Reforma y modernizacin del Estado en Costa Rica 1982-2004: Antecedentes, desarrollo Justo Aguilar** y perspectivas*

REALIZA UNA EVALUACIN DEL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA COSTARRICENSE DURANTE EL PERODO COMPRENDIDO ENTRE 1982-2004, TANTO A NIVEL DE DISEO COMO DE IMPLEMENTACIN, IDENTIFICANDO LOS DIFERENTES MOMENTOS DE SU DESARROLLO. PALABRAS CLAVES: REFORMA DEL ESTADO / COSTA RICA / PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL

Tabla de contenido

La modernizacin del Estado en el marco de la estrategia del ajuste estructural y de promocin de las exportaciones

La estrategia del ajuste estructural fue promovida por los organismos financieros internacionales en particular por el Banco Mundial, BM, y el Fondo Monetario Internacional, FMI, en los pases de la regin a mediados de los ochentas. Esta
Conferencia presentada en el Programa de Pasantas Tendencias Modernas de la Administracin Pblica, celebrado en San Jos, Costa Rica, del 25 al 29 de abril del 2005 y organizado por el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica, ICAP. ** Director del Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas y Profesor de la Escuela de Economa de la Universidad de Costa Rica. Es gradua_____________________________________ *

estrategia tena el propsito de orientar la reestructuracin de estas economas para el logro de condiciones de crecimiento y de aumentar su capacidad de pagos externos. Bajo este enfoque, los gobiernos adoptaron polticas de desgravacin arancelaria, de desregulacin de sus mercados internos, de modernizacin e internacionalizacin de sus sistemas financieros y de flexibilizacin de los mercados laborales; polticas que se complementaron con la promocin de incentivos de exportacin. Adems se impuls un proceso de reforma del Estado para

_____________________________________ do de la Universidad de Connecticut y especialista en las reas de Finanzas Pblicas y Regulacin Econmica. Recibido: 4 de diciembre del 2007. Aceptado: 9 de setiembre del 2008.

Aguilar, Justo (2009). Reforma y modernizacin del Estado en Costa Rica 1982-2004: Antecedentes, desarrollo y perspectivas. ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (56-57): 183-205 183

adecuarlo a los nuevos requerimientos de la internacionalizacin de sus economas. Panam en 1983 y Costa Rica y Honduras en 1985, fueron los pases lderes de la Regin que formalizaron el ajuste estructural por medio de aprobaciones legislativas y polticas pblicas. Un segundo grupo de pases, Guatemala, El Salvador y Nicaragua entraron en forma tarda al ajuste estructural y de insercin de sus economas en los mercados mundiales. La presencia de conflictos militares en estos pases (Nicaragua, 1979; El Salvador, 1982; y Guatemala, 1982) distrajo su atencin de la solucin de los problemas econmicos de sus poblaciones, y ello limit su capacidad para enfrentar los ajustes requeridos por sus economas en el nuevo entorno de la economa mundial. Debido a ello, el ajuste estructural fue acompaado en forma explcita de polticas redistributivas. Costa Rica implement dos prstamos de ajuste estructural: PAE I y PAE II con el BM en 1985 y 1989, y todava ejecut un tercer programa de ajuste estructural a partir de 1995

el que fue financiado con recursos propios, los que fueron apoyados con donaciones de la Agencia Internacional para el Desarrollo, AID, del gobierno norteamericano, y que tuvieron incidencia directa en reformas de tipo institucional. Debe sealarse que para efectos prcticos, las polticas de ajuste estructural adoptadas desde 1985, complementaron las polticas de estabilizacin macroeconmica, apoyadas por el FMI, razn por la cual los resultados observados en el comportamiento de la economa son atribuibles a ambos 1 tipos de polticas. La estrategia fue ejecutada por el gobierno costarricense mediante las siguientes polticas: Apertura comercial: reduccin arancelaria, eliminacin de impuestos de exportacin, creacin de incentivos para la exportacin y de instituciones pblicas que simplificaron los procedimientos y ofrecieron servicios a las firmas exportadoras. Modernizacin del sistema financiero, incluyendo la apertura del monopolio bancario estatal. Eliminacin de la intervencin gubernamental en la produccin agropecuaria. Solucin del problema de deuda externa bajo los acuerdos del Plan Brady.

1. Para mayor detalle ver el trabajo Las Polticas de Reforma en Centroamrica y la Nueva Economa Regional de J. Aguilar y M. Elizondo. Conferencia presentada en el Seminario El Ajuste Estructural en Centroamrica durante los Noventas organizado por el Instituto de Investigaciones Econmicas en el Auditorio de la Ciudad de Investigacin de la Universidad de Costa Rica en octubre del 2004.

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Una reforma y modernizacin del sector gubernamental:2 contencin de la planilla estatal, privatizacin de programas e instituciones pblicas, entre otras medidas.

En Costa Rica, la modernizacin del sector estatal fue formalizada al extremo de crearse una Comisin Consultiva para la Reforma del Estado Costarricense, COREC, con representacin bipartidista que formul el Plan de Reforma del Estado, el que fue ejecutado por un Ministerio de Reforma del Estado creado para ese mismo propsito.3 Sin embargo, cuando el plan perdi dinamismo, el Ministerio de Reforma del
2. El proceso de reforma estatal se ejecut bajo las siguientes modalidades: Plan de Reforma del Estado en Costa Rica (1990) a cargo del Ministerio de Reforma del Estado en su fase inicial y del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica en su fase posterior. Programa de Modernizacin del Estado en Honduras (1990) bajo la responsabilidad de la Comisin Presidencial de Modernizacin del Estado de Honduras. Programa de Modernizacin del Sector Pblico en El Salvador (1992) ejecutado por el Ministerio de Planificacin y Coordinacin del Desarrollo Econmico y Social. Acuerdo Gubernativo N 151-86 para la Reorganizacin y Reformas Administrativas del Gobierno de la Repblica, en Guatemala (1986) bajo la responsabilidad de la Vicepresidencia de la Repblica. Programa de Reforma y Modernizacin del Sector Pblico en Nicaragua (1994) bajo la coordinacin del Comit Ejecutivo para la Reforma de la Administracin Pblica, CERAP, y responsabilidad del Ministerio de la Presidencia. 3. Aguilar, J; C. M. Echeverra; W. Jimnez; J. Meoo; M. Murillo; R. Solano; C. Vargas y J. M. Villasuso. Reforma del Estado en Costa Rica. San Jos: EDICOSTA, 1990.

Estado fue eliminado y el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, MIDEPLAN, asumi las responsabilidades de su ejecucin, como parte de sus responsabilidades en la negociacin del tercer programa de ajuste estructural con el BM.

