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ETUDE SUR LES SECTEURS PRIORITAIRES DE REFORME DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE AU MAROC

Par Khalid BEN OSMANE Professeur à l’Ecole Nationale d’Administration

11 mai 2004

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SOMMAIRE

INTRODUCTION

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1. LES CARENCES DE L’ADMINISTRATION MAROCAINE

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1.2. La réforme des structures

3

1.3. La déconcentration, en prise avec la logique de centralisation

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1.4. La gestion des rapports avec les usagers du service public

5

1.5. La gestion des ressources humaines

5

2. LE CADRE CONCEPTUEL DE LA REFORME

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2.1. Les programmes de gouvernance, des projets de changement

6

2.2. Le Pacte de Bonne Gestion, un cadre de référence

7

2.3. Le Livre Blanc de la réforme administrative, une vision de l’Administration

8

3. LE RENOUVEAU DU PROJET DE REFORME ADMINISTRATIVE

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3.1. Les orientations du Plan de Développement Economique et Social 2000-2004

9

3.2. Le projet commun de réforme : le colloque national sur la réforme

10

3.3. Les mesures inscrites dans les lois de finances 2003-2004

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4. LES PRIORITES DES REFORMES

12

4.1. La redéfinition des missions de l’Administration, la déconcentration administrative et la

contractualisation

12

4.2. La consolidation des valeurs d’éthique dans le service public

14

4.3. L’amélioration des relations administration usagers et la simplification des procédures et des

démarches administratives

14

4.4. La qualification des ressources humaines et le développement de leurs modes de gestion

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4.5. L’adoption des technologies de l’information et de la communication dans l’administration publique

 

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Conclusions

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Khalid BEN OSMANE

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INTRODUCTION

Depuis 1983, les réformes économiques ont prédominé sur les réformes des structures de l’Etat. En effet, ce n’est que tardivement qu’une réflexion a été amorcée vers la modernisation des services publics. Des impulsions ont donc été lancées pour réformer les grandes institutions de l’Etat. Mais, le fonctionnement interne de l'administration de l'État a été très peu touché, eu égard aux changements entrepris par certaines administrations en matière de restructuration et de réorganisation.

Durant la décennie 80 et 90, la réforme de l’Etat a concerné assez timidement l’appareil exécutif du gouvernement : l’administration. Paradoxalement, c’est l’administration qui est la plus décriée et récolte les critiques de divers horizons. Cependant, à l’aube du nouveau millénaire, une stratégie de réforme ambitieuse commence à se profiler pour couvrir plusieurs pans de l’appareil de l’Etat.

Dans la présente contribution, après avoir passé en revue certaines carences de l’administration marocaine (Partie 1) nous relèverons le cadre conceptuel de la réforme administrative (Partie 2). Par la suite, nous ferons état des efforts récents de mise à niveau de l’administration publique (Partie 3) ainsi que des nouvelles orientations et priorités de réforme entreprises ou à entreprendre par l’Etat marocain (Partie 4).

1. LES CARENCES DE L’ADMINISTRATION MAROCAINE

Il faut reconnaître que tout a commencé avec le fameux diagnostic de la Banque mondiale d’octobre 1995 qui a émis des critiques structurelles sur l'organisation de l’administration et de la fonction publique. Le système administratif marocain a été sévèrement jugé. Même si le rapport n’est venu en fait que confirmer des constats plus ou moins connus - le Maroc ne manquant pas d'étude sur son économie et son administration aussi bien de la part d'universitaires que de la presse-, son opportunité résidait dans le fait qu'il avait apporté, «une expertise comparative non contestée» et un regard extérieur bénéficiant d'un certain recul.

Le rapport de la Banque mondiale a relevé les déficits administratifs et organisationnels mais surtout a mis l’accent sur les défaillances économiques et financières de l’administration. Ses remèdes se sont focalisées aussi dans ce sens quand il recommande l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience de l’administration par des réductions budgétaires en compressant les salaires et restructurant la population des fonctionnaires et sur le plan économique, en s’orientant vers l’incitation à faire et la mobilisation de l’épargne en vue de favoriser l’accumulation.

Un tour d’horizon sur les réalisations du gouvernement en matière de réforme administrative confirme ce constat.

1.2. La réforme des structures

Conscient d’un nécessaire réaménagement des structures administratives qui commençaient à connaître une tendance « parkinsonienne » 1 (foisonnement et hypersegmentation des structures), une Commission chargée de la réforme des structures a été constituée pour rationaliser le nombre, le poids et les modalités de création des nouvelles unités. C’est ainsi, qu’un effort a été fait pour

1 Certains ministères avaient atteint plus de trente directions centrales

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réduire le nombre de directions, les chevauchements de compétence

(Ministère de l’agriculture, Ministère de l’Education Nationale et Ministère de la Santé publique

particulièrement).

et l’intégration des missions

Cependant, l’opération de restructuration des administrations a été menée avec moins de rigueur qu’il ne fallait. Même si la Commission a examiné les différents projets de structures à la lumière de critères spécifiques arrêtés au préalable, il reste que sur le plan méthodologique, les administrations ont procédé, le plus souvent, de manière empirique en « gonflant » quelque peu leurs structures. C’est ainsi qu’on retrouve encore dans beaucoup de ministères des unités et des niveaux hiérarchiques qui ne se justifient pas eu égard à leur mission et à leurs attributions. De même qu’au sein d’un même Ministère, il a été constaté des doublons de structures ainsi que la prédominance des services fonctionnels sur les services opérationnels qui constituent pourtant le cœur de mission.

D’autre part, l’étude sur la définition des structures 2 a relevé pour sa part, un certain nombre de dysfonctionnements liés à un écart important entre les organigrammes officiels visés par la Commission et l’organisation réelle et au fait que même les structures les plus récentes souffrent d’une organisation administrative classique et fonctionnant selon une logique hiérarchique et bureaucratique.

