DOCUMENTO BASE PARA EL SEMINARIO EN LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y EMPRESARIALES DE LA UPNA (CAMPUS DE ARROSADIA, NOVIEMBRE DE 2002).

LAS POLTICAS DE PRIVATIZACIN EN ESPAA: FASES, OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTOS.

Javier Bilbao Ubillos (Universidad del Pas vasco, UPV/EHU)

ESQUEMA DEL SEMINARIO - Introduccin. Concepto, objetivos y procedimientos de la privatizacin. - 1. El marco normativo e institucional de las privatizaciones en Espaa. - 2. Caractersticas generales y magnitud del proceso privatizador espaol. - 3. Las fases de la privatizacin espaola: las diferentes polticas de privatizacin. - 4. Conclusiones.

- Introduccin. El fenmeno de la privatizacin, generalizado en las economas mixtas a partir de la experiencia britnica, adquiere relevancia en la poltica econmica espaola a partir de la segunda mitad de los aos ochenta. Desde entonces, se han ido sucediendo, con distinta intensidad e intencionalidad poltica, numerosas operaciones que nos permiten afirmar que la privatizacin en Espaa constituye un proceso con perfiles propios y ya prcticamente concluso, a la altura del 2002. Sin embargo, el recurso a medidas privatizadoras no ha obedecido a una nica estrategia bien definida que se ha ido proyectando en el tiempo. Ms bien al contrario, podemos identificar, en el transcurso de los aos, distintas polticas de privatizacin, que se han orientado a objetivos diversos y que se han instrumentado de modo desigual, en funcin de esos mismos objetivos cambiantes. Esta instrumentacin variable ha estado, as mismo, influenciada por las nuevas regulaciones afectantes a la disposicin de activos de empresas pblicas, a la estructura institucional del Sector pblico empresarial estatal y a los monopolios. El cambio de regulacin no slo condiciona decisiones privatizadoras posteriores, sino que constituye, en s mismo, la manifestacin de una nueva percepcin del papel de la empresa pblica y de la oportunidad de proceder a las enajenaciones de activos.

Por eso, este trabajo se organiza en tres secciones bsicas, la primera de las cuales recoge las variaciones registradas en ese marco normativo que ha venido condicionando la poltica de privatizaciones. En un segundo apartado, se realiza una valoracin global de las privatizaciones en Espaa, que incorpora una estimacin de la magnitud conjunta de las operaciones. En un tercer epgrafe, se lleva a cabo una periodificacin de la privatizacin espaola basada en la identificacin de polticas diversas. Aunque se harn referencias concretas a todas las modalidades de privatizacin, nos centraremos en la que se denomina privatizacin sustancial, es decir, en la que comporta la enajenacin de activos de empresas pblicas o medidas financieras de efecto equivalente. Es esta categora de privatizacin la que ha resultado ms controvertida y la que ha permitido el ejercicio ms amplio de la poltica discrecional, al no depender del impulso comunitario. 1 El marco normativo e institucional de las privatizaciones en Espaa Dado el proceso histrico de formacin del Sector pblico empresarial espaol, la inmensa mayora de las empresas pblicas susceptibles de privatizacin dependan de la Administracin del Estado. El resto de Administraciones pblicas espaolas, bien por su relativamente reciente constitucin (caso de las Administraciones autonmicas), bien por sus caractersticas competenciales (Administraciones de la Seguridad Social) o bien por sus - hasta hace poco - escasos recursos y capacidades econmicas de actuacin (Administraciones locales), no haban desarrollado prcticamente unidades productivas con personalidad jurdica y presupuestaria propia, salvo en el supuesto de algunos servicios municipales. Por otro lado, la regulacin, tanto de los principales mercados en los que se manifestaban tradicionalmente los elementos caractersticos de un monopolio natural (electricidad, gas, telecomunicaciones), como de las infraestructuras bsicas de transporte compete, as mismo, a la Administracin estatal, dentro de los lmites establecidos por la normativa comunitaria. Estas circunstancias han determinado que haya sido la Administracin del Estado la que ha protagonizado las principales decisiones de privatizacin en sus diferentes vertientes. La progresiva descentralizacin del gasto pblico espaol, consecuencia de la nueva distribucin de las competencias entre los niveles de gobierno, no ha ido acompaada de la cesin, a las Administraciones territoriales, de los activos de las empresas pblicas constituidas, que han permanecido integradas en los principales holdings estatales, o vinculadas directamente a los Presupuestos generales del Estado. Por este motivo, vamos a estudiar, primero, la evolucin de la normativa relativa a las privatizaciones, pero, en segundo lugar, atenderemos a las sucesivas reorganizaciones del Sector pblico empresarial estatal, que han obedecido frecuentemente a causas relacionadas con las decisiones privatizadoras y que han establecido el marco institucional de referencia para stas. A) El marco normativo de las privatizaciones en Espaa.

Como seala acertadamente Martnez Lafuente1, una constante del proceso privatizador espaol ha sido la inexistencia de una ley reguladora de carcter general de las privatizaciones. Las disposiciones legales aprobadas en relacin con la enajenacin de activos de empresas pblicas han carecido de vocacin reglamentadora global sobre la cuestin, y o bien se han integrado en textos normativos que slo tangencialmente abordaban el fenmeno de las privatizaciones, o bien han versado sobre aspectos muy puntuales de stas. Con todo, podemos diferenciar varias etapas en funcin de la normativa vigente en cada una de ellas: 1- Rgimen franquista: En esta etapa, la percepcin del papel de la empresa pblica en una economa de mercado conduca ms a la nacionalizacin de empresas que a la privatizacin de las mismas. Sin embargo, existen leyes que contemplan el supuesto de la enajenacin de participaciones estatales en empresas. Tal y como recoge Gmir2, la Ley 194/1963, que aprueba el I Plan de Desarrollo econmico y social, regulaba, en su artculo 5.4, la enajenacin de participaciones estatales en las empresas nacionales en determinados supuestos. La entrada en vigor de la Ley de Patrimonio del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de Abril), en 1964, que establece expresamente, en el artculo 103, un rgimen jurdico para el supuesto de enajenacin de las participaciones estatales, deja as esta cuestin:
La enajenacin de ttulos representativos de capital propiedad del Estado en empresas mercantiles requerir acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del de Hacienda, cuando el valor de los que se pretenda enajenar no exceda del 10% del importe de la participacin que el propio Estado ostente en la respectiva empresa. En ningn caso podr el gobierno acordar, dentro de un mismo ao, la enajenacin de acciones o participacin que rebasen el porcentaje indicado. La enajenacin de acciones o participaciones en cuanta superior a la indicada o que suponga para el estado la prdida de su condicin de socio mayoritario deber ser autorizada por Ley. Excepcionalmente, bastar con la autorizacin del Ministro de Hacienda para enajenar los ttulos que por su nmero no puedan considerarse como autnticas inversiones patrimoniales.

Esta regulacin legal puede calificarse de restrictiva, desde el momento en que, por un lado, la prdida del control de una empresa pblica precisa de habilitacin legal especfica por las Cortes Generales, y, por otro, slo se contempla el supuesto de venta de activos de sociedades mercantiles. Es decir, no se prev la posibilidad de privatizar
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MARTNEZ LAFUENTE, A. (1999): La interpretacin jurisdiccional del proceso privatizador. Notas sobre la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 1999. Economa industrial, n 328. (pp. 77-83). 2 GMIR, L. (2000): Poltica de privatizaciones: Poltica econmica de Espaa. 7 edicin. Coor. L. Gamir. Alianza editorial. Madrid. (pp. 365-398).

