral, que enfrentan dificultades para enganchar posteriormente a sus beneficiarios y (5) algunos programas de generacin de ingresos. Ms an, la poltica actual no contempla soluciones de largo plazo que garanticen el acceso de la poblacin desplazada a los programas regulares una vez cese la condicin de desplazamiento. Adems, la evaluacin de los programas de generacin de ingreso muestra que los beneficiarios, aunque enfrentan condiciones mejores que los no beneficiarios, no alcanzan siquiera a alcanzar las condiciones de la poblacin pobre. La evidencia estadstica encuentra que la tenencia de activos, la incorporacin a los mercados laborales y los programas de generacin de ingresos son fundamentales para alcanzar un mayor bienestar en los municipios de recepcin (Ibez et al, 2006). Las propuestas de poltica se concentran entonces en estos tres temas. Antes de analizar las recomendaciones, cabe anotar que todas se podran aplicar ya sea para hogares que desean retornar o para hogares que desean restablecerse en otro municipio. Sin embargo, no se profundiza en las polticas de retorno ya que stas son plausibles y sostenibles una vez se desactiven las causas originales del desplazamiento. Es importante tambin que estas recomendaciones se ajusten a las particularidades regionales as como a las condiciones sociales y econmicas de cada municipio. Las siguientes son las recomendaciones propuestas: 1. Iniciar procesos de restitucin de activos. La proteccin de activos en el municipio de origen puede permitir que los hogares continen extrayendo retornos de la explotacin agrcola o que los hogares vendan sus activos y cuenten con capital para invertir en el municipio de origen. Algunos programas que contribuiran a proteger y restituir estos activos seran: a. Fortalecer los sistemas de informacin de modo que se pueda solicitar proteccin de los predios abandonados.
La restitucin de predios, la participacin en programas de permutas y la venta de predios requiere de informacin detallada acerca de cada predio. Para ello, es necesario, fortalecer los catastros municipales y los sistemas de notariado y registro, as como continuar con el fortalecimiento del Registro nico de Predios (RUP) y evaluar la posibilidad de fusionar el RUP y el SUR. El fortalecimiento de los sistemas de informacin actuales requiere de la participacin de entidades nacionales como el INCODER y el Ministerio de Agricultura as como de las autoridades municipales. La financiacin de los programas para fortalecer los catastros municipales se podra realizar con crditos de la banca multilateral, tal como se ha hecho en aos anteriores. b. Disear programas de titulacin de tierras para reducir la apropiacin ilegal de predios y posibilitar la proteccin de los derechos de propiedad. Los programas de titulacin deben fortalecer las capacidades locales y nacionales y crear mecanismos para reducir los costos de registros de predios tales como amnistas con la Superintendencia de Notariado y Registro y registros mviles. La responsabilidad de estos programas recaera en el INCODER, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de registro de Instrumentos Pblicos. c. Desarrollar los procedimientos legales para implementar la permuta de predios contemplada por el Decreto 2007 de 2001. Aunque el Decreto 2007 de 2001 contempla la permuta de predios abandonados, aun no ha se ha reglamentado este mecanismo que permitira a los hogares desplazados recuperar los activos abandonados en el municipio de origen. Es importante reglamentar este mecanismo y ampliar las permutas para permitir las de predios rurales por viviendas en el municipio de recepcin y de viviendas rurales por viviendas urbanas. El INCODER, la Red de Accin Social, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Direccin de Estupefaciente podran ser los responsables del diseo de los programas de permuta de predios. d. Desarrollar un marco normativo para la restitucin de vivienda. Pese a que casi la mitad de las familias desplazadas pierde su vivienda como resultado del desplazamiento, la legislacin actual no contempla mecanismos para la proteccin y restitucin de viviendas. Se debe, por tanto, disear un marco normativo para alcanzar tales objetivos. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podra ser la entidad responsable del diseo de dicho marco normativo.
2. Fortalecer los procesos de insercin de la poblacin desplazada a los mercados laborales. La incorporacin en los mercados laborales urbanos es una de las mayores dificultades que enfrenta la poblacin desplazada en los municipios de recepcin. Dos problemas estn presentes en los programas de capacitacin laboral. En primer lugar, una vez finaliza la capacitacin laboral, hay grandes dificultades para enganchar a los beneficiarios al mercado laboral. En segundo lugar, la baja escolaridad de la poblacin desplazada slo les permite acceder a cursos cortos de capacitacin, lo cual restringe sus posibilidades a trabajos bien remunerados. Para superar estas dificultades, es necesario adoptar programas para facilitar la vinculacin de la poblacin desplazada a los mercados laborales. Cabe anotar, sin embargo, que dichos programas no reemplazan una economa slida con capacidad para absorber su fuerza laboral. El objetivo de los programas es mejorar las dotaciones de capital humano de la poblacin desplazada, establecer incentivos al sector privado para contratar a este grupo de la poblacin y reducir los costos de bsqueda laboral. Algunos programas que contribuiran a lograr estas metas son: a. Implementar programas paralelos de escolarizacin para los beneficiarios de la capacitacin laboral para mejorar las dotaciones de capital humano de la poblacin desplazada y permitirles tener acceso a los cursos tcnicos del SENA. Los programas de escolarizacin se podran financiar con recursos del presupuesto nacional y se podran implementar a travs de organizaciones no gubernamentales expertas en el tema. b. Disear mecanismos para incentivar la vinculacin por parte de empresas privadas de los beneficiarios de programas de capacitacin laboral. Se pueden mencionar varios ejemplos. En primer lugar, algunos programas de capacitacin laboral implementados por organizaciones no estatales han firmado convenios con empresas privadas en los cuales la empresa vincula temporalmente a la persona desplazada, y su sueldo es financiado por la organizacin que los capacit. Esto permite al empleador conocer a trabajadores desplazados para as reducir la desconfianza hacia dicha poblacin y conocer sus habilidades. En segundo lugar, se podran firmar convenios con algunos sectores de la empresa privada que valorara la mano de obra entrenada en labores rurales. Por ejemplo, la industria floricultora en la Sabana de Bogot o los ingenios del Valle del Cauca, entre otros, podran emplear poblacin desplazada con un claro perfil agrcola. La aplicacin de estos programas podra
