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Modernisation de ladministration et apprentissage de la dmocratie locale


Une tude polonaise

par Franois Bafoil

n Pologne comme dans tous les pays dEurope centrale et orientale, les institutions nes aprs 1990 ont t confrontes un problme de comptence professionnelle qui se posait en termes nouveaux : ds lors que llaboration et la mise en uvre des politiques publiques taient soumises la critique des citoyens, lefficacit devenait une obligation. lchelon local en particulier, cet impratif a entran force conflits entre deux types dacteurs attachs faire valoir des sources de lgitimit diffrentes : les antennes dconcentres des administrations centrales et les instances politiques lues. Une rforme administrative introduite en juillet 1998 a encore aiguis ces rivalits. Elle a rduit le nombre des rgions (voivodies) de quarante-neuf dix-sept, et surtout rtabli un chelon intermdiaire entre la rgion et la commune, le powiat, que les autorits communistes avaient supprim des fins de centralisation. En confrant aux lus des powiat

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dimportantes prrogatives relevant jusque-l des administrations rgionales (en matire damnagement du territoire, de sant, de scurit et de travail), le lgislateur a voulu placer ladministration sous le contrle des instances dmocratiquement lues, au risque de bouleverser les quilibres locaux constitus depuis 19901. Dmocratisation de la vie locale, donc ? La rponse ne va pas de soi. La rforme a remis au premier plan la question, centrale pour la transformation postcommuniste, du contrle des rgles2, dj souleve propos des privatisations avec lopposition entre les outsiders, seuls mme dimposer une rationalit de la performance, et les insiders, souponns de reproduire indfiniment des compromis boiteux : en conomie, la bonne privatisation est cense tre celle qui vend lentreprise des repreneurs extrieurs. Dans le cas qui nous occupe, celui de la dmocratie locale et de ses relations avec une administration modernise, on retrouve deux types dacteurs, aux lgitimits concurrentes et aux rationalits opposes. Mais lefficacit et le professionnalisme, la compromission et la persistance des vieilles relations, sont rpartis entre les uns et les autres de manire quelque peu brouille, que nous allons chercher claircir. La question sera aborde partir des problmes de gestion de lemploi et de protection contre le chmage, sur la base dtudes conduites en Pologne en 1998 et en 19993, que lon comparera dans un deuxime temps aux situations ouesteuropennes pour tenter de mieux saisir les processus dapprentissage de la dmocratie luvre dans les pays dEurope de lEst.

Comptence administrative contre lgitimit politique


La construction dune comptence administrative

Ladministration du travail a reprsent, coup sr, lun des principaux lieux dinnovation des administrations polonaises aprs 1990. Si les tches relevant de la politique de la sant et de la vieillesse sont demeures au sein de ladministration centrale du ministre du Travail et des Affaires sociales, celles qui concernent lemploi et la lutte contre le chmage ont fait lobjet dune redfinition statutaire. Le modle choisi a t en partie celui de la Bundesanstalt fr Arbeit de Nuremberg : on a cherch construire une administration dote de son organisation propre au niveau central, lOffice national du travail (Krajowy Urzad Pracy), dont laction est relaye au niveau des voivodies, mais dont lchelon local est reprsent par une circonscription administrative propre, le district (rejon), qui regroupe plusieurs communes. Depuis la rforme de 1998, le territoire du rejon concide avec celui du powiat. ladministration nationale, il revient de fixer les grandes orientations des politiques de lemploi et de ngocier ses ressources avec son ministre de tutelle (le ministre du Travail) ; aux organismes rgionaux, dnoncer des directives pour leur voivodie ; aux bureaux locaux, enfin, de les mettre en uvre

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dans leur district, partir de services diffrencis la clientle, comprenant le versement des indemnits de chmage, ainsi que diverses formes de soutien lemploi. Cette innovation institutionnelle sest accompagne dune professionnalisation intensive des salaris de lOffice. LOIT et la Banque mondiale ont prt leur assistance pour former, en Europe de lOuest, plusieurs milliers de ses fonctionnaires suprieurs. Ces oprations ont autoris leur tour la mise sur pied de formations pour les employs chargs des services la clientle. Dans chaque bureau du travail, on trouve ainsi des placiers, chargs de dmarcher les entreprises en leur proposant les demandeurs les plus adapts aprs tude des informations recueillies sur les demandes et les offres demplois. Certains bureaux locaux tiennent en outre des forums annuels sous la forme de bourses du travail, en coopration avec les entreprises de leurs districts. On trouve aussi des conseillers du travail, pour la plupart diplms en sociologie, chargs dorienter les demandeurs demploi dans leurs dmarches et de les aider prciser leurs attentes et mieux dfinir leurs profils professionnels. Ce sont eux qui ont la tche de monter et danimer des clubs du travail, dans lesquels les demandeurs demploi peuvent trouver une formation particulire ou, plus simplement, se rencontrer pour changer leurs expriences professionnelles. Des critres de performance ont t tablis au sein de ladministration du travail. Ils font obligation aux chelons locaux et rgionaux de rendre compte de leur activit selon le principe dun business plan o sont prciss objectifs et rsultats, ces derniers tant exprims non seulement en termes dactions engages mais aussi de placements effectivement raliss. Cette nouvelle attitude est notamment illustre par lemploi de termes comme clientle ou optimiser dans les rapports administratifs (Bafoil 1999c). La part dite passive des politiques de lemploi correspond essentiellement lindemnisation du chmage. Il sagit damortir les effets de la crise de lemploi
1. La centralisation communiste reposait tant sur lchelon dconcentr des voivodies que sur lmiettement de communes prives de toute autonomie. Partout en Europe centrale, les rformes ou les tentatives de rforme administrative ont repos sur la redfinition des rgions, la recration des chelons intermdiaires liquids sous lancien rgime, et le renforcement des autonomies communales (Lhomel 1998). Pour le cas est-allemand, voir Lozach 1999. 2. Ce concept permet de dfinir les rgulations locales en mettant en vidence deux sources possibles des rgles : celle de la hirarchie, dont le pouvoir sexerce via le rglement, la discipline du travail ou lorganigramme ; celle des salaris, par le biais de leur exprience et de leurs relations informelles qui les autorisent amnager la rgle centrale leur profit. On parle cet gard de rgle de contrle et de rgle dautonomie (Reynaud 1989). Lanalyse des conflits qui se droulent au sein des diffrentes organisations fait apparatre les enjeux entre les groupes en comptition pour la matrise des rgles (Friedberg 1993). 3. Ces enqutes ont t menes dans deux voivodies, celle du Nord-Ouest Bydgoszcz et du Sud, Kielce, ainsi que dans une ancienne ville de voivodie, Radom, situe une centaine de kilomtres au sud de la capitale. Les entretiens, au nombre de soixante-dix au total, ont t conduits avec les responsables des agences rgionales du travail, leurs subordonns dans les bureaux locaux ainsi quavec des conseillers du travail ; au niveau des powiat, avec les starosta ; dans les collectivits locales, avec les maires, ainsi que, autant que possible, avec les responsables des Chambres de commerce et ceux des incubateurs. Sy sont ajouts des entretiens avec les responsables des syndicats de chaque voivodie et des principaux partis politiques (voir Bafoil 1999d).