otras empresas pblicas de forma jurdica distinta, a travs de frmulas que no requieran la previa constitucin de sociedades mercantiles, como es el caso de la venta negociada. 2: Periodo democrtico hasta 1995: Esta etapa tiene en la redaccin de la Ley General Presupuestaria (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de Septiembre, que, a los efectos de regulacin de las privatizaciones, no modifica la versin de 4 de Enero de 1977 de esta Ley) el marco normativo bsico de las privatizaciones. Esta Ley amplia el mbito de referencia de la regulacin sobre enajenaciones al conjunto de las sociedades estatales, concepto que abarca tambin a aquellas sociedades mercantiles en las que la Administracin del Estado tenga participacin mayoritaria indirecta, a travs de sus Organismos autnomos y dems entidades estatales de Derecho pblico. La nueva regulacin relaja enormemente los requerimientos para la enajenacin de activos de empresas pblicas, al establecer, en el artculo 6.3, que los actos de prdida de posicin mayoritaria del Estado, o de sus Organismos autnomos y Entidades de Derecho pblico, en el capital de las sociedades se acordar por el Consejo de Ministros. Es decir, no se precisa la autorizacin expresa de las Cortes Generales mediante Ley. La posterior Sentencia del Tribunal Supremo de14 de Octubre de 1999 confirma que este texto sustituye al vigente en el periodo anterior, y extiende la habilitacin legal al Consejo de Ministros en relacin con los ttulos representativos del capital en empresas donde la participacin estatal fuese minoritaria. Junto a la aprobacin de la nueva redaccin de esta norma, se introducen otros cambios legislativos puntuales que van preparando el terreno a posteriores decisiones privatizadoras. Estos cambios no afectan slo a medidas de privatizacin indirecta obligadas por la legislacin antimonopolio de la Unin europea -, sino que tambin abren la posibilidad de emprender privatizaciones sustanciales. Un ejemplo de estos cambios fue la derogacin, en Noviembre de 1992, del artculo 4-2 de la Ley de monopolio del tabaco que estableca: El Estado mantendr siempre la titularidad de la mayora del capital de Tabacalera. Por tanto, hemos de interpretar que, en esta etapa, se eliminan algunos obstculos legales a la privatizacin de empresas, simplificndose los trmites exigidos para ello, y eludindose el control previo del Legislativo a las decisiones privatizadoras con repercusiones en trminos de control. 3: Etapa de 1995 hasta nuestros das: Es en esta etapa cuando se aborda directamente la regulacin de las privatizaciones, elaborndose textos con vocacin de afianzar la garanta del inters general o con nimo de dotar a las privatizaciones de un procedimiento reglado y de una ordenacin temporal. As, en primer lugar, se incorpora a la legislacin espaola sobre privatizaciones un instrumento nuevo, que es el de la golden share o accin de oro. Este instrumento introducido por la Ley 5/1995, de 23 de Marzo, de rgimen jurdico de enajenacin de participaciones pblicas en determinadas empresas, que fue desarrollada por el Decreto 1525/1995, de 15 de Septiembre permite reservar al Estado ciertas prerrogativas sobre las empresas privatizadas durante un periodo de tiempo posterior a su enajenacin.

En concreto, el mecanismo de la accin de oro establecido por esta Ley obliga a someter a autorizacin administrativa previa la adopcin de determinadas decisiones en ciertas empresas (que operen en sectores fundamentales y en las que el Estado posea - o haya posedo - al menos el 25% del capital social) una vez privatizadas. Este mecanismo viene a significar la minusvalorizacin de los derechos polticos de las acciones que se adquieran al Estado, que, de esta forma, se reserva el control sobre las principales decisiones estratgicas de dichas empresas. Los supuestos de acuerdos societarios sometidos a autorizacin previa son, bsicamente, dos: a) El supuesto tanto de la disolucin, escisin o fusin de las sociedades, como el del cambio de objeto social (incluyendo la venta o gravamen de activos necesarios para el cumplimiento de ste). b) El caso de las adquisiciones directas o indirectas de participaciones sociales que conlleven bien el control, por parte de una misma persona o entidad, de un porcentaje del capital social superior al 10% del total (porcentaje que es susceptible de ser elevado - mediante la aprobacin de un Real Decreto especfico - para una concreta empresa privatizada), bien la reduccin de la participacin estatal por debajo del 15%. En la Ley 5/1995, se garantiza a los gobiernos autonmicos su participacin en los procesos de autorizacin previa, si la empresa solicitante desarrolla una parte significativa de su actividad en el territorio de la Comunidad autnoma. Esta normativa estaba pensada, fundamentalmente, para el caso tanto de las grandes empresas con fuerte implantacin en su mercado como de las empresas que proveen servicios pblicos de carcter esencial. Sea en el primer caso (al que se ajustara el ejemplo de REPSOL) o en el segundo (que incluira a Telefnica), se trata de empresas con un notable poder de mercado y cuya actividad afecta al tejido productivo y social de un modo singular, de manera que la garanta de continuidad en su operativa se considera de inters pblico. Se aprobaron Reales Decretos especficos de aplicacin de esta Ley en los supuestos de REPSOL, Telefnica y Argentaria. Pero, en segundo lugar, adems de por la aprobacin de esta Ley, esta etapa se caracteriza por la adopcin del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 28 de Junio de 1996, por el que se establecen las Bases del Programa de Modernizacin del Sector pblico empresarial del Estado (conocido como Programa de privatizaciones). Este Acuerdo, pese a carecer de naturaleza reglamentaria, ha sido reconocido por la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Octubre de 1999 como decisin dotada de plenos efectos jurdicos. El Acuerdo refleja la intencin de disear un procedimiento reglado al que deberan ajustarse todas las privatizaciones acometidas a partir de esa fecha, y es el resultado de la constatacin de que la ausencia de una regulacin detallada sobre esta cuestin contrariaba la ms elemental seguridad jurdica y el aseguramiento de la observancia del inters general.

El contenido material de este Acuerdo, dirigido fundamentalmente a los holdings pblicos en los que se integraban las principales empresas susceptibles de privatizacin, consista en el establecimiento de unas directrices y principios que deberan regir las enajenaciones de activos, y que, siguiendo a Martnez Lafuente3, podran sintetizarse as: - Publicidad, transparencia y concurrencia. - Eficiencia y economa. - Separacin de la propiedad y la gestin de las empresas. - Correccin de los desequilibrios presupuestarios. - Salvaguarda y defensa de los intereses econmicos generales y de los intereses patrimoniales del Estado. - Proteccin de los intereses de accionistas y terceros. - Continuidad del proyecto empresarial de las empresas privatizadas. - Aumento de competencia. - Extensin de los mercados de capitales y ampliacin de la base accionarial de las empresas. - Sometimiento a control de todas las operaciones (en este sentido, incluso se introducen previsiones de recurrir al control externo: En toda operacin de privatizacin de una empresa, sus participaciones o sus activos, se solicitar informe o informes externos que indiquen la valoracin estimada de aquellas, el mtodo o mtodos seguidos para obtenerla, as como, en su caso, las variables determinantes de la misma.) El Acuerdo de 28 de Junio de 1996 crea, as mismo, el Consejo Consultivo de Privatizaciones, como rgano encargado de informar las propuestas de enajenacin, y de comprobar que se acomodan a los principios mencionados anteriormente (esencialmente, a los de publicidad, transparencia y libre concurrencia). Cada operacin deber ser informada por este Consejo, de modo previo a la adopcin de la decisin de enajenacin. Este Consejo podr tambin emitir informes sobre cuantas cuestiones le sean planteadas por el Gobierno o los gestores de las empresas pblicas. En el ejercicio de sus funciones, el Consejo ha planteado varias recomendaciones, relativas a ampliacin de los plazos de presentacin de ofertas, a la ponderacin de comisiones y honorarios en los baremos de los concursos o al papel que deben desempear los coordinadores globales de las operaciones. Pero ms all de la fijacin de unos principios y garantas, y de la constitucin de este rgano consultivo, la adopcin de este Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 1996 revela la decisin de iniciar un proceso masivo de privatizaciones totales,
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MARTNEZ LAFUENTE, A. (1999): La interpretacin jurisdiccional (op.cit). (pp. 79 y 80).

aunque sometido a un procedimiento que asegure la salvaguarda del inters general. De hecho, y como veremos ms adelante, se adopta el objetivo de privatizar todas las empresas estatales, adecuando los ritmos y frmulas a las situaciones econmicas y patrimoniales de las empresas a privatizar. Desde la aprobacin de este Acuerdo y hasta el final de esa legislatura, como recuerda Gmir4, se produjo una media de una privatizacin al mes. B) El marco institucional de las privatizaciones en Espaa. Como ya hemos comentado, la reordenacin de las unidades productivas pblicas o de las participaciones estatales en las empresas ha sido frecuente, configurando un marco institucional cambiante para las decisiones de privatizacin. Adicionalmente, la organizacin de las empresas pblicas en el momento de la enajenacin de sus activos ha determinado la contabilizacin de los ingresos derivados de las operaciones y su comunicacin directa o indirecta con los Presupuestos generales del Estado. La integracin de la mayora de las empresas pblicas en holdings adscritos a un concreto Ministerio ha implicado que la propuesta formal de enajenacin haya partido de los responsables de dichos conglomerados empresariales, aunque la decisin final de privatizacin haya correspondido al Consejo de Ministros, en aplicacin de la legislacin vigente, y en las condiciones que hemos sealado en el apartado anterior. Precisamente, algunas de las reestructuraciones experimentadas por el Sector pblico empresarial estatal estuvieron vinculadas a la preparacin de operaciones privatizadoras. El Esquema siguiente nos muestra la evolucin de la organizacin institucional del Sector pblico empresarial dependiente del Estado, en el que hemos diferenciado las unidades productivas (empresas que llegaron a pertenecer en su totalidad al Estado y con vocacin preferentemente industrial) de las participaciones (paquetes significativos de acciones en grandes empresas, normalmente de servicios). Estos activos y empresas se han gestionado siempre desde estructuras y Ministerios diferentes. Esquema 1: Evolucin de la organizacin institucional del Sector pblico empresarial dependiente del Estado (1941-2002). Intervalo Unidades productivas Participaciones 1941-1981 INI, Otras vinculadas PGE Direccin General Patrimonio 1981-1992 INI, INH, Otras vinculadas PGE Direccin General Patrimonio 1992-1995 INI (TENEO, resto), INH, Otras Direccin General Patrimonio vinculadas PGE 1995-1996 SEPI (TENEO, INH, resto), AIE, Direccin General Patrimonio Otras vinculadas PGE (SEPA I y SEPA II) 1996-1997 SEPI, AIE, Otras vinculadas PGE SEPPa 1997-2002 SEPI, Otras vinculadas PGE SEPPa
FUENTE: Elaboracin propia.