financiarse con recursos de cooperacin internacional, del presupuesto nacional y de las autoridades locales. Su implementacin podra estar a cargo de organizaciones no gubernamentales con amplia experiencia en el tema. c. Establecer mecanismos para reducir los costos de bsqueda de empleo para la poblacin desplazada. La bsqueda de empleo para la poblacin desplazada puede ser ms costosa que para la poblacin local. Desconocen los canales de empleo locales, pues acaban de llegar al municipio de recepcin, carecen de redes sociales que pueden proveer informacin sobre oportunidades laborales y su vinculacin a organizaciones es escasa. Para contribuir a reducir los costos de bsqueda, las autoridades locales podran establecer centros de informacin laborales en los cuales se podra capacitar a las familias desplazadas en el proceso de bsqueda de trabajo y publicar listas de ofertas laborales. Dichos centros de informacin podran establecerse en las Unidades de Atencin y Orientacin para la poblacin desplazada y no implicara, por tanto, un costo adicional significativo. As mismo, las organizaciones que llevan a cabo programas de capacitacin y generacin de ingresos podran cooperar en la implementacin de este programa. 3. Los programas de generacin de ingresos se deben fortalecer para realmente lograr que la poblacin desplazada no dependa de la ayuda estatal y recupere su capacidad productiva. Es importante trabajar en los siguientes aspectos: a. Se deben redisear los programas estatales de microcrditos, pues las condiciones restrictivas actuales no permiten el acceso a la mayor parte de la poblacin desplazada. Los programas de microcrdito deben tener en cuenta las particularidades de la poblacin desplazada y eliminar as la obligatoriedad de presentar solicitudes de crditos asociativos. Se podran entonces disear crditos individuales para la poblacin desplazada con etapas de capacitacin para convertirlos en sujetos de crdito, y un acompaamiento durante la etapa de preinversin, la solicitud del crdito y la ejecucin del proyecto. Este diseo ha sido implementado por organizaciones privadas con una alta efectividad y bajos ndices de cartera vencida. Asimismo, el diseo de los crditos para la poblacin desplazada debe tener en cuenta la dificultad de proveer garantas para los crditos debido a la prdida de activos como consecuencia del desplazamiento. Es
importante idear mecanismos alternativos para garantizar el repago de los crditos. La responsabilidad de ajustar los programas actuales de microcrdito recaera en FINAGRO y su ejecucin en el Banco Agrario y en Bancoldex. b. Los programas de microcrditos se deben complementar con capital semilla en forma de donacin o con una devolucin posterior, pues la poblacin desplazada carece de activos debido a las prdidas pronunciadas de activos como consecuencia de la migracin forzada. La consecucin de fondos para financiar el capital semilla podra estar a cargo de la Red de Accin Social, que podra solicitar recursos de cooperacin internacional para este tema. c. Los programas de microcrditos deben ser complementados con un acompaamiento por un lapso de tiempo prolongado cuyo objetivo es apoyar a los beneficiarios en el proceso de establecer redes comerciales y de fortalecer las cadenas de comercializacin. d. Complementar los programas de generacin de ingresos con programas de nutricin con el fin de evitar que los crditos y el capital semilla sean destinados a consumo.
requieren ajustes para mejorar su efectividad, es ahora necesario concentrarse en programas para impulsar la estabilizacin econmica de la poblacin desplazada. El xito de la estabilizacin econmica favorece a la poblacin desplazada y alivia la carga fiscal. Por un lado, la estabilizacin econmica significa que la poblacin desplazada retoma su capacidad productiva, puede generar los ingresos para vivir dignamente y reduce su dependencia estatal. Por otro lado, al alcanzar la estabilizacin socioeconmica, la poblacin desplazada cesa su condicin de desplazamiento, lo cual alivia la presin por recursos estatales. Pese a lo anterior, la poltica actual contiene un enfoque asistencialista y ha descuidado este importante componente. Se debe, por tanto, adoptar programas innovadores y asumir las inversiones necesarias para ajustar el componente de estabilizacin socioeconmica. Aunque pueden ser inversiones sustanciales en el corto plazo, en el largo plazo es esencial para evitar que un grupo de la poblacin colombiana enfrente una pobreza crnica y sea altamente dependiente de la ayuda estatal.
IV. Conclusiones
El desplazamiento forzoso en Colombia, consecuencia del conflicto armado, ha deteriorado las condiciones de vida de un grupo significativo de la poblacin. La migracin forzada ocasiona prdidas sustanciales de activos a sus vctimas y un deterioro de su bienestar econmico. Las consecuencias en el largo plazo pueden ser devastadoras. La incapacidad para generar ingresos, debido a la carencia de activos y a la dificultad de acceder a los mercados laborales, parece no ser una etapa coyuntural. La evidencia indica que las condiciones de la poblacin desplazada no mejoran con el paso del tiempo e incluso tienden a deteriorarse. Es imperativo entonces disear polticas y programas para evitar que la poblacin desplazada enfrente una pobreza permanente. Tales polticas y programas deben reconocer el camino recorrido hasta hoy. Colombia cuenta con una legislacin slida para abordar el problema del desplazamiento y algunos componentes de la poltica, como la provisin de ayuda humanitaria de emergencia y el acceso a servicios sociales, son medianamente efectivos. Si bien estos elementos
