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Asocio pblico-privado en El Salvador: Anlisis de impacto y recomendaciones Esta publicacin ha sido realizada en el marco del proyecto Fortalecimiento de la democracia

y los derechos humanos a travs de la participacin ciudadana. Con el auspicio de Pan para el Mundo - EED. Ejecutado por la Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho -FESPAD-, a travs del Programa de Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y Ambientales -DESCAJunta Directiva de FESPAD 2009 2013 Dr. Jos Benjamn Lpez Guilln Presidente Lic. scar Armando Morales Velado Vicepresidente Dr. Jos Humberto Velsquez Secretario Licda. Mara Silvia Guilln Directora Ejecutiva Lic. Abraham brego Subdirector Ejecutivo Responsables de la edicin: Mara Silvia Guilln - Directora Ejecutiva de FESPAD Abraham brego Subdirector Ejecutivo Sal Baos Coordinador Programa DESCA-FESPAD Loyda Robles Programa de Transparencia-FESPAD Rosemarie Rasey Voces de la Frontera Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho, FESPAD. 25 Calle Pte. No. 1332, Colonia Layco, San Salvador, El Salvador, C.A. Apdo. Postal 2806. Tel/pbx: (503) 2236-1888. Fax: 22361833 http://www.fespad.org.sv E-mail: fespadinfo@fespad.org.sv Este documento no expresa el pensamiento de la entidad auspiciante.

Presentacin Prlogo Parte I: Introduccin

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Parte II: Antecedentes del proyecto de ley APP 11 A. Qu son los APP? 11 B. Qu propone el proyecto de ley APP? 11 C. Quin apoya el proyecto de ley APP? 14 D. Cul es la relacin del proyecto de ley, el Asocio para el Crecimiento con la poltica de EE.UU.? 16 E. La legislacin sobre APP realmente atraer la inversin extranjera? 17 Parte III: Un Anlisis Comparativo de los Asocios PblicoPrivado A. Lecciones clave B. Definiciones de Asocios Pblico-Privado C. El debate APP: Qu tanta razn tienen los argumentos a favor? 1. Los APP son ms baratos y es ms probable que se construir en tiempo 1.1 Relacin calidad-precio 1.2 Costos de Transaccin 1.3 Costos de produccin 2. El riesgo se transfiere al sector privado 2.1 Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungra 2.2 Estudio de caso: London Underground Limited y Metronet 3. El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector pblico carece 3.1 Estudio de caso: El Hospital Regional de Abbotsford y el Centro del Cncer, BC, Canad 4. El sector privado cumple bien el trabajo 5. Los beneficios de la competencia durante el proceso de licitacin Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones A. Conclusiones B. Recomendaciones Bibliografa 19 21 22 25 25 25 28 32 33 36 37 41 43 45 46 47 47 49 51

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Presentacin
Cada ao, Voces de la Frontera invita a dos estudiantes de post grado de Osgoode Hall Law School, de Toronto Canad a pasar 3 meses en El Salvador. El objetivo es para fortalecer los movimientos sociales donde Voces acompaa con apoyo acadmico y tambin, ofrecer a los futuros abogados la oportunidad para aprender y acompaar a los pueblos del otro lado. Este ao, Voces y sus aliados han sentido una alarma por las polticas econmicas adoptadas por el Estado salvadoreo, que cada vez se vuelven ms intensas en materia de reformas de distinto tipo para atraer las inversiones extranjeras y la apertura a los recursos del pas. Estas polticas primero buscan establecer el marco jurdico e institucional para seguir implementando acciones de lo que parece una segunda fase neoliberal, marcada por ms transferencia de bienes y servicios del Estado al sector privado, ms sumisin a instituciones transnacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y menos protecciones para el pueblo salvadoreo. Una de estas acciones ha sido la firma del acuerdo de Asocio para el Crecimiento entre los gobiernos de El Salvador y los Estados Unidos, y la posterior elaboracin y presentacin del anteproyecto de Ley de los Asocios Pblicos Privados, el cual fue presentado por el rgano Ejecutivo a la Asamblea Legislativa; sta encaja en una serie de propuestas y metas para atraer ms Inversin Extranjera Directa (IED). Mientras que el anteproyecto est en discusin en la Asamblea Legislativa, Voces busc la colaboracin de FESPAD para poder estudiar la propuesta ms a fondo. Para nosotros, es esencial tener argumentos tcnicos y bien estudiados para incidir en la poltica del Estado.

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Es con gusto que Voces, en conjunto con FESPAD, presentamos este documento para su consideracin. La investigacin de Erica Stahl y Leah Matthews tom en cuenta muchas voces y otros insumos en El Salvador, adems de las investigaciones y estudios de los pases con experiencia en el tema de los asocios pblico privados. Creemos que es un importante aporte a la coyuntura actual y esperamos que sea tomado en cuenta por la sociedad civil para que puedan exigir un debate substantivo a nivel nacional. Rosemary Ramsey. Voces de la Frontera. Octubre de 2012

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Prlogo
Actualmente, en materia socio econmica, la mayora de pases de la regin centroamericana se perfilan hacia diversos proyectos de inversin pblica-privada, lo cual, desde la ptica de los Estados, buscan encaminar a los pases por el sendero del desarrollo; sin embargo, la ejecucin de estos proyectos trae aparejada una colisin directa con los derechos humanos de la poblacin ms vulnerable, y de manera indirecta, con los derechos humanos de la poblacin en general. En marzo de 2011, en el marco de la visita del presidente Barak Obama a El Salvador, se anunci que El Salvador fue seleccionado, junto a Ghana, Tanzania y Filipinas, para participar en el programa denominado Asocio para el Crecimiento, el cual segn las autoridades estadounidenses y salvadoreas es un programa de desarrollo econmico conjunto entre los gobiernos de los Estados Unidos y El Salvador, cuyo objetivo es identificar temas clave o barreras que impiden el crecimiento de El Salvador y unificar los esfuerzos de ambos gobiernos, as como los de donantes internacionales, para eliminar esas barreras. A principios de noviembre de 2011, en una ceremonia que se llev a cabo en el saln de honor de Casa Presidencial de El Salvador, el Secretario de Estado adjunto para Asuntos Econmicos, Energticos y Empresariales de los Estados Unidos, Jos W. Fernndez, y el Secretario Tcnico de la Presidencia de El Salvador, Alexander Segovia, firmaron una declaracin conjunta de principios que aplicar oficialmente la iniciativa Asocio para el Crecimiento. La declaracin indica el propsito de los dos pases de dedicarse a emprender un plan de accin conjunta que aborde los obstculos ms crticos a un crecimiento de amplia base, sostenible e inclusivo en El Salvador. El presidente salvadoreo Mauricio Funes, el Ministro de Relaciones Exteriores, Hugo Martnez y la Embajadora de EE.UU. en El Salvador, Mari Carmen Aponte, fueron los testigos de ese acontecimiento.

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El 20 de enero de 2012, la Secretara Tcnica de la Presidencia present al pleno de la Asamblea Legislativa el anteproyecto de Ley de Asocios Pblico-Privados APP-. Dentro de ese contexto, la informacin desde el gobierno ha sido escasa y la discusin pblica sobre los APP ha sido muy exigua, especialmente en aquellos sectores que no acceden a espacios de discusin tcnica o de formacin acadmica. Tambin, por tratarse de un tema aparentemente novedoso en el pas, la produccin de estudios sobre APP es insuficiente. Es por tal razn que FESPAD, junto a Voces de la Frontera, en el afn de aportar insumos para la discusin de temas trascendentales como es el caso de los APP, toma a bien coordinar esfuerzos junto a Erica Sthal y Leah Mathews, del Osgoode Hall Law School, para realizar esta investigacin seria, que desde la academia, sabemos contribuir a conocer mejor el tema, pero sobre todo permitir identificar las consecuencias que los APP acarrearn para el pas y fundamentalmente para la poblacin. Mara Silvia Guilln Directora Ejecutiva

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Parte I: Introduccin
En noviembre de 2011, El Salvador firm un acuerdo de intercambio comercial con los Estados Unidos llamado Asocio para el Crecimiento. El propsito del acuerdo bilateral es eliminar los obstculos e identificar oportunidades para un amplio crecimiento econmico en El Salvador. Una de las dos limitaciones ms importantes identificadas para el crecimiento salvadoreo fue la baja productividad de bienes transables1, que se van a abordar por la promocin de la relacin entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y el sector privado en los prximos 5 aos (hasta 2016). En base a las polticas desarrolladas en el Asocio para el Crecimiento, El Salvador se ha comprometido a promover los asocios pblico-privados (APP). Por la no existencia de una definicin universal de los APP, generalmente son considerados una herramienta de contratacin que utiliza un acuerdo complejo entre socios privados y entidades pblicas, transfiriendo una parte del riesgo al sector privado, y utilizando una parte del financiamiento privado para cumplir el proyecto. En enero de 2012, el presidente Mauricio Funes, present un proyecto de Ley a la Asamblea Legislativa2 [el proyecto de ley APP], que persigue un uso obligatorio de los APP en varios niveles de gobierno3, con el objetivo de hacer ms eficiente los canales de inversin extranjera directa. La fe incondicional que tiene el Presidente Funes en el poder del sector privado para estimular el crecimiento est en el centro de su agenda nacional. El aumento de la privatizacin de los servicios pblicos ha estado presente en el discurso de Funes desde los primeros das de su administracin. En un discurso de agosto de 2010, El mandatario declar que los
1 2 3 La otra limitacin es la seguridad y el crimen. Se puede encontrar el proyecto original, Proyecto de Ley de Asocios Pblico Privados, en: http://sitansp.files.wordpress.com/2011/08/proyecto-ley-app. pdf El proyecto de ley ordena el uso de los APP al Ejecutivo y sus subsidiarias, a los municipios, y a las instituciones independientes, como la Comisin Ejecutva Hidroelctrica del Ro Lempa.