C’est dire que beaucoup reste à faire pour développer les capacités administratives à mieux se structurer et innover en matière d’organisation et de fonctionnement des services. Certes, les structures et les manières d’organiser le travail administratif peuvent varier, parce qu’il n’existe pas de référence idéale, cependant, il est reconnu que les tendances d’organisations, aujourd’hui, vont vers plus de souplesse et de flexibilité de fonctionnement en laissant une large manœuvre aux groupes de travail et en cédant le pas au tassement des niveaux hiérarchiques. Les NTIC, notamment, ont bouleversé les structures classiques et favorisent l’émergence de structures légères matricielles ou par projets et intégrées grâce aux flots d’informations qui lubrifient le système.

1.3. La déconcentration, en prise avec la logique de centralisation

Il est reconnu que la logique de centralisation a toujours prévalu sur la logique de déconcentration, ce qui a contribué à affaiblir le processus de décentralisation enclenché dès 1963 et affermi en 1976. Il est remarquable que la déconcentration ait été toujours entendue en terme de rapprochement de l’administration des administrés. L’effort de déconcentration consenti, a porté sur la multiplication des services dits extérieurs. C’est ainsi, que chaque administration a déployé ses services selon ses propres exigences et selon sa propre rationalité.

L’observation de la carte administrative, nous renseigne que les 29 départements administratifs à vocation territoriale sont représentés en 631 délégations provinciales et 115 délégations régionales. Ce nombre important de services extérieurs ne doit pas induire en erreur. D’abord, en dehors du Ministère de l’Intérieur qui couvre entièrement le territoire national et de quelques administrations telles que la santé, l’éducation nationale, les télécommunications ou la justice, la plupart des Ministères n’opèrent pas une distribution suffisante et synchronisée dans les provinces du Royaume.

Cependant, on voit, actuellement, le développement d’un nouveau type d’administration par agences qui envisage d’assouplir et d’intégrer les actions. Il semble aussi que la nouvelle Charte sur

2 Etude de définition sur la fonction publique et les structures administratives (en cours)

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la déconcentration prévoit de renforcer la déconcentration, mais celle-ci reste en progression extrêmement lente.

Il faut souligner que les initiatives Royales 3 en matière de renforcement des pouvoirs du gouverneur de région et le décret du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration semblent donner un coup d’envoi à la déconcentration. Une nouvelle vision de la déconcentration est peut être en train de voir le jour. En tout cas, celle-ci est appelée à se construire loin de tout mimétisme et avec plus de volontarisme et d’innovation dans l’appréhension des solutions. Le nouveau rôle de l’État implique une administration de régulation et de coordination au niveau central et des administrations opérationnelles et engagées au niveau local.

1.4. La gestion des rapports avec les usagers du service public

Face à une demande sociale pressante qui se manifeste à travers les milliers de recours et de réclamation des citoyens, les rapports de l’administration avec ses usagers deviennent de plus en plus une préoccupation pour l’administration. La nature de ces rapports se pose essentiellement en terme de réponse aux réclamations des citoyens vis à vis des décisions prises par l’administration à leur encontre ou à l’occasion des complications rencontrées dans leurs démarches quotidiennes.

C’est ainsi que l’Etat a décidé d’améliorer les relations de l’administration avec les usagers du service public. Renforcées par la nouvelle conception de l’autorité, de nombreuses mesures ont été prises. Tout d’abord, au sein de toutes les administrations, ont émergé des bureaux d’accueil et d’information, des cellules de traitement des réclamations des citoyens, des cellules de communication et des cellules de simplification des procédures administratives. Des textes sur la motivation des actes administratifs et la mise en application des décisions judiciaires ont été élaborés et même des initiatives concrètes d’amélioration des services publics ont été initiées par quelques administrations (notamment les Douanes, la Caisse Marocaine de Retraite…).

1.5. La gestion des ressources humaines

Tous les rapports et études sur la réforme administrative ont réservé une large part à la nécessité de valorisation de l’élément humain, considéré comme « le noyau dur de tout programme de réforme ». Malheureusement, la prise de conscience du facteur humain dans la dynamique de réforme administrative n’a pas été à la mesure des actions entreprises par les différentes administrations. Tout d’abord, le changement d’appellation des entités chargées de la gestion du personnel, promues en Directions des ressources humaines, n’a pas eu de répercussion notable sur la modification des modalités et des mentalités de gestion traditionnelle des personnels.

Il est vrai que des initiatives d’amélioration de la gestion ont pu être prises par certains services notamment en ce qui concerne la sélection, la formation ou la gestion des avancements, mais ces mesures demeurent isolées et ne parviennent pas à déclencher le processus d’une gestion véritable des ressources humaines. En effet, la gestion administrative du personnel continue à prédominer dans beaucoup d’administrations et la centralisation aussi bien de la gestion que des effectifs est prépondérante.

Ainsi, la gestion des ressources humaines demeure entachée de dysfonctionnements structurels :

difficulté d’introduction d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, carence des

3 Cf. Lettre Royale relative à la gestion déconcentrée des investissements de janvier 2002 adressée au Premier Ministre

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mécanismes et des outils de gestion, obsolescence des textes régissant le personnel, etc. Ces contraintes traduisent l’urgence de mise en place d’une vision globale et intégrée de la gestion des ressources humaines dans l’administration publique.

2. LE CADRE CONCEPTUEL DE LA REFORME

Depuis cette remise en cause de l’administration, de nombreuses études et rapports ont essayé de cerner le phénomène administratif en affinant les diagnostics, en approfondissant les analyses et en proposant des solutions. Il serait utile de faire un éclairage sur quelques-uns de ces apports, considérant que la plupart des idées de réformes se trouvent d’ores et déjà dans ces études 4 .