Como puede apreciarse en el Esquema, tras un periodo de prolongada estabilidad en la estructura institucional del Sector pblico empresarial dependiente del Estado, los cambios se suceden permanentemente en la ltima dcada, como consecuencia del
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GMIR, L. (2000): Poltica de privatizaciones. (op.cit.) (p.377).

replanteamiento radical de las funciones atribuidas a la empresa pblica y de la conveniencia de emprender operaciones privatizadoras. Desde su constitucin en 1941 y hasta 1981, el Instituto Nacional de Industria (INI), adscrito al entonces Ministerio de Industria, reuna a la mayor parte de las empresas estatales, con la salvedad de algunas proveedoras de servicios pblicos, normalmenteque estaban directamente vinculadas a los Presupuestos Generales del Estado. La Direccin General de Patrimonio, perteneciente al Ministerio de Hacienda, gestionaba, por su parte, las participaciones estatales en otras empresas, a las que se denominaba conjuntamente como Grupo Patrimonio. En 1981, como consecuencia del Real Decreto Ley 8/1981, de 24 de Abril, se constituye el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) - tambin queda adscrito al anterior Ministerio de Industria - para agrupar las participaciones y empresas del sector de hidrocarburos que se segregan del INI, obedece al inters de gestionar con autonoma esta poltica sectorial. La creacin de REPSOL, en 1986, integrando verticalmente todas las participaciones en esta gran empresa, favorece esta gestin separada de los intereses en el sector de hidrocarburos. En concreto, 9 empresas pblicas de la rama petroqumica y del gas fueron absorbidas por la nueva REPSOL. Esta reordenacin sectorial tambin afect a las empresas del INI (5 pertenecientes a la rama del aluminio se fusionaron en Inespal, 6 empresas de la rama electrnica fueron absorbidas por Indra, y varias siderrgicas se renen en la Corporacin Siderrgica Integral (CSI) - Acelaria) y a las gestionadas desde la Direccin General de Patrimonio (8 empresas del sector de la alimentacin fueron adquiridas por Tabacalera, y toda la banca pblica se fusiona en la nueva entidad Argentaria). En Julio de 1992, se constituye TENEO, como cabecera de un grupo de 42 empresas con posibilidad de competir libremente en el mercado y opciones de rentabilidad. Considerando las sociedades de participacin indirecta, se consolidaban 106 empresas, que se segregaban del INI, para configurar un grupo con divisiones de Energa (Grupo Endesa, Enusa, Red elctrica), Transporte areo ( Grupo Iberia y Aviaco), Transporte martimo (Grupo Elcano), Aeroespacial y electrnica (Casa, Grupo Indra), Servicios corporativos (Musini, TGI y otras), Bienes de equipo e Ingeniera (Grupos BWE o Auxini), e Industrias de proceso (Inespal, Ence, Almagrera, etc). El Real Decreto-Ley 5/1995, de 16 de Junio, de creacin de determinadas Entidades de Derecho pblico (convertido en Ley 10/1996, de 10 de Enero) suprime el INI y el INH, y crea dos nuevas entidades: la Agencia Industrial del Estado (IAE), que agrupa a las participaciones en las entidades mercantiles sujetas a planes de reestructuracin o reconversin (Minera, Defensa, Construccin naval y Siderurgia, bsicamente); la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), que se constituye como tenedora de las acciones de TENEO y de las empresas del INH.

En 1995, se registra otra novedad organizativa, consistente en la constitucin de las Sociedades Estatales de Patrimonio I y II, que gestionarn las participaciones que venan residindose en la Direccin General de Patrimonio. El ya citado Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de Junio de 1996 estableca tambin la disolucin de TENEO, y el paso de sus activos y pasivos a SEPI, desapareciendo la situacin anterior caracterizada por la existencia de un subholding (TENEO) integrado en un holding (SEPI). Este Acuerdo crea, as mismo, la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPPa), que agrupa a las Sociedades Estatales de Patrimonio I y II, que haban asumido la gestin de los ttulos administrados desde la Direccin General de Patrimonio. Para finalizar las reorganizaciones, y con el objeto de simplificar la estructura institucional del Sector empresarial estatal, el Real Decreto Ley 15/1997, de 5 de Septiembre, suprime la AIE, transfiriendo a la SEPI todas sus participaciones accionariales, bienes, derechos y obligaciones. A partir de esa fecha, y habida cuenta de la prctica liquidacin de las participaciones que eran gestionadas desde la SEPPa, la SEPI se convierte, de facto, en el nico holding empresarial estatal, con reas de negocio de Minera (Hunosa), Construccin naval (Izar) y Aeroespacial (EADS), entre otras. El resto de empresas estatales han estado vinculadas directamente a los Presupuestos Generales del Estado, bien sea: - Mediante contrato-programa: como es el caso de RTVE o Renfe. - Bajo la forma de Organismo Autnomo de naturaleza mercantil (comercial, financiera, o industrial): como Correos o el Banco de Espaa. - Constituyendo Entes pblicos: caso de Puertos del Estado o Aena. Al margen de las empresas estatales, las Administraciones territoriales han configurado sus propios sectores empresariales pblicos, con formas institucionales variadas dada su capacidad de autoorganizacin. En estos sectores, tambin se han registrado privatizaciones (afectantes a empresas autonmicas o servicios municipales) pero de mucha menor envergadura. 2. Caractersticas generales y magnitud del proceso privatizador espaol La privatizacin sustancial ha adquirido en Espaa una importancia considerable, en los ltimos aos, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. En trminos cuantitativos porque, en pesetas actuales, el importe de los ingresos brutos derivados de las operaciones privatizadoras equivaldra a los 9 10 billones de pesetas, provocando unas importantes consecuencias presupuestarias y patrimoniales, fundamentalmente para el Estado; en trminos cualitativos, porque la presencia del Sector pblico en la esfera productiva ha dejado de ser decisiva en prcticamente todas las ramas de actividad. El proceso espaol de privatizaciones comenz de un modo singular, cuando se decide

devolver al Sector privado oportunamente saneadas las empresas expropiadas al Grupo RUMASA. El balance neto de estas transacciones fue absolutamente negativo para el Estado, que emple ms de medio billn de pesetas de entonces en consolidar la estructura financiera de esas empresas. Pero al margen de esta experiencia puntual, que no era resultado de una reflexin general sobre el papel del Sector pblico empresarial en la Economa espaola y sobre la asociacin de la privatizacin con los objetivos de la poltica econmica, el inicio de las enajenaciones de activos de las empresas pblicas estuvo relacionado con la difusin de la experiencia britnica y de consideraciones de ndole normativo y general: 1. La globalizacin econmica exige una mayor dimensin a las empresas, a travs de su creciente exposicin a un entorno competitivo. Consecuentemente, las empresas pblicas debern realizar un mayor esfuerzo inversor y tecnolgico que, en la actual situacin financiera del Estado, slo ser posible con el logro de socios privados. 2 . La Empresa pblica ha dejado de considerarse un valioso instrumento de poltica industrial y de rentas, en beneficio del Presupuesto. Con lo cual, parece perder sentido la titularidad pblica de ciertas unidades productivas, cuya venta o liquidacin tendra que estudiarse. Sobre la base de estas consideraciones, se fue desarrollando un proceso cuyo ritmo e intencionalidad ha variado notablemente, por la influencia tanto de la coyuntura econmica como de la orientacin poltica de los gobiernos. Como argumentaremos en el epgrafe siguiente, hechos de la relevancia de la integracin progresiva en la actual Unin Econmica y Monetaria, de la coyuntura recesiva de principios de los 90 o del cambio de partido poltico en la responsabilidad del gobierno central han condicionado la evolucin del proceso de privatizaciones, y le han dotado de un sentido especfico. Si tuviramos que sintetizar en unas cuantas notas las caractersticas generales del proceso espaol de privatizaciones, podramos afirmar que: 1- Se trata de un proceso ya prcticamente concluso: a la altura del 2002, las privatizaciones han llegado casi a su fin, estando muy prxima la extincin completa del Sector pblico empresarial dependiente del Estado. Si bien al principio se registraban bastantes supuestos de privatizaciones parciales, la tendencia a las privatizaciones totales, muy acusada a partir de la segunda mitad de los 90, ha ido provocando la progresiva desafeccin del Sector pblico de casi todas las empresas, incluidas las pertenecientes a sectores tradicionalmente considerados estratgicos (Defensa o Energa, por ejemplo). 2- La decisin poltica de proceder a las privatizaciones ha residido invariable y casi exclusivamente en la Administracin central, al depender de ella la inmensa mayoria de las unidades productivas bajo control pblico y al no haberse arbitrado mecanismos eficaces de participacin de las Administraciones territoriales en la toma de decisiones.