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asocios pblico-privados son lo que necesitamos para echar adelante nuestro pas y superar la crisis que enfrentamos (Freedman, 2012). Recientemente, en abril de 2012, en la VI Cumbre de las Amricas en Cartagena, Colombia, Funes expres: En aquellos pases donde el sector empresarial, tanto nacional como internacional, apuesta estratgicamente a la inversin productiva, con una perspectiva de mediano y largo plazo, ms temprano que tarde comienza a generarse un crculo virtuoso de crecimiento alto y sostenido, aumenta el empleo, y consecuentemente aumentan los ingresos de las personas y de las familias (Freedman, 2012). Sin embargo, en el proceso para la elaboracin del proyecto de Ley sobre Asocios Pblico-Privados, ha habido muy poca investigacin por parte del gobierno para conocer los daos potenciales que un esquema de APP amplio y universal podra tener en El Salvador. La investigacin comparativa ha encontrado que un APP es una herramienta, no una panacea. Este mtodo de contratacin puede ofrecer ciertos beneficios sobre compras del sector pblico, pero viene con mayores costos de transaccin y con riesgos considerables. Los pases con ms experiencia en la contratacin APP solo los utilizan para el 10-15% de los proyectos posibles. Este informe contiene los resultados de la investigacin sobre los beneficios y peligros de las inversiones pblico-privada, que hasta ahora ha faltado en el debate pblico y legislativo. Se expondr el contexto del proyecto de la Ley sobre Asocios pblico-privados y ofrecer un anlisis comparativo de los APP en los pases que han tenido ms experiencia con este modelo. Por ltimo, se harn conclusiones y recomendaciones a la Asamblea Legislativa sobre la posibilidad de modificar el proyecto de Ley para reducir al mnimo los riesgos econmicos y sociales relacionados con los APP.

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Parte II: Antecedentes del proyecto de Ley APP


A. Qu son los APP? De acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos, uno de los mayores defensores del modelo Asocios Pblico Privado APP-, stos existen cuando las instituciones pblicas estn asociadas con las entidades del sector privado -empresas, fundaciones, instituciones acadmicas o individuos- y entran en un acuerdo comercial para lograr un objetivo comn, que tambin cumple con los objetivos de cada socio (National Council for Public-Private Partnerships, 2012).4 El enfoque ha sido prominente en las polticas econmicas de Canad, Mxico y Europa desde la dcada que inicia en 1980, aunque solo recientemente emergiendo en los EE.UU. Tambin se ha empleado en toda Amrica Latina. Chile, bajo el mando de Augusto Pinochet, fue un pionero de los APP. El Salvador tambin ha formado alianzas pblicoprivadas en casos como: Nejapa Power, Duke Energy, LaGeo, MIDES, entre otros. B. Qu propone el proyecto de ley APP? El proyecto de ley presentado por el Presidente Funes a la Asamblea Legislativa en enero de 2012 tiene como objetivo reducir los trmites burocrticos en El Salvador con el fin de aumentar la inversin privada, especialmente inversiones extranjeras directas. El propsito del proyecto de ley es establecer el marco normativo para el desarrollo de proyectos de Asocios Pblico-Privados para la provisin de infraestructura y servicios pblicos de inters general, de forma eficaz y eficiente. En un marco de seguridad jurdica, el sector privado aportar recursos econmicos, habilidades y conocimientos necesarios para que, en conjunto con el Estado, desarrolle dichos proyectos en beneficio de la poblacin (Freedman, 2012).
4 Se puede encontrar ms detalles sobre la definicin de los APP en la Parte III, vase la pg. 19

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La propuesta de ley presentada establece que los proyectos de inters general son los destinados a impulsar sectores estratgicos de la economa a travs de la promocin de la tecnologa, la ciencia, la educacin superior, innovacin e investigacin y desarrollo (Asamblea Legislativa de la Repblica de El Salvador, 2012). Los primeros proyectos de la lista considerados como de inters general son los puertos, aeropuertos y carreteras. Hay una distincin entre las concesiones APP incluidas en este proyecto de ley y la privatizacin de los activos del Estado salvadoreo que se produjeron despus de 1992. Cuando el Estado privatiz sus activos, los vendi al sector privado y cedi todo el control sobre dicho activo. En los APP, el sector privado es el director del proyecto para la duracin de la concesin. El gobierno central (a travs de la Agencia de Promocin de Exportaciones e Inversiones de El Salvador PROESA fundada hace dos aos), aprueba las propuestas de proyectos y entrega el control de la prestacin de servicios a la empresa que gane la licitacin para la duracin del contrato.5 El proyecto de ley tambin autoriza la creacin de un nuevo cuerpo regulador llamado OFAPP -Organismo Fiscalizador de Asocios Pblico Privados-. Aunque la Constitucin permite las concesiones de servicios, es ampliamente esperado por los expertos que stas se decidirn basadas ms en criterios comerciales internacionales que sobre la base de criterios tcnicos para satisfacer las necesidades de la poblacin. Una de las mayores preocupaciones que genera el proyecto de ley es que las concesiones APP ofrecern contratos de hasta 40 aos de duracin.6 Este beneficio tan prolongado del APP es en virtud del proyecto de Ley de El Salvador que existe para favorecer a las grandes empresas porque les ofrece una inversin estable y de largo plazo. Sin embargo; la preocupacin es que una vez firmado el APP, el poder de
5 6 Aunque, segn el inciso 4 artculo 110 de la Constitucin de la Repblica, la prestacin de los servicios pblicos sigue siendo responsabilidad del Estado. Artculo 8 del proyecto de ley APP

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regulacin de la OFAPP solo le permitir imponer sanciones si hay un incumplimiento del contrato o irregularidades en la ejecucin del APP.7 Esto deja una gama amplia para que el socio privado trabaje sin supervisin o regulacin del gobierno. Por ejemplo, si cambian las condiciones polticas o econmicas durante los 40 aos del contrato, o si el proyecto causa daos sociales o econmicos no previstos, el gobierno no tendr la capacidad absoluta de tomar accin. Aunque un APP de largo plazo es ms atractivo a accionistas potenciales, un contrato con menos tiempo como contratos renovables de 20 aos cargara menos riesgo al GOES. Otra preocupacin es que el Gobierno de El Salvador ser obligado a establecer un fondo lquido, dedicado exclusivamente para los contratistas, financiado por los impuestos de la poblacin salvadorea.8 El fondo tendr una reserva de 5 al 10% de la cantidad del contrato, para ser utilizado exclusivamente por el APP. Esto sera lesivo para la economa salvadorea, sobre todo si se considera que los ltimos 20 aos de privatizaciones y una economa estancada ha dejado el GOES sin mucho capital lquido. Expertos preguntan si el mantenimiento de un fondo as ser factible considerando la crisis actual de las finanzas del Estado (Villalona, 2012). Existen otros beneficios para las multinacionales, como algunos costos de inversin que podran ser cargados en ltima instancia a la poblacin, por ejemplo: si la administracin selecciona una empresa para el contrato y el contrato es rechazado en la Asamblea Legislativa, el Gobierno tiene que pagar a la compaa un mximo del 1% del importe de la oferta.9 Este modelo est diseado para alentar las licitaciones de concesiones, pero impone una carga excesiva y peligrosa para los haberes del Estado. Tambin, se da lugar a la toma de decisiones estratgicas por parte de la Administracin que puedan poner en tela de juicio la capacidad del Estado
7 8 9 Artculo 22 del proyecto de Ley APP Artculos 60 del proyecto de Ley APP Artculo 48 del proyecto de Ley APP

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para cumplir con su deber constitucional de asegurar a los habitantes de la Repblica el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar econmico y la justicia social sobre el inters privado (Constitucin de la Repblica de El Salvador, 1983). Tal y como se ha experimentado con la aplicacin del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamrica y Repblica Dominicana (CAFTA-DR), organismos financieros internacionales, por ejemplo el Banco Mundial, han considerado que no debera haber ninguna diferencia de trato preferente a empresas nacionales o internacionales. Debido a que los criterios de adjudicacin de concesiones se reducen a la oferta ms baja, y las empresas transnacionales tienen una mayor capacidad para ofrecer un mejor precio, el proyecto de ley APP probablemente har poco para reforzar el perfil de los proveedores de servicios corporativos nacionales. Puede ser que la ley aumente la inversin extranjera directa, pero disminuya la de las empresas nacionales. Para tratar de atraer la inversin transnacional y crear seguridad jurdica para las empresas, el presidente Funes, anunci en su discurso de tercer ao de gobierno, que impulsar las reformas de, al menos, tres leyes: de Servicios, Zonas Francas e Inversiones.10 C. Quin apoya el proyecto de ley APP? Adems del Presidente, el proyecto APP tambin lo promueven los miembros del Consejo Econmico y Social (CES), un organismo creado por el presidente Funes en sus primeros meses de su mandato, con el propsito de discutir algunas polticas pblicas (CES, 2011). El Consejo est integrado por 30 lderes de empresas, 30 de los movimientos
10 El 18 de octubre de 2012, el ministro de Economa salvadoreo present a la Asamblea Legislativa dos propuestas de reformas a leyes y dos anteproyectos de ley, a travs de las cuales se busca promover el desarrollo, la inversin y el empleo en el pas. Las propuestas de reformas son para la Ley de Zonas Francas y para la Ley de Servicios Internacionales. Asimismo, el titular del Ministerio de Economa (MINEC) present los anteproyectos de ley de estabilidad jurdica para las inversiones y firma electrnica. El 21 de febrero de 2013, se aprob con 83 votos de diputados de la Asamblea Legislativa incluidos los del FMLN- las reformas a la Ley de Zonas Francas.