Le Comité Stratégique de la Réforme Administrative 5 créé en octobre 1998, présidé par le Premier ministre et comprenant huit membres du gouvernement, s’est positionné comme l’instance suprême chargée de la modernisation du service public. Il devait constituer cet organe de pilotage de la réforme administrative. Il a été chargé de :

Déterminer la vision stratégique de la réforme administrative en regard de la déconcentration, du réaménagement des procédures, de l’adéquation des règles qui régissent les structures hiérarchiques, et prise en compte d’une approche nouvelle en matière de recrutement et de gestion des carrières des agents ;

Suivre les programmes sectoriels de réforme entrepris par les différentes administrations publiques dans le cadre de la stratégie définie et sur la base d’un effort propre à chaque département en vue d’améliorer sa gestion et d’augmenter le rendement de ses services ;

Evaluer régulièrement les programmes ministériels et assurer le suivi des réalisations et leur publication en vue d’en informer le public.

2.1. Les programmes de gouvernance, des projets de changement

Dans le cadre de l’appui des organismes internationaux 6 et particulièrement celui du PNUD, un Programme National de Gouvernance (PNG ) a été élaboré sous la coordination du Ministère de la prévision économique et du plan et impliquant plusieurs départements ministériels et institutions publiques. En matière de gouvernance administrative, qui est le système de mise en œuvre des politiques, l'objectif fondamental était celui de soutenir la création au Maroc d'une capacité nationale durable de formulation, de mise en oeuvre et d'évaluation d'une politique globale ou intégrale de modernisation administrative. Il a initié dans ce sens dès le départ, une étude sur le nouveau rôle économique et social de l’Etat et une autre sur la réforme de l’administration en relation avec les processus de décentralisation et de déconcentration.

Le programme de modernisation de l'administration a pris en charge la modernisation et le renforcement des capacités de l'Administration publique par la recherche de la rationalisation des

4 Depuis 1995, plusieurs rapports et études ont concerné la réforme de l’administration publique. Le présent article relève quelques-unes, notamment le rapport «Eléments de réflexion pour une réforme de l’administration», MAA, avril 1995. Il n’ignore pas non plus, les travaux de la septième session du Conseil National de la Jeunesse et de l’Avenir qui, dans un volet consacré à l’administration, propose 17 mesures-cadres pour rénover l’administration publique. Il faut rappeler aussi l’étude de définition sur la fonction publique et les structures administratives du Royaume du Maroc.

5 CF. Circulaire du Premier Ministre 48/98 du 15 octobre 1998

6 L’USAID, pour sa part, a financé une étude diagnostic de la Capacité Locale pour la Bonne Gouvernance (Novembre 2001) dans le cadre de l’appui au renforcement de la décentralisation et de la démocratie locale.

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structures administratives, la coordination administrative, la valorisation des ressources humaines à travers, notamment, l'amélioration du système de formation et du système de rémunération, la déconcentration de la gestion, la mise en place de la reforme administrative et une meilleure circulation de l'information et notamment, l'amélioration des relations entre l'Administration et les usagers du service public.

De 1996 à 1999, le programme de modernisation de l'administration a lancé une multitude de formations 7 , d’études 8 , de réseaux 9 et de groupes de travail et ouvert de nombreux chantiers et pistes de changements dans l’Administration. Les résultats et les recommandations de ces études, ainsi que la synthèse des débats des groupes et des sous-groupes de réflexion et les leçons tirées des travaux des autres sous-programmes du PNG constituent un capital important de connaissances et de méthodes qui devaient alimenter le processus de modernisation du service public. L’ensemble des travaux a produit une mine d’informations dont l’exploitation est loin d’être réalisée. Il semble même que les réseaux établis et les recommandations formulées risquent de se dissoudre à défaut d’une continuation nécessaire à l’accumulation et à la capitalisation des actions. Les rapports d’évaluation de ces programmes ont d’ailleurs tous relevé la nécessité de traduire les recommandations en actions.

2.2. Le Pacte de Bonne Gestion, un cadre de référence

Le Pacte de Bonne Gestion (PBG), proposé dans la déclaration du Premier Ministre lors de l’investiture du gouvernement d’alternance, était censé constituer l’esprit et la philosophie de la réforme administrative. Il représentait un appel solennel à la communauté des agents publics, toutes catégories confondues, pour amorcer un changement profond et durable au niveau de leur comportement vis-à-vis des intérêts des citoyens. Il visait à affermir les bases d’une administration publique citoyenne, proche des usagers et prête à entretenir de nouveaux rapports avec son environnement.

Sur la base d’une double dimension : une dimension organisationnelle (responsabilité des secteurs de l’Administration publique) et une dimension humaine individuelle (responsabilité de tous les agents et acteurs de la vie administrative), le PBG s’est fixé comme objectifs de promouvoir une culture de changement dans l’Administration publique, de réhabiliter l’image du service public, de déblayer/préparer le terrain aux grandes réformes, de créer les conditions favorables aux mutations de l’appareil administratif et de revenir à la raison d’être du service public. Le PBG s’articule autour de trois axes importants dans la réforme du service public:

Ethique et moralisation de la vie administrative (rétablissement des valeurs fondamentales du service public : honnêteté, diligence…) ;

Rationalisation de la gestion publique (rareté des ressources, lutte contre le gaspillage).

Communication et renforcement de la concertation et de l’ouverture sur l’environnement (transparence et ouverture sur la société civile).

