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Annexe 7/Développement local

VALORISATION DES EXPÉRIENCES DE DÉVELOPPEMENT LOCAL EN HAÏTI

ANNEXE 7 DÉVELOPPEMENT LOCAL

Groupe de recherche en administration publique et management international (GRAP) / Chaire J.W. McConnell de développement local

Directeur de la recherche : Jacques Gagnon

Chercheur principal : Paul Prévost

Coordonnatrice de la recherche : Caroline Perron

Chercheurs :

Ian Asselin Dicko Baldé Brigitte Dibi Isabelle Drainville Richard Fréchette Sylvie Laliberté Pierre Turcotte Chakda Yorn

Faculté d’administration Université de Sherbrooke

Septembre 2003

Annexe 7/Développement local

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

1

1. QUELQUES MODÈLES GÉNÉRAUX DE DÉVELOPPEMENT

1

2. LES FONDEMENTS DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

8

3. LE DÉVELOPPEMENT LOCAL AUJOURDHUI

17

4. LE DÉVELOPPEMENT LOCAL CONTIENT DE NOMBREUX INTANGIBLES

26

5. SYNTHÈSE GLOBALE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

28

6. BRÈVE ANALYSE COMPARÉE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

31

7. LE DÉVELOPPEMENT LOCAL EN CONTEXTE HAÏTIEN

38

BIBLIOGRAPHIE

42

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INTRODUCTION

Une revue de littérature est constamment en évolution. Il est aussi difficile d’articuler le savoir dans un document car le développement local est un concept éclaté, interdisciplinaire et multidimensionnel. Dans cette synthèse, nous proposons de traiter le développement local sous plusieurs points.

Le premier point est de présenter le développement local dans une perspective plus large des modèles de développement. Il s’agit des modèles : libéraux, indépendances nationales, néolibéralismes (ou les programmes d’ajustement structurel) et développement durable. Le deuxième point tente d’offrir une évolution du concept du développement local en trois grandes périodes : le local traditionnel qui est assimilé au développement régional; le développement local de contestation qui invite à voir le développement comme un processus de bas vers le haut; le développement local nouveau qui est reconnu depuis les années 1980. Le troisième point montre que le développement local peut être vu sous deux pôles (communautaire, économique) et trois logiques (acteur, réseaux, développement). Le quatrième point souligne le caractère intangible du développement local où nous présentons les facteurs de succès. Le cinquième point offre une synthèse du développement local en des façons de voir et faire le développement local. Enfin, les deux derniers points mettent l’accent sur le développement local à l’international d’abord (sixième point) et ensuite, le développement local spécifique à Haïti (septième point).

1. QUELQUES MODÈLES GÉNÉRAUX DE DÉVELOPPEMENT

Pour comprendre l’émergence du développement local, nous proposons une brève incursion historique. Dans les pays pauvres ou riches, plusieurs modèles ont été mis en évidence durant le 20 ème siècle (Massiah, 2000) : modèle de la régulation fordiste, modèle des indépendances nationales, modèle de l’ajustement structurel, modèle du développement durable. Chaque modèle contient son cortège de théories qui le supportent ou qui le critiquent. Chaque modèle est aussi une critique du modèle précédent. Un modèle tend à être hégémonique. Nous les présentons brièvement afin de situer le développement local.

1. Le modèle de la régulation fordiste constitue le modèle de référence. Selon Dockès (1993, p. 491), il faut distinguer « le fordisme micro-économique, présent surtout dans certains secteurs, et le fordisme macroéconomique, dominant surtout dans certaines nations ou régions du monde ». C’est surtout ce dernier dont nous parlons ici. Il s’agit du libéralisme avec la présence de l’État. Il émerge à partir de 1945. Il s’agit d’un modèle de croissance et de modernité construit autour du cercle vertueux (Massiah, 2000) : progrès économique, progrès social, progrès politique. La base de ce progrès est la croissance de la productivité et le plein emploi décrit comme : « les gains de productivité retirés des méthodes de production et de la standardisation du produit sont répercutés sur les prix permettant l’extension du marché et de nouvelles économies d’échelle » (Dockès, 1993, p. 493). Le salariat devient la forme de régulation sociale. Henri Ford a défini ce compromis social : les ouvriers acceptent le contrôle hiérarchique en échange de salaire et d’une croissance de la productivité. En gestion, cela coïncide avec le taylorisme et la division scientifique du travail. Les

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organisations sont qualifiées de mécanistes par Max Weber dans les années 1920. C’est la notion d’État-providence des trente années glorieuses (Lévesque, 1999). Il constitue le modèle de référence. Il se répand à partir de 1945 jusqu’en 1975. Favreau et Lévesque (1999, p. 6) étiquettent cette période de « société salariale et providentialiste ». Bref, la recette du fordisme pour Maillat (1996, p. 75) : « Il s’agissait essentiellement de produire de manière efficace et en plus grande quantité pour les marchés en croissance ».

Cette période voit aussi l’écho de la voix puissante de John Maynard Keynes (1936) qui met en évidence le rôle important de l’État. Avant Keynes, l’État est perçu depuis Adam Smith et les mercantilistes comme un ennemi à la libre expression des intérêts individuels. Keynes a souligné l’importance sur le rôle de la demande effective et des investissements. Keynes met en difficulté la théorie classique de l’équilibre optimal entre la demande et la production. La Grande Dépression lui donne raison car celle-ci montre « qu’il pouvait avoir persistance du chômage et persistance de la dépression générale » (Galbraith, 1995 p. 94). Cette thèse fondamentale de John Maynard Keynes stipule qu’il pouvait exister un équilibre durable du sous-équilibre. La deuxième thèse découle de la première. Keynes soutenait que le déficit pouvait être un facteur de croissance. Il allait ainsi contre l’orthodoxie fondamentale de l’équilibre budgétaire. L’État pouvait intervenir en finançant ses investissements par le déficit. L’État a un rôle prépondérant dans la croissance en intervenant dans les facteurs du keynésianisme : production, emplois, revenus, consommation, épargne, demande globale. L’État doit établir les politiques économiques cohérentes afin de trouver un emploi pour tous et protéger la démocratie. Puis, plusieurs chocs de grande ampleur viennent secouer les acquis de l’Occident et de l’Amérique : chocs pétroliers, crises monétaires, dérive inflationniste résultant de la perte de contrôle sur la spirale prix- salaire, politiques déflationnistes et concurrence technologique plus accélérée. Ainsi,

« le cercle vertueux devient un cercle vicieux » (Demazière, 1996, p. 13). L’éclatement

de la société salariale et providentialiste mène au dualisme et à l’exclusion sociale (Favreau et Lévesque, 1999). Le dualisme indique qu’il y a ceux qui sont à l’intérieur

de la société salariale et ceux qui sont à l’extérieur, les exclus. Ce qui fait une société

« cassée en deux » (Conseil des affaires sociales, 1989 dans Favreau et Lévesque, 1999, p. 8). Le toyotisme va graduellement remplacer le fordisme comme mode de production industrielle.

2. Le modèle de développement des indépendances nationales est particulièrement illustratif des pays pauvres. Il émerge dans le contexte de la décolonisation des années 1960 et 1970. La décolonisation est une conséquence de la Deuxième Guerre. Dans la pensée courante, ce changement avait deux raisons : la sagesse des colonisateurs de laisser partir leurs frères et la pression vive et trop coûteuse à résister. Si tout cela est vrai, Galbraith (1995) indique une troisième raison plus fondamentale. L’intérêt de la décolonisation réside dans le désintérêt économique. Si les colonies ont longtemps servi à enrichir les colonisateurs, ce n’est plus le cas. Le moteur du bien-être économique se trouve maintenant à l’intérieur des pays riches et entre eux.

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Le point de vue du modèle des indépendances nationales estime au contraire que le départ des colonisateurs n’arrête pas la poursuite de l’impérialisme. Le capitaliste est devenu monopoliste et exploite les pays pauvres. Ainsi, « les économies du tiers- monde ne sont plus des économies sous-développées en soi, mais des économies capitalistes périphériques » (Courlet, 2001, p. 19). Une telle analyse repose sur les rapports sociaux et les hiérarchies spatiales. Cette théorie de la dépendance des économistes néo-marxistes prône l’idée que :

L’industrialisation en économie capitaliste sous-développée s’accompagne de la concentration des revenus au détriment des salaires et la baisse de la part des salaires est d’autant plus accentuée que l’industrie est plus dynamique. Cela parce que les salaires augmentent moins vite que la productivité (en raison de l’importation des technologies des pays développés). (Courlet, 2001, p. 19)

Donc, pour se développer, il ne faut compter que sur soi-même. On rejette le modèle centre-périphérie (pôle de croissance que nous décrirons plus loin) assimilé à l’exploitation coloniale et néo-coloniale (Scott, 2001). Les fondements reposent sur (Massiah, 2000) : les industries lourdes; la réforme agraire; le contrôle et la valorisation des ressources naturelles; la substitution des importations et le développement du marché intérieur (développement auto-centré); les entreprises nationalisées; le contrôle du commerce extérieur. Comme le modèle fordiste, il exige aussi un État puissant.

L'affinité avec le modèle des indépendances nationales des pays nouvellement souverains est compréhensible. L’analyse néo-marxiste évoque la théorie de la dépendance des pays du sud face aux pays du nord. Cette dépendance bloque le développement des pays pauvres (Amin, 1973; Emmanuel, 1969; Cordoso et Faletto, 1978). Les blocages sont : liens post-impérialistes qui poursuivent la dépendance; les échanges défavorables au sud; la crise de l’endettement face aux institutions de Bretton Woods; la nouvelle classe riche qui contrôle la masse (Favreau et Fréchette, 2002, p. 27).

Pendant ce temps, « l’accompagnement » des pays pauvres par la Banque mondiale prônait plutôt le libéralisme du modèle fordiste avec l’idée de rattrapage des pays du nord. C’est l’époque où régnait la théorie des phases de croissance de Rostow (1960):

la société traditionnelle d’autosubsistance, la phase d’épargne et de surplus, la phase de décollage (take-off), la phase de maturation et la phase de consommation de masse. La croissance économique est linéaire. Il suffit d’aider les pays retardés à atteindre le stade du « take-off ». Les moteurs de cette théorie sont l’urbanisation, l’industrialisation et le libre marché (Favreau et Fréchette, 2002, p. 27). Cet accompagnement possède un fondement idéologique pour le capitalisme qui s’accompagne d’une peur sans borne pour le socialisme (Galbraith, 1995). Le développement économique des pays pauvres enlèverait leur vulnérabilité face au

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socialisme. On constate d’ailleurs une baisse substantielle des programmes d’aide bilatérale et multilatérale depuis la chute du mur de Berlin.

La BM fit des compromis entre les affinités des nouveaux états souverains pour le modèle des indépendances nationales et le modèle libéral. La BM finance la construction de l’État et les industries lourdes, mais elle va aussi accréditer la thèse de Schumacher (1973 : small is beautifull) en aidant les petites entreprises, en faisant du développant rural intégré et en favorisant un accès au marché pour les paysans.

L’histoire a été claire : la théorie de la croissance linéaire de Rostow n’a pas réussi à enrayer le sous-développement ou même à le soulager. Les pays qui ont relativement bien fonctionné le doivent à une intervention étatique (Favreau et Fréchette, 2002), « à leur propre dynamique interne » (Galbraith, 1995, p. 187). C’est elle et non l’aide étrangère qui a été la fore motrice du progrès des pays du Bassin de la Pacifique (Corée du Sud, Taiwan, Singapour, Malaisie, Thaïlande). Galbraith (1995) relève deux facteurs d’échecs. Premièrement, on a oublié que le développement économique possède ses propres paramètres :

1. L’éducation fournit une population instruite, donc compétente et motivée socialement et économiquement. Ce n’est pas le cas des pays pauvres.

2. La stabilité interne tenue pour acquis en occident ne l’est pas. C’est la faute des colonisateurs de croire qu’à leur départ, les pays colonisés vont nécessairement devenir démocratiques.

Deuxièmement, il y a eu des erreurs de la part des riches secourables. La première est de stipuler que ce qui existait physiquement dans l’économie avancée pouvait être transplanté dans l’économie pauvre. Les besoins de nourriture, de vêtements et de soins n’ont donc pas été rencontrés. Les populations ont plutôt eu des usines et des aéroports flambant neufs. La deuxième erreur des donateurs, plus fondamentale est de voir dans les systèmes économiques et sociaux des pays avancés (capitalisme de marché et socialisme lié au régime communisme), des projets de développement rivaux pour les pays pauvres. On finançait davantage l’armement pour lutter contre le communisme que le financement du développement économique. Ce qui n’est pas sans exacerber les tensions internes et les guerres civiles.

De même, le modèle des indépendances nationales a eu aussi des effets pervers (Massiah, 2000) : la toute puissance de l’État (armée, police, corruption, le non droit); le déséquilibre structurel des fondamentaux économiques (budget, balance commerciale, balance des paiements); la modernisation de l’agriculture, souvent mal fait, a exclu la majorité; les entreprises de l’État sont bureaucratiques et non compétitives face aux multinationales privées. On souligne que les analyses de

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l’approche du mode de production globale capitaliste qui a mené à l’approche des indépendances nationales possède 1 :

[…] le défaut de voir l’économie spatiale comme une économie close et achevée où serait durablement établi le clivage entre riches et pauvres, sans redistribution possible des cartes. […] Elle sous-estime fortement les dynamiques endogènes qui peuvent être mises en œuvre au niveau de certains territoires. Ceci fait que cette approche, sans sa version très mécaniste, a du mal à rendre compte des retournements spatiaux qui sont à l’œuvre depuis ces vingt dernières années. (Courlet, 2001, p. 22)

3. Le modèle de l’ajustement structurel (ou le néolibéralisme appliqué aux pays pauvres) émerge de l’endettement de l’État par les efforts précédant sa construction. Le choc pétrolier est aussi un puissant déterminant. Il remet en cause le modèle des indépendances nationales et le keynésianisme. C’est la revanche des classiques sur les keynésiens (Hirschman, 1995). Il part d’un constat factuel (Massiah, 2000) : réduire les déséquilibres structurels (la balance des paiements, la balance commerciale, le budget de l’État). En 1979, le G7 invite la BM et le FMI à mettre en œuvre des programmes d’ajustement structurel. La réussite des dragons asiatiques et du Chili propulse le modèle en dogme. Il est en cours depuis la remise en question de l’État- providence au début des années 1980. De nos jours, c’est le modèle dominant, il est assimilé au néolibéralisme.

L’idée de base est qu’il faut ajuster les économies nationales au marché mondial. La main invisible d’Adam Smith et l’équilibre de Walras devraient faire le reste. Le modèle propose (Friedmann, 1992, Massiah, 2000) : la libéralisation; la réduction du rôle de l’État dans l’économie et la privatisation; la réduction des dépenses budgétaires considérées comme improductives; la priorité donnée à l’exportation et à l’exploitation des ressources; la libéralisation des échanges; les investissements directs étrangers; la flexibilité et la pression sur les salaires ainsi que la réduction des systèmes publics de protection sociale; la dévaluation des monnaies. Pour achever la cohérence du modèle, il faut construire l’environnement international qui lui correspond (Massiah, 2000) : la régulation du commerce international et des flux financiers internationaux. Il faut organiser un cadre contraignant pour les États, ce qui « libérerait » les marchés internationaux. Les opérateurs privilégiés sont des entreprises internationales.