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par des aides financires attribues selon des critres qui se sont affins au cours de la dcennie. Lindemnisation varie dans sa dure ou son montant, dune part en fonction de la dure des priodes travailles antrieurement, dautre part en fonction des ingalits territoriales, les chmeurs rsidant dans les districts qui affichent le double des moyennes nationales de demandeurs demploi bnficiant de taux suprieurs, au titre du chmage structurel . Globalement toutefois, le taux de couverture a trs fortement baiss au cours de la dcennie pour atteindre environ 36 % du salaire moyen (Zecchini 1997). Les politiques passives , qui reprsentaient la presque totalit des budgets de ladministration du travail au dbut des annes quatre-vingt-dix, cdent de plus en plus la place aux politiques dites actives 4 qui cherchent, par la formation dun second march du travail soutenu par les pouvoirs publics, assurer le retour des chmeurs dans le premier march (non soutenu). Ce second march du travail se caractrise, en Pologne, par sept mesures que lon peut classer, pour reprendre les termes franais, en dispositifs d emplois non marchands aids et dispositifs d emplois marchands aids . Les emplois non marchands aids sont des travaux dintrt public. Un contrat est sign entre la commune qui en fait la demande et ladministration, pour lemploi durant six mois dun individu qui accomplira des tches dintrt gnral local. Ces emplois peuvent tre compars aux TUC (travaux dutilit collective) franais dans les annes quatre-vingt, ou aux CES (contrats emploi-solidarit) franais et aux ABM (Arbeitsbeschaffungsmassnahmen, mesures de cration demplois) allemands des annes quatre-vingt-dix (Guyet 1999). Ils concernent des travaux dinfrastructure, de rparation ou de surveillance des coles, qui sont destins en trs grande majorit des hommes, le plus souvent non qualifis. Au terme des six mois, lindividu peut se rinscrire sur les listes de demandeurs demploi et toucher lallocation chmage, dans les limites prvues par la loi. En rgle gnrale, ces dispositifs dinsertion communale reprsentent prs de 20 % des budgets des politiques actives et connaissent un taux defficacit (retour lemploi non aid) infrieur 5 %. Dans les dispositifs d emplois marchands aids , on trouve des mesures de formation, des aides aux entreprises et des prts individuels. Les mesures de formation consistent en stages organiss pour les diplms durant un an, au cours duquel ladministration assume la bourse du stagiaire ainsi que les modules de qualification, organiss collectivement par le bureau local du travail. Le cot de certains cours individuels peut galement tre pris en charge dans ce cadre. Les aides aux entreprises adoptent des formules diverses dont le point commun est la prise en charge par ladministration dune partie des cots salariaux en change de lengagement du stagiaire sur un contrat dure dtermine (un an au minimum) ou indtermine5. Enfin, les prts peuvent tre destins soit aux chmeurs dsireux de crer leur entreprise, des taux largement infrieurs ceux du march (5 %