7 Formation aux techniques d’élaboration des manuels de procédure et aux techniques de simplification administrative, formation à l’audit organisationnel et au système d’analyse et de développement des capacités institutionnelles, formation des formateurs en GRH. …

8 Etudes sur la déconcentration administrative, la gestion des ressources humaines, le Statut Général de la Fonction Publique, le redéploiement des personnels, le système de rémunération et de promotion interne, le cadre méthodologique de la simplification des procédures et des circuits administratifs…

9 Notamment les réseaux suivants : OMAP, auditeurs conseils, simplificateurs, formateurs et gestionnaires des ressources humaines, inspecteurs généraux des administrations…

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Le projet de Pacte avait pris la forme, au départ, d’un document incluant les principes de base de la gestion publique et les valeurs fondamentales d’éthique du service public 10 . La commission d’experts qui avait travaillé sur l’élaboration du Pacte avait même prévu un plan de mise en œuvre du PBG afin de passer de l’engagement vers l’action et de matérialiser l’action en des mesures concrètes 11 . Dans ce plan d’action, il était prévu une campagne de sensibilisation et de diffusion du Pacte à 3 niveaux : Horizontal : MFPRA, sectoriel : Cellules de mise en œuvre du PBG (central et territorial) et régional : MFPRA/Intérieur.

Le PBG, apparaissait pendant une période (1998-1999), comme un projet mobilisateur des administrations publiques pouvant fédérer les actions et constituer une plateforme de modernisation du service public. Ce Pacte demeure d’actualité et constitue un cadre cohérent de démarrage de la réforme administrative puisqu’il fixe les principes généraux de la réforme, identifie les organes de mise en œuvre, définit les orientations des mesures à prendre et établit les mécanismes de fonctionnement du projet.

2.3. Le Livre Blanc de la réforme administrative, une vision de l’Administration

Par la suite, au cours de l’an 2000, le Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative a pris en charge l’élaboration d’un livre blanc sur la réforme administrative. Celui-ci se présente comme un document complet. Sans s’attarder trop sur le diagnostic établit sur l’administration publique, il en rappelle l’essentiel et relève les engagements du gouvernement pour :

remettre en ordre les structures administratives;

consolider et renforcer le processus de décentralisation et de déconcentration ;

lutter contre la complexité et les lenteurs administratives;

combattre tout agissement contraire à l'éthique;

instaurer de nouveaux rapports entre l'administration et les citoyens;

redéfinir la gestion des ressources humaines dans l'administration publique sur des bases rationnelles pour en accroître les performances et en maîtriser les effectifs.

Les objectifs poursuivis étant de « bâtir une administration efficace, resserrée sur ses missions essentielles, dotée des ressources répondant à ses besoins réels, à l'écoute constante de son environnement et offrir un service public de qualité et au moindre coût ».

L’intérêt de ce Livre Blanc est d’avoir défini une vision de l’administration publique et tracé une stratégie de sa mise en œuvre. Il a eu le mérite aussi d’avoir clarifié la démarche à suivre, et d’avoir arrêté le contenu du plan d'action et les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme (moyens institutionnels, financiers et autres ressources).

Le Livre blanc a même exposé un train mesures de réformes qui devait constituer une plate-forme pour les actions de réforme à caractère interministériel. Les mesures ont été déclinées en un plan d’action détaillé récapitulant l'ensemble des mesures à prendre par les différents départements ministériels. Son ambition était de reprendre les actions sectorielles concernant la réforme administrative déjà inscrites dans les plans à court et moyen terme du gouvernement et «de regrouper ces actions dans le cadre d’une vision d'ensemble pour une plus grande synchronisation des initiatives prises séparément par les départements en matière de réforme administrative».

10 Voir les documents sur le Pacte de Bonne Gestion (1999) et les modalités d’instauration des valeurs d’éthique dans le service public (juin 2000).

11 Voir le plan de mise en œuvre du PBG (juin 2000), et les mesures concernant l’amélioration de la gestion publique (Juin 2000).

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Il faut reconnaître que pour la première fois, l’administration disposait d’un document de base pouvant servir de référence aux différents programmes de modernisation de l’administration.

3. LE RENOUVEAU DU PROJET DE REFORME ADMINISTRATIVE

Depuis son intronisation, S.M. Mohamed VI, n’a pas cessé de mettre en exergue l’urgence de la réforme administrative comme levier indispensable au développement de l’investissement. Bien plus, Il a agit en précurseur en poussant à la création des Centres Régionaux d’Investissement et à l’institution du médiateur « Diwane Al Madalim ». Il a appelé à diverses occasions et avec force à « une nouvelle définition des objectifs que l’appareil administratif doit assurer ».

En prolongement de cet esprit, à la veille de son mandat, le gouvernement de l’alternance a remis en marche le processus de planification en adoptant le plan quinquennal 2000-2004 qui trace les grandes lignes d’une stratégie de développement économique et sociale du pays. Celle-ci retient parmi ses grands axes la réforme de l’administration publique. Il faut reconnaître que cette volonté de modernisation de l’appareil de l’Etat, prend aujourd’hui, plus de vigueur dans la politique gouvernementale. Cette politique se retrouve aussi bien dans le Plan de Développement Economique et Social 2000-2004, dans le projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2003 que dans les programmes de modernisation des différents départements ministériels.

3.1. Les orientations du Plan de Développement Economique et Social 2000-2004

Le Plan de Développement Economique et Social (PDES) 2000-2004 affirme qu’ « en vue de consolider les bases de la gestion des affaires publiques dans le cadre de l’Etat de droit, il sera procédé à l’établissement d’un programme national de bonne gouvernance » dont la réforme administrative constitue le fer de lance de par son rôle crucial comme levier de la modernisation du pays.