En pratique, les évaluations ont souvent montré les limites du modèle. S’il y a eu une quelconque croissance réelle dans certains pays, elle s’est aussi accompagnée d’une montée des inégalités, de la pauvreté et des exclusions. Le Brésil constitue un exemple typique de la croissance sans développement ou de « croissance

1 Selon Courlet (2001), l’approche du mode de production globale est une approche similaire à la théorie de la dépendance. Les deux sont subordonnées à l’analyse des rapports sociaux appliqués en économie, particulièrement en économie spatiale et en économie du développement. Nous les considérons comme des analyses néo-marxistes. Les critiques adressées par l’auteur peuvent donc être considérées comme des critiques aux analyses néo-marxistes et indirectement au modèle des indépendances nationales.

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appauvrissante » selon l’expression de (Bairoch, 1997 dans Favreau et Fréchette, 2002). La corruption est devenue un fléau. L’affaiblissement des états a aussi permis les conflits armés un peu partout. La critique principale vient du fait que le marché oublie le social.

Afin de palier aux critiques, la BM a ajouté la dimension sociale à ses interventions. La lutte contre la pauvreté et les besoins fondamentaux deviennent des axes stratégiques prioritaires. Les appuis à la « bonne gouvernance » s’inscrivent dans cette reconnaissance que le marché ne peut tout résoudre. La BM s’engage dans la décentralisation et dans le renforcement des collectivités locales afin (peut-être) de contrer la toute puissance étatique érigée sous le modèle des indépendances nationales.

Malgré tout, les groupes de pression continuent à dilapider les politiques des institutions de Bretton Woods, vecteurs de l’ajustement structurel. On exige leur abolition, une idée prônée par les groupes de gauche, mais aussi de plus en plus par les économistes de renom, souvent primés de Nobel, sur lesquels s’appuient ou s’appuyaient ces institutions (Milton Friedman, Joseph Stiglitz, Jeffrey Sachs). La contestation est encore plus vive depuis la crise financière asiatique (1997-1998) qui a vu les dragons asiatiques, fleurons du modèle, causer un ras de marrée qui a secoué Wall Street par un effet domino (Yorn et Gregoriou).

Un système digèrerait mal sa propre destruction. La BM reconnaît quelques défauts de l’ajustement structurel, mais continue de défendre son approche. Dans le rapport interne sur les leçons apprises à la BM, on peut constater sa position :

“Structural adjustement lending in the 1980s, though it fills a real need, was far less successful than hoped, due to an overreliance on lending conditionality and on an underweighting of social concerns. But as a result of learning, based on both internal analysis and external consultations, Bank performance in structural adjustment has improved: adjustment lending goes increasingly to effective reform governments and projects success rates has climbed sharply” (BM, 2001, p. 70).

Barthélémy et Varoudakis (1996) de l’OCDE soutiennent que les PAS peuvent être répliqués. Les auteurs citent invariablement les facteurs de croissance habituels : le rôle de l’épargne et de l’investissement dans le capital physique basé sur le modèle néoclassique de Solow (1956) ; le rôle du marché financier fluide ; le rôle d’une ouverture commerciale pour tirer de la perméabilité des progrès technologiques ; le rôle archi connu de l’éducation depuis les théoriciens de la croissance endogène, en particulier Lucas (1988). On ajoute aussi la bonne volonté politique. Ces facteurs présents à des degrés variables constitueraient des critères décisifs du décollage des pays émergents tels que les dragons asiatiques, le Taipei chinois, la Tunisie, la Thaïlande, le Vietnam, l’Inde et la Chine. On cite même les pays considérés comme émergents au début du vingtième siècle : Canada, Japon, Australie, Nouvelle-Zélande.

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Il y a des positions idéologiques et des argumentations théoriques, pour et contre, du modèle de l’ajustement structurel. Nous n’entrerons pas davantage dans les détails du modèle ni dans ces débats. Mentionnons simplement que Haïti a été soumis à

l’exercice et force est de constater que le modèle n’a pas fonctionné (plan de Paris en 1994 et plan de Washington en 1996). Dans son rapport de la situation socio- économique d’Haïti, l’économiste en chef du PNUD en Haïti, Philippe Rouzier (2001) a articulé les explications techniques de l’échec :

- Le chômage n’est pas transitoire, il est permanent ;

- La demande effective est constamment à la baisse ;

- Il y a un tropisme marqué des structures de marché vers l’oligopolisme ;

- Il y a une forte inélasticité-prix de la demande en général ;

- La productivité marginale du travail dépend du salaire réel et non l’inverse.

4. Le dernier modèle est celui du développement durable. Le développement durable est fondé sur l’intégration et l’équilibre des facteurs sociaux, économiques et environnementaux (Chagnon et Lapointe, 2001). Dès les années 1960, la conscience sociale s’éveille aux préoccupations écologiques et environnementales. En 1971, le Club de Rome a publié « Halte à la croissance » qui énonce les limites de la planète. Depuis que le Rapport de Brundtland (1987) a popularisé la notion de développement durable, les coûts écologiques devraient être compris dans les analyses du développement (Friedmann, 1992). Le concept de développement durable dicte de préserver « la résilience de l’économie et de la biosphère, c’est-à-dire, conserver la capacité de régénération et de reconstitution de leur potentiel après libération et dépense de l’énergie et des matériaux antérieurement accumulés » (Dietz et Van der Straeten, 1992 dans Bartoli, 1999, p. 24). Depuis le rapport de Brundtland, il y a eu les sommets de Rio, de Copenhague, de Vienne, de Pékin, de Caire, d’Istanbul, de Tokyo, de Johannesburg. Les grandes agences bilatérales et multilatérales de développement ont leurs politiques de développement durable. Étant donné l’importance accordée aux consensus des normes internationales, ce modèle analyse surtout le macro-développement. Par contre, les principes peuvent aussi bien être appliqués au niveau micro. En ce sens, le développement durable est à la fois descendant qu’ascendant par les micro-initiatives. Le discours vertueux du développement durable semble trouver l’adhésion de tous, du moins théoriquement. À voir les enjeux géostratégiques du rapport de Kyoto, on constate bien des difficultés d’opérationnalisation.

Où s'exprime le développement local ? Selon Coffey et Polèse (1985),

« On peut considérer le développement local est à la fois comme une rupture et comme un complément par rapport à trois principales conceptions du développement régional qui ont marqué la politique canadienne au cours des deux dernières décennies (bientôt quatre) : la théorie des pôles de croissance, celle du développement des infrastructures et celle qui veut que l’ajustement entre les régions s’opère par migrations (théorie de l’égalisation des prix de Balassa). » (dans Coffey, 1986, p. 7)

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Les quatre modèles présentés ont le niveau macro comme unité d’analyse (du global au local). Inversement, le développement local met l’emphase sur le niveau micro (du local au global). Même si son échelle d’action est « locale », il n’est pas considéré comme une sous-unité de ces modèles. Le développement local n’est ancré dans aucuns de ces modèles bien que son émergence coïncide avec le modèle des indépendances nationales. Il n’est pas non plus une alternative bien que certains le croient. La réalité évolue. Il y a des forces de changement car comme l’indique Galbraith (1995, p. 14) : « Je crois fermement que la plus grave erreur en économie, c’est de voir dans l’économie une structure stable et immuable ».

Nous considérons le développement local comme une stratégie de plus dans un réel complexe qu’est le développement 2 . Un modèle ne peut rendre compte de cette totalité complexe. Enfin, si le développement local semble avoir des affinités avec le développement durable, les relations restent toutefois à articuler. Le développement durable est davantage une approche de développement qu’un modèle explicatif du développement. C’est là que réside l’affinité avec le développement local.

Outre ces modèles, les travaux sur l’émergence du développement local font presque tous référence, d’une manière ou d’une autre, aux trois premiers modèles. L’émergence du développement local coïncide avec la crise du modèle fordiste, emprunte aux ressources endogènes du modèle autocentré et tente de relever le défi de la mondialisation du néolibéralisme.

2. LES FONDEMENTS DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

Les travaux sur le développement local nomment à peu de choses près, les mêmes fondements qui ont mené au développement local tel que nous le connaissons aujourd’hui. Nous les montrons ici en trois phases qui coïncide avec les périodes des modèles présentés. Nous offrons une perspective en trois périodes dont nous empruntons la typologie à Lévesque (1999) : local traditionnel, local de contestation, le nouveau local. Nous ajoutons une petite grille pour encadrer notre discours : la vision déterministe ou volontariste; l’exogène ou l’endogène et les hypothèses sous-jacentes; l’unité territoriale ; les résultats.

Phase 1 : Le développement local traditionnellement (1945-1975)

On ne parlait pas de développement local. La question du « local » est intiment liée au phénomène du sous-développement des régions. Nous sommes dans l’ère de l’aménagement du territoire (regional planning). Deux visions s’affrontent dans la discipline économique.

La première suit les théories économiques de l’équilibre. Il s’agit du modèle de la convergence (Courlet, 2001). Elle dit que le phénomène des régions sous-développées n’est qu’accidentel et

2 Certains, avec cynisme, croient même au vide du terme : « Le développement est semblable à une étoile morte dont on perçoit encore la lumière, même si elle s'est éteinte depuis longtemps, et pour toujours » (Gilbert Rist, 1996). Le développement ne serait qu’une forme d’occidentalisation du monde ou même pire, de néocolonialisme. Voir Latouche, S., (2001) Les mirages de l’occidentalisation du monde : en finir une fois pour toutes avec le développement, Le monde diplomatique, mai.

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temporaire. À la longue, elles rejoindront les autres régions par les retombées de la croissance. C’est une vision déterministe. Les régions sous-développées pouvaient rattraper la croissance par des investissements massifs en infrastructure et ce, en implantant des industries lourdes. Outre Rostow (1960), l’autre théorie dominante est l’égalisation des prix de Balassa (1961, in Demazière, 1996). L’égalisation des prix dit que les facteurs de production mobiles tendraient à quitter les zones développées vers les régions moins développées, d’où l’équilibre à long terme. On avait aussi un modèle dans la réalité. Celui de la Tennessee Valley Authorithy où sous le New Deal (1933) de Roosevelt, on avait effectivement réussi à remettre sur pied une région fortement éprouvée par la Grande Crise (Joyal, 2002).

Le territoire est neutre. Les activités humaines se déroulent comme dans « un monde merveilleux sans dimension » (Walter Isard, cité par Courlet, 2001, p. 11). Ce « péché originel » remonterait aux origines anglo-saxonnes de la pensée économique où la Grande Bretagne est entourée d’eau (Gérard-Varet, Thisse, 1997 dans Courlet 2001, p. 11). Le territoire est un simple substrat qui supporte les processus de développement. L’exploitation des ressources régionales s’inscrit simplement dans une vision plus large de l’économie internationale (Weaver, 1981).

La deuxième vision plus hétérodoxe des inégalités de développement, stipule que les régions poursuivent des trajectoires suffisamment différentes pour ne pas converger vers l’équilibre. Il s’agit du modèle centre-périphérie dont Wallerstein est le plus illustre représentant, mais dont les fondations remontent à Myrdal et Hirschman à la fin des années 1950 (Scott, 2001) et évidemment à Perroux (Polèse et Shearmur, 2002 ; Porr, 1999ab).

S’il faut nécessairement que les points de pôles de croissance émergent au cours du processus de développement, cela signifie que l’inégalité de croissance, entre les nations et les régions accompagne et conditionne inévitablement la croissance elle- même. Ainsi, au sens géographique, la croissance est nécessairement non équilibrée. (Hirschman, 1964, p. 210)

Myrdal (1957 dans Scott, 2001, p. 54) a développé la thèse du déséquilibre cumulatif : « le déroulement d’un processus de développement s’accompagne d’effets de nature contradictoires : les effets de remous (backwash effects ou trickle-up effects) et les effets de diffusion (spread effects ou trickle-down effects) ». Similairement, Hirschman (1964, p. 213) parle « d’effets de « contagion et d’effets de polarisation ». Les effets de remous ou de polarisation indiquent qu’il y a des régions qui gagnent par le déplacement de capitaux et de population et il y a des régions qui perdent par l’ombre attractif que leur fait celles qui gagnent. Les effets de diffusion ou contagion sont à l’opposé. Le développement va par mouvement centrifuge des régions développées vers les moins développées en raison de l’augmentation des demandes des produits des régions riches par les régions pauvres.

Si les effets de diffusion sont suffisants pour contrebalancer les effets de remous, il y aura un autre pôle de développement. De manière générale, plus le développement économique est déjà avancé, plus cette région ressentira les effets de diffusion, sinon, ce sont les effets de remous qui l’emportent, ce qui amène au déséquilibre cumulatif (Courlet, 2001). Perroux (1991, p. 274) soutient que « même à long aller, les relations entre économies demeureront fortement asymétriques.[…] Leurs émules retardées ne peuvent ni imiter ni servilement négliger leurs devancières ». Il faut donc des politiques

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publics d’investissements. Similaire à Myrdal, la théorie considérée comme dominante de l’époque, du moins du côté francophone, est celle des pôles de croissance de Perroux (1955) parue dans une note de la revue Économie appliquée.

Le fait grossier, mais solide, est celui-ci : la croissance n’apparaît pas partout à la fois ; elle se manifeste en des points ou pôles de croissance, avec des intensités variables ; elle se répand par divers canaux et avec des effets terminaux variables pour l’ensemble de l’économie (Perroux, 1991, p. 178).

Ce constat est identique à son contemporain, Hirschman (1964, p. 209) qui admet a priori que « le progrès économique ne se manifeste pas partout en même temps et que, lorsqu’il a fait son apparition, des forces puissantes travaillent à la concentration géographique de la croissance autour de ses points de départ ». Perroux (1991, p. 294) ajoute : « Le développement s’opère par couplage de points où se concentrent des impulsions qui engendrent leurs effets dans le milieu de propagation donné ». Ainsi, « tel investissement (de la politique économique) doit être choisi pour son pouvoir d’induction et non pas pour son effet isolé » (Perroux, 1991, p. 295). Il faut donc cibler les « foyers de progrès » (Ibid, p. 286). Encore une fois, c’est le même constat que Hirschman (1964, p. 209) : « Quelle qu’en soit la raison (économies externes de Marshall ou autres), il ne fait guère de doute que pour relever ses niveaux de revenu, une économie doit développer -et développera- d’abord en son sein un ou plusieurs centres régionaux ».

Courlet (2001, p. 17) explique que « la notion de pôle de croissance est donc liée à l’idée de relations fonctionnelles ; elle a un contenu structurel et sectoriel avant d’avoir une signification spatiale ; à ce titre elle repose sur la notion d’industrie motrice ». Un pôle de croissance s’appuie sur un secteur de production qui a la particularité d’entretenir de nombreux liens en amont et en aval. Les industries motrices produisent des effets amplificateurs.

L’idée fondamentale de cette période (1945-1975) est qu’une région se développe s’il y a des conditions suffisantes telles que les niveaux d’investissement en capital financier et humain (Demazière, 1996; Planque, 1998). L’hypothèse de ces théories de développement est que le développement économique, social, culturel et politique n’est pas l’affaire de tous, mais de quelques agents exceptionnels tels que l’entrepreneur de Schumpeter (1934) : le Blanc, l’urbain, l’intellectuel (dans Stöhr, 1981, p. 41). Les autres sont des incapables. Il faut donc faire pour eux. Les agents exceptionnels peuvent faire participer les autres « raisonnablement » en temps opportun et limité. Les incapables n’ont qu’à adopter le même modèle de développement conçu par les « leaders ». C’est une conception monolithique et uniforme du développement. C’est une vue globale, technique et fonctionnelle (Ganne, 1985 dans Demazière, 1996). Cette vision est contemporaine et consœur du modèle de la régulation fordiste. Le héros étant Henri Ford, un entrepreneur exceptionnel et les autres sont les employés qui n’ont qu’à faire ce qui est demandé moyennant une rémunération.