La propuesta de Reforma del Estado de la COREC, fue asumida por la Administracin Caldern Fournier (1990-1994) y continuada por la Administracin Figueres Olsen de manera formal durante 1995 y 1996, hasta su cierre formal a mediados de 1996.

Los problemas relevantes del Estado y la administracin pblica La propuesta de Reforma del Estado de la COREC (1990) consider los siguientes problemas: Insuficiente capacidad del Estado para enfrentarse a las nuevas dinmicas de un entorno internacional caracterizado por la globalizacin, la formacin de nuevos bloques polticos y un acelerado cambio en el conocimiento cientfico y tecnolgico aplicado a los procesos productivos y sociales.
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La Reforma del Estado durante el perodo 1988-1996

Excesiva concentracin del poder en el mbito central del Estado (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones) lo que gener una cultura del Estado en perjuicio del desarrollo de las instancias municipales, regionales y comunales. Ello se constituy en un cuello de botella para la profundizacin de reformas democrticas en el sistema poltico, e imposibilit reformas del control ciudadano sobre la gestin pblica.

descentralizados, razn por la cual estas instituciones se transforman en nuevas dependencias del Gobierno Central (Jimnez, 1992) con resultados inmediatos y negativos sobre su eficiencia. Sobredimensionamiento de la estructura estatal por la gestin de negocios propios de la empresa privada con implicaciones en el desfinanciamiento gubernamental. Duplicidades, excesos de controles legales, ineficiencias y traslapes institucionales, factores que debilitaron la capacidad de gestin ministerial, particularmente de los Ministros Sectoriales, dando origen a un problema muy serio de gobernabilidad y descoordinacin de la administracin pblica. Presencia de una estructura tributaria desfasada con los cambios ocurridos en la estructura de la nueva economa, con efectos en un congelamiento de la carga tributaria frente a mayores requerimientos del gasto pblico. Esta interpretacin del Estado en lo relativo a su organizacin, formas de funcionamiento y problemas de relevancia, constituyen el marco de referencia para la programacin de la reforma del Estado costarricense, tal como fue con-

La aparicin de lmites en la estructura social al no permitir la generacin de espacios suficientes para la ampliacin de los derechos personales y sociales, as como de las libertades de los ciudadanos. Restricciones del sistema poltico para que la sociedad civil pudiera desarrollar formas propias y alternas de gobernabilidad que balancearan la relacin Estado/sociedad civil. Debilitamiento del Rgimen Municipal al perder una parte importante de sus funciones y atribuciones, las que son asumidas por instituciones nacionales. Prdida de autonoma administrativa en los entes pblicos

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cebida en el Proyecto Poltico de la COREC y posteriormente de la Administracin Caldern Fournier, la que fue responsable por iniciar su implementacin a partir de mayo de 1990.

nes del gobierno, y el reforzamiento de los derechos personales y sociales de los ciudadanos. Reestructuracin institucional para mejorar la eficiencia y eficacia de la administracin pblica incluyendo a las empresas pblicas y los monopolios estatales. Asimismo, recomend revisar la estructura organizacional del Estado para generar los espacios necesarios que permitieran trasladar instituciones y programas a la empresa privada, las cooperativas, gobiernos locales y rganos comunitarios. Reorganizacin de la administracin pblica con base en marcos de descentralizacin, desconcentracin, regionalizacin, y revisin de la organizacin de su conduccin sectorial (con ministros rectores por sector) para mejorar la gobernabilidad del Estado costarricense. Modernizacin de la gestin de los recursos humanos; la revisin del principio bsico de inmovilidad del funcionario pblico como fundamento del Rgimen del Servicio Civil Costarricense, y la introduccin del principio de estabilidad laboral. Revisin del sistema de planificacin y de las formas de
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La propuesta de Reforma del Estado (COREC, 1990)

La Reforma del Estado, se gest a fines de 1988, cuando el Presidente de la Repblica, Dr. Oscar Arias Snchez, autoriz la creacin de la COREC, como mecanismo de orientacin y coordinacin poltica para emprender la programacin de la reforma del Estado costarricense.4 La propuesta de la COREC propuso: Reformas polticas para cambiar los procesos de representacin poltica, el fortalecimiento del control poltico en el manejo de la administracin pblica, la creacin de mecanismos que garantizaran la transparencia de las decisio-

4. El Plan Global de Reforma Administrativa formulado por OFIPLAN en 1976 constituye el antecedente directo del Plan de Reforma del Estado, dado que ambos fueron preparados bajo la coordinacin del Ministro de Planificacin y algunos miembros de la COREC que participaron en la formulacin de ambas propuestas. Ver J. Meoo, en su trabajo Evolucin, Actualidad y Prospecciones del Modelo Poltico Institucional Costarricense, en proceso de publicacin por el IICE/UCR. p. 86.

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formulacin y gestin de las polticas pblicas, y de la legislacin requerida para poner en marcha el proceso de la reforma del Estado.

tos especficos para limitar el accionar del gobierno a funciones que le son propias, incorporando nuevos instrumentos de gestin para la provisin de servicios pblicos. Desde un principio fue claro que la Reforma del Estado deba pasar por la Asamblea Legislativa. Las reformas sujetas a la discrecionalidad del gobierno eran mnimas y de poca trascendencia; a su vez, las reformas fundamentales debido a su carcter estructural requeran de autorizaciones de la Asamblea Legislativa. Desde esta perspectiva se tom de la experiencia venezolana, el papel que desempean ciertas leyes que tienen un poder desencadenante, al generar una dinmica propia que permitiran lograr un carcter irreversible del proceso de la Reforma del Estado. Siguiendo este enfoque, el Programa consider la formulacin de un paquete de proyectos de ley en los campos de: a) concesin de la obra pblica, b) la democratizacin econmica, c) el empleo pblico y d) la formulacin presupuestaria, por el impacto global que tendran sobre la estructura y funcionamiento de la administracin pblica. Sin embargo, los efectos de estos proyectos de ley no pudieron valorarse en este anlisis, en razn de lo tardo de la aprobacin de los proyectos de concesin de obra pblica y democratizacin econmica, y de que el proyecto de empleo pblico no fue aprobado por la Asamblea Legislativa.