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3- Como consecuencia directa de las diferentes polticas de privatizacin que se han sucedido, la venta de activos de empresas pblicas se ha producido con una muy desigual intensidad en el transcurso del periodo analizado. De hecho, tanto el nmero de operaciones maduradas por mes (que ha variado de 0,1 en un principio, a estar por encima de 1,5 en la segunda mitad de los 90), como las estimaciones de ingresos brutos relativos derivados de las operaciones (que van del 0,2% del PIB, como media de finales de los 80, al 3% de media a finales de los 90) indican que el ritmo de las privatizaciones ha variado en cada etapa. 4- Se ha utilizado una gama amplsima de frmulas o procedimientos de privatizacin, sobre todo en la ltima etapa, lo que ha permitido ajustar las operaciones a las caractersticas de las empresas pblicas y a los objetivos considerados prioritarios en la enajenacin de los activos. 5- No existe un perfil nico ni hegemnico de adquirente: a veces, las empresas se han transferido a operadores nacionales del sector de dimensin media, en el marco de ventas negociadas; otras veces, se ha perseguido la formacin de un ncleo estable de accionistas y la ampliacin de la base accionarial a travs de OPV. No han faltado ocasiones en las que se trataba de asegurar la viabiliad futura de la empresa mediante la integracin de la misma en un grupo multinacional; tampoco han faltado los supuestos en que se confa la gestin de la empresa a los propios directivos y trabajadores. Las soluciones han dependido de la dimensin de la empresa, de su situacin econmica y patrimonial, de su nivel tecnolgico y de la presin del entorno competitivo de la rama a la que pertenece. Las estimaciones relativas a la magnitud econmica de las privatizaciones espaolas que han efectuado los distintos estudiosos varan, ms que nada porque se refieren a intervalos temporales definidos de modo no idntico. Muchos autores5 coinciden en estimar en cerca del billn y medio de pesetas corrientes el producto de las ventas de activos hasta la mitad de los 90. Sin embargo, los clculos de los ingresos brutos percibidos por el Estado, como contrapartida de los activos enajenados entre 1996 y 1998, se elevan por encima de los 4,3 billones de pesetas, en todos los casos6. Procediendo a la oportuna actualizacin de las cantidades, imprescindible dado el amplio intervalo de tiempo estudiado, podemos estimar que la cifra aproximada de ingresos brutos derivados de las privatizaciones espaolas se situara entre los 9 y 10 billones de pesetas de 2002. Resulta obvio que las operaciones han alterado el comportamiento financiero del Estado durante el periodo. Tras unos ejercicios presupuestarios en los que se registraban abundantes ingresos patrimoniales por realizacin de activos financieros, las entradas de recursos han disminuido por esa va. No obstante, una porcin significativa de los recursos obtenidos no se reflejaban directamente en los Presupuestos Generales del Estado, sino que se aplicaban, en el seno de los holdings empresariales pblicos
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Vid., p.ej.: BILBAO, J. (1995 a, p.50)); VERGS, J.(1999, p.126); GMIR, L (1998, p.29). Vid., p.ej.: EGUIDAZA, S. (1999), VERGS, J (1999, p.126), MELLE, M (1999, p.146).

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tenedores de los ttulos, al saneamiento de otras empresas con problemas financieros antes de su propia privatizacin. Del mismo modo, han ido reducindose las transferencias corrientes y de capital que se venan otorgando a las empresas pblicas. Tambin ha variado la situacin patrimonial del Estado, al realizarse un volumen muy importante de sus activos. Estas repercusiones de las operaciones de privatizacin ya han sido puestas de manifiesto en el captulo I de este libro. 3. Las fases de la privatizacin espaola: las diferentes polticas de privatizacin. Como ya henos remarcado, una de las caractersticas esenciales del proceso espaol de privatizaciones es la ausencia de definicin de una poltica nica y persistente sobre el papel del Sector pblico empresarial en la Economa espaola, de la que pudiera deducirse un programa coherente de enajenaciones de activos. Al principio del periodo estudiado en este Captulo (1984-2002), pareca predominar una aproximacin instrumental al fenmeno de la privatizacin, en el sentido de que se recurra a la venta de activos de empresas pblicas como modo de satisfacer determinados objetivos de la poltica econmica general. Bien es verdad que estos objetivos tampoco fueron constantes, aprecindose una evolucin con el paso del tiempo. As, en un primer momento, la privatizacin se orientaba preferentemente, a mi juicio, hacia fines de ndole microeconmico y estructural, ligados al logro de una mayor eficiencia productiva y de una mayor competitividad. Ms adelante, la privatizacin se emple con una intencionalidad de carcter macroeconmico (vinculada a las variables presupuestarias, a travs de la generacin de recursos para el Sector pblico) y coyuntural (se limitara a capitalizar la corriente de rendimientos futuros de las empresas). Sin embargo, en el pasado ms reciente, la privatizacin ha adquirido la condicin de objetivo en s mismo de la accin gubernamental, sobre la base de un criterio normativo que asienta la superioridad de la empresa privada, como organizacin, en la esfera productiva. De acuerdo con estas valoraciones - que se desprenden del anlisis de las operaciones privatizadoras acometidas en cada intervalo de tiempo -, el proceso de privatizaciones en Espaa se habra ajustado a la siguiente periodificacin: 1 Etapa (1984-1992): La Privatizacin selectiva o privatizacin como instrumento de la reestructuracin del Sector pblico empresarial 2 Etapa (1993-Mayo 1996): La Privatizacin recaudatoria o privatizacin como mecanismo de reduccin de las necesidades financieras a corto plazo del Sector pblico.

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3 Etapa (Junio 1996-2002): La Privatizacin masiva o privatizacin para la reasignacin de funciones entre los sectores pblico y privado. Pasemos a describir las notas definitorias de cada periodo, a partir de la informacin reunida sobre las operaciones de privatizacin culminadas en ellos. Las operaciones son caracterizadas desde cuatro puntos de vista: frmula de venta empleada, ingresos brutos derivados de la operacin, porcentaje de capital enajenado y rama de actividad en la que se integra la empresa privatizada. Recogemos supuestos de privatizacin sustancial que versan sobre activos financieros (participaciones en el capital social), perfil al que se han ceido la mayora de los casos registrados en Espaa. 1 Etapa (1984-1992): La Privatizacin selectiva o privatizacin como instrumento de la reestructuracin del Sector pblico empresarial En esta etapa, y al margen de las devoluciones al Sector privado de las empresas del antiguo Grupo RUMASA7, las privatizaciones se entienden, fundamentalmente, como un mecanismo para lograr la integracin del capital pblico y privado, cuando as lo exija el objetivo ltimo de la consolidacin del tejido productivo espaol y su adaptacin a un entorno competitivo. El nivel de integracin depender de quin disponga del suficiente potencial financiero y tecnolgico para asumir el papel dinamizador de las industrias afectadas. Esta es la filosofa que se plasm posteriormente en el Plan de modernizacin y racionalizacin del Sector pblico empresarial, elaborado al respecto por el Ministerio de Industria, a principios de los 90. Este Plan se diriga, sobre todo, a empresas pblicas de tamao pequeo y mediano, acuciadas por la bsqueda de dimensin e innovacin tecnolgica. Las soluciones esbozadas hacen referencia a la necesaria reorientacin de la actividad de muchas de dichas empresas, y en la conveniencia de llegar a alianzas con grupos privados que puedan aportar una mejora en la eficiencia productiva y en la rentabilidad empresarial. Pero, al mismo tiempo, se destacaba la importancia de mantener ciertos controles pblicos en la gestin de las empresas, y se reiteraba la apuesta por TENEO, como grupo empresarial independiente que podra instrumentar la estrategia de poltica industrial del gobierno. Esto ltimo implicara la paulatina reduccin del INI - con presencia limitada ya a los sectores maduros - y su conexin directa con los Presupuestos Generales del Estado. El Plan proporcionaba un anlisis de lo que consideraba la participacin idnea del Sector pblico en las diferentes ramas de actividad, de acuerdo con este enfoque de privatizacin selectiva:
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Como recoge Gmir, de las aproximadamente 800 empresas (entre ellas Galeras preciados, Hoteles agrupados, Banco Atlntico y Constructora Hispano Alemana) que componan el Grupo RUMASA en el momento de su expropiacin, en Febrero de 1983, 226 haban sido ya vendidas en el plazo de 2 aos, y otras 400 haban sido liquidadas. (Vid.: GMIR, L. (2000): Poltica de privatizaciones...(op.cit.) (p.371))