Le développement met donc l’importance sur l’État en tant qu’aménageur et l’entreprise en tant qu’investisseur. On a droit à des politiques interventionnistes de planification homogène d’un territoire à l’autre. À cet effet, Hirschman (1964) mentionnent trois modes d’affectation des investissements publics : « Elles peuvent être dispersées, concentrées sur les régions en expansion, ou viser à promouvoir le développement des régions en retard » (p. 216). Ce sont des décisions qui ont une

Annexe 7/Développement local

grande « résonance politique ». La tentation à la dispersion domine, alors que selon la logique des pôles de croissance, il aurait été préférable de se concentrer sur les foyers de progrès.

Le type de développement de cette période est baptisé le développement par en haut parce que décidé ailleurs et imposé au territoire (from above de Stöhr et Taylor, 1981). L’option des pôles de croissance a été appliquée dans les politiques nationales d’aménagement du territoire dans bon nombre de pays (Courlet, 2001): ex-URSS, Angleterre, Italie, Allemagne, France, Espagne, Inde, Amérique Latine. Au Canada, nous avons eu droit en 1961 à l’ARDA et en 1965 au BAEQ 3 . Il y a eu aussi le rapport Higgins, Martin, Raynault (1970) pour développer la métropole. Avec cette stratégie, les régions ne pourraient que bénéficier de la croissance de Montréal (Joyal, 2002 ; Polèse et Shearmur, 2002) via les effets de diffusion. D’ailleurs, les gouvernements successifs du Québec continuent de s’inspirer de cette thèse de la concentration (Vachon, 2003). Les récentes fusions municipales sont illustratives.

Le territoire est perçu comme neutre, un simple lieu. Les résultats de cette approche ont été très critiqués. Elle n’a pas enrayé les disparités régionales entre les régions ni les disparités entre les groupes sociaux à l’intérieur des régions (Stöhr, 1981). La localisation des grandes industries peut rendre les régions plus dépendantes face à l’extérieur (Martinelli, 1985 in Demazière, 1996). Au Québec, la Gaspésie est toujours aussi précaire (Joyal, 2002). En France, Lipietz (1977 in Joyal, 2002) a analysé les résultats du DATAR 4 : si l’emploi s’est un peu accru (Bretagne, certaines régions du Midi, Massif central), Paris a continué à se développer; les emplois de qualité demeurent dans les agglomérations. On pourrait dire de même avec le cas de Montréal et du rapport HMR (1970). Courlet (2001, p. 16) résume ainsi les échecs des politiques axées sur les pôles de croissance.

L’analyse rapide de quelques expériences montre que si la stratégie des pôles industriels a déclenché un processus d’industrialisation, elle n’a pas permis en revanche la promotion d’un développement régional authentique. À l’inverse de ce que prévoyait la théorie, les effets en amont/aval attendus ne se sont pas réellement produits, la promotion des pôles industriels semblent avoir accru les déséquilibres économiques et sociaux dans l’espace environnant; la non-articulation entre l’agriculture et industrie a nourri la désertification rurale, le déclin du tissu économique traditionnel local s’est accéléré, les migrations se sont généralisées.

Phase 2 : Le développement local durant la contestation (1970-1985)

On ne parlait toujours pas de développement local proprement dit, surtout dans la décennie 1970. La problématique est toujours le sous-développement régional 5 . Cette problématique est au carrefour de la restructuration économique des 1970 et de ses impacts sur l’évolution de la hiérarchie urbaine et régionale qui a vu des régions péricliter (Demazière, 1996). Au Québec, les pionniers des écrits sur le développement local sont Paul Coffey et Mario Polèse (1982, 1984, 1985, 1986).

3 ARDA : Aménagement régional et développement agricole; BEAQ : Bureau de l’aménagement de l’Est du Québec (Joyal (2002) indique qu’il n’aura rien planifié lors de son abolition)

4 Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action locale.

5 Au Québec, une des premières fois que le terme développement local est utilisé est dans Polèse (1982) et Coffey et Polèse (1985) Local development : conceptual bases and policy implications, Regional Studies, volume 19, p. 85-93.

Annexe 7/Développement local

Dans le sens de Lévesque (1999), la contestation indique le refus de la population à se déplacer vers les pôles et aux interventions mur à mur de la part de l’État. Cette vision est particulière au Québec et à l’expérience JAL du Témiscouta 6 . On a réagi au BEAQ qui recommandait de fermer les villages d’arrière pays (Polèse et Shearmur, 2002). Mais, elle trouve aussi sa résonance ailleurs avec le « local réactif » pour lequel Gouttelbel (1999) cite les travaux de Schumacher (1978), le numéro spécial de la revue Autrement (no 47), Rougemont (1977) et Ergan et Laurent (1977) avec le fameux cri « vivre aux pays ». Selon Gouttelbel (1999), ces travaux vont asseoir le développement local par le bas.

Le terme contestation peut aussi adopter le sens d’une contestation face à une conception monolithique par autre conception du développement et par une conception différente du territoire. L’autre conception du développement provient des auteurs qui prônent le développement par le bas (from below) (Friedman et Weaver ; 1979 ; Friedman et Douglass, 1978 ; Nerfin, 1977 ; Stöhr et Taylor, 1981 ; Stöhr 1990 ; Weaver, 1981, 1983).

L’objectif du développement par le bas consiste d’abord à répondre aux besoins de base d’une population et après, les autres besoins; les surplus devraient être dirigés vers la diversification économique de la région; l’unité territoriale devrait être plus grande que le village, mais suffisamment gérable et accessible. (Stöhr, 1981, p. 43)

Une conception uniforme du développement de la période précédente oblige les catégories sociales et les régions défavorisées à concurrencer d’autres régions plus prospères (Stöhr, 1981). Par le fait même, s’il y a développement, il sera toujours accompagné d’exclusion. Ce « local de contestation » questionne donc les programmes mur à mur, la standardisation tous azimuts, la non prise en considération des différences et l'absence de démocratisation (Lévesque, 1998).

Stöhr (1981, p. 43) fournit des précisions sur le développement par le bas : l’objectif est d’abord de répondre aux besoins de base d’une population et après, les autres besoins; les surplus devraient être dirigés vers la diversification économique de la région; l’unité territoriale devrait être plus grand que le village, mais suffisamment gérable et accessible.

Proulx (2002) note que l’idée des besoins de base (nourriture, logement, hygiène, éducation, santé) est aussi relevée par Seers (1969) et Ghai et Afthan (1977). Autrement, le développement ne peut pas s’enraciner malgré les investissements et les rentrées monétaires de l’exportation. Cette idée sied bien à un pays comme Haïti où les besoins fondamentaux ne sont pas comblés. L’échelle de développement ou de planification considérée comme régionale est problématique. Taylor (1975 dans Stohr et Taylor, 1981) mentionne que les unités de 30 000-80 000 personnes peuvent connaître un développement par le bas viable. Friedman et Douglass (1978 dans Stohr et Taylor, 1981) montrent que les « districts agropolitaines » de 100 000-150 000 sont des entités qui émergent un peu partout dans le monde comme pour indiquer également un ordre de grandeur. On ne trouve pas aisément autant de population en région. L’idée de Weaver (1981) est plus réaliste : dans l’incertitude, l’échelle la plus petite est toujours la plus appropriée. En contexte haïtien, il semble que la section communale et la commune sont des échelons raisonnables (Anglade, 1985, Turcan, 1985). Les expériences de Pendiassou et de la Vallue ont un niveau d’action bien plus petit (localité).

6 Expérience de développement local réunissant trois villages du Témiscouata: Saint-Juste, Auclair et Lejeune.

Annexe 7/Développement local

Le développement endogène ne refuse pas la croissance économique, il s’agit de la fonder sur la mobilisation accrue et intégrée des ressources dans un contexte régional. C’est une perspective sociologique du développement (Martin, 1986). Au développement fonctionnel de la période précédente, on oppose le développement territorial : « territorial development simply refers to the use of an area’s resources by its residents to meet their needs » (Weaver, 1981, p. 93). Les hypothèses de cette conception du développement sont :

i) les disparités régionales proviennent d’une intégration insuffisante des économies plus larges ;

ii) les conceptions du développement varient, elles sont enracinées en fonction des environnements sociaux et naturels des territoires ;

iii) la formulation et l’implantation de ces conceptions du développement doivent provenir des communautés respectives ;

iv) il devrait avoir une meilleure auto-détermination au niveau national et régional ainsi que des interactions utiles dans ces unités territoriales (Stöhr, 1981). C’est donc une approche volontariste : le monde est notre propre représentation, une question de volonté (Schopenhauer, 1966, in Weaver, 1981).

L’autre conception du territoire réside dans l’idée de « l’espace vécu » ou la « région enracinée », baptisé ainsi par Frémont (1979, dans Bailly, 1986), un « espace de solidarité » (Joyal, 2002), le « milieu » (Maillat, 1992). L’espace vécu fait référence à « une combinaison d’interrelations entre les éléments qui, en s’inscrivant dans l’espace, structurent un ensemble, un tout homogène » (Proulx, 2002, p. 112). Un concept proche de l’espace vécu est la communauté tel que défini par Prévost (1993). Proulx (1998) emprunte à la discipline scientifique « d’organisation et développement communautaire » des notions d’héritage, de proximité, d’identité, de culture organisationnelle d’un territoire. Ces notions font que les acteurs vont planifier leur développement en fonction des spécificités territoriales.

L’approche par le bas est séduisante. Quels sont les résultats ? Joyal (1996) parle de vaguelette davantage qu’une vague de fond. Polèse (1999) soutient que le développement local n’a pas encore de cadre théorique intégrateur. Vachon (2003) croit qu’il faut dépasser les cas de succès qui sont souvent temporaires. Il faut des politiques publiques vigoureuses. Il faut aussi revaloriser la solidarité (Vachon, 2002) et changer de comportements (Joyal, 1996a), notamment de consommation, ce que Laflamme (1983) appelle une économie de sobriété et non une économie de consommation. Demazière (1996) voit dans le développement par le bas, une « utopie féconde » dont la mise en œuvre pose des problèmes importants. Le principal problème est, selon lui, la relation entre le développement endogène et les dynamiques économiques et institutionnelles extérieures à la communauté locale. Au mieux, il ne pourrait être mis en œuvre « qu’après les transformations profondes de la société et de l’économie, dont les prémises ne se font actuellement guère percevoir » (Ibid, p. 25). Dans une approche plus constructiviste, nous croyons toutefois que cette approche peut moduler le cadre plus large sans toutefois vouloir offrir une alternative comme semble l’indiquer Demazière (1996).

Annexe 7/Développement local

Le développement par le bas étant contemporain du modèle des indépendances nationales, plusieurs études ont décrit les expériences, essentiellement de planification régionale à travers le monde. Le développement rural en Chine mélange le top down et le bottom up. Il a eu une croissance à long terme et une réduction des inégalités (Wu et Ip, 1981). Ailleurs, le développement régional a eu les succès et les échecs : les plaines centrales de la Thaïlande (Douglass, 1981) ; la décentralisation et le développement à partir du niveau méso en Nouvelle-Guinée (Conyers, 1981) ; le mélange entre la planification centrale et enracinée en Inde (Misra et Natraj, 1981) ; la Côte d’Ivoire présentée alors comme un exemple de développement par le bas (Penouil, 1981) ; la Tanzanie a appliqué sa réforme agraire dans une idéologie socialiste et un développement autocentré (Lundquist, 1981) ; etc. Ces exemples se concentrent sur la planification régionale.

Ces études sont davantage descriptives qu’explicatives. À l’époque, les auteurs de ces études évoquaient la nécessité d’un changement du paradigme de développement par le haut pour un paradigme de développement par le bas. Les succès mitigés sont mis sur le dos des approches « centre-périphéries ». Le développement par le bas est vu à la fois comme « une idéologie et une stratégie » (Stöhr et Taylor, 1981, p. 458). Ce n’est donc pas seulement l’unité d’analyse.

La conception du développement est donc reliée à une certaine vision du monde comme l’indique Crevoisier (1998). Le développement de type homogénéisant (par le haut) indique une perspective positiviste et vise un modèle unique, bon pour tous. Si les critiques y voient un non-sens dans l’observation de la réalité, il faut comprendre que le positivisme prône que ce n’est pas parce qu’on n’a pas encore découvert ses lois que cette réalité n’existe pas. Le développement de type particularisant (par le bas) indique une perspective plus subjectiviste ou plus constructiviste. Il y a plusieurs tangentes et conceptions de développement en fonction des potentialités du territoire (Stöhr, 1981 ; Weaver, 1981). Les pratiques du terrain devraient nourrir les apprentissages. Ces deux visions ne peuvent pas être vérifiées. Ce sont des paradigmes différents (Kuhn, 1972). Ils sont pré-scientifiques et non vérifiables par une méthode quelconque de la même manière que le goût pour une couleur. Le bleu n’est pas plus beau aux yeux de celui qui préfère le rouge.

Nous souscrivons à une position pragmatique (Tashakkori et Teddlie, 1998) dont l’idée est plus

synthétique que la dichotomie endogène/exogène. Au-delà de l’idéologie, il faut documenter les expériences afin de construire les stratégies qui augmentent le potentiel de succès et qui soient utiles aux programmeurs et aux agents de développement. Stöhr (1990, p. 32) a plus tard nuancé la position du développement par le bas. Il a tenté de dépasser l’opposition en bas/en haut en fournissant quatre variables pour les initiatives locales :

1. l’origine de l’initiative ;

2. l’origine des ressources ;

3. l’origine du contrôle ;

4. la destination des bénéfices.

Idéalement, la majorité de ces facteurs devraient être endogène. Nous épousons cette idée. Le développement local ne peut articuler une déconnexion territoriale avec une réalité plus vaste prévue par Stöhr et Tödtling (1978). Il ne peut pas non plus subir une décision planifiée à des milliers de kilomètres (Amin et Thriff, 1994, in Demazière, 1996). En ce sens, il s’agit d’adopter une perspective endoexogène de Gouttebel (2001). En Haïti, cette perspective est particulièrement pertinente en raison de la gestion du développement local par les agences de développement. Il y aura une dialectique nécessaire entre les deux visions.

Annexe 7/Développement local

Phase 3 : Le nouveau développement local (depuis 1980)

Le niveau local n’est plus nécessairement assimilé au niveau régional. L’unité territoriale s’est affinée. On reconnaît aussi l’importance du milieu dans la création des entreprises (Gasse, 2003). On a dépassé la période de la contestation parce ce type de développement commence à être largement reconnue (Lévesque, 1998). Par exemple, le Conseil économique du Canada publie en 1990, « la relance locale » où on mentionne que le développement local réussit souvent là où l'État et les grandes entreprises ont échoué. La recette proposée est celle du développement par le bas : mobilisation des citoyens des collectivités locales, diagnostic de la situation, plan de développement, mobilisation des ressources individuelles et collectives, etc. Les contestataires sont maintenant reconnus, soutenus et invités à siéger à des tables de concertation.