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laborales y sociales, y 10 acadmicos. En agosto de 2011, el CES apoy la iniciativa de asocios pblico-privados, participando en la definicin de trminos, parmetros y procesos (CES, 2011). El CES, redact estratgicamente el proyecto de ley para reducir al mnimo la aparicin de un objetivo que insinuara una poltica de privatizacin.11 El proyecto de ley establece que la legislacin APP no debe ser visto como un proceso de privatizacin, ya que existe un inters general para que el Estado conserve la propiedad de los recursos naturales y otros activos que proporcionan servicios vitales a la poblacin. El proyecto de ley tambin declara que no va a debilitar ni reducir las normas laborales o ambientales, ya que las empresas deben respetar los derechos de los y las trabajadoras y el medio ambiente. Los expertos creen, sin embargo, que el aumento del desempleo es un riesgo real contenido en el proyecto de ley; el crecimiento del empleo ser en sectores muy especficos, y depende en gran medida de qu tipo de inversin se genere (Villalona, 2012; Lpez Guzmn, 2012). Y dada la falta de la aplicacin de la ley y de la regulacin ambiental en El Salvador, las empresas no tendrn motivacin al ser responsables ante el Gobierno salvadoreo. Adems, el Gobierno salvadoreo cuenta con el apoyo del Consejo para el Crecimiento, organismo que junto a otras instituciones trabaja para llevar a cabo el Asocio para el Crecimiento. El Consejo, instalado por el mandatario salvadoreo, el 9 de noviembre de 2011, est formado por Ricardo Poma, Juan Carlos Eserski, Francisco de Sola, Francisco Calleja y Roberto Murray Meza. Si bien, la propuesta de ley no obliga al Gobierno a formar los APP en el sector de la salud, seguridad social, seguridad pblica y educacin formal, que son algunos de los sectores insatisfechos por lo que contribuyen a una mayor
11 Se puede encontrar el dictamen del CES sobre el proyecto de ley APP (30 agosto 2011): http://www.ces.com.sv/wp-content/uploads/2011/10/Dictamen-22011-Asocios-Pblico-Privado1.pdf

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vulnerabilidad de la poblacin. No obstante, estos sectores slo aparecen mencionados en dos lneas del proyecto de ley y son jurdicamente difusas. Sin elaboracin o sin prohibicin especfica, sera fcil que el GOES ampliara los APP en estas reas. Por otra parte, el tanque de pensamiento conservador, la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social FUSADES- ha dicho que continuar la lucha contra esta excepcin porque va a restringir la inversin privada y limitar los objetivos de la ley (FUSADES, 2012). Ms preocupante para el futuro financiero de El Salvador debera resultar que la ley permitira a las transnacionales insatisfechas por las concesiones, buscar arbitraje en el Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones CIADI- en contra del Estado de El Salvador, como ya ha sucedido en los casos de las empresas mineras Pacific Rim y Commerce Group. El partido Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional FMLN ha expresado pblicamente su desaprobacin al proyecto de ley de Asocio pblico-privado. La diputada Lorena Pea dijo: No s cul es la novedad que traen. Es ofrecer a otros activos que ya tenemos. Adems, la inversin ser ms gasto pblico por el cofinanciamiento (Freedman, 2012). En mayo de 2012, el Secretario General del FMLN afirm rotundamente que El FMLN no acompaar los asocios pblico-privados (Flores, 2012). A pesar de que el partido goce del apoyo amplio de los movimientos sociales, el FMLN necesitara 12 votos adems de los de su bancada en la Asamblea Legislativa para detener el proyecto de ley. D. Cul es la relacin del proyecto de ley, con el Asocio para el Crecimiento y con la poltica de EE.UU.? No es de extraar que la iniciativa de ley APP ha surgido en el perodo inmediatamente posterior a la firma del Asocio para el Crecimiento entre los EE.UU. y El Salvador, en noviembre de 2011. Para este acuerdo, se identificaron

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el crimen y seguridad, ms la baja productividad de bienes transables como las dos restricciones que ms afectan el desarrollo de El Salvador. La segunda restriccin requiere que El Gobierno de El Salvador fomente un ambiente ms propicio para la inversin, mientras que los Estados Unidos ayudar al GOES en mejorar su coordinacin interna (U.S. Department of State, 2011). Tcitamente, entonces, existe un compromiso para promover la legislacin que favorece lo ms posible las inversiones extranjeras, como lo demuestra la Ley APP. El Gobierno salvadoreo no hace ningn intento para disimular la influencia de la poltica norteamericana en el desarrollo de esta legislacin; para el caso, el Director Ejecutivo de PROESA, Giovanni Berti, explic que ya hay un compromiso por parte de la administracin del presidente Barack Obama para apoyar la bsqueda de grandes inversionistas de Estados Unidos en El Salvador (Freedman, 2012). Esto es coherente no slo con el Asocio para el Crecimiento, sino tambin con la Poltica Global de los EE.UU. para el Desarrollo Mundial 2010, que establece que el desarrollo global es vital para la seguridad nacional de EE.UU. y tambin un pilar fundamental de la influencia estadounidense (The White House, Office of the Press Secretary, 2010). El movimiento hacia los APP ya est en marcha en Amrica Central. En Honduras y Guatemala, esas leyes ya estn en ejecucin. El caso de Panam es una excepcin, donde a finales de 2011, la Asociacin Panamea de Mdicos llev a cabo una exitosa huelga de 29 das, lo que oblig al gobierno a retirar su proyecto de Ley de Asocio Pblico-Privado de la Legislatura. Desde ese momento, Panam ha fomentado un mayor debate nacional sobre el tema. E. La legislacin sobre APP realmente atraer la inversin extranjera? Esta no es la primera vez que el Gobierno de El Salvador ha tratado de aumentar la inversin extranjera y el

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empleo mediante la promocin de alianzas internacionales. Estos objetivos eran lo principal del CAFTA-DR, que entr en vigor en El Salvador en 2006 y ha sido visto ampliamente como un fracaso en su meta de atraer inversin extranjera. En 2010 la inversin extranjera en El Salvador, fue de las ms bajas en Amrica Central, slo lleg al 2,5% de la realizada en la regin. Adems, por cada dlar que entr al pas, $3.93 sali al extranjero. En el primer ao del CAFTA-DR, El Salvador experiment una prdida neta de 11,457 puestos de trabajo, y en los cinco aos que ha estado en vigor, la tasa de desempleo pas de 6 a 7%.12 La historia y experiencia de El Salvador para este tipo de inversiones extranjeras basadas en los acuerdos financieros no constituyen un buen augurio para las perspectivas econmicas del pas (Freedman, 2012). Segn el economista Csar Villalona, la inversin extranjera no se traduce en crecimiento porque el mercado interno de El Salvador es muy pequeo, el poder adquisitivo no se expande, y los salarios son muy bajos. Seis mil salvadoreos (ms o menos el 1%) concentran el 60% del ingreso nacional (Villalona, 2012). La inversin pblica es baja, porque el Estado no tiene dinero. Por otra parte, la poblacin de El Salvador, y por lo tanto su mercado interno, no ha crecido desde 1992, con un 30% de los salvadoreos viviendo en el extranjero (Villalona, 2012). Con o sin los APP, El Salvador no es una inversin atractiva para las empresas extranjeras, y por lo tanto, cualquier legislacin que sea diseada para reestructurar el poder econmico del Estado en el largo plazo, y mientras se confa exclusivamente en inversiones futuras e inciertas, es un riesgo enorme que podra fcilmente agobiar al pas durante dcadas.

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La tasa oficial de desempleo es 7%, pero no toma en cuenta otros factores como la baja del empleo, migracin, gente trabajando en el sector informal sin apoyo social o beneficios. Decir que ha subido la tasa de desempleo en 1% no necesariamente refleja el impacto total del TLC.

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Parte III: Un Anlisis Comparativo de los Asocios Pblico-Privado


Por lo general, los gobiernos son los responsables de proporcionar la infraestructura pblica (tales como carreteras, puentes, plantas para el tratamiento de desechos slidos y aguas residuales, y centros de recreacin) y los servicios pblicos (tales como educacin, salud, justicia y agua). Desde el siglo pasado en la dcada de los aos 80, y especialmente desde la dcada de los 90, los asocios pblico-privados se han convertido en un modelo alternativo de adquisiciones para los gobiernos que sienten que no pueden permitirse el proceso tradicional de contratacin pblica. Los APP son particularmente frecuentes en las reas de transporte (carreteras, aeropuertos y ferrocarriles), servicios pblicos (electricidad, agua, alcantarillado, gas, telecomunicaciones) y servicios (luz, vivienda social y alojamiento). Los APP en los servicios sociales, como las crceles, salud y educacin estn surgiendo, pero son mucho ms complejos y polmicos que sus homlogos de la infraestructura. Los APP son una herramienta, no una panacea. Sus defensores y detractores coinciden en que no son adecuados para la provisin de la mayora de la infraestructura pblica, ni de los servicios pblicos. Para proyectos ms pequeos (es decir, los que cuestan menos de 75 millones de dlares), el modelo Asocio Pblico Privado no puede ser justificable debido a que los posibles ahorros realizados en el diseo y las fases de construccin se vern superados por los costos ms altos de adquisicin y administracin (vase, por ejemplo, Padova, 2010, p. 3). Segn la investigacin realizada por las autoras, la contratacin bajo la modalidad pblica privada puede funcionar bien en algunos contextos especficos, es decir, cuando: a) Los proyectos tienen la complejidad de la construccin baja y, tambin baja incertidumbre de ingresos;

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b) Los riesgos pueden ser fcilmente cuantificados medidos, y transferidos efectivamente al sector privado; c) El Gobierno es fuerte en la negociacin de los contratos y tiene una buena capacidad de gestin de los mismos; d) Hay un mnimo de servicio directo al cliente, como parte de la naturaleza del proyecto (por ejemplo, carreteras, puentes y otra infraestructura sin contacto directo con la poblacin); e) El sector privado tiene una amplia experiencia, y f) El mantenimiento del activo es polticamente problemtico, ya que la poblacin presiona a su Gobierno a gastar en otras prioridades (por ejemplo, los salarios y nuevos servicios) de manera que la infraestructura se deteriora y se convierte ms costosa de lo que debera de ser durante su vida til en su mantenimiento y operacin. (lista elaborada a partir de Vining y Boardman, 2008, p. 11 y Cohn, 2008, p. 81) Sin embargo, en la prctica esos contextos raramente coinciden para producir un ambiente favorable. Los APP no son apropiados en contextos donde la rendicin de cuentas es fundamental, la competencia es insuficiente, las poblaciones vulnerables son afectadas o los valores sociales son ms importantes que los costos (Padova, 2010, p. 12). Gobiernos con experiencia en la contratacin de los APP sobre todo el Reino Unido y Australia, seguido por Canad y algunos pases europeos - lo consideran como una herramienta entre varias que se pueden utilizar para proveer infraestructura y servicios pblicos. En consecuencia, estos pases asignan como mximo el 20% de la inversin total de capital del Gobierno en los proyectos de APP (Padova, 2010, p. 12). Por lo general, el promedio es de 10-15% (ver Woodman, 2006; Padova, 2010). Tampoco los gobiernos se

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adhieren a los APP sin cuestionamientos, ni obligar que los ministerios los implementen, como est siendo propuesto por la Ley en El Salvador. El Reino Unido, que fue pionero en el uso generalizado de la contratacin de los APP en los aos de la dcada que inicia en 1980 bajo el gobierno de la Primera Ministra Margaret Thatcher, actualmente est revisando su uso de los APP. En noviembre de 2011, el Tesoro Britnico admiti una inquietud referida a que los contratos de APP son frecuentemente demasiado costosos, inflexibles y opacos y pidieron evidencias sobre cmo podan basar las reformas a su poltica de condiciones de los APP relacionados con la infraestructura (Tesoro de Su Majestad, 2011, p. 3 ). A. Lecciones clave13 1. Los APP deben ser utilizados segn cada caso, y para un nmero limitado de proyectos - alrededor de un 10-15% de proyectos de capital. 2. Los APP exitosos requieren, como mnimo, un proyecto claro con metas claras, una transferencia de riesgos adecuada, supervisin cuidadosa y, en el lado del Gobierno, fuertes habilidades en la negociacin de contratos y habilidades de gestin. 3. Los gobiernos tienen raramente fuertes habilidades de contratacin o de supervisin, a menos que creen un departamento dedicado a la negociacin y a la gestin de los contratos APP (por ejemplo, para la Partnerships UK en la Gran Bretaa, Infrastructure Australia, y PPP Canad. Brasil tambin tiene un cuerpo de vigilancia para los APP). 4. Es extremadamente difcil transferir grandes cantidades de riesgo al sector privado, y casi imposible de ahorrar dinero al hacerlo.