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contre 25 %), soit aux employeurs, aux fins dassurer un emploi (pour un taux cette fois fix 8,5 %). ces mesures sajoutent plusieurs programmes spcifiques destination de populations particulires (les femmes, les paysans dans le besoin, les handicaps ou encore les jeunes) ou de rgions spcialement frappes par un chmage structurel . Ladministration du travail sappuie, pour asseoir sa russite et son implantation locale, sur des partenaires locaux. Mais les organisations syndicales se plaignent amrement de ntre pas intgres au processus de dcision, en dpit de leur participation la commission tripartite tablie en 1993. Cette commission doit fixer les minima sociaux au niveau national, mais aussi constituer un forum de discussion au niveau rgional en matire de politiques publiques demploi. Or les tudes conduites sur laction de la commission nationale tripartite concluent presque toutes son caractre drisoire, en raison de la nature des partenaires et de la structure mme de la commission. Cela tient principalement au fait que les organisations professionnelles patronales sont inexistantes, alors mme que les entreprises prives existent bel et bien et constituent depuis 1990 llment le plus dynamique de la transformation polonaise. Mais les quelques reprsentations patronales recenses sont bien plus des clubs , dont la fonction principale est le lobbying dans certaines branches, que des organisations soucieuses de dialogue social. Les Chambres de commerce et dindustrie ont beau sen plaindre, regrettant le manque dadhrents, rien ny fait. Au lendemain des vnements de 1989, il tait radicalement impossible dimposer quelque groupe que ce soit lobligation dadhrer une organisation professionnelle, car cela aurait trop ressembl une reprise des mesures autoritaires de sinistre mmoire. Et cest ainsi que laffirmation de la libert imprescriptible des individus a laiss le champ libre aux groupes constitus antrieurement qui ont pu, en toute scurit, recomposer leurs ressources. Dun ct, les entrepreneurs atomiss et dgags de toute obligation collective ont pu dissimuler leurs revenus et autres tats internes de leur entreprise. De lautre, les groupes organiss sous lancien rgime ont pu faire prosprer leur rente sans souci defficacit. Quant aux syndicats, ils ont t profondment bouleverss, en raison principalement des changements qui ont affect la proprit. La privatisation a, en effet, jou contre eux et contre les droits quils avaient pu acqurir sous lancien rgime. Seules les entreprises dtat, souvent dclinantes, leur ont laiss une marge daction,

4. La lenteur mettre en place des politiques actives cohrentes a tenu plusieurs facteurs : linexprience des fonctionnaires, labsence de financement la mesure de la tche et surtout le caractre non prioritaire du dossier de lemploi au dbut de la dcennie, lorsque lemportent les considrations defficacit et de performance conomique (Gtting 1998). 5. Ces cots salariaux slvent 45 % du salaire brut, dont 23 % au titre de la part patronale de la scurit sociale, augmente dune contribution de 3 % pour laide au chmage et dune seconde de 0,15 % au titre du fonds de garantie de lemploi.

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dailleurs bien rduite, tandis quils taient le plus souvent carts des nouvelles entreprises6. Par ailleurs, les relations noues de longue date avec les principaux partis les ont conduits des affrontements politiques et idologiques aigus, tandis que les situations concrtes vcues la base dans les entreprises les ont puissamment unis. Toutes les tudes soulignent que les cellules syndicales cooprent trs souvent pour la dfense de lemploi, tant labsence dalternative aux processus de rationalisation de lemploi rend illusoire, sinon suicidaire, la poursuite de stratgies spares (IRES 1998, Frybes 1998, Bafoil 1999c). Dans ces conditions, on peut comprendre que la commission nationale tripartite nait eu dautre effet que de contribuer fixer les rgles collectives de travail (dont les minima sociaux7) un niveau trs bas, laissant les entreprises dcider seules8. Au niveau rgional, dans les sessions des conseils pour lemploi, le dialogue social sest ainsi illustr par la mise lcart des syndicats, tandis que les chefs dentreprise, au travers de rseaux de relations personnelles, se sont rvls tre les partenaires privilgis des directeurs dpartementaux du travail. Cest, en effet, dune intense coopration avec eux que dpend la performance et lefficacit quantitatives, qui priment aux yeux des fonctionnaires. Lobjectif prioritaire de retour lemploi passe par des relations positives avec les entreprises car elles seules peuvent transformer lemploi aid en un contrat salari durable. De ce fait, les relations privilgies ont pour enjeu ce que lon peut appeler lemploi noble , autrement dit lemploi qualifi qui conduit la prennit du poste. De trs nombreuses exemptions de charges sont ainsi accordes aux agents conomiques locaux pourvu quils aient du poids dans lenvironnement local, quil sagisse de remises dimpt, de dgrvement des charges sociales, daide financire la consolidation des emplois prcaires. loppos, lemploi vil dsigne les travaux dutilit publique dont lavenir est bouch. On comprend ds lors que les orientations et les valuations des mesures pour lemploi soient radicalement divergentes entre les administrations et les instances locales lues. Les emplois nobles reprsentent, pour les premires, la source principale de leur lgitimit en raison des taux levs de retour lemploi (environ 70 %), tandis qu linverse, les emplois vils ne dbouchent sur aucune rintgration dans les circuits du travail. Ils sont donc dnoncs comme faussant la concurrence aux dpens des PME9. Pire, ils dbouchent sur le parcours de linemployable , dont lissue est bien connue lOuest : la rinscription sur les listes de demandeurs demploi jusqu lpuisement des droits et le versement sur les registres de lassistance. Ces travaux dintrt public constituent en revanche, pour les acteurs politiques locaux, une source trs apprciable de fonds affects aux dpenses dinvestissement courant, dautant plus que, par leur intermdiaire, est mise en uvre une politique active sinon trs efficace de rinsertion des chmeurs. La resocialisation des