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1- Las empresas pblicas que todava explotaban un monopolio (telecomunicaciones o transporte areo, por ejemplo), tendran que ir adaptndose a la progresiva desregulacin. Esto pudiera favorecer su privatizacin sea mediante la oferta pblica de ttulos, sea mediante la venta negociada de sus activos -, pero, por su carcter estratgico, el Estado deber mantener el suficiente control. 2- En las ramas de actividad de alto contenido tecnolgico (electrnica, informtica o aeronutica, por ejemplo), la necesidad de inversiones en Espaa, que puedan generar un empleo de alto valor aadido, podra llevar incluso a una mayor capitalizacin de las empresas pblicas a cargo del Estado, en el caso probable de no existir capital privado interesado. 3- La industria de Defensa tiene justificada su titularidad pblica, aunque puedan establecerse alianzas de ndole tecnolgico o estratgico con socios privados. 4- En los sectores maduros (Construccin naval, Siderurgia o Minera del carbn, por ejemplo), las empresas pblicas estn ya sujetas a planes de reconversin aprobados por la Unin Europea, en los que se prevn las futuras relaciones entre capital pblico y privado en cada rama. 5- Las empresas pblicas comerciales deben operar en las mismas condiciones que sus competidores, y su titularidad pblica no obedece, en bastantes casos, a razones excepcionales de poltica general. Por lo tanto, podran privatizarse bien enteras, bien algunas de sus reas de negocio. Esta filosofa respecto a la empresa pblica conduca a lo que hemos denominado privatizacin selectiva, que se basaba en la consideracin de la privatizacin como un instrumento al servicio de la poltica industrial, orientado al objetivo ltimo de la consolidacin del tejido productivo espaol expuesto a un nuevo entorno competitivo a raiz de la adhesin a las entonces Comunidades europeas. Por tanto, la privatizacin se asociar en este etapa a la consecucin de resultados de corte microeconmico. El Cuadro 3.1 rene las principales operaciones privatizadoras de este periodo.

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Cuadro 1: Principales operaciones de privatizacin sustancial, millones de pesetas corrientes) Empresa %capital Frmula Ingresos brutos Ao Tarazona 69,6 Venta negociada n.d. 1984 Secoinsa 69,1 Venta negociada n.d. 1985 SKF Espaa 98,8 Venta negociada n.d. 1985 Ingenasa 67,7 Venta negociada n.d. 1985 Entursa 100,0 Venta negociada n.d. 1985 V.Marsans 100,0 Venta negociada n.d. 1985 Fovisa 99,3 Venta negociada n.d. 1986 Insisa 60,0 Operacin capital n.d. 1986 SEAT I 75,0 Venta negociada n.d. 1986 Gesa 38,0 OPV 8.800 1986 Acesa 29,0 OPV 21.800 1987 Telefnica I 6,0 OPV 47.200 1987 Ence I 40,0 OPV 17.500 1987 Astican 90,7 Venta negociada n.d. 1988 Ateinsa 100,0 Venta negociada n.d. 1988 Endesa I 18,0 OPV 74.200 1988 Intelhorce 100,0 Venta negociada n.d. 1989 MTM 100,0 Venta negociada n.d. 1988 Enasa 100,0 Venta negociada n.d. 1989 Repsol I 30,6 OPV 156.229 1989 Repsol II 2,9 Venta negociada 31.919 1990/2 Repsol III 8,6 Bonos convertibl 80.000 1992 SEAT II 25,0 Venta negociada n.d. 1990

1984-1992.(en Rama Textil Electrnica Rodamientos Qumica Turismo Turismo Siderurgia B.equipo Automocin Electricidad Autopistas Telecomunic. Papel Constr.Naval Bien. equipo Electricidad Textil Bien. equipo Automocin Petrleo Petrleo Petrleo Automocin

FUENTE: GMIR, L (1999 y 2000), GONZLEZ DE LA FE, P. (1998), MELLE, M. (1999), NOCEDA, M. A. (1999), BEL, G. (1998), SANCHS, J.A. (1996), BILBAO, J. (1995), y elaboracin propia a partir de Memorias y prensa econmica.

Como puede apreciarse en el Cuadro, las operaciones privatizadoras de esta etapa se caracterizan por las siguientes notas: 1- Se instrumentan principalmente como ventas negociadas, frmula de enajenacin que posibilita tanto la seleccin de un adquirente potencialmente capaz de asegurar la viabilidad empresarial, como la adopcin de un Plan industrial para las empresas privatizadas, que garantice el mantenimiento de la actividad y del empleo. 2- Los activos pertenecen a empresas industriales implantadas, en la mayora de los casos, en sectores maduros (Automocin, Siderurgia, Construccin naval, Qumica, Textil).

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3- Se trata normalmente de privatizaciones totales, que persiguen un cambio de gestin, sea con el cambio de equipos directivos, sea con la integracin en grupos multinacionales. 4- Los ingresos brutos procedentes de las operaciones carecen mayoritariamente de relevancia econmica, tanto en trminos absolutos como en proporcin al PIB. Estas notas se ajustan a los requerimientos de una poltica de privatizacin selectiva, y la mayora de los supuestos de ventas de activos de empresas pblicas se justifican, como adelantbamos, por razones de corte microeconmico asociadas a objetivos propios de la poltica industrial. 2 Etapa (1993-Mayo 1996): La Privatizacin recaudatoria o privatizacin como mecanismo de reduccin de las necesidades financieras a corto plazo del Sector pblico. En esta segunda etapa, la privatizacin espaola atendi ms a la consecucin de objetivos macroeconmicos de carcter presupuestario (en trminos de reduccin de la necesidad de financiacin del Sector pblico) y coyuntural (capitalizando las corrientes futuras de rendimientos de los activos de las empresas pblicas), que a la satisfaccin de aquellos otros objetivos de corte microeconmico (en trminos de eficiencia productiva) propios de la primera etapa o al redimensionamiento de un Sector pblico cuyo tamao se juzga excesivo, que ser perseguido en la tercera etapa. En ese sentido, entre 1993 y 1995, la privatizacin espaola puede interpretarse como el resultado de un cmulo de operaciones variadas e inconexas, motivadas por la necesidad del Estado de obtener recursos, al ritmo determinado por los mercados financieros. La ausencia de un plan o de un programa de privatizaciones avalara esta hiptesis. Y ciertamente, la coincidencia de las operaciones generadoras de mayor volumen de ingresos brutos, pero menos dotadas de significacin en trminos de poltica industrial (las ofertas pblicas de venta de paquetes minoritarios de acciones de grandes empresas pblicas muy rentables), con los momentos en los que el control del dficit pblico devino el objetivo prioritario de la poltica econmica del gobierno espaol, afianza la impresin de que la privatizacin espaola ha estado vinculada, en este intervalo, fundamentalmente, a la evolucin de las necesidades de financiacin del Sector pblico. En efecto, el cambio de coyuntura - la recesin se percibe con nitidez, tanto a nivel internacional como espaol, desde principios de 1991 , por un lado, y el establecimiento de las condiciones de convergencia nominal para el acceso a la tercera fase de la U.E.M., por otro, propiciaron la consideracin de la privatizacin desde la perspectiva de la poltica financiera de nuestro Sector pblico. A medida que la fase recesiva se converta en el escenario macroeconmico de referencia, la simple actuacin de los estabilizadores automticos favoreca el crecimiento del dficit presupuestario: el estancamiento en los niveles de actividad econmica haba afectado sensiblemente a los ingresos pblicos, a la par que se agudizaban concretas demandas sociales e industriales que presionaron al alza sobre el proceso de gasto pblico.