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Con base a la investigacin realizada por las autoras sobre los estudios acadmicos sobre los APP en Europa, Canad, Mxico, y Australia.

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5. Gobiernos y socios del sector privado tienen metas conflictivas, y responden a presiones muy diferentes. Estas diferencias conducen frecuentemente a altos costos de transaccin, y a costos ms altos para el pblico. 6. A pesar de que los APP tienen el potencial de obtener resultados positivos, ms frecuentemente stos se ven compensados por los altos costos de transaccin. 7. La experiencia del Reino Unido, Australia y Canad sugiere que los nuevos adoptantes de este modelo de contratacin se enfrentan a una empinada curva de aprendizaje. 8. Los altos funcionarios gubernamentales no deben de forzar los APP a los sectores pblicos que no les quieren. 9. El costo de los APP es lo mismo que la contratacin tradicional; la diferencia est en el calendario de pagos. 10. La tasa de descuento utilizada para determinar si un APP o un proyecto tradicional es ms barato ha sido frecuentemente demasiado alta, tal que los APP parecen ms baratos de lo que realmente son. 11. No est claro si es el Gobierno o el sector privado quien puede prestar dinero de forma ms barata. B. Definiciones de Asocios Pblico-Privado No hay acuerdo universal sobre la definicin de los APP. El trmino se aplica a una gran variedad de acuerdos que caen entre los extremos de, por un lado, la pura contratacin pblica, y la privatizacin en el otro. En la prctica, estos acuerdos son muy diversos. Sin embargo, las definiciones adoptadas por los gobiernos con experiencia extensa de los APP contienen elementos comunes. La Oficina Nacional de

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Auditora del Reino Unido define los APP como: acuerdos contractuales entre los sectores pblico y privado, que utilizan por lo menos una parte de sus fondos recaudados por el sector privado, para conseguir los objetivos de las autoridades pblicas. Los costos, incluyendo los costos financieros, son ltimamente pagados por la autoridad pblica por pagos anuales, o por los usuarios a travs de los cargos. En este contexto, las autoridades pblicas son organismos del sector pblico que encargan el proyecto (Oficina Nacional de Auditora, 2009, p. 12). El Gobierno canadiense utiliza la siguiente definicin de los APP: Una iniciativa de cooperacin entre los sectores pblico y privado, basado en la experiencia de cada socio, que ms se adapte a las necesidades claramente definidas del pblico a travs de la asignacin apropiada de recursos, riesgos y beneficios (Consejo Canadiense de Asocios PblicoPrivados, 2012). El Gobierno de Australia los define de manera similar cuando describe los APP como acuerdos contractuales que tienen como objetivo entregar mejores servicios y una mejor relacin calidad-precio, principalmente a travs de la transferencia apropiada de riesgo, promover la innovacin, una mayor utilizacin de activos y una gestin integrada de todo el ciclo de vida del proyecto, apoyado por la financiacin privada (Infrastructure Australia, 2008). Los elementos comunes de estas definiciones son el uso de acuerdos contractuales complejos para traer al sector privado como socio en la prestacin de servicios pblicos, la transferencia de algunos riesgos del proyecto al sector privado, y el uso de la financiacin privada para cumplir con algunas de las necesidades del proyecto. Empero, estas definiciones no mencionan elementos importantes de los contratos de APP. La siguiente definicin de un acadmico canadiense es ms comprensiva:

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En un APP, actores pblicos y privados forman una asociacin a largo plazo para alcanzar los objetivos que son compatibles con el cumplimiento de la obligacin pblica y la necesidad del socio privado para obtener un beneficio. A diferencia de una relacin de contratacin tradicional, el socio privado en un APP es generalmente involucrado en el desarrollo de soluciones que busca el Estado en la realizacin de sus obligaciones pblicas. Por lo tanto, la necesidad de beneficios se incrusta directamente en el diseo de cmo el instrumento realiza las obligaciones del Estado. Si no hay una expectativa razonable de cumplir la obligacin con xito y de obtener ganancias, un APP no se puede emprender. Los APP genuinos tambin disfrutan frecuentemente una forma de monopolio territorial o funcional, ya que habra poca necesidad de la participacin del Estado si el servicio podra estar entregado en un contexto competitivo (Cohn, 2008, p. 73). Esta definicin subraya los aspectos ms problemticos de los APP. En primer lugar, un APP creado intencionalmente establece un imperativo de beneficios en obras pblicas. Esto se convierte en un problema en situaciones donde no hay una expectativa razonable de beneficiar a travs de la prestacin de un servicio particular. La preocupacin es que en lugar de organizar el proyecto de una manera diferente, las partes van a cambiar la financiacin del proyecto para que el socio privado obtenga un beneficio en detrimento del pblico. Se puede evitar este problema si hay transparencia en la contabilidad y una supervisin fuerte e independiente. El segundo aspecto problemtico de los APP es su tendencia a recibir un monopolio territorial o funcional. Si no hubiera ningn aspecto monoplico, el Gobierno podra adquirir el servicio de una serie de licitantes, o el servicio podra ser prestado directamente al pblico a travs del mercado. Este

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aspecto de los APP debilita la posicin negociadora del socio pblico durante las negociaciones del contrato. Cabe sealar que el gobierno de los Estados Unidos no tiene ninguna definicin de los APP; aunque los est promoviendo como un mecanismo para aumentar la Inversin Extranjera Directa IED-, el mercado de los APP en los EE.UU. se encuentra todava en las primeras etapas de desarrollo (Podova, 2010, p. 26). Varios departamentos federales utilizan los APP para financiar sus proyectos sobre una base ad-hoc, pero el Gobierno carece de una poltica centralizada u rgano encargado de los APP (Blain y Clark, 2012, p. 9). Dado que el Gobierno estadounidense tiene una relativa falta de experiencia y organizacin cuando se trata de los APP, parece imprudente impulsar este proyecto de ley slo porque hay un aumento de inversin privada que se ve favorecida en el Asocio Pblico Privado, sobre todo cuando el Reino Unido - el lder mundial en los APP - est revisando el uso de este mtodo de adquisicin. C. El debate APP: Qu tanta razn tienen los argumentos a favor? 1) Los APP son ms baratos y es ms probable que se construir en tiempo. Para responder efectivamente a este argumento, hay que distinguir entre el costo de la negociacin del contrato para el APP (el costo de transaccin) y el costo de la entrega del producto o los servicios (costo de produccin). Para un anlisis adecuado, tambin hay que discutir el prejuicio inherente en un enfoque relacin calidad-precio, que es la metodologa utilizada por los gobiernos para descifrar las diferencias de costos entre los APP y la contratacin pblica tradicional, antes de decidir la opcin que se debe usar. 1.1 Relacin calidad-precio Antes de que el Gobierno apruebe un APP, debe de realizar un anlisis de relacin calidad-precio (RCP). Por el momento, el

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anlisis RCP es el estndar actual de la industria y el proyecto de ley estipula su uso para determinar la viabilidad de los posibles proyectos de APP. (El modelo RCP actualmente est siendo cuestionado por los acadmicos porque creen que est sesgado hacia los APP.) Es decir, un anlisis RCP investiga dos opciones hipotticas para el financiamiento de un proyecto un modelo tradicional y un APP - y compara sus costos. Este ejercicio es complicado porque los APP y la pura contratacin pblica se estructuran de maneras muy diferentes. En un proyecto puramente pblico, la mayora de los gastos son hechos por adelantado. El Gobierno generalmente tiene que pagar a sus contratistas en cuanto el trabajo est hecho. Por el contrario, los contratos de APP son de veinte a treinta aos. Estos contratos normalmente se estructuran de tal modo que el Gobierno hace pagos de arrendamiento en curso al socio privado, y/o pagos en curso para las responsabilidades de gestin y operacin realizada por el socio privado. Como resultado, los pagos se extienden a lo largo, hacia las dcadas de la vida del contrato. Esto significa que un anlisis de RCP debe incluir una tasa de descuento para medir el valor actual de los ingresos futuros. Una tasa de descuento mide el valor presente de los flujos de efectivo futuros (Infrastructure Australia, 2008, p. iii). Cada vez que los economistas miden los costos futuros, se aplica una tasa de descuento a los costos. Una tasa de descuento pondera los costos presentes ms que los costos futuros, y los costos en el futuro cercano ms que aquellos de largo plazo. La teora es que la gente prefiere tener el dinero en la mano ahora (ms que tarde) y que prefieren aplazar los costos cuando pueden. As, un dlar pagado en el tiempo de veinte aos pesa menos, que un dlar pagado hoy. Cuanto mayor sea la tasa de descuento, menos peso dan a los costos futuros. Las tasas de descuento ms cercanas a cero dan ms peso a los costos futuros, aunque no tanto peso como los costos actuales. Todos los comentaristas sobre los APP - partidarios y crticos por igual estn de acuerdo en que la aplicacin de una tasa de descuento es apropiada cuando un anlisis de RCP