Un peu partout en Europe et en Amérique, on a vu des politiques qui encouragent les initiatives locales (voir entre autres : Demazière, 1996 ; Proulx, 2002 ; OCDE, 2003 ; Tourjanski-Cabart, 1996 ; Tremblay et Fontan, 1996) 7 . Au Canada, nous avons eu des programmes CLE, ADEL, CAE, CADE 8 . Les CAE et les CADE fusionnent pour donner les SADC 9 . Au Québec, on a vu l’émergence des premières corporations de développement économique communautaires (CDEC). En 1997, les CLD (centre local d’emplois) sont mis en place dans les MRC du Québec sous le ministre Chevrette. Le développement local endogène qui était plus spontané dans la période de contestation devient plus institutionnalisé (Lévesque, 1999).

Répondre au pourquoi du développement local nécessite la perception des mutations de l’environnement. Ces mutations ont mis davantage en évidence le développement local comme une stratégie porteuse pour relever le défi de l’emploi et de la réinsertion des marginalisés. Bien qu’il y ait différentes manières de nommer les déterminants de cet environnement, nous abondons dans le sens du CIRIEC 10 (1996) qui a dégagé les tendances lourdes suivantes : la mondialisation, la financiarisation de l'économie, la pauvreté et l'exclusion sociale, la reconfiguration de l'État, la modernisation des entreprises, le projet de société, l’économie du savoir 11 .

Plus spécifique au développement local, ces tendances rejoignent partiellement celles déjà dégagées par Polèse (1986) et Sengenberger (1993). On ajoute aussi la reconfiguration de l’espace par la polarisation, la métropolisation, la dévitalisation, la compétition (Benko et Lipietz, 1992, 2000 ; Courlet, 2001 ; Demazière, 1996 ; Gouttebel, 2001 ; Longhi et Spindler, 2001 ; Pecqueur, 2000; Planque 1998). De même, le support au développement local s’est accru, notamment de la part de l’État (Dupuis, 1998; Joyal, 2002; Lévesque, 1998; Prévost, 2001a). Enfin, la montée de l’entrepreneurship et des PME a aussi contribué à la crédibilité du développement local (Joyal, 1997, 2002 ; Julien et

7 Au Canada, nous avons eu des programmes CLE (croissance locale d’emploi en 1981), ADEL (aide au développement économique locale, en 1983), CAE (centre d’aide aux entreprises, en 1986), CADE (centres d’aide au développement des entreprises, 1986). Les CAE et les CADE fusionnent pour donner les SADC (société d’aide au développement des collectivités locales). Durant la même période, au Québec, on a vu l’émergence des premières corporations de développement économique communautaire. En 1997, les CLD (centre locaux d’emplois) sont mis en dans les MRC du Québec.

8 CLE : croissance locale d’emploi en 1981; ADEL : aide au développement économique locale, en 1983; CAE : centre d’aide aux entreprises, en 1986; CADE : centres d’aide au développement des entreprises, 1986.

9 SADC : société d’aide au développement des collectivités locales.

10 Centre Interdisciplinaire de Recherche et d'Information sur les Entreprises Collectives

11 Ces éléments sont aussi décrits ailleurs.

Annexe 7/Développement local

Marchesnay, 1996; OCDE, 1999, 2000, 2003; Pecqueur, 1989, 2000 ; Polèse, 1986; Prévost, 1993, 2001a ; Riverin, 1999).

Dans les pays pauvres, les échecs des initiatives exogènes, planifiées ailleurs, les milliards de dollars engouffrés, rend séduisant le développement local. Toutefois, le développement local n’est pas une panacée. Après avoir été un pionnier du développement local au Québec, Polèse (1995) nuance maintenant ses propos et parle plutôt d’une « douce utopie dangereuse ». Il soutient maintenant que faute d’un cadre théorique intégrateur, le développement local se résume au sens commun :

« Beaucoup de ce qui a été proposé peut être appelé le gros bon sens : le besoin de bâtir l’estime de

soi, la coopération, l’esprit d’entreprise » (Polèse, 1999, p. 310). Selon lui, tout ceci est correct et séduisant, mais ne peut résoudre les problèmes liés à la fermeture d’un gros employeur de la localité. Au Québec, les expériences de fermetures d’importants employeurs à Chandler, Murdochville, Asbestos lui donnent raison. Se prendre en main est loin d’être évidence pour tous (Joyal, 1997). La désillusion est facile car les phénomènes de la concentration de l’emploi et de la population dans les grands centres sont toujours actuels (voir Lacas et al., 2001 et Polèse et al., 2001). Cette désillusion est directement proportionnelle à la conception que l’on se fait du développement local. On peut le concevoir comme une idéologie qui croit au concept en tant qu’alternative ou une panacée face au paradigme de développement dominant. On peut aussi rétrécir le concept et le voir simplement comme une stratégie ou une approche de développement de plus.

Pour nous le développement local constitue une stratégie supplémentaire dans le portefeuille des interventions possibles des agences de développement. Les stratégies de développement local ne

constituent pourtant rien de nouveau (Carvalho, 1997, p. 35). Le PNUD et le BIT avaient déjà misé sur

le développement de certaines localités spécifiques pour induire les effets d’amplification (Abdelmaki et

Courlet, 1996). En Afrique, le développement local était déjà une stratégie portée par certains bailleurs comme le démontre un ouvrage du Ministère de la coopération française en 1992 : planification du développement local, guide méthodologique suivi de trois études de cas. Toutefois, ces stratégies sont toujours assez encadrées et d’une certaine manière, top-down, malgré qu’elles font appel à la participation locale.

La FAO, via son département de développement rural, articule des projets de développement régional qui parfois chevauchent le développement local. Quant au FENU, il s’est redéfini en 1993 comme un

« fonds de développement local et communautaire ». Il a constitué un Fonds de Développement Local

(FDL) qui aide directement les collectivités rurales des PMA et ce, aux échelons régional et local. Le FENU fournit ainsi des ressources financières et un soutien technique aux collectivités locales pour les amener à introduire une planification et une gestion décentralisée, fondées sur la participation, des

infrastructures et services locaux et à encourager ainsi un développement économique local. Le projet du FENU en Haïti s’inscrit dans ce cadre.

La GTZ possède un secteur prioritaire qui touche à l’entrepreneurship via le CEFE (Competency based Economies through Formation of Enterprise). Le CEFE est un ensemble d’outils de formation adoptant une approche active et des apprentissages par expériences. Il a été disséminé dans plus de 100 pays

au cours de la dernière décennie. Une importante évaluation du Ministère de la coopération allemande

a montré que près de 45% des apprenants sont devenus des entrepreneurs à succès (GTZ, 2001) et

prouve que le développement de compétences en entrepreneurhip est capital en développement local.

Annexe 7/Développement local

Si on revient sur notre question, le pourquoi du développement local, la réponse la plus appropriée semble être une autre question : pourquoi pas ? Ceci indique une incertitude quant à la causalité entre les actions du développement local et le développement d’une communauté. La réponse indique aussi un défi de trouver mieux et sollicite une chance aux essais et erreurs. Le développement local est multidimensionnel : « les éléments du développement, si tant soi peu on peut les isoler, sont à dominance relationnelle, culturelle, éducationnelle ; ils sont du ressort de la dimension locale, même si ce n'est pas exclusif » (Berthet, 1999, p. 7). En ce sens, tout mérite d’être essayé. Il y a plus de treize ans, Pecqueur (1989) titrait son livre : le développement local, mode ou modèle ? Actuellement, il semble que ce soit la mode bien que pour Polèse (1999, p. 310), « nous sommes probablement proche de la fin de la période glorieuse du développement local ; qui est celui du développement local comme réponse au développement régional ». Il faut donc faire attention à n’entretenir que des espoirs sans action concrète majeure de la part de l’État (Vachon, 2003). Mais, que ce soit mode ou modèle (nous préférons le terme approche), la problématique des poches de pauvreté existe toujours à l’échelle planétaire et aussi à l’intérieur des pays et régions les plus riches (Benko et Lipietz, 2000). Si à la longue, l’idée de la croissance équilibrée est bonne pour la formalisation économique, en pratique, John Maynard Keynes disait « à long terme, nous serons tous morts. Le développement local s’infiltre dans le monde et dans certains esprits comme un espoir face aux échecs des théories montés en épingle en autant que l’on ne monte pas en épingle le développement local lui-même».

S’il n’y a pas de cadre intégrateur du développement local, en attendant, les collectivités ne peuvent rester les bras croisés. Le développement local bien que difficile, demeure une stratégie accessible, à la condition de ne pas le voir comme une panacée. Les collectivités et les multiples acteurs qui les composent peuvent capitaliser sur les avantages des mutations de l’environnement, en particulier de l’économie du savoir et des avancées technologiques qui limitent au moins les coûts de transaction de l’information (Julien, 1999). Il y aura toutefois des changements nécessaires dans les comportements et les valeurs, ce qui pose le défi d’une conscience collective toujours difficile à induire (Joyal, 1996; Vachon, 2002). Le long terme et l’humilité sont de mise.

Le développement local semble exiger l’humilité dans notre désir de vouloir aider au développement d’autrui. Il nous demande d’accompagner au lieu d’exécuter des actions. Le développement local n’a pas une recette toute faite à offrir. Il faut être vigilant face aux modèles d'ailleurs (Berthet, 1999). Les tangentes de développement sont plurielles. En effet, comme nous le verrons ci-dessous, le développement local n’est pas une théorie (Joyal, 2001 ; Proulx, 2002), c’est un état d’esprit (Vachon, 1993). Il veut d’abord faire parler la réalité. Il étudie les données émergentes. Il veut apprendre. Son raisonnement est d’abord inductif avant d’être déductif 12 . Il n’y a pas une bonne et unique façon de faire le développement local. C'est une approche particularisante du développement local (Crevoisier, 1998). La présente étude fait partie de cette volonté de capitaliser les apprentissages.

3. LE DÉVELOPPEMENT LOCAL AUJOURDHUI

Plusieurs disciplines se penchent sur le développement local. La sociologie voit le développement local en conjonction avec l’économie sociale comme des éléments incontournables pour repenser l'avenir et

12 Il s’agit de notre positionnement. Certains scientifiques y voient une véritable cassure entre les raisonnements inductif et déductif.

Annexe 7/Développement local

sans doute la démocratisation économique (Lévesque, 1998). Le service social y voit une stratégie privilégiée de développement communautaire et de développement économique communautaire par la prise en charge autonome des groupes marginalisés par eux-mêmes.

Le développement local s’inscrit aussi dans la science économique au sens large, plus précisément l’économie spatiale, qui inclut à son tour, la géographie économique, l’économie urbaine, l’économie régionale, et dans une moindre mesure, l’aménagement du territoire (Proulx, 2002). Dans cette perspective, le développement local est vu comme une stratégie de développement économique dont l’espace a un important rôle à jouer. C’est dans cette discipline que s’articulaient les fondements du développement par le bas. C’est la discipline la plus riche en articulations théoriques.

La politique et l’administration publique voient le développement local en conjonction avec la décentralisation, la gouvernance, les politiques nationales, le découpage administratif (Proulx, 2002). La gestion au sens du management des entreprises est une perspective peu développée. Les ouvrages sont isolés (e.g. : Chevalier, 1999; Cuesmara et Pecqueur, 1997; Girard, 1999; Prévost, 1993, 1995, 2001). C’est pourtant dans cette perspective que nous articulons le modèle de gestion du développement local. Cet angle d’attaque met l’emphase sur les processus de mise en oeuvre du développement local. C’est une discipline proche du travail des gestionnaires des programmes et des projets, lesquels s'intéressent au comment faire. Elle commence à prendre de l’importance, notamment dans le domaine de la coopération au développement, comme l’illustre un ouvrage de l’UNESCO (2000) : L’agent de développement local, émergence et consolidation d’un profil professionnel.

Bien qu'ancrée dans la gestion, notre vision est systémique. Nous empruntons aux autres disciplines, particulièrement à la science économique, pour illustrer le pourquoi et le quoi du développement local. Nous avons déjà évoqué le pourquoi du développement local. Nous nous intéressons maintenant au quoi du développement local. Presque tous les ouvrages économiques voient le développement local comme des processus de développement économique ancré sur un espace. Le concept est une conjonction de deux termes : « développement » et « local ».

Développement : la combinaison des changements mentaux et sociaux d’une population qui la rendent apte à croître, cumulativement et durablement dans son produit réel global. (Perroux, 1991, p. 191). Plus simplement, le développement est la « transformation des structures démographiques, économiques et sociales, qui généralement, accompagnent la croissance » 13 . Le développement est plus large que la notion de croissance définit comme « l’augmentation de la production des biens et services exprimée en termes statistiques » (Galbraith, 1995, p. 20). La croissance ne s’accompagne pas de changement dans les structures (Celso, 1987). Myrdal (1978, p. 194) donne une autre définition similaire à Perroux.

Le développement est un mouvement ver le haut de l’ensemble du système social. En d’autres termes, il implique non seulement la production, la répartition du produit et des modes de production, mais aussi les niveaux de vie, les institutions, les comportements et les politiques.

13 Dictionnaire d’économie Nathan, saisi le 20/01/2003 du site

http://www.ifrance.com/djeb/CROISSANCEETDEV.html

Annexe 7/Développement local

L’auteur souligne le caractère complexe de cette notion dont les éléments sont en interrelations causales encore largement inconnues : « La vérité est que nous sommes confrontés à un problème immensément compliqué de développement, dans lequel, la production est interreliée et dépendante de tous les autres facteurs » (Myrdal, 1978, p. 196). Il y aurait une « précision injustifiée » à vouloir développer un quelconque indice de développement. Staudt (1991) a offert d’autres définitions du développement dans une perspective de la coopération internationale. Enfin, Bartoli (1999) synthétise la pensée actuelle du développement :

A. Le social doit être au poste de commande;

B. L’économie doit être considérée pour ce qu’elle est, c’est-à-dire un instrument de développement et non une fin;

C. L’environnement doit constituer une condition nouvelle dans les choix économiques qui s’opèrent, ce qui ouvre la porte aux notions de développement durable ou de développement local durable;

D. La poursuite de quelques grandes priorités s’impose dont les emplois, la construction d’institutions démocratiques et le partage de la richesse.

Local : « le niveau local est l'environnement immédiat dans lequel la plupart des en- treprises, en particulier les petites, se créent et se développent, trouvent des services et des ressources, dont dépend leur dynamisme et dans lequel elles se raccordent à des

niveau

un potentiel de

ressources humaines, financières et physiques, d'infrastructures éducatives et institutionnelles dont la mobilisation et la valorisation engendrent des idées et des projets de développement ». (OCDE, 1990, p.3)

réseaux d'échange d'information et de relations techniques ou commerciales

local, c'est-à-dire une communauté d'acteurs publics et privés,

offre

Le

Une méta-analyse de la littérature permet de constater qu’il se dégage deux pôles dans la façon de traiter le développement local. Le premier pôle vise le développement communautaire, la réinsertion sociale 14 . L’autre pôle vise essentiellement le développement économique et la création d’emplois, l’entrepreneurship, les PME 15 .

