26101

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Ecua
Una Agenda Econmica y
Social del Nuevo Milenio
Vicente Fretes Cibils
Marcelo M. Giugale
Jos R. Lpez-Clix
Editores
nBANCO MUNDIAL A A
~ ss: lfaomega
Copyright 2003 The Int ernati onal Bank for Reconsrruct ion
and Developrnent / THE WORlD BANK
1818 H. St reer, N. W , Washington, D. C. 20433 , USA
Para esta edicin: 2003 Banco Mundial en coedicin con
Alfaomega Colombiana S. A. Calle 106A No. 22-56 Bogot , Colombia
www.alfaomega.com. co
Primera edicin: abril de 2003
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bros de la Junta de Direct ores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos
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cias deben dirigirse a la Ofi cina del Edito r, Banco Mundial, a la direccin antes
mencionada, o al fax 202 522 2422.
Diseo de cubierta : Carol Levie
Fotogr afa: Ronald J ones
Obra: Dueos de la noche, de Go nzalo Endara Crow, 1987.
Edicin y diagr amacin: Alfaomega Colombiana S. A.
Impresin y encuadernacin: D'Vinni Impresores
(Diagonal 42S No . 53-33, Bogot )
ISBN: 958-682-469- 1
Impreso en Colornbia-Prinrcd in Colombia
Contenido
Prefacio xxiii
Biografa de los editores xxv
Agradecimientos : xxvii
Lista de acrnimos xxix
Sntesis xxxiii
Vicente fretes Cibi )osR. Upez-Clix
1. Propsitoyorganizacin xxxiii
Il. Mensajes cenrrales xxxiv
[[1. La agendadel desarrollo- diagnsticoypolticas xxxviii
A. Acelerandoelcrecimientoconcompetitividad ypreservando
la estabilidad condisciplina fiscal xxxvi ii
La neasidad del ajllste y la disciplina fiscal xli
La rejol7lla tributaria xli
El recorte. reorientacin y transparenaadel gasto xliii
La sostmibilidad de la deuda plblica xliv
La agenda de competitiridad xlv
Fortaleciendoelsistema financiero xl vi
El sectorpetrolero xl vii
Reforma comercial xlix
El desarrollode la infraestme/llrabsica l
B. Impulsandoel desarrollo social, sostenido yequitativo Iii
Edllcacin ii
Sallld liv
La protetn de losms t'1llnerables Iv
Segllridad social Ivi
DesarrolloIIrbano Ivii
Desarrollomal Iviii
Medioambiente lix
C. Construyendo ungobiernodecalidad al serviciode todos los
ecuatorianos ycontra la corrupcin Ix
Mercadoslaborales J ienitio cit,iI lxi
Refol7llajlldicial Ixiii
Descentralizacin Ixiii
IV. Lavisinde unnuevo Ecuador lxv
Cuadro 1 Ecuador: Un posibleordendeprioridadesenel diseoe
implementacinde polticas parael despegue del desarrollo
econmico ysocial Ixvi
VI ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
1. Preservando la estabilidad con disciplina fiscal y competi tividad ... .. 1
Jos R. Lpez-C/ix
A. Antecedentes 1
B. Desempeo macroeconmico reciente 3
C. Los retos de preservar la estabi lidad 7
D. Recomendaciones de poltica 19
E. Conclusi n 26
Anexo 30
Cuadro 1.1
Cuadro 1.2
Cuadro 1.3
Cuadro 1.4
Cuadro 1.5
Cuadro 1.6
Cuadro 1.7
Cuadro 1.8
Cuadro 1.9
Cuadro 1.10
Cuadro 1.11
Cuadro lA.l
Grfico 1.1
Grfico 1.2
Grfico 1.3
Grfico 1.4
Gr fico 1.5
Grfico 1.6
Gr fico 1.7
Gr fico 1.8
Gr fico 1.9
La Ley de transformacin econmica 3
Indicadores macroeconmicos 4
Volatilidad en Ecuador, 1990-2002 8
Incidencia del petrleo en la economa 9
Migracin y remesas familiares de Ecuador ........ ...... ................. 13
Indicadores del sistema financiero 16
ndice de Libertad Econmica 18
Brecha financiera del sector pblico no financiero 20
La Ley de responsabilidad, estabi lizacin y transparencia
fiscal 21
Sugerencias relativas al borrador de la vetada Ley de
Competencia de Ecuador 25
Matriz de polticas 28
Ecuador: Indicadores econmicos seleccionados 30
Relacin entre dficit fiscal (% del PIB) e inflacin, 1980-2002 .. 2
Ecuador: crdito al servicio privado (tasa de crecimiento % ) 5
Ecuador: pobreza urbana, 1988- 2001 7
Porcentaje de 4 principales bienes en exportaciones 8
Distribucin de ingresos pblicos (2001) 10
Riesgo financiero del pas (en basis points) 11
Deuda externa total (% PIB) 12
Tipo de cambio real bilateral con los EE. uu. basados en
el IPC y en costos laborales unitarios 14
Relacin de productividad y de precios relativos transables/no
transables (1998 =1) 14
2. Polt ica y admi nis tracin tributaria 31
Osvaldo Scbenone
A. Antecedentes 31
B. Los tres problemas prioritarios de la poltica tributaria 34
El problema de la pr oliferacin de impuestos 35
El problema recurrente de las exoneraci ones 36
El problema de las preasignaciones 39
C. Dos problemas prioritarios de la administracin tributaria 4 1
La independencia del SR! 42
CONTENIDO VII
El desempeo de la CAE 42
D. Recomendaciones 43
Recomendaciones de poltica t ributaria 43
Derogacin de impuestos menores 43
Derogacin de exoneraciones 43
Derogacin depreasignaciones 44
Recomendaciones de administ racin tr ibut aria 44
Aprobar el proyecto deleyde RISE 44
Corregir atrasos enprocesos internos 45
Reforzar la independencia del directorio del SRI 45
Considerar la fusin del SRI con la CAE 45
Reformar la Ley Orgnica deAduanas 45
Promover el estricto cumplimiento dela Ley41 de 1999 45
Anexo 48
Cuadro 2.1
Cuadro 2.2
Cuadro 2.3
Cuadro 2.4
Cuadro 2.5
Cuadro 2.6
Cuadro 2.7
Cuadro 2.8
Cuadro 2.9
Cuadro 2A. l
Ingresos totales del SPNF y del gobierno central, 1995-2002
(en porcentaje del PIB) 32
Algunos indicadores de gestin del SR! (porcentaje) 33
Est ructu ra del sistema t ributario 35
Estimacin de costo fiscal de exoneraciones al IVA interno,
200 1 (millones de US$) 37
Costo fiscal de exoneraciones al arancel aduanero y al IVA
sobre las importaciones, 2000 y 2001 (en millones de US$) 38
Porcent ajes de preasignacin de la recaudacin del ICE 41
Resumen del efecto recaudatorio de las recomendaciones
(en porcentaje del PIB) 46
Resumen del orden de prioridad de las recomendaciones 46
Matr iz de recomendaciones 47
Estimacin alternativa del costo fiscal de las exoneraciones
de IVA 48
3. Administracin y sostenibilidad de la deuda 49
Elaine Tinsley
A. Anteceden tes 49
B. Actual estruc t ura de la deuda 51
Deuda pblica externa 51
Deuda pblica inter na 53
Servicio de la deuda 54
C. Plan de reduccin de la deuda de Ecuador 55
Anlisis de sostenibilidad de la deuda 56
El modelo 56
Resultados 57
D. Recomendaciones en materia de polticas 58
Primera etapa: recuperar la credibilidad 58
Segunda etapa: modernizar la gestin de la deuda 59
Recomendaciones para el corto plazo 61
VIII ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Anexo 63
Cuadro 3. 1
Cuadro 3.2
Cuadro 3.3
Cuadro 3.4
Cuadro 3A.l
Gr fico 3. 1
Grfico 3.2
Grfico 3.3
Grfico 3.4
Grfico 3.5
Grfico 3.6
Del endeudamiento pblico en la Ley Orgnica de
Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal 55
Supuestos del escenario base 56
Resultados del modelo de sostenibi lidad de la deuda 57
Mat riz de poltica 62
Dinmica de la deuda pblica 63
Composicin de la deuda pblica. US$ mil millones 50
Deuda externa (US$ mil millones, agosto 2002) 52
Deuda externa por acreedor 52
Deuda externa por deudor 53
Deuda interna por deudor. Octubre 2002 53
Servicio de la deuda para las actuales deudas - 2003-2015
(US$ millones) 54
4. Sist ema bancario 65
Mario Guadamillas, Giouanni Majnoni y Yira Mascar
A. Sistema financiero postcrisis: estructura y profundidad 66
Est ructura del sistema bancario 67
B. Tendencias de balances, solvencia y rentabilidad de los bancos 69
Tendencias de balance 69
Solvencia 72
Rentabilidad 72
C. Fortalecimiento en el manejo de riesgos individuales y sistmicos 73
Estruc tura instit ucional y manejo del riesgo de liquidez 73
Fortalecimiento de la supervisin y regulacin 76
D. Aspectos relativos a la liquidacin de pagos y valores 77
E. La red de seguridad financiera 79
F. Recomendaciones de poltica 8 1
Anexo de Cuadros 87
Cuadro 4.1
Cuadro 4A. l
Cuadro 4A.2
Cuadro 4A.3
Cuadro 4A.4
Cuadro 4A.5
Cuadro 4A.6
Cuadro 4A.7
Matri z de poltica 84
Nmero de enti dades del sistema financiero 87
Los gastos de reestructuracin bancaria (En miles de US$ y
porcentajes del total) 88
Nmero y tamao de enti dades del sistema financiero a
octubre 200 2 88
Bancos privados: Balance general (en miles de US$ y
porcentajes del total de activos) 89
Bancos pr ivados: Estado de Prdidas y Ganancias (en miles
de US$) 90
Bancos privados: Indicadores Financieros 90
Liquidez del sistema bancario 9 1
CONTENIDO
Grfico 4. 1
Grfico 4.2
Grfico 4.3
Grfico 4.4
IX
Total de activos bancarios y cartera por vencer sobre el PIB 67
Lneas de financiamiento con el exterior
(en milllones de dlares) 71
Gastos de provisiones brut as y netas de recuperaciones
(en mill ones de dlares) 73
Crdito onshore (porcentaje otorgado en US$) 74
5. Poltica petroler a 93
Eleodoro Mayorga Alba, Horacio Ypez
A. Evolucin del sector petrolero y marco legal 93
B. Principales problemas de la indust ria petrolera en el Ecuador 96
El problema del reembolso del IVA Yla estabilidad cont ract ual 97
Incrementar la produccin petrolera 99
Las compaas privadas 99
Petraproduccin 99
El caso delos campos ITT 10 1
Reservas ..... ...... .. 10 1
Subsidio generalizado al gas licuado de petrleo 102
Poltica de precios, impuestos y falta de competencia en el mercado
de derivados 103
Inversiones en refinacin 103
Sistema de administraci n de la renta pet rolera .... ...... ... ...................... .. 104
Marco legal e instit ucional. .......... ...... ........... .. ... ....... 106
Impactos ambientales y sociales 107
C. Recomendaciones y su implementacin .................................. ............... 108
Solucin al problema del IVA 108
Incrementar la produccin de los campos de Pet roecuador .. 108
Incrementar reservas 109
Eliminacin del subsidio indiscriminado al gas 109
Nueva pol tica de precios e impuestos 110
Inversiones en refinacin ....................................................................... 111
Mejoras en la admi nist racin de las rentas petroleras 112
Nuevo marco legal e institucional 112
Manejo de los impacros ambie ntales y sociales 113
D. Resultados econmicos 117
Anexo 1. Evolucin histrica y descripcin del sector 118
Anexo 2. Actualizacin del estudio de impuestos y subsidios de derivados 127
Anexo 3. Result ados econmicos 129
Cuadro 5. 1
Cuadro 5.2
Cuadro 5.3
Cuadro 5.4
Importancia del sector pet rolero en la economa
(millones de US$) 94
Proyeccin de la produccin nacional de petrleo .............. .... 101
Result ado econmico de la refinacin y comercializacin
(mi les de US$) 104
Estructura de la distri bucin de la rent a petrolera
(Promedio 1995-2000) 105
x
Cuadro 5.5
Cuadro 5.6
Cuadro 5.7
Cuadro 5Al
Cuadro 5A.2
Cuadro 5A.3
Cuadro 5AA
Cuadro 5A.5
Cuadro 5A.6
Cuadro 5A.7
Cuadro 5A.8
Cuadro 5A.9
Cuadro 5A.1O
Cuadro 5A.11
Cuadro 5A.12
Cuadro 5A.13
Cuadro 5A.14
Cuadro 5A.15
Cuadro 5A.16
Cuadro 5A.17
Cuadro 5A.18
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Indicadores de la filial Petroproduccin.. .... 106
Precios al pblico de los productos sugeridos y actuales 110
Matriz de sugerencias 114
Reservas al 31/12/2001 (millones de barriles) 119
Produccin actual de petrleo (BPD) 120
Capacidad de refinacin. ....... ........ ........................................ 123
Result ado econmico de Petroecuador (millones de US $) ..... 124
Conceptos de ingresos pet roleros
Gobierno Centra l 125
Esquema de dist ribucin de la renta petrolera 126
Precios FOB US-GULF 127
Clculo de los precios de paridad de derivados (US$ ct./gl) 127
Clculo de precios de eficiencia en terminal (US$ ct./gl) 128
Recaudacin fiscal clculo de impuestos o subsidios actuales
(US$ ct./gl) 128
Precios de eficiencia al pblico clculo de precios de terminal
eliminando subsidios aplicando el IVA y el impuestos al
consumo sugerido (US$ ct./Gl) 128
Comparacin del cambio de precios al consumidor
(US$ ct./Gl) 129
Estimado de prod uccin de las compaas pr ivadas (BPD) 130
Escenarios de produccin (miles de barriles) 130
Exportacin crudo del Estado (miles de bartiles) 131
Apor te al fisco del sector petrolero (millones de US$) 131
Sensibilidad al precio del aporte al fisco (millones de US$) 132
Capi talizacin del FEIREP 133
Grfico 5.1
Grfico 5.2
Grfico 5.3
Produccin y consumo nacional de petrleo. ............... ....... ..... 100
Precio de los productos en terminal (ind. IVA) 103
Aporte del sector petrolero a la economa nacional -
Proyeccin al 2007 117
6. Poltica comerci al y competi tividad 135
Dominique Hachette
A. Antecedentes.... .... ................ ........................................... .................... . 135
La economa ecuatoriana se liberaliza en la dcada de los noventa ...... .... 135
B. Los fundamentos del desarrollo ecuatoriano 139
Recomendaciones. ...................... .......................... ... ........... ................... 140
Otras recomendaciones 145
Competencia interna 145
Aduanas , .. 145
C. Las franjas de precios 146
J ustificacin terica 146
Implicaciones 149
Recomendaciones.. ............ ........ ........... ...... ........... ...... ......... ...... ..... ...... 151
D. Normas tcnicas 152
CONTENIDO XI
La ausencia del "t ratamiento nacional" 152
Normas INEN y OMC 152
Recomendaciones ................ ...... ...... ... ... ... ... ... ...... ........ ........ ............. .... 154
Anexo 1. Estimacin del costo social de las licencias y de la ineficiencia
aduanera ..... ................. ....... ...... ... ...... ... .................. ... ... ... ... .... .............. 157
Anexo 2 158
Cuadro 6.1
Cuadro 6.2
Cuadro 6.3
Cuadro 6.4
Emisin de las licencias por instituciones de origen 142
Variabilidad de los Precios de los Marcadores Ecuatorianos,
1998-2001 150
Tipos de normas tcnicas ecuatorianas (al 4 de octubre 2001) 153
Matriz de recomendaciones 156
Grfico 6.1
Gr fico 6.2
Grfico 6.3
Grfico 6A.l
Gr fico 6A.2
Gr fico 6A.3
Importaciones - exportaciones 1991-1992, 2001 .
Evaluacin de la tasa efectiva del advalrem
(ad valrem o Arancel/importaciones CIF) ..
Porcentaje de comercio con autorizaciones previas .
Aceite de palma .
Aceite de soya .
Leche en polvo .
136
137
143
159
159
160
7. Infraestructura bsica: Agua y saneamiento, electricidad,
telecomunicaciones y transporte 161
Franz Drees, Eloy Vidal, EmmanuelJames y Pbilippe Durand
A. Introduccin 162
Descripci n sectorial 163
Aguay saneamiento 163
Electricidad.. 164
Telecomunicaciones 166
Transportes .............................. 168
B. Diagnstico de los problemas y desafos principales 169
Sector de agua y saneamiento 169
Gestin de los recursos hdricos 176
Sector de energa 177
Sector de telecomunicaciones 182
Sector de transportes 187
Seguridad vial ..... ..... .................... ... ... ...................... .... ...... ................... 191
C. Recomendaciones de poltica sectorial .... .... ............ 192
Sector de agua y saneamiento 193
Sector de energa 197
Sector de telecomunicaciones .... 199
Sector de transportes 200
Infraestructura comunitaria 202
Cuadro 7.1 Instituciones relacionadas con el sector de agua y
saneamiento 163
XII
Cuadro 7. 2
Cuadro 7.3
Cuadro 7.4
Cuadro 7.5
Cuadro 7.6
Cuadro 7.7
Cuadro 7.8
Cuadro 7.9
Cuadro 7.10
Cuadro 7. 11
Grfico 7.1
Gr fico 7.2
Grfico 7.3
Gr fico 7.4
Grfico 7.5
Grfico 7.6
Grfico 7.7
Grfico 7.8
E O JADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Entidades Prestadores de Servicios (ES) 164
Comparacin de algunos sectores elctricos en Amrica
Latina y el Caribe 165
Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado,
1999 (%) 170
Eficiencia de oper acin de empresas de agua en ciudades
grandes y medianas 172
Distribucin del impuesto de la telefona y gastos municipales
para agua y saneamiento (A+S) (US$/hab. en 2001) 174
Machala: Pago mensual por los servicios de agua y
saneamiento - familias con y sin conexin domiciliaria 175
Principales caractersticas de las empresas distribuidoras
en 2001 178
Caractersticas de la red vial del Ecuador por regiones 188
Drenaje pluvial. Contribucin de mejoras en el marco del
contrato de concesin 195
Matriz de acciones sectoriales 205
Cobertura de agua y saneamiento (%) en Amrica Latina
comparadas con el PIB per cpita 170
Acceso al servicio (conexin) de agua potable por nivel
de ingreso .... ....... ......... .... ........................ .......... ........... .......... 171
Tratamiento del agua por decil de ingreso .... ...... ........ ...... ....... 172
Impresos y gastos agregados de los servicios de agua y
saneamiento 173
Porcentaje de la poblaci n con lnea fija (2001) 182
Porcentaje de la poblacin con celular (2001) 183
Competencia en mercado celular (septiembre 200 2) 185
Costo promedio minuto celular plan prepago
(noviembre 2002) 186
8. Desarrollo urbano 209
Alexandra Ortiz
A. Di agnstico 209
Urbanizacin 210
Terrenos y viviendas en reas urbanas 212
Servicios urb anos 214
Vulnerabilidad econmica y ante desastres naturales 216
B. Recomendaciones 217
Cuadro 8.1
Cuadro 8.2
Cuadro 8.3
Porcentaje de la poblacin que carece de derechos de
propiedad formales, 1998 212
Tasas de pr opiedad de vivienda en Ecuador y en otros pases 212
Repercusin del subsidio en la capacidad de compra de
viviendas 213
CONTENIDO X1l1
Cuadro 8.4 Condiciones habitacionales en las reas urbanas de Ecuador,
1998 (porcenrajes) 214
Cuadro 8.5 Acceso a agua, servicios sanitarios y servicios de recoleccin
de desechos slidos en reas urbanas de Ecuador, 1998
(porcentajes) 215
Cuadro 8.6 Acceso a agua y servicios sanitarios en algunas ciudades
de Amrica Latina (porcentajes) 215
Cuadro 8.7 Matriz de poltica 220
Grfico 8.1 Urbanizacin en Ecuador en comparacin con Amrica Latina 210
Grfico 8.2 Pobreza urbana en Ecuador, 1995-1999 211
9. Educacin 221
Carlos Rojas
A. Introduccin 221
B. El Sistema Educativo: principales problemas 222
Acceso limitado a la educacin y falta de equidad 222
Baja calidad de la educacin impartida 227
Serias dificultades para el financiamiento de la educaci n 229
Dificultades en la gobernabilidad del sector 230
D. Recomendaciones 233
Anexo 1. Avances en la descentralizacion y desconcentracion del MEC 234
Cuadro 9.1
Cuadro 9.2
Cuadro 9. 3
Gr fico 9.1
Grfico 9.2
Grfico 9.3
Grfico 9.4
Ecuador : marco institucional del sector educaci n 223
Estr ategi as e iniciat ivas por parte del gobierno 23 1
Educacin: Matriz de polticas 235
Tasas netas de matrcula, por quintil de consumo y por
nivel educativo 225
Gasto pblico en educacin por quintil de consumo 227
Calidad de las escuelas, con base en la opini n
de empresarios 228
Gasto en educacin como porcentaje del PIB en Ecuador y
Amrica Latina y el Caribe, 1980-2001 229
10. Salud 241
Marcelo Bortman
A. Introduccin 242
B. Di agnstico del perfil de salud y sus caracterst icas 243
Problemas de registros y mortalidad prematura por causas evitables 244
Altas tasas de mortalidad infantil 245
Alta prevalencia de factores de riesgo de la mortalidad infanti l 246
Altas tasas de mortalidad materna 247
C. Problemas del sistema de servicios de salud 247
Antecedentes 247
XIV E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Organizacin fragmentaria y recursos subutilizados 248
Insuficiente gasto pblico e inequitativo gasto privado en salud 249
Financiamiento no transparente 251
Baja cobertura de los seguros de salud 251
Limitaciones del rea de salud del IESS 254
Dificultades para alcanzar las metas de desarrollo para el milenio 254
D. Recomendaciones 256
Extensin de acceso a prestaciones bsicas 256
Desconcentracin para una mejor oferta de los servicios de salud 258
Articulacin sectorial y desarrollo del MSP y del IESS 258
Cuadro 10.1 Organizacin del sector salud 249
Cuadro 10.2 Funciones esenciales de salud pblica 253
Cuadro 10.3 Desempeo inadecuado de las funciones esenciales de salud
del MSP 255
Cuadro 10.4 Metas de desarrollo, 1990-2015 260
Grfico 10.1 Relacin entre ingresos y expectativa de vida, ao 2000 242
Grfico 10.2 Correlacin entre expectativa de vida y consumo del hogar,
Ecuador, 1999 243
Grfico 10.3 Mortalidad por grupos de causas, Ecuador 1999 244
Gr fico 10.4 Incidencia de SIDA por sexo, Ecuador 1990 a 2000 245
Gr fico 10.5 Porcentaje del ingreso en gasto de bolsillo en salud, segn
deciles, Ecuador 1998 250
11. La red de asistencia social 261
Daniel Dulitzky
A. Introduccin 262
B. Principales caractersticas de la red de asistencia social 263
C. Demanda y oferta de asistencia social 267
Los grupos vulnerables 267
Estrategias de manejo del riesgo social : 269
D. Los problemas de la red de asistencia social 270
E. Recomendaciones 27 5
Aumentar la flexibilidad de la Red de Asistencia Social 27 5
Mejorar la coordinacin y focalizacin de los programas existentes 276
Reorientar el bono solidario hacia un programa de subsidios
condicionados 278
F. Conclusi ones 279
Anexo 282
Cuadro 11.1 Caractersticas seleccionadas de los programas prioritarios
de la red de asistencia social, 2000-2001 264
Cuadro 11.2 Caractersticas ms salientes de los programas de asistencia
social ms importantes 265
CONTENIDO
Cuadro 11.3
Cuadro 11.4
Cuadro llA. 1
xv
Focalizacin del Bono Solidario (personas beneficiarias) 274
Matriz de polticas 280
Incidencia en programas seleccionados de asistencia social 282
Grfico 11.1 Curvas de concent racin para algunos programas de
Asistencia Social 272
12. El sist ema previsional 283
Rafael Rofman
A. Diagnstico del sistema 284
La orga nizacin inst itucional del sistema previsional del Ecuador 284
La est ructura del sistema de pensiones antes de la reforma 284
La sit uacin financiera 286
El nivel de los beneficios 288
La cobertura 289
La reforma 291
B. Las prop uestas de solucin 293
Los problemas de cobert ura del sistema, en extensin y profundidad 293
El manejo financiero del IESS 295
La implementacin parcial de la reforma del sistema de seguridad social 297
Cuadro 12.1 Costo de incrementar la cobertura o los beneficios en el SSC y
el Bono Solidario para la tercera edad (valores absolutos y
como porcenta je del PIB) 296
Cuadro 12.2 Mat riz de polticas 299
Grfico 12.1 Flujo financiero del IESS, en % del PIB, 1993-2002 287
Grfico 12.2 Flujo financiero: seguro de invalidez, vejez y muerte (% del
PIB, 1993-2002) 287
Grfico 12.3 Beneficio promedio mensualizado por persona, en dlares,
seguro de invalidez, vejez y muerte, seguro social campesi no
y bono solidario 1995-2002 289
Grfico 12.4 Porcent aje de la fuerza de tr abajo que par ticipa en los
sistemas previsionales cont ributivos en Sudamrica, alrededor
del ao 2000 290
Grfico 12.5 Parti cipacin de los tr abajadores activos en los sistemas
de pensiones en Ecuador. Porcent aje de la poblacin
econmicament activo en cada programa y total, 1995-2002 ... . 290
Grfico 12.6 Cobertura de los sistemas de pensiones respecto de la
poblacin de 55 aos y ms, por grupo de edad y total.
Ao 2002 291
13. Desarroll o rural 301
Mara Donoso-C/ark
A. Int roduccin 302
XVI E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
B. Objetivos estratgicos para el desarrollo rural 305
Cohesin econmica y social 306
El ajuste a la agricultura y la diversificacineconmica del espacio rural 306
La proteccin del medio ambiente 307
C. Temas clave de desarrollo rural en Ecuador 308
Educacin rural y avance tecnolgico 308
Tenencia y administracin de la tierra 309
Recursos hdricos y cuencas hidrogrficas 310
Financiamiento rural 311
Sinergias con las iniciativas de infraestructura rural 312
Mercados de productos 313
Estrategias de diversificacin 313
Desarrollo local regional y corredores de desarrollo rural-urbano 314
D. Marco institucional de desarrollo rural 315
E. Conclusiones y recomendaciones 316
F. Recomendaciones 316
Cuadro 13.1 Tasas de analfabetismo (proporcin por poblacin de 15 aos
o ms) 1999 308
Cuadro 13.2 Matriz de polticas 319
Gr fico 13.1 Produccin/ha en 2002 (ton) 303
Gr fico 13.2 PIB Agricuitura/PIB total 304
Gr fico 13.3 ndice de precios al productor 304
Gr fico 13.4 Balanza comercial agrcola entre Ecuador, Colombia y Per 305
14. Medio ambiente y desarrollo sostenible 323
Ernesto Snchez-Triana, Juan David Quintero
A. Antecedentes 324
B. Pobreza y medio ambiente 324
Contaminacin ambiental 325
Desastres naturales 327
C. Desarrollo sostenible 329
Planificacin y gestin int egrada de recursos 329
Manejo de recursos naturales y crecimiento econmico 330
D. Recomendaciones 333
Regulaci n ambiental 334
Inversin amb iental 335
Referencias bibliogrficas 337
Cuadro 14.1 Poltica y gestin ambi enral. . 332
Grfico 14.1 Dciles de pobreza en cantones del Ecuador 326
Grfico 14.2 PNB Ydesastres naturales 328
Grfico 14.3 Conflictos en el uso del suelo 33 1
CONTENIDO XVJI
15. Gobernabilidad y corrupcin 339
Mi/che!! A. Seligsony Francesca Recanatini
A. Gobernabilidad en Ecuador en una perspectiva int ernacional
comparada 340
B. La corrupcin y su impacto 343
El costo de la corrupcin 343
C. El gobierno local y la descentralizacin 351
D. Vulnerabilidad institucional 355
E. Recomendaciones 356
El clima para las reformas 357
Apertura, transparencia y rendicin de cuentas en la sociedad 357
Imperativos para la administracin pblica 358
Un enfoque amplio e incluyent e 359
Anexo 1. Gobernabilidad en Ecuador: ciudadanos y funcionarios pbli cos
opinan 362
Cuadro 15.1
Cuadro 15.2
Cuadro 15.3
Cuadro 15.4
Gr fico 15.1
Gr fico 15.2
Gr fico 15.3
Gr fico 15.4
Gr fico 15.5
Gr fico 15.7
Gr fico 15.8
Gr fico 15.9
Gr fico 15.10
Gr fico 15. 11
Gr fico 15.12
Gr fico 15.13
Gr fico 15.14
Gr fico 15. 15
Gr fico 15.16
Frecuencia y monto de los sobornos (segn los ciudadanos) 346
Frecuencia y mont o de los sobornos (segn las empresas) 347
El problema ms gr ave que enfrenta la municipalidad: por
regin 352
Matr iz 36 1
Eficacia gubernament al (Amrica Latina/Regin Caribe,
2000/01 34 1
Imperio de la ley (Amrica Latina/Regin Caribe,
2000/01) 34 1
Cont rol de la corrupcin (Amrica Latina/Regin Caribe,
2000/01) 342
Cambios entre 1997/98 y 2000/01 342
Opini n de las empresas sobre obstculos al desarrollo de
sus negocios 343
Cun comn es el pago de coimas a los empleados
pblicos? 348
Cun comn es la corrupcin? 348
Percepcin de honradez 349
Formas de corrupcin 349
Experiencia con la corrupcin 350
El impacto de la victimizacin de la corrupci n (sobre el
apoyo al sistema) 351
Evaluacin de servicios muni cipales 353
Satisfaccin con los servicios mun icipales y localidad 353
Asistencia a reuniones mun icipales y cabildos abiertos en
perspecti va comparada 354
Quien responde mejor a los problemas locales
(por localidad) 354
XVIII ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Gr fico 15.17 Disposicin a pagar ms impuestos municipales:
Comparacin inte rnacional 354
Grfico 15A. l Orgullo en el sitema poltico ecuatoriano vs. orgullo de ser
ecuatoriano 363
Grfico 15A.2 Apoyo al sitema en perspec tiva comparada 363
Grfico 15A.3 Apoyo a instit uciones 364
Grfico 15A.4 Aprobacin de formas de part icipacin pol tica
convensionales o agresivas 365
Grfico 15A.5 Part icipacin profesional y temor de la delincuencia 365
Grfico 15A.6 Part icipacin en un comit de padres de apoyo y al sistema 365
16. Mercado laboral y servicio civil de Ecuador 367
Jeffrey Rinne, Carolina Snchez-Pramo
A. Introduccin 368
B. El mercado laboral en Ecuador 368
Emp leo y desempleo 368
Ingreso laboral y salarios 370
C. Problemas del mercado laboral privado 373
Terciarizacin y flexibilidad del mercado laboral 375
D. Recomendaciones para el mercado laboral privado 376
E. El servicio civil en Ecuador 377
Cantida d de personal 377
Regmenes para emp leados pblicos de Ecuador 379
El gasto salarial del sector pblico 380
Administraci n de recursos humanos 381
Poltica salarial 381
E. Principales problemas 383
F. Recomendaciones 386
Apndice tcnico. Determinacin de salarios reales en Ecuador, 1998-2001 389
Anexo 1 391
Anexo 2 392
Anexo 3 394
Cuadro 16. 1 Fuerza de t rabajo activa, empleo y desempleo en zonas
urbanas, 1998-2001 (% de personas empleadas) 369
Cuadro 16.2 Subempleo e informa lidad en zonas urbanas, 1998- 2001
(% de personas empleadas) 369
Cuadro 16. 3 Crecimiento del empleo urbano por sector, 1998-2001
(cambios en porcentajes) 370
Cuadro 16.4 Ingreso laboral real mensual en zonas urbanas, 1998-200 1
(a valor US$ constante de 1998) 370
Cuadro 16.5 Ingreso laboral mensual en zonas urbanas segn situacin
de empleo, 1998-2001 (a valor US$ constante de 1998) 371
Cuadro 16.6 Ingreso laboral, salario promedio y mnimo en el sector
privado de zonas urbanas, 1998-200 1 372
CONTENIDO
Cuadro 16.7
Cuadro 16.8
Cuadro 16.9
Cuadro 16.10
Cuadro 16.11
Cuadro 16A. 1
Cuadro 16A.2
Cuadro 16A.3
Cuadro 16AA
Cuadro 16A.5
Cuadro 16A.6
XIX
Matriz de poltica para el mercado laboral privado 378
Empleados pblicos de Ecuador y otros pases seleccionados 379
Nmero de puestos del Gobierno Cent ral bajo el rgimen
de empleados pblicos, 2002 380
Gastos en personal por tipo pert enecient es a cinco
ministerios y departamentos, 2002 382
Matr iz de acciones 388
Series de ndice de precios y tipo de cambio 389
Ingreso laboral mensual en las reas urbanas, 1998-2001
(a valor US$ constante de 1998) 389
Ingreso laboral mensual en las reas urbanas por situacin
de empleo, 1998-2001 (a valor US$ constante de 1998) ...... . 390
Ingreso laboral y salarios bsico y promedio en el sector
privado en las reas urbanas, 1998-2001 390
Servicio Civil y Carrera Adminis t rativa 39 1
Clasificacin Presupuest aria de Gastos 392
17. Descentralizacin 397
Jonas Frank
A. El problema principal y los desafos de la descentralizacin 397
El problema principal 397
Tres desafos 398
El primer desafo: Administracin pblica paralela.
la "descent ralizacin funcional" 398
El segundo desafo: Transferencias de recursos a Consejos Provinciales
y Municipios 399
El tercer desafo: Endeudamient o y responsabilidad fiscal 399
Cuatro lneas de accin 400
B. Diagnst ico 400
Est ructura de estado y relaciones intergubernamentales 400
Organismos de desarrollo regional.. 401
Fondos sociales 401
El nivel intermedio 402
Consejos Provinciales 402
Municipios 403
Juntas Parroquiales 403
Jurisdicciones 40 3
Descentralizacin admi nistrativa: Transferencia de competencias 403
Descent ralizacin Fiscal: Transferencia de recursos 405
Transferencias 405
Ingresos propios 407
Endeudamiento 408
Responsabilidadfiscal 409
Gestindelproceso dedescentralizacin 4 10
C. Recomendaciones de poltica 410
Estructura de estado y relaciones intergubernamentales 4 10
xx ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Reforma del nivel intermedio 4 11
Organismos de desarrollo regional.. 4 11
Entidades sectoriales desconcentradas del rgimen dependiente 4 11
El Gobernador 4 12
Descentralizacin administ rativa : Transferencia de competencias 4 12
Condicionar el acceso a las negociaciones 4 13
Previsiones al sistema contractual 4 13
Generacin de informacin 4 13
Transferencia de recursos humanos 4 13
Incluir las entidades de "descentralizacin funcional" 4 14
Transferencias de competencias condicionadas a resultados 4 14
Descentralizacinfiscal 4 14
Informacin 4 14
Transferencias 415
La Ley del 15% 416
Fondos sociales 416
Fondo concursable 417
Ingresos propios 4 17
Endeudamiento y responsabilidad jiscal 418
Gestin del proceso de descent ralizacin 4 19
Anexo 424
Cuadro 17.1
Grfico 17.1
Grfico 17.2
Cuadro 17A.l
Matri z de acciones de pol t ica 420
Subrogacin de deuda externa (1998) 407
Recursos percpita recibidos por provincia (en US$, 1998) 408
Leyes especiales que regul an la t ransferencia de recursos y
la participacin en rentas a favor de municipios y consejos
provinciales 424
18. La administracin de justicia 42 9
Rafael Rofman
A. Los problemas persist entes 429
Falta de acceso 430
Costos 430
Asist encia legal 432
La funcionalidad 432
Falt a de confianza en el sistema 432
Cor rupcin 432
Polit izacin 433
Escasa calidad profesional 434
Lentitud 43 5
B. Recomend aciones 436
Reforma legal 436
La Ley Orgnica 436
La reforma procesal 437
CONTENIDO XXI
La justicia de paz y el derecho a la diversidad 437
La independencia judicial 437
Designaciones 438
Rendicin de cuentas 438
La capacidad de gestin 439
Profesionalizacin y carrera judicial 439
C. Conclusiones 439
Anexo 1. Las reformas del sistema 439
Anexo 2. Las instit uciones 442
Anexo 3 444
Cuadro 18.1 Causas civiles ingresadas en los juzgados del pas 430
Cuadro 18.2 Gasto en justicia como porcentaje del presupuesto del Estado. 431
Cuadro 18.3 Presupuesto judicial percpita en la regin Andina 43 1
Cuadro 18.4 Estruc tura del gasto (ao 2001) 43 1
Cuadro 18.5 Duracin de un juicio ordinario (Quito) 435
Cuadro 18.6 Causas terminadas en relacin con las ingresadas en juzgados
piloto (%) 435
Cuadro 18A.1 444
Bibl iografa 449
Prefacio
Ecuador se encuentra en una encrucijada al cruzar el umbral del nuevo milenio . La
inestabilidad poltica, econmica y social han afectado, desde hace muchos aos , su
trayectoria de desarrollo. Aunque Ecuador es rico en tradiciones culturales y patri-
monio natural, los ciclos intermitentes de las polticas pblicas del pasado han
impedido que el pas aproveche plenamente su potencial de lograr la prosperidad
econmica y la equ idad social. El gobierno recin instalado tiene la oportunidad de
romper con el pasado, definiendo una agenda basada en una visin compartida. En
esta agenda, esfuerzos en las reas de estabilidad, crecimiento, competitividad, de-
sarroll o social, descentralizacin y anticorrupci n constituiran los miliares a lo lar-
go de un camino que beneficiara a todos los ecuatorianos. En el Banco Mundial, nos
sentimos honrados por la invitacin de las autoridades de publicar este compendio de
apuntes sobre poltica que hemos preparado para Ecuador y que, desde una perspec-
tiva independiente, proporciona una relacin de los retos que actualmente enfrenta
Ecuador en lo que a desarrollo se refiere, como tambin muchas de las razones que
explican dichos retos y algunas opciones para su resolucin. El anlisis que aqu se
presenta no pretende ofrecer soluciones definitivas a los retos de Ecuador. Antes bien,
esperamos que este tomo sirva para enriquecer el debate nacional entre la poblacin
ecuatoriana a medida que busca sus propias soluciones a estos retos.
El trabajo que aqu se presenta est organizado alrededor de tres temas princi-
pales: Consolidacin y Crecimiento Fiscal, Desarrollo Social y Calidad de Gobierno.
Los mensajes fundamentales dentro de cada uno de estos temas se capt an en sus
respectivos Captulos Temticos, a la vez que se sintetizan y consolidan en una Snte-
sis al principio de la obra. La importancia de estos tres temas amplios se ha tornado
cada vez ms evidente en el mundo entero durante el decenio recin pasado,
acentundose a raz de la globalizacin (tanto financiera como comercial) y la revolu-
cin en la tecnologa informtica. Es absolutamente esencial comprender estas fuer-
zas, ya que, a la larga, su valor ser medido contra un solo criterio sencillo -su impacto
sobre la calidad de vida de las personas, especialmente entre la poblacin pobre.
Cualquier gobierno que operara bajo estas condiciones enfrentara la necesi-
dad de ejecutar arduas reformas . Pata Ecuador, las crisis gemelas -banca y mone-
da- que desembocaron en la dolarizacin hacen que el proceso de reforma sea an
ms difcil. Las condic iones que actualmente imperan a nivel en los mbitos regio-
XXIV E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
nal e internacional no facilitan las cosas, y con toda probabilidad tampoco lo hagan en
un futuro cercano. La crisisfinanciera en el Cono Sur restringe el accesoa financiamient o
externo, y el crecimiento poco activo a nivel global ha tenido el efecto de atenuar las
exportaciones ecuatorianas. Por Otro lado, Ecuador comienza a verse afectado por el
impacto del narcotrfico. Por ltimo, las reformas necesarias par a consolidar la
dolarizacin apenas si se encuentran a medio camino. An as, la inaccin genera
costos ms altos que la accin. En ausencia de un proceso de reforma renovado y
fort alecido, la economa ecuatoriana se encuentra en riesgo de caer en un vertigi noso
ciclo de recesin y ampliacin de la pobreza.
El nuevo gobierno ha expresado su determinacin por abordar de frente el reto
de las reformas. A los pocos meses de haber ent rado en funciones, la administracin
ha logrado desarrollar cierro nivel de apoyo inicial para algunos importantes cambios
en la direccin de poltica en las reas fiscal, est ruct ural y social. En el Banco Mundial,
permanecemos listos para apoyar esos esfuerzos. Vemos en esto un elemento central
de la misin de nuestra institucin de reducir la pobreza y de nuest ro compromiso de
ayudar a asegurar el xito de Ecuador en el logro de sus metas.
Este libro es producto de la labor analtica de numerosos funcionarios y emplea-
dos del Banco Mundial. En l se documentan las principales tendencias, polticas y
opciones disponibles a Ecuador en materia de desarrollo, incluida su colocacin en el
contexto de comparaciones internacionales pert inent es. En este tomo se det allan ex-
tensos dilogos, reflexiones y tr abajos operativos realizados directament e con nues-
tros contrapartes en el gobierno ecuatoriano y otros sectores. Se plant ean en forma
pormenorizada crticas lecciones y reros que son aplicables no slo a Ecuador sino
tambi n a Latinoamrica en general. Por ltimo, se proponen matices de poltica para
cada sector y cada tema, incluida una secuencia recomendada de pasos en materia de
poltica.
Estoy profundamente agradecido por la cooperacin y las cont ribuciones de
nuestros muchos amigos en Ecuador a este important simo esfuerzo, contribuciones
que se han realizado tanro en forma directa como tambi n como resultado de haber
trabajado homb ro a homb ro con nosotros dur ant e varios aos. Quiero agradecer a los
miembros del personal administ rativo que han compilado esta obra -edirores, auto-
res y productores por igual-o Su labor revela no slo sus apt itudes profesionales sino
tambin, y lo que es ms importante, su pasin por la met a de reducir la pobreza.
Finalment e, quiero expresar mi agradecimiento a las autoridades ecuatorianas
por concedernos el privilegio de ser socios en la bsqueda del desarrollo de Ecuador.
David De Ferranti
Vicepresidente
Oficina para Latin oamrica y el Caribe
\VashingtOn, o. C.
7 de marzo de 200 3
Biografas de los editores
Vicente Fretes Cibils, argentino, realiz sus estudios en la Universidad Nacional del
Nordeste (Argentina), y las Universidades de Pennsylvania y del estado de Carolina
del Norte (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administracin de Empre-
sas y el Doctorado en Economa. Despus de finalizar sus estudios, ingres al Banco
Mundial en 1987 a travs del Programa para]venes Profesionales. Luego de tra-
bajar en la Vicepresidencia de Europa y el Medio Oriente, y en el Departamento del
Tesoro del Banco Mundial, se desempe, durante los aos 1988-1992, como Eco-
nomista en la Vicepresidencia de Operaciones del Oeste de frica. Posteriormente,
de 1992 a 1996, se desempe como Economista Principal en el en Departamento
de Operaciones correspondiente a los Pases Andinos, supervisando los programas
de ajuste y liderando los trabajos econmicos y analticos en Bolivia. Entre los aos
1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempe como Economista Principal para
Venezuela, y posteriormente para Colombia y Mxico. Actualmente es Economista
Lder del Sector correspondiente a la Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica
para la Subregin de pases que incluye Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela. Tam-
bin ha ejercido la docencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina
del Norte y ha realizado varias publicaciones en las reas de finanzas, econometra
aplicada, finanzas pblicas, economa internacional y del desarrollo econmico.
Marcelo M. Giugale, argentino/italiano, obtuvo el grado de PhD y MSc en Econo-
ma del London School ofEconomics y la Licenciatura en Economa en la Universi-
dad Catlica de Argentina. Despus de finalizar sus estudios, ingres al B a ~ c o
Mundial en 1989 como Economista en el Departamento de Investigacin de Fi-
nanzas. De 1990 a 1994, se desempe como Economista Principal en la Vicepre-
sidencia de Operaciones del Medio Este, supervisando los programas de ajuste
estructural en Egipto y liderando los trabajos de reconstruccin del Banco en la
post-guerra de Lbano. De 1994 a 1998, el Sr. Giugale se desempe como Econo-
mista Principal en la Regin de Europa del Este y Regin de Asia Central, fue
responsable del portafolio de prstamos del Banco y del trabajo analtico econmi-
co pa.raLituania y Kazakstn. Entre septiembre de 1998 y octubre de 2002, ocup
el cargo de Economista Lder para el Departamento de Colombia, Mxico y Vene-
zuela. Actualmente es Director Subregional para los pases Andinos de Bolivia,
Ecuador, Per y Venezuela. Tambin ha ejercido la docencia en la London School of
XXV I E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Economics y en la American Uni versit y de El Cairo; y adems ha realizado varias
publicaciones en las reas de economet ra aplicada, finanzas, economa de negocios
y desarrollo econmico
Jos Roberto Lpez-Clix, de nacionalidad salvadorea, es Economist a Principal del
Grupo de Polt ica Econmi ca para la regin de Amrica Lat ina y el Caribe en el
Banco Mundial. El Sr. Lpez-Clix tiene un ttul o de PhD, de MSc, y de Licenciatu-
ra en Ciencias Econmicas de la Unive rsidad Cat lica de Louvain, Blgica, y de
MSc con especialidad en Finanzas Internacionales de la Un iversidad de Pirr sburgh,
Estados Unidos. Comenz su carrera tr abajando en varias organizaciones inte rna-
cionales, como la Agencia de los Est ados Unidos para el Desarrollo Int ernacional,
la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, el Congreso Estadounide nse, y
el Banco Int eramericano de Desarrollo; especializndose en polt ica macroeconmica,
anlisis economt ricos, finanzas pblicas, migraci n inte rnacional y administ racin
de la deuda externa. En 1989-1 991 , fue Economista-Jefe del Grupo Asesor Econ-
mico y Social del Ministeri o de Planificacin encargado del presupuesto extraordi-
nario en El Salvador y, como tal , form parte del equipo que dise, impl ementando
las polt icas de ajuste estructural de la tr ansicin ent re la pre- y la postg uerra. En
1994, se int egr al Banco Mundial en Washington D. C. en el Depart amento de
Operaciones de Cent roamrica. Dos aos despus, fue nombrado J efe de la Oficina
del Banco Mundial en Guat emala. En 1999, junto con el equipo del proyecto de
Administracin Financiera Integr ada de Guat emala, gan el pr estigioso "Premio
del President e J ames D. Wolfensohn ". En el ao 2000, volvi a Washington D. C.
y desde entonces tr abaja pr incipalmente con el Departamento de Ecuador, Bolivia,
Per y Venezuela. El Sr. Lpez-Clix ha sido Profesor Visitante de la Universidad
Internacional de Florida en Miami, y ha publicado numerosos libros y art culos en
temas especializado como: mercados cambiarios paralelos, coordi nacin inte rna-
cional de poltica macroeconmica, finanzas pbl icas, encuest as de monitoreo del
gasto pblico, poltica comercial y acuerdos de libre comercio, y remesas familiares.
Agradecimientos
Este volumen es el resultado de un esfuerzo de equipo y, como tal , se ha beneficiado
de mltiples contribuciones valiosas. Nuestros agradecimientos se deben a un gran
nmero de personas. Primero, a los autores de los captulos que contribuyeron no
slo con un material de alta calidad tcnica, sino con un notable esfuerzo para
trabajar en tiempo rcord durante Navidad y Ao Nuevo, aportando as al debate
de Ecuador en un perodo crucial. Nos consideramos afortunados de compartir este
libro con sus autores principales -Gabriela Arcos, Marcelo Bortman, Robert
Buergenthal, Mara Dakolias, Mara Donoso Clark, Franz Drees, Daniel Dulitzky,
Philippe Durand, Jons Frank, Dominique Hachette, Anthony James, Giovanni
Majnoni, Yira Mascaro, Eleodoro Mayorga , Alexandra Ortiz, Juan Quintero, J effrey
Rinne, Rafael Rofman, Carlos Rojas, Carolina Snchez-Pramo, Francesca Recanatini ,
Ernesto Snchez-Triana, Osvaldo Schenone, Mirchel Seligson, Ilias Skamnelos, Elaine
Tinsley, Eloy Vidal y Pierre Werbrouck. Tambin de manera especial agradecemos
a McDonald P. Benjamn, Daniel Corlear, Andrea Silverman y Fernando Montes-
Negret por haber contribuido con valiosos comentarios a las Notas. Todos los auto-
res estn afiliados con el Banco Mundial, a menos que est indicado de otra manera.
Las contribuciones a los captulos especficos estn reconocidas con su crdito co-
rrespondiente dentro de ellos.
En tanto este libro refleja los puntos de vista de los autores (y no necesaria-
mente los del Banco Mundial, su Directorio Ejecutivo, o sus pases miembros), su
produccin fue institucionalizada en el Banco Mundial. Agradecemos, en particu-
lar, las sugerencias de Guillermo Perry (Economista Jefe de Amrica Latina y el
Caribe) y los auspicios de la Oficina de David de Ferranti (Vicepresidente de la
regin de Amrica Latina y el Caribe).
Reconocemos tambin la importancia de las contribuciones de los participantes
del Taller desarrollado el 11 de enero de 2003 en Quito, Ecuador. Este Taller no
solamente reuni la mayora de autores bajo un mismo techo para discusiones francas
y cordiales, sino que incluy a las autoridades y asesores de las administraciones sa-
lientes y entrantes. Entre las autoridades y asesores presentes en el Taller, deseamos
agradecer a los siguientes: Sr. Presidente, Cnel. Lucio Gutirrez, Mauricio Pozo, Fer-
nando Buenda, Patricio Ortiz, A. Polibio Crdova, Rosa Mara Torres, Luis Felipe
Mantilla, Nina Pacari, Nelson Herrera, LuisMacas, Doris Sols,Carmen Tene, Marcelo
XXVIlI ECUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cevallos, Marco Pez, Nelson lvarez, Alberto Andino, Sal Velasco, Ing. Patricio
Pugarn, Esruardo Peaherrera, Patricio Acosra, Mauricio Caldern, Antonio Tra-
montana, Edgar Isch, Augusto Barrera, Hernn Plaza, Vctor Acosta, Mara Fuen-
tes, Manuel Chiriboga, Alberto Wray, Gabriel Monralvo, Frederic Pinel, Diego
Mancheno, Mara Beln Freire, Oswaldo Aguirre, Mauricio Ypez, Francisco Hi -
dalgo, Fernando Surez, Vctor Hugo Jijn, Mauro Tern, Juan Granja, Patricio
Ruiz, Roco Bohrquez, Ramiro Galarza, John Arroyo, Javier Game, Pedro Pez,
e, Patricia Carrera, Carlos Arboleda, Bayardo Granjas, Juan Manuel Escalante,
Mauricio Pareja Cevallos, Virgilio Hernndez, Jos Vallejo, Horacio Ypez, Lenn
Parreo, AaseSmedler, Fernando Uzcategui, Antonio Albiana, Juan Villacs, Mario
Acosta, Roberto Salazar, Fernando Albn Bonilla, Romelio Gualn, Benito Surez,
Luis Tapia, David Yuravlivker y Francisco Andino. Sus comentarios y sugerencias
han sido debidamente incorporados dentro de la produccin final de las Notas,
enriqueciendo as su contenido.
Finalmente, estamos especialmente agradecidos de Esperanza Berrocal y todo
su equipo de Comunicacin Global, Mellen Candage y todo su equipo de
Grammarians, Robert A. Croese, Richard Crum, Jan D. Gibboney, Andrea Harold,
y Carol Levie por haber desarrollado un trabajo excepcional en preparar la edicin
en espaol traducida y tambin producido la composicin en ingls. Tambin, de
forma especial a Michael Geller, por haber dado un apoyo clave en la direccin edito-
rial de este volumen; a Chris Humprey, por haber colaborado en la edicin tcnica en
ingls de varios captulos. Tambin de manera muy especial debemos reconocer la
valiossima colaboracin del equipo de la oficina del Banco Mundial de Ecuador,
Gabriela Beltrn, Ral Subia, Ana LucaJimnez, Alexandra Del Castillo, Edmundo
Espinoza, Pilar Larreamendy, Vinicio Valdivieso, Ana Mara Vicua, y Ana Mara
Villaquirn -que realiz esfuerzos extraordinarios para organizar el Taller del 11 de
enero de 2003. Sin ellos, no hubiese sido posible contar con el ambiente cordial y
apropiado en que se realizaron las conversaciones. Tambin es importante mencionar
la importante contribucin que aport la oficina del Banco Mundial en Washington
D. e -scar Avalle, Sara Calvo, James Harina, Norbert Schady, Ivonne Escobedo,
Mara Anronieta Gonzlez, Christopher Hale, Patricia Holt, FranciscoIras, Crummella
Myers, Marianella Rivadeneira,J udy Rivers, RosalaRushron, Esther Samuel, Margaret
Stroude, Silvia Marquina-Len y Eduardo Wallentin.
Finalmente, slo nos queda agradecer al equipo de publicaciones: a Santiago
Pombo-Bejarano y Stephenie DeKouadio del Banco Mundial, quienes supervisa-
ron todo el proceso, proporcionando informacin y asistencia clave en todas sus
etapas; al equipo de Alfaomega Colombiana S. A., quienes realizaron una excelente
produccin en espaol en un corto perodo de tiempo; y a Patricia Endara y a
Ronald Jones, quienes contribuyeron a facilitarnos un acceso expedito a la magn-
fica obra de Gonzalo Endara Crow que ilustra la cubierta de este libro. Nuestros
sinceros agradecimientos a todos ellos.
Vicente Fretes Cibils, Marcelo M. GiugaleyJos R. Lpez-Cfix
Washington D. e
Marzo 2003
API
AEC
AGD
ALADI
ALCA
AME
APRENDO
bbl
BCE
BEDE
BEV
BID
BNA
BPD
CAN
CEDEGE
CEL
CELADE:
CEM
CENACE
CEPE
CHU
CN]
CNTIT
COMEXI
CONAIE
CONAM
CONATEL
CONCOPE
CONCOPE
CONELEC
CONUEP
Lista de acrnimos
Grados API - AmericanPetroleumlnstitute- medid a de la densidad del crudo
Arancel Externo Comn
Agencia de Garant a de Depsitos
Asociacin Latinoamericana de Int egr acin
Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas
Asociacin de los Municipios del Ecuador
Sistema Nacional de Evaluacin dela Calidad dela Educacin
(Na rional Evaluation Systern for Education Qu ality)
Barriles
Banco Cent ral de Ecuador
Banco del Estado
Banco Ecuat oriano de la Vivienda
Banco Int eramericano de Desarrollo
Barreras Arancelarias y No Arancelarias
Barriles por da
Comunidad Andina de Naciones
Cent ro de Desarrollo de la Cuenca del Gua yas
Comit Especial de Licitaciones
Centro Lat inoamericano de Demogr afa
Centro Educativo Matriz (School Net wor k)
Cent ro Nacional de Cont rol de Energa
Corporacin Ecuatori ana del Petrleo
Clasificacin Industrial Int ernacional Uniforme
Consejo Nacional de la Judicatura
Consejo Nacional de Trnsito y Transporte Terrestre
Consejo de Comercio Exterior e Inversiones
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador
(Confederation of Indigenous Nationalities of Ecuador)
Consejo Nacional de Modernizacin del Estado
Consejo Nacional de Telecomuni caciones
Consorcio de Consejos Provinciales
Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
Regul ador del Secror Elctrico
Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas
(Na cional Council of Universities and Polytechnical Schools)
xxx
CORPECUADOR
CPC
CREA
CRM
CTG
CTI
DAC
DIGMER
DINAMEP
DINEIB
DINEPP
EB/ PRODEC
ECAPAG
ECOPETROL
ECORAE
ECV
EDAP
EEQ
EIA
EMAAPQ
EMELEC
ENAP
ENFE
EPS
FEIREP
FERUM
FISE
FMI
FS
Gl.
GLP
GoE
GS
GTZ
ICE
lEOS
IESS
ILANUD
INEN
INNFA
IPED
IPP
ISO
ISSFA
ISSPOL
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Corporacin del Ecuador
Cdigo de Procedimiento Civil
Centro de Reconversin Econmica del Azuay
Centro de Reconversin del Manab
Comisi n de Trnsito de Guayas
Comisin Tcnica de Inversiones
Dir eccin de Aviacin Civil
Dir eccin General de Marina Mer cante
Direccin Nacional de Mej oramiento Profesional
{(Nat ional Dir ect orate for Professional Improvement (of Teacher Training)}
Direccin Nacional de Educacin lntercultural Bilinge
(Nat ional Direcror are for Int ercultural Bilingu al Edu cat ion )
Direccin Nacional de Educacin Popular Permanente
(National Direcror at e for Life-long Edu cati on)
Educacin Bsica-Proyecto de Desarrollo de Eficiencia y Calidad
Project for Development of Efficiency and Quality of Basic Edu cat ion
Empresa Canto nal de Agua Pot able y de Alcantarillado de Guayaqu il
Empresa Nacional del Petr leos
Fondo para el Desarrollo de la Regin Amazni ca
Encuesta de Condiciones de Vida (Living Srand ards Measur ernenr Survey)
Entidad Depositaria del Ahor ro Previsional
Empresa Elct rica de Quito
Evaluacin de Impacto Ambiental
Empresa Municipal de Alcantarillado y Agu a Pot abl e de Quito
Empresa Municipal de Electri cidad (Guayaquil)
Empr esa Nacional del Petr leo - Chile
Empresa Nacion al de Ferrocarrile s del Est ado
Empresas Prestadoras de Servicios
Fond o de Est abil izacin, Inversin Social y Produ ct iva y Reduccin
del Endeudamient o Pblico
Fond o de Electri ficacin Rur al y Urban a Marginal
Fond o de Inversin Social de Emergencia
Fond o Monetario Internacional
Fond o de Solidar idad
Ga lones americanos = 3.785 litr os
Gas Licuad o de Petrleo
Gobierno de Ecuador
Gobiernos Seccionales
Cooperacin Tcnica Alemana
Impuesto al Consumo Especial
Institu to Ecuatoriano de Obras Sanit arias
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
Instituto para la Prevencin del delito y el tr at ami ento del delincuente
Instituto Ecuatoriano de Normalizacin
Instituto Nacional del Nioy la Familia (National Institute for Child and
Famil y)
Instituto Pedaggico (Teacher Training Institute)
Proveedores Independientes de Electri cidad ("Independent Power Providers")
Internacion al Organizati on for Standardizati on
Instituto de Seguridad Social de las Fuer zas Armadas
Inst ituto de Seguridad Social de la Polica
LISTA DE ACRNIMOS XXXI
lIT
IVA
IVM
IVS
JASS
LEXI
LSMS
MBl s.
MDMQ
MEC
MEF
MEM
MEM
MIDUVI
MNAC
MOF
MOP
NTE
O&M
OCP
ODEPLAN
OMC
OMS
ONG
ONN
ONU
OPS
ORI
OTA
PAE
PANN
POI
PDM
PEA
PERTAL
PIB
PLANEMEC
PPS
PRAGUAS
PROJ USTICIA
PROMEC
PROMECEB
PROST
PSP
SAPYSB
SCP
SELBEN
Conjunto de campos Ishpingo -Tambococha - Tiputini
Impuesto al Valor Agregado
Invalidez, Vejez y Muert e
ndice de Vulnerabilidad Social
Juntas de Agua Potable y Saneamient o
Ley de Comercio Exterior e Inversiones
Living Standards Measurernenr Survey
Miles de Barriles
Mun icipio del Distri to Metropolitano de Qu ito
Ministeriode Educacin y Cultura (Ministr y of Educat ion and Culture)
Ministeri o de Economa y Finanzas
Mercado Mayorista
Ministeri o de Energa y Minas
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Metodologa, Normalizacin, Acreditacin, Certi ficacin
Ministerio de Finanzas (Ministry of Finance)
Ministerio de Obras Pbl icas
Normas Tcnicas Ecuatorianas
Operacin y Mant enimient o
Oleoducto de Crudos Pesados
Oficina de Planificacin
Or ganizacin Mundial del Comercio
Organizacin Mundial de Salud
Organizacin no Gubernamental
Organismo Nacional de Normalizacin
Naciones Unidas
Organizacin Panamericana de la Salud
Operacin Rescate Infantil
Ol eoducto Transand ino
Progr ama de Aliment acin Escolar
Progr ama Nacional de Aliment acin y Nutricin
Progr ama de Desarrollo Infantil
Progr ama de Desarrollo Municipal
Poblacin Econmicamente Act iva
"Public Ent erprise Reform Technical Assisrance Loan"
Producto Int erno Brut o
Ofi cina del Plan (de Emergencia) del MEC
(Planning Office of rhe Ministry of Education)
Progr ama de Prot eccin Social, Ministerio de Bienest ar Social
Progr ama de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y
Pequeos Municipios
Unidad de Coordinacin para la reforma de la administracin de justicia
"Power and Communicat ions Sectors Moderni zat ion and Rur al Services
Project "
Proyectode Mejoramientode Calidady Eficiencia dela Educacin Bsica
(Project for Imp rovement of Efficiency and Qu alit y of Basic Educarion)
Pension Reform Options Sirnulation Toolkit
Part icipacin del Sector Privado
Subsecreta ra de Agua Pot able y Saneamient o Bsico
Subsecret ara de Crdito Pbl ico
Programa de Seleccin de Beneficiarios
XXXII
SENATEL
SIGEF
SrrSE
SINEC
SIV
SOTE
SRI
SSC
SSO
SUMA
SUPTEL
TAME
TCR
TIC
TM
TPDA
TPE
UCV
UDENOR
UIT
UNE
UNICEF
UOST
US$ o USO
USAID
VAD
WLL
WTI
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Secretara Nacional de Telecomunicaciones
Sistema de Gestin Financiera
Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
(Inregrared Systern of Ecuadorian Social Indicators)
Servicio Nacional de Estadsticas Educativas
(National Educational Statistics Service)
Sistema de Incentivos para Vivienda
Oleoducto Transecuatoriano
Servicio de Rentas Internas
Seguro Social Campesino
Seguro Social Obligatorio
Sistema nico de Manejo Ambiental
Superintendencia de Telecomunicaciones
Transporte Areo Militar del Ecuador
Tipo de Cambio Real
Tecnologa de Informacin y Comunicacin
Toneladas Mtricas
Trfico Promedio Diario Anual
Tasa de Proteccin Efectiva
Unidad de Caminos Vecinales
Unidad de Desarrollo del Norte
Unin Internacional de Telecomunicaciones
Unin Nacional de Educadores (Nacional Teachers' Union)
Fondo de las Naciones Unidas para la infancia
Unidad Operadora del Sistema de Trolebs
Dlares de los Estados Unidos
United Stares Agency for International Development
(Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo internacional)
Valor Agregado de Distribucin
"Wireless Local Loop" (Servicio Local Inalmbrico
Crudo de Referencia: Wst Texas Intermediate
Ecuador: una agenda econmica y
social del nuevo milenio
Sntesis
Vicente Fretes Cibils yJos R. Lpez-Clix
I. Propsito y organizacin
En los ltimos aos, ha sido un privilegio y honor para el Banco Mundial recibir a
las nuevas administraciones de sus pases miembros con una serie de diagnsticos
integrales y recomendaciones de polticas en reas prioritarias para el desarrollo
econmico y social, y la reduccin de la pobreza. Esta prctica parecera muy perti-
nente para el Ecuador de hoy, donde el Presidente Lucio Gutirrez asume el gobier-
no de un pas rico en recursos naturales y con un potencial enorme para mejorar el
bienestar de todos los ecuatorianos y combatir la pobreza. Esta tarea, no obstante,
est condicionada por problemas estructurales econmicos y sociales, baja compe-
titividad, corrupcin y uso ineficiente de los recursos petroleros. Ecuador an sufre
las secuelas de la reciente crisis gemela -bancaria y cambiaria- que desemboc en
la adopcin de la dolarizacin de la economa, la que permiti revertir algunos de
los desequilibrios macroeconmicos, pero dej a la economa en una situacin de
mayor vulnerabilidad a los cambios de precios relativos, en un contexto internacio-
nal desfavorable.
El contenido de las presentes Notas de Poltica identifica retos fundamentales,
cuya solucin romper con el pasado. Se trata de una propuesta de agenda con una
visin amplia e integral del desarrollo econmico y social en el Ecuador. Las Notas
estn agrupadas alrededor de los tres grandes ejes temticos del Programa de Go-
bierno de la Nueva Administracin: estabilidad y crecimiento con competitividad,
desarrollo social sostenible y equitativo, y gobierno de calidad y lucha contra la
corrupcin. Cada eje incluye temas seleccionados. As, dentro de Estabilidad y Cre-
cimientocon Competitividad se consideran a los siguientes temas : sostenibilidad fiscal,
reforma tributaria, administracin de la deuda pblica, consolidacin del sistema
bancario, expansin de la actividad petrolera, comercial, y desarrollo de la infraes-
tructura bsica -elecrricidad, telefona, agua y rransporre-, Dentro de Desarrollo So-
cialSostenible y Equitativo se analizan: el estado de la educacin, la salud, las redes de
proteccin social, la seguridad social y las pensiones, y los problemas del desarrollo
urbano y rural, y del medio ambiente . Por su lado, dentro de Gobierno de Calidad Y
Lucha contra la Corrupcin se examinan: gobernabilidad, reforma del servicio civil,
reforma judicial y descentralizacin de la prestacin de los servicios pblicos.
XXXIV ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Las Notas no pretenden ser exhaustivas sino informativas. Son un instrumen-
to para iniciar un dilogo franco y cordial, y para recoger los valiosos comentarios
de las Autoridades con respecto a los temas tratados. Expresan, s, la coincidencia
estratgica entre el Banco Mundial y la nueva Administracin Gutirrez en colocar
la reduccin de la pobreza como objetivo central de la agenda del nuevo gobierno y
la futura asistencia a Ecuador. Este documento fue elaborado con base en la rica
experiencia del Banco en el pas, complementada por datos recientes y entrevistas
recogidos durante una misin del Banco que tuvo lugar en el mes de noviembre de
2002. El Banco Mundial agradece el esfuerzo que tanto las autoridades salientes,
as como las designadas, le concedieron para facilitar su elaboracin.
11. Mensajes centrales
Desde 1979, coincidiendo con el regreso de la democracia, Ecuador se ha caracteri-
zado por una alta vulnerabilidad externa, un mal desempeo macroeconmico y
pobre gobernabilidad. La sucesin de adversidades externas -vinculadas a la
volatilidad del precio del petrleo y las variaciones violentas de flujos de capitales-
y calamidades naturales, se combinaron con un mal manejo de la economa, resul-
tando en desequilibrios macroeconmicos, con efectos negativos sobre el crecimiento
y desarrollo social. Durante dicho perodo, el pas soport cuatro severas recesiones
-1982-83, 1987, 1989 Y 1998-99; tres perodos hiperinflacionarios-1983, 1988-
1993 Y1999-2000; Yuna alta e insostenible deuda externa, reflejada en varias mora-
torias de pagos ; y una reciente crisis gemela -cambiaria y bancaria- que destruy 20
bancos, reuniendo ms de 50% de los depsitos bancarios. Las malas polticas re-
sultaron, en parte, de la inestabilidad de la gestin pblica y de la ingobernabilidad
tradicional caracterstica de los pases petroleros -en estos 23 aos, Ecuador tuvo
29 ministros de Finanzas, lo que promedia un perodo de 10 meses en el cargo, y fue
el pas con menor control percibido de la corrupcin en Latinoamrica.
Ms importante an, la ltima crisis (1998-99) tuvo un efecto devastador
sobre los niveles de empleo, pobreza y distribucin del ingreso. Mientras la tasa de
desempleo formal se increment (del 10% a casi 15%), la incidencia de la pobreza
se aument de 34 a 56% entre 1995 y 1999; Yel coeficiente de Gini se increment
de 0,52 a 0,54 para el mismo perodo . Esros indicadores implican que el nmero de
pobres creci en ms de dos millones de personas durante la crisis. sta golpe
severamente a los pobres rurales, a la poblacin indgena, y ms particularmente a
aqullos de la Sierra donde la tasa de pobreza aument en 7 puntos porcentuales
solamente entre 1998 y 1999. Alrededor de 300 mil personas emigr al exterior y
otro tanto vino a engrosar las zonas marginales de las ciudades. Otros indicadores
de desarrollo social y humano, tales como, mortalidad infantil, mal nutricin deser-
cin escolar, tambin empeoraron. El grado de deterioro de estos indicadores revela
la profundidad de la crisis y la mayor vulnerabilidad de los pobres, tanto urbanos
como rurales para enfrentar sus prdidas de ingreso.
La economa ecuatoriana ha iniciado su recuperacin de la crisis, pero permane-
ce frgil y vulnerable. La adopcin del dlar como moneda local, aunada a favorables
precios del petrleo, dinmicas remesas familiares y una gestin macroeconmica
con resultados mixtos, han contribuido a estabilizar gradualmente las expectativas,
SNTESIS
xxxv