Ainsi, la lecture du programme de réforme administrative inscrit dans le PDES relève trois axes prioritaires :

Premier axe : Le rapprochement de l’Administration des administrés constitue le premier centre d’intérêt du planificateur puisqu’il propose une action de fond de rationalisation des structures administratives et leur déconcentration, de simplification des procédures et des mesures administratives, de renforcement de la transparence et de la moralisation du service public, de communication en langue arabe et d’amélioration de l’accueil et enfin création de nouveaux mécanismes d’orientation des usagers de l’administration.

Deuxième axe : La rationalisation de la gestion des ressources humaines envisage de concentrer les efforts sur la maîtrise des effectifs, la révision du système de recrutement, la réforme du système de promotion, la réforme du système de rémunération, la protection sociale du fonctionnaire et la formation.

Troisième axe : L’amélioration des capacités de l'administration qui entend particulièrement renforcer la modernisation des méthodes de gestion, la dynamisation des appareils de contrôle et

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des méthodes d’évaluation, le renforcement des NTCI dans l'administration et la constitution de banques de données juridiques et administratives.

Il est vrai que des intentions de réforme administrative ont déjà été formulées dans les précédents plans de développement et particulièrement le plan d’orientation, mais il semble que cette fois-ci la résolution du planificateur est on ne peut plus déterminée de moderniser l’appareil de l’Etat puisqu’il considère que « la réforme de l’administration est un facteur essentiel pour accompagner les mutations économiques et financières en cours ». Il affirme sa détermination en mettant la modernisation de l’administration à la tête des orientations visant la mise à niveau du cadre institutionnel nécessaire à une meilleure gestion du développement.

Déjà, lors de la préparation du PDES, les commissions aussi bien thématiques que sectorielles, ont toutes ressorti l’urgence de la réforme administrative et la nécessité d’une meilleure coordination en la matière entre les différents intervenants administratifs. C’est ainsi que le document du PDES a exhaussé les vœux collectifs en précisant qu’ « il faut redéfinir le rôle de l’administration, en mettant l’accent sur ses fonctions essentielles, à savoir l’organisation, l’orientation, le contrôle et l’encadrement » 12 . Il faut reconnaître que la vision de la réforme administrative est toute tracée. Les ingrédients de la réforme sont bien là, il ne manquait plus que la définition des mesures pour la mettre en action.

Faisant suite à ces orientations, les lois de finances pour les années budgétaires 2003 et 2004 ont précisé davantage les attentes en matière de réforme administrative. Ce qui montre la détermination du gouvernement à lancer pour de bon la dynamique de la réforme administrative.

3.2. Le projet commun de réforme : le colloque national sur la réforme administrative.

Dans la lancée, et sur l’appui du chef du gouvernement, le Ministère chargé de la fonction publique et de la réforme administrative a voulu consolider, d’une part, les programmes de réforme initiés par les différents départements ; et d’autre part, les propositions et projets formulés dans le sillage des nombreuses réflexions autour de la modernisation de l’appareil de l’Etat.

C’est ainsi, qu’un grand colloque national a été organisé sur le thème de « l’administration marocaine face aux défis de l’an 2010 ». Considérée, à juste titre, comme étant le premier colloque national sur la réforme administrative, cette manifestation d’envergure qui s’est déroulée les 7 et 8 mai 2002, est parvenue à associer tous les départements administratifs ainsi que des représentants de l’entreprise et de la société civile. Il faut dire que le colloque a eu le mérite à la fois de réunir tous les partenaires de la réforme administrative et de déboucher sur un cadre commun produit par les administrations et constituant une plate forme consolidant les actions déjà entamées, ce que les nombreuses occasions de discussion sur la modernisation de l’Administration n’avaient pas réussi à faire.

12 PDES 2000-2004, Volume 1. Les orientations et les perspectives globales de développement économique et social. P. 122

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En effet, partant des expériences et de l’avancée de chaque administration, la rencontre a permis de regrouper les actions de réforme administrative en sept chantiers :

La redéfinition des missions de l’Administration et la déconcentration administrative La consolidation des valeurs d’éthique dans le service public L’amélioration des relations administration usagers La simplification des procédures et des démarches administratives La qualification des ressources humaines et développement de leurs modes de gestion La reconstruction du système de rémunération L’adoption des technologies de l’information et de la communication dans l’administration publique

Ces sept chantiers devaient se concrétiser par la mise en place de pas moins 161 mesures et 6 mécanismes permettant de changer progressivement le visage et le comportement administratif à l’horizon 2010.

3.3. Les mesures inscrites dans les lois de finances 2003-2004

Les lois de finances 13 pour les années budgétaires 2003 et 2004 semblent accorder une importance particulière à la modernisation de l’Administration, puisqu’elles ont consacré de larges développements touchant à la réforme de la gestion publique en relation avec le programme de réforme de l’Etat et le programme de modernisation de l’environnement des affaires. Ces mesures traduisent principalement les recommandations de deux études 14 menées par le Ministère des Finances, et une réflexion d’une commission d’experts 15 .

L’ensemble des mesures produites vise à mettre en place une administration moderne, efficace, en mesure de répondre aux préoccupations des citoyens et aux impératifs du développement socio-économique. L’objectif étant :

- la maîtrise de la masse salariale dans la fonction publique par la réduction de son poids par rapport au PIB;

- la mise en adéquation de la fonction publique avec les nouveaux rôles dévolus à l'État et les missions qui en découlent pour l'Administration;

- le renforcement de l'efficacité et de l'efficience de l'Administration dans son fonctionnement interne et dans ses relations avec ses usagers et partenaires.

Les études ont toutes convergé vers l'identification de plusieurs chantiers opérationnels de réforme :

- le recentrage des missions de la fonction publique sur les missions prioritaires de l'Etat;

- le développement de la qualité de service à l'usager;

- la relance de la dynamique de déconcentration;

- l'aménagement de nouvelles formes d'organisation;

- la réforme du système des rémunérations;

- l'optimisation de la gestion des ressources humaines de l'Etat.