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individus en voie dexclusion est particulirement importante pour des communes qui la loi fait obligation dassister ceux qui sont tombs dans lindigence. Or cette notion a t compltement bouleverse depuis 1990. Jusqu cette date, elle couvrait un champ trs bien identifi par les fonctionnaires communaux, puisquelle dsignait les invalides et handicaps. Le droit au travail tant garanti tous, lassistance sociale la charge de la commune, mais aussi des associations caritatives, confessionnelles ou non10, navait pas se soucier dindividus privs demploi. partir du moment o les rgles ont chang, une population importante sest trouve exclue du travail et donc aussi des assurances qui lui taient lies11, faisant littralement exploser les besoins dassistance : le nombre des pauvres a t multipli plusieurs fois12. Le phnomne a t encore accentu par le ciblage des politiques actives demploi, destines dans leur trs grande majorit aux employables , et par les critres dattribution des indemnits de chmage qui excluent un grand nombre de femmes, de jeunes et de chmeurs de longue dure. Les anciennes catgories du handicap taient totalement inadaptes. Le principe des minima sociaux a t adopt partout, mais sans considration relle des capacits locales, ce qui a entran un traitement trs ingal du problme en diffrents points du territoire. Do limportance des revenus tirs de ladministration du travail pour les communes soucieuses dencadrer des populations vite perues comme dangereuses, stigmatises comme paresseuses et, au total, largement mconnues.

6. Paradoxalement, cest dans les grandes entreprises acquises par les repreneurs trangers que les syndicats ont t largement reconnus et invits ngocier les nouvelles conventions collectives de travail. 7. Livre bleu de lUnion europenne, p. 21. 8. Cest ce qui explique lchec complet de la tentative de mise en uvre dun systme de relations professionnelles inspir du systme allemand. La seconde raison renvoie ce qui vient dtre dit concernant le pluralisme et la dernire, la dpendance trs forte des syndicats vis--vis des partis politiques. Autant de traits qui rcusent toute ide dadoption dun modle reposant sur lautonomie de partenaires sociaux organiss et indpendants des partis. 9. Le mme type de remarques avait fleuri en Allemagne de lEst lorsque furent lancs les premiers grands programmes ABM, partir de 1991. 10. La Croix Rouge polonaise soccupait essentiellement des femmes abandonnes, des misreux. Lglise, principalement par ses associations caritatives Caritas ou de Frre Albert et plusieurs associations de religieuses, prenait plutt en charge les personnes ges et les handicaps mentaux. 11. Les taux de chmage sont passs en Pologne de 6,5 % en 1990 16 % en 1994, 13,2 % en 1996, 10,4 % en 1998 et 10,3 % en 1999. 12. Les diffrentes tudes qui traitent de cette question distinguent laspect subjectif de laspect objectif de la pauvret, ce dernier tant calcul par rapport au salaire moyen. En Pologne, le nombre de personnes tombes dans le besoin dont le revenu moyen mensuel est infrieur de moiti au salaire moyen national aurait tripl depuis 1990 (Matuchniak 1999). Il aurait quintupl dans dautres pays. La croissance de la pauvret sexplique par lexclusion de la sphre du travail mais galement par lrosion des bas salaires depuis 1990, par la liquidation des services sociaux dentreprise dont pouvaient profiter les salaris et par leur caractre dsormais marchand.

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Un conflit

On comprend ds lors lopposition trs violente qui se fait jour entre les reprsentants lus des powiat, favorables une subordination des administrations publiques de lemploi, et leurs adversaires des administrations dconcentres qui affichent lefficacit et le rendement comme mesure de leur action. Les reprsentants des institutions lues sont dcids briser le monopole bureaucratique des administrations du travail, au motif que ces dernires chercheraient reconstruire, sous couleur defficacit, des bastions incontrlables limage de ceux qui dominaient hier la Pologne. Pour eux, le contrle dmocratique passe par la subordination des administrations aux assembles politiques territoriales lues. Il implique que soient tablies dmocratiquement les directives de ladministration de lemploi et les populations vises. Une telle subordination est conforme, leurs yeux, la rforme administrative de 1998 qui a cr lchelon intermdiaire du powiat entre la rgion et les communes. Celui-ci dispose en effet dune assemble lue, dite Chambre dautogestion territoriale de powiat, qui dsigne le prsident de lexcutif (le starosta13), responsable de la gestion des hpitaux, des lyces, des routes dpartementales et de tout le champ de lemploi. Or les politiques dinsertion par lconomique et dinsertion par le social doivent aller de pair, et seule une assemble dmocratique peut en fixer les lignes directrices, car elle seule est porteuse des valeurs de solidarit qui fondent les politiques publiques. Cest donc elle de contrler en amont les dcisions des administrations publiques qui fixent les mesures daide lemploi et qui les financent. Les politiques communales et rgionales nont pas tre mises en chec par une administration dont les interventions contribuent alimenter lexclusion. Autant darguments qui ne valent gure aux yeux des fonctionnaires pour lesquels, au contraire, la spcialisation accrue de leur administration est le gage de son efficacit. Revendiquant les progrs accomplis dans la lutte contre le chmage grce au professionnalisme de leurs personnels, ces cadres nomms par ladministration centrale nentendent considrer que la notion de performance. Faire passer ladministration du travail sous lautorit du powiat, cest coup sr, leurs yeux, dtruire les relations noues avec les milieux conomiques, et soumettre des conjonctures politiques prcaires une tche de longue haleine qui a besoin avant tout de stabilit14. Pour eux, cela serait lindice dune politisation nfaste, dont la Pologne na dj que trop souffert dans son histoire. Un lu du powiat aura tout intrt servir les communes de son ressort pour assurer sa rlection, aux dpens dune action lectoralement non payante mais conomiquement rationnelle. Enfin, pareille dpendance serait contraire aux exigences europennes de dpolitisation et de professionnalisation des administrations postcommunistes. En un mot, elle irait lencontre des dynamiques de rationalisation et de modernisation de la Pologne. Y cder, cest retomber dans lornire dnonce par lUnion europenne,