1) Le premier pôle part du développement local pour aboutir aux notions de services de proximité, d’économie solidaire, de mobilisation de personnes marginalisées, de réinsertion sociale, d’actions communautaires. On constate que le développement local est assez urbanisé. Il correspondrait au concept de « community development » et « economic community development » en Grande-Bretagne et aux États-Unis. Le développement local est alors vu comme un ensemble d’activités économiques d’animation, de formation, de production et d’aménagement de territoires. On accorde la priorité à l’utilité sociale des biens et services fournis tout en assurant la viabilité économique des activités réalisées. On

14 Exemples : Archer, 1996; Benko et Lipietz, 1992; Boucher, 1998; Boucher et Favreau, 1997; Favreau, 1994; Favreau et Lévesque, 1996, 1999; Gutierrez et al., 1997; Jacquier, 1991, 1992; Laville, 1990; OCDE, 1997; O’Neill, 1995; Van Rees, 1991; Vailllancourt; Velz, 1997; Wilson, 1996; Young et Rodgers, 1996.

15 Exemples : Benko et Lipietz, 1992, 2000; Beccatini, 1992; Demazière , 1996 ; Dupuis, 1999; Joyal, 2001; Julien, 1997; Longhi et Spindler, 2001; OCDE, 1996; Pecqueur, 1989, 2001; Prévost, 1993, 1995, 2001; Proulx, 1995, 1998, 2002

Annexe 7/Développement local

privilégie les entreprises collectives, les organismes à but non lucratif, etc. Le social prédomine sur l’économique.

Boucher et Favreau (1999) et Douglass (1994) ont fait une revue de littérature sur ce pôle. Les mots clés que l’on a dégagés sont : ressources locales, partenariats, emplois, réinsertion sociale. Les interventions de ce pôle tournent autour de trois axes :

développement de compétences, réinsertion économique, recomposition du tissu social. On travaille donc sur l’individu, mais dans une dynamique communautaire. On notera qu’il n’y a pas de théorie de développement local derrière cette conception du développement local. Il s’agit plutôt d’un ensemble de pratiques qui se rapprochent du travail des agents de services sociaux. Les auteurs ancrent leurs analyses dans les approches de la régulation (Aiglietta, 1982 ; Bélanger et Lévesque, 1992) ou de l’économie sociale (Laville, 1994 ; Laville et Sainsaulieu, 1997).

Par rapport aux pays pauvres, ce type de développement local soulève une nuance subtile. Ce pôle de développement local s’inscrit dans une logique de revitalisation. Face à un « événement de micro-rupture » 16 , la population réagit (Lessard, 1988, in Joyal, 2001). Puisque les pays très pauvres, comme Haïti, n’ont pas connu de richesse, le transfert semble soulever un léger écart conceptuel. De plus, le fait que l’ACDI veuille travailler en milieu rural rend cette conception du développement quelque peu hors cadre avec le développement local dans les pays en crise.

La littérature sur le « community development » semble dépasser le contexte occidental et s’appliquer aussi en contexte de pays pauvres. De plus, bien que le focus principal soit le développement urbain, le développement rural apparaît aussi sous cette littérature. Favreau et Lévesque (1999) mentionnent même que le développement communautaire est plus large que le développement local. Ces conceptions qui défendent les disciplines sous- jacentes ne sont que théoriques. En pratique, les actions se chevauchent. En terme d’apprentissage, nous relevons toutefois la pertinence de l’axe du développement de compétences comme cible du développement local. Cela fait partie du capital humain. Ce pôle du développement local met également l’importance sur les réseaux sociaux (capital social). Ce sont les cibles du développement local. Parmi les processus, mentionnons l’importance de la mobilisation et surtout de l’animation des individus pris dans une grande inertie. C’est le processus d’empowerment 17 (Friedmann, 1992). Ces processus sont importants à l'échelle des actions du développement local. Ils favorisent la décristallisation, c'est-à-dire la conscientisation de la population face à son potentiel pour se prendre en charge.

2) Le deuxième pôle du développement local vise le développement économique sur un territoire. Nous retrouvons ici la majorité des écrits, principalement des économistes, qui s’intéressent au développement local ou régional (entres autres : Benko et Lipietz, 1992, 2000; Beccatini, 1992; Demazière, 1996 ; Gouttelbel, 1999; Greffe, 2002; Joyal, 1996a, 1996b, 1997, 2002; Julien, 1997; Longhi et Spindler, 2001; OCDE, 1996; Pecqueur, 1989,

16 Fortin et Prévost (1995) : décristallisation, c’est-à-dire, la goutte qui fait déborder la vase.

17 Un terme difficile à traduire et très prisé en gestion des ressources humaines notamment. Pour l’instant, nous le traduisons par : émancipation (Le Robert et Collins, 2003).

Annexe 7/Développement local

2000; Prévost, 1993, 1995, 2001ab; Proulx, 1994, 1995, 1998, 2002; Scott, 2001). À peu près tous les écrits du programme LEED de l’OCDE se situent dans ce pôle.

En occident, ce courant étudie étroitement les relations entreprises-territoires-population dans le développement économique et la compétitivité des territoires. Le rôle des entreprises comme opérateurs du développement économique est connu. Si la science économique a longtemps occulté les acteurs, depuis Schumpeter (1934), on reconnaît l’importance stratégique des entrepreneurs et de l’innovation. La population est alors la ressource la plus précieuse (Vachon, 1993). Les institutions locales, que se donne et que gère cette population, sont aussi primordiales. Enfin, les économistes ont une autre conception de l’espace. Le territoire n’est plus un simple substrat des processus de développement économique comme dans la thèse classique et néo-classique. C’est l’idée de « l’espace vécu », baptisé ainsi par Frémont (1979, in Proulx, 2002). Le territoire n’est pas qu’un contenu, il est aussi un espace dynamique, il contient des processus. On parle de retournement spatial (Courlet, 2001).

C’est dans les années 1970 et 1980 que les économistes italiens (Becattini, 1992) ont redécouvert les districts industriels dont l’idée remonte à Alfred Marshall (1990). On parle alors de nouveaux districts industriels (NDI). On a étudié le grand dynamisme de la Troisième Italie, une région située entre un sud agricole et un nord industriel. La beauté du phénomène vient du fait que ce sont des entreprises de petite taille qui oeuvrent dans des domaines considérés comme archaïques (céramique, draperie, laine, chaussure). Les nouveaux districts industriels regroupent sur un même territoire, assez vaste 18 , une densité importante d’entreprises d’un même secteur qui peuvent se concurrencer et donc favoriser l'innovation. Ces entreprises s’aident aussi en développant des relations hors marché. On parle alors d’externalités marshalliennes (Joyal, 2002). On voit le développement local comme des séquences de concurrence-émulation-coopération (Gouttebel, 2001).

Ces districts italiens sont décrits dans tout bon manuel d’économie spatiale. En France, ce sont, entre autres, les Courlet et Pecqueur (1992, 1993) qui étudient les systèmes productifs locaux (SPL). Il s'y coule encore beaucoup d'encre sur ce concept. Il s'agit d'un dérivé des NDI auquel s’ajoute l’aspect technologie découlant de l'analyse de l'économie industrielle des pôles urbains (Grenoble, Toulouse, le Bade-Wurtemburg). Les SPL ont deux mécanismes : le marché qui régule l'offre et la demande et la réciprocité informationnelle (Courlet, in Pecqueur, 2000). Au Brésil, il y a la Vallée du Sinos au Nord de Porto Allegre dans le domaine de la chaussure (Joyal, 2001). En Amérique, les auteurs tels que Scott (2001), Storper et Walker (1989) étudient les concepts similaires. Porter (1990 dans Longhi et Spindler, 2001) se penche sur les « clusters » qui sont caractérisés par un diamant conceptuel avec quatre facettes : les facteurs (ressources humaines, infrastructures); une demande interne; industries en amont apparentées; stratégie, structure et concurrence. Les interactions de ces quatre facettes du diamant procureraient un avantage concurrentiel sur le marché 19 . Il s'agit donc de la trilogie : technologie-organisation-territoire (Longhi et

18 D'où l'expression industrialisation diffuse (Moulaert et Demazière, 1996)

19 Cette analyse n'est pas nouvelle dans la mesure où Porter (1980) est un gourou de la stratégie d'entreprise. On peut même remonter à Chandler (1964) pour la relation entre stratégie et structure.

Annexe 7/Développement local

Spingler, 2001). Un autre groupe de chercheurs du GREMI 20 se penche sur la capacité d'apprentissage et d'innovation des milieux (Aydalot, 1985; Maillat, 1992, 1991).

Que pouvons-nous retirer de ces éléments considérés par l'économie spatiale comme les fondements théoriques du développement local (Gouttebel, 2001), le quoi du développement local (Joyal, 2001) ? La plupart de ces analyses sont descriptives. La transférabilité de ces expériences est limitée. On peut tenter de créer un autre Silicone Valley, d'autres districts italiens et certains auteurs le préconisent (Longhi et Spindler, 2001), mais les chances d'y arriver sont minces. Ces phénomènes exemplaires sont ancrés historiquement, culturellement, socialement aux territoires qui les ont vus naître. Au Québec, on n'a rien qui puisse nous rapprocher de la Troisième Italie (Joyal, 2001; Proulx, 2002). Notons toutefois que Abdelmaki et Courlet (1996) ont insisté sur la présence de ces clusters dans les pays en développement. Il semble qu’ils existent (Courlet et Pecqueur, 1996) :

Vallée dos Sinos et Novo Hamburgo au Brésil (chaussures), Kumasi au Ghana (mécanique), Tirripur en Inde (béton), etc. Mais, il s’agit souvent de réseaux particuliers dans les pôles urbains avec une grande densité de population. Il est possible que les bidonvilles d’Haïti puissent miraculeusement produire de tels systèmes productifs souples, mais nous n’avons pas d’indice à cet effet, du moins pas à court moyen terme. En milieu rural, il est certainement possible d’avoir des filières plus porteuses que d’autres, mais pas à la mesure de la Troisième Italie.

En contexte haïtien, les conceptions du développement sur la base des districts et autres concepts apparentés sont peu utiles dans leur forme intégrale, surtout en milieu rural. Ceci démontre l'écart entre le développement local occidental et le développement local en contexte d'extrême pauvreté. Nous pouvons toutefois retenir trois éléments importants.

Le premier élément est l'importance des entreprises dans le processus de développement économique sur un territoire. Il faut absolument encourager l'entrepreneurhip local et aider les populations à se doter d’infrastructures économiques. Il faut doter la population de compétences entreprenariales. L'expertise de la GTZ dans l’appui à l’entreprenneurship est utile en ce sens.

Le deuxième élément consiste en des réseaux d’échange d’informations entre entreprises et entre individus. En Haïti, c’est tout simplement augmenter les interrelations entre les différents acteurs. On pourrait l’assimiler au capital social.

Le troisième élément découle du deuxième : l’apprentissage et l’innovation. Les études du GREMI illustrent l’importance de l’innovation dans le développement économique d’un milieu. Il ne s’agit pas de développer des architectures technologiques sophistiquées en Haïti. Il s’agit d’être créatif et d’être ouvert sur le monde.

20 Groupe de recherche européen sur les milieux innovateurs

Annexe 7/Développement local

La littérature sur le développement local se divise donc en deux pôles. Tremblay et Fontan (1996) étiquettent le premier pôle de développement local progressif et le second pôle de développement local libéral.

Les initiatives de type libéral visent d’abord à reconstruire le tissu économique axé sur des projets privés et ce, en vue de créer des emplois, de produire des revenus plus élevés et d’améliorer les conditions de logement […] alors que les initiatives qualifiées de progressistes proposent, en fait, un modèle de développement où les notions de solidarité sociale, de prise en charge individuelle et collective, de contrôle réel sur les ressources locales et leur valorisation sont au cœur du changement souhaité, du contrat social, proposé. (Tremblay et Fontan, 1996, p. 133)

Les auteurs se dépêchent aussitôt de dire que les différences ne sont que théoriques, mais qu’en pratique, les actions se chevauchent (Tremblay et Fontan, 1996). Lequel des deux pôles est réellement progressif ? Est-ce en réinsérant quelqu’un sur le marché à 8 dollars de l’heure ou en créant de la richesse et des emplois ? Concernant cette confusion des genres, Greffe (1988) l’a mise sur le dos des idéologies. Joyal (2002, p. 36) remarque les mêmes distinctions, mais affirme : « On ne va pas soulever une polémique à partir de considérations d’ordre sémantique ».

Pour sa part, Prévost (2001a) tente de dépasser cette dichotomie et prône plutôt la dialectique entre la nécessaire flexibilité des entreprises et la cohésion sociale. Selon nous, on reviendrait ainsi, dans un langage moderne, au « compromis social » et à la « charte salariale octroyée » du paradigme fordien décrit par Dockès (1993). Finalement et c’est l’idée que nous adoptons, Vachon (1996) suggère que les deux domaines théoriques sont liés puisque pour redynamiser et développer l’économie, on a besoin de recourir aux mesures d’ordre social, culturel et environnemental car les actions appliquées aux seuls facteurs de production ne concernent qu’un volet de la dynamique territoriale susceptible de générer et de porter le développement.

L’ensemble de ce que nous venons de décrire jusqu’à maintenant sur le développement local, ou le développement économique local ou le développement communautaire, arrive à un constat. Il s’agit d’un constat de complexité. Le développement économique et le développement local contiennent des dimensions géographiques, culturelles, politiques, économiques, sociales qui s’entremêlent dans des relations imbriquées et difficiles à isoler. Si c’était si simple, on n’aurait plus besoin d’en parler. À défaut d’un modèle de convergence, on aurait sans doute un autre modèle explicatif et il n’y aurait pas zone sous-développée.

Outre ces deux pôles apparents dans la littérature, on peut aussi relever la typologie de Pecqueur (2000). Le développement local peut-être traité et vu sous le triptyque : logique de développement, logique d’acteurs, logique de réseau. Les travaux sur le développement local s’inscrivent d’une manière ou d’une autre dans ces logiques. La plupart des travaux sur le développement local peuvent être placés dans les différents axes du triangle. Nous allons simplement décrire brièvement ces logiques.

Annexe 7/Développement local

Figure 1 : Trois logiques du développement local

Logique de développement

DL
DL

Logique d’acteur

Logique de réseau

La logique d’acteurs Le local est habité par de multiples acteurs. Friedmann (1992) a catégorisé les acteurs en quatre groupes imbriqués dans des relations complexes : l’État, la communauté politique locale, le privé et la société civile. Ils ont leurs logiques et leurs intérêts propres. Le développement local n’est pas un mouvement univoque. Il s’agit d’initiatives, pris par divers agents sociaux dont les objectifs peuvent être variés (Moulaert et Demazière, 1996). Ainsi, le développement local ne saurait-il être systématiquement identifié à un projet collectif, « il est plus prosaïquement la combinaison favorable de projets individuels qui se rencontrent partiellement sur des intérêts communs » (Pecqueur, 2000, p. 40). C’est là une différence notable pour les agences de développement qui désirent généralement toucher au plus grand nombre. Il ne faudra pas que cet objectif légitime oublie les initiatives individuelles.

Logique de réseau Il y a plusieurs façons de concevoir le réseau. D’un point de vue entrepreneurial, Pecqueur (2000) insiste sur les réseaux à finalités productives : réseaux de relations institutionnelles et les réseaux de relations informelles. Il souligne que l’informel est plus efficace. D’autres font la distinction entre les réseaux fonctionnels et les réseaux spatiaux (Mouleaert et Djella, 1993). Pecqueur (2000) mentionne que l’importance stratégique des réseaux n'est pas spécifique aux pays riches. Ils s’appliquent aussi dans les pays en en développement. En contexte haïtien, le concept de réseau devrait se comprendre de deux manières : le sens du capital social 21 et le sens d’apprentissage. C’est au niveau du capital social que réside la dynamique des acteurs. C’est une cible à travailler car la gouvernance

21 Le sens entrepreneurial de Pecqueur viendra en deuxième lieu.

Annexe 7/Développement local

locale est à ce niveau d’analyse. En Haïti, la logique de réseau s’applique dans une logique d’apprentissage. Les échanges entre paysans illustrent cette idée. Il en va de même en ce qui concerne la volonté de capitaliser les leçons des expériences.