Bibliografa
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Anexo
LEGISLACIN DISPOSICIN
Ley 812 de 2003
a) Se fortalece el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) b) Se ordena la implementacin de un programa piloto con el objeto de promover el retorno a sus hogares de cerca de 30 mil familias campesinas. Tipifica los delitos de genocidio, desaparicin forzada, desplazamiento forzado y tortura. a) Establece la definicin de poblacin desplazada e identifica sus derechos. b) Define las responsabilidades del Estado con la IDP. c) Crea el SNAIPD y establece sus funciones y su composicin. d) Crea el Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia. e) Crea de los Comits Municipales, Distritales y Departamentales para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia. f) Disea un Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia. g) Asigna a la RSS como cabeza del SNAIPD. h) Crea el Observatorio del Desplazamiento Interno por la violencia. i) Define las polticas para prevencin del desplazamiento. j) Define las polticas de Atencin Humanitaria de Emergencia (AHE) (por 3 meses prorrogables a 3 meses ms). k) Define las condiciones de retornos y de estabilidad socio-econmica. l) Asigna al Incora la enajenacin, adjudicacin y titulacin de tierras, en las zonas de expulsin y de recepcin de la poblacin afectada. m) Establece que el Sistema General de Seguridad Social en Salud implementar mecanismos expeditos para que la IDP acceda a servicios de asistencia mdica integral, quirrgica, odontolgica, psicolgica, hospitalaria y de rehabilitacin, de acuerdo con la Ley I00 de 1993. n) Enumera las instituciones encargadas de los diferentes programas y ayudas a la IDP. o) Establece el Fondo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia cuyo presupuesto debe provenir de la Nacin y debe ser manejado por la RSS.
Ley 589 de 2000
Ley 387 de 1997
Cuadro 1. Leyes relacionadas con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibez y Moya (2005)
JURISPRUDENCIA
REGLA/DESICIN
Sentencia T-025 de 2004
La Corte dispone: a) Asegurar la coherencia entre los compromisos que ha adquirido el Estado y los recursos destinados para la IDP (Internally Displaced Population) por sus siglas en ingls. b) El Consejo Nacional debe garantizar, dentro del plazo de un ao, los recursos suficientes para cumplir los deberes legales vigentes. c) La RSS debe informar a los desplazados cuales son sus derechos. La poblacin desplazada no puede quedar al margen de la cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Se reitera la proteccin de los derechos de la poblacin desplazada por parte de las autoridades y entidades estatales y se hace nfasis en la perspectiva de gnero en la atencin a la poblacin desplazada. El Estado debe velar por la garanta de un medio de trabajo (o la capacitacin para nuevos roles en el mercado laboral) que ayude a la consecucin de un mnimo vital para los desplazados, debido a que estos han tenido que abandonar su modo de vida. Es obligacin de quienes tienen funciones de hacer realidad los derechos de los desplazados proporcionar informacin sobre estos y llevarlos a cabo. La atencin a la IDP debe tener en cuenta las necesidades de los grupos ms vulnerables. La Atencin Humanitaria de Emergencia no se puede negar por insuficiencia presupuestal. Se refiere al tema del desplazamiento interno urbano y la proteccin de los derechos de las vctimas de esta modalidad de desplazamiento. Protege los derechos de educacin de los desplazados menores de edad y su derecho a estar inscritos en el SUR. La corte protege los derechos fundamentales de los desplazados. As mismo, la IDP tiene derecho a un trato urgente y preferente, en trminos de: subsidio de vivienda, prioridades en los cupos educativos, preferencia para inclusin dentro de los grupos prioritarios de atencin en el Sisbn, preferencia en los programas preventivos y de proteccin del ICBF, (artculo 17 de la Ley 418 de 1997), prioridad para las mujeres embarazadas, lactantes y menores de 18 aos desplazados (Acuerdo 006 de 1997). Con respecto de la definicin de desplazamiento por ser una situacin de hecho no necesita, como requisito indispensable para adquirir la condicin de desplazado ser declarado por ninguna entidad ni pblica ni privada para configurarse. En segundo lugar, advierte la Corte que todas las autoridades involucradas en la atencin de la poblacin desplazada deben ajustar sus conductas a lo previsto en la Constitucin y en los Principios Rectores del Desplazamiento Interno. a) Coordinacin entre la RSS y las dems instituciones. b) Difusin de los instrumentos jurdicos existentes por parte de la Defensora del Pueblo. a) Se precisa que la condicin de desplazado interno no depende de la certificacin que de esa situacin haga una autoridad estatal, sino que est determinada por la presencia de dos elementos objetivos esenciales: I) la coaccin que obliga al desplazamiento, y II) que ese desplazamiento se realice dentro de las fronteras del Estado. b) El Estado est obligado a dar una proteccin real a la IDP y, en consecuencia, a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad.
Sentencia T-645 de 2003 Sentencia T-602 de 2003 Sentencia T-419 de 2003 Sentencia T-268 de 2003
Sentencia SU-1150 de 2000
Cuadro 2. Sentencias de la Corte Constitucional. Fuente: Ibez y Moya (2005)
LEGISLACIN
DISPOSICIN
Decreto 250 de 2005 Plan nacional para la atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia
a) Las entidades del SNAIPD deben asignar recursos especficos para la atencin de la poblacin desplazada. b) Define la poltica gubernamental para cada una de las fases de atencin: a. Prevencin y proteccin. b. Asistencia humanitaria en situaciones de emergencia para la poblacin desplazada. c. Estabilizacin socioeconmica. c) La RSS y el DNP definirn indicadores sectoriales de satisfaccin de necesidades para establecer si el hogar desplazado ya alcanz la estabilizacin socioeconmica y consecuentemente la cesacin de la condicin de desplazado. d) Se establecen Mesas Nacionales para cada fase de intervencin y una Mesa de Fortalecimiento del proceso organizativo. e) El Consejo Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada se debe reunir dos veces al ao para evaluar los resultados y alcances del Plan. Para adelantar la evaluacin, el SNAIPD diseara protocolos de seguimiento. La atencin inicial de urgencias de la IDP deber ser prestada, independientemente de su capacidad de pago, en forma obligatoria por parte de las instituciones pblicas o privadas que presten servicios de salud, an cuando no se haya efectuado su inscripcin en el Registro nico de Poblacin Desplazada a) La IDP afiliada al rgimen contributivo, subsidiado o de excepcin, ser atendida conforme a las reglas, coberturas, limitaciones y excusiones establecidas para el respectiva rgimen al que pertenecen. b) Para recibir los servicios en salud dentro de las coberturas establecidas legalmente, la poblacin desplazada por la violencia deber estar inscrita en el SUR. c) La atencin inicial de urgencia ser prestado a la IDP as no est inscrita en el SUR. d) Los servicios de salud prestados por la entidad territorial receptora se financiarn con los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud destinados a la prestacin del servicio de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y/o con recursos propios de libre destinacin.
Decreto 2284 de 2003 Atencin en salud (modifica el Decreto 2131 de 2003)
Decreto 2131 de 2003 Atencin en salud
Cuadro 3. Decretos relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibez y Moya (2005)
Decreto 2007 de 2001 Proteccin de bienes patrimoniales
a) Estipula que el Comit Municipal, Distrital o Departamental de Atencin Integral a la IDP debe declarar la inminencia de riesgo de desplazamiento o de su ocurrencia por causa de la violencia para as identificar y proteger a los propietarios, poseedores, tenedores y ocupantes, ubicados dentro de la respectiva zona de desplazamiento. b) El Incora (Incoder) iniciar los programas y procedimientos especiales de enajenacin, adjudicacin y titulacin de tierras, en las zonas de eventual expulsin, dentro de los 30 das siguientes a la fecha, en que los Comits le comuniquen el acto que declar la inminencia de riesgo de desplazamiento en determinada regin, como estrategia de prevencin. c) Se disponen otras acciones del Incora para la estabilizacin y consolidacin socio-econmica de la IDP. Por ejemplo, se destinaran predios de paso en municipios receptores para su explotacin provisional por grupos de hogares de desplazados. As mismo, podrn entregarse provisionalmente a la IDP, los predios recibidos por el Incora como consecuencia de los procesos de extincin del dominio. d) En el evento de retorno de un desplazado a un terreno baldo se acumular automticamente el tiempo de desplazamiento con el tiempo real de ocupacin y explotacin del terreno. e) Cuando los desplazados opten por la reubicacin rural, el Incora recibir los inmuebles abandonados por causa de la violencia, aplicando su valor al pago total o parcial UAF17 que se le adjudique. El Incora recibir dichos predios y le entregar una UAF (con diferentes alternativas dependiendo del valor de la UAF propia) ubicada en zona que ofrezca condiciones para la reubicacin del desplazado. a) Se garantiza la educacin en los niveles de preescolar, bsica y media, en donde quiera que se ubiquen la IDP, tanto en la etapa de atencin humanitaria como en la de retorno o reubicacin. b) El servicio se prestar a los inscritos en el SUR. c) La Red de Solidaridad Social y las Secretaras de Educacin Departamentales, Distritales y Municipales, impulsarn la creacin de cooperativas que presten el servicio educativo a la IDP. d) Se adecuarn instalaciones provisionales donde se puedan desarrollar los programas educativos de emergencia para la poblacin escolar donde se garantice la seguridad y salubridad a los desplazados. a) La IDP (inscrita en el SUR) tiene derecho a subsidios familiar de viviendas b) Otorgarn los subsidios el Inurbe (urbanos) y el Banco Agrario (rurales). c) Promover el retorno voluntario de las familias al municipio de origen, siempre y cuando las condiciones de orden pblico lo permitan, segn el pronunciamiento del Comit para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. d) Cuando las condiciones de seguridad no lo permitan, se facilitar la reubicacin de los hogares desplazados en municipios distintos. e) Formulacin de un Plan de Accin Zonal (PAZ) con la participacin de la poblacin afectada. Este definir una estrategia para la aplicacin del Subsidio Familiar de Vivienda
Decreto 2562 de 2001 Educacin
Decreto 951 de 2001 Subsidios de vivienda
17
La Unidad Agrcola Familiar se define como una extensin suficiente para suministrar cada ao a la familia que la explote, ingresos equivalentes a 1080 salarios mnimos diarios.
Decreto 2569 de 2000 Reglamentacin de la Ley 387 de 1997
Este decreto reglamenta (3 aos despus) la mayora de las disposiciones de la Ley 387: a) Decreta la RSS como la entidad coordinadora del SNAIPD y explica sus obligaciones. b) Define la condicin de desplazado. c) Expone la cesacin de condiciones de desplazado d) Se crea el SUR y se responsabiliza a la RSS del programa. e) Reglamenta la AHE y la sujeta a la disponibilidad presupuestal. f) Establece los programas estabilizacin socioeconmica, especialmente el acceso a educacin, salud, alimentacin, vivienda y tierras. g) Apoyo del Gobierno a procesos de retorno voluntarios. h) Crea los Comits municipales, distritales y departamentales para la ayuda integral a la IDP. Comenta as mismo, sus caractersticas y funciones. Asignar a la RSS las actuaciones y funciones que realizaba la Consejera Presidencial para la Atencin de la IDP. Establece el derecho a la inscripcin en el Registro Civil y el derecho a la documentacin de la IDP. a) Crea el Fondo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia. b) Los objetivos del Fondo son: I) financiar programas encaminados a neutralizar y mitigar los efectos del desplazamiento; II) promover y proteger los derechos humanos; y III) consolidar la Red Nacional de Informacin. Crea el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. Establece los beneficios en el sector educativo para apoyar a los familiares de las vctimas de la violencia, por ejemplo, prioridad en cupos y exoneracin total de pago de matricula y pensiones