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se est realizando (vase, por ejemplo, Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009; Shaffer, 2009; Padova, 2010; Oficina Nacional de Auditora de 2009). Pero no estn de acuerdo sobre el nivel apropiado para establecer la tasa de descuento. Las altas tasas de descuento favorecen los APP ms que la contratacin pblica porque la mayora de los costos de los APP vendrn ms tarde en el contrato, y una alta tasa de descuento les da valores inferiores. La provincia de Columbia Britnica en Canad, por ejemplo, utiliza generalmente una tasa de entre el 6 y el 7,5% (Shaffer, 2009, p. 5). Una tasa de descuento de 7,5% a los pagos en diez aos de ms del 50%; en treinta aos bajan un 90% (Shaffer, 2009, p 5.). Esto hace parecer los APP como la opcin ms barata, pero de hecho slo indica que sus costos son ms dispersos. Una alta tasa de descuento sera apropiada para un proyecto puramente privado, tal como las tasas de inters de los prstamos del sector privado son a menudo superiores a los prstamos contratados por los gobiernos. Una tasa de descuento ms apropiada en un anlisis RCP se aproximara a la tasa de los prstamos del gobierno y por lo tanto sera mucho menor. La razn para esto es que el Gobierno -es decir, los contribuyentes- al final va a pagar por todas las partes de un proyecto, igual si est estructurado como un APP o como proyecto pblico (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p.4). El Dr. Shaffer, un economista de la Universidad Simon Fraser en Columbia Britnica, explica: El problema es qu canje estn dispuestos a hacer los contribuyentes entre las obligaciones fiscales actuales y las futuras. Existe evidencia considerable de que muchos contribuyentes no aceptan la concesin implcita en la tasa de endeudamiento de los gobiernos [es decir que muchos contribuyentes no les gusta cuando el gobierno se endeuda para financiar proyectos - no les gusta cualquier tipo de deuda]. Esto sugiere que a lo sumo, las obligaciones futuras de impuestos deben ser descontadas a la tasa de endeudamiento del gobierno, una tasa que

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es mucho ms pequea que la tasa del sector privado, dando ms peso a los costos futuros (Shaffer, 2009, p .5). En 2003, en respuesta a este tipo de argumentos, el Reino Unido redujo su tasa de descuento habitual para los anlisis de RCP del 6% al 3,5% (vase Cohn, 2008, p 77;. Tesoro de Su Majestad, 2003, p 42). Una tasa de descuento ms pequea cambiara el sesgo de los RCP en favor de la contratacin pblica, pero sera la tasa ms apropiada para juzgar el valor comparativo de los APP frente a proyectos financiados pblicamente, ya que, al final, el pblico paga para todo el proyecto. Recientemente, los acadmicos ahora argumentan que la medida adecuada del xito de un APP no es el valor utilizado para el mtodo de RCP, que es muy sensible a las tasas de descuento que son frecuentemente demasiado altas. Por el contrario, sostienen que la prueba apropiada del xito de un APP es si los proyectos financiados de esta manera tienen menores costos sociales totales de los que tradicionalmente se proyect un proyecto pblico. Los costos sociales se definen como los costes de produccin incurridos por el gobierno, ms de los costos transaccin, ms las externalidades negativas (netas), manteniendo una calidad constante (Boardman y Hewitt, 2004; Vining y Boardman, 2008). 1.2 Costos de Transaccin Negociar contratos de APP es mucho ms complejo y difcil que la contratacin tradicional del sector pblico, en gran parte debido a que los socios pblicos y privados tienen objetivos diferentes y responden a presiones diferentes. El objetivo de los socios del sector privado es maximizar las ganancias del proyecto. Ellos respondern a las presiones financieras y de mercado. Mientras tanto, los socios del sector pblico desean reducir al mnimo los gastos actuales del Gobierno a corto plazo y los costos polticos (en otras palabras, quieren maximizar los votos) mientras que responden a la presin poltica (Vining y Boardman, 2008, p. 16).

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En su estudio de los APP canadienses, los profesores Aidan Vining y Anthony Boardman descubrieron que este conflicto, entre los objetivos de los socios pblicos y privados, dio lugar a un comportamiento oportunista por una o ambas partes. Este comportamiento result en altos costos de transaccin para los APP en comparacin con los ms bajos de los proyectos pblicamente adquiridos. Estos costos de transaccin incluyen los costos ex ante de contratacin y negociacin, as como los costes a posteriori que se producen despus del acuerdo de contrato formal, como la vigilancia, la renegociacin de condiciones y los costos de terminacin. Un buen ejemplo de los costos de transaccin es la Autopista 407, una carretera construida por un APP para los viajeros en Toronto, una ciudad de aproximadamente seis millones de personas en la provincia canadiense de Ontario. En 1993, el Gobierno provincial de Ontario anunci su solicitud de propuestas (SDP) para una nueva carretera al norte de Toronto. La provincia estaba saliendo de una recesin que le haba dejado en una situacin financiera extremadamente dbil, tal que la construccin de una carretera financiada por un APP resultaba altamente atractiva en un primer momento. La SDP original propuso que la provincia sera responsable del montaje de la tierra y los costos relacionados, mientras que el socio privado aportara el financiamiento, garantizara un precio mximo de construccin, y operara la autopista. El socio privado se remunerara con los ingresos de peaje, pero ni los niveles de trfico ni los niveles de ingresos de peaje fueron garantizados por el gobierno. La formulacin de la SDP significaba que el socio privado asumira el riesgo de financiacin -es decir, el riesgo de que los ingresos de los peajes no cubrira la deuda-, as como los riesgos de construccin y operacin. Ninguno de los socios privados crebles estara de acuerdo en asumir este nivel de riesgo. Como resultado, la provincia asumi el financiamiento del proyecto y mantuvo el riesgo operacional de los primeros dieciocho meses de la operacin de la carretera 407. Este riesgo estaba reducido cuando en 1999 se vendi la concesin de la operacin de la autopista a un consorcio canadiense-

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espaol-australiano llamado 407 ETR por 3.1 mil millones de dlares canadienses (CAD). El acuerdo dio el control de la carretera y sus peajes al consorcio, con peajes mximos establecidos para el primer ao de operacin; sin embargo, el acuerdo de peaje cambi cuando extensiones de la carretera se abrieron, dando al consorcio ms espacio para establecer los peajes sin consultar al Gobierno provincial. Entre 1999 y 2004, el consorcio aument peajes en seis ocasiones, alegando que estaba perdiendo dinero. Los aumentos de los peajes llev a los viajeros hacia rutas alternativas ya congestionadas, lo que desat la indignacin pblica. El Gobierno, enfrentado con el descontento pblico, exigi que los peajes se redujeran. El consorcio se neg. En febrero de 2004, el gobierno provincial llev al consorcio ante los tribunales, alegando que haba incumplido su contrato por el aumento de los peajes sin permiso del gobierno. Sin embargo, los aumentos en los peajes haban sido estipulados en el mbito del contrato y el tribunal se aline con el consorcio. El Gobierno intent dos veces renegociar el contrato, pero se neg el consorcio de nuevo. A la provincia le fue otorgado el permiso para llevar el caso a la Corte de Apelaciones de Ontario. No obstante, antes de que el caso llegara a los tribunales, la provincia y el consorcio llegaron a un acuerdo. El consorcio proporcionara un reembolso parcial para los usuarios habituales de la autopista, y el gobierno retirara su demanda de una reversin de la tasa de peaje. El acuerdo permiti al consorcio continuar elevando los cobros por los peajes (Vining y Boardman, 2008). La Autopista 407 se construy a tiempo y sin sobrecostos importantes, pero su valor social total es dudoso. El Gobierno no transfiri los riesgos de financiamiento al sector privado, y los costos de transaccin han sido muy altos. El Consorcio ha estado ms interesado en la maximizacin de los beneficios que en la optimizacin de los flujos de trfico en la ciudad de Toronto, en detrimento de los pasajeros y la economa en general. Los aumentos en los peajes fueron legales, pero no fueron parte de una buena poltica de transporte. El tiempo de viaje promedio en Toronto hoy es de ochenta minutos en cada sentido, causando trfico lento y frustracin, contaminacin, y obstaculizacin al flujo de mercancas a travs de la regin

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(Metrolinx, 2008, p. 3). Un estudio realizado por la autoridad regional de trnsito encontr que en 2006, la congestin costaba a los viajeros 3300 millones de dlares al ao, y costaba a la economa 2,7 mil millones al ao en prdida del PIB (Metrolinx, 2008, p. 3). para el ao 2031, Metrolinx predijo que estos costos se elevaran a 7,8 mil millones de dlares a los viajeros al ao y en 7200 millones de la prdida del PIB por ao (Metrolinx, 2008, p. 2). Mientras, el Gobierno provincial se comport de forma oportunista, llevando al Consorcio a los tribunales por los aumentos de peaje contractualmente permitidos cuando la ira del pblico haba elevado los costos polticos del APP. Los costos de un juicio, y de dos intentos legales fallidos para replantear el contrato elev los costos de transaccin de la oferta de manera significativa. Es fcil ver cmo dando el control de la infraestructura pblica para lograr el mximo beneficio a las empresas puede llevar a resultados no deseados. Cuando los socios privados controlan las tasas de usuario, no tienen ningn incentivo para mantenerlos bajos y todas las bonificaciones para hacer ms rentable su inversin. En muchos casos, el riesgo de la prestacin inadecuada de servicios se ve agravada por el hecho de que las poblaciones que dependen del APP se encuentran entre los miembros ms vulnerables de la sociedad. Es extraordinariamente difcil - quizs imposible - negociar un contrato en el cual los incentivos del socio privado sean en lnea con polticas pro-pobres. 1.3 Costos de Produccin El ejemplo anterior muestra cmo los costos de transaccin de los APP pueden salirse de control. Algunos autores sostienen que esos ejemplos son la norma y no la excepcin (Vining y Boardman, 2008). El registro de los costos de produccin (los costos de construccin y mantenimiento del proyecto) es ms complejo. En un estudio de 2009, la Oficina Nacional de Auditora del Reino Unido encontr que el 69% de los proyectos de construccin de APP entre 2003 y 2008 fueron entregados a tiempo y el 65% fueron entregados en el precio contratado. De los entregados con retraso, el 42%