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El resultado de esa dinmica se refleja en la evolucin negativa de las magnitudes presupuestarias: en 1993, el dficit pblico como necesidad de financiacin del Sector pblico alcanz su mximo histrico del 7,5% del PIB, reducindose slo hasta el 6,7% en 1994; el endeudamiento neto de las Administraciones Pblicas represent, ya en 1995, el 63,9% del PIB, y el servicio de la deuda supona, ese mismo ao, el equivalente al 5,4% del PIB. Como consecuencia del alcance - desconocido en Espaa hasta entonces - de este desequilibrio presupuestario, la reduccin del dficit y del nivel de endeudamiento del Sector pblico, es decir, la consolidacin fiscal, ha ido convirtindose en el objetivo prioritario de la poltica econmica espaola, por encima de la ms aparentemente controlable inflacin. Este creciente protagonismo de las variables presupuestarias se vi reforzado, a principios de los 90, por la inclusin de dos requisitos de ndole fiscal entre las condiciones de acceso a la tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria fijadas en Maastricht: unos niveles mximos del 3% y del 60% del PIB para el dficit y la deuda, respectivamente. Ante la gravedad de la situacin, en la Actualizacin del Programa de convergencia llevada a cabo en 1994 se adoptan decisiones que permitan emprender una senda progresiva de reduccin del dficit pblico hasta llegar a un nivel equivalente al 3% del PIB en 1997, cumpliendo as los requerimientos comunitarios. En la nueva versin del Programa de covergencia, se determina la congelacin del volumen de recursos destinados a las empresas pblicas, y se prev la paulatina reduccin del dficit, sin alterar la presin fiscal individual y sin abandonar las principales polticas sociales y de infraestructuras. A mi juicio, estaba indudablemente implcito el recurso a la privatizacin como mecanismo generador de ingresos o limitador de gastos para el Sector pblico. Esta apreciacin se confirmara con la inclusin en los Presupuestos Generales del Estado para 1995 de unas previsiones de ingresos directos de 300.000 millones de pesetas, en concepto de enajenacin de activos de empresas pblicas. El propio Solbes entonces Ministro de Economa y Hacienda - elev la previsin de ingresos procedentes de las privatizaciones, para el bienio 1995-1996, a un montante de entre 770.000 millones y un billn de pesetas. Otros detalles revelan esta bsica intencin recaudatoria de las privatizaciones del periodo: la OPV de ttulos de la Telefnica que se complet en Octubre de 1995 - se aprobaba en el marco de un Programa de reduccin del dficit pblico que contemplaba, as mismo, la amortizacin de casi 9.000 empleos en la Administracin (con un ahorro estimado de 12.000 millones de pesetas) y el recorte, en 100,000 millones de pesetas, de las subvenciones que recibiran, ese ao, las empresas y otros Entes pblicos.

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Cuadro 2: Principales operaciones de privatizacin sustancial, millones de pesetas corrientes). Empresa %capital Frmula Ingresos brutos Fbr S.Carlos 100,00 Venta negociada n.d. Automoc.2000 100,00 Venta negociada n.d. Repsol IV 13,90 OPV 110.000 Argentaria I 24,10 OPV 119.000 Argentaria II 24,30 OPV 173.000 Acenor 100,00 Venta negociada 100 Endesa II 8,70 OPV 145.000 Banco Simen 85,20 Venta negociada 17.186 C.L.H. 5,00 Venta negociada 12.500 Ence II 14,90 OPV 13.000 Repsol V 19,50 OPV 200.500 Telefnica II 10,70 OPV 158.000 Indra I 24,90 OPV 3.000 Royal Brands 100,00 Venta negociada 34.500 Repsol VI 11,00 OPV 132.710 Auxini I 40,00 Venta negociada 3.030 Argentaria III 25,40 OPV 160.000

1993- Mayo 1996 (en Ao 1993 1993 1993 1993 1993 1994 1994 1995 1995 1995 1995 1995 1995 1995 1996 1996 1996 Rama B.equipo Automocin Petrleo Banca Banca Siderurgia Electricidad Banca Petrleo Papel Petrleo Telecomunic. Electrnica Alimentacin Petrleo Construccin Banca

FUENTE: GMIR, L (1999 y 2000), GONZLEZ DE LA FE, P. (1998), MELLE, M. (1999), NOCEDA, M. A. (1999), BEL, G. (1998), SANCHS, J.A. (1996), y elaboracin propia a partir de Memorias y prensa econmica.

Pero la poltica de privatizaciones seguida en esta segunda etapa no slo puede deducirse de las manifestaciones gubernamentales. Una serie de circunstancias objetivas nos permiten concluir que se ha recurrido a la privatizacin preferentemente como una opcin de poltica financiera del Sector pblico espaol. Entre estas circunstancias que se evidencian en el Cuadro 3.2, en el que aparecen relacionadas las principales operaciones privatizadoras de este intervalo - podemos destacar: 1 Se concentran en este periodo unas operaciones privatizadoras que se caracterizan, en su mayora, por la generacin de abundantes ingresos brutos para el Sector pblico, justo en el momento en que son ms acuciantes las necesidades financieras del Estado, por la propia evolucin de las variables presupuestarias y por los compromisos contrados en el proceso de convergencia europea. Esta caracterstica es muy acusada si se comparan estas operaciones con las del periodo precedente. Como recoge Vergs8, los ingresos brutos obtenidos de las operaciones de privatizacin experimentan, en 1993, un salto respecto a las cantidades generadas hasta ese ao, al triplicarse el producto anual de las ventas de activos. El montante de lo recaudado en cualquiera de los ejercicios que van de 1993 a 1996 excede de los ingresos registrados en los aos del periodo precedente. Por otro lado, no se activan aquellas ventas negociadas que podran implicar una
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VERGS, J. (1999): Balance de las polticas de privatizacin de empresas pblicas en Espaa (19851999). Economa industrial, n 330. (pp. 121-139). (p.126)

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necesidad previa de importantes recursos pblicos aplicados al saneamiento o relanzamiento de la actividad empresarial. Es decir, se procura obtener recursos fciles y evitar el compromiso de gastos. 2 La seleccin de los activos de empresas pblicas que se enajenan se orienta, prioritariamente, hacia la privatizacin parcial de empresas rentables, sin consecuencias relevantes desde el punto de vista del control. De hecho, la tnica general es el mantenimiento de un elevado grado de control pblico, a pesar de las desinversiones, en la mayora de las empresas privatizadas. La frmula privatizadora preferida es la OPV de paquetes minoritarios de acciones, que no compromete la continuidad en la gestin. Existe algn supuesto de prdida de mayora en el capital social de las empresas, e incluso algn ejemplo de desafeccin total del Sector pblico de una sociedad, pero son casos minoritarios, y son la consecuencia de la maduracin de ventas negociadas cuyos inicios se encuentran en el periodo anterior a 1993. 3 La heterogeneidad de las ramas productivas a las que pertenecan las empresas cuyos activos se enajenan, que descarta asociar las privatizaciones con reordenaciones sectoriales o coyunturas concretas de rama, como suceda en el intervalo anterior. Se trata de empresas que operan en los servicios (Banca, Telecomunicaciones) o que pertenecen a ramas industriales (Alimentacin, Siderurgia, Electrnica, Energa o Construccin), indistintamente. 4 La escasa relevancia otorgada al perfil del adquirente de los activos de las empresas pblicas, dada la frmula preferente de venta escogida (OPV) dirigida, normalmente, a pequeos ahorradores, trabajadores o inversores institucionales, tanto nacionales como extranjeros. Esta relativa indiferencia respecto a la persona del adquirente, justificada por la bsqueda de una ampliacin de la base accionarial de las empresas, qued atenuada por la entrada en vigor de la Ley 5/1995 que estableca el mecanismo de las golden share, y conduca a la formacin de ncleos estables en las grandes compaas. Pero, en el caso de las empresas rentables cuyos activos se enajenan principalmente en este intervalo, la formacin de estos ncleos estables, o el recurso a frmulas mixtas de privatizacin que permitan condicionar una parte significativa del capital social (seleccionando lderes tecnolgicos o industriales o procedencias del capital), en aras de asegurar la viabilidad futura de las empresas, no se llev a cabo sistemticamente hasta el periodo siguiente. La combinacin de estas cuatro circunstancias objetivas apunta, como anticipbamos, a la bsqueda de recursos, por parte del Estado, como motivacin elemental de estas desinversiones que, por sus caractersticas, no permiten la satisfaccin de otros objetivos vinculados ms ntimamente a la poltica industrial. Pero, en todo caso, y como ya se ha sealado en el Captulo 1 de este libro, conviene recordar que slamente desde la estricta perspectiva de la poltica coyuntural y para determinado tipo de empresas pblicas es posible concebir la privatizacin como un instrumento neutro para la financiacin del Sector pblico. Si adoptamos un enfoque cclico, la venta de activos de empresas pblicas rentables podra aportar unos recursos que alivien, parcial o totalmente, la mayor necesidad de financiacin del Sector pblico en momentos de recesin econmica. Y el impacto negativo de esta venta sobre los ingresos patrimoniales del Sector pblico en los siguientes ejercicios fundamentalmente, va menor percepcin de dividendos - podra compensarse, con el cambio de coyuntura, por el mejor comportamiento general de las variables