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Implementacin de la Reforma del Estado

La evaluacin del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD, sobre el avance de la Reforma del Estado a media5 dos de 1996, permiti lograr una perspectiva de los logros realizados, los que se comentan a continuacin:

En relacin con la conduccin del Programa y su impacto global

El resultado ms importante logrado por el Programa, fue el de dimensionar la Reforma del Estado como una de las polticas estratgicas y de mayor relevancia de la Administracin Caldern Fournier durante el perodo 1991-1994. No hay duda que el Programa cuestion con seriedad los roles econmicos del Estado en el marco de una economa globalizada; y que impuls proyec5. Aguilar, Justo. Estudio de evaluacin de la situacin y avances de los procesos de modernizacin y reforma del Estado: El caso de Costa Rica (1989-1994). Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD. Julio, 1994.

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En relacin con la revisin de los monopolios estatales y el fortalecimiento de la organizacin de mercados

Uno de los logros ms importantes de la Reforma del Estado se dio en el campo de la revisin de los monopolios pblicos, la privatizacin de empresas estatales y el fortalecimiento de la organizacin de mercados. El Programa logr terminar finalmente, un largo proceso iniciado en la Administracin Monge lvarez (1982/1986) para desmantelar la funcin empresarial del Estado, con el traslado de las ltimas empresas estatales (Cementos del Pacfico, S.A., CEMPASA, y Fertilizantes de Centroamrica, S.A., FERTICA), que formaron parte de la Corporacin de Desarrollo, S.A., CODESA, al sector privado. El Programa gener un espacio para la discusin sobre la conveniencia de abrir a la competencia, los monopolios estatales en las industrias de la banca, los seguros, la produccin de alcohol y gasolina. Los resultados fueron muy parcos en esta rea, los que fueron complementados por la reduccin de ciertos factores de intervencin estatal en el mercado, tales como la desgravacin arancelaria, y la reduccin de privilegios fiscales (crditos fiscales y eliminacin de transferencias gubernamentales al sector privado), acciones que tuvieron el efecto de ampliar la competencia de los mercados internos.

Se plante una revisin profunda de la funcin regulatoria del Estado, en lo que se refiere a regulaciones de las prcticas monoplicas en los mercados, los monopolios estatales. Sobre lo primero, se propuso el Proyecto de Ley Promocin de la libre competencia y defensa efectiva del consumidor, el que tiene el propsito de crear la responsabilidad del Estado para regular los mercados dominados por prcticas monoplicas, as como las prcticas comerciales que distorsionan la transparencia de los mercados. Este proyecto qued en trmite ante la Asamblea Legislativa. Adems, se plante la necesidad de fortalecer la Auditora General de Entes Financieros, AGEF, para ampliar su funcin regulatoria a todo el sistema financiero; la creacin de una superintendencia en el sector de los seguros; el fortalecimiento de la Bolsa de Valores para garantizar el funcionamiento de los entes responsables por las pensiones complementarias; y finalmente, la ampliacin de competencias del Servicio Nacional de Electricidad, SNE, como el ente regulador de las tarifas pblicas.

En relacin con la reestructuracin institucional de la administracin pblica

La evaluacin institucional fue una preocupacin constante a lo largo del proceso de la Reforma del Estado, posiblemente porque la misma responda a un mandato de la Ley de Equilibrio Financiero, cuyo

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A pesar de esta limitacin, los planes de reformas sectoriales plantearon un conjunto de reformas jurdicas e institucionales que tienen un patrn comn en las siguientes reas: el fortalecimiento de los ministerios rectores en cada sector; la especializacin de las instituciones participantes en lo que se refiere al manejo de sus funciones sustantivas; la articulacin de los mecanismos existentes de coordinacin sectorial; y la revisin de mecanismos orientados a incrementar la eficiencia en la provisin de servicios. Sin embargo, el Programa se qued corto en lo relativo a plantear las reformas generales de cobertura global para atender estos problemas sectoriales. Las razones que explican en parte estos resultados, estn referidos a la complejidad de la reforma y a la resistencia de la buro-

La propuesta de reforma para descentralizar la administracin pblica y fortalecer el rgimen municipal fracas aparentemente por dos razones: primero, por la falta de condiciones polticas que favorecieran los planteamientos propuestos; y segundo, por el alto grado de complejidad que conlleva y que planteaba la necesidad de formular un programa de reforma de mayor envergadura. El Programa formul una propuesta de descentralizacin bajo un enfoque tcnico-administrativo, omitiendo su verdadera dimensin poltica, lo que motiv una resistencia pasiva de la lite poltica del pas.

En relacin con la funcin pblica

Los estudios de la COREC fueron concurrentes en la necesidad de contar con una ley marco de empleo pblico, que permitiera unificar

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cumplimiento haba sido ordenado por la Sala Constitucional. A pesar de ello, la reestructuracin institucional slo se ejecut en forma parcial en cinco sectores: Salud; Vivienda y Asentamientos Humanos; Agropecuario, Transportes; y Ciencia y Tecnologa de la Administracin Pblica. El propsito de esta poltica fue el de plantear propuestas de reforma en dos direcciones: primero, para enfrentar las deficiencias y problemas propios de cada sector; y segundo, para atender problemas comunes de los sectores, que pudieran ser de uso generalizado en la administracin pblica. Las propuestas de reforma sectorial fueron del primer tipo, habindose omitido las de uso generalizado.

cracia para ejecutar los cambios. El Programa no pudo avanzar en la formulacin de Proyectos de Ley para reformar las macroleyes que regulan el funcionamiento de la administracin pblica, a saber: la Ley de Administracin Pblica, la Ley de Administracin Financiera, el Reglamento de Contratacin Administrativa, y la Ley de la Contralora General de la Repblica.

En relacin con la reforma de descentralizacin y el fortalecimiento municipal

las polticas y los criterios de la administracin de los recursos humanos para el Poder Central y las instituciones del sector descentralizado; as como de reestructurar la Direccin General de Servicio Civil, DGSC, y de descentralizar la gestin de recursos humanos en las instituciones del Estado. Sobre lo primero, el Programa formul el Proyecto de Ley del Rgimen de Empleo Pblico como una propuesta apropiada que permitira articular para todas las instituciones de la administracin pblica, las bases administrativas y laborales del empleo pblico, el que todava est archivado en la Asamblea Legislativa. Segundo, no se plante la reestructuracin de la DGSC, a pesar de que en el ltimo decenio se presentaron a la Asamblea Legislativa, dos proyectos de ley para reformarla, y de que hay estudios que indican que el proceso de desconcentracin realizado por la Direccin en los ltimos aos, no mejor la situacin de deterioro de su gestin como ente tramitador.

General de la Repblica, CGR, y la Presidencia de la Repblica no la consider prioritaria durante su gestin de gobierno.