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qui a salu plusieurs fois, comme ces responsables ne se privent pas de le rappeler en toute occasion15, les russites de ladministration du travail dans ce pays. Dailleurs, ajoutent-ils, les powiat sont-ils si assurs de reprsenter efficacement les communes dont ils ont la charge, face aux administrations dconcentres ? La dmocratie plurielle des communes et des powiat est-elle sre de prsenter un front commun face ladministration publique unitaire ? Ny a-t-il pas un risque daggravation des rivalits, cette fois non plus entre les instances nommes et les instances lues, mais au sein de ces dernires ? Aux contestations qui ne manqueront pas de suivre des arbitrages dallocation de ressources motivs par des considrations lectorales, viendrait alors sajouter le conflit de comptences entre le powiat et les communes. En avanant cette critique de la rforme, les responsables des administrations conomiques font coup double. Ils nignorent pas, en effet, que la subordination de leur bureau aux services du powiat entranera un gonflement considrable de la fonction publique locale et que ce phnomne est largement redout des lus des communes. Ces derniers, ce que confirment dailleurs nos entretiens, ne craignent rien tant que la cration au-dessus deux dune instance dont la taille et la puissance leur enlveraient toute capacit propre. Pour autant que les communes ont appel la renaissance des powiat, elles nen redoutent pas moins son exercice, si ce dernier, reflet du seul abaissement de la centralisation un niveau plus proche deux, se joue leurs dpens. Dans ce cas, elles auront tout perdu, ayant seulement contribu la transformation dune bureaucratie administrative en une autre bureaucratie qui, pare du nom de dmocratie, serait dote de pouvoirs encore plus grands, car cette fois lgitims par le vote.
Lenjeu du champ politique local

Rien ne serait plus erron que dinterprter ce conflit en termes dopposition entre lancien et le nouveau , tant donn la remarquable mutation professionnelle des administrations publiques du travail en une dcennie16. Il semble plus pertinent de chercher comprendre les couples doppositions qui structurent le champ public, sur la base du clivage des valeurs, des reprsentations et des pratiques. Dun ct, lobjectif de rintgration conomique des travailleurs privs demploi
13. lui seul, ce terme de starosta met en vidence la rinscription dans la longue dure historique des fonctions administratives locales, dans la mesure o il voque la sagesse dont les titulaires des fonctions politiques taient crdits, compte tenu de leur ge. 14. Il ressort au surplus de nos enqutes que, dans de trs nombreux cas, les administrations locales du travail sont beaucoup mieux pourvues en personnel que les nouvelles assembles locales (cela peut aller jusquau double). Et les salaires y sont plus levs. Une intgration des premiers dans les administrations de powiat fait craindre nombre de fonctionnaires du travail une perte de rmunration. 15. En exhibant notamment, lors des entretiens, force lettres de flicitations en provenance de lUnion europenne. 16. Ce qui est analys ici pour le cas polonais ne vaut bien sr pas ncessairement pour dautres pays de lancien bloc sovitique, dont plusieurs tudes dressent un bilan critique (Mikulowski 1999, Verheijen et Dimitrova 1996).

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est poursuivi par le moyen dun ciblage des populations qui y sont le plus aptes et des partenariats avec les entreprises ; de lautre, est conduite une politique qui, par lintgration sociale, entend limiter lampleur de lexclusion entretenue autant par la modernisation des entreprises que par les stratgies de slection dployes par ladministration du travail. Lopposition entre lemploi noble rserv aux individus qualifis et lemploi vil dvolu aux non qualifis sadosse ainsi larchitecture verticale des administrations dconcentres et aux lignes horizontales des collectivits locales, ce qui rejoint les distinctions du haut et du bas . Elle semble davantage encore renvoyer lopposition entre libert et solidarit, cest-dire entre les choix individuels dont on a soulign plus haut quils avaient t valoriss sans aucune limite ou presque depuis 1990, et les obligations collectives la charge des acteurs publics. Sil fallait lister les sries concurrentes, on assignerait la premire celle des hirarchies verticales tatistes et des alliances librales les traits communs de lemploi noble , de lefficacit quantifie, des qualifications ; aux collectivits locales, celles du bas , de lemploi vil , de linsertion par le social et de la solidarit collective. Deux configurations qui sont en ralit le reflet de deux types de coalitions politiques en comptition pour le contrle du champ politique local. Dans cette perspective, la notion de contrle renvoie lopposition entre insiders et outsiders, trop souvent rduite au seul champ conomique alors que sa pertinence nest pas moins grande dans le champ politique. Dans les analyses conomiques de la privatisation, les insiders dsignent ceux (les salaris de lentreprise) qui sont cds les droits de proprit faute dacqureur extrieur ou par la volont dautorits publiques soucieuses de ne pas voir passer en dautres mains les biens considrs. La thorie conomique standard qui a domin le dbat public au dbut de la dcennie quatre-vingt-dix condamne cette forme dautogestion, au motif que labsence de tout contrle extrieur conduit au risque dentente entre les salaris, de corruption au profit des individus en place, bref de manipulation des droits. La ralit sest charge, en de trs nombreuses circonstances, de prouver le bienfond de ces craintes et les actes de prvarication ont t lgion depuis 1990, conduisant un dtournement massif du bien anciennement public (Frydman 1998, Lavigne 1999). Les outsiders ont reu la faveur tant des experts que des institutions internationales pour les raisons inverses : un contrle extrieur favorise la clart des dcisions et en assure le respect de la part des agents dlgus car il rend possible la sanction ou la gratification. La rgle endogne est gnratrice de compromissions et dobscurit, la rgle exogne est un gage de changement et defficacit. Se sont ainsi trouves opposes les entreprises reprises par leur personnel, dont les effectifs sont demeurs inchangs, celles qui ont t vendues des repreneurs trangers, porteurs, eux, des normes du changement technologique mais galement social (Bafoil 1999d).