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lo fueron dentro de los seis meses de la hora acordada, y menos de la mitad tenan un aumento de precio (National Audit Office, 2009, p. 7). Un estudio realizado en Australia, por el contrario, mostr que los APP se entregan con retraso respecto al mtodo pblico (Duffield, 2008, p. 5). El mismo estudio mostr que aproximadamente el 30% de los APP suelen ser mejor que los proyectos tradicionales con respecto a los costos excesivos, aunque los APP en Australia tienden a terminar por arriba del presupuesto (Duffield, 2008, p. 4). Los estudios comentados anteriormente se prepararon para las entidades gubernamentales. El siguiente que se comentar se prepar para la oficina del Columbia Britnica de la Unin Canadiense de Empleados Pblicos (CUPE-BC) por una firma de contabilidad forense independiente. CUPE-BC contrat a la firma para investigar y proporcionar opiniones de los expertos sobre si el costo real de los APP es mayor que el de la contratacin pblica tradicional. La firma analiz cuatro proyectos de APP en BC y se encontr que los costos reales de adquisicin de los Asocios Pblico Privados haban superado la contratacin pblica para todos ellos (Blair Mackay Mynett Valoraciones Inc., 2009, p. 2). El informe tambin encontr que exista una falta generalizada de transparencia y rendicin de cuentas en el proceso de adquisicin de los APP (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p. 5). Aunque en este informe se estudi una muestra muy pequea de los APP en la Columbia Britnica, la uniformidad de sus resultados hace que sea digno de mencin. Finalmente, estudios sealan que los APP frecuentemente se disuelven ms rpidamente de lo previsto en el contrato original. Los proyectos pueden ser disueltos debido a las adquisiciones por el Gobierno, la quiebra de la parte privada, el rediseo del contrato, o alguna combinacin de stos. En el caso mexicano, el Gobierno emprendi una serie de carreteras de peaje por medio de los APP, al principio de la dcada que inici en 1990. Uno tras otro socio privado se vio en dificultades financieras debido a los excesivos costos y dficit de trfico, y pidi ayuda del Gobierno. En 1997, el Gobierno mexicano finalmente se hizo cargo de las

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concesiones privadas en quiebra y asumi aproximadamente 7,7 millones de dlares en deuda (Corbacho y Schwartz, 2008). Un resultado ms comn; sin embargo, es la prolongacin del conflicto entre el socio pblico y el privado, lo que aumenta los costos de transaccin (Vining y Boardman, 2008, p. 11). 2) El riesgo se transfiere al sector privado Una de las razones principales dadas para el uso del APP es que estos acuerdos permiten a los gobiernos transferir algunos de los riesgos asociados con la construccin o la gestin del proyecto al sector privado. La idea es que el gobierno y el socio privado se sientan al mismo nivel, definan los riesgos que podran amenazar el proyecto, y los dividan entre ellos. La parte que es ms capaz de controlar el riesgo debe ser la responsable de los costos asociados al mismo si llega a pasar. Pero los APP son contratos y, como todos los contratos, pueden ser diseados bien o mal. La medida en que el riesgo se transfiera depende de la forma clara, redaccin y firma del contrato, y sobre cules riesgos est dispuesto a asumir contractualmente el sector privado. Hay por lo menos nueve tipos de riesgo que deben ser tomados en cuenta en la redaccin de cualquier contrato de obra pblica (Ross, 2012, p. 58): 1. Riesgo tcnico (ingeniera / fracaso de diseo) 2. Riesgo de construccin (por encima de los costos esperados) 3. Riesgo operativo (costos operativos ms altos de lo esperado) 4. El riesgo de ingresos (reduccin de la demanda de lo previsto) 5. Riesgos financieros (gestin inapropiada de la deuda)

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6. Fuerza mayor (guerra, desastre natural) 7. Reglamentacin / riesgo poltico (cambios en la ley, el descontento del electorado con el proyecto) 8. El riesgo ambiental (dao ambiental) 9. Riesgo de proyecto por defecto (fracaso por una combinacin de estos otros riesgos) Mientras ms complicado es el contrato, hay un riesgo mayor a que sea asumido por el socio privado. Por ejemplo, en un contrato bsico de Diseo y Construccin (DC), donde el socio privado disea y construye el activo antes de transferirlo al sector pblico, el socio privado asume el riesgo tcnico (a veces llamado el riesgo de diseo) y el riesgo de construccin, por lo general al acordar un lmite de precio en el contrato y comprometerse a pagar los sobrecostos. Esto se demuestra en la Figura 1. Ntese que los riesgos mencionados en ella no corresponden exactamente a los riesgos mencionados anteriormente.

Figura 1:

Transferencia de riesgo

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El socio privado comparte ciertos riesgos inevitables con el sector pblico, tales como el riesgo de un evento de fuerza mayor, y el socio pblico asumir el resto. Figura 2 (abajo) muestra la divisin tpica de riesgo para un APP Canadiense.14

Figura 2: Aspectos claves de los APPla asignacin del riesgo

La evidencia sugiere que la divisin terica del riesgo mostrada en los grficos anteriores es difcil de realizar en la prctica, especialmente para los gobiernos sub-nacionales (vase, por ejemplo, Vining y Boardman, 2008; Cohn, 2008; Murphy, 2008; Edwards, Shaoul, Stafford, y Arblaster, 2004; Renda y Schrefler de 2006, Padua, 2010). Socios del sector privado se han mostrado capaces de aceptar muy poco riesgo. Por lo general, slo se enfrentarn a riesgos por los cuales son bien compensados - esta compensacin extra se llama prima de riesgo. Si los riesgos no estn debidamente identificados, evaluados, y transferidos en el contrato, el socio privado puede cobrar la prima de riesgo sin asumir ste. Cuando
14 Tomar en cuenta que el Gobierno canadiense y el sector privado consideran las Primeras Naciones la poblacin indgena de Canad como un riesgo para ser manejado y mitigado. Su actitud condenable es producto de que las Primeras Naciones de Canad han resistido exitosamente muchos proyectos de infraestructura pblica. Segn la ley canadiense, las Primeras Naciones tienen que ser consultadas antes de aprobar cualquier proyecto de desarrollo para ser realizado en sus territorios o donde tienen disputas no resueltas.

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el Gobierno no tiene experiencia como negociador y gestor de los contratos es posible que el socio privado negocie un contracto en donde no puede perder. Los siguientes ejemplos muestran lo que puede suceder cuando los riesgos no estn adecuadamente identificados, evaluados, y transferidos. Para ser justos, hay que sealar que los gobiernos pueden actuar en forma oportunista tambin, como vimos en el estudio de la carretera 407. 2.1. Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungra Hungra fue uno de los primeros pases de Europa Oriental en experimentar con los APP. En la dcada de 1990 Hungra firm un acuerdo de APP para construir la autopista M1/M15 - concedida en forma de una concesin diseo, construccin, financiacin, explotacin a un consorcio franco-austrohngaro. El Consorcio asumi todo el riesgo financiero a cambio de que les permitiesen establecer la tarifa de peaje y cobrar los ingresos. En 2005, la autopista tuvo que ser nuevamente nacionalizada cuando el trfico real era un 50% por debajo del pronstico debido al sistema de peaje aplicado. Como resultado, los prestamistas como el Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo se neg a financiar la finalizacin de la seccin de M15. El riesgo financiero que inicialmente se haba asignado slo a la parte privada y los prestamistas internacionales, se traslad de nuevo al sector pblico en 1999 y el gobierno comenz a asumir las obligaciones de servicio de la deuda en 2003 (Renda y Schrefler, 2006, p. 9). 2.2. Estudio de caso: London Underground Limited y Metronet Los APP del metro de Londres fueron algunos de los mayores y ms complejos proyectos de infraestructura de transporte pblico jams realizados. Las dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se caracterizaron por la falta de inversin, financiacin irregular, y la mala gestin del metro de Londres. En 1999 la necesidad de mejoras era crtica. El Gobierno ya haba intentado hacer reparaciones con financiacin pblica, pero sin xito y con grandes gastos

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(Iacobacci, 2008, p. 18). El Gobierno del Reino Unido decidi experimentar con un modelo de contratacin APP en la esperanza de que funcionaria mejor. Las reparaciones eran tan grandes que el Gobierno las divida en tres contratos separados de APP. Un acuerdo fue firmado con el consorcio de Tube Lines y los otros dos fueron firmados con Metronet, un consorcio integrado por WS Atkins, Balfour Beatty, Bombardier, EDF Energy, y Thames Water. Los tres juntos representaban 15.7 mil millones (de Libras Esterlinas) de la inversin por ms de treinta aos (Iacobacci, 2008, p. 17). Son las ofertas de Metronet que nos ocupan. Las dos ofertas de Metronet tomaron cinco aos para adquirirse y representaron 455 millones (libras esterlinas) en los costos de transaccin (Iacobacci, 2008, p. 18). Tambin tenan algunas caractersticas inusuales intentando hacer frente a los altos niveles de incertidumbre del proyecto. En primer lugar, los licitadores estaban obligados a asumir compromisos firmes slo para los primeros 7,5 aos del contrato de 30 aos. Esto se debi al hecho de que London Underground Limited (LUL) no tena un registro de activos que detallara el estado de los mismos que necesitaban reparacin, especialmente para aquellos menos accesibles, como las lneas profundas del metro (Iacobacci, 2008, p. 21). El Gobierno y Metronet construyeron tres puntos de revisin en el proyecto de 30 aos, uno cada 7,5 aos, para permitir que el consorcio y la LUL volvieran a especificar los requisitos contractuales una vez que hubieran aprendido ms acerca de la naturaleza y la escala de las mejoras necesarias. Desafortunadamente, la estructuracin del contrato estaba seriamente comprometida con los incentivos de los socios privados para la eficiencia. Los contratistas tenan menos incentivos para realizar su trabajo a un costo mnimo cuando se dieron cuenta de que tenan una buena oportunidad de renegociar condiciones ms favorables en el momento de la revisin peridica (Iacobacci, 2008, p. 23). En segundo lugar, las ofertas establecieron un rbitro independiente para proporcionar orientacin a los acuerdos APP de LUL. Este rbitro podra establecer el punto de

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referencia para la fijacin de precios y financiamiento que una infraestructura econmica y eficiente de proveedores, en circunstancias similares podra cobrar (Oficina Nacional de Auditora, citado. En Iacobacci, 2008, p. 20). Esta medida fue un intento de hacer frente a la incertidumbre causada por el hecho de que no existe un mercado competitivo para los proveedores de los tipos de servicios de infraestructura necesarios para la modernizacin de la LUL. El rbitro tambin supona la comprobacin de la tendencia de los contratistas para elevar los precios. Sin embargo, la Oficina Nacional de Auditora del Reino Unido lleg a la conclusin de que esta medida fue slo un xito parcial: Hay slo la garanta limitada de que el precio que se pagara al sector privado [durante los APP LUL] es razonable (Oficina Nacional de Auditora, 2004). En tercer lugar, el 95% de los prstamos fueron suscritos por el Gobierno del Reino Unido. El razonamiento detrs de esta decisin se explica en un estudio realizado por el Consejo Empresarial de Canad: El tercer aspecto de las ofertas de APP que fue impulsado por las condiciones inciertas de los activos era la garanta del Gobierno de 95% de la deuda de 3,8 mil millones, que fue aumentado desde el 90% en los ltimos meses de negociacin. Esto se justificaba sobre la base de que el ambiente en el mercado de crdito exigi este nivel de proteccin, especialmente teniendo en cuenta la quiebra de Railtrack15 , el cual tambin fue impulsado en parte por la incertidumbre de las condiciones existentes de los activos (Iacobacci, 2008, p. 22).