Decreto 489 de 1999 Asignacin de funciones a RSS Decreto 290 de 1999 Documentacin IDP Decreto 501 de 1998 Creacin Fondo Nacional para la Atencin Integral Decreto 173 de 1998 Creacin Plan Nacional para la Atencin Integral a la IDP Decreto 2231 de 1989 Educacin
REGLAMENTACIN Acuerdo 243 de 2003 Salud Acuerdo 003 de 2003 Microcrditos Acuerdo 185 de 2000 Salud Acuerdo 59 de 1997 Salud
DISPOSICIN
Estipula que la IDP y poblacin indgena que no est afiliada a ningn rgimen y sin capacidad de pago debe tener prioridad para ser afiliada al rgimen subsidiado. Establece que Finagro abrir una lnea de crdito para beneficiar la IDP generando condiciones favorables en cuanto a tasas de inters y garantas. Establece que la reclamacin por los servicios de salud prestados a la IDP se har en forma directa al Fondo de Solidaridad y Garanta. Estos servicios se prestarn a los inscritos en el SUR. a) Declara como evento catastrfico el desplazamiento masivo. b) Define que los desplazados tendrn derecho a recibir los servicios de salud para la atencin de enfermedades inherentes al desplazamiento. a) Establece que la poblacin beneficiaria de las acciones del ICBF sern las familias desplazadas por la violencia, reportadas a travs de la Red nacional de informacin para atender poblacin desplazada por la violencia, dando prioridad a mujeres embarazadas, madres lactantes y menores de 18 aos. b) Define la ayuda del ICBF en diferentes etapas: prevencin, AHE; consolidacin y estabilizacin de la IDP. a) Definicin de la persona desplazada. b) Establece el reglamento especial de dotacin de tierras para la IDP.
Acuerdo 006 de 1997 Apoyo del ICBF
Acuerdo 18 de 1995 Asignacin de tierras
Cuadro 4. Acuerdos relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibez y Moya (2005)
REGLAMENTACIN Resolucin 04 de 2003 Destinacin crditos Finagro
DISPOSICIN
Autoriza a Finagro destinar hasta $100.000 millones para prstamos mediante el sistema de redescuento a las asociaciones no financieras que asocien a poblacin vulnerable calificada afectada por el conflicto. Define los cupos indicativos para la distribucin de los recursos de la Subcuenta de Riesgos Catastrficos y Accidentes de Trnsito -ECAT Fosyga- Subproyecto 4: Apoyo Reclamaciones Vctimas Poblacin Desplazada para 2003. El valor total los recursos es de $19.999.720.872. Asigna las siguientes responsabilidades a las entidades del Gobierno: a) Ministerio del Interior: desarrollar polticas para la prevencin del desplazamiento. b) Ministerio de Relaciones Exteriores: velar por los refugiados. c) Ministerio de Salud: implementar los mecanismos para el cumplimiento del Acuerdo 185 de 2000 del Consejo Nacional de Seguridad Social en salud. d) Ministerio de Educacin: crear programas para la IDP. e) Ministerio de Agricultura: establecer con el Incora (Incoder) un registro de bienes abandonados. f) Ministerio de Desarrollo: definir proyectos destinados a la estabilizacin socioeconmica. g) RSS: crear los Comits Municipales, Distritales y Departamentales.
Resolucin 474 de 2003
Directiva Presidencial No. 6 & 7 de 2001
Directiva del Ministerio Defensa No. 8 del 10 de marzo de 1998. Instructivo No. 0715 del 5 de mayo de 1998 y la Directiva No. 500-7 de 1999
Imparte instrucciones relacionadas con el Plan Nacional de Atencin a la IDP determinando las misiones particulares de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional.
Circular VO 07 de 2003
Describe caractersticas de la lnea de crdito de Finagro. a) Se presta este servicio a agremiaciones de productores, ONG, o cooperativas no financieras que desarrollen proyectos agrcolas, acucola, forestales, de pesca, rurales as como artesanas y turismo rural, y comercializacin o transformacin de productos, integradas por IDP calificada. b) Se financia hasta el 100% del valor de los costos directos del proyecto con un margen de redescuento de 100%. c) La tasa de colocacin mxima ser DTF efectivo anual. d) Los recursos del programa son de $100.000 millones. Garantiza la educacin gratuita para la IDP en Bogot.
Circular 020 de 2000 de la Secretaria de Educacin de Bogot
Cuadro 5. Resoluciones, Directivas y Circulares relacionadas con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibez y Moya (2005)
REGLAMENTACIN
DISPOSICIN
Conpes 3115 de 2001
a) Mecanismo de distribucin presupuestal sectorial para la IDP. b) Desembolso de un total de $145.000 millones para 2001, y $162.000 millones para 2002, para financiar programas y ayuda a la IDP. a) Consolida la Red de Solidaridad Social, nica entidad coordinadora del SNAIPD. b) Crea la Unidad Tcnica Conjunta (UTC) conformada por la Red de Solidaridad Social y el ACNUR. c) Estima que entre 2000 y 2002 la implementacin de la poltica pblica diseada tendra un costo aproximado de US$360 millones, sin incluir la adjudicacin de vivienda y tierras. a) Establece la creacin del SNAIPD b) Disea un Plan Nacional dirigido a la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. Evidencia la necesidad de formular una poltica coherente e integral para la atencin de la poblacin desplazada, as como para asignar responsabilidades institucionales especficas para atender esta problemtica.
Conpes 3057 de 1999
Conpes 2924 de 1997
Conpes 2804 de 1995
Cuadro 6. Conpes relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibez y Moya (2005)
ENTIDAD
RESPONSABILIDAD
Incoder