La movilidad laboral

La movilidad laboral como mecanismo para descongestionar la estructura del empleo pblico no fue aparejada en el nivel institucional, con reajustes organizacionales ni se acompa inmediatamente de los instrumentos de gestin privada para restaurar su capacidad en la prestacin de servicios. Ello le rest efectividad a la reestructuracin institucional promovida por el Programa y provoc tensiones innecesarias entre sus coordinadores. Esta situacin podra tener su aplicacin en que la condicin de complementariedad de estas reformas no fue objeto de una cuidadosa programacin, lo que redund en forma directa en que ciertas metas, como las descritas no pudieran alcanzarse.

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En relacin con la reforma presupuestaria

Avance de las reformas especficas (1996-2004)

Se formul una propuesta para reformar el proceso de la formulacin presupuestaria y su articulacin con la planificacin del desarrollo institucional y la poltica econmica. A pesar de las bondades de esta reforma, la misma no tuvo el beneplcito de la Contralora

An cuando la Reforma del Estado como poltica pblica formal fue abortada prematuramente por la Administracin Figueres Olsen en 1996, la inercia del proceso continu manifestndose en un conjunto de reformas que tenan una prioridad especfica, en particular aquellas de
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contenido econmico. Incluso a finales de esta misma Administracin de Gobierno se present una Propuesta de Ley de Planificacin Nacional para reestructurar el sistema de planificacin, y crear la Oficina de Planificacin como una instancia adscrita al Despacho de la Presidencia de la Repblica, la que al 2004 todava no ha sido aprobada. A continuacin se detallan estas reformas.

ciero y tcnico del BM.6 En la misma se determinaron los siguientes problemas:7 Un modelo de organizacin para gestionar las finanzas pblicas con alta dispersin y fragmentacin de sus competencias. Falta de coordinacin de la poltica fiscal con la poltica macroeconmica, y su dbil coordinacin en la gestin presupuestaria para el logro de los objetivos fiscales. Deficiencias marcadas en la formulacin del presupuesto con base en una programacin que responda a objetivos de mediano y largo plazo y de evaluacin y control. Inconsistencias de la poltica fiscal expresadas por un dficit fiscal recurrente que ha incidido en un crecimiento sostenido de la deuda pblica externa. Descoordinacin del proceso contable y de control interno, as como falta de un sistema integrado de informacin.

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Reforma de la Administracin Financiera En el contexto de la reforma del Estado, el Ministerio de Hacienda inici a mediados de los noventas una reforma presupuestaria con el apoyo del BM, la que culmin en 1998, con el desarrollo del Sistema Integrado de la Gestin Financiera, SIGAF, y su implementacin a partir del 2003. Los antecedentes se remontan a la propuesta fallida de reforma presupuestaria de 1992, la que fue diseada por funcionarios del MIDEPLAN con el apoyo finan-

6. Aguilar, Justo. Estudio de evaluacin de la situacin y avances de los procesos de modernizacin y reforma del Estado: El caso de Costa Rica (1989-1994). Caracas. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD. Julio, 1994. 7. Arlina Gmez; William Sols y Maritza Sanabria. Avances Recientes en los Procesos de Reforma de la Administracin Financiera Integrada en Costa Rica. En Avances de los Sistemas de Administracin Financiera Integrada: Una Perspectiva Comparada. San Jos: ICAP-DSE, 2001, pp. 424-425.

Con base en ello se opt por un proceso de reforma integral de la administracin financiera que permitiera lograr los siguientes objetivos: primero, un marco legal actualizado para la gestin financiera; segundo, una estructura organizativa funcional en el Gobierno Central para dar so-

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porte a la modernizacin de la gestin financiera; y tercero, un sistema financiero integrado para mejorar la eficacia de la accin gubernamental y facilitar su transparencia ante la sociedad civil. Esta reforma fue responsabilidad del MIDEPLAN, institucin responsable por el diseo e implementacin de la Reforma del Estado. No fue sino hasta 1996, cuando se gest el Proyecto de Modernizacin de la Administracin Financiera con el apoyo tcnico del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que tena el propsito de cumplir con los objetivos ya mencionados. Se definieron dos orientaciones en este proyecto que fueron determinantes en acciones posteriores: la centralizacin normativa y desconcentracin operativa, as como un procesamiento distribuido de la informacin financiera del sistema. Los objetivos especficos del Programa se definieron en relacin con las siguientes reas 8 bsicas: primero, gestin de procesos financieros y de sus recursos humanos; segundo, normativa para poner en marcha un nuevo marco jurdico para la administracin financiera del Estado; y tercero, el desarrollo del SIGAF, con base en una concepcin integrada y metodologas informticas de avanzada, as como mejoras en los sistemas in-

formticos complementarios de la administracin financiera. Durante el perodo 1997-1998 se redise el Sistema de Planillas o Pagos y se contrat a la empresa de consultora SONDA para el diseo conceptual del sistema de gestin financiera. Sin embargo, la entrega del informe coincidi con el inicio de la Administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002), lo que retras la implementacin del proyecto en razn de que se tom la decisin de redisear la propuesta. Adems, se negoci el prstamo BID-1030 para apoyar el subcomponente de Fortalecimiento del Sistema de Administracin Financiera, y complementar los recursos limitados del Ministerio de Hacienda en la ejecucin de este 9 proyecto. El proyecto se gest finalmente durante la Administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002). Los trabajos consideraron la propuesta tcnica preparada por la empresa de consultora SONDA y que haba sido entregada en 1997.10 En el 2002, el proyecto experiment atrasos en relacin con la licitacin de la compra de equipos de computacin (servidores y estaciones de trabajo), situacin que fue resuelta en noviembre del 2002 y su instalacin finalizada en febrero del 2003. El desarrollo del sistema culmin en el mes de julio de ese mismo ao, y en setiembre se cre un grupo de trabajo paralelo responsable de la formulacin de un modelo integrado presupuestario para los Poderes del Estado al SIGAF en ambiente Micro193

8. Arlina Gmez. Et., Al. Op. Cit., pp. 427429. 9. Entrevista con el Lic. Carlos Pravia Pichardo. Abril, 2002. 10. Op. Cit.