Logique de développement En lien avec le territoire, chaque processus de développement découle de trois conditions : l’innovation, la capacité de s’adapter et la capacité de réguler (Pecqueur, 2000). L’innovation réfère à la capacité de créer et les Haïtiens sont tout à fait créatifs. Elle est directement reliée « au processus de création destructrice » de Schumpeter (1976, p. 83) qui serait « le fait essentiel du capitalisme ». La capacité de s’adapter est liée à l’apprentissage. En Haïti, il s’agit du trait le plus illustratif de la société paysanne. Les paysans sont de véritables survivants qui ont su s’adapter à une succession de gouvernance qui les ont ignorés. Nous qualifions la société rurale haïtienne de résiliente. Enfin, la capacité de réguler fait référence à l’importance de l’État des institutions. C’est peut-être la plus grande lacune d’Haïti.

La gestion du développement local est au carrefour de ces trois logiques. Nous proposons que la logique de développement ou plus précisément, la logique de développement local devienne un agenda subliminal qui teinte toutes les actions. La population a toujours de grands besoins. Ces besoins ne représentent pas nécessairement des projets avec des effets structurants. Si on agit sans un agenda subliminal, les besoins seront comblés, mais ils seront sans lendemain. Il faut donc y insérer une charge éducative de développement local.

Récemment, Xavier Greffe (2002) mentionne à peu près les mêmes logiques : planification ou cohérence de développement économique, communication qui peut être assimilée à la logique de réseautage, capacitation qui peut être assimilée à la compétence des acteurs. Greffe (2002) indique aussi l’importance des projets dans les communautés. Ces projets peuvent s’inscrire dans une ou plusieurs de ces logiques. En ce sens, la gestion par projet est une avenue pertinente, particulièrement dans une dynamique de coopération internationale.

Soulignons que le développement local n’est pas localiste (Moulaert et Demazière, 1996; Pecqueur, 2000). Cela signifie que ce n’est pas parce qu’on mène une activité quelconque (reboisement, agriculture, santé, éducation) à l’échelle locale (commune, section communale) que l’on fait du développement local. On gère alors une activité sectorielle dans une localité.

Le développement local propose une grille de lecture du développement qui a vocation à embrasser sous un même regard l’organisation des hommes en vue de produire et de répartir les bienfaits matériels dans une perspective d’évolution mondiale, sans s’enfermer dans l’examen à la loupe des microéconomies (Pecqueur, 2000, p. 37).

Annexe 7/Développement local

4. LE DÉVELOPPEMENT LOCAL CONTIENT DE NOMBREUX INTANGIBLES

Cette brève synthèse montre que le développement local n’est pas un concept homogène, ni un modèle, ni une théorie de cause à effet. On peut toutefois retracer un certain nombre de tendances lourdes au niveau des actions possibles.

L’animation sociale comme catalyseur de prise de conscience. Le développement des individus et donc la personne est au centre des finalités. La construction des réseaux sociaux et la cohésion sociale (capital social). Une gouvernance locale comme une condition pour s’autodéterminer collectivement à l’échelle locale des actions. Parallèlement à cette gouvernance locale, l’État joue le rôle important d’accompagner les collectivités et de créer les conditions qui facilitent le développement local. Il ne doit pas inhiber le volontarisme des collectivités. Les ressources et les potentialités locales, autant que faire se peut, pour se développer. En ce sens, les compétences individuelles et collectives sont essentielles. Le développement économique et l’entrepreneurship. Travailler sur les potentialités.

On remarque que plusieurs de ces tendances lourdes ne relèvent pas des statistiques. Ce sont souvent des intangibles. De façon plus précise, Charland et Young (1992 dans Fortin et Prévost, 1995) ont étudié les critères de succès d'expériences de développement local au Canada et aux États-Unis. Ils en ont identifié dix sept. Ils ont été regroupés ici en six par Prévost (2001) qui dit que ce ne sont pas les ingrédients d'une recette, mais des éléments qui apparaissent presque toujours dans les observations effectuées. Nous croyons que bon nombre de ces éléments sont transférables en Haïti.

L'existence d'un sentiment d'appartenance. La participation est plus facile à assurer s’il existe déjà un sentiment de communauté, un sentiment d'appartenance sur le territoire (Prévost, 2001). Dans le milieu rural haïtien, ce sentiment n’est pas homogène. Il faudra le vérifier au cas par cas. Par ailleurs, la méfiance entre les individus qui prévaut affecte négativement ce sentiment.

Des leaders. En management, il est beaucoup question de leadership. Le leader peut être héroïque ou discret, élu ou non, public ou privé. En général, ce sont des gens qui animent leur communauté par leur vision, leur dynamisme et leur sens de l’altruisme. Ils jouent un rôle de catalyseur et leur présence a été particulièrement essentielle dans les phases initiales de développement (Prévost, 2001). Le leadership ne doit pas être assimilé à l’autorité, ce qui est trop caractéristique du passé des Haïtiens. Barthélemy (1989) a articulé les lacunes de leadership individuel ou collectif en Haïti.

Un esprit d'entrepreneurship. Comme nous venons de voir, l'esprit d'entreprise est aussi un critère primordial dans le succès des expériences de développement local. Il faut développer des compétences à cet effet. C'est aussi un gage à la pérennité des actions des agences de développement.

Annexe 7/Développement local

Il faut créer des entreprises et des initiatives locales. Ce ne sont pas les seules sources de création d'emplois, ni les seuls moyens de créer un environnement local favorable, mais ce sont le plus souvent les seuls leviers qu'une communauté locale peut influencer directement (Prévost, 2001). Le problème rural haïtien réside, entre autres, dans la faiblesse du tissu économique et surtout des circuits financiers en milieu rural pour supporter les initiatives. Il faudra porter une attention particulière à l'agriculture et à l'environnement.

Un effort soutenu. L'expérience enseigne que les efforts de développement pour réaliser des résultats durables doivent être maintenus durant dix, quinze, vingt-cinq ou trente ans (Prévost, 2001).

Une stratégie axée sur les petits coups comme sur les grands coups. Le développement d’une communauté n’est pas un processus radical même si l’on peut implanter des programmes qui visent une telle transformation. C’est un processus à long terme, avec idéalement une vision claire et partagée du devenir collectif. Une telle vision permet de grands projets. Aussi, le changement est surtout incrémental, c’est-à-dire avec des petits projets. Réalisés rapidement et régulièrement, ils sont souvent source de fierté et contribuent à développer le sentiment d'appartenance et la confiance dans ses moyens (Prévost, 2001).

On peut aussi ajouter le pragmatisme politique et l’accès au pouvoir local. En occident, les gens d’affaires s’impatientent devant les guerres de clochers. Il ne faudrait pas que les aléas politiques amputent les initiatives économiques. La polarisation politique, souvent stérile, en milieu rural haïtien pourrait limiter les efforts soutenus sus-mentionnés. De plus, Haïti a une tradition qui occasionne une fracture entre les dirigeants et les dirigés, ce qui représente des défis importants. Les agences de développement pourraient éventuellement servir de « passerelles » (Barthélemy, 1998 dans Naman,

1999).

L’aspect remarquable de ces critères est leur caractère humain, intangible, invisible, non quantifiable (Prévost, 2001). On se serait attendu à des facteurs plus quantitatifs, plus mécaniques, calqués en gros sur les politiques et programmes économiques nationaux. Ce n’est pas le cas et l’OCDE (1993 dans Prévost, 2001) soutient que les facteurs invisibles comme ceux énumérés ci-haut expliquent à 75% les différences entre les économies locales alors que les mêmes facteurs n’y sont que pour 40% entre les provinces ou les états d’un même pays.

L’OCDE (1999) a mené une importante recherche dans trois pays sur dix sites. Elle a développé un modèle simple que l’on peut verbaliser de la façon suivante : créer ou ajuster les structures de développement local ; identifier la stratégie et les objectifs ; mobiliser les gens et les organisations pour délivrer les projets ; trouver le financement ; contrôler et évaluer les résultats ; feed-back sur les structures et les stratégies ; partager les expériences. L’OCDE (2000) a aussi émis un certain nombre de principes des meilleures pratiques.

S’appuyer sur un cadre précis : territoire, calendrier, interlocuteurs, former un groupe de travail. Examiner les forces et faiblesses, les possibilités, les risques. Procéder à des consultations publiques.

Annexe 7/Développement local

Faire porter des efforts économiques sur les ressources locales sans oublier les opportunités de la mondialisation. Mettre l’accent sur le principe de développement durable. Coordonner les flux de financement. Veiller à la flexibilité des stratégies.

Ce modèle et ces énoncés résument la littérature occidentale sur le développement local. L'OCDE (1999, 2000) avertit toutefois quant à la transférabilité aveugle des expériences d’un endroit à l’autre. On remarquera qu'il n’y a pas d’accent particulier sur la formation et le développement de compétences, de structures, de gouvernance locale, de citoyenneté, de démocratie, de besoins financiers flagrants, etc. Ce sont des choses généralement acquises dans les pays riches, ce qui n’est évidemment pas le cas en Haïti et dans les pays en crise.

5. SYNTHÈSE GLOBALE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

La littérature permet de constater qu’il y a des façons de voir ou de faire le développement local. La façon de voir le développement local est dans la tête (système de pensée). La façon de faire le développement local consiste à opérationnaliser ce que l’on a dans la tête (système d’actions).

Dans le système de pensée, nous avons deux axes. Nous baptisons l’axe vertical d’épistémologique et l’axe horizontal d’instrumentale. L’axe épistémologique fait référence à la nature des connaissances du développement local (objectivité ou subjectivité) et au type de raisonnement (induction ou déduction). L’axe instrumental fait référence à l’origine des ressources utilisables pour le développement. L’axe épistémologique correspondrait à ce que Stöhr et Weaver (1981) appelle « l’idéologie » du développement tandis que l’axe instrumentale serait ce qu’ils appellent « la stratégie » de développement. Ces axes sont des continuums, c’est pourquoi nous préférons utiliser le concept de « tendance » plutôt que « d’approche » de « modèle » ou de « paradigme ». Les quatre cadrans ne sont pas statiques, ils indiquent un mouvement.

Annexe 7/Développement local

Figure 3 : Les façons de voir et de faire le développement local

Global

Tendance Tendance particularisante homogénéisante Approche pragmatique Tendance Tendance traditionaliste
Tendance
Tendance
particularisante
homogénéisante
Approche
pragmatique
Tendance
Tendance
traditionaliste
localiste
Local

Action nationale

Endogénéité

Exogénéité

Développement Développement délibéré ou planifié systémique Système Développement Développement radical
Développement
Développement
délibéré ou planifié
systémique
Système
Développement
Développement
radical
incrémental
Système
Développement
sectoriel
d’actions
Action locale
Développement
émergent ou non
intentionnel

de pensée

Annexe 7/Développement local

La tendance homogénéisante 22 voit le développement local comme un phénomène descendant car la réalité que l’on nomme développement local est stable et objective. Le développement local possède des lois que l’on cherchera à découvrir et à tester. On cherchera aussi à les reproduire (dans le sens de dupliquer) sur d’autres territoires. Ceux qui ont adopté cette tendance ont de quoi se décourager en constatant la déficience d’une théorie unificatrice du développement local.

La tendance particularisante est le mouvement inverse de la tendance homogénéisante et polarisante tout en utilisant les ressources endogènes. Elle voit le développement local comme un processus de bas vers le haut, du local au global. Cette tendance indique une pluralité de tangentes de développement en fonction des spécificités des collectivités. Certains parlent de paradigme de développement endogène (Courlet et Pecqueur, 1996). Cette tendance correspond au local de contestation de la fin des années 1970 avec les auteurs du développement par le bas (from below). On cherchera les éléments de succès que l’on tentera de répliquer (transférer). Pour Benko (2000), les régions qui parviennent à tirer leur épingle du jeu dans le contexte de mondialisation sont autant de miracles ou de trouvailles difficilement réductibles à un seul et même modèle de développement local.

La tendance localiste prône un développement local et une certaine identité locale. Toutefois, on cherchera davantage à attirer les ressources extérieures qu’à maximiser sur les potentialités locales. En occident, on cherchera beaucoup à rendre la zone intéressante pour inciter les entreprises à venir s’installer.

L’approche traditionaliste a toujours existé. Il ne faudrait pas le voir de façon autarchique, mais plutôt comme un certain retour aux sources, à l’identité locale. Cette approche peut aussi émerger en réaction à la mondialisation. On pourra sacrer une certaine flexibilité au nom de la cohésion sociale. Sur le plan de la commercialisation, le concept de « produits du terroir » est classé ici.

L’approche pragmatique est d’abord endoexogène. Les ressources sont instrumentales. Les agents de développement font peu de cas de modèles théoriques. Si la communauté est amorphe, on pourra lui impulser un petit choc exogène ou endogène. En général, on fait aussi simplement ce qu’on doit faire et si cela peut avoir une influence globale tant mieux, mais tant que c’est utile au niveau local, on le fait. Au Québec, l’exemple de Drummondville peut illustrer cette tendance. Drummondville cherche beaucoup à attirer les entreprises, mais cela n’est possible que parce qu’il y a eu un dynamisme local d’abord. Pour le pragmatisme, le développement local et la globalisation ne s’opposent pas. Selon Rallet (1999), les entreprises les plus innovantes sont celles qui tirent profit des ressources locales, mais aussi des coopérations à distance. Les politiques de développement local ne peuvent plus se limiter à favoriser des synergies au sein d’un seul et même territoire.

Chacun de ces grandes tendances amène à articuler plusieurs stratégies de développement seul ou en combinaison. La disponibilité des ressources est une limite au déploiement de l’ensemble de ces stratégies. Ce sont des catégories conceptuelles. En pratique, les choses ne sont pas aussi clairement délimitées. Les stratégies et les actions pourront s’articuler de plusieurs manières.

22 Nous empruntons les terminologies de Crevoisier (1998) qui, dans un article sur la mondialisation et la territorialisation de l’économie, a identifié deux grandes approches pour appréhender le phénomène local : l’approche homogénéisante et l’approche particularisante.

Annexe 7/Développement local

Action nationale en appui institutionnel à la décentralisation ou afin de favoriser une politique de développement local pour une action plus large. Elle convient bien à l’approche homogénéisante.

Action locale pour favoriser les initiatives locales. Elle convient bien aux approches particularisantes, traditionnelles et localistes.

Développement systémique pour rechercher les liens horizontaux. C’est différent du développement intégré des années soixante-dix et quatre-vingt où on cherchait davantage l’intégration verticale.

Développement sectoriel est toujours omniprésent. Il y a des projets sectoriels qui demeureront toujours sectoriels et on en a aussi besoin : agriculture, éducation, santé, etc.

Développement planifié ou délibéré implique de favoriser une direction ou une autre au développement, atteindre une cible précise. C’est souvent convergent avec les tendances homogénéisantes.