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Railtrack fue el anterior dueo de la infraestructura de ferrocarriles en Gran Bretaa. Su administracin fue transferida en octubre de 2001 por siempre excederse en sus gastos, asociado con la falta de un registro integral de acciones y la falta de informacin bsica sobre las condiciones de sus acciones de legados.

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El estudio seala algunos defectos graves de esta decisin, como el siguiente: Sin embargo, la Oficina Nacional de Auditora seal, interesantemente, que uno de los oferentes, al parecer haba conseguido financiacin de su base de proveedores y no habra requerido el apoyo explcito del Gobierno. La Oficina Nacional de Auditora tambin sugiri que este tipo de financiamiento se podra haber logrado en ofertas de menor escala. Si las ofertas ms pequeas incluan riesgos ms manejables (y menos apoyo gubernamental) para los prestamistas, no est claro por qu el mismo resultado no se logr mediante el fraccionamiento de la financiacin de la deuda entre un grupo ms grande de bancos (Iacobacci, 2008, p. 22). Estos fragmentos demuestran la dificultad de garantizar que los APP entregan realmente el dinero que sus promotores prometen. Tambin ponen de manifiesto la falta de transparencia que afecta a los APP. Es preocupante que posiblemente nunca se sabr por qu el Gobierno del Reino Unido suscribi el 95% de las APP Metronet cuando las ofertas menores hubieran podido lograr el mismo resultado sin utilizar fondos pblicos. Cuarto y ltimo, el acuerdo final de APP no contena una clusula de rescisin voluntaria. Esta clusula habra permitido al Gobierno del Reino Unido iniciar la rescisin del contrato. Clusulas de terminacin voluntaria son elementos comunes de ofertas de APP en todo el mundo. La razn de que las ofertas de Metronet no tenan la clusula era porque el alcalde de Londres, Ken Livingstone, estaba fuertemente en contra de los APP LUL, tanto as que se puso en marcha dos revisiones judiciales de los contratos y retras considerablemente el proceso de adquisicin (Iacobacci, 2008, p. 26). Dada la oposicin influyente de Livingstone, los oferentes se mostraron renuentes a firmar un APP que podra ser terminado unilateralmente por el socio pblico. Ellos presionaron con xito para la eliminacin de esta caracterstica de APP estndar. Sin una clusula de rescisin voluntaria,

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la LUL tena poca influencia sobre Metronet, quien quedo impotente frente a los crecientes fracasos. (Iacobacci, 2008, p. 27). Metronet se declar en quiebra en 2007. La LUL tuvo que asumir la responsabilidad de financiar y llevar a cabo el programa de trabajo de Metronet, ya que no haban otros inversores interesados (Padua, 2010, p. 6). Este estudio de caso muestra que incluso en el Reino Unido, reconocido como el lder mundial en la contratacin APP, puede dejar de identificar con precisin los riesgos, sin hablar de evaluar y transferirlos. La LUL no haba identificado adecuadamente el estado de los activos que quera reparar, lo que expuso a Metronet a un riesgo de construccin y de diseo que no poda manejar, y que finalmente caus su quiebra. A causa de la falta de competicin en el mercado de abastecimiento, la LUL tuvo que asumir el riesgo de costos excesivos, as como el costo de un rbitro parcialmente exitoso. El Gobierno tena el 95% del riesgo financiero, la suscripcin de ese nivel de deuda, y la LUL pagaba los costos del riesgo poltico creado por la oposicin del alcalde cuando renunci a su derecho a una clusula de rescisin voluntaria. Se concluye esta seccin con un punto final sobre la transferencia del riesgo. Probablemente es imposible que los gobiernos ahorren dinero mediante la transferencia de riesgo. El profesor de Polticas Pblicas Daniel Cohn sostiene que la transferencia del riesgo en un APP slo ahorra dinero para el sector pblico si el socio privado no calcula los costos de la cantidad de riesgo que ha asumido (en otras palabras, que tome ms riesgos de lo que se est pagando al asumir, no a propsito). Cohn argumenta lo siguiente: Cuesta creer que los fondos de pensiones de gran alcance y las instituciones financieras transnacionales que financian APP no aprenden de esos errores y cambien el precio de sus servicios para recuperar lo que haban perdido y mejorar la rentabilidad en el desarrollo de proyectos futuros. En algn momento, terminan suficientes ciclos del juego para que el Estado termine pagando exactamente la misma cantidad que

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si no hubiera transferido los riesgos, pero tendr que pagar por los mayores costos de licitacin asociados con un APP (Cohn, 2008, p. 84). 3) El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector pblico carece El sector privado frecuentemente tiene la experiencia de la cual el sector pblico carece. Los gobiernos necesariamente realizan una amplia gama de funciones - de transporte, hospitales, etc. Las entidades privadas tienen el lujo de ser capaces de especializarse, y como resultado a menudo tienen conocimientos especializados que el gobierno simplemente no tiene, ni tampoco tiene los recursos para desarrollarlos. Esto es especialmente cuando el proyecto es nuevo y/o complejo, o cuando el Gobierno es pequeo o en desarrollo, y el socio privado es una empresa internacional sofisticada con experiencia de APP. Los socios gubernamentales reportan que se benefician de las oportunidades de aprendizaje ofrecidas por los proyectos APP (Cohn, 2008, p. 82). Tradicionalmente los proyectos adquiridos por el Gobierno se dividen entre diferentes empresas que hacen ofertas para asumir distintas partes del proyecto. Las entrevistas con los funcionarios pblicos canadienses muestran que el enfoque segmentado tradicional es un obstculo para el aprendizaje y frecuentemente produce proyectos inferiores. Explica el profesor Cohn, Hay... un problema lgico en los proyectos tradicionales del sector pblico, donde se manejan el diseo, la construccin, las finanzas y la operacin final de la infraestructura de una manera desglosada, con cada socio haciendo una oferta slo en su parte del proyecto. Uno de los entrevistados seal que si las empresas tienen que hacer una oferta en un proyecto diseado por alguien ms, que ser financiado por alguien ms, y es propiedad y est operado por otra parte, no va a perder tiempo y dinero

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pensando en cmo hacer un proyecto mejor. Si lo hace, sus costos sern ms altos y va a perder la puja (Cohn, 2008, p. 82). En consecuencia, los APP pueden producir proyectos mejor diseados y ms giles, y los socios gubernamentales pueden aprender de sus contrapartes privadas durante la vida del contrato. Sin embargo, no hay garanta de que la transferencia de conocimientos se produzca ya que depende de la creacin de una organizacin gubernamental especializada para captar los conocimientos adquiridos con la experiencia de los gobiernos con el APP. Pocos ministerios del Gobierno mantendrn un equipo de expertos de APP para adquirir y administrar este tipo de contratos porque solo el 10-15% de los proyectos son apropiados por este modelo (Cohn, 2008, p. 90). En consecuencia, el conocimiento adquirido tiene que ser capturado en una organizacin que pueda ayudar a los ministerios del Gobierno cuando el proyecto adecuado para un APP viene junto. Sin una organizacin inter-ministerial, los ministerios tienen que aprender todo de nuevo cada vez que firman un contrato de APP. Es posible que tengan que aprender todo de nuevo dentro del mismo contrato si equipos diferentes manejan las etapas de contratacin y de gestin. El Reino Unido tiene Partnerships UK para llevar a cabo esta funcin, Australia tiene Infrastructure Australia en el mbito federal, mientras que algunos estados de Australia tambin tienen organizaciones especializadas. Brasil cuenta con un comit de supervisin federal (Padova, 2010, p. 10), y Canad tiene PPP Canada en el nivel federal con la Infrastructure Ontario y las Partnerships BC / Capital Asset Management Framework a nivel provincial. Parece ser que esto ser el mandato de PROESA en El Salvador. Otra funcin importante de estas organizaciones es que pueden servir como vigilantes. Si ellos estn bien capacitados y conocedores de los APP, pueden hacer llegar a los gobiernos para que no emprendan APP que no deben llevarse a cabo. Un ejemplo de ello es la Columbia Britnica, Canad, muestra

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lo que puede salir mal cuando no hay vigilancia. 3.1. Estudio de caso: El Hospital Regional de Abbotsford y el Centro del Cncer, BC, Canad En la primavera de 2001, un Gobierno provincial neoliberal fue elegido en la Columbia Britnica (BC) con una amplia mayora. El Gobierno provincial se embarc inmediatamente en un modelo de prestacin de servicios que favoreci a los APP. No se estableci las Partnerships BC, el Capital Asset Management Framework (CAMF), hasta un ao ms tarde, en la primavera de 2002. Mientras tanto, la provincia estaba negociando el primer proyecto APP - el Hospital Regional de Abbotsford y el Centro de Cncer. La ciudad de Abbotsford ya haba encargado un estudio realizado por PricewaterhouseCoopers, una respetada firma de contabilidad, que haba encontrado que la construccin del hospital como un APP le ahorrara al Gobierno el 1% en comparacin con la contratacin pblica tradicional, si todo iba bien (PricewaterhouseCoopers, 2002). Teniendo en cuenta este resultado, la junta del Fraser Health Authority (FHA) - cuya cooperacin la requera la provincia para seguir adelante con el proyecto del hospital - vot por no aprobar el proyecto como un APP y recomend seguir adelante con financiacin exclusivamente pblica. A la FHA le preocupaba que el proyecto del hospital era demasiado pequeo para generar economas de escala y no haba suficientes actores del sector privado con la experiencia necesaria para generar competencia en el proceso de licitacin (Cohn, 2008, p. 77). A pesar de la constatacin del estudio y la postura de la FHA, la provincia insisti en que el hospital se construira como un APP. La provincia ajust otras partes de la propuesta para que fuera ms atractivo para la FHA, pero de nuevo la FHA vot en contra del APP. En este punto, el Gobierno provincial orden a la FHA a aceptar el proyecto como una APP o enfrentar su disolucin. El hospital sigui adelante como APP. El ex ministro de finanzas explic que la decisin del Gobierno de anular la FHA se bas en la idea de que los APP