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presupuestarias. Incluso la reactivacin de la economa podra tericamente permitir una recomposicin de la situacin patrimonial del sector pblico, deteriorada a raz de la operacin privatizadora. Fuera de ese marco coyuntural, los efectos totales (directos e inducidos) de la privatizacin sobre las Cuentas pblicas son difcilmente estimables, sobre todo cuando el objetivo de la enajenacin de los activos es mltiple e incorpora pretensiones como la integracin de una empresa pblica en un grupo multinacional que asegure su viabilidad o la ampliacin de la base accionarial mediante la fijacin de primas, descuentos o bonos de fidelidad. 3 Etapa (Junio 1996-2002): La Privatizacin masiva o privatizacin para la reasignacin de funciones entre los sectores pblico y privado de la Economa. Con la llegada al poder del Partido Popular, se registra un cambio evidente en el planteamiento de las privatizaciones. Por un lado, se decide elaborar expresamente un Plan de privatizaciones que establezca los objetivos, mtodos y ritmos de las mismas. Este Plan constituye el primer documento oficial que aborda frontal y especficamente esta cuestin, y se elabora nada ms tomar posesin el nuevo Gobierno. As es, el 28 de Junio de 1996 se adopta el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueban las Bases del Programa de Modernizacin del Sector pblico empresarial del Estado, Acuerdo conocido como Programa de privatizaciones. Por otro lado, se asume un nuevo y radical posicionamiento sobre el sentido del Sector pblico empresarial, en cuyo marco la privatizacin obedece, esencialmente, a la voluntad de reasignar las funciones entre los sectores pblico y privado de la Economa, de acuerdo con las propuestas normativas de ciertos crculos influyentes de economistas. Esta reasignacin de funciones se concretaba, principalmente, en el abandono, por parte del Sector pblico, de prcticamente toda actividad empresarial. Esta interpretacin es realizada por el propio Pedro Ferreras9 - que fue Presidente de la SEPI durante el periodo Junio de 1996-2001, en el que se llevaron a cabo la mayora de las operaciones privatizadoras , para quien el Acuerdo mencionado representa un cambio total en la concepcin del papel del Estado en la Economa: El paso del Estado accionista empresario directo para la produccin de bienes o servicios para el mercado en competencia con los particulares, al Estado simplemente regulador de la actividad de los particulares, limitando su actuacin como tal a crear un entorno econmico favorable para la competitividad empresarial, para el desarrollo de las iniciativas empresariales, para el desarrollo de una competencia limpia en beneficio de los consumidores.(....) el Estado actual no debe ser empresario, ni puede ser empresario. Para motivar su opinin, Ferreras aade que difcilmente podrn esgrimirse razones estratgicas o de inters o servicio pblico para justificar la propiedad del Estado sobre empresas prestadoras de cualesquiera bienes o servicios que operen en concurrencia con empresas privadas10.
9

FERRERAS, P. (1999): Situacin actual y futura de la industria pblica. Economa industrial, n 328. (pp. 19-27). (p.20). 10 FERRERAS, P. (1999): Situacin actual... (op.cit) (p.27)

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Por tanto, en este tercer periodo, la privatizacin deja de ser un instrumento al servicio de la poltica econmica (industrial o financiera), para convertirse en un objetivo en s misma. Esta valoracin es perfectamente compatible con el hecho de que, a la hora de relacionar las medidas privatizadoras con los objetivos generales de la poltca econmica, los responsables de esta etapa asocien las enajenaciones de activos ms con fines industriales que con metas financieras. As, Piqu, Ministro de Industria y Energa en el primer gobierno popular, se refiere al xito que ha coronado, a su juicio, la nueva poltica de privatizaciones sobre la base de que ha primado la vocacin industrial frente a la necesidad de hacer caja11. Esta apreciacin servira, adems, para confirmar la periodificacin propuesta en este Captulo, que atribuye a la etapa inmediatemente anterior una ligazn entre la privatizacin y las necesidades financieras del Sector pblico. En su condicin de Programa de privatizaciones, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de Junio de 1996 distribua a las empresas estatales en cuatro grupos, a efectos de su eventual privatizacin:
a)

Grupo formado por las empresas inmediatamente privatizables, habida cuenta de su elevada rentabilidad, del hecho de que cotizaban ya en Bolsa y de su alto atractivo para los potenciales inversores. Estas empresas se denominaron las joyas de la corona, y eran Telefnica, REPSOL, Gas natural, Enagas, Tabacalera, Argentaria y Endesa. (Todas fueron privatizadas durante la legislatura 1996-2000, mediante OPV de acciones) Colectivo integrado por aquellas empresas pendientes de reordenacin sectorial, pero de cuya venta podran obtenerse ingresos importantes. A este supuesto se ajustaban Retevisin o Red Elctrica Espaola. (Ambas fueron objeto de privatizacin en la segunda mitad de la pasada legislatura, a travs de la frmula del concurso). Grupo configurado por las empresas que requeran reestructuraciones o saneamientos previos a su venta. Era el caso de Iberia, Casa, Indra, Inespal, Almagrera, Ence, Grupo Auxini y Babcock & Wilcox, entre otras. (Todas han sido vendidas a finales de la legislatura pasada o al principio de la actual). Colectivo formado por aquellas empresas en proceso de reconversin integradas en la Agencia Industrial del Estado, que no iban a poder ser privatizadas a lo largo de la legislatura por motivos estratgicos o sociales. Entre stas, aparecen Santa Brbara, CSI-Acelaria, HUNOSA, y la Divisin naval, actualmente reunida en Izar. (Las dos primeras han sido ya vendidas, e incluso CSI- Acelaria lo fue en la anterior legislatura).

b)

c)

d)

11

PIQU, J. (1999): Algunas reflexiones acerca del proceso de privatizacin del Sector pblico empresarial. Economa industrial, n 328. (pp .15-18). (p.17)

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Como puede apreciarse, todas las empresas estatales son consideradas susceptibles de privatizacin, al margen de la rama de actividad a la que pertenezcan o de su situacin econmica y patrimonial. Esta ltima condicionar los plazos y actuaciones previas a la enajenacin, pero no la decisin de llevar a cabo la privatizacin. Por eso, la poltica privatizadora de esta etapa podemos calificarla de privatizacin masiva, y obedece a una motivacin ms ideolgica de las enajenaciones de activos, sobre la base de una nueva concepcin del papel del Sector pblico en la Economa. Esta caracterstica esencial diferencia radicalmente esta etapa de las anteriores. Pues bien, la ejecucin del Programa de privatizaciones ha venido a confirmar todas las declaraciones de intenciones. En el Cuadro 3.3, podemos comprobar cmo en este intervalo se completan la mayor parte de las privatizaciones sustanciales de cierta envergadura registradas en Espaa. Lo ms destacable de esta relacin de enajenaciones de activos de empresas pblicas consiste en la absoluta heterogeneidad de las operaciones, en su concentracin en un intervalo relativamente reducido de tiempo y, sobre todo, en la bsqueda de una privatizacin total de las empresas. Estas notas se corresponden con el carcter masivo y urgente que adquiere la privatizacin en este periodo. La heterogeneidad de las operaciones se desprende de varias circunstancias: 1- Se emplean todo tipo de frmulas de privatizacin, aisladamente o en combinacin, en funcin de las caractersticas de la empresa privatizable (situacin econmica y patrimonial, implantacin en el mercado, dimensin, nivel de autonoma tecnolgica, presencia o no de accionistas privados en el capital social). Es decir, no se pretende conseguir un objetivo preferente con las privatizaciones (industrial o financiero), sino que se adopta la decisin de venta generalizada de empresas pblicas, y se buscan los procedimientos que aseguren una ms eficaz, transparente y beneficiosa transaccin, sin que peligre la continuidad de la actividad empresarial. Por eso, se han utilizado a menudo procedimientos muy complejos, que suponan el desdoblamiento de las operaciones en varias frmulas (concurso, venta negociada, OPV y bonos de staff) hasta completar la desafeccin del Sector pblico de la empresa en cuestin. Esta variedad contrasta con las opciones privatizadoras ms elementales empleadas en los intervalos anteriores. 2- Las empresas cuyos activos se enajenan pertenecen a un amplsimo abanico de ramas de actividad, en las que disfrutan de muy distinto poder de mercado. Se trata tanto de ramas industriales como de servicios, tanto de sectores maduros como emergentes, tanto de sectores estratgicos como no estratgicos, tanto de ramas en vas de liberalizacin comunitaria como de mercados altamente expuestos a la competencia internacional. Incluso se vende alguna empresa del sector de la Defensa, considerado hasta hace bien poco de inters nacional. Es decir, se confirma que no se reconoce criterio alguno que avale el mantenimiento de una unidad productiva en el Sector pblico.