Développement émergent vient compléter le développement planifié. Suivant les tendances particularisantes, on ne peut prévoir ce qui émergera de la communauté. Il faut donc des approches plus flexibles qui laissent davantage de liberté d’actions aux acteurs.

Développement radical converge avec le développement planifié où on met des ressources importantes pour favoriser une direction de développement. Au Canada, nous avons déjà connu le programme BAEQ (Bureau de l’Aménagement de l’Est du Québec).

Développement incrémental signifie que l’on ne peut pas gérer le changement de façon brutale. Le changement ou le développement se fait en continuité et non en rupture. C’est une idée convergente avec le développement émergent.

6. BRÈVE ANALYSE COMPARÉE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

Le développement local signifie diversité et multiplicité. Il y a plusieurs niveaux d’analyse. Il faut donc comparer les pommes avec les pommes. On peut examiner quatre niveaux d’analyse (Arocena, 1998) qui peuvent être multipliés par autant de pays, régions, continents.

Historico-institutionnelle : la décentralisation et le cadre local. Culturel-idéologique : le débat actuel sur la décentralisation et le développement local. Économico-productive : le développement local dans le contexte économique des pays et continents.

Annexe 7/Développement local

Politico-technique : les initiatives, les projets, les expériences de développement local hors des pays riches.

Nous allons traiter le dernier point sans oublier le lien avec la décentralisation. Dans les pays pauvres, puisque le développement local est généralement un phénomène spontané, nous sommes convaincus qu'il existe de multiples expériences de développement local qui sont riches en leçons. Il faut toutefois que ces expériences soient homologuées (publiées) pour qu’elles parviennent jusqu’à nous. Ces cas sont généralement illustrés par les études menées par les agences de développement, les consultants, les universitaires. Nous allons citer quelques cas pour montrer la diversité des approches. Évidemment, notre lecture ne peut prétendre cerner toute la richesse des expériences sur la planète dans le laps de temps qui nous est accordé. Les experts de la coopération peuvent avoir vu ou entendu d'autres expériences qui ne pourraient qu'enrichir les débats. Nous rappelons que le développement local est un processus d'apprentissage. De plus, en quelques pages, nous ne pouvons offrir qu’un survol.

Dans les débuts du développement par le bas, les auteurs qui prônaient cette idée ont fait des études de divers pays. Le développement rural en Chine mélange la planification top down et le bottom up et le pays a eu une croissance à long terme et une réduction des inégalités (Wu et Ip, 1981). Ce constat serait différent aujourd’hui puisqu'il y a un écart grandissant entre riche et pauvres au pays de Mao. Ailleurs, les expériences de planification par l’État ont eu des résultats mitigés : les plaines centrales de la Thaïlande (Douglass, 1981) ; la décentralisation et le développement à partir du niveau méso en Nouvelle-Guinée (Conyers, 1981) ; le mélange entre la planification centrale et enracinée en Inde (Misra et Natraj, 1981) ; la Côte d’Ivoire était présentée alors comme un exemple de développement par le bas (Penouil, 1981); la Tanzanie a appliqué sa réforme agraire dans une idéologie socialiste et d’un développement autocentré (Lundquist, 1981) ; etc. Ces expériences sont ancrées dans regional planning. Les auteurs de ces études exportaient à l’époque pour un changement de paradigme de développement.

Plus de vingt ans après, le développement local est aujourd’hui un champ beaucoup plus reconnu qu’à l’époque. Certains auteurs insistent sur la présence de réseaux denses de production de biens et services dans les pays en développement. Nous pouvons citer des cas exemplaires que nous ne pouvons détailler ici : Fès au Maroc (céramique), Vallée dos Sinos et Novo Hamburgo au Brésil (chaussures), Kumasi au Ghana (mécanique), Tiripur en Inde (béton), Blumeau au Brésil (industrialisation diffuse), Villa El Salvador et Gammara au Pérou qui représentent des concentrations d’économie locale et de gouvernance locale. Ces exemples sont ancrés dans les analyses de l’économie spatiale. Nous les avons cités au passage car ils sont mentionnés dans la littérature, mais il s’agit souvent de réseaux particuliers dans les pôles urbains avec une grande densité de population. La transférabilité en Haïti est plus que douteuse. Il est possible que les bidonvilles d’Haïti puissent miraculeusement produire de tels systèmes productifs. Mais, nous n’avons pas d’indice à cet effet, du moins, pas à moyen terme. En milieu rural, il est certainement possible d’avoir des filières plus porteuses que d’autres, mais pas dans une logique d’industrialisation diffuse à la mesure de ces exemples.

L’Afrique, surtout dans sa partie subsaharienne, possède des similitudes avec Haïti. Nous allons donc insister sur ce continent. En Afrique, il est beaucoup questions de décentralisation et de développement local (traitée dans la première section). L'ordre des mots est important car plusieurs voient la décentralisation comme une prémisse pour favoriser le développement local. Le partenariat

Annexe 7/Développement local

de développement municipal (PDM) est un exemple d'un vaste programme sur la décentralisation et le développement local. Le programme résulte d'un partenariat mis en place en 1991 entre les responsables africains et les bailleurs de fonds pour soutenir les politiques de décentralisation et de renforcement des capacités des collectivités locales en Afrique (dont l’ACDI, la BM, la GTZ, USAID, la coopération française, l’Université de Montréal, la Fédération canadienne des municipalités). Le programme touche 18 pays d'Afrique. Les activités couvrent un large éventail de domaines, mais l'accent est toujours mis sur la municipalité. Le programme cite plusieurs expériences de développement local :

un réseau d'eau et d'assainissement en Algérie ; une stratégie de la voirie au Bénin (Cotonou), une unité de gestion de l'eau (Allada) ; la réhabilitation des points d’eau populaire au Cameroun (Yaoundé) et les bonnes- fontaines payantes (Yaoundé) ; la formation des élus municipaux au Nigéria ; la gestion financière et technique au service d’eau potable dans les communes au Rwanda ; le projet d’appui à la décentralisation et au développement urbain au Sénégal ;

En terme de processus de développement local, nous pouvons retenir peu de choses car la décentralisation vers les municipalités est au cœur du programme PDM. On constate que ce sont essentiellement des projets d’infrastructures. L’emphase est à prédominance structurelle. Or, si cela est une composante du développement local, plusieurs autres aspects sont oubliés. S’il y a un peu d’intangibles, on met l’emphase sur l’amélioration des compétences des élus. Il manque les autres acteurs (la société civile et le secteur privé).

Le volet de relance des économies locales (ÉCOLOC) constitue une approche intéressante du PDM. Pourtant, ce n’est qu’une première étape qui vise à adopter des plans de relance économique à partir de l’administration municipale. Le programme ÉCOLOC est encore au stade descriptif où on recense les infrastructures, les recettes fiscales, les ressources visibles, etc. Cela ne nous sert pas en terme de leçons sur les processus de mise en œuvre du changement collectif. On semble avoir évacué tout l’aspect entrepreneurship et les appuis aux entrepreneurs. Par ailleurs, rappelons que les villes ciblées par le PDM ont entre 200 à 500 000, voire un million de personnes.

Les stratégies déployées ne peuvent donc pas s’appliquer à ce que veut faire l’ACDI en milieu rural haïtien. Il manque le travail sur les intangibles dont nous avons mentionné plus haut. En effet, si le développement local a besoin de structures et d’infrastructures, ce sont les processus et les intangibles qui font la différence. À ressources tangibles égales, les expériences occidentales montrent que ce sont souvent les valeurs et comportements qui font la différence (Prévost, 2001).

Il y a toutefois ici et là des expériences intéressantes. Par exemple, il y a l’encouragement des modes informels de régulation des délits et des conflits dans les quartiers pauvres (Burkina Faso). Le projet de la FAO mentionne au passage le conseil des notables agréés à Marmelade qui arbitre les différends localement afin de palier aux lacunes du système judiciaire. Mentionnons également la coopération décentralisée entre les villes et les régions européennes et africaines (Niort en France et Atakpamé au Togo, la région de Picardie en France et Zou-Nord au Bénin). Cela fait partie du réseautage qui est très important pour l’ouverture sur le monde et le partage des savoirs.

Annexe 7/Développement local

Ailleurs, l’expérience de Saint-Louis (Sénégal) à travers une association française (Partenariat avec Saint-Louis et sa région) qui a engagé, depuis 1994, une expérience considérée à l’heure actuelle comme la forme la plus achevée en matière de renforcement des capacités institutionnelles (Niang, 2001). Il s’agit de la création de l’Agence de Développement Communal qui s’est vue confier d’importantes missions de promotion du développement de la ville selon une démarche à entrées multiples dont la médiation sociale avec la mise en place de mécanismes de concertation (création de conseils de quartiers, émanation de la société civile et l’élaboration d’outils de planification à l’échelle communautaire, notamment les plans de développement de quartier).

Les leçons sont : la volonté politique est nécessaire (appui des parties prenantes); la planification participative est gage d’une appropriation par les parties prenantes (l’expérience de la FAO à Marmelade va aussi dans ce sens en milieu rural), le diagnostic commun a permis l’appropriation de l’espace par la population ; la gouvernance locale n’exclut pas les enjeux de conflits, de leadership et de polarisation. Nous ajoutons que la gestion des conflits est nécessaire à l’apprentissage démocratique. On peut constater une compétition entre les trois acteurs du développement local, chacun s’activant selon sa propre logique : l’État selon une logique dirigiste ; les élus à travers une logique de chef ; les acteurs sociaux selon une logique de captation des opportunités, de recherche- action et de dépendance (Jiang, 2001).

Mentionnons également les expériences de la planification du développement local par la coopération française dès le milieu de la décennie 1980 et au début de la décennie 1990 en Afrique de l’ouest (Mauritanie et Sénégal). Puisque le FENU, la FAO et Oxfam/Québec travaillent entre autres sur ce thème, on peut retirer des leçons de ces expériences françaises :

la planification peut être menée avec la participation de la population, mais il y a des

embûches dont la menace au pouvoir local d'où l'importance d'impliquer les élus; le développement est un processus de longue haleine et la planification n’est qu’une

étape, il faut mettre en œuvre le plan sans quoi la démobilisation est grande. la souplesse nécessaire de la démarche ;

les quelques critères de réussite sont l’auto-analyse nécessaire de la part des paysans, un soutien des élus locaux, l’importance de l’animation, il faut éviter de soulever les

problèmes insolubles que ni les agences ni la population ne peuvent régler (c’est pourquoi nous proposons de travailler sur les potentialités au lieu des problèmes).

Parmi les agences de développement que nous étudions, mentionnons que la FAO, via son département de développement rural, articule des projets de développement qui s’assimile au développement local. Toutefois, dans sa documentation, il semble que le développement local/rural ne soit pas détaché de la décentralisation. Mais, même si ces études joignent le développement rural avec la décentralisation, en terme de développement local en milieu rural, les études de la FAO permettent de tirer des leçons qui confortent l’approche que nous menons actuellement en Haïti en travaillant directement avec les collectivités pour indirectement les préparer à recevoir éventuellement la décentralisation. On peut mentionner les exemples suivants qui abondent dans ce sens 23 .

L’étude du Togo montre qu’en milieu rural, «le processus de déconcentration souffre de trois contraintes principales: a) l'absence de cadres de concertation, b) la faiblesse du niveau local, c) la faiblesse du niveau intermédiaire ».

23 Ces exemples sont tirés des études sous la direction de Jean Bonnal à la FAO.

Annexe 7/Développement local

Au Sénégal, la FAO soulève « trois axes principaux qui sont décisifs quant à la mise en place d'une véritable décentralisation au Sénégal: a) une large information des populations accompagnée d'une formation soutenue des acteurs de la décentralisation (élus locaux et autorités déconcentrées) b) une opérationnalité de cadres de concertation prévus dans le cadre de la régionalisation c) des ressources conséquentes aux collectivités locales pour une prise en charge parfaite de leurs nouvelles responsabilités ».

Au Niger, la FAO dit que « dans la mesure où la participation par elle-même ne suffit pas à déclencher un véritable processus de développement rural, il faudra à l'avenir que le Niger se décide à aller au-delà d'une décentralisation purement formelle pour mettre en place le cadre juridique, politique et social qui fasse de cette politique un authentique levier du développement ».

En Guinée-Bissau, la FAO indique que « l'absence combinée de modalités de coordination entre les trois niveaux de gouvernement et de cadres de concertation, agissant dans une situation de faiblesse non seulement des organisations de la société civile mais également des niveaux local et intermédiaire, explique peut-être les réticences qu'éprouve le gouvernement de la Guinée-Bissau à aller de l'avant en matière de décentralisation. Mais elles pourraient s'expliquer aussi par l'insuffisante volonté politique de prendre en compte les aspirations des populations locales, dont témoigne l'inexistence d'élections communales et locales, et de leur laisser gérer leurs propres affaires. Il est peu probable que la décentralisation puisse réellement voir le jour et manifester toutes ses potentialités sans cette volonté ».

En Mauritanie, la FAO mentionne « qu’il faudra à l'avenir mener des programmes plus décisifs d'information et de formation des populations rurales et compléter la déconcentration par une dévolution des pouvoirs aux organisations de la société civile et aux collectivités locales. Ceci demandera à son tour de mettre en place des organes de coordination entre les différents niveaux et des véritables cadres de concertation ».

Au Paraguay, la FAO mentionne que « l'absence des politiques d'information, de formation et d'organisation s'est traduite dans la plupart des cas par une appropriation du processus par les élites politiques ou économiques locales. A l'avenir, s'il veut mettre en place une véritable politique de décentralisation ayant un impact positif plus clair et généralisé, le gouvernement devra renforcer les organisations de la société civile, notamment celles des populations les plus pauvres, des paysans et des femmes, tout en évitant l'actuelle dispersion dans le fonctionnement du secteur public ».

Quant au FENU, il s’est redéfini en 1993 comme un « Fonds de développement local et communautaire ». Il a fait un recentrage thématique de ses activités opérationnelles dans deux domaines: l'appui à l'investissement public décentralisé et l'appui à l'investissement privé en microfinance. Le projet en Haïti touche au premier volet. Le FENU a constitué un Fonds de développement local (FDL) qui aide directement les collectivités rurales des PMA et ce, aux échelons régional et local. Le FENU fournit ainsi des ressources financières et un soutien technique aux collectivités locales pour les amener à introduire une planification et une gestion décentralisée, fondées

Annexe 7/Développement local

sur la participation, des infrastructures et services locaux et à encourager ainsi un développement économique local.

Avant Haïti, le FENU a mené des projets similaires dans plusieurs autres pays. En 1999, les évaluations indiquent que pour le Cambodge, la Malawi et la Palestine, le FENU avait des objectifs de développement assez similaires, en ceci qu’ils visaient tous la réduction de la pauvreté grâce au développement local. Les évaluateurs notent que les programmes (au Cambodge et au Malawi) « contribuent à l’élaboration d’une législation nationale tendant à légitimer les institutions qu’ils créent, et dans les deux pays, des fonctionnaires du gouvernement ou des responsables d’organismes donateurs, qui n’ont pourtant pas été associés au programme, considèrent le modèle qu’il a développé comme pouvant potentiellement être reproduit au niveau national » 24 . Les deux programmes du Malawi et du Cambodge se sont heurtés à des problèmes similaires dont entre autres : une planification trop détaillée de procédures, participation limitée et discontinue, multiples formations dont l’intérêt pour les populations est inégal, la maintenance des ouvrages pose des problèmes très sérieux. La GTZ possède un secteur prioritaire qui touche à l’entrepreneurship via le CEFE déjà décrit.