eliminar gradualmente la hiperinflacin, iniciar el saneamiento y resrablecimiento

del sistema bancario, alcanzar moderadas tasas de crecimiento y revertir as parcial-
mente el aumento del desempleo y de los niveles de pobreza. Aunque el crecimien-
to econmico constituye una condicin necesaria para combatir la pobreza, no ser
suficiente si no es sostenible y participativo, incluyendo amplios segmentos de la
poblacin ms vulnerable (como, por ejemplo, la poblacin indgena marginada).
Teniendo en cuenta este desafo, por lo tanto, la pregunta central de estas Notas de
Poltica gira en torno a:
c ClIlpodraserla agenda del nneuo gobiernopara romper con los fracasos delpasado,
asegllrar el despegue de Ecuador en el mbito econmico y social, y reducir la pobreza? La
respuesta a esta pregunta se articula en tres ejes:
Preservar la estabilidad y acelerar el crecimiento econmico con competitividad;
Impulsar el desarrollo social sostenible y equitativo; y
Construir un gobierno de calidad al servicio de todos los ecuatorianos y contra
la corrupcin.
Preservar la estabilidady acelerar el crecimiento econmico con competitividad. La prioridad
nmero uno contina siendo el crecimiento econmico sostenido. La experiencia
internacional y de Ecuador indica que el mejor instrumento para combatir la po-
breza y proteger a los ms vulnerables es acelerar el crecimiento econmico. Se
estima que en promedio, por cada incremento del 1% en el PIE percpita, la pobre-
za se reduce en aproximadamente 0,7 %. Mantener a la economa en un sendero de
rpido crecimiento en el mediano plazo no ser una tarea fcil, pero es factible y se
podr lograr con acciones clave en diferentes reas.

Primero, asegurar un marco macroeconmico equilibrado, particularmente en

lo referente a las cuentas pblicas, y propicio para la estabilidad e inversin
privada, lo que permita continuar el proceso de la reduccin, de la deuda. Esto
implica un ajuste fiscal a travs de recaudar ms y gastar menos, atendiendo
los problemas de liquidez en el corto plazo y los de solvencia en el mediano
plazo, y dando espacio para bajar tasas de inters que estimulen una mayor
inversin privada en la economa.
Segundo, promover la expansin econmica y la competitividad a travs de la
flexibilizacin de los mercados de insumos -particularmente del mercado la-
boral-, la apertura del comercio exterior y la eliminacin de polticas comer-
ciales con un sesgo antiexportador, Estas acciones deben ser complementadas
con la finalizacin del saneamiento del sistema financiero, y la expansin de la
intermediacin financiera, el acceso al crdito y el crecimiento econmico.
Tercero, acelerar la expansin del sector petrolero mediante un cambio legal y
regulatorio para lograr estabilidadjllrdicayfiscal, y promover la inversin priva-
da en los campos con mayores reservas. Esto debe acompaarse de programas yl
o proyectos que fomenten la transparencia del manejo de los recursos y fomente
el derecho a consulta de las poblaciones locales. El marco legal deber incluir
provisiones para asegurar un mejor manejo de los impactos ambientales y sociales
de las operaciones petroleras. Al mismo tiempo, el marco regulatorio deber
eliminar las distorsiones en los precios e impuestos de los combusribles.
XXXVI ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuarto, desarrollar la infraestructura fsica en cuatro servicios principales: agua
y saneamiento; electricidad; telecomunicaciones; y transportes (carreteras y
caminos, ferrocarriles, puertos y aeropuertos). Dadas las restricciones fiscales,
el gobierno deber facilitar la expansin del sector privado en la provisin de
dichos servicios, y para ello se requiere el cambio legal y regulatorio, con los
ajustes correspondientes en precios y tarifas, la eliminacin de subsidios (tales
como en el gas, gasolina y electricidad) y la correccin de distorsiones (tales
como la falta de incentivos para aumentar la inversin en el mantenimiento de
carreteras).
Impulsar eldesarrollo social sostenible y equitativo. El crecimiento econmico no signifi-
cara nada si los ms de siete millones de ecuatorianos que viven en condiciones de
pobreza no pueden participar de este progreso. El gobierno puede lograrlo con
vanas acciones:

Primero, facilitar el crecimiento, la acumulacin del capital humano y el fortale-

cimiento del tejido social a travs de ms recursos y mejor calidad en la educa-
cin y la salud, especialmente para los pobres e indgenas de las reas urbanas
marginales y rurales. Adems de la reduccin en el nivel general del gasto, el
sector pblico no est recibiendo los retornos correspondientes por los recursos
destinados a educacin y salud. Esto debe revertirse, si la intencin es expandir
la cobertura y mejorar la calidad en la prestacin de estos servicios.
Segundo, la acumulacin del capital humano deber ser complementada por la
flexibilizacin de los mercados, particularmente el laboral, para que el inter-
cambio de bienes y de servicios pueda realizarse con costos mnimos de tran-
sacciones, y promueva la mejora de los ingresos de los pobres que se han
esforzado por mejorar su educacin y salud (capital humano).
Tercero, el sistema de proteccin social debe mejorar en cuanto a eficacia y efi-
ciencia en la proteccin de dichos grupos. Slo la acumulacin del capital huma-
no y flexibilizacin del mercado laboral no sern suficientes para responder a las
necesidades de todos los ecuatorianos, particularmente los marginados rurales e
indgenas. En el sector formal, se necesita reformar el sistema de seguridad so-
cial, separando mejor diferentes servicios como pensiones y salud, modernizar su
situacin institucional y gestin administrativa y financiera, y ampliar su cober-
tura. En el sector informal se necesita ampliar la cobertura de los regmenes no
contributivos (como el Seguro Social Campesino) y mejorar su focalizacin,
maximizando as los escasos recursos destinados a estos programas.
Cuarto, el gobierno no puede ignorar el proceso de la rpida urbanizacin del
Ecuador y como consecuencia de esto, del crecimiento de la pobreza en las zonas
urbanas. Para combatir esto, programas integrales de desarrollo urbano debe -
rn considerarse para el mejoramiento de las condiciones de vida en las zonas
(urbanas) marginales y la disminucin de la vulnerabilidad fsica, econmica y
social de sus habitantes. En este contexto, es prioritario detectar las restricciones
al funcionamiento de los mercados de bienes races que impiden la disponibili-
dad de una oferta accesible a los ms pobres. Esto permitira, subsecuentemenre,
proponer cambios que corrijan estos obstculos.
SNTESIS
XXXVIl
Quinto, no obstante la rpida urbanizacin del Ecuador en las ltimas dcadas,
la pobreza en general y la extrema pobreza en las reas rurales no puede ser
desechada. Para combatir esto, ser necesaria la preparacin de una estrategia
para un desarrollo rural multisectorial, diversificado y con enfoque espacial.
Dicha estrategia tendra tres objetivos principales : la cohesin econmica y
social a travs de desarrollo del espacio local; el ajuste a la agricultura y la
diversificacin econmica rural ; y la proteccin del medio ambiente. La diver-
sidad geogrfica, econmica y sociocultural del Ecuador requiere que dicha
estrategia sea diferenciada y que la sustenten polticas que apoyen: el desarro-
llo por jurisdiccin o espacio rural, en forma participativa para crear cohesin
econmica y social; la diversificacin de la economa rural; la creacin de em-
pleo no agrario a travs de inversiones de infraestructura rural y social; la
competitividad del sector agrario a travs de transferencias de tecnologa de
punta e investigacin; y la conservacin del medio ambiente a travs de un
mejor ordenamiento territorial, rescate de mtodos de conservacin de suelo y
uso apropiado de los recursos naturales.
Construir un gobierno de calidadal servicio de todos los ecuatorianos y contra la corrupcin.
El nuevo gobierno parte de una situacin institucional dbil, y con una imagen
caracterizada por problemas de gobernabilidad y alta corrupcin, que juegan en
detrimento de la credibilidad en el diseo e implementacin de polticas pblicas, e
inciden en la capacidad de la prestacin de servicios pblicos. El gobierno puede
restablecer la gobernabilidad y prevenir la corrupcin con varias acciones:

Primero, deber reformar sus funciones tales como supervisin, regulacin,

prestacin de servicios directos, adquisiciones de bienes y contrataciones de
servicios, entre otros y fomentar una total transparencia, cambiando los in-
centivos, separando los vnculoseconmicos y polticos, fomentando la auditora
social y evitando, en lo posible, la captura del Estado por parte de determina-
dos intereses econmicos. No es una tarea fcil, requerir un plan integral,
pues ambos temas, gobernabilidad y corrupcin, impactan a todos los aspec-
tos de la actividad pblica y envuelven a la mayora de la sectores econmicos
y sociales. Esta difcil tarea podra comenzar con un pacto de gobernabilidad
entre el Estado y la sociedad civil, y con el desarrollo de una estrategia de
anticorrupcin.
Segundo, el pacto y la estrategia deben ser complementados con el fortaleci-
miento del servicio civil y la profundizacin de la reforma judicial, los que
permitirn facilitar el acceso a la justicia a todos los ecuatorianos, especial-
mente a aquellos que hoy estn excluidos.
Tercero, el proceso de reformas pblicas deber tener en cuenta, y estar
enmarcado en el contexto general de la descentralizacin . sta enfrenta tres
desafos para mejorar la prestaciones de servicios pblicos : la mejora de la
descentralizacin funcional; la transferencia de los recursos y competencias
del gasto y su secuencia a los gobiernos subnacionales; y la delineacin de la
responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales, incluyendo limitaciones
para el endeudamiento pblico.
XXXVlll E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
III. La agenda del desarrollo - diagnstico y polticas
Ecuador est comprometido con las Metas de Desarrollo del Milenio. stas son un
conjunto de metas adoptadas por la comunidad internacional en el marco de las
Naciones Unidas a cumplirse durante el perodo 1990-2015. Estas metas abarcan
las reas de pobreza, desnutricin, salud materno-infantil, educacin, equidad de
gnero y sostenibilidad medioambiental. Aunque no existen datos completos para
proyectar el grado de cumplimient o de todas las Metas par a Ecuador, nuestro cl-
culo se basa en una tasa de crecimiento del PIB promedio de mediano plazo de
2,7% anual. Segn las estimaciones del Banco Mundial, es "probable" que Ecuador
alcance las metas de educacin primaria (cobertura del 100%) y de desnutricin
(reduccin en un 50%); "posible" que alcance las metas de mortalidad infantil y
entre menores de cinco aos (reduccin de la tasa en 66 %) y de saneamiento (re-
duccin de la poblaci n sin acceso a agua potable en 50%); y "muy improbable"
que alcance ambas metas de reduccin de pobreza (las tasas de pobreza y pobreza
extrema) en un 50%. La alta sensibilidad de las Metas -especialmente las de pobr e-
za- a la tasa de crecimiento econmico justifica por qu Ecuador necesita crecer de
una manera acelerada y sostenida, con tasas mayores a su nivel hist rico, a fin de
reducir la pobrez a durante la prxima dcada. Esto slo es posible con una agenda
integral de desarrollo.
A. Acelerando el crecimiento con competitividad y preservando la
estabilidad con disciplina fiscal
La aceleracin sostenida del crecimiento slo puede llevarse a cabo en un contexto
de estabilidad macroeconmica y con base en una agenda multidimensional de
competitividad. Infortunadamente, la inestabilidad ha sido la regla y no la excep-
cin en la poltica macroeconmica ecuatoriana por varias dcadas y, en cuant o a la
competitividad, Ecuador ha sido un pas reformador tardo.
Quiz por su necesidad histrica de construir una nueva reputacin y cambiar
la imagen de un pas de polticas tradicionalmente inestables es que la dolarizaci n
fue an ms necesaria para Ecuador. Al "rasgar el velo" del dinero , la dolarizacin
puso en evidencia los problemas no slo de ndole fiscal, sino del sector real, finan-
ciero y social con mayor contundencia. La supresin de la poltica monetaria resol-
vi no slo la ilusin fiscal, sino los desajustes financieros introducidos por la
hiper inflacin y la depreciacin cambiaria. A la vez, estableci nuevas regl as de
juego para la competitividad, dejando en claro que solamente con slidas reformas
estructurales sera posible consolidar la estabilidad, reactivar la economa, fortal e-
cer el sistema financiero, y combatir eficazmente la pobreza en el mediano plazo.
No es un secreto que en 1999 Ecuador reuna apriori los prerrequisitos de una
dolarizacin no exitosa. stos incluan : un alto dficit fiscal, una deuda externa en
mora e insostenible, una exportacin excesivamente dependiente del petrleo y
muy vulnerable a choques desfavorables a los trminos de intercambio, y un siste-
ma bancario en crisis, afectado por fuertes salidas de capitales regionales, lo que
reduj o al mnimo su nivel de reservas internacionales. Obviamente, este oscuro
panorama ha conformado un clima inapropiado para atraer inversin, lo que, acom-
SNTESIS
XXXIX
paado de rgidos mercados de factores de produccin de servicios y bienes no
transables (laboral y de bienes races), le ha dificultado acomodar los ajustes de
precios requeridos para preservar la competitividad externa, luego de desproveerse
de la herramienta cambiaria. Pese a stas, adems, en el COtto plazo, Ecuador alcan-
z dos propsitos con la dolarizacin: abatir la hiperinflacin y restablecer la con-
fianza en el sistema bancario. Adems, la Leyde TransformacinEconmica estableci
las condiciones mnimas y reformas estructurales necesariaspara hacer la dolarizacin
sostenible en el mediano plazo.
Ecuador ha dado inicio a su recuperacin econmica con estabilidad. El creci-
miento econmico ha alcanzado niveles moderados (3,6% promedio en 2000-02) y
la inflacin ha cado lentamente a niveles de un solo dgito a finales de 2002, des-
pus de permanecer elevada por un largo perodo. Ambos resultados se deben a un
favorable entorno externo , a la recuperacin del sistema financiero, a la reactivacin
de la demanda domstica, y a la dinmica de precios relativos. El favorable entorno
externo se ha caracterizado por altos precios del petrleo, baja de las tasas de inte-
rs internacionales, y significativos flujos de remesas de emigrantes hacia el exte-
rior. El sistema financiero ha mostrado una remarcable recuperacin de los depsitos
bancarios y una cada leve de las tasas de inters nominales . El aumento de la
demanda domstica ha sido originada en la fuerte cada de la inflacin, los altos
precios del petrleo, las crecientes remesas y la decisin de las autoridades de auto-
rizar la construccin del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), el que ha
atrado nuevos flujos de inversin extranjera. Por su parte, el ajuste de precios ha
sido determinado por la inflacin internacional, el ajuste rezagado de precios que
acompaa la dinmica postdolarizacin, el mantenimiento de precios administra-
dos de productos que pertenecen a la canasta bsica, y la expansin de la demanda
domstica como producto del aumento de los salarios mnimo y promedio nomina-
les en dlares, los que han prcticamente doblado su nivel entre abril 2000 y octu-
bre 2002. La recuperacin econmica, aunada a la emigracin y remesas asociadas,
ha contribuido a la cada de los niveles de desempleo abierto y de pobreza, aunque
stos no recuperan an sus niveles precrisis.
Pese a estos avances, significativos desequilibrios internos y externos prevale-
cen. En lo interno, mientras los ingresos corrientes del sector pblico han mejora-
do, el gasto primario permanece expansivo. En consecuencia, el supervit primario
obtenido el ao de la dolarizacin se ha reducido en alrededor de la mitad. En lo
externo , la apreciacin cambiaria real y el alza de importaciones, asociadas a la
construccin del nuevo oleoducto petrolero, han provocado un fuerte dficit de la
balanza de cuenta corriente. No obstante, tal dficit ha sido menor debido a las
remesas, y compensado parcialmente por flujos positivos de inversin extranjera en
la cuenta de capitales. Como resultado, el nivel de reservas int ernacionales de libre
disponibilidad an es muy bajo (para prevenir contingencias) y de tendencia decli-
nante, lo cual debe ser revertido. Por su parte, las reformas estructurales que de-
ban acompaar al proceso de dolarizacin permanecen inconclusas o ausentes. Entre
las inconclusas, se destacan el ajuste fiscal y las de fortalecimiento del sistema fi-
nanciero; y entre las ausentes sobresalen las de promocin de inversiones privadas
en el sector petrolero; la reforma comercial; y las de promocin de la competitivi-
dad y participacin privada en infraestructura bsica.
xl ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
La probabilidad de colapso de la dolarizacin en el mediano plazo no debe
subestimarse. Para evitarla, Ecuador debe avanzar rpidamente no slo en el frente
fiscal, sino con las medidas estructurales necesarias para contrarrestar la rigidez que
conlleva la decisin unilateral de adoptar el dlar como medio legal de circulaci n,
ahorro y pagos de las transacciones internas de bienes y servicios. En vista de la
prdida de control de la poltica monetaria y cambiaria, y de la imposibilidad de
"inflar" los desequilibrios fiscales y de alterar los precios relativos med iante la de-
pr eciacin de la moneda local, para sostener la "dolarizaci n", Ecuador debe, si-
multneamente, asegurar la estabilidad macroeconmica a travs de la solvenci a y
estabilidad fiscal, y flexibilizar los mercados de bienes y servicios -especialmente de
insumos-, a fin de mantener la competitividad de sus productos en los mercados
internos y externos; incrementando, a la vez, la productividad individual (y total)
de los factores de la produccin.
Desde el punto de visto macroeconmico, dada la situacin inicial de la alta
deuda pblica (un 60 % del PIB en 2002), Ecuador deber alcanzar y mantener
significat ivos supervit fiscales primarios que le permitan conducir su stock de la
deuda por un sendero sostenible (esro es, asegur ando la liquidez de corto plazo, y
garantizando la solvencia del pas para cumplir prontamente con el servicio de la
deuda pblica en el mediano plazo). Esto implica, por lo tanto, realizar ajustes para
lograr supervit primarios en las cuentas fiscales est imados en alrededor de un
promedio de 4-5% del PIB para los prximos 5 aos . Esto reducira el stock de la
deuda por debajo de 40 % del PIB a mediados de la dcada. El ajuste fiscal tiene que
tomar en cuenta la volatilidad de los ingresos fiscales resultante de la var iabilidad
de los precios del petrleo. Para contrarrestarla, especialmente durante un escenario
previsible de cada futura de los precios, ser necesaria la aplicacin de mecanismos
estabilizadores auromticos, y un uso ms eficiente de los recursos extr aordinarios
logrados durante el presente per odo de bonanza petrolera.
Desde el punto de vista microeconmico, y en ausencia de control de la pol -
tica cambiaria, existe una gama reducida de instrumentos disponibles para respon-
der a choques exgenos adversos o para corregir errores de polticas pblicas en el
sector real de la economa. De mantenerse la alta rigidez en el funcionamient o de
los mercados y precios en Ecuador, con altos costos no slo para la produccin sino
tambin para las transacciones de bienes y servicios, se afect arn negativamente la
competitividad, el crecimient o econmico y la creacin de empleo, lo que t ambin
puede volver insostenible a la dolarizacin. El riesgo radica en que, frente a la
presencia de mercados con poca flexibilidad -como el mercado de trabaj o formal-
los ajustes a los choques tendrn lugar primordialmente a tr avs de reducci ones de
las cantidades a producir (y vender), con la correspondiente contraccin en la de-
manda derivada de los insumas, especialmente del trabajo (factor abundante en el
Ecuador). Esta eventual situacin no slo creara presi n para "abandonar" el mo-
delo, en vista del aumento del desempleo, sino que contribuira a un aumento de la
mora bancaria, como resultado de la disminucin de la act ividad econmica ge ne-
ral. A su vez, esto hara menos factible lograr tanto las metas de ajuste fiscal, como
de recuperacin del sistema bancario -crendose un crculo vicioso, difcil de rom-
per-. Dos choques externos requieren atencin especi al: primero, las devaluaciones
o depreciaciones (discretas o continuas) de las monedas de los pases-socios comer-
SNTESIS
xli
ciales del Ecuador; y segundo, la apreciacin de! dlar frente a otras monedas "fuer-
tes" en el mundo. En ambos casos, la "apreciacin" del dlar deber ser compensada
por incrementos en la productividad, y/o ajustes deflacionarios en los costos de pro-
duccin y transaccin para poder mantener la competitividad y evitar la prdida de
mercados. En sntesis, las condiciones sinequa non para sostener la dolarizacin resi-
den en lograr y profundizar la solvencia fiscal, expandir y flexibilizar los mercados de
bienes y servicios, y aumentar la productividad de los factores de produccin.
La necesidad del ajuste y la disciplina fiscal
El desempeo fiscal postdolarizacin no ha resuelto los problemas principales que
impiden su sostenibilidad de mediano plazo. As, por una parte , mientras e! supervit
primario promedio de! Sector Pblico No-Financiero (SPNF) ha sido significativo
pero decreciente -de 7,7% en 2000 est proyectado a caer ms de la mitad, 4,0 % del
PIB en 2002-; ste ha tenido que cubrir elevadas y decrecientes cargas de intereses de
la deuda pblica, lo que le ha dejado a las Autoridades magros supervit fiscales
(cercano a cero en 2002) . Los supervit primarios podran haber sido ms altos de no
haber sido por e! comportamiento expansivo de! gasto salarial y de la inversin. La
leccin es clara: de nada sirve ahorrar en e! pago del servicio de la deuda mediante
renegociaciones exitosas, si los incrementos en el gasto corriente lo consumen.
La fragilidad fiscal radica en las debilidades inherentes a los ingresos fiscales y
la poltica impositiva; a la rigidez, baja calidad y no transparencia de! gasto; y a la
persistente amenaza de iliquidez e insolvencia de su deuda pblica. Tales problemas
han sido identificados durante e! proceso de aprobacin de una regla fiscal a finales
de 2002 : la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal. Toman-
do en cuenta e! contenido de la regla, a continuacin se analiza cada uno de los
problemas fiscales y se plantean posibles soluciones que van ms all del mero
cumplimiento de los compromisos de la Ley.
La reforma tributaria
Los ingresos fiscales se caracterizan por el bajo nivel de recaudacin de los ingresos
tributarios no petroleros, consecuencia de la baja tasa de IVA y/o del nmero exce-
sivo de exoneraciones, especialmente en e! ISR; y la alta volatilidad de los ingresos
petroleros, lo cual confiere un carcter procclico a los ingresos fiscales. Por cada
dlar de cada en e! precio del barril de petrleo corresponde una disminucin de
los ingresos de 0,4 % del PIB. La alta subordinacin de la poltica tributaria a las
diferentes demandas de grupos de inters se refleja en e! uso excesivode distorsiones
tributarias, tales como: la proliferacin de impuestos, las exoneraciones impositivas,
y las preasignaciones de impuestos.
La proliferacin de impuestos (ms de 80) resta eficiencia tributaria, al obsta-
culizarle a las autoridades el poder concentrarse en los que son prioritarios. Las
mltiples exoneraciones conllevan e! mal propsito de intentar efectuar "sint ona
fina" en poltica tributaria, exigindole a las Autoridades elegir meticulosamente
qu sector debe pagar los beneficios que reciben los elegidos, restndole transpa-
rencia, y quitndole equidad y eficiencia a la asignacin de recursos. Fracasan parti-
xlii ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
cularmente en lograr un objetivo redistributivo en el caso del IVA Yson ineficientes
en promover procesos socialmente rentables en el caso de las exoneraciones de ISR
o de los aranceles aduaneros. Finalmente, las excesivas preasignaciones impositivas
(ms de 50) impiden un uso ms eficiente de los recursos fiscales (1,7 % del PIB) y
desalientan el esfuerzo recaudatorio propio de los Gobiernos Seccionales (provin-
ciales o municipales) al mal acostumbrarlos a recibir las transferencias del Gobier-
no Central.
El fortalecimiento de la posicin fiscal requiere de varias acciones de poltica
tributaria.
Primero, se propone aumentar el nivel de recaudacin no petrolera en un mni-
mo de 2,5 % del PIB. ste es el monto requerido por la regla fiscal para garantizar
un supervit primario que permita bajar la deuda a niveles sostenibles de mediano
plazo. Para alcanzar ese objetivo es necesario, primero, la aprobacin de un conjun-
to de medidas de poltica tributaria que generen aproximadamente un 1,4% del
PIB. Dentro de tales medidas sobresale limitar las exoneraciones de IVA solamente
a los alimentos bsicos sin elaborar. Esto permitira derogar todas las restantes
exoneraciones, especialmente las del ISR y del arancel aduanero, con un efecto
recaudatorio estimado en alrededor de 1,1% del PIB.
Segundo, dado que el aumento propuesto de recaudacin no es suficiente para
asegurar el supervit primario mnimo, especialmente frente a la perspectiva de
una cada muy probable del precio del petrleo a sus niveles histricos "normales"
por debajo de los US$ 18/barril, tambin se recomienda aumentar la tasa del IVA.
Se estima que cada punto adicional de alza de la tasa generara un aumento de
recaudacin de 0,7 % del PIB.
Tercero, se propone la derogacin de impuestos menores, si bien no tendra un
efecto recaudatorio significativo, permitira a la autoridad tributaria y a los contri-
buyentes reducir sus costos administrativos y concentrarse en el mejor cumpli-
miento del IVA e ISR.
Cuarto, por razones que van ms all de la recaudacin tributaria, se recomien-
da derogar las preasignaciones del IVA e ISR, exceptuando la del impuesto sobre la
nmina salarial destinado al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Esto podra
realizarse de conformidad con el artculo 22 del proyecto original de la regla fiscal.
Quinto, pero no por ello menos importante, sera muy conveniente revertir/
prevenir la aprobacin de las medidas de "relajamiento impositivo" propuestas a
finales del 2002 incluyendo: la donacin del 25% del ISR a los municipios, la re-
duccin del porcentaje de retencin en la fuente del IVA de 1% a 0,1 %, y la reduc-
cin a cero del arancel de 158 productos.
Por su parte, la administracin tributaria interna muestra un cambio positivo
de orientacin en los ltimos aos con resultados tangibles. Despus de las refor-
mas del Servicio de Rentas Internas (SRI) y de la Corporacin Aduanera Ecuatoria-
na (CAE) se ha observado un mejoramiento notorio en el control de evasin del
primero, mientras que la segunda no ha mostrado evidencias de mejoras significa-
tivas en esta materia. El diseo institucional del SRI y el bajo desempeo de la CAE
son los asuntos prioritarios de la administracin tributaria. Fortalecer la posicin
fiscal tambin requiere medidas de administracin tributaria, como las siguientes:
SNTESIS
xliii
Primero, reforzar la independencia del directorio del SRI, evitando que sus
resoluciones sean utilizadas como instrumentos para introducir nuevos tratamien-
tos tributarios discriminatorios y generadores de distorsiones, y concentrando su
labor en la recaudacin estricta de los impuestos creados por las leyes.
Segundo, considerar la fusin del SRI con la CAE, aprovechando economas de
escala y controlando tambin la recaudacin de aranceles aduaneros dentro del
mismo universo de contribuyentes.
Tercero, reformar la Ley Orgnica de Aduanas, incorporando las modificacio-
nes del rgimen laboral aduanero que permitan una reestructuracin a semejanza
de la que dio buenos resultados en el SRI.
Cuarto, promover el estricto cumplimiento de la Ley 41 de 1999, con el res-
paldo oficial al ms alto nivel para aplicar, sin excepciones ni discrecionalidad, este
mecanismo generalizado de control de evasin del IVA y contrabando.
El recorte, reorientacin y transparencia del gasto
El gasto pblico tiene tres problemas fundamentales: es inflexible (especialmente
el salarial), fraccionado y no transparente. La inflexibilidad del gasto obstaculiza su
contencin. Su fraccionamiento le impide ser asignado eficientemente a objetivos
prioritarios del gobierno . Su falta de transparencia previene su adecuado control y
auditora social, lo que adems se convierte en un estmulo involuntario para la
evasin tributaria.
Los tres problemas han alcanzado niveles alarmantes en Ecuador. La rigidez del
gasto, especialmente corriente, es muy severa. Durante ms de una dcada, el gasto
primario se ha mantenido creciente alcanzando alrededor de un 21,4% del PIB. Esta
inflexibilidad deriva principalmente de la inercia de la nmina salarial, y de excesivos
ingresos preasignados -petroleros y no petroleros- contenidos en ms de 50 normas
legales vigentes. Por su parte, el fraccionamiento se debe a la distribucin del ingreso
preasignado en 217 Gobiernos Seccionales y a mltiples objetivos dispares segn
leyesespeciales. En 2001, laspreasignacionespresupuestarias correspondierona aproxi-
madamente un 30% del total de los ingresos corrientes, es decir, a alrededor del 6%
del PIB.
El gasto fraccionado y rgido deja magros recursos de libre disponibilidad. Si
del total de ingresos corrientes se deduce el gasto de la nmina salarial (30%), del
servicio de la deuda neto (35%), y de las preasignaciones (30%), el saldo remanente
de libre disponibilidad es de apenas alrededor de un 5% del total de los ingresos
corrientes, lo que equivale a alrededor de 1,2% del PIB de 2001. Este pequesimo
volumen de recursos domsticos, refleja serios problemas de disponibilidad de caja
e impide un presupuesto mnimo para programas de reduccin de pobreza, sin
afectar otros programas. Finalmente, el gasto no es transparente por la inexistencia
de una nmina salarial centralizada, la ausencia de controles del gasto pre-asigna-
do; la dbil normativa presupuestaria central que adems fomenta su ejecucin
descentralizada sin adecuados mecanismos de control; y la inexistencia de un siste-
ma integrado de administracin financiera que permita el control virtual de todo el
gasto consolidado, no slo del Gobierno Central, sino de las entidades descentrali-
zadas y gobiernos seccionales.
xliv E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
La reforma del gasto conlleva varios elementos:
Primero, el presupuesto 2003 debe ser declarado de emergencia nacional. Las
medidas concretas buscaran contener el gasto y enfrentar las causas de su rigidez.
Para ello se propone: limitar el crecimiento del gasto a cero en trminos reales en
2003, lo que implica establecer lmites a la masa salarial, de bienes y servicios, y de
inversiones; la suspensin inmediata de la aplicacin del mecanismo de indexacin
salarial automtica con base en la inflacin proyectada (y no realizada) aplicado por
el Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Pblico (CONAREM); la apro-
bacin de una Ley de Unificacin Salarial con un costo fiscal neutral ; y la recompra
de la deuda ms cara en bonos Globales.
Segundo, debe consolidarse el gasto fraccionado y reorienrarlo a prioridades.
Para ello es preciso prohibir explcitamente cualquier nueva preasignacin de in-
gresos o gastos y eliminar la casi totalidad de las preasignaciones existentes (a ex-
cepcin del IESS). En el marco de una nueva poltica de descentralizacin, y durante
el perodo que dure la emergencia presupuestaria, congelar las transferencias adi-
cionales sobre el 10-11 % efectivamente asignado a los Gobiernos Seccionales, y
preparar la futura transferencia simultnea de recursos y competencias adicionales ;
la auditora de la deuda subnacional y su Plan de Reprogramacin; y una nueva
normativa de endeudamiento subnacional de las grandes ciudades.
Tercero, institucionalizar la transparencia presupuestaria a todos los niveles del
Gobierno con herramientas modernas. Al haberse aprobado la Ley, es ahor a urgen-
te disear e implementar una versin moderna y consolidada del Sistema Integrado
Gubernamental de Estadsticas Financieras (SIGEF), la que cubra a los gobiernos
seccionales.
La sostenibilidad de la deuda pblica
Durante varias dcadas, Ecuador se ha caracterizado por un pobre manejo de su
deuda pblica. El nivel presente de la deuda pblica de Ecuador es muy elevado. El
nivel presente de la deuda es demasiado elevado. Su relacin al PIB es la segunda
ms alta de la regin . Adems , posee una pesada carga de la deuda: su servicio neto
consume 35% del presupuesto. Un 80% del total de su deuda es externa. Cuatro
caractersticas de la deuda son ligeros pal iativos de esta situaci n: 60% de su deuda
externa es multilateral y bilateral; apenas 1,4% de su deuda es de corto plazo; y
despus de la reestructuracin de la onerosa deuda externa en bonos Brady del
2000, 75% de sta qued a tasa fija, lo que ha reducido la volatilidad de su servicio.
La situacin de liquidez de la deuda pblica externa ecuatoriana es delicada.
Ecuador tiene problemas inmediatos de atrasos con el Club de Pars estimados en
aproximadamente US$ 181 millones en 2002, y un monto programado de servicio
de la deuda de alrededor de 8,1 % del PIB (4,7 % en amortizaciones y 3,4% del PIB
en intereses) para 2003 y 2004. Llevar su deuda a niveles sostenibles en el mediano
plazo, requiere supervit primarios de alrededor de 5 puntos porcentuales del PIB.
Cerrar su brecha financiera de los prximos dos aos requiere recursos adicionales
de alrededor 4 puntos del PIB. Adems, comparado a otros pases de Amrica
Latina fuertemente endeudados, Ecuador posee una capacidad institucional de ad-
ministracin de su deud a limitada: estr ictamente operativa y no analtica, no trans-
SNTESIS
xlv
parente, fragmentada y no coordinada entre e! Minist erio de Finanzas y e! Banco
Central.
Ecuador debe desarrollar una estrategia de reduccin de su deuda en paralelo
al fortalecimiento de su capacidad institucional. Esto conlleva.
Primero, asegurar un plan de financiamiento para 2003 y 2004, basado tanto
en un programa macroeconmico slido y con credibilidad que permita lograr re-
cursos adicionales de rpido desembolso de organismos multilaterales, una reprogra-
macin de sus pagos con deudores bilaterales, y recompra de deuda onerosa con
deudores privados. Dicha reprogramacin debe incluir como objetivo la elimina-
cin de todos los atrasos en 2003 .
Segundo, tal programa conlleva e! esfuerzo fiscal de supervit primario indica-
do ms arriba a ser no menor al 5% de! PIB.
Tercero, e! manejo de su deuda debe transparentarse con la publicacin regular
de los compromisos y pagos del servicio de su deuda, incluyendo la deuda flotante
como lo manda la regla fiscal.
Cuarto, Ecuador debe fortalecer el soporte institucional de manejo de su deuda
externa con la designacin de un equipo altamente especializado y adecuada asis-
tencia tcnica.
La agenda de competitividad
Pese a la dolarizacin, la competitividad externa y e! clima de inversin siguen
siendo poco alentadores. Casi todos los indicadores globales muestran unnime-
mente evidencias de que las brechas de competitividad son significativas y crecien-
tes. En el indicador de competitividad global del Foro Econmico Mundial, Ecuador
fue clasificado en el 54
avo
lugar de 62 pases evaluados. Su posicin se deterior en
2002 donde Ecuador fue clasificado en el 73
avo
de los 80 pases considerados, con el
puntaje relativo ms alto en innovacin y ms bajo en la calidad del clima de nego-
cios, de! respeto a los contratos y las leyes.
La implementacin de una agenda de competitividad es crtica para la
sostenibilidad de la dolarizacin en e! mediano plazo. En consulta con el sector
privado, e! Banco Central y el Ministerio de Comercio Exterior han propuesto Agen-
das de Competitividad. Las mismas, sin embargo, carecen de prioridades y de una
secuencia consensuadas, lo cual cuestiona el realismo de sus medidas propuestas y
dificulta su implementacin. Por ello, uno de los primeros pasos de la nueva Admi-
nistracin deber a ser e! de disear una Agenda Simplificada de poltica y leyes
crticas para fortalecer la competitividad. Esa Agenda debera dar inicio con la revi-
sin de la Ley de Competitividad. En esta Agenda, deberan considerarse, adems ,
medidas de apoyo al fortalecimiento de! sistema financiero, a la actividad petrolera,
a la reforma de la poltica comercial, al desarrollo de la infraestructura bsica, a la
promocin de la competencia interna entre empresas, a la eliminacin de barreras
de entrada al mercado de nuevas empresas , y a la flexibilizacin de los mercados
laborales.
xlvi ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Fortaleciendo el sistema financiero
El sistema financiero ecuatoriano ha venido recuperndose de la grave crisis gemela
de los aos 1998-99 y adaptndose a los cambios derivados de la dolarizacin de la
economa a principios de 2000. La crisis bancaria redujo drsticamente el nmero
de instituciones financieras activas; mientras que la dolarizacin y los cambios ins-
titucionales asociados -especialmente los derivados de la ausencia formal de un
prestamista de ltima instancia- motivaron que las instituciones que sobrevivieron
favorezcan la tenencia de activos y pasivos ms lquidos en sus balances y promue-
van una mayor concentracin bancaria. Apenas comienza a vislumbrarse el final de
la parte ms dramtica del proceso de reestructuracin postcrisis, gracias a la adop-
cin de un nuevo marco de regulacin y a una supervisin ms eficiente.
La estructura y responsabilidades de las autoridades de supervisin tambin
han cambiado. No slo ha sido el proceso de reestructuracin bancaria una prueba
de fuego para el organismo encargado del seguro de depsitos (la Agencia de Ga-
ranta de Depsitos, AGD) y para la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS),
sino que la dolarizacin modific el papel del Banco Central del Ecuador (BCE). En
efecto, al carecer de poltica monetaria en un esquema de dolarizacin, el BCE se
enfoca hoy en el manejo de la liquidez del sistema financiero, tanto para asegurar
un buen funcionamiento de los pagos, como para proveer liquidez en condi ciones
parecidas a las de un prestamista de ltima instancia.
En sntesis, la salida definitiva de la crisis del sistema financiero enfrenta desa-
fos institucionales y operacionales importantes. Sobresalen diversos problemas de
la cartera crediticia: la concentracin de la cartera improductiva en prstamos grandes
es alta, y con frecuencia otorgados a partes relacionadas ; la cobertura del seguro de
depsitos para muchos de los bancos en procesos de disolucin es demasiado eleva-
da y distorsiona los incentivos de los deudores aumentando la "cult ura del no pago; "
la calidad de la cartera est muy deteriorada y el crdito sigue contrado (la cartera
de crdito sobre el PIB se encuentra an a la mitad de sus niveles precrisis) ; el costo
del crdito es ms elevado y los pequeos deudores tienen oportunidades de acceso
a crdito menores. Enseguida est el alto nivel de activos lquidos de los bancos , el
cual se justifica en buena medida por la contraccin crediticia anteriormente sea-
lada. La imposibilidad de suavizar los choques externos mediante la poltica
cambiaria, unida a la falta de prestamista de ltima instancia, requiere esos activos
para permitir a los bancos absorber choques de los trminos de intercambio o de las
tasas de inters internacionales, con un considerable costo adicional reflejado en los
costos financieros . Por ltimo, otros problemas relevantes son que el sistema de
pagos interbancario no es an efectivo; la supervisin de la calidad de los activos
bancarios por parte de la SBS es an deficiente; el papel de la SBS y de la AGD en
el proceso de resolucin y liquidacin bancaria es demasiado dbil ; y el balance
establecido por los bancos pblicos en su doble funcin comercial y social es in-
apropiado y va en contra de su rentabilidad financiera.
En respuesta a tales desafos, es necesario mejorar las actividades crediticias de
los bancos .
SNTESIS
xlvii
Primero, se propone un manejo ms eficiente de la liquidez bancaria mediante
su manejo centralizado. El BCE es un candidato natural para este rol central debido
a su actual responsabilidad sobre el sistema de pagos.
Segundo, se propone una reforma del Sistema de Pagos. En este sentido, la
secuencia y ocurrencia de los pasos necesarios para reformar el Sistema de Pagos
deben ser codificadas en un documento pblico ; y debe definirse un nico sistema
de compensacin neto para las transacciones con cheques.
Tercero, es crucial que la SBScontine mejorando sus procedimientos, especial-
mente lo relacionado a la evaluacin del riesgo crediticio y a las reglas de aprovisio-
namiento de la cartera. Adicionalmente, sera importante considerar la posibilidad
de establecer la creacin de provisiones procclicas a la Espaa, en vista de que la
economa ecuatoriana est altamente expuesta a los ciclos del precio del petrleo.
La proteccin legal de las autoridades de la SBS en el ejercicio de sus deberes es
tambin preponderante, as como los cambios legales que le permitan mejorar los
sistemas de resolucin y liquidacin de bancos. Al mismo tiempo, la rendicin de
cuentas de la SBS debe ser fortalecida. Finalmente, para aumentar la confianza en
el sistema se requiere cumplir de manera absoluta con las normas internacionales
de Lavado de Dinero (coordinando esfuerzos con las autoridades relacionadas), ase-
gurando que la SBS pueda llevar a cabo acciones legales a este respecto dentro de
un sistema legal plenamente integrado.
Cuarto, se propone la normalizacin de los mecanismos de salida de bancos. La
formalizacin del papel de la SBS y de la AGD en el proceso de resolucin y liqui-
dacin bancaria debera ser fortalecido, as como la revisin de las funciones de la
AGD, considerando la alternativa de convertirla en una caja de pagos (o pay box).
Quinto, se propone la reforma de los bancos pblicos existentes (sobre todo los
de primer piso), limitando su actividad a reas focalizadas donde los subsidios, de
ser necesarios, sean transparentes y mnimos.
El sector petrolero
El sector petrolero es el principal determinante del crecimiento de la economa
ecuatoriana, pero padece de distorsiones muy serias, cuya solucin requiere impor-
tantes acciones que requieren una buena dosis de voluntad poltica. Entre los prin-
cipales problemas del sector resaltan:

La falta de estabil idad jurdica y fiscal. Quiz la muestra ms reciente sea la

eliminacin, en agosto del 2001, del derecho a reembolso del Impuesto al
Valor Agregado (lVA) que venan recibiendo las empresas petroleras por sus
exportaciones y la falta de diligencia del gobierno saliente para encontrar una
solucin a este problema que compromete seriamente las inversiones en el
corto y mediano plazo. Sin pronta solucin al problema del IVA se reducir el
impacto fiscal esperado de la puest a en marcha de la operacin del nuevo
Oleoducto de Crudos Pesados (OCP).
La baja produccin proveniente de los campos con mayores reservas y la baja
actividad exploratoria. El sector no ha sido objeto de inversiones en explora-
cin y desarrollo acordes con su potencial. Existen importantes reservas pro-
badas sobre todo en los campos bajo operacin de Petroecuador que con la
xlviii ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
nueva capacidad de transporte deben ser puestas en produccin. Las nuevas
inversiones deben ayudar a resolver pasivos ambientales significativos, llevar-
se adelante dentro de programas y/o proyectos respetuosos del derecho a con-
sulta de las poblaciones locales, y sus beneficios deben ser objeto de un nuevo
esquema de distribucin de la renta.
Las distorsiones numerosas en los precios/impuestos de los combustibles son
numerosas. stas reflejan en los precios y en los subsidios al gas licuado petro-
lero (GLP). La administracin de las rentas petroleras es psima, lo que provo-
ca distorsiones y fomenta su uso fragmentado, improductivo y no transparente.
El marco legal e institucional del sector es caduco. El monopolio de Petroecuador
impide un tratamiento no-discriminatorio en el acceso a los mercados para
que se puedan obtener inversiones externas para modernizar las refineras,
elevar la calidad de los productos y reducir los elevados mrgenes de comer-
cializacin y mercadeo actuales.
Las medidas propuestas a tomar comprenden:
Primero, una solucin inmediata al problema del IVA, adoptando el arbitraje
internacional u otro procedimiento para resolver el conflicto a la mayor brevedad
posible.
Segundo, se propone incrementar la produccin de los campos de Petroecuador.
La Ley de Hidrocarburos contiene varias figuras legales que pueden aplicarse para
que la empresa privada participe con Petroecuador en las actividades petroleras.
Un esquema posible es la conformacin de empresas de Economa Mixta. La bs-
queda del accionista privado socio de Petroproduccin podra ser a travs de una
licitacin internacional.
Tercero, es preciso incrementar las reservas petroleras. Esto requiere la adop-
cin de un nuevo modelo de contrato; el modelo que se recomienda utilizar es el de
participacin.
Cuarto, la legislacin anterior debe complementarse con un nuevo Marco Le-
gal e Institucional, suprimiendo el monopolio de Petroecuador, favoreciendo la com-
petencia, e incentivando las inversiones en refineras y en nuevas instalaciones de
distribucin y mercadeo. Un nuevo marco legal debe incluir provisiones para racio-
nalizar responsabilidades y asegurar un mejor manejo de los impactos ambientales
y sociales de las operaciones petroleras.
Quinto, la eliminacin de las distorsiones en la poltica de precios beneficiar
con mayores ingresos fiscales, eliminar el contrabando y dejar de lado la penosa
tarea del gobierno de administrar los precios de los combustibles. Al mismo tiempo
se debe establecer un subsidio focalizado del GLP en compensacin a las clases pobres
del pas. El planteado "bono gas" para ser entregado a las familias que reciben el
actual bono de solidaridad es una buena opcin, que puede ser an mejorada.
Sexto, el sistema de preasignaciones debe ser revisado y transparentado, ha-
ciendo posible la identificacin final del destino de los fondos y la rendicin de
cuentas como corresponde. En la enmienda propuesta ms arriba de la regla fiscal,
el Gobierno debe establecer nuevas reglas del juego para las rentas petroleras, pro-
moviendo la eliminacin gradual de las preasignaciones con base en su uso inefec-
tivo y un uso ptimo del ingreso petrolero, y creando un banco de informacin
SNTESIS
xlix
permanente y de acceso virtual universal a todo el manejo de la renta para garanti-
zar su plena transparencia.
Sptimo, se propone establecer disposiciones legales para eliminar las partidas
petroleras extras presupuestarias y prohibir el endeudamiento pblico a travs de
pagos anticipados por venta de crudo.
Reforma comercial
La reforma comercial es fundamental para la promoci n de exportaciones no tradi-
cionales. Si bien, las exportaciones petroleras seguirn siendo durante la presente
dcada el principal motor de crecimiento de Ecuador, al ampliarse la extraccin y
exportacin petrolera con el advenimiento del OCp, su cada y reemplazo adelanta-
do por las no tradicionales es previsible en menos de dos dcadas. Infortunadamente,
un fuerte sesgo antiexportador frena el desarrollo de estas ltimas . Este sesgo antiex-
portador no es nuevo ni debe atribuirse errneamente a la dolarizacin; sino que
ms bien es generado por los apoyos discriminatorios concedidos a ciertos sectores
productivos no competitivos, favorecidos por una poltica de substitucin de im-
portaciones basada en altos aranceles y otras barreras no arancelar ias, y que les
impide modernizarse y competir sobre la base de su rentabilidad. La combinacin
del nivel y dispersin arancelaria ecuatorianos configuran una gama tan amplia y
dispersa de tasas de proteccin efectiva que escapan al control gubernamental y
cuya falta de estructura carece de un mnimo de racionalidad, deseable de una
poltica de substitucin de importaciones eficiente.
La costumbre ecuatoriana generalizada de proteger los bienes finales con un
arancel mayor que aquel establecido sobre los insumos , materias primas y bienes de
capital utilizados en la produccin directa e indirecta de estos bienes, genera tasas
de proteccin efectiva (la verdadera proteccin del valor a ~ r e g a d o de los bienes
finales) injustificadamente altas y variables entre productos. Estas van a los sectores
con lobbies ms eficientes para obtener la proteccin deseada, que no necesariamen-
te son los ms beneficiosos para los consumidores del pas. Adems, la protecc in
arancelaria otorgada a muchos productos agrcolas, agroindustriales y derivados
mediante un "Sistema de Franjas de Precios" que favorece a 138 productos diferen-
tes, no funciona eficientemente: muy pocas franjas cumplen con el objetivo de re-
duccin de la volatilidad de precios, y si la cumplen, no lo hacen simultneamente
con los otros dos propsitos de las franjas que son: defender a los productores y
consumidores contra las distorsiones de precios prevalecientes en los mercados in-
ternacionales , y vincular los precios domsticos con los internacionales. El Sistema
de Franjas utilizado es en la prctica una tasa ad valrem variable poco transparente,
cuyo sesgo hacia arriba ha castigado fuertemente a los consumidores ecuatorianos ,
especialmente a los ms pobres, y no ha frenado la tendencia al alza de mediano
plazo en los precios.
El sesgo antiexporrador est reforzado por la aplicacin discriminatoria de
barreras no arancelarias como prohibiciones, licencias, normas tcnicas, procedi-
mientos aduaneros, valoracin en aduanas, normas de origen, medidas de salva-
guardia y compras pblicas. Dentro de las barreras no arancelarias sobresalen las
licencias a la importacin. stas son distribuidas en forma poco transparente me-
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
dianre un proceso tortuoso y fraudulento. Se aplican todava sobre ms del 20% de
partidas arancelarias y estn concentradas en los sectores de salud y agrcola. La
mayora de estas licencias contradice las normas de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC). La falta de trato nacional en la aplicacin de las normas tcnicas
es particularmente insidiosa porque, al no aplicarse a productos domsticos simila-
res al importado, agrega una valla protectora adicional a la de los aranceles .
Varias medidas son recomendables para resolver esos problemas.
Primero, simplificar el arancel aduanero a dos tasas de 5 y 10%. En la medida
en que estos esfuerzos sean exitosos y se elimine la tasa 0%, el impacto fiscal sera
neutral. La tendencia latinoamericana reciente sugiere ese tipo de estructura y ni-
vel. Tendra, adems, la ventaja de homogeneizar las tasas de proteccin efectiva y
de dar un gran paso hacia el cumplimiento de las futuras demandas del Acuerdo de
Libre Comercio con las Amricas (ALCA).
Segundo, eliminar inmediatamente las autorizaciones previas que no han regis-
trado comercio entre 1991 al 2000 ( o sea, 919 partidas arancelarias) y las autoriza-
ciones previas que tienen un prerrequisito especfico (Salud, Fitosanitario, entre
otros). Una sola licencia es suficiente . Las partidas restantes que requ ieran de auto-
rizaciones previas, deben someterse a un proceso de anlisis tcnico que justifique
su razn de ser para mantenerse en lista de licencias aplicables . Si no pasan ese
examen, entonces deben ser eliminadas de la lista de obligatorias.
Tercero, se propone reducir drsticamente el nmero de franjas sometiendo los
marcadores a un test de elegibilidad, aplicacin a productos importables y volatilidad
del precio externo. En el mediano plazo, dado que las franjas no son compatibles
con las normas de la OMC y del ALCA, debern desaparecer.
Cuarto, el aumento de la productividad del sector agrcola, especialmente el de
potencial exportador, debe representar un esfuerzo permanente, focalizando en l
los esfuerzos pblicos de desarrollo tecnolgico y su transferencia, especialmente
los pequeos y medianos propietarios.
Quinto, se propone evaluar tcnicamente las 759 normas tcnicas obligatorias
existentes para decidir sobre su futuro. En paralelo al proceso de desregulacin o
desmontaje de Normas obligatorias debe prepararse el proceso de regulacin o
montaje del sistema de "Reglamentacin de la OMC", cuya notificacin e infor-
macin se encuentran establecidas en los documentos legales pertinentes. A su vez,
los laboratorios debern aprobar el test de la norma ISO 17025.
Sexto, debe aprobarse el Proyecto de Ley de Competencia con modificaciones
menores a su forma actual para acelerar este proceso, y reforzar tambin la eficien-
cia de los controles aduaneros y la reduccin de la corrupcin.
El desarrollo de la infraestructura bsica
El desarrollo de la infraestructura fsica representa otr o desafo fundamental para
Ecuador por su impacto directo en el crecimiento, los niveles de pobreza y la mejor a
de las condiciones de vida de la poblaci n ms vulnerable del pas. Cuatro sectores
necesitan una atenci n prioritaria: agua y saneamiento, electricidad, telecomunica-
ciones y transportes (carreteras y caminos, ferrocarriles, puertos y aeropuertos).
SNTESIS
li
Los sectores de agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y trans-
portes enfrentan problemas de baja cobertura (sobre todo en zonas rurales), eficien-
cia y calidad del servicio,una movilizacinincierta de recursospara nuevas inversiones
y, a excepcin del sector de electricidad, de marcos institucionales y regulatorios
incompletos. En trminos generales, el gobierno nacional debe enfrentarse a estos
desafos buscando una mayor participacin del sector privado local, nacional e in-
ternacional, consolidando los arreglos institucionales y legales y, sobre todo, en los
sectores de agua/ saneamiento y transportes, utilizando las transferencias centrales
de recursos para incentivar mejoras de servicio y aumentos de cobertura por parte
de los prestadores de servicios.
Adems de estos problemas, el sector de aguay saneamiento se caracteriza por
la baja recuperacin de costos a travs de tarifas y la alta dependencia de transfe-
rencias del Gobierno Central para cerrar el dficit; as como por la falta de un
sistema nacional integral de gestin de los recursos hdricos. Visto que la totalidad
de los servicios de agua y saneamiento se proveen por prestadores descentralizados
que dependen de los gobiernos municipales, el Gobierno Central cuenta con dos
herramientas principales para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios y ase-
gurar su extensin a las poblaciones urbanas y rurales todava no servidas: reformar
el uso de transferencias centrales para incentivar rentabilidad en los prestadores de
servicios; y perfeccionar el marco institucional y legal.
Los problemas sobresalientes del sector de electricidad incluyen tambin : la inefi-
cacia de una reforma incompleta, la vulnerabilidad institucional, la sostenibilidad
incierta del Mercado Mayorista (MEM), el reajuste tarifario necesario para la
sostenibilidad financiera del sector, y la implementacin incompleta de la poltica
ambiental sectorial. Para enfrentar estos desafos es imprescindible reactivar la in-
corporacin del sector privado en distribucin y generacin; moderar o eliminar la
injerencia del Estado en el ente regulador CONELEC; regularizar la situacin fi-
nanciera del MEM; reiniciar el ajuste de las tarifas con la debida proteccin tipo
life/ine de los hogares de menores ingresos; enfrentar el problema de la empresa
EMELEC; desarrollar una estrategia para la energa rural ; y consolidar los sistemas
de planificacin y gestin ambiental sectoriales, particularmente en el Ministerio
de Energa y Minas y en CONELEC.
Ms all de los problemas generales de la infraestructura nacional, el sector de
telecomunicaciones enfrenta retos especficos que incluyen: tarifas locales para la tele-
fona fija artificialmente bajas e insostenibles; falta de competencia en el mercado
celular lo que conlleva costos para los usuarios que figuran entre los ms altos de la
regin; y accesomuy limitado a la Internet. Es imprescindible que el gobierno conso-
lide el marco institucional y legal; y busque una mayor participacin del sector pri-
vado atrayendo capital privado hacia Andinatel y Pacifictel para que realicen las
inversiones necesarias que el sector requiere y para romper el duopolio del mercado
celular.
Los desafos del sector de transportes incluyen la mala condicin de la red de
carreteras; el mal estado de los caminos vecinales y la falta de servicios de transpor-
te en zonas rurales, problemas ambientales, una planificacin sectorial y modal
confusa y deficiente, y capacidad y recursos insuficientes a nivel de los gobiernos
seccionales para mantener las carreteras provinciales y caminos vecinales en el mar-
lii ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
co del proceso de descentralizacin. El Gobierno Central debe contratar servicios
de mantenimiento por resultados y promocionar la participacin del sector privado
a travs de microempresas para el mantenimiento y adoquinado de los caminos
rurales, fomentando la creacin de cooperativas de capital mixto para el transporte
rural y premios de desempeo a los mejores gobiernos seccionales; mejorar la ges-
tin ambiental sectorial; y transformar el Ministerio de Obras Pblicas en un nue-
vo Ministerio de Transportes con funciones normativas y de planificacin.
B. Impulsando el desarrollo social, sostenido y equitativo
La alta migracin rural-urbana, el crecimiento narural urbano, y el deterioro en la
situacin macroeconmica del pas durante los noventa han dado como resultado
un crecimiento de la pobreza urbana. Mientras que en 1995, un 19% de los habi-
tantes urbanos era pobre, en 1999 este porcentaje pas a 42 %, ms del doble de la
cifra original. Es claro que la pobreza ya no es slo rural, sino que se est urbanizan-
do en Ecuador: mientras en 1995, un 33% de los pobres del pas provena de las
ciudades, ya para 1999 este indicador pas a 48 % lo que significa que las zonas
urbanas contabilizan casi la mitad de la pobreza del pas.
En paralelo, el gasto social sufri un deterioro. Durante los aos noventa hubo
una reduccin significativa del gasto en salud y educacin. En trminos del PIB, la
educacin cay de 6% en los aos ochenta a 2,7% en el 2000 Yla salud vio su
coeficiente bajar a 1,7%, muy por debajo del 2,8% de 1990. Por su lado, los gastos
en proteccin social han crecido hasta un 1,5% del PIB en los aos recientes (sin
incluir el subsidio a los hidrocarburos).
Los sectores de salud y educacin comparten problemas similares de baja co-
bertura y calidad de servicios, especialmente para los pobres e indgenas localizados
en las reas urbanas marginales y rurales. No existen programas sociales anticclicos
en Ecuador, a pesar de ser una economa petrolera sujeta a amplios vaivenes de pre-
cios internacionales. El principal programa de proteccin social es el Bono Solidario
(transferencia de dinero en efectivo) y varios programas de asistencia alimenticia.
El sistema de seguridad social es de tipo tradicional payas you go y combina
pensiones y salud . Se mantiene en supervit financiero gracias a una mano de obra
formal joven, un bajo nivel de beneficios pagados, y la baja cobertura y calidad de
sus servicios de salud. Este supervit ha atrado el inters de varios actores, especial-
mente el Gobierno Central, quien le ha prestado buena parte de sus reservas en
depsito, y de grupos privados que le han reclamado la creacin de programas
, sociales cuya focalizacin no es ptima, como el Seguro Social Campesino (SSC), un
fondo para pensiones y servicios de salud sin contribuciones que beneficia a grupos
rurales en reas seleccionadas del pas.
Educacin
A pesar de grandes avances en la cobertura primaria a nivel nacional todava exis-
ten grandes desafos: el 11% de la poblacin mayor de 15 aos es analfabeta; la
tasa neta de escolaridad en primaria es cercana al 90 %; en secundaria es del 51%,
ya nivel superior es del 14%. Existen grandes diferencias en cobertura entre el rea
SNTESIS
liii
rural y la urbana y entre poblaciones indgenas y no indgenas. El sistema es
inequitativo en todos los niveles: la poblacin en edad escolar del rea rural, pobre
e indgena est en gran desventaja comparada a la que no lo es, y la educacin
bsica, diversificada, y universitaria est dirigida principalmente a la poblacin ur-
bana de los quintiles de mayores ingresos.
La calidad de la educacin bsica es bastante deficiente. Resultados de las
pruebas de logros acadmicos (APRENDO) muestran deficiencias en la calidad
de la enseaza en el nivel bsico. sta se relaciona con factores del plantel edu-
cativo, de los docentes y de las condiciones socioeconmicas que rodean al estu-
diante. El accesolimitado a material didctico por parte de los alumnos y los docentes
afecta el logro de los estudiantes. Cerca de una tercera parte de las escuelas pri-
marias es unidocente y la mayora de ella no ha sido capacitada en metodologas
multigrado.
Como consecuencia de las severas reducciones del gasto pblico, las inversio-
nes necesarias en el sector no se han realizado, el mantenimiento de la infraestruc-
tura es mnima, la dotacin de materiales didcticos es insuficiente y los salarios de
los docentes se han reducido. El gasto en educacin; es muy inequitativo: el quintil
de la poblacin con menores ingresos recibe el 12% del gasto pblico en educacin;
mientras que el quintil con mayores ingresos recibe el 25% del gasto pblico en
educacin.
Existen serios problemas de gobernabilidad y administracin del sector. El
sistema se caracteriza por una alta rotacin de las autoridades de alto nivel; el MEC
tiene unidades administrativas con funciones paralelas; la administracin es excesi-
vamente centralizada; hay poca comunicacin entre el MEC, las direcciones pro-
vinciales y las escuelas; la seleccin, el nombramiento y la promocin de profesores
es un proceso que carece de transparencia; la distribucin de maestros no es ade-
cuada, existe exceso de maestros en algunas reas y dficit en otras ; y la estructura
salarial de los docentes no tiene relacin con los objetivos de mejorar la calidad y
equidad del sistema.
Resolver los problemas anteriores requiere una reforma educativa integral.
Algunos componentes de esta reforma son los siguientes :
Primero, para que todos los nios y nias de Ecuador tengan acceso y terminen
por lo menos 10 aos de escolaridad bsica de calidad, es necesario que los progra-
mas para ampliar la cobertura se centren en grupos no atendidos, tales como los de
menores ingresos, los de la zona rural y las reas indgenas . El MEC debe conside-
rar opciones metodolgicas innovadoras como "telesecundaria" para llegar a los
grupos ms desfavorecidos.
Segundo, para mejorar la calidad, el MEC debe evaluar diferentes opciones o
estrategias para ofrecer un sistema de capacitacin permanente al docente , disear
un plan que permita dotar con material didctico mnimo a los planteles del pas, e
institucionalizar el sistema de medicin de logros -APRENDO- con especial aten-
cin al fortalecimiento de la educacin bilinge en el pas.
Tercero, el gasto pblico en educacin debe incrementarse gradualmente a su
nivel del 6% del PlB alcanzado en la dcada de los ochenta.
Cuarto, la mejora de la administracin del sector es clave para que los recursos
econmicos sean asignados adecuadamente y logren los resultados esperados . En
liv E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
paralelo deben impulsarse experiencias piloto de descentralizacin, de tal forma
que se ofrezca mayor autonoma a los planteles y mayor participacin a los padres
de familia en su gestin.
Salud
Al igual que en educacin los problemas de cobertura son numerosos. Alrededor de
30% de la poblacin an no tiene acceso a los servicios bsicos de salud . Ms de dos
terceras partes de la poblacin no cuentan con un seguro formal de salud , y el
Ministerio de Salud Pblica (MSP) y las dems instituciones pblicas son incapaces
de prestar atencin a casi la mitad de ellos, precisamente a qui enes tienen los peores
indicadores de salud. Los partos sin atencin adecuada y la falta de acceso a cuidados
bsicos de salud son los principales factores responsables de un perfil epidemiolgico
que muestra inequidad.
Una consecuencia direct a de la baja cobertura se refleja en las altas tasas de
mortalidad infantil, materna y prematura. Se estima que por cada 100.000 naci-
mientos, 160 madres mueren como complicacin del embarazo, parto o puerperio
y 4.300 nios mueren antes de cumplir el primer ao de vida. Las muertes por
infecciones y causas violentas que afectan en especial a la poblacin joven son tan
frecuent es como la mortalidad por cncer; y las diferencias interregionales entre
estos indicadores son tan marcadas que la expectativa de vida en la Provincia de
Pichincha es 15 aos superior a la de las provincias de la Amazonia.
El gasto pblico en salud es insuficiente, y el gasto privado es inequitarivo. El
gasto privado representa el 80% del total del gasto total en salud, siendo los ms
pobres quienes ven ms afectados proporcionalmente sus ingresos por ste en su
gasto de bolsillo (hasta un 40 % de sus ingresos).
La reforma del sector salud requiere varias acciones:
Primero, se propone el fortalecimiento y extensi n de la Ley de Maternidad
Gratuita (LMG). Se debe alcanzar un modelo de focalizacin que evite la doble
cobertura y promueva acciones de extensin de cobertura que considere los aspec-
tos sociales y culturales que limitan la demanda de servicios bsicos
Segundo, debe articularse la ampliacin de la cobertura del Seguro Social Cam-
pesino (SSC) conjuntamente con la de la Ley de Maternidad Gratuita. El SSC tiene
limitaciones financieras para extender su cobertura a los 3 millones restantes, pero
su poblac in materno-infantil no cubierta puede beneficiarse de los servicios de la
LMG.
Tercero, se propone la incorporacin de prestaciones bsicas de salud a travs
del Bono Solidario para jubilados y discapacitados . Prestaciones de servicios de pre-
vencin y promocin, atencin ambulatoria y de internacin de enfermedades agu-
das prevalecientes, y de un paquete bsico para enfermedades crnicas y quirrgicas
a pensionados y discapacitados a travs del Bono Solidario. Se dara as cobertura a
aproximadament e 230 .000 pensionados y a 8.000 discapacitados que no cuentan
con otro recurso para la atencin de su salud .
Cuarto, es necesario redefinir las funciones esenciales del MSp, migrando de su
rol de proveedor de servicios a una rectora que considere mecanismos de acredita-
cin de establecimientos, monitoreo de la calidad de servicios, creacin de un siste-
S NTESIS
Iv
ma de vigilancia de la salud y capacitacin para intervenir en situaciones de riesgo
epidemiolgico entre otros. Dentro de la redefinicin de funciones del MSP cabe
una reart iculacin sectorial del MSP con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad So-
cial (lESS).
Quinto, se propone generar un marco regulatorio para el desarrollo de un siste-
ma de redes de servicios de salud regionales por niveles escalonados de complejidad,
con participaci n de establecimientos del MSp' de establecimientos desconcentrados
y del sse, en el que los niveles locales centren sus esfuerzos en la atencin primaria
y programas de prestaciones bsicas.
Sexto, se propone expandir la cobertura del sse, posiblemente creando un
nuevo seguro para la poblacin pobre , el que consolide y reemplace progresiva-
mente los beneficios de la Ley de Maternidad Gratuita y las pr estaciones del Bono
Solidario.
La proteccin de los ms vulnerables
La crisis gemela gener una nueva demanda por asistencia social. A los grupos ms
desprotegidos con problemas crnicos de pobreza se vinieron a agregar grupos de
poblacin que requieren de asistencia social temporal. Ecuador program en 2001
un gasto de cerca de $ 264 millones en 22 Programas Sociales Prioritarios (PSPs),
lo que representa alrededor de 1,5% del PIB, un monto similar al promedio de los
pases de la regin. Alrededor de un 60% de este monto fue asignado a dos progra-
mas de transferencias en dinero en efectivo: el Bono Solidario y la Beca Escolar.
Enseguida, los dos programas ms importantes son el de Desayuno y el Almuerzo
Escolares -US$ 24 millones- y el Bono Solidario -US$ 154,5 millones en el mismo
ao-. Si bien los subsidios al consumo del gas y de la gasolina no estn entre stos,
los 22 PSPs suman alrededor de US$ 500 millones en total en el ao 2000.
Esta red de asistencia social no est exenta de problemas. Su funcin (y presu-
puesto) no es contracclica, por lo que no tiene capacidad para expandirse en pocas
de crisis y contraerse en circunstancias normales. Esto se manifiesta en la ausencia
de PSPs con pisos mnimos de gasto asignado, y en la falta de un mecanismo de
actualizacin automtica de beneficiarios. Adems , contiene varios programas de
gasto regresivos, y carece de criterios de focalizacin consistentes. Esto no es una
excepcin en el gasto social. Por el contrario, un porcentaje elevado del gasto en los
programas sociales universales termina beneficiando a los quintiles de mayor nivel
de ingresos (e.g. subsidios a la energa o el de alimentacin escolar). Asimismo,
programas considerados focalizados varan en su efectividad para llegar a los quintiles
ms bajos y no utilizan un criterio de focalizacin consistente (e.g. Bono Solidar io o
programas del Instituto Nacional del Nio y Familia, INNFA). Varios programas
tienen cobertura insuficiente de grupos vulnerables, pese a su multiplicidad. Final-
mente, el Bono Solidario adolece de numerosas fallas: No tiene un mecanismo que
permita incorporar nuevos beneficiarios; su focalizacin original contiene errores
en la poblacin objetivo; falta claridad en el objetivo del programa y su nivel de
beneficio es inadecuado; y no genera mecanismos de salida de la recepcin del
Bono. La falta de una evaluacin de impacto del Bono no permite una visin ms
completa de su desempeo.
Ivi
tas:
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
A fin de mejorar la red de asistencia social se realizan las siguientes propues-
Primero, es menester aumentar su flexibilidad . Por ejemplo , el establecimiento
de presupuestos mnimos para ciertos PSPs le permitira poner en prctica un fon-
do "virtual" (un monto de partidas protegidas en el presupuesto) de asistencia so-
cial contracclica.
Segundo, la creacin de un programa netamente contracclico como el de obras
pblicas es factible. Su salario debe ser lo suficientemente bajo para atraer slo a
personas muy pobres en la crisis.
Tercero, la mejora de la coordinacin y focalizacin de los programas existentes
es crucial. Para ello, se sugiere adoptar un criterio nico de focalizacin de los pro-
gramas de asistencia social.
Cuarto, se precis no slo aumentar sino reorientar el Bono Solidario hacia un
programa de subsidios condicionados. El Bono debera orientarse hacia la protec-
cin de la salud de nios y mujeres embarazadas en situacin de pobreza.
Seguridad social
El sistema previsional ecuatoriano presenta varios tipos de problemas en su cober-
tura, gestin, y situacin institucional. Los de cobertura redundan en que la pobla-
cin activa y anciana protegida por el sistema formal (el Seguro Social Obligatorio
del IESS) sea de las ms bajas de la regin. Otros programas de tipo no contributivo
vistos ms arriba, como el Seguro Social Campesino o el Bono Solidario, extienden
la cobertura, pero sus beneficios son muy bajos para resultar en una proteccin
efectiva de la tercera edad . OtrO tipo de problemas se refiere al incierto balance
financiero del IESS. Por un lado, el Instituto contabiliza como activo una deuda del
Estado correspondiente a los aportes que, por ms de una dcada, no fueron depo-
sitados . El monto de la deuda difiere significativamente segn sea calculada por el
IESSo por el Ministerio de Economa y Finanzas . Las reservas del IESS, adems, no
estn claramente separadas por su destino a salud, vejez, invalidez y muerte; por lo
que es posible que existan subsidios cruzados no visibles. Otro tema es que el Esta-
do est obligado, por ley, a contribuir con un 40 % de los beneficios de los pensiona-
dos cada ao, aun cuando el programa de pensiones del IESS est en supervit, lo
que genera una presin fiscal innecesaria. La situacin legal de la reforma del siste-
ma es un tercer tipo de problema. Con la sancin de la Ley en noviembre de 2001,
un nuevo diseo institucional deba comenzar a implementarse. Sin embargo, su
aplicacin plena fue bloqueada por una resolucin del Tribunal Constitucional, re-
solucin que a su vez fue cuestionada judicialmente. En consecuencia, la aplicabilidad
de la nueva leyes parcial y el IESS ha optado por aplicar algunos aspectos de la
misma e ignorar otros, en forma discrecional.
Varias medidas son propuestas para corregir estas deficiencias. En primerlugar,
es preciso corregir el monto de las prestaciones del Seguro Social Campesino (y del
Bono Solidario-BS) a niveles cercanos a un 50% del costo de la lnea de pobreza.
Esto conllevara la redefinicin de una estrategia de expansin de la cobertura del
SSC, y de las prestaciones no contributivas. En segundo lugar, se precisa una pronta
resolucin de las diferencias entre el IESS y el Gobierno sobre la deuda de este
S NTESIS
lvii
ltimo, basada en una transparente documentacin de la misma. En tercer lugar se
propone la separaci n efectiva de la contabilidad y reservas del IESS por tipo de
seguro. En cuarto lugar, debera aprobarse una enmienda correctiva de la Ley de
Reforma de la Seguridad Social, la que elimine sus confusiones y errores actuales, y
separe completamente las polticas de pensiones y salud. En esta enmienda tam-
bin debiera considerarse la reduccin del porcentaje de aporte del Estado, dismi-
nuyendo as su presin fiscal, y hacerlo efectivo una vez que el Estado haya pagado
su deuda pendiente con el IESS. En quinto lugar, a mediano plazo debe ta aplicarse
un modelo integrado de cobertura, que expanda la misma a los sectores hasta ahora
excluidos, especialmente los pobres y ancianos .
Desarrollo urbano
La "ur banizacin" de la pobreza ha trado consigo la "marginalizaci n" de las ciu-
dades , particularmente las grandes y las medianas. Los porcentajes de la poblacin
que vive en zonas de tugurio en Quito (30 %) y Guayaquil (60 %) son notoriamente
ms altos que los encontrados en otras ciudades latinoamericanas de similar tama-
o. La situacin de algunas ciudades intermedias de la Sierra es igualmente preocu-
pante. Esto tiene obvias implicaciones en el desarrollo de problemas sociales, as
como de crimen y violencia.
Las condiciones de vida en las zonas marginadas son muy precarias: las casas
son hechas de materiales no permanentes y a veces inclusive de deshechos; las fami-
lias viven en estado de hacinamiento con varias personas durmiendo por habitacin
y varias familias por vivienda; y en muchos casos no hay conexiones sanitarias ni de
agua. Las est adsticas muestran que estas condiciones son ms severas en la Sierra.
La multiplicidad de desastres naturales recientes tanto en Quito como en Guaya-
quil hace todava ms vulnerables las condiciones de vida de esta poblacin.
En el mercado formal de vivienda hay problemas de demanda como de oferta.
Por un lado, los ms pobres no cuentan con ingresos suficientes para acceder a una
vivienda digna, pero, por otro lado, los precios del suelo urbanizado tambin est n
inflados por regulaciones urbanas y deficiencias de las condiciones de mercado.
Mientras que el suelo parcialmente habilitado puede costar entre $ 50 y $ 60 por
rrr ' , suelo no habilitado en zonas marginales cuesta $ 4 por rrr', el nico precio que
es accesible a los ms pobres. El sistema de incentivos para la vivienda (SIV), creado
en 2000 para mejorar esta situacin, provee subsidios directos a la demanda, pero
slo logra beneficiar a los hogares del tercer quintil o ms arriba.
Dna poltica de desarrollo urbano debera considerar varios elementos. Para
ello se propone:
Primero, disear e implementar un programa integral de mejoramiento urba-
no basado en las deficiencias cuantitativas y cualitativas de vivienda, tanto actuales
como proyectadas. Este programa debera ser de carcter nacional, tener como
objetivo fundamental el mejoramiento de las condiciones de vida en las zonas mar-
ginales y la disminucin de la vulnerabilidad fsica, econmica y social de sus habi-
tantes, y ser implementado por las municipalidades, promoviendo de este modo un
alto grado de participacin comunitaria.
lviii E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Segundo, es necesario revisar e! funcionamiento de los mercados de sue!o urba-
no en las ciudades grandes e intermedias para determinar los obstculos que impi-
den la disponib ilidad de una oferta de sue!o servido accesible a los ms pobres .
Tercero, es preciso disear e implementar un sistema de prevencin de desas-
tres que incluya los niveles nacional, municipal, y de barrio. El sistema debe estar
basado en sistemas de informacin georreferenciados, mapas de riesgo, capacita-
cin tcnica, educacin ciudadana, y mecanismos institucionales que permitan in-
tegrar a las diferentes agencias que constituyan e! "sistema".
Cuarto, es recomendable hacer un examen de la distribucin de responsabili-
dades para la prestacin de servicios urbanos, con e! fin de determinar y solventar
cuellos de botell a, redefinir responsabilidades entre diversas agencias de! Estado, y
fortalecer la capacidad de los gobiernos municipales para entender, analizar y dis-
minuir la pobreza urbana.
Desarrollo rural
Tres factores fundamentales destacan la importancia de! desarrollo rural para e!
Ecuador: la alta dependencia de la economa en recursos naturales ya sean agrco-
las, de hidrocarburos, forestales, o mineros ; la concentracin de la pobreza en reas
predominantemente rurales, y la importante riqueza y diversidad natural, social y
cultural de! pas en el mbito rural. La contribucin de los recursos naturales de los
cuatro sectores agricultura, minera, produccin maderera y de hidrocarburos al
PIB es de alrededor el 40%. Sin embargo, la explotacin de estos recursos no se
efecta con el suficiente cuidado de! medio ambiente ni sus beneficios se reparten
equitativamente. El resultado es una ace!erada degradacin de los sue!os, ros y
costas y una aguda desigualdad econmica entre las reas rural es y urbanas . A
pesar de esta importancia, las polticas pblicas que tratan con el desarrollo rural en
el Ecuador han sufrido de falta de coordinacin, excesiva sectorizacin y centraliza-
cin, con la consecuente ineficiencia de las inversiones pblicas y privadas. Muchas
de las polticas rurales se han concentrado en e! sector agrcola, con poca atenci n a
las actividades fuera de! agro.
Por consiguiente, es preciso establecer un nuevo conjunto de polticas que
asegure la susrentabilidad de los recursos naturales, reduzca la pobreza rural y va-
lorice la riqueza cultural y natural de! sector rural. El nfasis en la produccin
agrcola como el motor de! desarrollo rural ha ido cambiando para reconocer la
importancia de la diversificacin ocupacional de los productores, de los vnculos
entre el medio rural y las ciudades, de! acceso a los mercados como motor de creci-
miento y de! desarrollo de las capacidades locales. Asimismo, los enfoques adminis-
trativos centralizados estn siendo reemplazados por procesos orientados por la
demanda y toma de decisiones locales, en donde se trata de descubrir e incorporar
las estrategias contra la pobreza de los propios beneficiarios en su propio entorno.
Dentro de este contexto y con miras a un crecimiento econmico desconcentrado
y al alivio de la pobreza rural, ser preciso la preparacin de una estrategia par a un
desarrollo rural multisectorial, diversificadoy con enfoque espacial. Dicha estrategia ten-
dr a tres objetivos principales: la cohesin econmica y social a travs de desarrollo
de! espacio local; el ajuste a la agricultura y la diversificacin econmica rural ; y la
SNTESIS
lix
proteccin del medio ambiente. Ladiversidad geogrfica, econmica y sociocultural
de! Ecuador requiere que dicha estrategia sea diferenciada y que la sustenten pol-
ticas que apoyen: e! enfoque de desarrollo por jurisdiccin o espacio rural, en forma
participativa para crear cohesin econmica y social; e! apoyo a la diversificacin de
la economa rural; la creacin de empleo no agrario a travs de inversiones de infra-
estructura rural y social y la competitividad de! sector agrario a travs de tecnologa
de punta e investigacin; y la promocin de la conservacin de! medio ambiente a
travs de mejor ordenamiento territorial, rescate de mtodos de conservacin de
suelo y dems uso de los recursos naturales .
Dicha estrategia requerir tambin una arquitectura institucional que facilite
la complementariedad entre los roles de los diferentes actores. Las reglas institucio-
nales que pueden guiar este esfuerzo tienen que estar basadas en la cooperacin
entre e! sector pblico central, el sector privado, resto de la sociedad civil, los mu-
nicipios y gobiernos provinciales, juntas parroquiales ; la coherencia entre las nor-
mativas y actividades de los diferentes instituciones; la programacin basada en los
planes estratgicos de cada jurisdiccin y asignaciones financieras basadas en e!
concepto de "adicionalidad" como incentivos para asegurar la implementacin de
los planes estratgicos .
Medio ambiente
Los problemas de pobreza de! Ecuador se agudizan por dos variables prioritarias: la
contaminacin ambiental y los desastres naturales. Cualquier estrategia de crecimiento
econmico y desarrollo social en e! Ecuador estar condicionada por el control de la
degradacin del entorno biofsicoy por e! manejo sostenible de los recursos natura-
les. Tanto e! control de la contaminacin como la prevencin de los efectos sobre las
poblaciones causados por los desastres naturales, son los aspectos que exigen la
mayor prioridad y atencin de las autoridades ambientales.
Para e! desarrollo la poltica ambiental, e! Estado cuenta con dos formas bsicas
de intervencin. La primera es la regulacin ambiental y la segunda es la admi-
nistracin e inversin ambiental. La regulacin ambiental incluye diferentes herra-
mientas entre las cuales se destacan los instrumentos econmicos, la regulacin
directa y los procedimientos administrativos. La administracin e inversin am-
biental incluye e! manejo de los activos de! Estado, y la inversin ambiental en
sectores que enfrenten las condiciones objetivas ambientales asociadas con la po-
breza en e! Ecuador.
Dentro de las opciones de herramientas de regulacin ambiental, e! desarrollo
y e! fortalecimiento de las normas de comando y control merecen especial atencin,
particularmente las normas de ordenamiento territorial y zonificacin deluso delsuelo, el
control decalidad deaguay calidad deaire, el manejo delos residuos peligrosos y la disposi-
cinfinal deresiduos slidos. Para la definicin de las prioridades de inversin ambien-
tal en los diferentes sectores tambin se utilizan a nivel internacional instrumentos
de evaluacin ambiental estratgica. Para reducir la vulnerabilidad rural a los de-
sastres naturales es urgente la inversin en medidas estructurales y no estructurales
de prevencin de daos. Dentro de las medidas estructurales se incluyen: e!
reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundacin, obras de
Ix E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
control de inundaciones, uso de humedales para amortiguacin de crecientes, y
obras de control de erosin y de estabilidad de taludes. Dentro de las medidas no
estructurales se incluyen la zonificacin del uso del suelo, el diseo de programas de
respuesta y atencin a emergencias, y el equipamiento y la preparacin de la ciuda-
dana a las dichos eventos .
C. Construyendo un gobierno de calidad al servicio de todos
los ecuatorianos y contra la corrupcin
Los problemas de mal gobierno y alta corrupcin de Ecuador son legendarios e
inciden en la mala prestacin de servicios pblicos. Sin embargo, es preocupante
que al comparar su evolucin ms reciente en el contexto latinoamericano, casi
todos los indicadores de gobernabilidad y control de la corrupcin de Ecuador
muestran un sensible y persistente deterioro desde 1998. Los cambios ms dram-
ticos son observados en su calidad de regulaciones, control y participacin por la
sociedad civil, efectividad del gobierno, respeto a la ley, y control de la corrupcin.
En este ltimo indicador, Ecuador se ubica por debajo de cualquier pas de la re-
gin. Mientras los ecuatorianos se siente orgullosos de s mismos , tambin expre-
san una generalizada falta de confianza en las instituciones del Gobierno Central,
no as en los gobiernos subnacionales en los cuales tienen una confianza ligeramen-
te superior. Asimismo, en una escala de 0-100, la confianza de los ecuatorianos en
el sistema poltico tuvo una calificacin de 37, la que se ubica entre las ms bajas
notas en Amrica Latina.
Basada en los resultados de dos encuestas recientes, una de la Universidad de
Pirrsburgh/Cedaros/Gallup y otra del Instituto del Banco Mundial, las encuestas
confirman que: la corrupcin es un gravsimo problema, especialmente en las ad-
quisiciones de contratos y en la recepcin de un servicio pblico. La frecuencia de
las "coirnas" vara segn servicios, y stas son ligeramente menos frecuentes en los
servicios de los gobiernos locales; aunque si la descentralizacin se profundizase y
no se hiciesen esfuerzos por establecer controles apropiados, la poblacin percibe
que los niveles de corrupcin municipal podran aumentar. La evidencia demuestra
que la corrupcin agrava la pobreza y la desigualdad, ya que los usuarios ms po-
bres son proporcionalmente ms afectados en sus ingresos por las "colmas, " y esto
no se traduce necesariamente en una mejor calidad del servicio. .Asimismo, sta
desincentiva y limita el acceso a los servicios pblicos. Como resultado, se estima
que la corrupcin reduce aproximadamente un tercio de los recursos impositivos
potenciales del Estado, desvindolos inapropiadamente hacia fines privados .
Un programa de reformas debe enfocarse tanto en el sector pblico, como en el
servicio civil. La experiencia internacional sugiere que instituciones pblicas com-
puestas de personal motivado por mritos, una gestin transparente, mecanismos de
anticorrupci neficaces, y una alta moral y espritu reformista tienen un mejor desem-
peo y son capaces de reducir la corrupcin significativamente. En lneas generales,
un plan multidimensional de reformas, enfocado en tres pilares es necesario.
Primero, fortalecer la normativa e instituciones existentes de lucha contra la
corrupcin, lo cual involucra no slo al sector pblico sino al sector privado y socie-
dad civil en general.
SNTESIS
Ixi
Segundo, educar a la poblacin en sus derechos de supervisar la labor pblica,
lo que conlleva el desarrollo de mecanismos de control del gasro pblico, los que
garanticen un acceso fcil y permanente de la poblacin --especialmente el Congre-
so, medios de comunicacin y sociedad civil organizada- a las cuentas fiscales.
Tercero, mejorar la gobernabilidad para prevenir las diferentes formas de co-
rrupcin , sea sta administrativa o vinculada a reas especficas como las adquisi-
ciones y contratos de la administracin pblica. Cada forma de corrupcin se
encuentra asociada a una debilidad institucional particular y obliga a una solucin
tambin particular.
En consistencia con ese enfoque general, en el corto plazo se proponen varias
medidas: la creacin de un Pacto de Gobernabilidad entre el Estado y la sociedad
civil. La activa promocin de la participacin de los partidos polticos y la sociedad
civil en el Pacto debe ser plasmada en la conformacin de un Comit Ejecutivo con
amplios poderes y un claro mandato de disear e implementar una estrategia anti-
corrupcin . El Pacto debe complementarse con esfuerzos similares del Ejecutivo
destinados a la reforma de la administracin pblica, tales como el desarrollo de
nuevos procedimientos de: provisin de informacin actualizados del presupuesto,
seleccin de personal, fijacinde estndares de calidad de servicio pblico, sujetos a
sanciones por incumplimiento, y denuncias de corrupcin expeditos y confiables. Por
la gravedad de su situacin especial, las ofertas y contratos de adquisiciones pblicas
deben ser publicados regularmente en el Portal de Internet del Gobierno de inmedia-
to, lo que incluye toda la informacin relativa a sus decisiones en este campo.
En el mediano plazo, medidas complementarias seran las de modernizar el
manejo presupuestario para hacerlo accesible en forma virtual a los ciudadanos;
regular las finanzas y contribuciones a los partidos en las campaas polticas, de
manera tal que las mismas resulten transparentes y se prevenga la "captura del
estado " por parte de determinados intereses econmicos. En sentido similar, es
importante prohibir o limitar estrictamente el uso de recursos estatales para cam-
paas polticas. Tambin es fundamental que se fortalezcan los mecanismos deadmi-
nistracin, control y auditora social de los gobiernos seccionales, aprovechando la
percepcin de corrupcin ms moderada de la poblacin dentro de ellos. Finalmen-
te, una Campaa Nacional de Transparencia formara parte de la labor permanente
de reeducacin de la poblacin.
Mercados laborales y servicio civil
La dolarizacin implic una transformacin completa del papel de los mercados
laborales, al hacer que su competitividad externa e interna no dependa ms de
devaluaciones. Esto ha llevado a que la flexibilidad y productividad laboral se trans-
formen en elementos centrales de la sostenibilidad del crecimiento econmico. Asi-
mismo, como se vio anteriormente, un eficiente servicio civil es fundamental para
la lucha contra la corrupcin y una mejora sensible en la prestacin de servicios
pblicos .
Los indicadores laborales muestran una recuperacin parcial del impacto de la
crisis de finales de siglo. El empleo formal declin hasta el 2000, para luego recupe-
rarse tmidamente a niveles prximos a 1998. Esta recuperacin es parcial y escon-
Ixii E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
de, no obstante, choques ms profundos como la alta migracin de medio milln
de ecuatorianos -la mayora poblacin econmicamente activa- al exterior; la con-
tinua migracin del campo a las ciudades; y el hecho de que la tasa de subempleo
permanece tres veces ms alta que su nivel de 1998, lo cual refleja que un creciente
nmero de trabajadores trabaja menos de 40 horas a la semana (subempleo visi-
ble), o se le paga menos que su salario estipulado (subempleo invisible) . La evolu-
cin de los ingresos y salarios reales observ una tendencia similar: una fuerte
cada en 1999, para luego recuperarse ligeramente por encima de sus niveles de 1998
-tanto en dlares nominales o reales de 1998- y aumentando relativamente ms en
el sector informal que formal.
Pese a que la Ley de Transformacin Econmica simplific la poltica salarial
en el sector privado e introdujo nuevas y ms flexibles modalidades de contratacin
mediante contratos por hora y temporales, el sistema an presenta excesiva rigidez.
Por una parte, las Tablas Sectoriales, basadas en el salario mnimo regulado por el
Consejo Nacional de Salarios (CONADES), conllevan una indexacin automtica
que en caso de no haber acuerdo entre las partes aprueba un incremento anual
mnimo similar a la inflacin proyectada para el ao siguiente. Tales incrementos
no slo no tienen relacin alguna con la productividad, sino que adems son apenas
la base para incrementos adicionales negociados a nivel de sector o de firmas me-
diante convenios colectivos. Este mecanismo de indexacin, lgicamente deseable
en e! caso de rpida y declinante inflacin, se transforma en un grave obstculo a la
competitividad una vez la inflacin se estabiliza en niveles cercanos a los internacio-
nales. Por otra parte, la proliferacin de agencias temporales de empleo (cerca de
200 creadas en los ltimos aos y que cubren alrededor de 10% de! empleo for-
mal), fenmeno conocido como "terciarizaci n", no permite su monitoreo adecua-
do, deteriora la relacin laboral e impide supervisar e! cumplimiento de los requisitos
laborales mnimos por parte de las firmas contratantes.
El Servicio Civil tambin presenta deficiencias graves. Por un lado, la prolife-
racin de beneficios salariales y de modalidades de contratacin bajo categoras
inapropiadas (servicios) permanece, lo cual literalmente impide evaluar e! monto
exacto de! nmero de trabajadores y de la nmina salarial, y eleva el costo de los
aumentos salariales "base" concedidos por el gobierno. Por otro lado, la normativa
decretada por e! nuevo Consejo Nacional de Remuneraciones (CONAREM) es vir-
tualmente irrelevante (ms de 150 resoluciones en menos de 3 aos). Ninguna
agencia lleva control de la Nmina Pblica, llevando as a negociaciones laborales
ad hoc bilaterales entre cada institucin pblica y el Ministerio de Economa y Fi-
nanzas, por lo que su estado es simplemente catico.
Debe prestarse atencin especial al nivel de los salarios y al grado de flexibili-
dad laboral. En e! sector privado se proponen dos medidas. Por una parte, es nece-
sario lograr que los aumentos salariales futuros estn en lnea con incrementos en la
productividad laboral, simplificando e! proceso de negociacin salarial mediante: e!
abandono de la revisin salarial de acuerdo con la inflacin esperada; y la minimi-
zacin del papel de las 'tablas sectoriales ' y el establecimiento de un salario mnimo
nico. Por otra parte, es necesario garantizar un nivel suficiente deflexibilidad labo-
ral en e! sector formal sin imponer excesivos costos sobre los trabajadores y recortar
e! costo no salarial del empleo formal mediante: la mejor regulacin del uso de
SNTESIS
Ixiii
agencias temporales de empleo por parte de empresas que desarrollan aerividades
permanentes; la promocin del uso de contraros temporales y por hora cuando sea
necesario; y la eliminacin de la regla del 15% de utilidades redistribuidas a los
trabajadores.
En el Servicio Civil, el objetivo bsico del nuevo Gobierno debe ser iniciar la
racionalizacin del secror pblico. El borrador de la Ley de Unificacin Salarial
propuesta es un buen comienzo, aunque rodava puede mejorarse. En el contexto
de unificacin salarial es recomendable mantener los suplementos salariales basa-
dos en localizacin geogrfica para los mdicos y maestros, de modo que se garan-
ticen los servicios mnimos de salud y educacin en zonas remotas . Tambin es
necesario combinar la unificacin salarial con un proceso de reestructuracin del
empleo pblico, disminuyendo el tamao de la plantilla si esto es necesario; y refor-
zando el sistema de control de contrataciones pblicas mediante un registro centra-
lizado, tal y como lo propone el borrador de la Ley de Unificacin Salarial, en el
SIGEF.
Reforma judicial
A pesar de los progresos alcanzados en aspecros especficosdentro del programa de
reforma judicial, la gente no tiene confianza en el sistema formal de administracin
de justicia ecuaroriano, porque no es fcilmente accesible, es lento e ineficiente, y es
percibido como vulnerable a acros de corrupcin. Esros problemas, a su vez, se
asocian con la escasa preparacin profesional de los operadores del sistema, la limi-
tada disponibilidad de recursos y el empleo de modelos inadecuados de administra-
cin y control. Un Plan Integral de Reforma, aprobado en 1996 y revisado en
2001, ha cumplido la fase inicial, destinada a sentar las bases para cambios futuros,
de mayor dimensin . Pero no ha logrado rodava mejorar la administracin de jus-
ticia en dimensiones que sean perceptibles por el pblico.
En este contexto, es opinin del secror privado y resto de la sociedad civil que
un proceso coherente e integral es indispensable para lograr resultados de mediano
plazo. Ello conlleva acciones orientadas a recuperar la confianza pblica en la admi-
nistracin de justicia, a mejorar la calidad profesional de los jueces, la eficiencia en
los sistemas de gestin y administracin, y la ampliacin del acceso a la justicia. Tal
proceso debe profundizar lo logrado, no ignorndolo, sino apoyndose en l. Esro
obliga a reconsiderar tanto los aspecros normativos, como las caractersticas de los
operadores, los cosros, la infraestructura y los sistemas de administracin y gestin .
Obliga tambin a reconsiderar la situacin de la funcin judicial, y de instituciones
como el Tribunal Constitucional y el Ministerio Pblico, formalmente autnomos,
pero cuyo desempeo incide en los resultados .
Descentralizacin
El problema central de la administracin pblica ecuaroriana consiste en que la
centralizacin de la toma de decisiones ha afectado negativamente la calidad de los
servicios. La descentralizacin puede -bajo cierras reglas y principios- contribuir a
una solucin de este problema. Dado que los Consejos Provinciales y Municipios
Ixiv E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
estn ms cerca de los usuarios de servicios, stos pueden brindar soluciones ms
creativas y eficientes que el Gobierno Central.
En el camino hacia un Estado descentralizado, el Ecuador enfrenta tres desa-
fos principales: delinear claramente las reas de responsabilidad de una segunda capa
de la administracin pblica (la descentralizacin funcional) -constituida por los or-
ganismos de desarrollo regional, unidades ejecutoras, fondos sociales y entidades
adscritas- frente a los Consejos Provinciales y Municipios; modificar las transferen-
cias de recursos que se producen sin estar atadas a la transferencia de competencias;
y gestionar el endeudamiento de gobiernos locales con responsabilidad fiscal ,
sostenibilidad y transparencia. Sin reglas y un marco de incentivos claros, la des-
centralizacin no tiene sustento.
Las cuatro recomendaciones ms importantes para fortalecer la descentraliza-
cin son las siguientes:
Primero, a nivel intermedio del gobierno se propone: emprender una estrate-
gia de transicin (exit strategy) del nivel intermedio (provincial) en el que las entida-
des desconcentradas del rgimen dependiente rinden cuentas frente a las autoridades
electas, el Prefecto y el Consejo Provincial. Esto implica a nivel de los Ministerios un
nombramiento de directores sectoriales provinciales (mbito desconcentrado mi-
nisterial) con una terna propuesta por el Prefecto; y a nivel de los Organismos de
Desarrollo Regional el constituir el Directorio por prefectos provinciales correspon-
dientes a su jurisdicc in y con un representante del Gobierno Central. La aproba-
cin del presupuesto debe hacerla este nuevo Directorio.
Segundo, a nivel de la "Ley Especial de Transferencia del 15% de los Ingresos
Corrientes del Gobierno Central" se propone evaluar el monto exacto transferido y
transparentar su proceso . En caso de que el Gobierno Central tenga el espacio fiscal
para elevar las transferencias sobre el 10-11% actualmente transferido, y una vez
pasada la emergencia presupuestaria, realizarlas sobre la base de los ingresos adi -
cionales efectivamente recibidos y condicionar estos recursos a la transferencia si-
multnea de competencias y a la entrega de resultados.
Tercero, a nivel del endeudamiento subnacional se propone regularlo y transpa-
rentarlo en fomento de la responsabilidad fiscal, lo que implica: realizar un plan de
reprogramacin de la deuda con municipios y consejos provinciales sobreendeudados,
dando un informe en el Presupuesto Anual del Gobierno. Asimismo se sugiere
publicar las condonaciones de deuda de los ltimos 5 aos ; rastrear y publicar
diferentes formas de endeudamiento (contingencias, deuda flotante) en gobiernos
locales; y requerir calificacin independiente por agencias externas de nuevas solici-
tudes de crdito por las tres ciudades ms grandes.
Cuarto, se propone introducir previsiones al sistema contractual de transferen-
cia de competencias para clarificar las responsabilidades y derechos de cada uno de
los niveles de gobierno. Esto implica: condicionar el acceso al programa de transfe-
rencia de competencias a gobiernos subnacionales que cumplan con estndares
mnimos de contabilidad, gestin presupuestaria y envo regular de reportes finan-
cieros; y completar los convenios de transferencia con clusulas que estipulen los
clculos financieros (deuda, inversiones), sanciones por incumplimiento, y la
reversibilidad de las transferencias y de la solucin de conflictos.
SNTESIS
ru La visin de un nuevo Ecuador
lxv
Las Notas resaltan la difcil situacin fiscal y de la deuda que las nuevas autoridades
enfrentan, y de las limitaciones que las mismas plantean para desarrollar e
implementar una agenda ambiciosa de desarrollo manteniendo la disciplina fiscal.
Por ello, la extensa Agenda descrita anteriormente requiere de una priorizacin y
secuencia apropiadas, posiblemente arrancando con las medidas que consoliden la
sostenibilidad fiscal, y resuelvan los compromisos urgentes de la deuda externa.
Esto podra acompaarse de un ejercicio de priorizacin del gasto y de preparacin
de reformas institucionales -especialmente aqullas como el Pacto de Gobernabilidad
que lleven a erradicar la corrupcin y a fortalecer la gobernabilidad con base en
consenso, participacin, y activa auditora social; dndole una nueva imagen de
cambio y transparencia al gobierno entrante. Las autoridades en lo posible debern
evitar acceder a presiones de tipo populista que suelen tener un costo fiscal elevado
y cuyo impacto sobre la demanda es de corta duracin. As, no slo el diseo, sino
la implementacin de la Agenda deben ser consistentes. Estas Notas consideran
que un slido arranque del gobierno le permitir ganar el capital poltico para
hacer avances ulteriores en la Agenda de reformas de mediano plazo. A fin de
facilitar esa labor, se adjunta una matriz con sugerencias de algunas acciones prio-
ritarias. stas no buscan de ninguna manera ser adoptadas en su totalidad, sino que
ms bien son una opinin independiente a la tarea de elaborar una Agenda de
Gobierno. Reconociendo la compleja tarea de materializar esta nueva visin para
Ecuador, el Banco Mundial continuar ofreciendo su apoyo a las autoridades en el
diseo e implementacin de su estrategia para el desarrollo econ mico y social
centrada en la reduccin de la pobreza .
Cuadro 1 Ecuador: Un posible orden de prioridades en el diseo e implementacin
de polticas para el despegue del desarrollo econmico y social
Primera etapa
[
Proteger el marco macroeconmico
Aprobar un presupuesto 2003 austero
Anunciar una reforma t ributa ria (con
medidas sociales compensarorias)
Revert ir las medidas de "relajamiento
tr ibut ario"
Anunciar la fusin del Servicio de Rent as
Intern as con Aduanas en el plazo de l ao.
Como mnimo congelar el crecimiento de la
masa salarial en t rminos reales
Los primeros pasos para un crecimiento
acelerado
Aprobar nueva modalidad de cont rato
petrol ero que permita inversin mixta
Reiniciar ajuste de tarifas elct ricas
Permitir que Andinatel y Pacifictel se asocien
con empresas privadas
Aprobar una Ley de Competitividad revisada
y simplificar proceso de inscripcin de
negocios
Eliminar las preasignaciones, impuestos
marginales y licencias previas a la impo rta-
cin que tiene prerrequisito especifico
Evaluar estado de bancos estatales y reforzar
normat iva de supervisin prudencial
Enviar seales tempranas de construccin de confianza
Revisar y dar amplia difusin del estado de las cuentas
fiscales
Aprobar un programa macroeconmico slido y con
credibilidad
Anunciar un Plan de financiamient o de la deuda externa
2003
Resolver las diferencias con las petroleras
Colocar la privatizacin y desregul acin como prioridades
de la agenda.
Aprobar la Ley de Unificacin Laboral con costo fiscal
neutr al, y abandono de indexacin salarial automtica y
aplicacin obligada de Tablas Sectoriales
Di sear y dar inicio a la Estrategia contra la Pobreza
Combinar la cobert ura del Seguro Campesino con el de
Maternid ad Gr atuita
Institu cionalizar el Programa "Aprendo" para monit orear
avances de calidad educativa
Compl etar evaluacin participariva y focalizacin de los
Progr amas Sociales Prioritarios (y el Bono)
Evaluar factibil idad de un seguro para ancianos, de
provisin salud mediant e Bono Solidario p/jubilados y
discapacitados, y de programa de empleo social anricclico
Congelar aportes ms all del 10-11 % a los Gob iernos
Seccionales durante la emergencia fiscal y ampliarlo con
base en nuevas responsabilidades despus de sta
Resolver mont o de deuda del Estado con IESS y clarificar
Ley de Reforma de la Seguridad Social
Hacer la reduccin de pobreza un a pri oridad
explcita
Aprobar un gasto superior en educacin y salud
para 2003
Sustitu ir el subsidio al gas, por uno focalizado
Aument ar y condicionar los beneficios del Bono
Solidario
Aprobar un presupuesto de gasro a program as
sociales prior itari os al menos similar a 2002
Colocar la gobernabilidad al frente de la Agenda
Firmar un Pacto de Gobernabilidad
Present ar un Plan de Lucha cont ra la Corrupcin
y Campaa Nae. de Transparencia
Aprobar una Ley de Transparencia de Rentas
Petroleras
Colocar adquisiciones e informes trimestral es de
sit uacin fiscal en el Port al de Intern et
Transformar MOP en ente normativo y crear
Superint endencia de Concesiones
Unificar la nmina salarial en un mdulo del
SIGEF
Aprobar normativa de sistemas financieros
municipales unificados
Completar diseo de reforma del sistema judicial
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(Continuacin Cuadro 1)
Consolidar estabilidad y crecimiento
Simplificar arancel aduanero, reducir nmero
de franjas y eliminar aurorizaciones previas a
la importacin
Eliminar la mayora de 759 normas tcnicas
y converti rlas a OMC
Completar reforma del sector Hidrocarbu ros
Cent ralizar manejo de liquidez por BCE, y
reformar sistema de pagos.
Mejorar los sistemas de resolucin y
liquidacin de bancos
Completa r las reformas sectoriales y
subsidios cruzados infraestru ctura
Aprob ar Ley de Agua y Saneamiento
Segunda etapa
Implementar est ra tegia reduccin de pobreza
Reorient ar la composicin del gasto con base en objetivos
sociales plurianuales
Reevaluar la cont ribucin del Estado al IESS y su
art iculacin con Ministerio de Salud
Iniciar la tr ansferencia de recursos presupuesta rios en base
a result ados
Desarrollar expansin de SIGEF virtual al resro de
enti dades pblicas.
Regular endeudamiento subnacional, modificar sistema
cont ract ual de competencias y desarrollar estrategia de
transicin del nivel ministerial int ermedio,
Desarrollar medidas de de sarrollo rural y
urbano
Disear Plan de Mejoramiento Urb ano
Preparar un Sistema de Prevencin de
Desastr es
Crear programas de desarrollo tecnolgico y
financiero de sector agricola con potencial
export ador
Vl
z'
~
t
X
~ :
1
Preservando la estabilidad con disciplina fiscal
y competitividad
Jos R. Lpez-Clix'
Ecuador seencuentraenunaencrucijada. La dolarizacin lepermiti vencer a la hiperinflacin,
restablecer la confianza enel sistema bancario, y rasgar el velodel dinero quele impedaver
con claridadlos graves desbalances fiscales, reales y financieros desu economa. Basadoental
desempeo, y ensu temporal bonanza petrolera y de remesas, el dilema de las nuevas Autori-
dades es, porun lado, otomar el camino de la austeridady dela competitividad, alcanzando
la disciplina fiscal como prerrequisito de los cambios estructurales necesarios para elevarsu
productividad y eliminar las graves distorsiones de sus mercados internos; o, por otro lado,
derrochar una vezmsSIl riqueza petrolera con polticas expansivas degastoy proteccionistas
de rentasprivadas anacrnicas y corrupcin, cuyos efectos conocidos sobre la demanda podran
serpositivos enel cortoplazo, perosin dudaserdesastrosos en el mediano plazo, como la crisis
de 1999 demostr. Aunque este dilema sea independiente de la dolarizacin, nohay duda
algunade quetal rgimen cambiarioes insostenible bajo la segunda opcin.
A. Antecedentes
Desde su retorno a la democracia en 1979, Ecuador seha caracterizado por una alta vulne-
rabilidad externa, un dbil desempeo macroeconmico e ingobernabifidad. La sucesin de
choques externos -vinculados a cadas de sus precios del petr leo o cont racciones
violentas de sus flujos de capitales como la de 1998- y calamidades naturales se
han combinado con un mal manejo macroeconmico reflejado en altos dficit fisca-
les. A menudo, stos precedieron a muy altas tasas de inflacin (Grfico 1.1) e
inestabilidad cambiaria. sto condujo al pas a cuatro severas recesiones -1982-83,
1987, 1989, y 1998-99; tr es perodos hiperinflacionarios- 1983, 1988-1993 y
l . Captulo preparado por J os R. Lpez-Clix, Economista Principal del Banco Mundal, con el valioso
apoyo de investigacin de Elaine Tinsley y Branko Marc. El autor agradece las contribuciones de
No rbert Schady (Pobreza), Carolina Snchez- Pramo (Mercados Laborales) y J ames Hann a
(Competitividad); as como las valiosas sugerencias de Vicente Fretes-Cibils, Sara Calvo, Andrea
Siverman, McDonald Benjamn y Guillermo Perry. Tambien agradece a las altas autoridades del
Banco Cent ral de Ecuador, Mauricio Ypez, Leopoldo Bez y Francisco Hidalgo, as como del Mi-
nisterio de Economa y Finanzas, Mauricio Pozo, Daniel Badillo, Roberto Salazar, Diego Mancheno
y Mauricio Pareja por su apoyo en la elaboracin de esta No ta, y por sus acertados comentarios
y sugerencias durante el Seminario realizado en Quito el 11de enero de 2003. La Nota fue actualiza-
da con la nueva informacin estadstica de Cuentas Nacionales disponible al 22 de enero de 2003 .
2 E CUADOR : UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
1999- 2000; una alta e insostenible deuda externa, reflejada en varias moratorias de
pagos; y una reciente crisis gemela -cambiaria y bancaria- que destruy 20 bancos
reuniendo 50% de los depsi tos bancarios . Las malas polticas fueron un resultado
de la inestabilidad de la gesti n pblica y de la ingobernabilidad tradicional carac-
terstica de los pases petroleros. En 23 aos, Ecuador tuvo 29 ministros de Finan-
zas, lo que promedia un perodo de 10 meses en e! cargo, y fue e! pas con menor
control percibido de la corrupcin en Latinoamrica (ver Nota de Poltica sobre
Gobernabilidad y Corrupcin). La crisis gemela condujo a la dola rizacin forma l
del pas en el 2000 (Cuadro 1.1). Esta Nota anal iza e! desempeo macroeconmico
reciente, los ret os pendientes y sus posibles soluciones.
Grfico l.l Relacin entre dficit fiscal ( % del PIB) e inflacin, 1980-2002
120 4
100
~
Dficit, AD
c:
I
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CJ
O
80
-2
60
-4
40
-6
-8
20
Borj a Dur n Balln :
- 10
Febres Cordero
O - 12
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102
80 81 82 83 84 8 ~ 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 % 97 98 99 100 101 102
Dfici t -4,7 -'),6 -6.7 -0,06 -0,56 1,91 -5, 16 -9.48 -5,29 - 1,21 0,47 0,% - 1, 15 -0,11 0,6 -1, 13 -2,97 -2,55 -5,7 -4, 7 1,32 -0.3 o
Infl acin 11,9 14 16.2 47,8 32,8 28, 1 23 29,4 57 78, 1 48,5 48,8 54 46,4 27,'5 23 24,4 30,7 35,8 ')2 95,8 20 9,7
Fuente: Gallardo (200 1) y est imaciones del Banco Mundial.
Ecuadordolariz noporvoluntadpropia, sinocomo salida inevitablepara enfrentar Sil
crisis gemela de 1999. El pas estaba muy lejos de cumplir con los pr errequisitos de
una dolari zacin exitosa, incluyendo: una slida posicin fiscal; una deuda pblica
sostenible; una estructura de exportaciones diversificada para acomodar choques
desfavorables a sus trminos de intercambio; un nivel suficient emente elevado de
reservas internacionales (al menos para cubrir la base monetaria) como mecanismo
de absorcin de salidas de capitales; un slido y competitivo sistema bancario bajo
una fuert e superintendencia para prevenir la formaci n de pasivos financieros con-
tingentes; mercados de factores de produccin no transables -especialmente labo-
ral y de bienes races- flexibles, par a acomodar los ajustes de precios requeridos
para preservar la competit ividad de! sector de bienes no-transables o ajustarlos en
caso de una recesin; y un clima apropiado par a atraer inversin, que le facilitar a
acceso a tecnologa y respeto de la ley. Pese a estas desventajas, su dolarizacin le
permiti lograr dos objet ivos de corto plazo: abatir la hiperinflaci n y rest ablecer la
confianza en e! sistema bancario. En la Ley quedaron, adems, explcitas las condi-
ciones mnimas bajo las cuales el pas deba alcanzar gradualmente una dolarizacin
sostenible en e! mediano plazo.
La crisis de 1998-99 tuvo un efecto devastador sobre los niveles depobreza. La inci-
dencia de la pobreza (headcount) dobl de 34 a 56% de la pobl acin entre 1995 y
1999 (Parandekar et al., 2002). Estos nmeros implican que el nmero de pobres
creci en ms de dos millones de personas durante la crisis. De la misma manera, el
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
Cuadro 1.1 La Ley de Transformacin Econmica
Aprobada por el Congreso en marzo 2000, la Ley cont iene las medidas de transicin a la
dolarizacin y una agenda de reformas estruct urales, en su mayora an inconclusas:
Dolarizacin : Prohbe emi tir nuevos sucres, excepto en monedas; obliga al Banco Cent ral
a una tasa fija de cambio (25.000 sucres por US$ 1) y a reti rar rodos los sucres en circu-
lacin; y obliga a rodas las empresas a converrir su contabili dad a dlares
Tasas de Inters: Aprueba un mecanismo de conversin de deudas llamado desagio para
t rasladar todos los prstamos y depsiros en dlares a tasas de inters ms bajas, y lo mismo
aplica a deuda previa emitida en dlares por un corro perodo; y aprueba un procedimiento
para establecer tasas de inters legal mximas en el sistema bancario igual a LIBOR ms
riesgo de pas (determinado por el Banco Central) ms cuatro puntos porcent uales.
Reformas Financieras: Fort alece y flexibiliza la supervisin financiera, proveyndola de
lmites legales a la inmunidad de los oficiales supervisores, y dndole mayot autonoma a
la Superinte ndencia para intervenir bancos en problemas y disponer de los activos de
bancos cerrados; esrablece un lmite de US$ 8.000 sobre la previa garant a ilimitada de
depsitos; y provisiones para la reest ructu racin de la deuda del sector privado con el
sistema bancario.
Gasto Pblicoy Dficit: El dficit fiscal no podr sobrepasar 2,5 por ciento del PIB, Yla
media mvil de t res aos deber ser limitada a cero; establece un lmite al incremento del
gasto corriente; y da provisiones para hacer la cont ratacin pblica ms transparent e.
Privatizacin: Permite la constr uccin de u n nuevo oleoducto petrolero (OCP) por un
consorcio privado; y autoriza la privatizacin de empresas telefnicas y venta de 51 por
ciento de acciones de empresas estatales de elect ricidad.
Mercado Laboral : Aprueba una reforma que permite cont ratar rrabajadores por hora al
salario mnimo de US$ 0,50 por hora, as como provisiones que permiten consolidar
beneficios extras sobre el salario base.
3
nmero de personas que viven en extrema pobreza (ingresos insuficienres para cu-
brir una canasta bsica) se incremenr de 12 a 21% en un perodo similar. La crisis
golpe ms severamenre a los sectores rurales, y ms particularmenre a aquellos de
la Sierra donde la tasa aumenr en 7 puntos porcentuales solamenre enrre 1998 y
1999. El nivel de det erioro de estos indicadores revela la profundidad de la crisis y
la mayor vulnerabilidad de los pobres rurales para enfrenrar sus prdidas de ingre-
so. La consiguienre salida de ms de 300 mil personas hacia el exterior - 3% de la
fuerza laboral- desde 1997 convirti al pas en un import anre receptor de remesas
familiares. stas mejoraron el ingreso nacional, tuvieron un efecto positivo en la
balanza de pagos, financiando la cuenra corrienre y contr ibuyendo a la acumula-
cin de reservas, y sobre todo permitieron mejoras al consumo privado que com-
pensaron parcialmenr e la cada de los salarios reales. A la vez, la emigracin reduj o
artificialmente el desempleo, aunque al precio de erosionar su capital humano (y su
capital social en comunidades rurales) en el mediano plazo.
B. Desempeo macroeconmico reciente
La economa ecuatorianaseest recuperandodela crisis, peropermanecefrgil. La adopcin
del dlar, aunada a favorables precios del petrleo, dinmicas remesas familiares y
4 E CUADOR: UNA AGEN DA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENI O
una gesti n macroeconmica con resultados mixtos , han contribuido a estabilizar
gradualmente las expectativas, eliminar gradualment e la hiperinfl acin, iniciar el
saneamiento y restablecimiento del sistema bancario, arrancar una frgil recupera-
cin econmica y revertir el aumento del desempleo y de los niveles de pobreza. En
esta seccin se resumen las tendencias recientes de la economa (Cuadros 1.2 y
11..1 en Anexo).
Cuadro 1.2 Indic adores macroeconmicos
1.000
500
Crecimiento econmico real (porcentaje anual)
; I ~
1997 1998 1999 2000 2001 2002
r:::::lPIB -PIBpercapila
Inflacin y reservas
100
80
60
40
20
O+-J='-_JCJL.,......L:i!L.,.--CU-..-L.:cL-'c::J.-4 500
1997 1998 1999 2000 2001 2002
c:::J Infl acin (% ) - Exceso de reservas (USSM)
Sector pblico no financiero (en % PIB)
1997 1998 1999 2000 200 1 2002
Balance primario [J Balance SPN F
1997 1998 1999 2000 200 1 2002
Cuenta corriente O Inversin extranjera
15
10
5
O--'"r-..,...--.-=r-"-"",.,..-
5
- 10
Cambio efectivo real (200 I = 100)
20
15
10
Salarios y emple o (%)
0995 = 100)
1997 1998 1999 2000 2001 2002
c::J Desempleo. AD - Salario real. Al
75
50 -l-l=_...lI::li.l-..-LtLL_L::I:JL- --C:lL--Ii.l...J.--I.
125
100
125
1
100
75
50 >-----------------
1997 1998 1999 2000 2001 2002
___ Efectivo real ( +aprec. )
En el ao 2000, el ao inicial de la transicin, el crecimiento econmico lIe leve y la
hiperinflacin alcanz SlI plinto ms elevado. La tasa de crecimient o fue de 2,8% y la
inflacin super 90 %. Esta ltima result del ajuste cambiario y de pr ecios relati-
vos que acompa a la dolarizacin y de una excesiva expansin monetaria de sucres
en el ao ant erior. Sin embargo, los balances macroeconmicos mejor aron notable-
mente: las cuentas fiscales mostraron un fuerte supervit primario de 7,7% del
PIB, gracias a los mayores ingresos petroleros y la compresin salarial en dl ares
(derivados principalmente de la depreciada tasa de cambio) . Por su parte, la cuenta
corriente mostr un supervit excepcional equivalente a 6,3% del producto int erno
bruto (PIB) como resultado de buenos precios de petrleo, un bajo crecimiento, la
falta de crdito bancario y la depreciaci n cambiaria. El descongelamiento de los
depsitos bancarios tuvo lugar en el primer semestre del ao, pero el crdito banca-
rio permaneci aptico (Beckerman y Cort s, 2002). El alivio de la posicin externa
dio inicio con la negociacin exitosa de un Acuerdo de Contingencia de US$ 304
millones con el Fondo Monetario Internacional en marzo de ese ao. Este acuerdo
fue clave para asegurar financiamiento multilateral ese mismo mes, para intercam-
biar nuevos bonos Globales a 12 y 30 aos de plazo por los viejos bonos Brady y
Eurobonos a un valor descontado de 60 centavos por dlar (por encima de su valor
en los mercados secundarios) en agosto, y para reprogramar deuda con el Club de
Pars en septiembre de ese mismo ao. A finales de diciembre, la posicin ext erna
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
5
de Ecuador, medida en trminos de "exceso de reservas de libre disponibilidad", pas
de ser negat iva por US$ 254 millones en 1999 a positiva por US$ 776 millones.
El inicio de la recuperacin econmica y el.final de la hiperinflacin tuvieron lugar
desde2001. Favorecido por un posit ivo entorno externo caracterizado por altos pr e-
cios de! petrleo, bajas tasas de int ers inte rnacionales y significat ivos flujos de
remesas, e! PIB creci 5, 1% en 200 1 y un est imado de 3,0% en 2002 . Por su parte,
la inflacin promedio anual cay a 38% en 2001, y alcanz un dgito a finales de
2002. La recuperacin se explica por el aumento de la demanda int erna (especial-
mente pri vada), a su vez estimulada por los altos precios de! petr leo, las crecientes
remesas, e! aumento de los salarios mnimo y promedio nominales en dlares, los
qu e han prcti camente dobl ado ent re abril .2000 y octu bre 2002, y la lenta
reactivacin del crdito privado.(Grfico 1.2) en consonancia con la recuperacin
del sistema bancario. La construccin del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)
tambin ha atrado nuevos flujos de inversin ext ranjera. La lent a desaceleracin de la
inflacin corresponde al comportamiento esperado de una economa recin dolarizada ,
donde el ndice de precios tiende a ser det erminado por la inflacin internacional, el
rezago de! ajusterelativo de precios", e! cont rol de ciertos precios administ rados de
product os que pert enecen a la canasta bsica, y la expansin de la demanda inte r-
na. La recupe racin econmica y la emigracin, han contri buido a que las t asas de
empleo/desempleo hayan vuelto pr cticamente a sus niveles de enero 1998, pero el
subempleo permanece t res veces ms elevado, lo cual refleja cambios ms profun-
dos de los mercados laborales (ver Not a de Polt ica de Mercados Laborales y Servi-
cio Civil).
Gr fico 1.2 Crdito al servicio pri vado (tasa de crecimient o % )
40
30
20
10
o
-10
-20
-30
-40
-50
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: BCE y estimados del Banco Mundial.
El desempeo fiscal posidolarizacin ha sido mixto, expansivoenel gastoy positivo en
los ingresos, locual nolehapermitidoalcanzarsusostenibilidadfiscal demediano plazo. Los
2. El incremento inicial yacelerado de precios,ysu lent a reduccin gradual despus de una dolarizacin
no es una experiencia nica de Ecuador. Muchas Repbl icas Soviricas lo experimentaron durante
el establecimiento de sus Directorios de Moneda (Currency Boards). Esto se explica por el dilema de
determi nar la tasa de cambio "correcta". Por una part e, se puede alcanzar una significa tiva
subvaluacin de la moneda nacional a la tasa escogida, especialmente si la primera se ha depreciado
significarivarnenteduranre los meses que preceden a la dolarizacin (Beckerman y Cans, 2002);
pero, por otra parte, se corre el riesgo de sobrevaluacin de la moneda nacional al punto que la
haga no creble para los agentes. Ecuador opt por la primera opcin.
6 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
supervit primarios del Sector Pblico No -Financiero (SPNF) han sido decrecien-
tes: del 7, 7% del PIB obtenido en el 2000, est proyectado caer a ms de la mitad,
4,0 % del PIB, en 2002. Estos supervit han sido casi exclusivamente el resultado
de un incremento de los ingresos corrientes, tanto petroleros como imposit ivos,
que han variado irregularmente entre 2 y casi 5 puntos porcentuales del PIB res-
pect o a 1999 . Infortunadamente, stos han tenido que cubrir una pesada carga de
intereses de la deuda pblica, lo que dej decrecientes y magros saldos global es
positivos durante estos tres aos (cercano a cero en 2002) (Cuadro 1A.1)3. Adems,
los supervit primarios habran sido ms altos de no haber sido por el comporta-
miento expans ivo del gasto primario corriente: el gasto salarial y en bienes y servi-
cios casi dobl respecto a su nivel predolarizacin -de US$ 1.181 millones y US$
511 millones en 1999 a US$ 2.083 y US$ 923 millones en 2002-, y el gasto de
inversin recuper su elevado nivel de la crisis, arriba de 6,5% del PIB, en 2002 .
Los balances externos tambin han presentado resultados combinados. Luego
de la fuerte salida de capit ales de 1999, y su recuperacin en el 2000, el "exceso de
reservas int ernacionales de libre disponibilidad" ha decrecido dos aos consecuti-
vos, proyectndose en alrededor de US$ 400 millones en 2002. Este resultado, no
obst ante, oculta camb ios muy importantes en los componentes de la balanza de
pagos . Por una parte, el balance en cuenta corriente ha pasado de un supervit de
6,3 % en 2000 a un alto dficit de 6,6% proyectado par a 2002. Ms del 80% de
este desbalance corresponde al dficit de la balanza comercial. Entre los factores de
corto plazo que lo explican se encuentra: el boom de demanda que acompaa las
ganancias petroleras extraordinarias y el consumo de importaciones financiado por
las remesas; enfermedades y problemas de acceso a mercados europeos que han
afectado respectivamente la oferta exportable de camarones y bananos ecuatoria-
nos; la apreciacin del tipo de cambio real; y el alza temporal de importaciones que
tipifica la construccin del OCP. Sin embargo, factores positivos en la cuenta co-
rriente han sido la baja del pago neto de intereses de la deuda externa (por casi US$
500 millones) y el rpido crecimiento de las remesas familiares, las que son la se-
gunda fuente ms importante de divisas -alrededor de 5,4% del PIB en 2002- y
financian buena parte del crecimiento acelerado de la demanda de importaciones
durante el perodo postdolarizacin. Por su parte, la cuenta de capit ales muestra
una entrada temporal de flujos de inversin extranjera par a financiar la construc-
cin del OCP; los cuales son estimados por las autoridades en alrededor de 3 pun-
tos porcentuales del PIB par a 200 2.
El iniciode la recuperacineconmica ha posibilitado una disminucinde los niveles de
pobreza urbana entre2000 y 200l . Las Encuestas de Empleo muestran una clara baja
de los niveles de pobreza en 20 puntos entre 1990 y 1997, luego un fuert e incre-
ment o por casi 17 puntos en 1998 y 1999 como resultado de la crisis, y posterior-
ment e una recuperaci n parcial por aproximadamente 12 puntos a partir del 2000
3. Debe anorarse que los supervir fiscales del SPNF no incluyen las erogaciones exrraordinarias de
apoyo a la recapir alizacin bancaria, equivalenres a un esrimado de 1,5% del PlB en 200 1 y de
1,0% en 2002, con lo cual se rransformaran en dficir. El supervir de 2002 incluye la deuda
floranre esrimada a finales de 2002 en US$ 722 millones (US$ 181 millones en arrasos de deuda
al Club de Pars y US$ 541 millones en cuenras por pagar, cuyo deralle se desconoce) revelada a
finales del ao por las auto ridades salienres.
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
7
(con lo cual an no alcanzara sus tasas observadas en 1997) (Grfico 1.3). La mis-
ma Encuest a esti ma cmo la cada en pobreza, medida por ingresos, ent re el 2000
yel 200 1 afect en proporcin casi similar tant o las zonas rur ales como las ciudades
(Len 2002)4.
Grfico 1.3 Pobreza urbana, 1988-2001
60.0 -,---------------------------,
50.0
40,0
30.0
20,0
10,0
0,0 -l--_-_-_-__- ~ - _ - _ - _ - ~ - ~ - _ - _ - - l
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200 1
Filen/e: Len (2002), basado en las Encuestas de Emp leo, Desemp leo y Subempleo.
C. Los retos de preservar la estabilidad
La tr ansicin a la dolarizacin le ha permitido a Ecuador ser exitoso en lograr sus
objetivos inmediatos de eliminar la hiperinflacin, acercndose lent amente a la tasa
a niveles int ernacionales, restablecer cierto grado de confianza en el sistema banca-
rio e iniciar la recuper acin econmica. No obstante, sus objetivos ms mediatos
an estn por alcanzarse: lograr sostenibilidad fiscal y externa, como prerrequisitos
de su agenda de reformas est ructu rales clave para consolidar su recuperacin, fort a-
lecer su sistema financiero y mejorar su competitividad dent ro de un marco de
cambios de sus precios relativos. Esta seccin sintetiza los ms serios retos macroeco-
nmi cos que enfrentar en el prximo cuadrienio.
La posicinfiscal es frgil. Tres razones principales la debil it an: la alt a volatilidad
y prociclicidad de los ingresos, especialmente los pet roleros; la severa rigidez, baja
calidad y no t ransparencia del gasto; y el elevado grado de iliquidez e insolvencia de
su deuda pblica.
4. En lo que se refiere a la medicin de pobreza por ingreso, se pueden hacer clculos con base en
dos fuenres: la primera es la Encuesra Urbana de Empleo, Subempleo y Desempleo. Esra en-
cuesra se viene realizando anualmenre desde 1987; hasra e! ao 1999 cubra solamenre e! mbi-
to urbano, mienrras que a partir del ao 2000 cubre tanro e! mbito urbano como rural. Por atto
lado, a partir de marzo de 1998, e! Banco Cenrral de! Ecuador ha esrado levanrando una encues-
ra de empleo en las rres ciudades principales del pas (Quito, Guayaquil y Cuenca); esra encuesra
se realiza mensualmenre. Para e! clculo de la pobreza por ingreso, se ha fijado la lnea de
pobreza en US$ 2 por persona por da. Esto tiene la venraja de facilitar la comparacin con orros
pases. La pobreza medida por ingresos tiene serias desvenrajas en compa racin con la pobreza
medida por consumos: en general, el ingreso flucta de manera cclica (especialmenre en zonas
rurales), y esr ms sujeto a errores de medicin. En e! Ecuador, sin embargo, las medidas de
pobreza por ingresos son indispensables, ya que permi ten trazar la evolucin de la pobreza desde
1999.
8