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eran buenos para la provincia, y alguien tena que hacerlo por primera vez. En su clculo, Abbotsford, y las otras comunidades del Valle de Fraser, apoyaron firmemente al nuevo Gobierno por lo que era poco probable que se volvieran contra ellos, incluso si el hospital fuera un fracaso (Coleman, G. citado por Goldsworthy, 2002). En otras palabras, el hospital fue construido como un APP porque era econmica y polticamente posible, no porque era la mejor manera de conseguir ese proyecto en particular. Si Partnerships BC haba estado en existencia, era dudoso que este hospital en particular se haya hecho como APP, ya que su margen de costo-beneficio era muy pequeo. Tambin es poco probable que el Gobierno habra sido capaz de intimidar a la FHA si Partnerships BC y el CAMF haban existido para supervisar el proceso (Cohn, 2008, p. 90). 4) El sector privado cumple bien el trabajo Hay problemas con los proyectos tradicionalmente desarrollados, y, en consecuencia, hay algunos casos donde los APP son apropiados. Los gobiernos a menudo son vctimas de las prioridades polticas. Un proyecto puede ser importante y bien estructurado, pero cuando los fondos ya estn disponibles, las prioridades del gobierno han cambiado y alguna otra cosa se construye en su lugar. Los APP pueden conseguir el proyecto de construccin en momentos en que el gobierno no puede. Los funcionarios pblicos canadienses explicaron que el uso de los APP obliga al Gobierno a construir proyectos que se haban hablado durante dcadas. En pocas palabras, los gobiernos estn ms fuertemente penalizados por romper un contrato con el sector privado que cuando retiran los fondos fuera de una entidad pblica (Cohn, 2008, p. 83). Los gobiernos tambin se enfrentan a una gran presin para construir nuevas infraestructuras y ofrecer nuevos servicios en lugar de mantener los que ya tienen. Los APP pueden resultar en un mejor mantenimiento a largo plazo de los proyectos si el contrato estipula que el mantenimiento es parte del trato.

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Una forma de disear un mejor contrato de APP es emitiendo una serie de peticiones de ofertas -request for proposals RFP-. Despus de que los ofertantes privados responden a las primeras RFP, el socio pblico debe preguntar a los socios cualificados de qu parte de las RFP original les haba constreido en sus procesos de planificacin resultando en un proyecto menos innovador y ms caro. Entonces las RFP pueden ser revisadas y re-emitidas hasta que haya un plan aceptable para un buen proyecto (Cohn, 2008, p. 82). Por supuesto, este proceso cuesta ms. Aunque, algunos funcionarios creen que las relaciones establecidas con el sector privado a travs de este proceso de dilogo, as como la certeza del alcance del proyecto final, vale el costo ms alto (Cohn, 2008, p. 83). 5) Los beneficios de la competencia durante el proceso de licitacin. Vale la pena repetir que los APP tienden a gozar de una forma de monopolio territorial o funcional, ya que no habra necesidad de la participacin del Estado si el servicio fuera proporcionado sobre una base competitiva (Cohn, 2008, p. 73). La competencia suele ser bastante baja debido a que pocas empresas del sector privado desarrollan la capacidad de entregar un bien o servicio que siempre ha sido proporcionada por el Gobierno. Corea del Sur, que por lo general reporta satisfaccin con sus proyectos de APP, admiti que la competencia entre las empresas que desean prestar los APP es asombrosamente baja. El 70% de los proyectos de APP Coreanos hasta la fecha se adjudic a un solo postor (Kim, Kim, Shin, y Lee, 2011, p. xxiii). Los autores sugieren que esta tendencia podra estar cambiando, pero no proporcionan evidencia para apoyar esta afirmacin. En Canad, muchos de los primeros APP fueron contratados despus de que una sola oferta se present (Cohn, 2008). Y en el Reino Unido, como se pudo ver en el estudio de caso Metronet, a veces las necesidades de un proyecto son tan especficas que pocas empresas en el mundo tienen la capacidad para lanzarlas.

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Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones


A. Conclusiones

Como se mencion anteriormente, la postura sobre los APP del Presidente Funes es vista como una respuesta al anlisis de restricciones publicado por el Gobierno de los Estados Unidos (USG) y el Gobierno de El Salvador (GOES) como parte de su acuerdo bilateral Asocio para el Crecimiento. A travs de este proyecto de ley, el Gobierno espera atraer ms inversin extranjera directa (IED) a El Salvador para que la economa crezca. Los APP y su proyecto de Ley no alcanzar sus objetivos, ya que acta sobre un diagnstico equivocado. La delincuencia y la baja productividad no son las razones por las que El Salvador no logra atraer la IED. Los pases vecinos presentan similares perfiles econmicos e ndices de violencia, como Honduras, Guatemala y Nicaragua; pero reciben mucho ms IED que en El Salvador, la nica excepcin es Nicaragua, que tiene niveles de pobreza ms altos y menos violencia. El grfico muestra que en 2010 - el ao ms reciente para el cual hay datos disponibles - la IED neta de El Salvador entr en nmeros rojos. Los inversionistas extranjeros retiraron US $ 5,56 millones del pas al tiempo que aument la inversin en los vecinos de El Salvador.

Figura 3:

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El Salvador no puede atraer la inversin extranjera directa porque la economa nacional no est creciendo, y una economa estancada no es atractiva para los inversionistas extranjeros. La economa no est creciendo por tres razones: a) Altos niveles de inequidad de ingresos; b) El Gobierno tiene el flujo de caja limitado, y; c) La poblacin de El Salvador no ha crecido desde 1992 debido a la emigracin (Villalona, 2012). Segn el anlisis de las autoras, el proyecto de Ley de los APP en El Salvador, entiende mal la realidad. La Administracin est tratando de incrementar la inversin extranjera directa para hacer crecer la economa, cuando en realidad la economa tiene que crecer antes de que El Salvador pueda atraer la IED. En su forma actual, el proyecto de ley va a debilitar la soberana salvadorea y elevar el costo de los servicios. Basado en entrevistas con economistas y expertos polticos, y en investigaciones propias de las autoras, la accin ideal y ms prudente sera que la Asamblea Legislativa se centre en lo siguiente: 1) El Proyecto APP no debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa. 2) En lugar de centrarse en la atraccin de inversin extranjera directa, el Gobierno debe centrarse en la disminucin de la desigualdad de ingresos. Esto aumentara el poder adquisitivo individual y familiar ms efectivamente que un aumento de la IED. 3) El aumento de la persona y el poder adquisitivo de la familia debe lograrse a travs de la reforma fiscal y la redistribucin de la riqueza. Los aumentos en el salario mnimo deben ser considerados.

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4) Diversificar los socios comerciales que tiene El Salvador y forjar alianzas con los principales pases del MERCOSUR. Por ejemplo, Brasil y Argentina seran excelentes socios comerciales, con los grandes mercados y la familiaridad con el contexto econmico latinoamericano. B.- Recomendaciones En el caso de que el proyecto de ley APP reciba la aprobacin de la Asamblea Legislativa, se hacen las siguientes recomendaciones para reducir el dao que causar a la poblacin y la economa: 1) Eliminar el requisito establecido en el artculo 3, que hace del APP obligatorio para las instituciones contratantes del Estado que llevan a cabo proyectos de infraestructura; es preferible remplazarlo por la frase que diga que los socios del Gobierno deberan considerar el uso de APP segn cada caso, para el 10-15% de los proyectos de infraestructura. Como alternativa, hacen que sea obligatorio para las instituciones estatales contratantes a considerar los APP para proyectos de infraestructura, sin la imposicin de una obligacin positiva para llevar a cabo un APP si las condiciones se consideran inadecuadas. 2) Crear un rgano de Gobierno -como el PROESA- para alertar tcnicamente a las autoridades gubernamentales sobre la adquisicin y la gestin de los APP. Es crucial que este cuerpo normativo y todas las ofertas de APP estn sujetas a una supervisin estricta y transparente por un organismo de inters pblico. Requerir que todos los empleados involucrados en la supervisin completen un programa de capacitacin para asegurar que son conscientes de las condiciones necesarias para que los APP tengan xito. 3) El anlisis inicial de las ventajas comparativas de la contratacin tradicional en relacin con un APP

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debe ser en comparacin de los costos sociales totales de los dos proyectos, un indicador ms completo que el anlisis de relacin calidad-precio. Si se utiliza un anlisis de RCP, la tasa de descuento debe ser baja para reflejar el costo real del proyecto. 4) Estipular que los contratos no pueden exceder de veinte aos de duracin (en consideracin a las concesiones actuales a los 40 aos). 5) Eliminar el requisito de que el Gobierno crear un fondo especial para otorgar prstamos a los inversores extranjeros. 6) Eliminar el requisito de que el Gobierno debe pagar el 1% del precio de licitacin a los licitantes que no tienen xito. Los beneficios de los incentivos econmicos para incrementar las ofertas se ven compensados por la importante carga financiera innecesaria que esto supondr en las finanzas pblicas, sobre todo los ms grandes, concesiones a largo plazo. 7) Garantizar que las empresas no eliminan puestos de trabajo cuando se hagan cargo de una empresa pblica. 8) Regular las tarifas a los usuarios para proteger el inters pblico y garantizar que las poblaciones vulnerables y marginadas no sigan siendo afectadas. 9) De forma explcita y permanente prohibir el uso de APP para la prestacin de servicios en los sectores de salud, educacin formal, abastecimiento de agua, la seguridad social, y la seguridad pblica (polica, los centros penales, la defensa nacional).

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