Sur cet aspect, les grandes institutions de développement international ont tous des volets de développement économique local. L'argument de la BM est que d'ici 2025, près de la moitié des pauvres vivront en milieu urbain. La BM possède une méthodologie en cinq étapes qu’elle implante dans ses aires d’intervention un peu partout (Vietnam, les Balkans, Villa El Salvador au Pérou, Nicaragua, Guatemala). La BID joue également un rôle fondamental dans la mise en place des plans nationaux d’appuis aux microentreprises en Équateur, en Uruguay, au Pérou, en Argentine. De tels plans ne peuvent qu’aider aux initiatives économiques locales. Par contre, certains investissements sont discutables. Par exemple au Salvador, la BID alloue des facilités pour la deuxième phase de son programme dont le but est de réduire la pauvreté dans les municipalités marginales à travers la décentralisation et la participation et ce, dans un programme national LED. Toutefois, le programme est axé à 80% sur la réparation des infrastructures dû au tremblement de terre et seulement 20% va au renforcement des capacités et au développement des compétences. En Haïti, la BID mène actuellement une étude avec le FAES (MPCE) sur une politique nationale de développement local axé sur les structures. La FAES reçoit aussi un appui important de la BID pour des projets qui visent notamment l'assistance sociale, la productivité locale, la gouvernance locale, l'appui institutionnel.

Plus généralement, en rapport avec le pôle du développement économique, la stratégie de la BID et de la BM est axée vers le milieu urbain. Mais, il ne faudrait pas oublier les ruralités car une stratégie pour éviter la convergence de la population vers les villes est peut être de travailler à la source. L’OIT œuvre davantage en milieu rural via son Agence de développement économique local. En général, les objectifs tournent autour de l’amélioration du support aux entreprises : production et marketing, renforcer les capacités entrepreneuriales, développer les agences de développement économique local (OIT, 2000). La volonté canadienne de travailler avec l'univers rural s'en trouve renforcée.

En somme, les expériences multiples se déroulent dans le monde. Nous n’avons pas relaté la trentaine d’études de cas dans les revues académiques qui touchent aux aspects d’empowerment, de participation, de planification locale dans les pays pauvres 25 . De cette diversité, on peut faire deux constats.

24 Saisi à partir du site du FENU : http://www.uncdf.org/projects/francais/eval/99_4.html.

25 Seulement dans le Community Development Journal

Annexe 7/Développement local

Le premier est que la plupart des expériences sont une application partielle du développement local :

elles sont sectorielles ou elles ne font qu’une étape du développement local. Par exemple, la planification participative locale dans le secteur de l’environnement pour X collectivité combine les deux critiques soulevées. De même, si le développement social est important (ex: programme de la BM sur l’empowerment communautaire et l'inclusion sociale), il faut aussi développer l’entrepreneurship et les emplois. Les interventions essentielles et légitimes, mais éclatées dans les divers secteurs pourraient être chapeautées dans un programme de développement local. C'est l'intérêt de la présente étude.

Le deuxième constat est que le couplage de la décentralisation avant et le développement local après, est selon nous, trop automatique.

Les politiques de mise en œuvre dans divers pays ont montré la nécessité de structurer ces réformes autour de processus émergeant au sein même des sociétés locales. La décentralisation politico-administrative est une condition nécessaire, mais insuffisante pour obtenir des effets réels de décentralisation du système. S’il n’existe pas une société civile riche en initiatives, capable de valoriser les transferts découlant des réformes politico-administratives, il y aura un processus de changement institutionnel sans aucune conséquence notable sur le système centralisé de pouvoir. Pour qu’une modification du système soit effective, il faut conjuguer les politico- administratives, conçues depuis le centre, avec des actions conduites sur le terrain. C’est dans ce sens que l’existence d’acteurs locaux capables d’initiatives, constitue une condition de la réussite des politiques de décentralisation. (Arocena, 1998, p. 47-

48)

L’ACDI désire travailler au niveau des communautés, il faut alors créer des conditions locales pour favoriser le développement local. Cette contribution est originale car telle que mentionné, tout en posant des actions de développement local qui touchent directement la population, elle contribue indirectement à doter les collectivités à recevoir éventuellement la décentralisation. En effet, de nombreux auteurs insistent sur une réelle décentralisation par une bonne préparation de la base. L’accent du développement local est axé sur les processus et les intangibles. Nous ne prétendons pas avoir les yeux tout autour de la planète, mais à notre connaissance et en fonction des informations accessibles, il s’agit d’une démarche innovatrice.

Le développement local est de plus en plus en vue chez les agences de développement. Le développement local n’est pourtant pas une recette. Il est déjà difficile d’agir en tant qu’agent de développement local dans les pays riches, dans les pays pauvres et en crise, c’est encore plus difficile, sans parler du filtre culturel qui rend le tout encore plus complexe. Malgré la vogue du développement local, les processus de développement local dans les pays pauvres sont encore à documenter. Un parallèle peut être fait avec la gestion. Si on avait découvert la recette pour gérer une entreprise pour donner des profits à coup sûr, il n’y aura plus de faculté de gestion. Par contre, on sait qu’un certain nombre de pratiques reconnues améliorent les chances de succès et limitent les frustrations. Au même titre, cette étude contribue à enrichir les processus de développement local, de proposer un modèle souple et enraciné qui permet d’encadrer les activités des agences qui désirent œuvrer dans ce domaine.

Annexe 7/Développement local

7. LE DÉVELOPPEMENT LOCAL EN CONTEXTE HAÏTIEN

Quelques auteurs se sont déjà penchés sur le développement régional et local en Haïti. Anglade (1985) soulignait les difficultés de définir un espace régional haïtien. En ce sens, il prônait une action plus intelligente sur le « noyaux de résistance » où il y a des conditions plus intéressantes de développement qu’une politique centralisée. Coffey et Lewis (1985) prônaient des politiques de planification à l’échelle locale accessible aux populations. Ils soutenaient aussi que la planification Haïti représente un contexte qui est complexe et ce, autant au niveau local que davantage que la planification, c’est surtout la mise en œuvre qui est problématique. Turcan (1985) soutenait que le développement par le bas est une condition de survie. Il faut donc abandonner le développement centralisé par le haut. Il relevait les déficiences que nous retrouvons encore aujourd’hui.

Le contexte national est caractérisé par un État non fonctionnel : crises politiques, tradition de non droit, centralisation (par rapport à la décentralisation), mauvaise gouvernance, faiblesse des institutions, vides juridiques, corruption, pas de volonté politique, élitisme, blocages administratifs, etc. L’inertie est élevée. Les ressources de l’État sont également limitées. Les actions de développement de grande envergure, à l’échelle du pays, exige des ressources considérables que l’État ne possède pas étant donné ses finances publiques. À ce niveau, il ne faut pas non plus négliger la présence de multiples agences de développement dont la concertation n’est pas très élevée. Cette faiblesse atténue l’influence de ces dernières vis-à-vis l’État pour favoriser les actions concrètes de développement local. Les agences de développement possèdent aussi des cultures organisationnelles qui ne vont pas toujours dans le sens du développement local, particulièrement par le passé.

Au niveau local, l’économie est peu diversifiée et les circuits financiers sont très limités, parfois absents. Financer le développement local devient alors problématique. La population rurale est caractérisée par un esprit de méfiance entre les individus et face aux étrangers. Cette méfiance s’accompagne aussi d’une mentalité d’assistance. La polarisation politique est très aiguisée. Cette polarisation est stérile parce qu’elle ne sert pas le développement. La polarisation politique et l’esprit de méfiance font que les réseaux sociaux sont faibles. Il peut y avoir aussi des manœuvres de déstabilisation. Il faut aussi mentionner les lacunes en infrastructures et dans leurs entretiens. Mentionnons aussi les faiblesses du capital humain : faible niveau d’éducation, faibles compétences techniques et managériales, faible capacité civique (démocratie, responsabilité sociale), déficiences en santé, etc. L’univers mental et social complexe du milieu paysan est aussi un élément à considérer. Cet univers possède son idiosyncrasie, mais pour les étrangers, cette idiosyncrasie semble chaotique. L’Haïtien est très intelligent; il détectera les lacunes pour profiter des agences de développement.

Devant ce constat, il y a un travail important en amont du développement local. Travailler au développement local avec les collectivités n'évacue pas la nécessité de construire un État efficient. Il revient aux agences de cibler leurs actions en fonction de leurs moyens et de leurs champs de compétences. Nous offrons la définition suivante contextualisée à Haïti.

Le développement local est une stratégie de développement orientée vers l’action qui valorise les potentialités locales, les acteurs locaux et la dynamique qui les anime, qui stimule les initiatives marchandes ou non marchandes, qui tire avantage des politiques gouvernementales et de l’aide externe.

Annexe 7/Développement local

Cette perspective est clairement axée vers le point de vue des collectivités. Le développement local fait appel à des valeurs comme la subsidiarité, la créativité et la solidarité. Cette stratégie implique le plus souvent un changement de culture de la part de la communauté ainsi que de la part des agences de développement international. Le champ d’action peut-être assez vaste étant donné les besoins immenses du pays. Il peut être économique et social. Toutefois, devant les lacunes nationales et locales sus-mentionnées, nous proposons qu’en contexte haïtien, nous sommes devant une situation de renforcement des capacités de développement local. En ce sens, il faut articuler des stratégies de développement exoendogène qui visent à améliorer les capitaux humain, social, physique et économique d’une collectivité afin qu’elle se dote de la capacité de transformer sa réalité dans un contexte en crise.

Le capital humain représente : « les connaissances, les aptitudes, les compétences et les autres attributs, réunis chez les individus, qui ont trait à l’activité économique » (OCDE, 1998). On parlera ainsi du niveau de l’éducation, des qualifications, des capacités civiques, les capacités d’entrepreneurship, de la santé des gens, etc. Le capital social représente : « les réseaux, ainsi que normes, valeurs et convictions communes, qui facilitent la coopération au sein de groupes ou entre ceux-ci » (OCDE, 2001). Le capital social concerne donc essentiellement les réseaux, les rapports qui les unissent ou qui leur sont internes, ainsi que les normes qui les régissent. Les variables reliées au capital social sont les attitudes/valeurs, l’appartenance/la participation à un groupe; le degré de confiance; les réseaux d’entreprises et d’entrepreneurs, etc.

Le capital économique fait référence à l’ensemble de l’appareil de production de biens et services. Les activités agricoles sont essentielles en milieu rural. Il faudra les soutenir, mais aussi tenter de diversifier l’économie rurale. Le capital financier devient alors d’une importance stratégique pour soutenir le développement local. Enfin, le capital physique réfère aux infrastructures économiques ou sociales pour desservir la population locale. L’ensemble de ces capitaux est faible. Il faut donc les développer. Ces cibles sont cohérentes avec la littérature qui fait les liens entre ces concepts sur le développement communautaire et le développement économique (e.g. Appelton et Teal, 1998; Castle, 2002; Coleman, 1988; Putnam, 1993; Schmid, 2002; Whittaker et Banwell, 2002).

Annexe 7/Développement local

Tableau 1: Quelques cibles du développement local en milieu rural en Haïti

 

Développement du capital humain

Développement du

Développement

Développement du

capital social

économique

capital physique

 

(capital financier)

Orientation

Individu

Réseaux de relations

Communauté, individu, organisation

Communauté,

intercommunalité

Quelques

Éducation (niveau

Attitudes/valeurs; appartenance/ participation à un groupe; degré de confiance les uns envers les autres, gouvernance locale

Niveau d’emploi, esprit d’entrepreneurship et PME, production agricole, diversité et dynamisme économique

Infrastructures de base; potentialités locales tangibles à développer

paramètres

de scolarité),

qualification, santé

Résultats

Directs : revenus, productivité.

Plus de capital social; cohésion sociale; réalisations économiques; gouvernance locale améliorée; meilleure appropriation

Plus de compétences de base en gestion et en entrepreuneuship chez plus d’individus; plus d’emplois et d’entreprises; plus de diversification économique

Plus d’infrastructures, mieux entretenues

espérés

Indirects : santé,

 

capacité civique.

Défis

Inertie; complexité de l’univers mental paysan; esprit de méfiance…

Inertie; complexité de l’univers social en milieu rural; polarisation politique

Inertie; faiblesse des d’infrastructures; faiblesse des circuits financiers.

Immenses besoins qu’on ne peut combler comme le voudrait la population; l’entretien…

Puisque le développement local est dans une logique d’auto-développement, le rôle des agences de développement est d’accompagner l’ensemble des processus de développement local. La gestion du pré-développement local par les agences de développement pourrait être définie de la façon suivante :

activités stratégiques d’accompagnement qui misent sur les potentialités locales dans le but d’améliorer le capital humain, le capital social, le capital économique et le capital physique afin de doter la collectivité de la capacité de transformer sa réalité. C’est ce système d’accompagnement du pré-développement local que nous conceptualisons. Il ne s’agit donc pas de vouloir transformer les collectivités, mais de doter celles-ci de la capacité de changer leurs réalités et ce, dans un contexte complexe de changement.

En Haïti, les besoins de base sont très nombreux. Afin d’établir la confiance avec la population et parer à leur impatience, on peut difficilement ignorer ces demandes. Le choix qui s’offre aux agences de développement est : 1) de répondre à ces demandes qui touchent souvent aux infrastructures et qui vont donc dépasser la plupart du temps leurs capacités financières ou 2) de les ignorer et s’en tenir à l’objectif fixé d’avance. Le FENU est un exemple de la première option et il émet des conditions à ces projets « ad hoc ». La FAO est un exemple de la deuxième option. On ne peut trancher qui a tort qui a raison. Tout en répondant aux besoins immédiats et persistants de la population, les agences de développement devraient avoir des objectifs subliminaux qui favorisent le développement du capital

Annexe 7/Développement local

humain, du capital social, du capital économique et du capital physique. Les projets sont sans lendemain s’il n’y pas une charge éducative de développement local.

Si on doit demeurer cohérent avec les cibles énoncées, on devrait donc développer le capital humain par la formation. Il ne s’agit pas d’alphabétiser le pays, mais de développer des compétences utiles :

l’entrepreneurship, la gestion de petits projets, la recherche de financement, les techniques agricoles, etc. Pour favoriser le capital social, il faudrait travailler à mettre les acteurs en réseaux. Ce réseautage ne devrait pas s’arrêter à l’échelle locale. Il faut envisager la coopération décentralisée avec d’autres lieux (intercommunalité). Les échanges paysans à paysans s’insèrent dans cette logique. On peut même penser à la coopération entre une commune et un autre pays comme c’est le cas du Land de Salzbourg (Autriche) et le département de San Vicente (Salvaldor) et les autres qui sont déjà mentionnés entre l’Afrique et la France. La coopération Sud-Sud est aussi intéressante et la FAO mène plusieurs expériences de ce type dont la coopération entre les producteurs du café vietnamiens et sénégalais. Pour favoriser le capital économique, il faut d’abord des gens formés à la gestion et à l’entrepreneurship, avoir des infrastructures économiques et des circuits de financement de proximité. Il faudra donc les financer ou accompagner la population dans leur désir d’avoir des infrastructures. On sait qu’en Haïti, l’entretien est aussi particulièrement problématique.

Bref, les processus de développement local sont complexes et cette étude contribue à mieux les comprendre afin de proposer des pistes réalistes et pragmatiques qui orientent les actions des agences de développement.

Annexe 7/Développement local

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