ECUADOR: UNA AGEl\DA ECONOMICA y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O

La volatilidadyproadicidadde losingresosfiscales permanecen excesivas. Con excep-
cin del comporramiento excepcional de la inflacin, de los ingresos fiscales y
de los trminos de intercambio, la volatilidad macroeconmicaha disminuido
bajo la dolarizacin (Cuadro 1.3). La volatilidad de los trminos de intercam-
bio de Ecuador noslo fuecinco veces ms elevada que la del promedio regio-
nal en la segunda mitad de los aos noventa (19,2 os. 3,4% de promedio
regional), sino que ha aumentado en un 20% en el perodo postdolarizacin.
As, es obvioque la fuerte dependencia de la economa ecuatoriana a los pre-
cios internacionales del petrleo la hace muy sensitiva a sus choquesexternos.
En Amrica Latina, Ecuador es el tercer pas(despus de Venezuela y Trinidad
y Tobago -rarnbin pases petroleros) con la mayor concentracin (arriba del
60%) de sus exporraciones en unos cuantos productos tradicionales (Grfico
l A). La fuene dependencia respecto a los precios del petrleo se manifiesta de
diversas formas (Cuadro 104 )- . As, (i) la correlacin de entre precios del pe-
trleo y creci miento econmicoes notoria; (ii) la correlacin entre precios de
petrleo e ingresos fiscales es an ms elevada (un coeficiente de 0,66 entre
1990-2002); (iii) por cada dlar que cae el precio internacional del barril de
petrleo, las exporraciones caen un 0,6% del PIB Ylos ingresos fiscales bajan
Cuadro 1.3 Volatilidad en Ecuador, 1990-2002
Dcada 199<J
(%)
2000-02
(%)
Cambio
(%)
PIB real
BalanceSPNF
Ingresos corrientes/PIB 1/
Petroleros
No Pet roleros
Gasto primario/PIB 1/
Inflaci n
Base monetaria
Trminos de intercambio
Crecimiento real de salarios 2/
Crecimiento de consumo privado
5,5
2,5
1,7
2.0
1,4
0,4
12, 1
25,4
19,2
10.8
4,0
1,7
0,1
1,4
1l ,8
2,1
0, 2
4.\,1
5,5
25. 1
6,9
4, 1
52
94
18
62
50
48
256
77
20
37
NoltlJ: VulJfllidild definida como desviacin esrdndar. en t rminos porcentuales. de las variables ant edichas.
1/ Daros desde 1 9 ' ) ~ .
1/ Daros desde 1997 .
Grfico 1.4 Porcentajede 4 principales bienes en exportaciones
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Mxico
Paraguay
Per
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela
Amrica Central
Caribe
!'!!!!!!!!!'!!
:

1995
n
1999
10 20 30 40 50 60 70 so 90
PRESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
9
un 0,4 % del PIB (Artana, 2002), lo que refleja tambin su comportamiento
procclico. No es de extraar que los ingresos fiscales. petroleros presenten
fuertes swings: en trminos del PIB, stos crecen de 3,9% en 1998 a 9,2 % en
2000, para luego caer a un proyectado 5,7% del PIB en 2002 (Cuadro l A. l ).
Cuadro lA Incidencia del petrleo en la economa
Crecimiento y precio del petrleo
30 1 [ 15
25 10
. .:: 0::'
- 10
1987. 1989 1991 . 1993 1995 1997 1999 2001
PIB (%) .- - Precio del petrleo
Precio del petrleo y ingresos fiscales
30
'" 25 '
c: 20
15

5 +-'=-,--"':"'..........-
35
25
'5
.g
15
...
'" ;:
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
s:::::l Ingresos fiscales (%PIB)
_ _o Precio petrleo, AD

5.
Exportaciones del petrleo y balanza comercial - US$ M
3.000
2.000
1.000

- 1.000
-2.000
-3.000
El gastopermaneceexpansivo, enbuenamedida porla inerciapresupuestaria. Contra-
riamente al comportamiento muy variable de los ingresos, el gasto primario
muestra una volatilidad cercana a cero desde mediados de los noventa, lo cual
refleja su rigidez y explica su expansin (Cuadro 1.3). Entre 1997 y 2002 , pese
a la crisis y la dolarizacin posterior, el gasto primario del SPNF ha mantenido
su tendencia creciente. En trminos del PIB, ste.se elev de alrededor de un
19,4% en 1997 a 19,9% en 2000 ; y desde entonces ha aumentado uno y medio
puntos porcentuales hasta 2002 alcanzando 21,4 % del PIB (Cuadro 1A.1).
Obviamente, esto refleja la ausencia de su ajuste". Las razones principales de la
Alternat ivament e, esta cifra podrainc!uir e! reconocimient o tardo de deuda flot ant e que se
vena arrastrand o desde aos atrs por alrededor de 0,3-0,4% de! PIB.
10

ECUADOR: UNA M;ENDA E C O N ~ I I C A y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

inercia presupuest aria son tres: el ge neroso mecanismo de indexacin salarial
con base en la inflacin proyectada adoptado posrdolarizacin; los mlt iples
beneficios asociados al increme nto del salario base del emp leado pb lico, los
que act an como mu lt iplicador (ver Nora de Poltica de Mercados Laborales y
Servicio Civil); y la preasignacin ex ante de los ingresos fiscales "proyectados"
en la Proforma Presupuest aria contenida en ms de 50 normas legales vigen-
tes, lo que impide reajustarlos una vez que quedan aprobados (Jer Nora de
Polt ica y Administr acin Tributaria, 2003).
La rigidez delgastosel'lIeft1eextrema al aiiadirselelospagos delserviciodela deud.
Si del total de los ingr esos corrientes se dedu ce el gas to de la nmina salarial
-30%, las pr easignaciones -30%, y el pago del servicio de la deuda -35%
(incluyendo amo rt izaciones net as)- , el saldo remanente de libre disponibili-
dad par a gas to primario no salarial es de apenas un 5% del presupuest o, lo
qu e equivale a alrededo r de 1,0% del PIB de 2001 (Grfico 1.5). En la prc-
tica, este porcentaje equivale a una pequea reserva de cont inge ncia presu-
puest aria. Este monto flexible de recursos int ernos con el que las auto ridades
cue nta n para financiar inversin o la compra de bienes y servicios (especial-
mente gasto social) por el Gobierno Centra l es insignifi cant e. Tomando en
cuenta la estacionalidad de los ingresos fiscales y la impredecibilidad de los
desembolsos externos, contr ibuye a continuos y profund os problemas de Te-
sorera. As, la inflexibilidad del gasto imp ide una adecuada planificacin de
caja y su reorientacin con eficacia y eficiencia hacia objetivos prioritarios de
una nueva est rategia de reduccin de pobreza".
Grfico 1.5 Distribucin de ingresos pblicos (2001)
Libre
disponibilidad
5%
Sueldos
30%
Servicio deuda
35%
Fuente: Banco Mundial en base Gallardo (200 1).