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3- Las participaciones estatales en las empresas variaban notablemente en el momento de decidir su venta: desde el 100% del capital hasta paquetes residuales del 3%. Es decir, no interesa ni el control de la gestin de las empresas ni la tenencia de porciones de capital social minoritarias que puedan dar lugar a ingresos patrimoniales en el futuro.

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Cuadro 3: Principales operaciones de privatizacin sustancial, Junio 1996-2002 (en millones de pesetas corrientes). Empresa %capital Frmula Ingresos brutos Ao Rama Gas natural 3,81 OPV 35.873 1996 Gas Sefanitro 52,65 OPA 600 1996 Qumica Infoleasing 100,00 Concur./V.negoc. 3.100 1997 Banca Telefnica III 21,16 OPV 607.079 1997 Telecomunicac Almagrera 100,00 Venta negociada 442 1997 Minera Longraf 100,00 Bonos de staff 165 1997 Artes grficas Repsol VII 10,00 OPV 168.381 1997 Petrleo Sodical 51,00 Venta negociada 719 1997 Capital riesgo Auxini II 60,00 Venta negociada 5.950 1997 Construccin Aldeasa I 20,00 Venta negociada 15.000 1997 Distribucin Retevisin I 70,00 Concur./Ampliac 180.644 1997 Telecomunicac Endesa III 25,57 OPV 695.462 1997 Electricidad CSI-Acel. I 35,00 Venta negociada 129.200 1997 Siderurgia Aldeasa II 80,00 OPV 48.545 1997 Distribucin Elcano 100,00 Venta negociada 5.770 1997 Trans.maritimo TISA 23,78 Venta negociada 127.000 1997 Telecomunicac CSI-Acel. II 52,80 OPV 132.155 1997 Siderurgia CSI-Acel. III 12,20 Venta negociada 45.192 1997 Siderurgia Sodicaman 51,00 Venta negociada 658 1997 Capital riesgo Barreras 99,99 Mixto* 750 1997 Cons.Naval Argentaria IV 29,20 OPV 378.749 1998 Banca Inespal 99,60 Venta negociada 63.450 1998 Aluminio Tabacalera 52,36 OPV 286.534 1998 Alimentacin Endesa IV 33,00 OPV 1.052.087 1998 Electricidad Endesa V 8,19 Reducc. capital 289.730 1998 Electricidad Prod. Tubular 100,00 Venta negociada 0 1998 Tubos Retevisin II 30,00 Subasta 123.300 1998 Telecomunicac Grup. Potasas 58,15 Concurso/V. Neg 17.200 1998 Minera Indra II 66,09 OPV 72.730 1999 Electrnica Enatcar 100,00 Concurso 26.200 1999 Trans. carreter Red elctrica 35,00 OPV 56.718 1999 Electricidad Initec 100,00 Concur./V.negoc. 5.000 1999 Ingeniera Astander 100,00 Concur./V.negoc. 300 1999 Const. Naval Iberia 40,00 Venta negociada 181.740 1999 Trans. areo Casa 100,00 Fusin 12% EADS 1999 Aeronatica Ence III 15,00 Venta negociada 13.000 2000 Papel Sta. Brbara 100,00 Venta negociada n.d. 2000 Defensa Iberia 54,00 OPV 97.200 2001 Trans. areo Babcock Wil. 100,00 Venta negociada 7.487 2001 B.equipo

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*: Concurso restringido, venta negociada y bonos de staff. FUENTE: GMIR, L (1999 y 2000), GONZLEZ DE LA FE, P. (1998), MELLE, M. (1999), NOCEDA, M. A. (1999), BEL, G. (1998), SANCHS, J.A. (1996), y elaboracin propia a partir de Memorias y prensa econmica.

4- Los ingresos derivados de las operaciones han oscilado ampliamente, desde las ventas que han supuesto un mximo de recaudacin bruta (1,05 billones de pesetas obtenidos slo con la cuarta colocacin de ttulos de Endesa, en 1998) hasta aquellas transmisiones al precio simblico de una peseta (Productos Tubulares, tambin en 1998) que han implicado un volumen ingente de prdidas al Sector pblico en trminos netos, dados los costes de saneamiento previo (asuncin del pasivo o ampliaciones de capital) o el tratamiento de los excedentes laborales y de los compromisos sociales adquiridos con los trabajadores (la externalizacin de los Planes de pensiones, por ejemplo). Por tanto, no puede asociarse tan fcilmente la privatizacin a la reduccin de las necesidades financieras a corto plazo del Estado (como suceda en el intervalo anterior), porque no se discriminan las operaciones en funcin de su impacto potencial en las cuentas pblicas. La concentracin de las operaciones en un intervalo tan reducido de tiempo resulta llamativa si se considera el volumen de algunas de las ventas y la relativamente escasa profundidad del mercado financiero espaol. La necesidad de disear tramos internacionales ha venido obligada en muchos casos por el riesgo de saturacin de ste, que ha asimilado una cantidad importante de OPV de acciones de empresas pblicas. Sin duda, la coyuntura econmica y financiera expansiva ha favorecido la absorcin de un nmero tan notorio de ttulos. Por tanto, este etapa, que se podr prolongar algn tiempo ms, puede considerarse la definitiva del proceso de privatizaciones en Espaa, puesto que, cuando finalice, no existir prcticamente Sector pblico empresarial dependiente del Estado, y el resto de empresas pblicas las dependientes de las Administraciones territoriales -, adems de disponer de escasa relevancia econmica, constituyen ms bien instrumentos para el ejercicio, en rgimen de autonoma, de competencias propias de las Administraciones de las que dependen. Es decir, se trata preferentemente de entidades que gestionan polticas, ms que de unidades productivas que operen de acuerdo con el principio de mercado. 4. Conclusiones El proceso de privatizaciones en Espaa se encuentra prcticamente consumado, y ha revestido una gran importancia cualitativa y cuantitativa. Por un lado, el Sector pblico ha perdido su relevancia en la esfera productiva, a medida que se avanzaba, as mismo, en la desregulacin de los principales mercados, a impulsos de la normativa comunitaria. Puede afirmarse que la privatizacin ha evidenciado que la Empresa

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pblica y la Regulacin han cedido su protagonismo instrumental en beneficio del Presupuesto, en el actual sistema de poltica econmica. Por otro lado, las enajenaciones de activos de empresas pblicas han generado unos ingresos brutos muy elevados, que en algunos aos han equivalido al 3% del PIB espaol. Las repercusiones patrimoniales y financieras en las cuentas pblicas han sido muy importantes. Pero lo ms llamativo de la experiencia espaola ha sido la sucesin de diferentes polticas de privatizacin definidas por el gobierno central, que han caracterizado tres etapas fundamentales. En una primera etapa de privatizacin selectiva, que discurrira de 1984 a 1992, la privatizacin se orienta a la satisfaccin prioritaria de objetivos de corte microeconmico, en trminos de consolidacin del tejido productivo. En una segunda etapa (1993-Mayo de 1996), la privatizacin espaola adopt el perfil de una privatizacin recaudatoria, prestando ms atencin a la consecucin de objetivos macroeconmicos de carcter presupuestario, con vistas a la reduccin de la necesidad de financiacin del Sector pblico. En la tercera y definitiva etapa de privatizacin masiva, que ha transcurrido desde Junio de 1996 hasta nuestros das, la privatizacin pierde su carcter eminentemente instrumental y se convierte en un objetivo en s misma, en aras de lograr una reasignacin de funciones entre los sectores pblico y privado de la Economa. En todo caso, la ejecucin de las operaciones privatizadoras est muy condicionada por el marco normativo e institucional al que deben ajustarse las decisiones de enajenacin. Normalmente, las disposiciones de activos vienen precedidas de reordenaciones del Sector pblico empresarial y de modificaciones de la legislacin que reflejan una voluntad de llevar a cabo las operaciones. Esta circunstancia provoca a veces retardos temporales que impiden una divisin an ms ntida de las etapas. En este sentido, cabe recordar que la fijacin del momento concreto de las operaciones privatizadoras de gran envergadura se establece en funcin de criterios prcticos, como las seales emitidas por los mercados financieros o e! inters comprador mostrado por grupos privados.

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