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Pourtant, il est bon de rappeler quune telle opposition mrite souvent dtre corrige, notamment par lexamen des conflits. Plusieurs tudes ont montr, en effet, que les cessions aux salaris facilitaient les cots de transaction, que les heurts taient moins nombreux entre management et personnel, que les dcisions taient adoptes dans un climat plus consensuel et quau bout du compte, les rsultats conomiques ntaient pas aussi dsastreux que les conomistes le proclamaient, bien au contraire (Jarosz 1997, Maciaszek et al. 1998). De nombreux travaux internationaux ont confirm que, dans le classement des types dentreprise selon leurs performances, les MBO (management buy out, cest--dire les entreprises cdes leurs salaris) se plaaient immdiatement aprs les IDE (investissements directs trangers) et loin devant les entreprises dtat (Kaufmann et Siegelbaum 1996, Djankov et Pohl 1996, Aghion et Carlin 1997, Earl et Estrin 1996). On voit le paradoxe : en conomie, lavantage de loutsider rside dune part dans sa capacit technique, dautre part dans la transparence quil instaure en matire de contrle. Dans le cas que nous examinons ici, la capacit technique est nettement du ct de ladministration (insider), o elle est associe la culture du secret caractristique de la bureaucratie. Lanalogie du champ conomique et du champ politique ne repose donc que sur limportance du contrle externe, dont on a soulign labsence dans la sphre administrative et au sein de nombreuses units conomiques associes son intervention. Cest son exercice que revendique avec force linstance politique, arguant de sa lgitimit dmocratique pour garantir son efficacit. Le contrle uniquement interne que mettent en uvre les administrations du travail conduirait des arrangements avec les partenaires conomiques et la mise lcart dautres partenaires. Lefficacit tant proclame nest peut-tre quun leurre, si les dures demploi sur lesquelles on sentend sont trop courtes : qui garantit, finalement, la prennit dun emploi au-del dun certain dlai ? Dans cette optique, les administrations sont bien les insiders et les instances politiques, les outsiders. Seul un contrle externe, orient vers la finalit de lintgration sociale, est mme dassurer la ralisation des valeurs de solidarit dont est comptable linstance dmocratique. Mais on a vu galement la limite de cette revendication, en dautres termes le risque de conflits multiples quil introduit avec les administrations dconcentres mais galement avec les partenaires des collectivits locales. Dans le champ politique, rien ne garantit que de tels conflits ne seront pas plus coteux que les bnfices escompts de la rduction de la puissance bureaucratique. Le contrle externe nest donc pas, lui seul, un facteur de succs absolu. Dans la sphre des entreprises comme dans celle de laction publique, il peut donner lieu contestation. Mais quels que soient ces ventuels travers, le principe de contrle externe demeure suprieur en efficacit celui que prtendent faire valider les insiders. La transparence des oprations y est meilleure, les moyens de sanction davantage disposition, quil sagisse des actionnaires ou des citoyens. Surtout, ce principe

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est un gage plus sr de dmocratie. On sen rend encore mieux compte lorsquon tente dtablir une comparaison avec certaines situations ouest-europennes.

Une comparaison Est/Ouest


La comparaison avec lEurope occidentale prsente un triple intrt : dabord, celui de mettre en valeur des dynamiques similaires, propres la modernisation de type occidental, notamment ses aspects le plus souvent contests comme les abus des aides publiques par les entreprises. Ensuite, de faire ressortir par contraste les particularits post-communistes, notamment lampleur du travail au noir ou limportance de la famille. Enfin, de mettre en vidence le caractre original des quilibres collectifs entre sphres publique, prive et domestique.
Une similitude : la critique de ltat et des entreprises

La critique de ltat na en soi rien doriginal, ntait, cette fois, quau travers de la mise en cause de sa faible participation en matire de salaires ou de retraites, cest un mode dintervention particulier et un acteur qui sont viss. Le mode dintervention, cest ce mlange dtatisme centralisateur, notamment en matire budgtaire, et de laissez-faire lgard des entreprises qui savrent les vraies gagnantes du changement, comme le regrettent les syndicats. Sur fond dexclusion des maires ou des organisations syndicales, semble ainsi prosprer le couple bureaucraticolibral dont laction combine contribue lexclusion et labus des fonds publics. Sous quelles modalits ? Le ciblage des personnels susceptibles dtre aids entrane ce qui est connu lOuest comme leffet d employabilit . Il conduit lexclusion dune masse dindividus, dans la mesure o les partenaires conomiques, en privilgiant les personnes qualifies, induisent un phnomne de hausse de la demande en diplmes pour les diffrents postes, ceux qui nen disposent pas tant rejets hors du march. Comme lcrit Wuhl (1996) propos de la France, le double mouvement de prcarisation et de surqualification lembauche (et de dqualification de lemploi) est la base du phnomne du chmage dexclusion, par un processus qui repousse toujours plus loin dans la file dattente ceux des chmeurs considrs comme moins performants . Les administrations soucieuses defficacit de leurs interventions ont, en effet, tout intrt les orienter sur les demandeurs qualifis, les autres se voyant massivement dirigs vers les travaux dintrt public , antichambre du parcours dexclusion. Remarquons lquivalence des taux defficacit lEst et lOuest, soit environ 60 % pour les mesures de formation, un peu plus de 50 % en ce qui concerne les crations dentreprises, moins de 5 % pour les travaux dintrt public (Bafoil et al. 2000). Mais on sait galement, sur la base de diffrentes tudes conduites en Europe occidentale, que lintgration par lconomique