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Con la aprobacin de la nueva ley de administracin presupuestaria, se incorporaron los elementos esenciales que facultan la gestin financiera integrada, an cuando ser necesaria una modificacin para autorizar la firma electrnica. Tambin oper un grupo de trabajo que integr funcionarios del proyecto de las unidades del Ministerio de Hacienda y la CGR con el propsito de agilizar los pasos procedimentales, de lo cual result la determinacin de 112 pasos en materia de contratacin. La cobertura del Sistema incluy a diecisiete ministerios y oficinas financieras de los Poderes (Legislativo, Judicial, Elecciones y Defensora) y 400 usuarios (120 del Ministerio de Hacienda y el resto corresponde a los ministerios y poderes). Los atrasos experimentados por la licitacin del equipo de soporte informtico pospuso el arranque del Proyecto SIGAF para los primeros meses del 2003. Ello permiti desarrollar la capacitacin del personal que estara a cargo del sistema para los meses de diciembre, enero y febrero del 2003. El cierre del presupuesto correspondiente al 2002 se realiz en el sistema viejo, pero los compromisos de pago y transferencias fueron trasladados al Sistema SIGAF con el propsito de realizar los pagos de proveedores y acreedores durante el 2003.

Como parte del proceso de la Reforma del Estado ejecutado durante la Administracin Caldern Fournier (1990-1994) se plante la necesidad de modificar el Rgimen de Servicio Civil, y establecer un marco legal claro y definido de gestin de la funcin pblica para el sector descentralizado. El MIDEPLAN como ente responsable de la Reforma del Estado, formul el Proyecto Ley del Rgimen de Empleo Pblico (1993), el que fue diseado por un grupo de especialistas costarricenses con el apoyo de los consultores Dr. Gerard Timsit (consultor francs) y el Dr. Bruce Periman (consultor norteamericano). Sin embargo, el mismo no recibi el respaldo necesario por parte de la Asamblea Legislativa para su aprobacin durante esa Administracin de Gobierno. Con posterioridad en 1998, la Asamblea Legislativa puso a discusin este mismo proyecto, pero con modificaciones importantes que resultaron de las discusiones previas del trabajo de sus comisiones, an cuando al 2004 no haba sido aprobado. La Reforma Regulatoria en las reas de Fallos del Mercado y de los Servicios Pblicos El nuevo modelo econmico asume que el Estado es responsable por la regulacin de fallos del mer-

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soft (Legislativo, Judicial, Elecciones, Defensora).

Reformas al empleo pblico

cado para alcanzar los niveles aceptables de competencia, as como para regular los servicios pblicos del tipo monopolios naturales. Sobre lo primero, la Reforma del Estado propici la creacin de una institucionalidad especializada para atender los problemas de organizacin y funcionamiento de mercados que presentan problemas de competencia y de informacin asimtrica. En este sentido, se seala la creacin de los siguientes rganos desconcentrados del Estado en el sector financiero: primero, la Superintendencia General de Entidades Financieras, SUGEF, en 1995, con la responsabilidad de regular y fiscalizar el funcionamiento del sistema financiero nacional; segundo, la Superintendencia General de Valores de 1997, para regular los mercados de valores y proteccin de los inversionistas; y finalmente, la Superintendencia de Pensiones, SUPEN, para fiscalizar el funcionamiento de las operadoras de pensiones complementarias. La SUGEF permiti la apertura del monopolio bancario estatal y la incorporacin de la banca privada en el marco de la Ley No. 7558 de noviembre de 11 1995. Segundo, la Ley No. 7593 del 7 de agosto de 1996 reestructur la organizacin y funcionamiento del sector de servicios pblicos bajo el marco regulatorio de la Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos,
11. F. Delgado. La Poltica Monetaria en Costa Rica. 50 Aos del Banco Central. San Jos, BCCR, 2000. p. 387.

ARESEP. La organizacin institucional de regulacin del pas est formada por los ministerios que gozan de la rectora de los sectores econmicos y sociales y cuyas polticas orientan el desarrollo de las industrias en que operan los entes prestatarios, as como de la ARESEP, el ente regulador de la totalidad de los servicios pblicos que estn a cargo de prestatarios pblicos y privados en las industrias de telecomunicaciones, energa, agua potable, transportes y servicios municipales. El proceso regulatorio de los servicios pblicos opera bajo los siguientes principios: independencia de su organizacin institucional, definicin legislativa de los servicios definidos como de inters pblico y de los entes prestatarios de estos servicios, y la fijacin tarifaria sobre la base de servicio al costo, complementada por subsidios para garantizar el acceso universal de los ciudadanos al disfrute de los servicios pblicos. Su cobertura incluye al sector de energa elctrica (generacin, transmisin, distribucin y comercializacin (bajo la rectora del Ministerio del Ambiente y Energa, MINAE); telecomunicaciones, acueductos y agua potable; alcantarillado, recoleccin, tratamiento y evaluacin de aguas negras, residuales y pluviales; combustibles derivados de hidrocarburos a nivel de distribucin y destinados al consumidor final (MINAE); riesgo y avenamiento si es ofrecido por una empresa pblica, concesin o permiso (MINAE); transporte pblico remunerado de
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personas, excepto el transporte areo (MOPT); servicios martimos y areos en los puertos nacionales (MOPT); transporte de carga por ferrocarril (MOPT); y finalmente la recoleccin y tratamiento de desechos slidos e industriales (municipalidades). Se encuentra bajo discusin en la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para reestructurar al Instituto Costarricense de Electricidad, ICE, y la apertura de los servicios de telecomunicaciones y de seguros. Atendiendo una resolucin de ARESEP, los prestatarios de agua potable y alcantarillado estn estudiando una redefinicin de los sistemas de subsidios para focalizarlos hacia los usuarios pobres de estos servicios.

cin de reformas estratgicas, como las siguientes: elecciones municipales independientes de las elecciones del Presidente y los Diputados; eleccin de un Alcalde como la cabeza del Municipio, en sustitucin del Ejecutivo Municipal quien actualmente ejerce la administracin del Ayuntamiento bajo designacin del Concejo Municipal; eleccin de los Regidores en forma individual en sustitucin del mtodo actual de papeleta colectiva. Esta propuesta de reforma fracas debido a que las condiciones polticas no favorecieron los planteamientos propuestos por el MIDEPLAN dado que nunca estuvo en la agenda presidencial, y de que el alto grado de complejidad de la reforma requera de un planteamiento poltico de mayor envergadura que el propuesto. En el ocaso de la Administracin Caldern Fournier (1993) y con ocasin del VII Congreso Nacional de Gobiernos Locales se constituy la Comisin Bipartidista PLN/PUSC, la que integr a representantes de los dos partidos polticos mayoritarios del pas, con el propsito de articular una estrategia de accin poltica que impulsara la descentralizacin y la autonoma municipal en el seno de la Asamblea Legislativa, y paliar de esa forma los pobres resultados logrados en este campo. El esfuerzo fue positivo en el sentido de que se logr el consenso entre ambos partidos para impulsar las siguientes reformas: primero, el Proyecto de Ley para la eleccin directa del Ejecutivo Municipal; segundo, el Proyecto de Ley para celebrar las elecciones de los