13 Cf. Note de présentation du projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2003

14 Etude de définition sur la Fonction Publique et les structures administratives et Etude sur l’analyse des dépenses publiques

15 Réflexion sur le système de rémunération dans la fonction publique.

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Particulièrement, les intentions soulignées en matière de rationalisation de la gestion des ressources humaines de l'Etat tournent autour de l'adaptation du cadre juridique et des modalités pratiques de recrutement dans la fonction publique, la réforme des règles d'emploi et de recrutement, l'adoption d'un système de promotion de grade basé sur la performance et le mérite, le renforcement de la mobilité des fonctionnaires et la mise en place d'une politique prévisionnelle de gestion des ressources humaines

4. LES PRIORITES DES REFORMES

Le remaniement ministériel du 07 novembre 2002 a mis en place un Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics (MMSP), qui au-delà de la réforme administrative, s’est vu doter de la mission de mise à niveau de l’ensemble des secteurs publics. Cette nouvelle mission a conduit à reformuler la stratégie de réforme administrative pour en faire un levier de développement économique et social.

La formulation de la stratégie de la réforme se base sur les idées forces issues de la lettre Royale du 9 janvier 2002, de la Circulaire du Premier Ministre du 25 décembre 2001 et devait se nourrir des réflexions issues de tous les travaux entrepris dans ce cadre.

Les différents volets de réforme administrative ont été recentrés en cinq chantiers prioritaires qui recouvrent l’ensemble des axes de modernisation de l’appareil de l’Etat.

1. La redéfinition des missions de l’Administration, la déconcentration administrative et la contractualisation

2. La consolidation des valeurs d’éthique dans le service public

3. L’amélioration des relations administration usagers et la simplification des procédures et des démarches administratives

4. La qualification des ressources humaines et le développement de leurs modes de gestion

5. L’adoption des technologies de l’information et de la communication dans l’administration publique

4.1. La redéfinition des missions de l’Administration, la déconcentration administrative et la contractualisation

Le premier chantier important et prioritaire est la déconcentration. Celle-ci consiste, en une redéfinition des attributions de chaque département, dans le cadre d'une vision intégrée, qui permet de clarifier les niveaux de responsabilité selon des plans régionaux. La déconcentration appelle à un véritable redéploiement des ressources humaines en tenant compte des ressources financières allouées aux services déconcentrés.

L'organisation du travail en pôle, avec une évaluation à posteriori devient nécessaire au niveau local, afin d'éviter la reproduction du schéma vertical des administrations centrales. Ceci implique :

une responsabilisation locale accrue ;

une rationalisation de la structuration de l'administration ;

une externalisation des services au profit des tiers, en développant le système de gestion déléguée.

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La responsabilisation des gestionnaires locaux est envisagée en terme d’atteinte des résultats. Le principe de base est que tout chef hiérarchique est responsable des résultats de sa gestion, pourvu qu'il ait la pleine disposition de ses ressources, en particulier de son budget et son personnel.

Ce chantier repose sur les directives de la lettre Royale du 9 janvier 2002 et de la Circulaire du Premier Ministre en date du 25 décembre 2001 qui instituent le principe de la contractualisation des engagements entre administrations centrales et services déconcentrés. Les engagements réciproques pris entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés mettront en valeur les objectifs et indicateurs de performance représentatifs de l'impact de l'administration déconcentrée sur son territoire.

Ce dispositif met en place aussi une globalisation des crédits et une programmation budgétaire ascendante axée sur les résultats qui comptent modifier, de manière significative, les relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés. Ces derniers auront désormais la possibilité de gérer en toute responsabilité les ressources humaines et financières mises à leur disposition, dans les limites de leurs compétences territoriales.

C’est ainsi que conformément à la Circulaire, chaque entité administrative est responsable de la mise en place du nouveau dispositif. A la date du 31 décembre 2004, tous les ministères devraient, en principe, adopter le dispositif après avoir développé des indicateurs de performance.

Parallèlement à ce dispositif, la nouvelle vision de la déconcentration renforce le partenariat et la pratique de la concession.

Cependant, la réussite de la déconcentration reste tributaire d’un certain nombre de mesures que l’Etat devrait prendre :

- En premier lieu, il s’agit de trancher sur la question de la spécialisation de la dépense par niveau de déconcentration. En d’autres termes, classer les dépenses de l'Etat par niveau de responsabilité, entre dépenses à vocation nationale, à vocation régionale, à vocation provinciale et à vocation locale ;

- En second lieu, il est nécessaire d’ajuster les rôles respectifs du Gouverneur de région, du Gouverneur de province, des directeurs régionaux et des directeurs provinciaux.

- En troisième lieu, l’introduction du principe de reddition des comptes suppose la mise en place d'un processus de Contrôle basé sur l'Audit interne, le Contrôle a posteriori et l’évaluation des politiques publiques.

- En quatrième lieu, le principe de contractualisation nécessite le développement d'un arsenal d'outils de gestion tels que le Guide de la gestion axée sur le résultat, le Guide de présentation des comptes et rapports annuels de gestion et le Guide d'évaluation.

Force est de constater que le chantier de la déconcentration contractualisation est appelé à bouleverser totalement la structuration de l’appareil de l’Etat puisque le processus de responsabilisation conduit inéluctablement à repenser aussi bien la répartition des pouvoirs entre les différents intervenants que les mécanismes de leur mise en œuvre et de leur évaluation

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4.2. La consolidation des valeurs d’éthique dans le service public

L'éthique et la transparence constituent un chantier transversal du programme de modernisation des secteurs publics.