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npuise pas la question de lefficacit. L employabilit sociale joue galement un rle trs important, sans pour autant pouvoir tre quantifie de la mme manire. Par ce second terme, on entend en gnral en Europe occidentale tout ce qui relve de laccompagnement social dun individu en recherche dinsertion. Or, assurment, sur ce point, labsence de structures dencadrement social comme la faiblesse des associations, sur laquelle nous allons revenir, distinguent nettement lEurope de lEst de celle de lOuest. Il existe cependant un lment commun l inemployabilit de lEst et de lOuest, cest leffet de stigmatisation attach au statut de bnficiaire des aides publiques. Cela rejoint les phnomnes dabus de laide publique que lon connat bien lOuest pour les avoir identifis sous le terme d effets pervers des dispositifs daide lemploi (Join-Lambert et al. 1997). Il sagit par exemple des effets de substitution qui rvlent lhabilet des employeurs profiter des aides publiques pour liminer les salaris gs en les remplaant par de plus jeunes qui connatront le mme sort, une fois la mesure daide puise ; ou encore de l effet daubaine , qui consiste engager des salaris grce aux aides publiques alors quon en avait de toute faon lintention. Enfin, ce peut tre, comme cela arrive souvent en croire nos interlocuteurs syndicaux, lemploi massif de handicaps, qui reprsentent parfois jusqu 40 % du personnel. Sans parler de pratiques carrment illicites, o les aides sont perues sans quil y ait la moindre embauche ou sans que soit respect lengagement de prennit des emplois aids. Mais toutes ces situations sont aggraves lEst par la faiblesse du contrle public et du secteur social.
Les diffrences : pauvret et exclusion

Cest sans aucun doute sur ce point que les diffrences sont les plus sensibles. Les associations sont, en effet, un lment dcisif des dispositifs sociaux lOuest, dans la mesure o leur est dvolue une grande part de la gestion du social. Le secteur associatif ou tiers secteur (comme on lappelle en Allemagne) reprsente un facteur dintgration institutionnel de poids. travers lui, la socit civile est associe aux processus de dcision et de gestion, dautant plus que les associations sont dimportants employeurs des individus aids, au sein notamment dentreprises dinsertion quelles inventent et dirigent. Cest cet lment important de la cohsion sociale locale qui fait dfaut en Europe post-communiste, et notamment en Pologne. Les anciennes organisations du type de la Croix Rouge et les associations proches de lglise continuent dagir, mais leur domaine dintervention reste modeste. Il y a peu dassociations de chmeurs. On relve toutefois une certaine activit des syndicats, principalement Solidarit. Les organisations rgionales de ce syndicat crent souvent des bureaux, limage des bureaux publics de lemploi, dans lesquels des membres bnvoles assurent conseil et assistance tous les demandeurs demploi, quelle que soit leur appartenance syndicale (Matuchniak

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1999). Mais, dune manire gnrale, le phnomne associatif se caractrise aujourdhui, lEst, dune part, par labsence de coopration locale entre associations, dautre part, par leur non-intgration aux institutions publiques et aux changes institutionnels locaux. En dpit de ce que prescrit la loi17, les cooprations restent le seul fait des institutions publiques, qui hsitent dlguer des responsabilits de gestion des initiatives dindividus isols. Linsertion par lconomique est laxe privilgi par les diffrents acteurs politiques, conomiques et administratifs. Quant linsertion sociale, elle stagne, linstar de lassistance, confronte une redfinition radicale de ses tches mais engonce dans les visions dpasses de lindigence et de linvalidit. Or, comme lOuest, lindigent, cible traditionnelle des associations caritatives, a laiss place linactif valide, dont les traits sociologiques sont compltement diffrents. La pauvret nest plus seulement attache lge, au handicap ou la dviance, mais bien davantage lexclusion des circuits du travail, la solitude, la dqualification. lEst aussi, les jeunes chmeurs, les femmes seules ayant charge un ou plusieurs enfants, les personnes non qualifies constituent les cohortes de nouveaux pauvres . Pourtant, cest sur un aspect particulier de lexclusion que les situations est-europennes semblent se diffrencier considrablement de celles de lOuest : le phnomne de la dsaffiliation (Castel 1995). Largement analys lOuest, il traduit la combinaison de trois dynamiques de perte : celle du milieu social et professionnel, celle du milieu familial et celle du milieu symbolique, en raison des stigmates attachs au statut dexclu. Les deux premires sont beaucoup plus limites en Europe post-communiste grce au maintien de la cellule familiale et au travail noir.
Solutions palliatives