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La reforma de descentralizacin y fortalecimiento municipal

En concordancia con los planteamientos de la Comisin Consultiva para la Reforma del Estado, la Administracin Caldern Fournier plante la descentralizacin de servicios pblicos a las municipalidades como un componente del Programa de Reforma del Estado. Se plante un diseo de reformas en lo econmico, que permitieran acompaar la transferencia de servicios con un incremento de los ingresos de las municipalices por medio de cambios en los instrumentos y mecanismos de financiamiento local. En lo poltico, plante la incorpora-

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regidores a mediados del perodo presidencial; y tercero, el Proyecto de Ley para trasladar la administracin del Impuesto Territorial a las municipalidades. El primer ao de la gestin de Gobierno Figueres Olsen se caracteriz por problemas serios de gobernabilidad reflejados en conflictos con los representantes del partido opositor en la Asamblea Legislativa, y una lentitud de la maquinaria estatal para desarrollar la labor propia de gobierno. Esta situacin retras la ejecucin del Programa de Reforma del Estado, con la excepcin del programa de movilidad laboral y la descentralizacin fiscal municipal. El Programa de Reforma del Estado fue trasladado de MIDEPLAN a la Casa Presidencial en abril de 1995 y el mismo empez a ejecutarse una vez que se suscribi el Pacto Figueres-Caldern en junio de ese mismo ao. El Programa desarroll un amplio programa de reestructuracin institucional con efectos directos en el Instituto de Fomento y Asesora Municipal, IFAM, as como un replanteamiento de las reformas polticas municipales. La reforma tributaria municipal fue aprobada por medio de la Ley sobre Bienes Inmuebles No. 7509 de 1995. Esta ley sustituy la gestin del Impuesto Territorial en el Ministerio de Hacienda por el Impuesto Inmobiliario que sera administrado directamente por las municipalidades. Esta reforma consolid el modelo de financiamiento municipal basado en impuestos y tasas

gestionadas directamente por los gobiernos municipales, an cuando sus recaudaciones todava son relativamente bajas al comparrseles con los ingresos del gobierno nacional. El nuevo Cdigo Municipal fue aprobado el 30 de abril de 1998, e incorpor cinco elementos sustantivos que permitiran mejorar la organizacin y funcionamiento de las municipalidades, a saber: La eleccin directa del Alcalde, lo que reforzar la autonoma poltica de la municipalidad. Eliminacin de los tutelajes que ejerca la ARESEP sobre la autonoma municipal al permitirle incrementar sus tarifas por decisin del Concejo Municipal. La creacin de los Concejos Municipales de Distrito como sustrato del gobierno local que ejerce cada municipalidad en los diferentes cantones del pas. Un replanteamiento de la autoridad del Concejo Municipal para autorizar los precios, patentes, contribuciones y retribuciones privadas que corresponden a los servicios municipales.

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La capacidad del Concejo Municipal para crear empresas de servicios municipales. La Asamblea Legislativa aprob la Ley No. 7755 Control de las Partidas Especficas con cargo al Presupuesto Nacional el 16 de febrero de 1999, con el propsito de regular la asignacin y uso de las Partidas Especficas de las municipalidades, asociaciones de desarrollo comunal y otras instancias de inters social que perciben este tipo de recursos del Presupuesto Nacional. Bajo esta ley, las transferencias del Presupuesto Nacional adquirieron un uso especfico para financiar proyectos de inversin local/comunitario. El monto global del fondo presupuestario destinado a financiar las partidas especficas es determinado por el MIDEPLAN, y se distribuye proporcionalmente a cada municipalidad con base en criterios de poblacin (25%), extensin territorial (25%) y condicin de pobreza (50%). La poblacin cantonal es determinada por la Direccin Nacional de Estadstica y Censos, la extensin geogrfica a su vez es certificada por el Instituto Geogrfico de Costa Rica, mientras que los clculos de un ndice de pobreza a nivel de los distritos del pas es responsabilidad de MIDEPLAN. Finalmente, y como resultado del I Congreso Nacional de Descentralizacin y Poder Local (31 de agosto del 2000), con participacin de representantes de los ochenta y un municipios y las Asociaciones de

Desarrollo Comunal, se le plante a la Asamblea Legislativa y a la Presidencia de la Repblica poner en discusin la reforma al Artculo 170 de la Constitucin, con la finalidad de trasladar el 10% de los ingresos del Presupuesto Ordinario de la Repblica a las municipalidades. Esta solicitud fue exitosa, pues el proyecto de ley correspondiente, presentada originalmente por el diputado Oscar Arias en la gestin legislativa 1978-1982, fue aprobado el 5 de setiembre del 2000, an cuando por modificaciones sugeridas por la Sala Constitucional, su aprobacin definitiva debi esperar hasta el 25 de octubre del 2000. Esta reforma no se ha llevado a la prctica pues requiere de la aprobacin legislativa de una ley que permita operacionalizar la distribucin de esos recursos con la transferencia de servicios especficos, actualmente bajo gestin de los ministerios gubernamentales.

La Reforma del Estado tom un nuevo aire a fines de 1999 cuando el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, autoriz un crdito por $12,5 millones para profundizar el proceso de reforma iniciado en 1990 por la Administracin Caldern Fournier, y estuvo bajo la responsabilidad de la Segunda Vicepresidencia de la Repblica. Se revis el diagnstico de funcionamiento del

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La Reforma del Estado de la Administracin Rodrguez Echeverra

Estado y de los logros del proceso anterior. La propuesta aparentemente fue responsabilidad de dos grupos diferentes de expertos, y el planteamiento final desarroll proyectos de ley que fortalecan el rgimen presidencialista vigente, en demrito de la descentralizacin del aparato institucional del Estado y de mecanismos efectivos de participacin de la sociedad civil.12 Esta fase estuvo bajo la responsabilidad de la Segunda Vicepresidencia de la Republica, y se centr en el diseo de una ley marco de la administracin pblica. Como proceso poltico para reestructurar el Estado y acomodarlo a una nueva realidad de la economa globalizada, se plante de nuevo en 1999. La Reforma del Estado propuesta por la Administracin Rodrguez Echeverra, y que fuera analizada por el MSc. Carlos Serrano, con referencia al Proyecto de Reforma de la Ley de Administracin Pblica, el Proyecto de Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos y la contratacin administrativa. En relacin con el Proyecto de Reforma a la Ley de Administracin Pblica, el que no ha sido aprobado
12. Ver el trabajo de J. Meoo. Evolucin, Actualidad y Prospecciones del Modelo Poltico Institucional Costarricense. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio: Instituto de Investigaciones Econmicas, Universidad de Costa Rica, 2004. En proceso de publicacin. p. 106. 13. Op. Cit., p. 106.