6.
7.
El gasto pblico es mllY fraaionado y, por lo tanto, descoordinado, stqeto a un dbil
control, y no transparente. La preasign acin de un 30% de los ingr esos en ms de
50 ent idades diferentes y 242 gobiernos seccionales (provi ncias y canto nes) no
sujetas a ningn mecanismo de coordinacin, monitor eo y evaluacin regul ar
conduce a una ejecucin fraccionada del gas to", a su falta de contro l y pone
A t tulo ilustr at ivo, obsrvese que solamente el Bono Solidario consumi recursos equi valentes
a 0,8% del PIB en 200 1, lo que sera equivalente a ms de la mitad de los recur sos de libre
dis ponibi lidad.
El fraccionamiento del gasto se ent iende en senti do amplio, es decir, originado en la preasignacin
de ingresos.
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD I I
serios obstculos a su tr ansp arencia. La escasez de estudios sobre la calidad del
gasto en Ecuador es un reflejo precisamente de su falta de transparencia. La
administrac in financiera es por ley descentralizada a las age ncias ejecuto ras,
pero sta se desarroll a bajo un sistema integrado de informacin financiera
(SIGEF) que cubre un presupuesto no consolidado, abarca una porcin del
gaseode la administracin cent ral, excluyendo a las ent idades descentralizadas y
seccionales", y report a una ejecucin no virt ual y tard a. La falta de control y
tr ansparencia son enraizadas: El Inst ituto de Seguridad Social, por ejemplo,
no haba publicado sus balances financieros en cinco aos y operaba sin nin-
gn control externo (actualmente opera bajo la Superint endencia de Seguros) .
Las mu nicipalidades, por su part e, tampoco publican sus estados financieros.
A su vez, mientras la proforma del presupuesto no se aprueba antes de iniciar
el ao, los cierres presupuest arios tom an lugar ms de un ao despus de
haber sido concluidos, con su verificacin posterior por la Conrralor a an ms
tarda.
La deuda pblica es ilqllida y mllY elevada. El stock de deuda externa total fue
estimado en 65, 7% del PIB en el ao 2002, ms del dobl e de las exportac io-
nes de bienes y servicios y el segundo ms elevado en Amrica Lat ina despus
de Argenti na (antes de la crisis) (Grfico 1.7). La deuda pblica represent
60% del PIB de ese ao. El peso del servicio de su deuda externa pbli ca es
excesivo, lo que le genera cont inuos problemas de iliquidez y eleva su riesgo de
incumplimiento. Aproximadamente uno de cada tres dlares ingresados al fisco
van al pago de la deuda externa. A finales de 2002, el spread de los bonos ecua-
torianos es el segundo ms alto de la regin y de tendencia crecient e: por encima
de los 1.850PU1lfOS base - arriba de Brasil y del promedio de los bonos latinoame-
ricanos- y aumentando desde abril de 2002 cuando no se alcanz el acuerdo con
el FMI (Grfico 1.6f Ecuador tambi n tiene problemas inmediatos de liquidez,
Gr fico 1.6 Riesgo financiero del pas (en basispoints)
Tasas de in te reses acti vas e n Ecuador
1
/
TasLS de int ereses
100
00
60
10
20
O
8:
;,
e
Coe fici ente de liq uid ez ner a
de los ban cos privad os dom st icos
( D iciem b re 99 - sep tiembre 02 )
Morosid ad de la Banca
"1 ."0. ve ncida/ carr era roealj ) I
12 o -
' : : ~ ~ : :
(; - - ------_._--- -
4 .
2 . . . . -- . -- -- . . . . . . . . . . .. . . . .. . . .. .
o
Fuente:JP Morgan.
8. El SIGEF cubre alrededor de un 84% del gasto del Gobierno Central.
9. Ntese que el spreads se reduj o significativamente luego de la dolarizacin, peto permanece
muy sensitivo a los sucesos internos y externos.
12 ECUADOR: UNA AGENDA ECOI'MICA y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
con at rasos al Club de Pars estimados en US$ 181 millones a finales de 2002, y
un monto programado de servicio de ladeuda de alrededor 8, 1% del PIB (4,7%
en amortizaciones y 3,4% en intereses para 2003-04). Alrededor de cuatro quint as
part es de la deuda total las const ituye deuda externa. De ella, un 65% es deuda
oficial--40% multilateral y 25% bilateral- lo que la hace un tant o menos vulne-
rable a los cambios de los mercados emergent es y complementa la falta de acce-
so del pas a los mercados internacionales. Finalment e, casi dos terceras part es
de la deuda int erna las constituyen los bonos emitidos por la Agencia de Garan-
ta de Depsitos (AGD) y la Corporacin Financiera Nacional para sufragar los
costos de la intervencin de los bancos int ervenidos durante la crisis bancaria. La
perspectiva de las tres principales clasificadoras de riesgo es que la capacidad y
volunt ad de pago del pas ha mejorado con la dolarizacin, pero con una Califi-
cacin de CCC+ (Standard & Poor's) o Caa2 (Moody's), Ecuador an no es
elegible de un grado de inversin para poder emitir nuevos bonos soberanos en
los mercados de capitales internacionales en el futu ro cercano10.
Grfico 1.7 Deuda externa total (% PIB )
160 .,-- - - - - - - - - - ---- - - - - --------,
0 1997 . 2000
120
80
40
o +-,--"--,-l-'-
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Las remesas familiares han transjormado positivamente a la economa ecnatonana,
perotienen algunos efectos adversos queconvienecorregir. Ecuador se ha convert ido en uno
de los principales receptores de remesas de Amrica Lat ina (AL). Recibe alrededor
de US$ 1.400 millones en remesas al ao, equivalentes a 5,4% del PIB en 2002.
Esta ent rada de capitales ha relajado la restr iccin de divisas, mejorando el consu-
mo pr ivado, afect ado por el decrecimiento de los salarios reales dura nte la crisis, y
cont ribuyendo a paliar la cada de los ingresos. Las remesas ecuatorianas tienen cinco
part icularidades respect o a lo que es la tend encia latinoamericana (Cuadro 1.5):
(i) se intensifican con una migr acin ms bien tarda de finales de los noventa; (ii)
est n concent radas en t res regiones del pas, Azuay (Cuenca), Guayas y Pichin-
cha -con una clara dominancia de la pr imera- que reciben alrededor de dos tercios
de ellas; (iii) casi la mit ad (45 %) no proviene de los Estados Unidos; (iv) una relat i-
vament e ms alta proporcin se dedica a inversin en vivienda ; y, (v) en trminos
10. El nivel e de calificacin de riesgo significa que la insrirucin emisora tiene obvias deficiencias,
probablemente relacionadas con la calidad de sus act ivos o una mal a est ructuracin de sus cuen-
ras (fiscales en este caso); lo que conlleva un considerable nivel de incertidumb re y dud as razo-
nables respecro a su capacidad para enfrent ar problemas adicionales en el fut uro.
PRESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLI NA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 13
per cpita son las terceras ms elevadas de Amrica Lat ina, incidiendo positivamen-
te en la rpida recuperacin de los ingr esos y niveles de pobreza precrisis. No obs-
ta nte estos aspectos posit ivos, las remesas tambin t ienen algu nas imp licaciones
macroecon micas, muy similares a las de sus boom petro leros, que favorecen: (i) un
cambiode precios relativos , dado que la entrada de divisas aumenta la demanda por
bienes no transables y sus precios; (ii) una apreciacin del tipodecambio real, medida
por la disminucin de la relacin de precios de los bienes tr ansables y no transables;
y (iii) un deteriorode la menta comercial de la balanza depagos, deb ido a la cada de
exportaciones (especialment e no tradicionales) y alza de import aciones resul tantes
de la apreciacin cambiaria. Sin embargo, existen dos diferencias importantes entre
las remesas y las bonanzas petr oleras: la duracin , puesto que las remesas tienden a
ser un choque externo positivo ms permanente -usualment e 7-1Oaos- que las
bona nzas; y el nso productiuodelos reaasos, dado que en comparacin a las ganancias
petroleras, las remesas tienden a ser consumidas en una proporcin mayor en inver-
siones en bienes no rransables, ms que en import aciones. Ambas diferencias favo-
recen a las remesas como un fenmeno bienvenido, cuyo uso puede maximizarse .
Cuadro 1.5 Migr acin y remesas familiares de Ecuador
Ecuador: emigrantes y remesas
90 91 92 93 94 9j 96 97 98 9900 0102
'" 12 100.
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8
6 W [
4 40 '"
2 20
& O ..c...u-,..Ll.,,.l-l..,.u.,.u..,.'-'-.JCL,..l......... :;:

Remesas perrpita (en US$)

Rep b.
El Salvador
Brasil
so 100 Ij O 200 2j O 300 3j O
c::::JRemesas (% PIB) - Emigr ant es y remesas
EE.UU
4j %
Espa
30%
Remesas: estimacin por pas de procedencia
OtrOS
Ij %
Italia
10%
Pichincha5%
Remesas recibidas
(Distribuc in en dlares. 2000)
Azuay
46%
Guayas
11%
Resto del P
38%
Fsmte: Banco Mundial con base en datos del BCE y de Encuestas de Empleo Urbano.
Entre los efectos adversos, el cambiode los precios relativos en detrimentode los bienes
transables es el principal problema a corregir. Como bienes "t ransables" se conocen a
aquellos cuyo precio lo de terminan los mercados inte rnacio nales, y como "no
transables" los determinados por el mercado inte rno. La modificaci n de los precios
relat ivos entre bienes tr ansables y no transables en un sistema dolarizado es una de
las aproxi maciones posibles de! tipo de cambio real. Una apreciacin del tipo de
cambio real puede deberse tanto a la baja de la product ividad de la produccin de
los bienes t ransables, como al aumento de los precios de los bienes no tra nsables.
En Ecuador, posteriormente a la dolarizacin, la relacin de productivi dad de am-
bos secto res -transables y no tra nsables- se ha deteriorado, afecta ndo mayor ment e
e! sector de transables. A la vez, la relacin de precios relativos ent re bienes transables/
no transables subi en el ao 2000, emp ujada por el alza de los precios de los bienes
tr ansables que fueron afectados por la fuert e dep reciacin del sucre; pero posterior-
mente cay debido al alza consta nte , aunq ue decl inante , de los precios de los bienes
14 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
no rransables (Grfico 1.9)11. La consecuencia de ambas tendencias ha sido la apre-
ciacin resultante del tipo de cambio real (Cuadro 1.2) . Ntese que el estimado de
su apreciacin real resulta bastante menor calculado con base en los costos laborales
unitarios (8, 1%) que con base en los ndices de precios al consumidor (62%), para el
caso, por ejemplo, de su pri ncipal socio comercial -Estados Unidos- entre 2000 y
2002 (Grfico 1.8). De cualquier manera, este cambio de precios relativos repre-
senta una manifestacin del deterioro de la competitividad externa ecuatoriana que
conviene corregir" .
Grfico 1.8 Tipo de cambio real bilateral con los EE. UD. basados en el I Pe
yen costos laborales uni tarios 0994=100)
180
160-
140
120
100
80 +------.--..::::;;:::::::..--r===;:==---r----r-----.--.------,
- Costos laborales
1994 1995 1996
1997 1998 1999 2000
- IPC
2001 2002
Fuente: Banco Mundial con base en dar os del BCE y de Encuestas de Empleo Urbano.
Grfico 1.9 Relacin de productividad y de precios relativos transables/no
transables 0998= 100)
~ .
- Productividad: Tr/Ntr
- Precios: Tr/Nrr
2,0
1,8
1,6
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1,4
11
ce
1,2
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1
. ~
0,8
""O
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0,6
0,4
0,2
0,0
1998 1999 2000 200 1
Ao
Fuente: Banco Mundial con base en datos del BCE y de Encuestas de Empleo Urbano.
11. Las series de productividad laboral (producto/trabajo) estn construidas usando datos de empleo
urbano, y no nacional, ya que este ltimo no est disponible ms que pata 2000 y 2001 , men-
rras que el producto es nacional ya que no existen series de producto urbano. La serie de precios
uti lizan el ndice de precios al productor del BCE para transables, y el ndice de precios al
consumidor urbano tambin producido por el BCE pata los no transables . Ambos ndices cons-
tituyen, por lo tanto, aproxima ciones a los valoresreales.
12. Otra manifestac in de la prdida de competitividad fue la evolucin de las exportaciones no
trad icionales: st a alcanz una tasa anual de crecimiento de 20% en 2001 , pero en 2002 , su
crecimient o fue cercano a cero. Las auto ridades t ributarias indicaron que esta ltima cifra con-
tiene una significativa subvaluacin explicada por la evasin tr ibutaria.
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPUNA FISCAL y COMPETITIVIDAD 15

La posicinexternaes dbil. Dada la inflexibilidad cambiaria, Ecuador tambin

debe encont rar mecanismos alternativos de absorcin de choques, reales y financie-
ros. Su elevada dependencia de unos cuantos productos primarios lo expone en
mayor medid a a un det erioro de sus trminos de intercambio . Asimismo, e! desa-
rrollo de mecanismos de absorcin de choques financieros, tpicos de una economa
dolarizada, es inexistent e. Tres alternativas existen: "abundantes" reservas inte rna-
cionales en e! Banco Central ; lneas de crdito cont ingente con organismos multi-
lat erales; y recursos de un Fondo de Est abilizacin ant icclico.
El nivel de reservas internacionales de libre disponibilidad es declinante. Si bien el
monto de reservas int ernacionales requerido bajo dolarizacin es menor que
bajo un sistema de tipo de cambio flexible, ya que la oferta monet aria es siem-
pre mayor que la base monet aria y no existe ms la funcin tr adicional de
prest amist a de ltima instancia, es conveniente fortal ecerlo para prevenir con-
ting encias menores' >, El "exceso" de reservas de libre disponibilidad en Ecua-
dor se recuper levemente en e! ao 2000 con e! apoyo multil ater al y la
reestructuracin de su deuda, pero su nivel act ual es bajo (cercano a los US$
400 millones) y su tendencia es declinante (Cuadro 1A.1)14.
Despus de la crisis de Argentina, las posibilidades de obtenerlneas contingentes con el
exterior son mnimas. Estados Unidos tampoco ha mostrado ningn inte rs por
compartir impl citamente su seoreaje con pases dolarizados.
El recientemente creado Fondo Petrolero contar con recursos hasta 2004 y su monto
previsible para enfrentar contingencias es marginal. El Fondo de Estabilizacin,
Inversin Social y Productiva, y Reduccin del Endeudamient o Pblico(FEIREP)
fue creado con la recientemente aprobada regla fiscal. De acuerdo con la Ley, los
recursos que aliment an e! FEIREP sern principalmente aquellos transport ados
por e!OCP que no derivende la menor utilizacindel Oleoducto Transecuatoriano
(SOTE) de petrleo liviano, lo que en la prctica significa, dado el at raso en la
finalizacin de los trabajos de! OCP hasta finales de! 2003, la tr ansferencia de
un volumen pequeo de recursos de 2004 en adelant e. Adems, de acuerdo
con la Ley, slo un 20% de los recursos del FEIREP tendrn funcin ant icclica,
por lo que su mont o para contingencias ser marginal.
El sistema fi nanciero permanecevulnerable. El sistema financiero ecuatoriano se ha
recuperado remarcablemente bien desde su crisis de 1999, con un crecimient o esta-
ble de los depsitos en el sistema bancario y del crdi to al sector privado desde sus
13. Ntese que la funcin de prestamista de lt ima instancia fue irrelevante para evitar la crisis
bancaria previa a la dolarizacin. Se habla de cont ingencias "menores" que no incluyen event ua-
lidades como si un nmero muy gra nde de depositant es ret irase sus depsitos de los bancos. En
este caso, o las tasas de inters tendr an que subir a niveles elevadsimos pata int ent ar recuperar-
los u otra crisis bancaria ocurrira.
14. El "exceso" de reservas, concepto apropiado pata un sistema dolarizado, result a de deducir del
mont o total de las teservas de libre disponibilidad a los pasivos internos del Banco Central, los
que incluyen la moneda y papel emitido por ste, as como los depsitos de los bancos comercia-
les en el Banco Centra l. El exceso de reservas aument a particularmente con los depsitos del
Gob ierno a la Cuenta nica del Tesoro, por lo que estos lt imos se convierten en una variable-
met a clave del programa macroeconmico.
16 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
niveles negat ivos de 1999, pero an existen var ias reas crit icas por mejorar. Algu -
nos problemas clave son los siguientes (Cuadro 1.6)1\ :
Cuadro 1.6 Indi cador es del sistema financiero
Tasas de intereses activas en Ecuador!/
Tasas de intereses
40
Tasas nominales 20
20
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Coeficiente de liquidez neta
de los bancos privados domsticos
(Di ciembre 99 - septiembre 02)
Morosidad de la Banca
"j (carrera =0'",",,"rcr alj) I
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1/ Tasas act ivas nominales ~ ' reales provienen de la Superintendencia de Bancos del Ecuado r.
Fnente: Banco Central del Ecuador; Superintendenciade Bancos del Ecuador y FMI.

15.
16.
Las tasas de inters altivas reales son levemente positivas, mientras qtle las pasivas
siguen negativas)' nofortalecen la intermediacin financiera. Las tasas de int ers
activas reales fueron negat ivas durante el episodio hiperinfl acionario, y slo se
volvieron margin alment e positivas a part ir de 2002.
La cadadelas tasas deinters nominales postdolarizaa n ha sidotarda )' leve. loqtle no
ha estimuladolosificientela recuperacian econmica. Con la dolarizacin, la elimina-
cin del riesgo cambiario debi haber permitido una rpida baja significativa de
las tasas de inters nominales, lo cual no sucedi. Ent re abril 2000 y fines de
2002, su cada fue leve, apenas 3-4 puntos porcent uales, y menor que los casi 5
punt os porcentuales de cada en las tasas de inters internacionales16. Sin emba r-
go, a medida que ha cado la inflacin y se ha fortalecido el sistema financiero,
las tasas han bajado paulatinament e: a fines de 2002 , con una tasa act iva
referencial de 12% y una inflacin de 9%, las tasas act ivas reales de Ecuador son
apenas menores que la tasa prima de Estados Unidos.
La liquidez delos bancos comercialespermanecealta)' flllctllante. La liquidez net a de
los bancos (fondos disponibles/depsitos hast a 90 das) se recuper not able-
mente a finales del ao 2000, pero desde ento nces ha fluctu ado en un rango
La Not a de Poltica sobre el Sistema Bancario hace un anlisis exhaustivo del tema.
Al final de un episodio inflacionario, los bancos comerciales tienden a elevar las rasas de int ers
reales para generar mayores ingresos y recuperar parte de las prdidas en descapitalizacin, en
trminos reales, ocur ridas durant e el brote. Esto ocurre porque las tasas de int ers nunca au-
ment an t ant o como los precios durante las crisis.
PRESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 17

alto y amplio de 30-45%. Este comportamiento refleja el nerviosismo de los

bancos para contar con previsiones que le permitan cumplir sus obligaciones
en caso de un retiro' de depsitos.
La proporcin de la cartera morosa es elevada y el crdito a vivienda o microempresa
permaneceestancado. Un 10% de la cartera es morosa. Este promedio esconde la
difcil sit uacin atravesada por algunos bancos comerciales con alt simos nive-
les de morosidad. La mayor proporcin de crdito sigue estando concentrada
en el segmento con la mayor morosidad -el crdito comercial-, siendo que ape-
nas un monto marginal (menos de 10%) es asignado a vivienda o microempresa,
dos sectores intensivos en mano de obra no calificada, y cuya reactivacin
favorecera la recuperacin econmica (Multiplica , 2002). Ambas tendencias
reflejan, por una parte, la dificultad de los agent es econmicos para atender
sus deudas y no hacer rol/over; y, por otra parte, la poca confianza del sistema
bancario para conceder crdito a mediano plazo, pese a la dolarizacin.
La competitividad externa noha mejoradoy el clima de inversinsigue pocoalentador.
Quizs el otro elemento clave para la sostenibilidad de la dolarizacin de Ecuador
en el mediano plazo sean sus crecientes brechas de competitividad y las rigideces de
sus mercados de factores. Ms arriba se analiz la prdida de competitividad debida
a la tendencia a una apreciacin cambiaria real producida por la disminucin de la
relacin de precios entre bienes transables y no transables. Un enfoque de anlisis
alternativo lo constituyen los anlisis globales de la competitividad de un pas. En
general , las' clasificaciones globales y sus ndices no deben ser fuente de demasiada
preocupacin, pero ste no es el caso de Ecuador. Casi todos sus indicadores mues-
tran evidencia de que sus brechas de competitividad son significativas y crecientes
en la mayora de reas respecto a otros pases de ingresos medianos , y de que no
existe evidencia alguna de que haya condiciones internas propicias para revertir
esas tendencias . El indicador de competitividad global del Foro Econmico Mun-
dial, por ejemplo, provee una perspectiva de la competitividad bsica de un pas en
trminos de su estado macroeconmico, instituciones pblicas (corrupcin, contra-
tos y respeto a la ley), calidad del clima de negocios, innovacin tecnolgica y
tecnologa informtica. En 1999, Ecuador fue clasificado en el 54. lugar de 62
pases evaluados. En 2001 , Ecuador fue clasificado 68. de 75 pases evaluados, con
el puntaje relativo ms alto (59.) en innovacin, y ms bajo en la calidad del clima
de negocios y de los contratos y leyes (72. y 73., respectivamente) . Tal tendencia
continu deteriorndose en 2002: Ecuador fue clasificado 73. de los 80 pases
considerados. Similares indicadores se encuentran en el ndice de Libertad Econ-
mica de la Fundacin Heritage. ste tambin muestra un deterioro en la posicin
relativa de Ecuador, la que pasa del 72. lugar en 1999, al 117. lugar en 2002, slo
delante de Cuba y Venezuela en la regin (Cuadro 1.7). El desglose de los compo-
nentes del ndice permite constatar que el pas ha empeorado particularmente en
su clima de inversin y derechos de propiedad, y ha mejorado ligeramente en su
situacin fiscal.
Las rigideces delos mercados laborales es otro importante desafo. La flexibilidad labo-
ral es crtica para la sostenibilidad de la dolarizacin, especialmente como mecanis-
mo de ajuste frente a choques desfavorables. Inicialmente, el mercado laboral del
sector privado se flexibiliz un tanto desde la crisis de 1999. La aprobaci n de la
18 ECUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 1.7 ndice de Libertad Econmica
Posicin Carga Poltica Inv, direct a Der ech os de
rel at iva fiscal mon et aria extr, propiedad
1999 2002 1999 2002 1999 2002 1999 2002 1999 2002
Argentin a 14 38 2,0 3,0 2,0 1,0 2,0 2,0 2,0 3,0
Bolivia 49 45 3, 5 3, 5 3,0 2,0 2,0 1,0 3,0 4, 0
Brasil 95 79 3,0 3,5 5,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
Chile 14 9 3,0 3,0 3,0 2,0 2,0 2,0 1,0 1,0
Colomb ia 55 58 3,0 3,0 4, 0 3,0 2,0 2,0 3,0 4, 0
Costa 69 43 3,0 3,0 4, 0 3,0 2,0 2,0 3,0 3,0
Cuba 158 153 3,5 3, 5 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0
Ecuador 72 117 3,0 2,5 5,0 5,0 2,0 3,0 3,0 4, 0
El Salvador 19 17 1,5 2,0 3,0 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0
Guatemala 43 55 1,5 2,0 3,0 2,0 3,0 3,0 3,0 4, 0
Honduras 106 88 2,5 2,5 5,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
Nicaragua 118 88 3,0 3,5 5,0 3,0 2,0 2,0 4,0 4, 0
Panam 35 45 3,0 3,5 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 4,0
Paragu ay 62 79 2,0 2,0 3,0 3,0 1,0 2,0 4, 0 4, 0
Per
39 53 3,0 2,5 4,0 2,0 2,0 2,0 2,0 4,0
Rep. Dominicana 80 72 2,0 1,5 3,0 3,0 3,0 3,0 4, 0 4,0
Uruguay 43 4 1 3,5 3,5 5,0 3,0 2,0 2,0 2,0 2,0
Venezuela
95 130 2,0 2, 5 5,0 5,0 3,0 3,0 3,0 4,0
Fuente: Heritagc Poundarion. No ta: el rango de 1 a 5 va de mejor a peor.
Ley de Transformacin Econmica permiti tanto diversificar la modalidad de con-
tr at acin, como unificar los mlt iples beneficios sobre el salario base en el sector
privado, sentando as un buen precedente para el sector pbli co, pero esto no suce-
di. La legislacin laboral del servicio civil ecuatoriano an se ocupa de promover la
estabilidad laboral y no de est imular una eficiente prest acin de servicios que favo-
rezcan el crecimient o y la compe ti tividad. Esto es part icularmente vlido para el
servicio civil, donde existen dos reas urgentes por mejorar : la poltica salarial y de
empleo pblico. En general, los salarios no se det erminan libremente en los merca-
dos informales, sino por un Consejo Nacional de Salarios y, como consecuencia, el
salar io real no ha tenid o un a tendencia decreciente durante el perodo post-
dolarizacin pese a la tendencia declinant e de la productividad laboral (Cuadro
1.2). Adems, en el servicio civil en particular, debido a la proliferacin de asigna-
ciones (gener ales y especficas), cada incremento oficial sobre el salario base del
empleado pbli co derona un compl ejo efecto multiplicat ivo en cadena; lo cual im-
posibilita estimar con exactitud ex ante el impacto agregado de los incrementos
oficiales. No obstante, se estima que los aumentos salarial es han sido elevados, de
60 al 110% sobre el nivel de salario ante rior (ver Nota de Poltica sobre Mercados
Laborales y Servicio Civil). Por su part e, el empleo pblico est sin control efectivo.
El nmero exacto de empleados pblicos es desconocido, ya que el cont rol de la
nmina salarial no est centralizado, sino aproximado indirect amente a travs de
las asignaciones presupuest arias. La autoridad del Estad o para la administ racin
del servicio civil se deterior completamente desde la disolucin de la Secret ara
Nacional de Desarroll o Administr ativo (SENDA) en 1998. La falt a de cont rol cen-
tr al aplica tambi n para las empresas pblicas, ent idades descentralizadas y gobier-
nos seccionales.
PRESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 19
D. Recomendaciones de poltica
Quizs el mayor logro de la dolarizacin a mediano plazo haya sido el haber eliminado el
"velo nominal del dinero" y evidenciado los problemas jiscales, reales y jinancieros con mayor
contundencia. Al suprimir la poltica monetaria y eliminar gradualmente las distorsiones
introducidas por la hiperinflacin y asumir los pasivos cont ingentes de la crisis
bancaria, la "ilusin" fiscal, cambiaria y de precios ha desaparecido en buena medi-
da, obligando a las autoridades a tener que enfrenta r la correccin de los desbalances
fiscales. Es por ello que bajo un esquema dolarizado, un apalancamiento fiscal es la
primera y nica forma de ganar credibilidad y mant ener bajas las expectativas
inflacionarias. A la vez, la dolarizacin dej an ms clara la agenda de reformas
est ruct urales que Ecuador ha pospuesto por dcadas.
Acompaar la disciplina jiscal con la implementacin delas reformas estructurales noes
ms unaopcin. Es una necesidad crtica para consolidar la estabilidad macroeconmica
y react ivar la economa con base en el fortalecimiento del sistema financiero, a
mejoras de la competitividad y a la eliminacin de distorsiones de los mercados en
el mediano plazo. Un enfoque creble de correccin de desbalances fiscales, mejoras
a la supervisin prudencial, elimi nacin de barreras comerciales, y flexibilizacin de
mercados de factor es es ptimo desde el punto de vista de la poltica econmica.
Estas reformas hubiesen sido esenciales para Ecuador incluso si no hubiese dolarizado,
y lo seguiran siendo an si el Gobierno decidiese voluntariamente desdolarizar en
el futuro. En la seccin ante rior se ident ificaron los principales probl emas. A conti-
nuacin se present an las principales recomendaciones para superar esos obstculos
y preservar los logros alcanzados.
La primera prioridad macrofisca! del Gobierno es atendersu iliquidez y desarrollar un
plan decierre desu brecha jinanciera para2003. En 2003, Ecuador tiene requerimien-
tos financieros net os' ? totales por US$ 2. 150 millones; los que despus de incluir el
financiamiento ya programado, dejan una brecha de financiamiento por identi ficar
de US$ 87 1 millones (Cuadro 1.8). La carga ms pesada proviene de la deuda
multilateral y bilat eral que juntas represent an arriba del 90% del total de amorti-
zaciones de la deuda externa y dos tercios del total de amortizaciones de la deuda
pblica en los prximos t res aos. Dada esta composicin particular de su deuda, es
claro que la liquidez de las finanzas pblicas de Ecuador depende crticamente de (i)
elaborar y llevar a cabo un programa macroeconmico slido y creble; acompaa-
do de (ii) una agenda de reformas est ruct urales que le permita mat erializar recursos
de rpido desembolso y libre disponibilidad de parte de los multilat erales, los cua-
les cierren su brecha; y de (iii) un nuevo Convenio de reprogramacin de su deuda
externa bilateral con el Club de Pars. Este Convenio debe incluir como objetivo la
pronta eliminacin de todos los atrasos pendient es en 2003 .
La segunda prioridad macrojiscal del Gobierno es atender su riesgo de insolvencia,
tomando las medidas que permitan materializar los altos supervit primarios requeridos
paraservir los intereses desudeuda. Ecuador tiene pagos progr amados de inte reses que
oscilan alrededor de los US$ 800-900 millones (3,5% del PIB) durante los prxi-
17. Netos porque no incluye los US$ 827 millones en int ereses de la deuda pblica, de los cuales la
mirad es el pago de bonos de la AGD y de la Corporacin de Desarrollo Nacional.
20 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 1.8 Brecha fin anciera del sector pblico no financiero
200 1 2002 2003 2004 2005
Financiamiento requerido 191 5 2150 2116 1534 1534
Dficit SPNF O O O O O
Depsitos del SPNF6/ 49 O 100 100 100
Amort izacin 1121 1105 1294 1304 1304
Externa 73 1 672 8 16 904 865
Interna 390 433 479 400 439
Otros 745 1045 722 130 130
Atr asos 285 655 181
Cuentas por pagar 122 541
Asisr., sector bancario 300 268 O
Otros 1/ 2/ 160 O O 130 130
Financiamiento identificado 1915 2150 1245 1087 1031
Supervit SPNF6/ 155 215 237 259 137
Financiamiento Interno 3/ 335 278 130 237 259
Desembolsos Externos 4/ 584 472 873 578 6 13
Gobiernos 85 148 100 100
BID 92
111 124 124
BM 26 7 1 94 129
CAF 96 250 175 175
FMI 143 150 O O
Ot ros 30 144 85 85
Otros 841 1185 5 13 22
Atr asos acumulados 407 181
Deuda florant e 122 541
Otros 2/ 5/ 312 463
Brecha financiamiento O O 871 447 503
1/ Incluye pagosal IESS.
21 Excluye los US$ 240M en 2002 de la precompra de petrleo, la que se transformaba en necesidad de financiami ent o en
2003.
3/ Financ. int erno son bonos y desembolsos internos.
4/ Desde 2003. daros de BCE.
5/ Financiamient o brecha.
6/A partir de 2003. posibles metas a negociar conel FMl.
Fuente: BCE y estimados del Banco Mund ial.
mas 4 aos. Cubrirlos es sinnimo de cumplir con una regla fiscal: la recin aproba-
da Ley de Responsabilidad, Estabi lizacin y Transparencia Fiscal (Cuadro 1.9). Esta
Ley tiene dos objetivos fundamentales: alcanzar una meta de deuda pblica soste-
nible de mediano plazo (40 % del PIB) -con una meta intermedia de reducc in de
16 puntos porcentuales del PIB en los prximos 4 aos- y crear el FEIREp, el fondo
petrolero destinado a recomprar deuda comercial (bonos Globales a 12 y 30 aos)
y a jugar un papel fiscal anticclico. Bajo un escenario base , un anlisis de
sostenibilidad de la deuda demuest ra que el supervit primario fiscal necesario para
alcanzar la meta intermedia de reduccin de la deuda es de arriba de un 5% del PIB
en 2003 y 2004 (ver Nota de Poltica de Administracin y Sostenibilidad de la
Deuda). Ntese que si bien la Ley no especifica cules seran los esfuerzos fiscales
que conllevaran alcanzarlo, s sugiere al menos reunir un volumen de recursos
fiscales contracclicos, equivalentes a un 2,5 % del PIB (el valor intermedio del
rango de variacin de los ingresos en los ltimos aos).
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
Cuadro 1.9 La Ley de Responsabilidad, Est abilizaci n y Transparencia Fiscal
2 1
La Ley fue aprobada a finales de 2002 . Sus objetivos son mltiples: reducir la deuda pblica,
contribuir a la estabilizacin y sostenibilidad fiscal, aprovechar el ahorro para orienta rlo a
inversiones que permitan el desarrollo econmico y social, y establecer reglas de finanzas
pblicas y trans parencia para una gestin eficiente y efectivo cont rol ciudadano . La Ley
aprueba los siguientes compromisos:
o La aprobac in de un Plan Plurianual al inicio de cada gobierno para un perodo de cuatro
meses que oriente el gasto y la inversin, y establezca metas trimestrales moniroreables
para cada instit ucin del SPNF;
o El gasto primario cent ral no podr crecer ms de 3,5% real cada ao;
o El dficit central total, sin ingresos de exportacionespetroleras, se reducir en 0,2% por ao;
o La relacin deuda/PIB disminuir 16 punt os porcent uales durante 2003 -06, y una regla
similar se aplicar en los aos siguientes hasta que la relacin alcance 40%;
o El valor real de la deuda del Estado con el Instituto Ecuatoriano del Seguro Social (IESS)
se cancelar en cuatro aos;
o Para los gobiernos seccionales (provinciales y municipales): La relacin entre pasivos/
ingresos totales anuales no deber ser superior al 100%; y entre servicio de la deuda/
ingresos tot ales inferior al 40%;
Los recursos de supervi r presupuestario y de los ingresos del OCP (incrementales sobre
la no menor utilizacin del SOTE de petrleos livianos) ser n la fuente principal del
FEIREP.
o Los recursos del FEIREP se distribuirn as: 70% a recomprar la deuda externa y a la
cancelacin de la deuda con el IESS; 20% a estabilizar los ingresos pet roleros hast a al-
canzar el 2,5% del PIB, Ya cubrir emergencias; y 10% a educacin y salud.
o El MEF establecer un sistema oficial de informacin y difusin, as como tambin los
gobiernos seccionales.
El presupuesto anual incluir la proyeccin trimestr al de ingresos, gasto tribut ario (y
las partidas para compensarlo); la lista de activos productivos e improduct ivos; los pasivos
cont ingentes y riesgos fiscales; y la estimacin de las utilidades de las empresas pbli cas y
regmenes autnomos.
Dadoquela Leyadolece de elementos fundamentales de apalancamiento de la meta de
supervit fiscal, una tercera prioridad es complementarla. Por el lado de los ingresos, se
propone una reforma tributaria que tenga por objetivo aumentar el nivel de recauda-
cin nopetrolera enun mnimo de2,5% del PIE, el monto sugerido por la regla fiscal.
Para ello son necesarias al menos tres acciones: (i) la aprobacin de un conjunto de
medidas de poltica tributaria que generen aproximadamente un 1,4% del PIB,
principalmente basadas en la limitacin de las exoneraciones de IVAexclusivamen-
te a los alimentos bsicos sin elaborar, y alquileres residenciales y la derogacin de
todas las restantes, especialment e las del ISR y del arancel aduanero, con un efecto
recaudatorio estimado de poco ms o menos de 1,1% del PIB (ver Not a de Poltica
y Administr acin Tribut aria); (ii) el aumento de la tasa del IVA frent e a la posibili-
dad de una cada del precio del petr leo a sus niveles histricos "normales"-por
debajo de los US$ 18/barril- tomando en cuent a que cada punto adicional de la
tasa generara un aumento de recaudacin de alrededor de 0,7% del PIB; y, por
lt imo, pero no por ello menos importante, (iii) la desaprobacin de las medidas de
22 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
"relajamient o impositivo" propuestas por el Gobierno saliente en el ltimo trimes-
tre, incluyendo: la donacin del 25% del impuesto sobre la renta (lSR) a los muni-
cipios, la reduccin del porcentaje de retencin en la fuente del IVA de 1 a 0,1 %, y
la reduccin a cero del arancel de 158 productos.
Una cuartaprioridad es ajustar, reasignar y transparentar el gasto. Las lecciones de
estos tres aos de transicin deben aprovecharse para no continuar posponiendo el
ajuste fiscal del gasto: la nica forma de lograr significativos supervit primarios es
ajustar el gasto corriente y de capital, reorientando los ahorros hacia prioridades clave
de la estrategia de gobierno . La reforma del gasto pblico conlleva tres aspectos:

Se recomienda declarar una etapade emergencia presupuestaria para contener el gasto.