Le travail au noir occupe une place considrable dans lensemble des conomies post-sovitiques (un quart, voire un tiers du PIB) et constitue trs souvent un facteur dterminant de lquilibre politique. Il couvre un grand nombre dactivits pour lessentiel urbaines, mais galement rurales18. On pourrait stonner dune telle continuit avec lancien rgime, mais en fait le phnomne est assez diffrent aujourdhui19. Avant tout, il joue un rle damortisseur. Des diffrentes enqutes conduites sur ce thme (Buchowski 1996, Laki 1996, Bafoil et Kirov 2000), il ressort que la plupart des acteurs (employeurs, salaris et administrations publiques) y trouvent leur intrt. Les premiers ont videmment avantage ne pas sacquitter de lourdes charges sociales20, les seconds peuvent complter leurs maigres indemnits, et les administrations considrent avec bienveillance tout ce qui attnue les tensions sur le march du travail. Mme si, assurment, la perte de revenu est leve pour ladministration fiscale, elle se trouve compense par les bnfices acquis en termes de paix sociale. En tolrant ces activits dlictueuses qui trouvent

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dans linstitution familiale leur principal soutien, la puissance publique rend en effet supportables les trous dun filet social encore largement dficient au niveau central. Mais cette vision fonctionnaliste de ce qui demeure indniablement un dficit dmocratique, voire une pathologie sociale, ne doit pas cacher lextrme dpendance dans laquelle sont tenus les salaris qui travaillent de la sorte. Une telle situation laisse perdurer les positions acquises de longue date, en faveur des seuls employeurs qui disposaient le plus souvent des postes privilgis sous lancien rgime, ou tout le moins de ressources quils ont pu faire fructifier ultrieurement. Plus largement, enfin, les dsquilibres apparus aprs 1990 soulvent la question de la citoyennet dans les socits post-communistes que deux ralits dchirent : dun ct, la libert politique fondamentale dnie sous lancien rgime et, de lautre, des ingalits qui traversent tous les emplois, les salaires, les territoires, et qui rejettent aux marges de la socit, sans espoir de la rintgrer, des catgories sociales importantes. Les processus de diffrenciation censs illustrer le rattrapage de socits souvent dcrites, avant 1989, dans les termes de larriration ou du pr-moderne, sapent pour partie les principes au nom desquels lancien rgime a t aboli et lactuel, plbiscit au dbut de la dcennie. Le risque est grand, force dexclusion dun grand nombre dindividus, de vider ces principes de toute substance. Les politiques publiques mises en uvre semblent pour lheure le conjurer. En conservant la famille tout son poids et en lui dlguant une partie importante du contrle social local, les autorits de ces diffrents pays allgent nombre de tensions. Elles peuvent, de ce fait, linstar de ce qui se passe en Europe du Sud (MIRE, 1996), concentrer leurs efforts en matire de politique sociale sur les secteurs de la sant et surtout de la vieillesse, et lier davantage les prestations dassurance aux segments du travail salari.

17. La loi sur lassistance sociale fait obligation aux partenaires publics de favoriser la coopration avec les organisations sociales, lglise catholique, les autres glises, les syndicats, les fondations, les associations, les employeurs ainsi que les personnes physiques et juridiques art.1, ustawa z dnia 29tego Listopada 1990 r. 18. On compte ainsi parmi les activits au noir les travaux de conseil, celles lies aux professions de sant, mais aussi les travaux saisonniers dans lagriculture ainsi que tout ce qui touche aux secteurs de la rparation. 19. Le travail au noir depuis 1990 diffre beaucoup de lconomie dite informelle ou secondaire propre aux conomies de type sovitique. Ces dernires prenaient sens par la notion de lgal , tant entendu que les deux sphres du lgal et de l illgal taient troitement imbriques lune dans lautre. La diffrence fondamentale tient au fait que, depuis 1990, le travail au noir recouvre des situations lies lexclusion du travail et des revenus trop faibles. 20. Les cotisations patronales au titre du financement de la scurit sociale sont en Bulgarie de 37 % 52 % du montant brut des rmunrations selon les entreprises, en Rpublique tchque de 35 %, de 43,2 % en Hongrie, de 45 % en Pologne, de 23 33 % en Roumanie, de 38 % en Slovaquie (Livre blanc de lUnion europenne, Bruxelles, 1999).

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De ce conflit qui se joue actuellement en Pologne au niveau local entre les administrations du travail et les nouvelles instances politiques lues, retenons lopposition, classique depuis Weber, entre la bureaucratie forte de ses rgles internes, de sa culture et de son efficacit qui dfinissent lautonomie dun corps particulier, et linstance politique, gnraliste et porteuse de lexigence dmocratique. Ce conflit renvoie la question centrale du contrle dans tous les processus de dveloppement post-communiste. Que ce soit dans le champ conomique ou dans le champ administratif, deux logiques saffrontent, celle des insiders et celle des outsiders, qui mettent en uvre des reprsentations, des acteurs, des stratgies, des coalitions et des compromis diffrents. Elles rvlent le processus de construction du march et de la dmocratie dans ce pays depuis 1990. Face la solide alliance noue aujourdhui entre les reprsentants administratifs de ltatisme centralis et les acteurs conomiques libraux des entreprises, il reste la puissance politique locale non seulement sorganiser au niveau supra-communal, mais galement favoriser lessor des associations comme relais de laction dmocratique et comme facteurs de la cohsion sociale. Tel est lun des dfis les plus importants qui se posent aux pays dEurope centrale et orientale dans leurs stratgies dintgration lUnion europenne : favoriser lmergence des socits civiles et des associations tout en conservant la famille sa fonction protectrice contre les ingalits nouvelles.

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