1. Adoptar programas y procedimientos especiales para la enajenacin, adjudicacin y titulacin de tierras, en las zonas de expulsin y de recepcin de la poblacin afectada. 2. Adoptar lneas especiales de crdito, dando prelacin a la poblacin desplazada. 3. Llevar un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia. 4. Informar a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier accin de enajenacin o transferencia de ttulos de propiedad de estos bienes. 5. Establecer un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicacin de otros predios de similares caractersticas en otras zonas del pas. 6. Promover, facilitar y desarrollar la promocin de programas de generacin de ingresos en el mbito rural, que contemplan : Actividades de Pre-Inversin. Actividades de Inversin. Actividades de Post-Inversin. Con la ayuda del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la RSS: 1. Dar la constitucin, ampliacin y saneamiento de territorios tnicos a favor de las comunidades negras e indgenas y promover la culminacin de procesos de titulacin de territorios colectivos de comunidades negras. 2. Realizar un inventario y diagnstico de los predios de paso para verificar su estado y readjudicar cupos. 3. Promover el desarrollo normativo que declare improcedente la accin de extincin de dominio contra bienes inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado. 4. Adelantar actividades de divulgacin y capacitacin a las comunidades, funcionarios y Comits de Atencin a Poblacin Desplazada en la aplicacin del Decreto 2007 de 2001. 1. Otorgar garantas de 100% a los crditos de los proyectos productivos de los desplazados. 1. Disear y ejecutar programas para la atencin y consolidacin y estabilizacin socioeconmica de la poblacin desplazada. 2. Brindar asistencia tcnica a los entes territoriales, promotores y gestores de planes de vivienda de inters social elegibles, para la formulacin, presentacin y ejecucin de proyectos habitacionales. 1. Otorgar lneas especiales de crdito en cuanto a perodos de gracia, tasas de inters, garantas y tiempos de amortizacin para el desarrollo de microempresas y proyectos productivos. 2. Promover, facilitar y desarrollar la promocin de programas de generacin de ingresos en el mbito urbano, que contemplan : a. Actividades de Pre-Inversin b. Actividades de Inversin c. Actividades de Post-Inversin 3. Impulsar la financiacin de programas de generacin de ingresos a travs de entidades financieras pblicas y privadas, con el apoyo de las autoridades locales. 1. Implementar mecanismos expeditos para que la poblacin desplazada acceda a los servicios de asistencia mdica integral, quirrgica, odontolgica, psicolgica, hospitalaria y de rehabilitacin.
Fondo Agropecuario de Garantas
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Bancoldex
Sistema General de Seguridad Social en Salud
Cuadro 7. Responsabilidades de las instituciones en la atencin a la poblacin desplazada. Fuente: Ibez y Moya (2005)
Red de Solidaridad Social
1. Coordinar el SNAIPD. 2. Orientar, disear y capacitar a los miembros del Sistema, en los procedimientos para obtener la declaracin. 3. Establecer, alimentar y mantener actualizado el SUR. 4. Promover entre las entidades estatales que integran el SNAIPD el diseo y la elaboracin de programas y proyectos para la poblacin desplazada. 5. Disear y poner en ejecucin el plan estratgico para el manejo del desplazamiento interno por el conflicto armado. 6. Determinar los indicadores sociales y econmicos que permitan el seguimiento y evaluacin de los programas de atencin a la poblacin desplazada y el desempeo de las entidades que conforman el SNAIPD. 7. Promover y coordinar la adopcin por parte de las autoridades nacionales para brindar oportunamente AHE, proteccin y condiciones de estabilizacin y consolidacin a la poblacin desplazada. 8. Promover la creacin de Comits Municipales, Distritales y Departamentales para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia y asistir a las sesiones de dichos Comits para coordinar la ejecucin de las acciones y/o prestar apoyo tcnico. 9. Propiciar la concertacin entre las autoridades de nivel Nacional, Departamental, Distrital y Municipal para la ejecucin de las medidas sociales, econmicas, jurdicas, polticas y de seguridad que adopte el Gobierno Nacional para la prevencin y superacin del desplazamiento. 10. Coordinar la adopcin de medidas para posibilitar el retorno voluntario a la zona de origen o la reubicacin de la poblacin desplazada. 11. Promover con entidades pblicas y privadas el establecimiento de una red nacional para la atencin humanitaria integral de emergencia, conformada por campamentos mviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y unidades de atencin y orientacin en las ciudades medianas y grandes. 12. Brindar apoyo alimentario bsico, con el propsito de aliviar las necesidades alimentarias de la poblacin afectada. 13. Adoptar medidas para reducir la vulnerabilidad de la poblacin en riesgo, ampliar la cobertura de servicios bsicos e incluir la poblacin afectada en programas de salud, educacin y hbitat. 14. Priorizar la aplicacin del Programa Red de Seguridad Alimentaria (RESA) para impulsar proyectos de produccin de alimentos para el autoconsumo, con el fin de estimular la permanencia en el campo. 15. Coordinar la Mesa Nacional de Atencin Humanitaria de Emergencia 16. Apoyo alimentario y no alimentario: a. Apoyo alimentario y albergue temporal a hogares que lo requieren por encontrarse en situacin de urgencia extrema, asistencia en los casos de desplazamiento masivo. b. Asistencia humanitaria a la poblacin desplazada incluida en el Registro nico de Poblacin Desplazada. 17. Fortalecer la capacidad territorial de respuesta para la atencin de la emergencia con la ayuda del ICBF y el Ministerio de la Proteccin Social. El soporte de esta fase ser la Defensora del Pueblo y el Ministerio de Defensa. 18. Atencin al bienestar de la familia, con la ayuda del Ministerio de la Proteccin Social, ICBF, el Ministerio de Educacin y las direcciones, secretarias y seccionales respectivas: promoviendo programas para la poblacin ms vulnerable, brindando atencin especial a los nios ms afectados y fomentando su participacin en actividades artsticas que contribuyan a su desarrollo psicosocial y valorativo.
19. Implementar programas de acondicionamiento de hbitat a travs de intervenciones de impacto rpido.