Les premières esquisses d’une stratégie pour le développement de l’éthique et la moralisation de la vie publique au Maroc ont été définies dans le « Pacte de Bonne Gestion », adopté de façon solennelle par le gouvernement à la suite d’un Colloque national auquel avaient pris part les représentants des administrations, de la magistrature, du monde des affaires et de la société civile.

L’un des principaux objectif recherchés à travers l’adoption collective de ce pacte est promouvoir une culture d’éthique saine, basée sur les valeurs et les principes déontologiques, et ce en prônant dans le traitement de la demande des citoyens, l’observance de la courtoisie, de la rigueur et de l’honnêteté, et en tenant une conduite exemplaire, à même de renforcer les pratiques irréprochables au sein du service public.

Une Lettre Royale adressées aux participants au colloque sur la moralisation de la vie publique, organisé par le gouvernement avait défini les orientations pour la mise en œuvre d’une politique de lutte contre la corruption. C’est à la lumière de ces orientations que de nombreux projets de textes ont été adoptés ou sont en cours de préparation.

Par ailleurs, conscients de l’importance du rôle que le marché boursier peut jouer dans le financement et la relance de l’investissement, et que le respect de l’éthique et de la transparence sont des composantes fondamentales dans l’efficience et l’image de marque d’une place financière, les pouvoirs publics ont soumis à l’approbation du Parlement plusieurs projets de lois destinés à renforcer la transparence dans les opération effectuées sur le marché boursier. L’objectif de cette nouvelle réglementation s’inscrit dans la logique du renforcement de la culture de l’éthique dans les affaires.

Dans ce sens, des actions sont entreprises vers :

la préparation d'une loi anti-corruption ;

l'élargissement des attributions de la Commission des Marchés en la chargeant du contrôle, du suivi des réalisations, des normes et standards des achats, de l'audit et des recours.

4.3. L’amélioration des relations administration usagers et la simplification des procédures et

des démarches administratives

L’amélioration de la relation qui lie l’administration à ses usagers constitue un chantier non moins important puisqu’il se pose en terme de raison d’être du service public.

Particulièrement, ce chantier a initié une multitude d’actions :

- Sur le plan institutionnel, une Commission Nationale chargée de la simplification des procédures a été créée, la mise en place de « Diwan Al Madalim » et la création d'un Centre d'Information et d'Orientation Administrative est à l’étude ;

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- Sur le plan réglementaire, plusieurs lois et règlements tendent à crédibiliser la prise de décision de l’administration (motivation des décisions) et favoriser la rapidité d’accès au service public ;

- Sur

services

complémentaires au sein de complexes administratifs sont effectifs (Centres Régionaux d’Investissement) ou en cours de réalisation ;

le

plan

organisationnel,

des

actions

de

regroupement

des

- Sur le plan méthodologique, une série de documents sont mis à la disposition

et

des

administrations

et

des

usagers

pour

renforcer

la

communication

l’information :

élaboration d’un guide des procédures administratives en vigueur dont 270 les plus usuelles ont été mises sur le site du MMSP, élaboration d’un manuel méthodologique de simplification des procédures et des démarches administratives, Mise en place d'une ligne dédiée à l'enregistrement des réclamations des citoyens.

Parallèlement, des mesures concrètes sont élaborées, en partenariat avec plusieurs départements ministériels :

Lancement d'une réflexion pour la refonte de la CIN.

Certification des copies de documents par toute autorité publique.

Légalisation de signature par le service émetteur de l'acte.

Création d'un identifiant national unique pour les entreprises.

Codification des textes.

Au-delà de ces mesures, le gouvernement est conscient que beaucoup reste à faire. Un effort de coordination des actions devrait être déployé entre les départements et à l’intérieur même des départements administratifs. Le citoyen appelle à traiter avec une seule administration et non pas avec plusieurs.

D’un autre côté, la formation des fonctionnaires et des responsables est à renforcer dans le sens du changement de la culture du service public.

4.4. La qualification des ressources humaines et le développement de leurs modes de gestion

Considérant que le facteur humain demeure le moteur de tout développement durable, la qualification des ressources humaines et le développement de leurs modes de gestion ont été mis au centre du programme de modernisation des secteurs publics.

Ce grand chantier vise à rationaliser et optimiser les ressources et les capacités organisationnelles, de processus et individuelles. L’objectif étant à la fois d’accompagner le processus de déconcentration et de développer la gestion qualitative et quantitative des effectifs et des compétences.

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L'approche retenue en matière d’amélioration de l’efficacité de gestion des ressources humaines, consiste en :

A- La Révision globale de la Loi générale sur la Fonction Publique comprend l’adoption d’un projet de loi global relatif à l'administration et portant statut général de la fonction publique. Ce projet de texte prévoit une refonte intégrale du statut général de la fonction publique de 1958 afin de :

Assurer le passage d'un système statutaire figé à un système souple, flexible, adapté aux nouveaux besoins de l'administration en voie de déconcentration, prévoyant une mobilité plus grande du personnel de l'Etat et une ouverture aux potentialités du secteur privé.

Définir une politique de gestion de carrière basée sur le référentiel des emplois et des compétences.

Ces objectifs sont en cours de déploiement autour des actions suivantes :

- la mise en place d’une politique de formation aux différents niveaux d'administration ;

- l'adaptation du cadre juridique et des modalités pratiques du recrutement dans la fonction publique ;

- la mise en place de procédures incitatives à l'accroissement de la mobilité dans la fonction publique.

B- La conception d'outils pour maîtriser la gestion globale des ressources humaines de l'État et des Collectivités Locales. Cette approche est complétée par des mesures d’accompagnement nécessaires à la mise en place d’un nouveau système de GRH et la mise en place des préalables pour la conduite des changements :

Constituer une base de données centrale des ressources humaines.