por la Asamblea Legislativa, plantea tres objeciones importantes: primero, centraliza el modelo poltico/administrativo del Estado conllevando a un fortalecimiento del Poder Ejecutivo y de la Presidencia de la Repblica y del Poder Ejecutivo; segundo, no responde a los cuestionamientos del ejercicio poltico y deterioro en la gestin pblica en los campos de la moral y la tica, an cuando si plantea un captulo satisfactorio de principios generales; y finalmente, incorpora vicios de inconstitucionalidad en el rea de las instituciones autnomas. En lo que se refiere al Proyecto de Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, se plantean los siguientes argumentos: primero, constituye un avance importante en la modernizacin de la administracin financiera y el manejo del proceso presupuestario; segundo, facilita una gestin de los recursos pblicos bajo criterios de eficacia y eficiencia, a la vez que permitira evaluar el desempeo y las funciones de control, evaluacin, supervisin y de rendicin de cuentas; y tercero, es omisa en proponer avances importantes en el campo de la contratacin pblica. El Dr. Meoo argumenta que la propuesta present un problema fundamental al incumplir los trminos de referencia originales pactados con el BID en cuanto al modelo de Estado a disear, as como de haber utilizado un marco conceptual dbil y poco rigu13 El proyecto central de la roso. reforma consider una ley marco de la administracin pblica, la que
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fue adversada y al 2004 no ha sido aprobada por la Asamblea Legislativa. Finalmente, menciona que esta propuesta de reforma del Estado no incorpor una reforma a la normativa de contratacin administrativa, an cuando ello es un factor estratgico de la accin pblica. Argumenta que el proceso de formulacin e implementacin de la contratacin administrativa carece en la prctica de una visin sistmica que le d integracin y facilite la unidad organizacional. Esto hace que cada institucin tenga sus mecanismos o modalidades de contratacin muy particulares, perdindose la coherencia y la unidad que debe tener la gestin pblica.

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Comentarios finales Una evaluacin del proceso de Reforma del Estado y la Administracin Pblica Costarricense durante el perodo 1982-2004 muestra el alto grado de dificultad, tanto en su diseo como en su implementacin. Sobre lo primero, ese problema se dio en razn de que el pas estaba experimentando al mismo tiempo una profunda reforma estructural de su organizacin econmica. Segundo, su ejecucin requiri estar en la agenda del Presidente de la Repblica y de acuerdos entre el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa para la aprobacin de los proyectos de ley; determinndose que ante la falta de acuerdos entre estas instancias de gobierno, algunas de las
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reformas no pudieran ejecutarse y en otros casos todava estn a la espera de su discusin legislativa. El proceso de la reforma del Estado tuvo dos momentos estratgicos: su diseo integral por parte de la COREC en el bienio 1989/1990, y su implementacin en los aos que van de 1990 a 1996; y la propuesta de reforma presentada por la Segunda Vicepresidencia de la Repblica en 1999 la que no fue aprobada. Ese proceso estuvo matizado e influenciado en forma significativa por el desfinanciamiento crnico y sistemtico que experiment el Gobierno Central como resultado de la desgravacin arancelaria promovida por la apertura comercial del ajuste estructural, y de lo limitado de las diferentes reformas tributarias ejecutadas por las diferentes administraciones. Ello result en un dficit fiscal promedio de un 3% del Producto Interno Bruto, PIB, a lo largo del perodo 1990-2004, y en un crecimiento significativo de la deuda pblica que lleg a representar un poco ms del 50% del PIB. La crisis fiscal del Gobierno Central limit la capacidad de gobernabilidad del Poder Ejecutivo y redujo el financiamiento va transferencias presupuestarias de las instituciones pblicas de servicios, lo que se reflej en un agudo deterioro de las prestaciones sociales y servicios pblicos a cargo de este nivel centralizado de gobierno. El especialista del CLAD, Dr. Klisberg, considera que la Reforma del Estado en Amrica Latina demanda de un proceso innovador

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alrededor del tema, y de como replantear los nuevos desarrollos tericos sobre la administracin pblica en este proceso. En su visin de este problema, la Reforma del Estado se visualiza como una gestin de la complejidad frente al dilema de cmo buscar los balances apropiados entre la gestin pblica que procura ser eficaz y eficiente en la prestacin de los servicios pblicos, y la participacin ciudadana como control social en un rgimen de democracia poltica. Considera que hay un conjunto de ejes fundamentales que deben considerarse en los diseos de un proceso de Reforma del Estado: ser parte de una agenda poltica; integrar reformas en campos nuevos; facilitar la concertacin social y poltica; tener un enfoque multidisciplinario; articular la planificacin de programas con su presupuestacin; valorar los roles propios del Estado, y tener un mbito territorial que dimensione lo regional y lo local. Sin embargo, ello requiere de que el Programa de la Reforma del Estado sea posicionado en forma correcta en la realidad histrica por la que atraviesa el pas. A continuacin se presenta un conjunto de comentarios que evalan este proceso de reforma en relacin con los ejes sugeridos por Klisberg.

tarricense es un requisito para la discusin y aprobacin de un Programa de Reforma del Estado. De igual manera, la bsqueda de consensos en la Asamblea Legislativa para la aprobacin de las reformas que requieren de cambios de su normativa. El problema que se present en la ejecucin de las reformas propuestas por la COREC en 1990 tuvo que ver con el horizonte temporal de su formulacin, discusin y aprobacin, lo que trascendi al perodo de una Administracin de Gobierno. Ello se ejemplifica por las reformas de descentralizacin y fortalecimiento municipal diseadas en la Administracin Caldern Fournier, y ejecutadas parcialmente por la Administracin Figueres Olsen (nuevo Cdigo Municipal y cesin del Impuesto Inmobiliario) y la Administracin Rodrguez Echeverra (Situado Constitucional y Ley de Partidas Especficas). Se not diferencias en los enfoques seguidos por las diferentes Administraciones de Gobierno a lo largo del perodo 1990-2002, lo que motiv discontinuidades de las reformas y cambio en las prioridades asignadas a las diferentes reformas.