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
1. Dar prelacin en sus programas a la atencin de los nios lactantes, a los menores de edad, especialmente los hurfanos, y a los grupos familiares, vinculndolos al proyecto de asistencia social familiar y comunitaria en las zonas de asentamiento de los desplazados. 2. Apoyo alimentario y no alimentario 1. Dar atencin preferencial a las entidades territoriales que soliciten la cofinanciacin de los diferentes proyectos para atender las necesidades de la poblacin desplazada. 1. Desarrollar programas especiales de atencin en materia educativa a la poblacin desplazada por la violencia. 2. Acceder a recursos del programa de subsidios a la permanencia y asistencia a la educacin bsica del Fondo de Inversin Social (FIS) 3. Realizar jornadas de impacto con el fin de coordinar y aplicar respuestas eficaces a las necesidades de la poblacin ubicada en zonas de alto riesgo. 4. Apoyo alimentario y no alimentario. 5. Beneficiar a la poblacin desplazada de manera prioritaria de las acciones e intervenciones incluidas en el Plan de Atencin Bsica (PAB) 6. Mejorar la infraestructura de las instituciones pblicas de salud ubicadas en lugares de retorno o reubicacin. 1. Adoptarn programas educativos especiales para las vctimas del desplazamiento por la violencia. 2. Ampliar la cobertura de educacin mediante la asignacin de cupos en los planteles educativos. 3. Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes con la situacin de los menores desplazados. 4. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de poblacin desplazada. 5. Mejorar la calidad de la educacin mediante el desarrollo de planes y programas de capacitacin de docentes. 6. Fomentar la construccin, reparacin y adecuacin de la infraestructura fsica y dotacin de los planteles educativos que prestan servicio a los menores desplazados. 1. Dar prioridad y facilidad para el acceso de jvenes y adultos desplazados por la violencia, a sus programas de formacin y capacitacin tcnica. 2. Realizar agrupamientos segn vocaciones, experiencias, expectativas y habilidades de la poblacin con el fin de adaptar y desarrollar procesos de formacin y recalificacin en el mbito rural o urbano. 3. Promover el desarrollo de procesos de capacitacin en economa solidaria dirigidos a la poblacin retornada o reubicada que desee organizarse con fines productivos. 1. Disear y ejecutar programas de divulgacin y promocin de las normas del Derecho Internacional Humanitario. 2. Coordinar el SAT. 3. Difundir los instrumentos jurdicos existentes. 4. Velar porque los procesos de retorno cumplan con los principios de voluntariedad, dignidad y seguridad. 1. Disear y ejecutar campaas de sensibilizacin y concientizacin para prevenir el desplazamiento forzado en los canales de la televisin nacional. 1. Desarrollar programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la poblacin desplazada por la violencia.
Sistema Nacional de Cofinanciacin
Entidades territoriales
Ministerio de Educacin Nacional y Secretaras de Educacin departamentales, municipales y distritales
Sena
Defensora del Pueblo
Comisin Nacional de Televisin Fonvivienda
Ministerio Pblico
1. Guardar y promover los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario de la poblacin vctima del desplazamiento forzado. 2. Controlar el estricto cumplimiento de las obligaciones asignadas a cada institucin en el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. 3. Tomar la declaracin juramentada de la poblacin desplazada. 1. Determinar los indicadores sociales y econmicos que permitan el seguimiento y evaluacin de los programas de atencin a la poblacin desplazada y el desempeo de las entidades que conforman el SNAIPD. 2. Estandarizar indicadores para el seguimiento a metas y compromisos adquiridos por las entidades del SNAIPD. 3. Velar por una adecuada asignacin de los recursos tanto del presupuesto nacional como de cooperacin internacional. 1. Fortalecer la administracin civil, promoviendo el ejercicio de los derechos humanos y el ejercicio legtimo de la gobernabilidad de las autoridades locales y nacionales. 2. Elevar los niveles de proteccin de los Derechos Humanos de las comunidades en alto riesgo de desplazamiento, a travs de los siguientes componentes: Presencia especial del Estado en zonas focalizadas. Desarrollo de acciones de educacin para la prevencin del riesgo de accidentes por minas antipersonales. Proteccin o acompaamiento humanitario, mediante acciones civilistas y humanitarias para proporcionar respaldo y visibilizacin de las poblaciones afectadas o en riesgo de desplazamiento. Acciones especiales de proteccin a comunidades en riesgo. 1. Mejorar los procesos y la infraestructura de las comunicaciones y conectividad rural, entre las instituciones involucradas en la emisin del riesgo y la respuesta con las comunidades potencialmente afectadas. 1. Disear protocolos y rutas de accin para coordinar entre las diferentes dependencias del Gobierno, del Estado y las administraciones locales medidas preventivas y protectivas de acuerdo con su competencia institucional. 2. Poner en marcha mecanismos de seguimiento a las respuestas generadas ante la situacin de riesgo y vulnerabilidad de las zonas objeto de alerta. 1. Realizar acciones de fortalecimiento de la legitimidad del Estado y la generacin de confianza entre ste y la comunidad. 2. Apoyar la construccin, coordinacin y seguimiento de las polticas. 1. Participar en las acciones interinstitucionales que se desarrollen en los procesos voluntarios de retorno o reubicacin, con el fin de proteger los derechos de la poblacin afectada. 1. Desarrollo de acciones de salud pblica, saneamiento bsico y vigilancia en salud pblica en lugares de asentamiento masivo de la poblacin desplazada con el fin de prevenir enfermedades y disminuir los factores de riesgo. 1. Soportar estrategias de seguimiento que den cuenta del desarrollo y de los avances que en materia de poltica, planes y acciones realiza el SNAIPD; del impacto y cubrimiento de la atencin en la poblacin afectada por el desplazamiento; de la evolucin del estado de vulnerabilidad de los hogares a lo largo del ciclo de atencin y del ejercicio efectivo de sus derechos. 2. Reportar estadsticas sobre el comportamiento de la atencin brindada por las entidades del SNAIPD.
Departamento Nacional de Planeacin
Ministerio de Defensa, Ministerio de Interior y Justicia, Vicepresidencia de la Repblica, Ministerio de Relaciones Exteriores y RSS
Ministerio de Comunicaciones
Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT)
Mesa Nacional de Prevencin
Ministerio de Defensa Ministerio de la Proteccin Social, Direcciones y Secretarias de Salud
Red Nacional de Informacin
Textos FUNDACIN IDEAS PARA LA PAZ Fotografas Equipo PIUR, corporacin Opcin Legal, Ivette Catherine Mina Santana Diagramacin David Rendn Preprensa e impresin Litocamargo ISSN: 1909-4310 Fundacin Ideas para la Paz, 2006 Tel: (57-1) 644 6572 / Fax (57-1) 218 1353 Calle 100 No. 8A-37, Torre A, Oficina 605 www.ideaspaz.org / e-mail: fip@ideaspaz.org IMPRESO EN COLOMBIA / PRINTED IN COLOMBIA