Élaborer et publier un bilan social annuel du personnel de l'État et des Collectivités Locales.

Mettre en place des référentiels des emplois et des compétences communs à tous les services publics.

C- La Motivation et la valorisation

L’un des axes majeurs en matière d’amélioration de l’efficacité de gestion des ressources humaines est l’intérêt porté aux moyens d’implication et de motivation des agents notamment par une rémunération plus ciblée et une promotion basée sur le mérite et la compétence. Cet axe a pour but de favoriser le passage vers une pratique basée sur les résultats et la performance afin de renforcer l'efficacité de l'action publique et d'accroître la motivation des agents du service public. Pour cela, plusieurs actions sont mises en œuvre :

Harmoniser les statuts particuliers des fonctionnaires et agents de l'État.

Réviser le système de rémunération : loi cadre sur la rémunération des fonctionnaires.

Mettre en place un nouveau système d'évaluation des performances.

Élaborer une stratégie de formation continue des fonctionnaires.

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4.5. L’adoption des technologies de l’information et de la communication dans l’administration publique

Il est reconnu que la gestion de l’information constitue un facteur déterminant dans tout

processus de réforme administratif.

Les administrations marocaines se sont lancées très tôt dans le processus d’informatisation. C’est ainsi que plusieurs systèmes ont été développés pour assurer aussi bien la maîtrise de l’information interne que de permettre l’accès des citoyens à l’information.

A côté des systèmes en voie de planification et le développement, tels que le Système de gestion

intégrée de la dépense (GID) ou le Système de Gestion intégrée du personnel de l'Etat (GIPE), les chantiers envisagés en matière d'e-government s’articulent autour de l'élaboration d'un plan pour le développement stratégique des technologies de l'information.

L’intérêt important accordé à l'administration électronique, est qu’en plus de son aspect économique, celle-ci est censée contribuer avec force à la moralisation de la vie publique, car elle permet de donner facilement aux citoyens l'accès à l'information et au service public sur un même pied d'égalité, et permet aussi de réduire le contact entre administrations et usagers. Elle tend également à élever le rendement, à améliorer la qualité des services publics et à renforcer les capacités de gestion.

C’est dans cet esprit qu’un grand projet est en cours de mise en œuvre. Ce projet baptisé IDARATI

(رادإ) véhicule en arabe « le sens d'appartenance de l'administration au citoyen et le sentiment de

ce dernier que l'administration est à son service ». IDARATI est l'acronyme de «Informatisation des Départements de l'Administration et leurs mises en Réseau Adéquat via les Technologies de l'Information». Sa signification suppose l’engagement et le développement de l’administration électronique autour de trois axes fondamentaux :

- Généralisation et refonte de l’informatisation des secteurs publics (administration et établissements publics)

- Mise en place des réseaux locaux et interconnexion entre les administrations

- Utilisation des technologies de l’information pour offrir un meilleur service administratif en ligne.

Idarati ambitionne d’encadrer les travaux déjà réalisés ou en cours de réalisation et de coordonner les efforts des différents départements ministériels ou comités pour une meilleure planification et une bonne visibilité de l’administration électronique au Maroc.

Les actions prévues dans le cadre de ce programme devront aboutir à l’élaboration des produits suivants :

- Plan stratégique de l’administration électronique

- Référentiels communs (chartes, normes,…)

- Plan d’actions de l’administration électronique

- Portail administratif www.idarati.ma

- Plan de mise en œuvre et de suivi

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L’étendue de ce grand chantier a pour préalable et corollaire la nécessité d’un grand niveau d’intégration et de coopération inter département.

Conclusions

Ce tour d’horizon d’ensemble, permet de dégager un certain nombre de constats :

1. D’abord, un regard rapproché révèle une multitude de projets de réformes en chantiers qui ne sont pas suffisamment visibles de l’extérieur. En effet, quelques administrations sont entrain de changer totalement de configuration, d’autres se réorganisent et s’apprêtent à engager des actions. Il faut reconnaître à ce sujet, que l’administration n’est pas portée sur la communication ! Peu de d’informations parviennent au citoyen, sauf quand il recourt au service de telle ou telle administration ;

2. Ensuite, l’action de l’Administration est souvent liée à la production de textes. Ainsi, de nombreux textes qui ont une implication directe sur la gestion publique et le citoyen, ont vu le jour ces dernières années. Leur application apporterait un changement notable dans la gestion des services publics. Cependant leur application poserait des problèmes non soupçonnés au départ : comment traduire ces textes en mesures concrètes et comment mettre en œuvre ces mesures ?

En définitive, si le diagnostic des dysfonctionnements est amplement établit et largement reconnu, la mise en œuvre des solutions reste le grand défi des pouvoirs publics, puisque de grands chantiers sont ouverts aujourd’hui qu’il s’agit de conduire jusqu’à aboutissement.

L’administration dispose actuellement de trois ingrédients importants :

Premièrement : un cadre de référence constitué par le Pacte de Bonne Gestion. Celui-ci apporte les éclairages nécessaires et révèle les pistes à emprunter ;

Deuxièmement : des expériences réussies par certaines administrations. Celles-ci montrent la faisabilité des projets de réforme et sécurisent sur les possibilités réelles de les activer ;

Troisièmement : un projet d’action qui est aujourd’hui inscrit dans une vision commune et partagée. Ce projet pose les jalons de la réforme à engager et indique les chantiers à ouvrir en priorité.

Cependant, les grands projets de réforme, recommandent un engagement collectif, des efforts soutenus et une mobilisation générale à la fois des citoyens et des agents de l’administration publique. L’enjeu est de réussir au plus vite la mise à niveau des services publics pour accompagner le développement économique du pays.

Khalid BEN OSMANE Enseignant chercheur à l’E.N.A. RABAT

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