En relacin con el carcter integral de la Reforma del Estado

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En relacin con la agenda poltica del gobierno La Reforma del Estado fue planteada por la COREC como una reforma integral que visualiz reformas al sistema poltico y la administracin pblica como parte comple-

La decisin del Presidente de la Repblica en un sistema poltico altamente centralizado como el cos-

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mentaria de una estrategia de economa poltica, para insertar a la economa costarricense en los mercados internacionales. Ello explica, la presencia de un conjunto de reformas de carcter econmico en el accionar del Estado costarricense como parte de un proceso integral de Reforma del Estado, que incluy reformas para el fortalecimiento de la democracia, la reestructuracin institucional, reformas jurdicas para el mejoramiento de la administracin pblica; la reorganizacin de la administracin pblica; y reformas para la gestin financiera del sector pblico. Aparentemente, a partir de la Administracin Figueres Olsen, las reformas econmicas del Estado tomaron prioridad en demrito de las reformas polticas y de modernizacin de la administracin pblica.

concertacin de sectores en la Administracin Figueres Olsen (1994) y la Administracin Rodrguez Echeverra (1998/1999). Sobra decir que los esfuerzos de concertacin de estos dos ltimos gobiernos fracasaron con implicaciones en reformas estratgicas que se deseaban implementar: primero, la reforma tributaria de 1994; y segundo, apertura de los monopolios de telecomunicaciones, energa y seguros en 1998.

En relacin con las competencias propias del Estado

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En relacin con la concertacin poltica

La Reforma del Estado se inici en la Administracin Arias Snchez como un esfuerzo concertado de los dos partidos dominantes, Partido Unidad Social Cristiana, PUSC, y Partido Liberacin Nacional, PLN, para articular un programa de reformas de largo plazo para adecuar la estructura del Estado a un nuevo ordenamiento de la economa costarricense y su vinculacin con la economa global. Con posteridad ese esfuerzo se mantuvo para su implementacin: primero por la Administracin Caldern Fournier con la COREC2; segundo, por la

La reforma del Estado y modernizacin de la administracin pblica en Costa Rica fue parte de una estrategia estructural orientada a cambiar el modelo econmico. El paradigma econmico supone que el Estado tiene competencias propias en las reas de redistribucin de rentas para garantizar el bienestar social bajo criterios de equidad; la regulacin de fallos del mercado que requiere de la promocin de competencia y defensa de los consumidores, la correccin de externalidades con efectos ambientales y de salud publica, la regulacin de monopolios naturales orientados a la prestacin de servicios, las prestaciones sociales (salud, educacin, seguridad, entre otros), y la construccin de infraestructura econmica y social. Las reformas implementadas en los aos noventas tenan el propsito de reestructurar una orga-

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nizacin del Estado compatible con la nueva economa. Sin embargo, aquellas reformas relativas a la participacin del gobierno en la economa estuvieron afectadas por las contradicciones propias de ideologas contrapuestas de los partidos dominantes, que abogaron por un mayor gobierno (PLN) o una mayor participacin del mercado (PUSC). Esta situacin provoc tensiones que retardaron las reformas econmicas del Estado. Este es el caso de la apertura del monopolio bancario cuya reforma fue resistida por la fraccin liberacionista en la Asamblea Legislativa, o del fracaso para aprobar la apertura del monopolio estatal de energa y telecomunicaciones ante la presin popular de los sindicatos y organizaciones sociales que lo adversaron en forma violenta con manifestaciones populares. En cierta manera puede argumentarse que reformas para crear una institucionalidad estatal a cargo de la regulacin del mercado en reas de competencia (Comisin para la Competencia) y proteccin al consumidor (Comisin de Defensa del Consumidor), de simplificacin de trmites (para la exportacin y otros procedimientos comerciales) y la creacin de entes responsables por la regulacin de actividades econmicas (Superintendencia General de Entidades Financieras y
14. El arancel medio disminuy de un 53% en 1985 a un 6% para el bienio 2001/ 2002. Ver el trabajo de J. Aguilar y K. Carmona. Impacto Fiscal del TLC de Estados Unidos con Centroamrica. El Caso de Costa Rica. IICE, 2004. p. 6.

la Superintendencia de Pensiones), as como de apoyo al esfuerzo exportador del pas (Promotora de Comercio Exterior) fue logrado con relativa facilidad. Desde otra perspectiva, la apertura comercial impulsada como poltica central del nuevo modelo econmico conllev una desgravacin arancelaria14 que afect en forma significativa el financiamiento tributario del Gobierno Central. A pesar de varias reformas tributarias de tipo parcial, la carga tributaria se mantuvo en un promedio de un 13% del PIB a lo largo de las dos dcadas del ajuste estructural. Dado un nivel de gasto mayor que el financiamiento tributario incidi en un dficit fiscal recurrente y sistemtico a lo largo de ese mismo perodo, lo que debilit la capacidad del gobierno para atender el financiamiento de los servicios pblicos. Resultado de esa situacin fue el deterioro de servicios bsicos como educacin, seguridad ciudadana, administracin de justicia y la construccin de infraestructura.

La Reforma del Estado incorpor el fortalecimiento de los gobiernos municipales con una nueva normativa ms actualizada a los tiempos y con una mayor delegacin de responsabilidades; sin embargo, la reforma crucial de transferirle el 10% de los ingresos corrientes del
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En relacin con la dimensin territorial del Estado costarricense

Presupuesto Nacional fue bloqueada por los partidos polticos, y ello limit su impacto para generar una estructura de Estado menos centralizada y sujeta al control ciudadano. An ms, el proyecto de ley propuesto por la Administracin Rodrguez Echeverra en el 2000 impuls una centralizacin mayor de la administracin pblica, que era contrario al fortalecimiento poltico y econmico de los gobiernos municipales.

Financiera, SIAFs, que ejecuta el ICAP conjuntamente con la Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH, InWEnt. San Jos, 2003. J. Aguilar; C. M. Echeverra; W. Jimnez; J. Meoo; M. Murillo; R. Solano; C. Vargas y J. M. Villasuso. Reforma del Estado en Costa Rica. San Jos: EDICOSTA, 1990. J. Aguilar y K. Carmona. Impacto Fiscal del TLC de Estados Unidos con Centroamrica. El Caso de Costa Rica. Instituto de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Costa Rica. Octubre, 2004. J. Aguilar y M. Elizondo. Las Polticas de Reforma en Centroamrica y la Nueva Economa Regional. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio: IICE-UCR, 2004. J. Meoo. Evolucin, Actualidad y Prospecciones del Modelo Poltico Institucional Costarricense. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio: Instituto de Investigaciones Econmicas, Universidad de Costa Rica, 2004. En proceso de publicacin. J. Aguilar y M. Yong. Propuesta para la Ejecucin de un Sistema de Tarifas y Subsidios para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Documento presentado en el Seminario Regulacin, Desarrollo y Sostenibilidad del

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