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La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada

Ana Mara Ibez Londoo Noviembre de 2006

Fundacin Ideas para la paz

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada*

** Profesora asociada, Facultad de Economa de la Universidad de los

Ana Mara Ibez Londoo**

C. Estabilizacin socioeconmica Conclusiones Bibliografa Anexo

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 

II. El fenmeno del desplazamiento forzoso en Colombia

La informacin acerca de los nuevos tenedores de estas tierras no est disponible.

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 

III. Propuestas de poltica pblica para atender a la poblacin desplazada10

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 

Los comits locales se realizan a nivel distrital, municipal y departamental.

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 11

A. Fortalecimiento del Sistema nico de Registro (SUR)

Esta recomendacin se tom del documento de Ibez y Moya (2005).

B. Transicin de ayuda humanitaria de emergencia hacia estabilizacin socioeconmica

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 13

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 1

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 1

Ley 812 de 2003

Ley 589 de 2000

Ley 387 de 1997

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 1

Sentencia T-025 de 2004

Sentencia T-790 de 2003

Sentencia T-721 de 2003

Sentencia T-669 de 2003

Sentencia T-215 de 2002

Sentencia T-098 de 2002

Sentencia T-327 de 2001

Sentencia SU-1150 de 2000

Sentencia T-227 de 1997

Cuadro 2. Sentencias de la Corte Constitucional. Fuente: Ibez y Moya (2005)

Decreto 2284 de 2003 Atencin en salud (modifica el Decreto 2131 de 2003)

Decreto 2131 de 2003 Atencin en salud

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 1

Decreto 2007 de 2001 Proteccin de bienes patrimoniales

Decreto 2562 de 2001 Educacin

Decreto 951 de 2001 Subsidios de vivienda

Decreto 2569 de 2000 Reglamentacin de la Ley 387 de 1997

La estabilizacin econmica de la poblacin desplazada noviembre de 2006 3

Acuerdo 006 de 1997 Apoyo del ICBF

Acuerdo 18 de 1995 Asignacin de tierras

REGLAMENTACIN Resolucin 04 de 2003 Destinacin crditos Finagro

Resolucin 474 de 2003

Directiva Presidencial No. 6 & 7 de 2001

Circular 020 de 2000 de la Secretaria de Educacin de Bogot

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Conpes 3115 de 2001

Conpes 3057 de 1999

Conpes 2924 de 1997

Conpes 2804 de 1995

Fondo Agropecuario de Garantas

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Sistema General de Seguridad Social en Salud

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Red de Solidaridad Social

19. Implementar programas de acondicionamiento de hbitat a travs de intervenciones de impacto rpido.

Sistema Nacional de Cofinanciacin

Ministerio de Educacin Nacional y Secretaras de Educacin departamentales, municipales y distritales

Defensora del Pueblo

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II. El fenmeno del desplazamiento forzoso en Colombia

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