El presupuesto 2003 debe ser declarado de emergencia nacional y elaborado
bajo estrictas normas de austeridad. sra pasa por enfrentar las causas de la
rigidez del gasto. Para ello se proponen varias medidas: (i) Limirar el creci-
miento del gasto a cero en trminos reales en 2003, lo que implica establecer
lmites (posiblemente negativos en trminos nominales) al gasto salarial, de
bienes y servicios y de inversiones; (ii) la suspensin inmediata de la aplicacin
del mecanismo de indexacin salarial automtica con base en la inflacin pto-
yecrada (y no realizada) aplicado por el Consejo Nacional de Remuneraciones
del Sector Pblico (CONAREM) y su sustituci n por uno nuevo que sea res-
trictivo; (iii) la aprobacin de una Ley de Unificacin Salarial con un costo
fiscal neutral, lo cual puede conllevar encontrar financiamiento externo ex-
cepcional; (iv) el congelamiento inmediato de la contratacin de nuevos em-
pleados pblicos permanentes y la revisin de las plazas existentes; y (v) la
recompra de la deuda ms cara en bonos Globales con recursos de FEIREp, de
manera que esto reduzca el pago anual de intereses.
Se recomienda consolidar el gasto fraccionado y reorientarlo a prioridades. Para ello es
preciso: (i) prohibir explcitamente cualquier nueva preasignacin de ingresos
o gastos ; (ii) eliminar todas las preasignaciones existentes, excepto la del Ins-
tituto Ecuatoriano del Seguro Social (IESS); y (iii) en el marco de una nueva
poltica de descentralizacin, y durante el perodo que dure la emergencia
presupuestaria, considerar el congelamiento de las transferencias en el 10-
11% actualmente transferido a los Gobiernos Seccionales, y una vez pasada la
emergencia en el futuro condicionar la entrega de recursos con competencias
adicionales; la auditora de la deuda subnacional y su Plan de Reprogramacin;
y, para nuevo endeudamiento subnacional de las grandes ciudades, la norma-
tiva que permita la evaluacin de futuras solicitudes de crdito por clasificado-
ras independientes (ver Nota de Poltica de Descentralizacin).
Se recomienda institucionalizar la transparencia presupuestaria a todos los niveles del
Gobierno y fortalecerla con herramientas modernas. Al haberse aprobado la Ley, es
ahora urgente disear e implementar una versin moderna y consolidada del
SIGEF, su instrumento principal. La regla fiscal llama tambin a que los Gobier-
nos Seccionales "establezcan sus propios sistemas de informacin para control
ciudadano y notificacin al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)", pero la
implementacin de una norma semejante ha probado ser catica en otros pases
latinoamericanos, los que han visto multiplicar sistemas no compatibles, sopor-
tados por diferentes plataformas informticas. La futura versin del SIGEF, apo-
PRESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 23
yada en una nica y moderna tecnologa informtica, debiese consolidar las cuen-
tas del sector pblico no financiero -incluyendo a las entidades descentralizadas
y Gobiernos Seccionales- y proveer no slo de un acceso amigable al presupues-
to a travs de una red virtual de usuarios, sino de un mejor control del cumpli-
miento de las metas -fsicas y financieras- de poltica esrablecidas" .
En el futuro, una quinta prioridadserenmendar la Leypara apalancaruna mayor
disciplinafiscal y disminuir el peso de la deudaexterna. La ley cuenta con varias metas
que no son lo suficientemente restrictivas . Por ejemplo:

La reduccin del dficit central no petrolero en 0,2 % del PIB anual es margi -
nal. Su dficit actual es de un -5,2% del PIB con lo que tomara dcadas
implement arla. Esta baja podra acelerarse.
La meta de crecimiento de 3,5% de gasto primario central es inconsistente
con una poltica de auste ridad del gasto. Adems, los avances de productivi-
dad en los sectores t ransables son negativos y no lo justifican. Esta meta de-
biera reducirse.
La ley debera establecer una regla para el resul tado primario de los Gobier-
nos Seccionales y colocar lmi tes para el endeudamiento interno de los Go-
biernos Seccionales. Adems, sus lmites de endeudamiento externo para los
Gobiernos seccionales (100 % para pasivos/ingresos totales y 40% para servicio/
ingresos totales) son demasiado altos. La prctica internacional sugiere 100% en
el primer caso, pero en relacin a ingresos corrientes solamente (eliminando as
los ingresos de capital que suelen ser extraordinarios), y 25% en el segundo caso.
Por su lado, los recursos potenciales del FEIREP en los cuatro prximos aos son
demasiado escasos para cumplir eficientemente con una funcin contracclica:
menos de US$ 100 millones anuales programados para 2004 -07
19
. Por ello, se
propone mejor dedicarlos exclusivamente al fondo de recompra de deuda.
Una sexta prioridades el necesario fortalecimientode laposicinexterna. La declinante
tendencia del excesode reservas de libre disponibilidad aumenta la vulnerabilidad de
un rgimen recin dolarizado y con un sistema bancario an bajo reestructuracin.
Para revertirla, sera muy conveniente reunir grad ualmente un "colchn" de reservas
de alrededor de unos US$ 900- 1.000 millones". Esto permitira proveer de
financiamiento excepcional en caso de que se enfrenten situaciones como las de: una
cada abrupta de precios de petrleo, una salida de capitales privados regionalizada
(amenaza de sudden stop), o minicorridas de depsitos bancarios en el proceso de
18. Orro de los problemas de la Leyes que el proceso de elaboracin del presupuesro plurianual
indicado (al 31 de enero del mes de la roma de posesin del nuevo Gobierno) es inapropiado
dados los problemas graves de cierre presupuesrario 200 1 Y2002, de preparacin rarda del
presupuesro anual 2003, y de falra de rransparencia del gasro. Lo ms indicado sera posponer su
elaboracin para mediados de 2003, con la perspectiva de aprobarlo para el perodo 2004-07, Y
en conjunto con la preparacin del presupuesto anual 2004. Cabra explorar la posibilidad de
hacerlo en forma parricipariva como Per ya lo esr realizando.
19. Esre monto estimado no incluye los recursos que el Congreso le asign para cubrir la deuda del
esrado con el IESS.
20. Ntese que en la proyeccin financiera se contempla un incremento anual de US$ 100 millones
en depsiros del Gobierno a la Cuent a nica de la Nacin, los que a su vez son parre del "exceso
de reservas de libre disponibilidad".
24 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
reestructuracin. Dado que los fondos de FEIREP proyectados son mnimos y se
propone su uso casi exclusivo para recompra de deuda, y que las posibilidades de
lograr lneas contingentes con el exterior son nulas, una posibilidad alternativa de
financiar este colchn sera utilizar una parte de los recursos futuros provenientes
de la agenda pendiente de privatizacin, los cuales al presente van exclusivamente
al Fondo de Solidaridad (ver Nota de Poltica de Infraestructura Bsica).
Aliviar elcambio deprecios relativos es unasptima prioridad. Mejorar la competitivi-
dad externa requiere eliminar el sesgo antiexportador, promoviendo la diversificacin
de exportaciones no tradicionales. En los ltimos aos, Ecuador ha experimentado
una apreciacin de su tasa de cambio real, lo que no favorece a sus exportaciones.
Existe una agenda de polticas coherentes entre s, que las autoridades ecuatorianas
podran implementar para generar una depreciacin del tipo de cambio real, favora-
ble a sus exportaciones: (i) reducir los requerimientos de recursos con la consolida-
cin fiscal, lo cual incidira en una baja de las tasas de inters y estimulara la inversin
privada; (ii) acelerar la liberalizacin comercial (para aumentar la demanda de bie-
nes transables) (ver Nota de Poltica Comercial) ; (iii) aumentar el ahorro nacional
con el total saneamiento del sistema financiero (ver Nota de Poltica del Sistema
Bancario), el desarrollo del mercado de capitales y la reforma del sistema de segu-
ridad social (ver Nota de Poltica de Previsin Social); y (iv) promover la
competitividad externa global con las medidas que se indican a continuacin. En la
medida en que se implemente esta agenda proexportadora, tambin ser posible
lograr una disminucin del dficit de la balanza comercial y de la cuenta corriente
de la balanza de pagos.
La implementacin de una agenda efectiva, de competitividad externa, es la octava
prioridad. En consulta con el sector privado, las autoridades han propuesto una
Agenda de Competitividad en ocho reas temticas (BCE, 2002). La Agenda es
integral, pero quedan por definir sus prioridades, secuencia, y fomentar su consen-
so con el sector privado, lo cual dificulta su implementacin. Al solicitar su avance
simultneo en tantas reas, debilita en la prctica su contenido. Por ello uno de los
primeros pasos de la nueva administracin debera ser el de desarrollar una Agenda
reducida de Poltica y de Leyes para fortalecer la competitividad a ser completada en
los primeros 12-18 meses. En esa Agenda debera priorizarse la reformulacin de la
Leyde Competitividad, adoptada por el Congreso y vetada por el anterior Presidente
(Cuadro 1.10). En esta Agenda, caben las medidas requeridas de apoyo al sistema
financiero, a la poltica comercial, y a la participacin privada en infraestructura
mencionadas arriba, adems de las de desarrollo del capital humano (ver Nota de
Poltica de Educacin) y de Desarrollo Rural (ver Nota de Poltica de Desarrollo
Rural). A ellos, se aaden actividades en tres reas especficas: competencia interna
entre empresas, entrada al mercado, y mercados laborales; lo que incluye las medi-
das siguientes:

Fomento de la competencia interna. En la Ley de Competencia vetada conviene

clarificar el concepto de competencia y mejorar la autonoma del Consejo de
Competencia, clarificando tambin el papel del Consejo Consultivo, actual-
mente en MICIP;
Eliminacin de las barreras de entrada al mercado. Atraer nuevas empresas pro-
mueve tecnologa y nueva inversin. No obstante, una encuesta reciente esta-
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
Cuadro 1.10 Sugerencias relativas al borrador de la vetada Ley de Competencia
de Ecuador
25
La legislacin represent a un excelente punto de partida para una iniciativa diseada para
fort alecer el sector privado de Ecuador. Sin embargo, desde una perspectiva inte rnacional,
ciertos aspeeros de la Iniciativa necesitan mayor elaboracin y clarificacin:
o Conductas que son consideradas "per se ilegales" (Art. 6) no son claramente diferenciadas
de aqullas a ser consideradas punibles bajo la "regla de la razn" (Art. 8): De hecho,
algun as conductas (como la discriminacin de precios y las compras vinculadas) son ejem-
plos ut ilizados en ambos artculos. Es altamente recomendable que la conducta tipo
"cartel" de empresas sea clarament e distanciada de aqullas consideradas como abuso de
una provisin dominante .
o Institucionalmente , ni la independencia de la autoridad ant imonopolio (Consejo Ecuato-
rianodela Competencia, CECON) del Gobierno, ni su separacin del Cuerpo Investigativo
y Perseguid or (la Superintendencia de Compa ias a tr avs de la Intendencia de Competencia)
est claramente establecido. Por ejemplo, una de las funciones del CECON (Art . 19) es
..establecer las polticas nacionales para la promocin y defensa de la competencia, de
acuerdo con los lineamient os fijados por el President e de la Rep blica.". Adems, el
Direcror del Secret ariado tiene una Superint endencia subordinada -la de Compsias-: y
tambi n tiene la presidencia de CECON. La experiencia internacional indica que este
tipo de diseo institucional aumenta el riesgo de "captura " del Estado y reduce la efecti-
vidad del cumplimiento de la Ley.
o La clarificacin del papel del Consejo Consultioo(A rr , 20) y su relacin con CECON debe-
ra prevenir el no sobrecargar a la Agencia y su mand ato (Art . 7) -la Unin Europea y la
autoridad anti monopolio de Holanda han t rat ado de reformul ar una provisin similar.
Luego del veto presidencial y reformul acin de la Ley, la nueva Administracin debe-
ra efect uar su revisin y proceder a un dilogo con el sector privado sobre ellas.
bleci la existencia de 62 pasos diferentes necesarios para la inscripcin de un
negocio en Ecuador, ciertament e uno de los nmeros ms elevados en Amri-
ca Latina. Una drstica simplificacin regul ator ia y administr ativa es necesa-
ria para bajar las barrer as legales y operativas a la creacin de nuevos negocios,
lo cual se extiende a las agencias responsables por el registro de negocios,
impuestos, empleo, salud, y licencias ambienta les;
Flexibilizacindelos mercados laborales. La Nota de Polt ica de Mercados Labora-
les y Servicio Civil examina las reformas necesarias para mejorar la poltica
salarial, la movilidad laboral y el redespliegue de la mano de obra entre fir-
mas, y ent re el sector pblico y privado. Complementario a ello, son las refor-
mas del sistema pbli co de capacitacin vocacional, el que debe promover el
entrenamient o entr e firmas, de manera tal que se alcancen estndares tcnicos
y administ rativos como necesidades esenciales de su competitividad.
Ms all del enfoque en det erminadas polt icas, una Agenda efectiva debe ser
monitoreable como proceso. Esto conlleva la determinacin expresa de metas ex-
plcit as de competit ividad ent re firmas -definidas principalmente en trminos de
cambi os en el diseo de producto/s ervicio, calidad, costo y tiempo de entrega-o
26 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Una metodologa semejante utilizan las organizaciones de los grupos (cluster) em-
presariales para establecer estndares y rnonitorear la evolucin de las metas por el
Consejo de Competitividad, analizando opciones de poltica para mejorar su im-
pacto.
E. Conclusin
La estabilidad y recuperacin de Ecuador es prometedora, pero frgil. Su posicin
fiscal y externa es vulnerable, en parte por sus caractersticas estructurales de alta
volatilidad a choques externos reales o financieros, en parte por la an pesada carga
de su endeudamiento externo, y en parte por la persistencia de polticas expansivas
de gasto, que han redundado en magros supervit fiscales y elevados dficit de
cuenta corriente.
La probabilidad de colapso de la dolarizacin en el mediano plazo no es des-
preciable. Factores como una cada de precios de petrleo, prdida de mercados
vecinos debido a depreciaciones competitivas, o salidas de capitales regionales que
impacten indirectamente a la economa ecuatoriana son algunos choques externos
previsibles que la golpearn en mayor o menor medida segn sta se encuentre
preparada para afrontarlos. As, la credibilidad futura del programa econmico no
se alcanzar por la mera existencia de una regla cambiara, sino por la implementacin
sostenida de una mezcla de polticas consistentes y crebles que favorezcan una
salida ordenada de la bonanza petrolera actual, lo cual puede suceder de un mo-
mento a otro. De no realizarse el ajuste fiscal en este perodo inicial del Gobierno,
y siguiendo las lecciones de Argentina, las futuras polticas tendrn que ser mayor-
mente deflacionarias, lo que inducir a un alto riesgo de contraccin econmica
prolongada, y de inestabilidad social y poltica.
Sin pretender ser exhaustiva, esta Nota provee elementos clave de un progra-
ma slido y creble para el prximo cuadrienio. Cerrar su brecha financiera inme-
diata, y resolver la insolvencia de su deuda son esenciales. Ambas requieren el fuerte
apalancamiento de su disciplina fiscal con una reforma tributaria, un presupuesto
austero de emergencia nacional y la recompra de la deuda con fondos del FElREP
como prerrequisitos de la sostenibilidad fiscal. Mejorar la supervisin prudencial de
su sistema financiero y fortalecer su posicin externa le permitir tambin crear un
"colchn" financiero de recursos contingentes para presiones de liquidez sobre el
sistema bancario, o salidas de capitales arrastradas por movimientos regionales. En
el plano real, el objetivo es ajustar los precios relativos entre bienes transables y no
transables para promover una depreciacin de su tipo de cambio real. Esto conlle-
va, por un lado, una reforma integral de su poltica comercial que elimine el sesgo
antiexportador y corrija las mltiples y crnicas distorsiones que an "protegen" su
economa; y, por otro lado, un cierre a sus brechas de competitividad con un est-
mulo a sus factores de produccin: flexibilizando sus mercados laborales, eliminan-
do barreras al mercado interno para atraer tecnologa, y promoviendo la capacitacin
y el desarrollo de su capital humano.
El riesgo de no reformar el sector real radica en que , frente a la presencia de
mercados con poca flexibilidad -como el mercado de trabajo formal- los ajustes a los
choques tendrn lugar primordialmente a travs de reducciones de la produccin,
PRESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISOPLlNA FISCAL y COMPETITIVIDAD 27
con la correspondiente contraccin en la demanda derivada de los insumas, especial-
mente del trabajo. Esta eventual situacin no slo creara presin para "abandonar" el
modelo, en vista del aumento del desempleo, sino que contribuira a un aumento de
la mora bancaria, como resultado de la disminucin de la actividad econmica gene-
ral. A su vez, esto hara menos factible lograr tanto las metas de ajuste fiscal, como de
recuperacin del sistema bancario -crendose un crculo vicioso, difcil de romper-o
En sntesis, las condiciones sine qua non para sostener la dolarizacin residen en lograr
y profundizar la solvencia fiscal, expandir y flexibilizar los mercados de bienes y servi-
cios, y aumentar la productividad de los factores de produccin.
Cuadro 1.11 Matriz de polticas
Problema Medidas Indicadores de progreso Obj etivo/Meta
!',)
00
Elevada iliquidez y brecha
financiera grande
Riesgo de insolvencia de su
deuda en e! mediano plazo
Corto plazo (primeros 6 mes es) Mediano pl azo
Disear e implementar un Cumplir metas de! programa
slido y creble ptograma dur ant e toda la administracin
macroeconmi co
Logr ar supervit fiscal pt imario
de al menos 5% de PIB en
200 3/04
Indicadores de Desempeo
de! progr ama
Cumplimiento de la meta
Preservar estabilid ad, ganar
credibilidad, lograr
financiamient o multil ateral y
abrir negociacin Club Pars
Reducir un mnimo de 16 pun tos
porcentuales la deuda/PIB al
200 7
Aprobar reforma tribut aria Bajos, voltiles y procclicos
recursos fiscales
Gasto excesivo, rgido,
fraccionado y no transparente
Revisar medidas relajamient o
tribut ario heredadas
Declarar un presupuesto 2003
de emergencia nacional
Fijar lmit es al gasto
(crecimiento real cero en
2003)
Suspensin indefinida
mecanismo de indexacin
salarial aut omtica.
Prohibir nuevas preasignaciones
y exenciones, y presentar
propuesta de Ley para eliminar
las preasignaciones que no sean
Constitucionales y la mayora
de exenciones.
Suspensin durante etapa de
emergencia de transferencias
subnacionales efectivas por
encima de 10%.
Prohibir nuevas cont rata-
ciones de empl eados
pblicos permanent es y
evaluar existent es
Recompr a de Bonos
Globales
Transferencia de recursos en
funcin de nuevas
competencias asumidas,
Plan de Reprogr amacin de
deuda subnacional
(cont ingente incluida) y de
nueva normativa para
endeudamiento futuro por
ciudades grandes.
Modernizar e! SIGEF
Leyes tr ibut arias present adas
y aprobadas por e! Congreso
Indexacin salarial real igual
a O%
Enmiendas a Ley present a-
das y aprobadas por e!
Congreso
Transferencia gradual de
recursos a go biernos
subnacionales en la medida
en que cumplan con nueva
poltica de inversin
nacional
Elevar la carga tributaria no
petrolera en al menos 2,5% de
PIB
Ajustar e! gasto, consolidarlo y
reorient ado en un marco de
mayor transp arencia presupuesta-
ria y de una estr ategia de
reduccin de pobreza establecida
tTl
~
8
~
c::
Z
>
t;
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z
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-<
8
~
o
'"
r-
Z
e
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O
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;;
z
15
(Continuacin Cuadro 1.11) '"O
Pr oblema Medidas Indicador es de progreso Objeti vo/Met a
~
m
Corto pl azo (pr ime ros 6 meses)
Med ian o pl azo
~
>
Z
La Ley Fiscal no es lo Preparacin de las enmi end as a Enmiendas a Ley presentad a Fort alecer la disciplina fiscal y v
suficie nte restrictiva, ni tiene la Ley y aprobada por el Congreso reducir el peso de la deuda
O
s:
el potencial de reunir fond os
Uso de FEIREP a la recomp ra
externa
cont racclicos, pero s para
de deuda
~
recomprar deuda
:!:
El cambio de precios relativos
o
Aprobar medidas fiscales
o
Completar saneamiento Cont ener una mayor apreciacin
t:
"
a favor de los precios de o
Eliminar barr eras arancelarias
financiero del tipo de cambio de equilibrio >
"
bienes no rransables (con
y no arancelar ias
o
Desarrollar mercado de
real (")
tend encia a la apreciacin del
O
capitales Z
t ipo de cambio real) perjudica
o
Reformar la seguridad
"
la compet it ividad externa

social O
-e
t:
Posicin ext erna vulnerable Fijar met a anual de alza de los Cumplimient o de la meta Crear un colchn de liquidez
Z
>
depsitos del SPNF en Cuenta cont ingente de US$ 1.000
.."

nica (al menos US$ lOOM) millones

&:
Baja compet itividad y clima Selecccionar 3-5 prior idades Est ablecer las prioridades de la
r-
o
Nueva Agenda y Leyes
<
de inversin pobre claves de la Agenda present adas y aprobadas por Agenda de Compe t it ividad (")
el Congreso
O
:::
."
Aprobar Ley de Competencia Crear la vent anilla ni ca de Ventanilla en operacin a
m
Int erna regist ro y aprobar nuevas inicios de 2004
3
regul aciones
<
6
Comp letar un invent ario de Elimi nar bar reras para la creacin
>
"
barreras existentes y plan de de negocios
reforma institucional
Aprobar la Ley de Un ificacin
o
Enmendar la legislacin
o
Ley presentada y Aument ar flexibilidad de
Salarial laboral aprobada por el Congreso mercados labor ales y promover el
Disear Plan de capacitacin
o
Desar rollar los Planes
o
Planes en marcha
encrenamie nto po r firmas
por firmas
N
\O
3 0 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Anexo
Cuadro lA.l Ecuador: Indicadores econmicos seleccionados
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
esto esto peoy.
(Como part e del PIB, a menos
que se ind ique lo cont rario )
I. Cuentas Nacionales
Inversin N acional Bruta 21,5 25,3 14,7 20,1 25, 7 27,2 26,4
Ahorro Nacional Brut o 18,4 15,9 20,5 26,4 23,2 20,6 20, 1
Brecha Financiamie nto 3,0 9,3 -5,7 -6,3 2,4 6,6 6, 3
Inversin Pblica 3, 1 3,6 3,8 2,9 3,5 4,5 3,7
Ahorro Pblico 3,5 0,4 0,9 6,9 7,5 7,3 7,9
Brecha de Ahorro Pblico -0,4 3,2 2,9 -4,0 -3,9 -2,8 -4,2
Inversin Privada 18,4 21,7 11,0 17,2 22, 1 22, 7 22,7
Ahorro Privado 14,9 15,5 19,6 19,5 15,8 13,4 12,2
Brecha de Ahorro Privado 3,4 6, 1 -8,6 -2,3 6, 3 9,4 10,5
n . Sector Pblico No Financiero
Ingresos Corriente 21,6 19, 1 22,5 27,6 24,7 25,7 26,6
Impuestos 7,8 8,5 9, 1 11,7 12,3 12,3 12,3
Ingresos petrleo 5,4 3,9 6,2 9,2 6,4 5,7 6,5
Gasto Corriente 18,2 18,9 21,2 21,0 17,3 18,5 18,7
Int ereses 4,3 4,2 8,1 6,6 4,7 3,6 3,6
Gasto de Capital 5,5 5,2 6,0 5,5 6,7 6,5 5,5
Balance Primario 2,2 -0,9 3,4 7,7 4,6 4,0 5,4
Balance Global -2, 1 -5, 1 -4,6 1,0 -0,1 0,4 1,8
Balanza SPNF sin petrleo -7,5 -9,0 -10, 9 -8,1 -6,5 -5,2 -4,7
In. Balanza de Pagos
Exportaciones de GNFS 25,8 21,5 31,6 37, 1 27, 1 24,3 22,2
Import aciones de GNFS 24,4 27,2 22, 1 28,2 29,0 30,9 28,9
Balanza Comercial 2,5 -4,3 10,0 9,2 - 1,4 -5,3 -5,6
Remesas 2,7 3,4 6,5 8,3 5,8 5,4 5,4
Balanza Cue nta Corriente -3,0 -9,3 5,7 6,3 -2,4 -6,6 -6,3
Balanza Cuenta Corriente sin Pet rleo -5,4 -9,5 -0,2 -5,6 -7,2 -11,4 -10,5
Inversin Direct a 2,9 3,6 3,8 4,5 6,3 4,9 4,3
Reservas
" ND ND -1,5 4,9 2,8 1,6 2,3
IV. Indicadores de capacidad
acreedora
Total Deuda Externa/ PIB 63,9 70,5 97,6 85, 1 68,5 65,7 60,8
Total Deuda Externa/ Exportaciones 248, 1 327,5 309,4 229,4 252,9 270,7 273 ,5
Total Servicio de Deuda Externa/
Exportaciones 97,6 151,3 125,0 202,4 118,6 114,9 124, 8
Memo:
Crecimiento de PIB 4, 1 2, 1 -6, 3 2,8 5, 1 3,0 3,5-4,0
PIB en US$ 23.636 23.255 16.674 15.934 21.024 24.507 26.725
Incluye atrasos y ajuste por variacin de tipo de cambio y difiere de reg istrados en balanza de pagos ya que sta no incluye
pagos o rcfinanciami eneos anteriores.
.. Exceso de reservas internacionales de libre disponibilidad
Filen/e: Banco Central de Ecuador, MEF, y FMI. Informacin actualizada al 22 de enero de 200 3.
2
Poltica y administracin tributaria
Osva/do Stbenone'
Los tres problemas principales depoltica tributaria son sufalta desimplicidad, su pequea
base tributaria y el uso ineficiente de los recursos. Estosedebea la proliferacin de impuestos,
que carece de transparenciay omita inequidad e ineficienciaen la asignacin de recursos; las
exoneraciones impositivas, que introducen distorsiones, nocumplen con ningn objetivode la
poltica tributaria, especialmente el redistributivoen el caso del Impuestoal ValorAgregado
(l VA), y son inefi cientes enlograr el objetivodepromoveremprendimientos socialmente renta-
bles enel caso de las exoneraciones de Impuestosobre la renta (ISR) oaranceles aduaneros; y
las preasignaciones de la recaudacinque nopermiten un lISO eficientede los recursosfiscalesy
desalientan el esfuerzo recaudatoriodelasj urisdicciones queprefi erenrespaldarseen las trans-
ferencias del gobierno central. La simplificacin impositiva, mediante la derogacin de im-
puestosmenores; ampliacin dela base, mediantela eliminacindeexoneraciones; y reorientacin
tributaria, mediante la eliminacin depreasignaciones, permitiran reducir los costos admi-
nistrativos de recaudar, aumentar la recaudacin y asignarla ms efi cientemente. En referen-
cia a la administracin tributaria, los dos problemas ms importantes son el mal diseo
institucional de Rentas Internas, quelomantienevulnerablea continuaspresiones deintereses
privados, y el bajo desempeo antievasin de las Aduanas, que noha sido reformada y por
consiguientenoha tenidoel mismo dinamismoque Rentas a pesar de quecomparten el mismo
sistema informtico. Las buenas prcticas recomiendan reforzar la independenciade Rentas
Internas y fusionarla con Aduanas bajo una sola autoridad.
A. Antecedentes
El advenimient o del nuevo milenio no slo tr ajo para Ecuador un nuevo sistema
monet ario, la dolarizacin, sino tambin el reempl azo del dficit en el sector pbli-
co no financiero, que haba caracterizado las ltimas dcadas del siglo ant erior, por
supervit primario debido al mant enimient o (como porcent aje del PIB) de los gas-
tos primarios y al aument o de la recaudacin impositiva, principalment e el IVA.
El sector pblico no financiero, SPNF, se compone del gobierno central, los
gobiernos mun icipales, el Inst ituto Ecuatoriano de Seguridad Social (lESS) y una
l . Especialista en Tribut acin y Consulcor del Banco Mundial. Profesor de Economia en la Univer-
sidad de San Andrs, Buenos Aires, Argentina.
32
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
multit ud de empresas pblicas. Los ingresos t ribut arios y no tributarios (pr incipal-
mente petroleros) del SPNF han representado en los lti mos aos alrededo r del
22% del PIB con una reciente tendencia a aumentar, como lo indica el Cuadro 2. l.
Este cuadro tambin muestra la parte de esos ingresos que percibe el Gobierno
Central bajo las formas de ingr esos petroleros e ingresos t ributarios. Estos lt imos
a su vez, se muest ran en el cuadro separando por un lado los que son recaudados
fuera del Servicio de Rent as Internas, SR!, y por el otro los que recauda este Servi-
cio; a saber, ISR, IVA, Impuesto a los Consumos Especiales (ICE) y los dems.
Como lo indica el Cuadro 1, el aumento de ingresos del gobierno cent ral y, en
gene ral, de todo el sector pblico no financiero se debe principalmente al aumento
de la recaudacin del IVA, ya que los aumentos de recaudacin de ISR, ICE Yotros
han sido significativamente menores como porcentajes del PIB desde mediados de
la dcada pasada. As, la recaudacin del IVA ha superado el 60% de toda la recau-
dacin del SR!.
Cuadro 2.1 Ingresos totales del SPNF y del Gobierno Cent ral, 1995-2002
(en porcentaj e del PIB)
Gobier no Central
Tri butarios
Ao Sector En el SRI
pbl ico no
fi nanciero Tot al Pet roleros Fuera de Total ISR IVA ICE Otros
SR!
1995 22,7 15,5 5,9 3,7 6,0 2,0 3,0 0,5 0,4
1996 21,8 15,7 7,3 2,7 5,6 1,9 3,0 0,4 0,4
1997 19,9 13,8 5,3 2,5 6,0 1,8 3,2 0, 7 0,4
1998 17,2 13,2 3,8 3,2 6, 2 1,8 3,6 0,5 0, 3
1999
20, 8 13,2 4,4 1,3 7,6 0,6 3,4 0,5 3,0
2000 25,8 17,4 6,7 l , l 9,6 1,6 5,4 0,6 2,0
200 1 23,4 17,9 5,8 1,5 10,6 2,6 6,8 0,8 0,4
2002(e) 24,2 18,0 6,0 1,4 10,6 2,5 6,9 0,9 0,4
Fuente: Elabor acin propi a con base en dat os del Mi nist erio de Economa y Finanzas, SRI, F. Andi c y A. Mann , Inft nlJt sobre
el Servicio de Rentas Internas del Emador. Poltica Tributaria )' Administrativa (Proyecto Saleo), mayo 2002, y J. Bour, D. Arcana
y F. Navajas, La Problemtica Fiscal en Emador (Banco Int eramericano de Desarrollo), septiembre 2002 .
Actualment e, los ingresos tr ibutarios del gobierno cent ral no admi nist rados
por el SR! consisten principalmente de aranceles aduaneros, recaudados por la Cor-
poracin Aduanera Ecuator iana (CAE)2. El Director del SR! forma parte del direc-
torio de la CAE, en lo que se puede inte rpretar como un indicio de intenciones de
fusionar ambas inst ituciones, lo que hast a la fecha no ha ocurr ido.
El hecho de que el mejorami ent o del desemp eo recaudatorio del IVA no haya
sido acompaado por un mejoramiento paralelo del ISR puede debe rse a varios
2. Los Ot ros ingresos tribut arios, de magnitud poco sign ificat iva, son dos impuesros sobre el trans-
porte de petrleo por SOTE adminisrrados por el Banco Central , y los impuesros sobre lubri cames
y combusribles de aviacin para servicio imernacional y el imp uesro de aeropuerro admi nistra-
dos por la Direccin de Aviacin Civil.
POUTICA y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
33
factores, pero uno de ellos es la actitud poltica zigzaguean te de derogar y poste-
riormente readaptar el ISR durante el ao 1999. Otro factor es que, tal y como se
indica en una seccin posterior, el ISR ha sufrido en los ltimos aos el embate de
reiteradas y variadas propuestas de exoneraciones con mayor severidad que otros
impuestos.
La administracin tributaria tambin muest ra un cambio de orient acin en los
ltimos aos de la dcada pasada . El SR! fue creado en diciembre de 1997 en
reemplazo de la desprestigiada Direccin de Rentas Internas. Asimismo, en 1998
se cre la CAE en reemplazo de la anterior Direccin Nacional de Aduanas. Al
momento de su creacin el SR! no contaba con un registro de contribuyentes, exis-
tiendo diversos registros en las diferentes delegaciones del pas. Esto haca posible
que los contribuyentes omisos o morosos simplemente se registraran en otra dele-
gacin y quedaran impunes sus anteriores incumplimient os.
Actualmente ya existe un registro nico de contribuyentes (RUC) con 1,1
milln de inscritos (80% personas naturales y 20% personas jurdicas); se reforz la
capacitacin del personal al mismo tiempo que se redujo su nmero; ms del 95%
de las imprentas autorizadas para imprimir comprobantes de ventas y retenciones
son verificadas en el 2002 (existe un sistema electrnico de autorizacin de impresin
de facturas que reduce la duracin del procedimiento -incluyendo la verificacin del
contribuyente- a pocos minutos); los grandes contribuyentes (aproximadamente
3.600 empresas, que generan alrededo r de 80% de la recaudacin del SR!) son
sometidos a procedimientos especiales, ya que no se considera necesaria una unidad
especial que los atienda; y los indicadores de gestin muestran para 2001 y 2002
niveles satisfactorios como se indica en el Cuadro 2.2.
Cuadro 2.2 Algunos indicadores de gestin del SRI (porcentaje)
Deuda cobrada sobre deuda existente
Recaudacin forzosa sobre recaudacin en gestin
Cont ribuyentes que declaran Osobre contribuyentes que declaran
Cont ribuyentes que declaran sobre cont ribuyent es que deberan declarar
Notificaciones a omisos efectivas sobre cont ribuyentes omisos (especiales)
Cont ribuyent es con diferencias por cruces notificados sobre notificaciones planificadas
2001 2002
23, 0 4 1,0
1,7 2,8
47,2 4 1,4
43 ,4 33,5
94, 0 89, 0
47, 0 9 1,0
Fuente: SR!.
El SR! est aprovechando informacin de terceros contribuyentes para el ma-
yor control de cumplimiento. As, los cruces desarrollados durante los aos 2000 y
2001 detectaron aproximadamente 100 mil personas no registradas en el RUC.
Gra ndes posibilidades de cruces de informacin surgen de haber hecho a las empre -
sas y organismos pblicos sujetos del IVA, ya que cuando stos piden devolucin de
los crditos de IVA revelan automticamente a sus proveedores. Debido al gran
volumen de compras que representa el Estado, la magnitud de cruces de informa-
cin resultante es tambin muy grande.
Pero precisamente, ante la magnitud de los cruces de informacin, se ha pro-
ducido un retraso que debe solucionarse. Los cruces de informacin de declaracio-
nes de ISR e IVA par a un mismo contribuyente y los de diferentes contribuyentes
34
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
que se compran y venden entre s, estn retrasados y todava no se dispone de los
resultados de los cruces de las declaraciones del ao 2000.
El SRI sigue la estrategia de mantener al mnimo las visitas a empresas para
evitar discusiones estriles (y que se teme puedan constituir oportunidades de co-
rrupcin) entre sus auditores y los contadores de las empresas, y las ha reemplazado
por cruces de informacin y subsecuente notificacin de irregularidades a los con-
tribuyentes.
Si bien el SRI tiene facultades legales para contratar agencias privadas de co-
branza, se abstiene de utilizarlas porque gran parte de la cartera morosa proviene
de la anterior Direccin de Rentas Internas y todava no se ha podido verificar la
legitimidad de los reclamos .
Est pendiente de tratamiento legislativo una iniciativa para pequeos pro-
ductores y vendedores informales; e! as llamado Rgimen Impositivo Simplificado
Ecuatoriano, RISE. De acuerdo con esta iniciativa , tales contribuyentes pagaran
un monto mensual conforme a sus ingresos estimados, y no estaran obligados a
llevar contabilidad pero deben emitir y exigir facturas . El SRI estima una recauda-
cin anual de aproximadamente US$ 20 millones, o 0,1 % de! PIB.
B. Los tres problemas prioritarios de la poltica tributaria
La principal dificultad de la poltica econmica en Ecuador es su subordinacin a las
urgencias polticas inmediatas. El Balance Econmico y de Inversin Pblica enero
2000-enero 2003 provee un buen ejemplo: "Una vez alcanzada la meta de estabi-
lidad econmica, el frente poltico nacional volvi a complicarse. Al no contar con
un partido poltico o una mayora en e! Congreso, e! gobierno se vio forzado a
incurrir en gastos y a reclutar autoridades econmicas que le dieran mayores espa-
cios de discrecionalidad. Esta situacin produjo una reduccin de! excedente fiscal
primario que ptimamente podra haber sido usado como un fondo de contingen-
cias pero que lastimosamente fue usado para garantizar la gobernabilidad poltica a
corto plazo en ausencia de un pacto nacional de largo plazo" 3.
Como consecuencia de esta subordinacin en el caso especfico de la poltica
tributaria, se tiene que ella admite la creacin de una multitud de impuestos para
satisfacer diferentes demandas de grupos de inters, al mismo tiempo que concede
exoneraciones con e! mismo propsito. En e! mismo afn por seguir extendiendo e!
mbito de los favorecidos, lo que queda de la recaudacin despus de las exoneraciones
se preasigna a diferentes beneficiarios. Este delicado malabarismo deja pocos recursos
para que e! gobierno cumpla con la provisin de bienes pblicos e infraestructura que
podran, en cambio, beneficiar a toda la poblacin.
Aunque se pueden mencionar varios asuntos que merecen ser considerados en un
intento de perfeccionamiento de! sistema tributario ecuatoriano, hay tres que se desta-
can por su importancia y la urgencia con que se requiere su solucin. Ellos son la
proliferacin de impuestos, las exoneraciones impositivas y las preasignaciones de la
recaudacin.
3. D. Badillo y R. Salazar, Balance Econmicoy de Inversin Pblica enero2000-enero2003 (Ministerio
de Economa y Finan zas, noviembre 200 2), p. 5.
P OLTICA y ADMINISTRAON TRIBUTARIA 35
Ent re los problemas que, a pesar de su importancia, no se escogen para su
tratamiento detallado se destacan la limitada progresividad del impuesto personal
sobre la rent a y las repercusiones recaudatorias de la reduccin de las t arifas adua-
neras",
El problema de la proliferacin de impuestos
A pesar de que casi toda la recaudacin proviene de diez impuestos, la mit ad de los
cua les OVA, ISR, ICE, aranceles aduaneros e impuesto sobre vehculos) ge nera ms
del 75% de la recaudacin, el SRI ha identificado ms de 80 impuestos segn la
clasificaci n del Cuadro 2. 3.
Cuadro 2.3 Estructura del sistema tributario
Impuesto Cantidad de
impuestos
Beneficiarios
Gob. Mun icipios Prov. Otros '
Central
Impuesto a la renta, ingresos y
ganancias de cap.
Impuesro sobre las nminas
Impuesro sobre la propiedad y el patrimonio
Imp. a la rransfer. de dominio
Impuesto a activofinanc.
Imp. al consumo de b. y servo
IVA
ICE
Telecomunicaciones
Energa elctrica
Especte. pblicos
Juegos de azar
Imp. al como exterior
Impuesros diversos
Totales
Fuente: SRI.
5
I
26
24
6
17
I
7
I
4
3
I
1
4
84
3
1
7
I
6
1
2
15
II
8
3
2
1
24
I
I
2
2
1
4
12
14
5
7
I
I
4
1
41
Esto significa costos administrativos innecesariament e altos para los cont ribu -
yentes y para la admi nistracin. Mient ras los primeros desal ientan el pago por
parte de los contribuyentes , los segundos desalientan la supervisin por parte de la
autoridad tributaria.
La pro liferacin de impuestos revela el propsito de llevar a cabo "sintona
fina" en polt ica tr ibutaria, eligiendo meti culosamente qu sector debe pagar los
beneficios que reciben los elegi dos; lo cual tambin requ iere deta lladas exoneraciones
. 4. Las razones por las cuales las tarifas aduaneras deben reducirse y hacerse ms uniforme s son
objeto de la Not a de Poltica Comercial y Competitividad.
5. La categora Otros abarca una enorme variedad de instit uciones. Por ejemplo, Junta de Benefi-
cencia de Gu ayaquil, Universidad Estatal de Guayaquil, Comisin de Trnsito del Gu ayas, Ins-
titut o Ecuatoriano de Seguridad Social, Fundacin Osvaldo Loor, Empresa de Agua Pot able,
Foment o y Desarrollo del Deport e Nacional, Superint endencia de Compaas, Superint endencia
de Bancos, Corporacin Ecuatoriana de Turismo, Fondo Nacional de la Infancia, ere.
36
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
y, quiz, tambin excepciones a las exoneraciones. Esta manera de hacer poltica
tributaria carece de transparencia y oculta inequidad e ineficiencia en la asignacin
de recursos .
Sin pretender establecer una lista exhaustiva, unos ejemplos notorios son: (1)
el impuesto a los activos sujetos al control de la Superintendencia de Compaas,
que grava los activos de tales sociedades con destino a la misma Superintendencia.
Las sociedades financieras estn sujetas al mismo impuesto con destino a la
Superintendencia de Bancos, (2) e! impuesto a los activos totales de la Ley 006-88
con destino a los municipios, (3) el impuesto a los activos de hoteles de lujo y de
primera clase con destino a la Corporacin Ecuatoriana de Turismo (CETUR), y (4)
e! impuesto adicional de la Ley 92-88 sobre las utilidades de los bancos de la Ley
92-88 cuya recaudacin se destina al Fondo Nacional de la Infancia (FONDIFA).
El problema recurrente de las exoneraciones
La poltica tr ibutaria enfrenta el desafo permanente de las exoneraciones impositivas.
A pesar de la dificultad para eliminarlas, Ecuador ha tenido xito en reducirl as
entre los aos 1999 y la primera mitad de 200 l . Pero desde hace poco ms de un
ao se han renovado los esfuerzos para reinstaurarlas.
Durante e! primer perodo se elimin la exoneracin de ISR para el sector
financiero sobre las rentas de ttulos y valores emitidos por e! gobierno, se e!imina-
ron las exoneraciones a cooperativas y sociedades mutualistas (excepto las consti-
tuidas por campesinos o indgenas reconocidos oficialmente), se eliminaron las
exenciones por leyes de fomento (principalmente dirigidas a emprendimientos tu-
rsticos e industriales), y se substituy la lista de servicios afectos al IVA por un a
lista taxativa de servicios exentos de IVA (fundamentalmente, arriendo de vivienda
y servicios financieros) dejando, as, todos los dems servicios sujetos al IVA.
Desde mediados de 2001, sin embargo, han arreciado las iniciativas para crear
nuevas exoneraciones. Las ms destacadas consisten en las siguientes:

6.
Exonerar de ISR los intereses de cdulas hipotecarias.
Diferir e! pago de IVA en las importaciones de bienes hasta que la vent a o
util izacin de tales bienes genere un dbito fiscal contra e! cual se pueda acre-
ditar e! IVA correspondiente a la importacin.
Reimplantar las exoneraciones al sector turismo (con la caracterstica, tod ava
en discusin, de permitir que la adquisicin de acciones de un emprendimiento
turstico sea deducible de! ISR a pagar por e! adquirente de las acciones) .
La iniciativa de creacin de "zonas francas " de grandes dimensiones geogrfi-
cas (partes significativas de una provincia o un cantn) donde las empresas
quedaran exoneradas de la mayora de los impuestos, independientemente
de! destino de su produccin (mercado interno o exportaci n)".
La iniciativa de la Corporacin de Promocin de Exportaciones e Inversiones
(CORPEI) de otorgar un subsidio de hasta 5% sobre el valor FOB de las
exportaciones.
Por esa razn se adopr el uso de comillas en la expresin "zona franca", ya que esa denomina-
cin se reserva, normalmenre , para los recinto s dond e se produce solamenre para la export acin.
POLTICA y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
3 7

La reduccin de 1 a 0,1 % de la retencin que los compradores de bienes

agropecuarios para la exportacin realizan a los productores, a cuent a del ISR
a pagar por estos ltimos.
Las generosas deducciones al pago del impuesto sobre la renta.
El conjunto de estas iniciat ivas ha sido denominado por el SR! "el desman-
telamiento de la base tributaria". A pesar de la importancia con que las autoridades
perciben el problema de las exoneraciones al ISR e IVA, no se ha realizado una
cuantificacin del costo fiscal de estos gastos tr ibutarios . Un equipo de consultores
externos comenzar a mediados de noviembre un estud io de cuantificacin de los
mismos.
Sin perjuicio del resultado al que llegarn esas estimaciones, por el momento
se pueden realizar clculos provisorios de exoneracin de IVA interno (es decir,
excluyendo el IVA sobre las importaciones) con base en una muestra de 3. 055
grandes cont ribuyent es del ao 2001 , que representan el 84% de la recaudacin
del SR!. Esta estimacin provisoria se presenta en el Cuadro 2.4, e indica un costo
fiscal debido a las exoneraciones de IVAinterno aproximadamente igual a US$ 237
millones; o 1,1% del PIB, para el ao 200 l . Aproximad amente la mit ad del mismo
se origina en los sectores de comercio e industria.
Cuadro 2.4 Estimacin de costo fiscal de exoneraciones al IVAinterno, 2001
(millones de US$)
Sector Ingresos Export. Ingresos Ingresos Ingresos Crdito Costo
totales bienes y gravables efectivam. exonerados t ribut ario fiscal
servicios antes de gravados estimados por compras
exo ne rac.
Agr icult ur a
1.339 363 976 86,6 889,4 533,6 42,7
Comercio 7.162 507 6.655 5.148,6 1.506,4 903,8 72,3
Constr uccin 523 1 522 467,8 54,2 32,5 2,6
Energa y gas 572 O 572 89,9 482, 1 289,3 23, 1
Energa y minas 571 43 1 140 65,3 74,7 44,8 3,6
Finanzas y Seg. 1.499 63 1.436 1.190,0 246,0 147,6 11,8
Industri a 5.468 899 4.569 3.469,9 1.099,1 659,5 52,8
Otros 25 I 24 13,0 11,0 6,7 0,5
ServoComun. 3.089 909 2. 180 1.982,4 197,6 118,6 9,5
Transp. y Como 1.405 30 1.375 998,7 376,3 225,8 18,1
Total 21.654 3.204 18.450 13.512,4 4.936,6 2.962,2 237,0
Notas : (l ) El crdito tributario por compras fue estimado como el 60 % de los ingresos exo nerados estima dos .
(2) El costo fiscal se calcula como el 12% de la diferencia ent re los ingresos exone rados estimados y el crdito tribut ario por
com pras.
Filen/e: Ministe rio de Economa y Finanzas.
Una estimacin alternativa se muestra en el Anexo, utilizando datos de Cuen-
tas Nacionales , que da como result ado conjunto de las exoneraciones y la evasin
un costo fiscal de 1,9% del PIB. Este resultado no es inconsistent e con un costo
fiscal de las exoneraciones de 1,1% del PIB.
Atribuyendo el costo fiscal de la exoneracin a los aliment os bsicos al c o r ~ e s
pendiente a todo el sector Agricultura (y admitiendo que esto es una sobrestimaci n),
38 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
se puede concluir que las restantes exoneraciones tienen un costo fiscal de por lo
menos US$ 195 millones para 2001, o aproximadamente 0,9% del PIB.
Las exoneraciones al arancel aduanero y al IVA sobre las importaciones", se-
gn una estimacin para 2000 y 2001 , se concentran en cinco cdigos de liberacin
que acumulan e193 % de tales exoneraciones, mostrados en el Cuadro 2.5. Su costo
fiscal representa aproximadamente US$ 123 y 148 millones (para 2000 y 2001 ,
respectivamente), o 0,7% del PIB de esos aos, sin incluir las exoneraciones por
acuerdos comerciales tales como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), o la
Aladi, como se indica en el mismo cuadro.
Sin embargo, como se explica en la nota al pi de la pgina, anterior, sera una
sobrestimacin del costo fiscal de las exoneraciones incluir el IVA exonerado sobre
las importaciones. Dejando en el clculo anterior solamente los aranceles exonera-
dos, el costo fiscal de las exoneraciones se estima en 5 y 10%, respectivamente,
sobre las importaciones de los cdigos 395, 464 Y 343. Esto da un costo fiscal
comprendido entre US$ 13 y 18 millones, o aproximadamente 0,1 % del PIB, para
los aos 2000 y 2001 , respectivamente.
Cuadro 2.5 Costo fiscal de exoneraciones al arancel aduanero y al IVAsobre las
importaciones, 2000 y 2001 (en millones de US$)
Valor CIF de
importaciones Tasa del Costo fiscal
Nmero de cdigo y denominacin
de la exoneracin 2000 2001 Arancel IVA 2000 2001
407-Exenro de IVA 712,8 848,4 12% 85,5 101,8
395-Producros farmacuticos 29,0 27,0 5% 12% 5,0 4,6
464-Sector Pblico 115,2 161,9 10% 12% 25,3 35,6
343-Donaciones Sector Pblico 1,8 11,6 10% 12% 0,4 2,6
4 13-Exento de IVA-Sector Pb. 59, 1 30,5 12% 7, 1 3,7
Total 917,9 1.079,4 123,3 148,3
No/a: La tasa de arancel es el promedio de las pos iciones arancelarias involucradas.
Fuente: Mini sterio de Eco noma y Finanzas.
Las exoneraciones en virtud de acuerdos comerci ales, por otra parte, represen-
taron un costo fiscal, en 2001, igual a aproximadamente 90 % de la recaudacin
arancelaria de ese ao -o 1,4% del PIB- segn el siguiente detalle:
Exoneraciones por CAN: US$ 247 millones ; por comercio con Chile: US$ 18
millones; por comercio con Mxico: US$ 11,2 millones ; por comercio con Argenti-
na: US$ 6,2 millones ; y por comercio con Brasil : US$ 12,8 millones .
Los promotores de exoneraciones invocan generalmente dos argumentos. Prime-
ro, el de promocin de ciertas actividades seleccionadas cuya competitividad la poln-
7. La exoneracin del IVA sobre las importaciones tiene un efect o recaud atori o limit ado porqu e la
mayora de las operaciones de importacin no es realizada por usuarios finales sino por mayoris-
tas, de manera que si stos paga ran el VA reclamar an el correspondiente crdito tributario
cuando vendieran los productos a los minoristas. De este modo, la recaud acin de IVA neto en
las operaciones de importacin tiende a desaparecer y a mostrarse como IVA de operaciones
internas (es decir, en la vent a del mi norista al consumidor final).
P OLTICA y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
39
ca tributaria o arancelaria debe, presumiblemente , custodiar y acrecentar, y segundo,
el argumento de equidad. El pr imer argumento se esgrime generalment e cuando se
proponen exoneraciones al ISR o a los aranceles aduaneros, mientras el segundo se
ut iliza para proponer exoneraciones de IVA para una variedad de productos.
Ninguno de los dos argumentos goza de una validez generalizada. Promover
negocios a t ravs de exoneraciones tribut arias o arancelarias requiere ident ificar aque-
llas cuya promocin es conveniente para la sociedad en su conjunto y no slo para los
inversores involucrados. Los errores de identi ficacin en que se pudi era incurrir
seran demasiado costosos para los cont ribuyentes que no result aran seleccionados.
Adems, no se dispone de un mecanismo que asegure que solamente se cometeran
errores involuntarios y honestos y, as, la posibilidad de abrir oportunidades de
corrupcin es otra desvent aja de la poltica de exoneraciones. Las exoneraciones a
los aranceles aduaneros t ienen, en general, efectos muy perjud iciales sobre la efi-
ciencia econmica ya que pueden generar enormes dispersiones de proteccin efec-
tiva y, as, pueden ge nerar oport unidades de negocios muy convenientes pero
desastr osas para la economa nacional",
El segundo argumento tambin es de una validez muy limitada. Las exoneraciones
de IVA para bienes de consumo popular son una forma muy ineficaz de int roducir
prog resividad en el sistema t ributario. Aunque normalmente es cierto que el con-
sumo exonerado es un porcentaje mayor del consumo tot al de las famil ias ms
pobr es, son los hogares ms ricos los que ms se benefician de las exoneraciones. En
el caso de Ecuador se calcul en 1999 que de cada 100 sucres que el fisco dejaba de
ingresar por las exoneraciones de educacin, libros, salud , tr ansport e, agua y elec-
tri cidad (es decir, except uando alimentos bsicos, alquiler de vivienda y servicios
financieros) 43 sucres beneficiaban a12 5% ms rico de la poblacin y slo 14 sucres
beneficiaban al 25% ms pobre", Uno debe concluir que deben encont rarse mane-
ras de hacerles llegar 14 sucres a los ms pobres sin tener que, automt icamente,
beneficiar en 43 sucres a los ms ricos.
Las exoneraciones de IVA, adems, complican la administracin del impuesto
para el cont ribuyente y para el SR!. El cont ribuyente que realiza ventas de produc-
tos exonerados y prod uctos gravados ha de at ribuir los crditos por IVA pagado en
sus compras a unas y ot ras ventas, complicando la contabilidad del negocio. Ade-
ms, se crea la tentacin de reclamar todos los crditos del IVA, como si todas las
compras se dedicaran a suministrar productos gravados. Esto complica ext raordi-
nariamente la tarea fiscalizadora del SR! y la CAE.
El problema de las preasignaciones
Las preasignaciones de ingresos, ya sean tr ibutarios o petroleros, se encuent ran
dispersas en ms de 50 piezas legales: leyes, decretos o acuerdos minist eriales. En
200 1 existan 32 preasign aciones de ingresos tribut arios y 25 preasignaciones de
ingresos pet roleros.
8. Este asunto se discute en detalle en la Nota de Poltica Comercial y Competitividad .
9. Kopits, et al., Ecuador: Modernizacindel Sistema Tributario (Fondo Monet ario Internacional, De-
partament o de Finanzas Pblicas, noviembre de 1999), p. 24.
40 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
El monto de recaudacin tributaria preasignada ese ao fue de US$ 303 mi-
llones, es decir 1,4% del PIB, de lo cual el81 % correspondi a IVA e ISR(US$ 112
millones a IVA y US$ 133 millones a ISR).
El porcentaje de la recaudacin del IVA preasignada es de 12% (1,5 % al SRI,
10% al Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politcnico(FOPEDEUPO),
y 0,5 % a las universidades estatales), aproximadamente igual al porcentaje prome-
dio de preasignacin de todos los impuestos que, para 2001, alcanz a 14,3% del
total recaudado10.
En el caso del ISR, el porcentaje de preasignacin es por lo menos igual al
28,5% de la recaudacin destinado a diversos fines. Pero adems, cada contribu-
yente tiene el derecho de ordenar, por escrito a la autoridad tributaria, que hasta el
25% del impuesto que l paga sea transferido al municipio de su domicilio. Si todos
los contribuyentes hicieran uso de este derecho, el 53,5 % de la recaudacin de ISR
estara preasignado.
Datos preliminares para 2002 indican que, posiblemente debido al uso que
los contribuyentes hacen de este derecho, el porcentaje promedio de preasignacin
de todos los impuestos aument hasta alcanzar aproximadamente 19% del total
recaudado.
Como ejemplo, las preasignaciones del ICE se muestran en el Cuadro 2.6. De
las seis categoras de bienes y servicios sujetos al impuesto, slo una (las telecomu-
nicaciones) no dan lugar a ningn ingreso para el gobierno central. Todas las dems
dan lugar a ingresos que fluctan entre el 83,5 % y el 89,5 % de sus recaudaciones
respectivas, como se observa en la ltima fila del cuadro.
Cuadro 2.6 Porcentajes de preasignaci n de la recaudacin del ICE
Cigarrillos Cerveza Gaseosas Alcohol Telecom. Suntuarios
% % % % % %
Equipamiento Hospit alario 10 10 10 10 10
Mat ernidad Gr atu it a 3 3 3 3
Fundacin Osvaldo Loor 2
Servicio de Rent as Internas 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5
Empresa de agua pot able 65,67
Deporr e Nacional 32,83
Gobie rno Cent ral 85, 5 85 ,5 85 ,5 83,5 88,5
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.
Las preasignaciones de los aranceles aduaneros consisten en 3% para la Junta
de Recursos Hidrulicos y 3% para la CAE. El 94% restante se destina al Gobierno
Central.
El procedimiento de preasignaciones impide que los recursos fiscales se orien-
ten hacia donde su productividad para la sociedad es mayor. Es un procedimiento
que promueve el uso ineficiente , y quiz tambin inequitativo, de los recursos fisca-
les. El problema es particularmente grave en el caso de las rentas destinadas a
10. I1'r J. Gallard o, Reforma Fiscal: Garanta para las nueuas generaciones (Minist eri o de Economa y
Finanzas , agosro 200 1), p. 53.
P OLTI CA y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA 4 1
gobiernos seccinales, ya que las transferencias automticas desincentivan a que
estos gobiernos recauden sus propios impuestos y promueven comportamientos
demaggicos de gastos al no tener que afrontar los costos polticos de recaudar.
En marzo de 200 1 el gobierno envi al Parlament o un proyecto de Ley Org-
nica de Discipl ina y Prudencia Fiscal en cuyo artculo 22 se derogaban "las
preasignaciones de cualquier manera en que se hubi esen establecido". Asimismo, el
proyecro legislaba que "el Presupuesto General del Est ado del ao 2002 compe n-
sar, en la misma cant idad, a las ent idades u organismos del Sector Pbl ico, la
asignacin recibida efectivamente por ellas en el ltimo ao".
El mecanismo de eliminacin de las preasignaciones propuesto por el proyecto
procuraba suavizar la tr ansicin, evitando que las entidades u organismos del Sec-
tor Pbli co quedaran repentinament e carentes de financiamiento\ 1. Sin embargo,
este componente del proyecto de ley no se aprob, dejando sin cambios el rgimen
de las preasignaciones.
C. Dos problemas prioritarios de la administracin tributaria
Despus de las reformas del SRI y de la CAE a fines de la dcada pasada se observ
un mejoramient o notor io en el cont rol de evasin del primero, mientras que la
segunda no mostr evidencias de mejoras significativas en esta mat eria. El diseo
inst itucional del SRI y la CAE son los asuntos prioritarios de la administ racin
tributaria.
Otros asuntos son de menor urgencia y de ndole ms operativa, tales como la
adopcin de una cuenta corriente para cada cont ribuyente, impuest o por impuesto,
de manera que los pagos y devoluciones funcionen como si se tr at ara de una cuenta
bancaria. Tambi n el sistema de omisos podr a mejorarse para que el incumpli-
miento de cada cont ribuyente en cada impuesto pueda ser electr nicamente infor-
mado al SRI sin demoras. Se requiere solucionar el atraso en el procesamiento de
los cruces de informacin, ya que todava no se dispone de los result ados correspon-
dient es a las declaraciones del ao 2000. Asimismo, en las declaraciones del ao
200 1, presentadas en abril de 2002, se han det ect ado cont ribuyentes que calcula-
ron malla deduccin por reinversin en el ISR, pero a la fecha (noviembre 2002)
todava no han sido notificados. Finalment e, se debe considerar la pront a adopcin
de declaraciones por Int ernet.
11. Kopirs, et al., Ecuador: Modernizacindel SistemaTributario (Fondo Monetario Int ernacional, De-
partamento de Finanzas Pblicas, noviembre de 1999), p. 14. Esta prop uesta es consistent e con
la recomendacin incluida en este estudio y que consista en no exceder la proporci n de rent as
preasignadas por la Constitucin a los gobiernos seccinales alcanzada efectivamente en 1999
(9% de los ingresos corrientes, en vez del 15% preasignado), y no exceder la preasignacin para
gastos en educacin por encima del porcenta je efectivamente alcanzado en 1999 (12, 5% de los
ingresos corrientes, en vez del 30% preasignado). Por ltimo, se recomendaba la abolicin de
todas las otras rent as preasignadas por ley, excepto las del Institu to Ecuato riano de Seguridad
Social.
42 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
La independencia del SRI
El Directorio del SR! est constituido por seis miembros con voz y voto y el director
del SR! con voz (pero sin voto). Los miembros son: el Ministro de Finanzas (con doble
voto en caso de empate), el Superintendente de Compaas, e! Superintendente de
Bancos, e! Subsecretario de Presupuesto, e! Ministro de Industrializacin, Comercio,
Integracin, Pesca y Competitividad, y un representante de! sector privado.
Este Directorio requiere ser reforzado para ponerlo en mejores condiciones de
resistir presiones (desde e! mismo sector pblico y, naturalmente, desde el sector
privado) tendientes a que sus resoluciones, sin violar la ley, satisfagan objetivos
ajenos a la estricta recaudacin tributaria, tales como hacer viable un negocio, o
promover la competitividad de un sector, o mejorar la equidad de la distribucin
del ingreso, etc. (todos ellos pueden ser propsitos loables, pero son ajenos al obje-
tivo de recaudar que debe ser la meta excluyente de! SR! y pueden entorpecer su
logro) .
El desempeo de la CAE
El desempeo antievasin de la CAE no ha tenido e! mismo dinamismo que e! del
SR! a pesar de que comparten el mismo sistema informtico actualizado y moder-
nizado por el SR! antes de compartirlo con la CAE. Esto incluye informaci n on-line
desde que la mercadera se embarca en e! puerto de origen, de modo que los im-
puestos pueden pagarse y la mercadera retirarse de la aduana al momento de la
llegada a puerto, evitando todos los problemas de almacenaje y las correspondien-
tes mermas".
La CAE no se reestructur enteramente, como s lo hizo e! SR! reemplazando
pr cticamente todo su personal. En la CAE no se reemplaz a casi nadie porque las
regulaciones laborales impiden despedir personal a menos que desaparezca la re-
partici n de la CAE donde presta servicio (los gerentes, por ejemplo, se nombran
por cuatro aos y no pueden ser removidos por e! Directorio aunque se demuestre
negligencia u otra forma de mal desempeo).
Debe considerarse la posibilidad de renovar la CAE o evaluar la conveni encia
de fusionar esta institucin con e! SR!, sin poner en peligro el desempeo de este
ltimo. El proyecto de Ley de Reforma Tributaria de marzo de 2001 fusionaba las
dos instituciones, pero e! Congreso rechaz esta iniciativa bajo una fuerte presin
del sector importador. Posteriormente se aprob por ley, en noviembre 2001 , la
participacin del Director de! SR! como Presidente del Directorio de la CAE.
Actualmente se encuentra en el Congreso un proyecto de Reforma a la Ley
Orgnica de Aduana que incorpora reformas de ndole laboral que permitan rees-
tructurar su personal, a semejanza de lo que se hizo en e! SR!.
La Ley 41 de 1999 prescribe que la mercadera en bodegas o depsitos pued e
inspeccionarse para verificar que su tenencia est respaldada por documentos pro-
12. El pago por el cont ribuyent e queda inst ant neamente regisrr ado en los bancos de la red, eviran-
do rambin posibles fraudes en las ventanillas de los bancos. Esre sistema informti co permite
tambin realizar un mejor control de los mecanismos de admisin temporal y depsitos fiscales
de mercaderas.
POLTICA y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA 43
batorios de la propiedad de la mercadera (factura de compra si es nacional, o gua
de remisin si es importada). Tales documentos probatorios deben tambin ser
exhibidos por los transportistas que desplacen la mercadera de un lugar a otro. La
ausencia de tales documentos permite incautar la mercadera y descubrir casos de
evasin de IVA o contrabando. Este procedimiento prcticamente no ha sido uti-
lizado en Ecuador.
Un decidido apoyo y respaldo oficial al cumplimiento de esta ley y una refor-
ma adecuada a la Ley Orgnica de Aduanas podran ser un substituto de la desapa-
ricin de la Aduana y su fusin con el SR!.
D. Recomendaciones
El efecto recaudatorio del conjunto de recomendaciones de poltica y administra-
cin tributaria sera de aproximadamente 1,2% del PIB. Si este aumento de recau-
dacin no fuera suficiente para el equilibrio macroeconmico, se recomienda
aumentar la tasa del IVA ya que se estima que cada punto adicional (en un entorno
de la tasa existente) en esa tasa generara un aumento de recaudacin de aproxima-
damente 0,6 % del PIB.
Recomendaciones de poltica tributaria
La adopcin de estas recomendaciones producira un sistema tributario ms simple,
de base amplia y consistente con la eficiencia del funcionamiento de la economa.
Al mismo tiempo, generara un aumento estimado de recaudacin equivalente,
aproximadamente, a 1,2% del PIB, como se explica a continuacin.
Derogacin de impuestos menores
Se recomienda iniciar un relevamiento de la recaudacin y destino de los fondos
para cada uno de estos impuestos. Se sabe que el efecto recaudatorio de derogarlos
sera poco significativo, pero el diseo de una estrategia de derogacin ordenada
requiere conocer en ms detalle el funcionamiento de cada uno de estos impuestos.
Su derogacin permitira a la autoridad tributaria y a los contribuyentes reducir los
costos administrativos y concentrarse en el cumplimiento de los impuestos verda-
deramente importantes. El efecto recaudatorio es ambiguo, ya que el mejor cum-
plimiento de los impuestos importantes puede dar mayor recaudacin que la
generada por los impuestos menores cuya derogacin se recomienda.
Derogacin de exoneraciones
Se recomienda limitar las exoneraciones de IVA solamente a alimentos bsicos sin
elaborar, y alquileres residenciales (a no ser que sea vivienda nica). Se recomienda
derogar, as, las exoneraciones a insumas agropecuarios (tales como, por ejemplo,
semillas, alimentos balanceados, tractores, fungicidas, herbicidas, arados, rastras ,
etc.); a servicios financieros; a diferentes clases de papeles, libros y revistas; a las
medicinas y sus insumas; a los servicios de transporte, electricidad, agua y alcanra-
44 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENIO
rillado; a los espectculos pblicos; a los servicios prestados por profesionales de
cualquier monto; al peaje; a los servicios de aerofumigacin y de enfriamiento y
conserva de alimentos y a los dems utilizados para la elaboracin de comest ibles u
otros bienes. Esta enumeracin no es taxativa sino ilustrativa de las exoneraciones a
eliminar con el propsito de dejar solamente las dos indicadas al pr incipio: alimen-
tos bsicos sin elaborar, y alquil eres residenciales que no sean viviend a nica. El
efecto recaudatori o de esta derogaci n se estima en 0,9% del PIB.
Tambi n se recomienda eliminar las exoneraciones de ISR. Los clculos del
efecto recaudatorio de esta derogacin no se han podido realizar aunque el Minist e-
rio de Economa y Finanzas, el Banco Central y el SRI estn abocados a la recolec-
cin de la informacin requerida.
Asimismo, se recomienda elimin ar las exoneraciones de arancel aduanero.
Aunque el pr incipal propsito de esta derogacin no es recaudatorio sino de reducir
la dispersin de la proteccin efectiva, se obtendra asimismo una recaud acin adi-
cional estimada en 0,1% del PIB.
Derogacin de preasignaciones
Se recomienda derogar la mayora, sino la totalidad de las preasignaciones, excepto
la del impuest o sobre la nmina salarial, destinado al Instituto Ecuatori ano de
Seguridad Social (ver Not a de Poltica de Preservando la Est abilidad con Disciplina
Fiscal y Competitividad). La aplicacin gradual de esta medida podr a realizarse de
la manera previst a en el art culo 22 del proyecto de Ley Orgnica de Disciplina y
Prudencia Fiscal de marzo de 200 l .
Esta medida tendra el efecto de permitir (aunque no garant izar) un uso ms
productivo de los recursos fiscales. El monto involucrado en 200 1 es US$ 112
millones de IVA y US$ 133 de ISR, ms orros impuestos preasign ados hast a llegar
a un total de US$ 303 millones (1,4% del PIB). A esto se aade el mejor uso de
estos recursos fiscales medid o por una mayor productividad para el sector pblico y
para la econom a en su conjunto. As, se puede estimar el beneficio total de la
derogacin de preasignaciones como el aumento de productividad mult iplicada por
el total de fondos preasignados.
Si el aument o de productividad consiste en 10 puntos porcentuales, la elimi-
nacin de las preasignaciones equivale a tener ms recursos en una magnitud equi-
valente a 0,15% del PIB.
Recomendaciones de administracin tributaria
Aprobar el proyecto de ley de RISE
Este rgimen permitira ejercer un mayor cont rol sobre los proveedor es de los pe-
que os cont ribuyent es en el rgimen, debido a que stos debern cont ar con factu-
ras de sus proveedor es. A medida que crezca el nmero de contribuyentes en el
RISE se har ms difcil a sus proveedores evitar registrarse en el SRI, ya que ser
mayor la exigencia de facturas por las ventas realizadas a contribuyent es en el RISE.
Se estima que al principio de su implement acin el rgimen generara una recaud a-
cin de US$ 20 millones, o 0,1% del PIB.
P OLTICA y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
Corregir atrasos en procesos internos
4 5
Los at rasos en la realizacin de cruces de informacin (entre diferentes impuestos
del mismo cont ribuyent e y ent re diferentes contribuyent es) deben disminuir, como
as tambi n los atrasos en la not ificacin a cont ribuyent es con declaraciones inco-
rrect as.
Reforzar la independencia del directorio del SRI
El propsito de esta recomendacin es evitar que las resoluciones del SR! sean
utilizadas como instrument os para introducir tratamientos tributarios discrimi-
natorios y distorsivos. Debe procurarse que el SR! no se ocupe de sat isfacer ningn
ot ro objetivo que la recaudacin est ricta de los impuestos creados por las leyes. En
particular, la competitividad de algn sector, o la promocin industrial, agrcola o
regional no debera jams ser un elemento de juicio en las deliberaciones del direc-
torio del SR!.
Considerar la fusin del SRI con la CAE
Debido a que los cont ribuyentes de IVAconstit uyen la mayor parte del universo de
cont ribuyent es de los aranceles aduaneros, y a que stos son satisfactoriamente
control ados por el SR!, es posible que esta instituci n pudiera aprovechar econo-
mas de escala para controlar tambi n la recaudacin de aranceles aduaneros del
mismo universo de contribuyentes. Por cierto, este resultado tambi n podra lograrse
con una estr echa colabor acin entre el SR! y la CAE. Lo que debiera evaluarse es si
tal est recha colaboracin pudiera lograrse mejor bajo una sola autoridad que go-
bierne ambas instituciones!'.
Reformar la Ley Orgnica de Aduanas
Deben incorporarse las modificaciones del rgimen laboral en la Aduana que per-
mit an una reestructuracin a semejanza de la que dio buenos resultados en el SR!.
Promover el estricto cumplimiento de la Ley 41 de 1999
Se requier e del respaldo oficial al ms alto nivel para aplicar, sin excepciones ni
discrecionalidad, este mecanismo de control de evasin de IVA y cont rabando.
13. En el ao 1999 ya el Fondo Monetario Internacional haba recomendado la evaluacin de esta
fusin. Ver G. Kopits, E. Haindl, E. Ley y J. Toro, Ecuador: Modernizacin del Sistema Tnbutario
(Fondo Monetario Int ernacional, Departamento de Finanzas Pblicas, noviembre de 1999), p. 9.
46 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 2.7 Resumen del efecto recaudatorio de las recomendaciones
(en porcentaje del PIB)
Reduccin de exoneraciones de IVA
Reduccin de exoneraciones del arancel aduanero
Eliminacin de preasigna ciones
Rgimen Impositivo Simpl ificado Ecuator iano
Total
0,86
0,09
0,15
0,09
1,19
Cuadro 2.8 Resumen del orden de prioridad de las recomendaciones
Recomendaciones
esenciales e inmediatas
- Derogacin de Exoner aciones
. Derogacin de Preasignaciones.
- Correccin de los at rasos en los
cruces de informacin en el SR!.
- Reforzar la independenci a del
directorio del SR!.
- Reforma del rgimen laboral de
la Ley Or gnica de Aduanas.
Recomendaciones de mediano
plazo (durante 2003/2004)
. Derogacin de impuestos menores.
- Considerar la fusin SR!-CAE.
- Promover el estr icto cumplimient o de la Ley 4 I de 1999.
- Aprob acin del R!SE.
Cuadro 2.9 Matriz de recomendaciones
Problemas (incl ui do costo
fis cal anual - si hay)
Exagerado n mero de imp uestos
menores, de recaudacin escasa y
preasig nada.
Exoneraciones de lSR, IVA
(excepto alime ntos bsicos sin
elaborar, servicios financieros y
alquiler de vivienda) y Arancel
Adu anero
Medidas de poltica
Co rto plazo
(A junio 2003)
Relevar los impuestos
menores y sus respectivas
recaudaciones
Derogar las polt icamente
menos conflict ivas
Median o plazo
(2003-2007)
Derogacin g radual de los
impuest os menores
Derogacin tota l (excepto los
alime ntos si n elaborar, los
servicios financieros y el alquiler
de la vivienda )
Indicadores d e progres o
Aprobacin de leyes derogatorias
Aprob acin de leyes de rogatorias
Objetivos/Met as
Reducir los costos administrativos
para el fisco y los cont ribuyent es
Reducir distorsiones en la
economa. Aument ar la recauda -
cin en 0,95 por cient o del PIB
'"O
Q
S'
~
-<
>
el
3:
Z
~
Q .
Z
-i
i::
tl:l
c::
~
i::
>
Preasign aciones de "impuestos
(exce pto las preas ignadas al
Instit uto Ecuat oriano de
Seguri dad Social
Derog ar las pol ticame nte
menos conflictivas
Derogacin total (excepto las
delIESS)
Aprobacin de leyes de rogatorias Aumentar la product ividad del 'uso
de los recursos fiscales en O,15 por
ciento del PIB
Pequeos prod uctores y
comercia ntes que no son
contribuyente s
Vul nerab ilidad del SR! a presiones
de intereses particulares
Est ancamiento del desempeo de
la CAE
Atrasos en la tealizaci n de cruces
de informacin y en notifi cacin a
los cont ribuyent es
Rgim en laboral de la Ley
Orgnica de Adua nas
Adopcin del Rgimen
Impositi vo Simp lificado
Ecuatoriano
Fortaleci mie nto
insti tucional del SR!
Evaluacin de la fusin de
la CAE con el SR!
Comenzar a recuperar los
atrasos
Aprobar un a reform a legal
que per mita la reestru ct u-
racin de personal
Elimi nacin to ta l de los atrasos y
evitar incurrir en nuevos at rasos
Reest ructurar el personal de
Aduanas a seme janza de la
realizada en el SR!
Aprobacin de la ley Redu cir la informa lidad y generar
recaud acin de 0, 09 por ciento del
PIB
Impedir erosin de base tributaria
por va admi nistrativa
Mejor control del cont raba ndo
A
--.J
4 8 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Anexo
Ut ilizando la informacin del Consumo Final de Hogares de las Cuentas Nacionales se puede
estima r una recaudacin potencial mxima de VA, que va a diferir de la recaudacin observada
por dos razones: exoneraciones y evasin.
Con los datos de 2000 se calcula que la consecuencia recaudatoria conjunta de exoneraciones
y evasin es igual a la diferencia entre US$ 242 ,9 millones y la recaud acin efectiva de ese ao,
USS 893,4 millones; es decir, USS 349, 5 millones, aproximadament e 2,2% del PIB. La estima-
cin en el texto de este informe, que atri buye a las exoneraciones un costo fiscal de 1, 1% del PIB,
no es inconsistente con el result ado de este anexo.
Cuadro 2A. l Estimacin alt ernati va del cost o fiscal de las exoneraciones de IVA
Consumo final de hogar es
Banano, caf y cacao
Cereales
Flores
Otros cultivos
Animales de cra
Silvicultura y madera
Pescados y mariscos
Productos minerales
Carne y sus derivados
Pescados y mariscos elaborados
Aceites y grasas
Lct eos
Productos de molinera y panadera
Azcar elaborada
Productos de confitera y chocolate
Otros aliment os
Bebidas
Tabaco y cigarrillos
Textiles y ropa
Productos de made ra
Papel y sus productos
Refinados de pet rleo
Productos qumicos
Productos de caucho y plstico
Minerales no metlicos
Productos elaborados de metal
Maquinaria y equipo
Equipo de tr ansporte
Ot ras manufactur as
Electri cidad y agua
Hoteles y restaurantes
Transporte y almacenamiento
Correos y telecomunicaciones
Servicios financieros y seguros
Alquiler de vivienda
Ot ras act ividades
Administ racin pblica
Enseanza
Servicios sociales y de salud
Otros servicios sociales, personales y domsticos
Tot al
Futnlt: Banco Central del Ecuador.
Valor en millon es
de dlares
53,88
54.00
18,45
408,24
229, 14
14,26
183,40
2,63
728 ,71
104,31
204,83
236 ,0 1
549 ,04
127,93
67,99
185,18
384, 12
52,2 1
844,93
26,24
134,88
197,02
620,41
109,06
39,45
209,8 3
319,75
20 1,40
40 1,86
142,20
438,23
1.216,34
329, 15
130,98
683, 88
51,24
10,36
274,80
182,05
138,88
10.357,52
Recaudaci n
Poten cial
6,47
6,48
2,2 1
48 ,99
27,50
1,7 1
21,99
0, 32
87,45
12,56
24,58
28,32
65,89
15,35
8, 16
2,22
46,09
6, 27
101,39
3, 15
22,19
23,64
74,45
13,09
4,73
25, 18
38, 37
24, 17
48, 22
17,06
52,59
145,96
39, 50
15,71
82, 07
6, 15
1,24
32,98
21,85
16,66
1.242,90
3
Administracin y sostenibilidad de la deuda
Elaine Tinsley'
Ecuador no es ajeno a unagestin deficiente dela deuda pblica pues durante los ltimos 30
aos ha estado luchandoporcontrolar la enorme carga querepresenta el servicio desudeuda.
Parte del problema radicaenla estructurajiscal que hereddel rgimen militar: una gran
burocracia, dependencia de las rentas del petrleo que son muy voltiles, subsidios y gastos
reservados. Sinembargo, otros motivos son laspersistentes prcticas demal manejo fiscal, entre
ellaslosgrandesaumentos desalarios enel sectorpblico, la inflaciny laspolticas cambiarias
distorsionadotas del pasado. Todos estos[actores sehanconjugado paraquelas cuentasfiscales
sean especialmentevulnerables a las crisis externas, obligando al pasa reestructurar dos veces
sudeuda. La primera vezfue en 1994, despus desuspender durante siete aos el servicio de
su deuda, lo que llev a los Bonos Brady, y la segunda en 1998, cuando el gobierno se
transform enel primer pasque cayera encesacin depago desus Bonos Brady, loqueoblig
a la reestructuracin enla forma de Bonos Globales. Cualquier nueva poltica de endeuda-
mientoexterno ser irrelevante si nohaydisciplinafiscal, locual es equivalentea lograr signi-
jicativos supervit primarios en los prximos aos. Si ste prerrequisito se logra, una buena
administracin de la deuda es la otra cara de la moneda para lograr su manejo eficiente, al
abaratar superfil y rebajar sucosto financiero. Unadecuado manejo del endeudamientoconlle-
va ganar credibilidad con base en: una estricta disciplina jiscal que le permita mejorar su
actualmente muyelevada clasificacin de riesgo soberano, la que afecta la competitividad del
sector privado; recomprar o reprogramar el servicio dela deuda existente, especialmente el que
ms contribuye a una elevada carga fiscal; y modernizar su gestin institucional, que le
permita un manejo independientey transparente porun equipo altamente profesional.
A. Antecedentes
Los actuales probl emas relacionados con la deuda pbli ca de Ecuador comenzaron
en la dcada del setent a, cuando las exportaciones de petrleo a gran escala permi-
tieron al gobierno militar de ese entonces financiar grandes inversiones y aumenta r
1. Analista de Poltica Econmica de Banco Mundial. La autor a agradece a las siguientes personas
del Banco Cent ral, Lenin Parreo, Katy Ynez, Alfredo Asrorga y Silvia Burbano, y de la Ofici-
na de Crdito Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, especialmente a Mauricio Pareja
y Gino Minoli.
5 0 E CUADOR: UNA AGEN DA ECO NMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
el empleo en el sector pblico. Gr acias a los ingr esos provenient es del petrleo se
subvencion tambi n e! sector elctr ico y el consumo de petr leo inte rno. Como
resultado de lo anterior, el gasto pb lico sufri un mar cado aumento ent re 1972 y
1975. En 1975 y a causa de algunos choques externos, ent re ellas la corriente de El
Nio y los bajos precios de! crudo, los ingr esos pbli cos disminuyeron. En lugar de
aumenta r los impuestos o disminuir el gasto, el Gobierno trat de cubrir su dficit
mediante endeudamient o, lo que impl ic un rpido aumento del volumen de la
deuda pblica. A principios de la dcada de! ochenta, luego de la restri ccin mone-
taria en Estados Unidos, la situacin empeor an ms debido a los altos inte reses
pagaderos por la deuda con tasas de int ers flotan tes y al aumento de los salarios
fiscales. En 1982 y como resultado de las elevadas tasas de inte rs, la recesin y el
det erioro de las cuentas fiscales, e! gobierno se vio obligado a devaluar su t ipo de
cambio, lo que a su vez gener una serie de devaluaciones que aumentaron las
obligaciones del servicio de la deuda exte rna del sector privado (principalmente de
los bancos comerciales). En 1983 el Gobi erno asumi la mayor parte de la deuda
privada exte rna intercambi nd ola por una deuda en sucres con el fin de aliviar la
carga de la deuda del secto r bancario, lo que aument considerablemente el volu-
men de la deuda pb lica. La volati lidad econmica y la mal a gest in ge neraro n un
elevado dficit fiscal, lo que finalmente llev a la int errupcin del servicio de la
deud a pblica ent re 1987 y 1994. Durante ese perodo, la deud a aument lent a-
ment e, en especial debido a la acum ulacin de atrasos en los pagos . En 1994, con e!
respaldo de algunos organismos multil at eral es que financiaron la ga ranta para
emitir bonos, las autoridades llegaron a un acuerdo de US$ 6.000 mi llones en
Bonos Brady con sus acreedores pri vados para reestruct urar la deuda. Esto sign ific
que la deuda pblica externa de Ecuador sumara US$ 13.500 millones o 80 % de!
PIB, transformnd ola en una de las ms elevadas en Amrica Latin a y el Caribe
(Grfico 3. 1).
Gr fico 3. 1 Composi cin de la deuda pblica. USS mil millones
18
16
I j
12
10
6
O
140
120
100
80
60
40
20
O
70 75 80 85 90 95 00
Fnmte: FMI.
_ Int erna
E:::::J Externa
Deuda como % PIB (AD)
En 1998, e! colapso de los precios de! petrleo, junto con los efectos de! Ni o,
la consiguiente crisis bancaria y la absorcin de deud a externa privada por e! secto r
) 1
publico, causaron la prdida de confianza en la economa y una espiral ascendent e
en el ripo de cambio. Aunque cada una de las devaluaciones permit i al gobierno
recaudar ms petrodlares para suplir su cuent a fiscal en const ante deterioro. el
aument o del valor de la deuda expresada en dlares contrarrest los beneficios que
pudiera generar la devaluacin. Finalment e, debido a la crisis gemela. Ecuador dej
de pagar sus ubl igaciones en agusto de 1YYY, lu cual lu runvi rri en el pr imer pas
en caer en cesacin de pago de sus Bonos Brady.
Luego de este incum plimiento, en julio de 2000, Ecuador ofreci intercambiar
sus Bonos Brady y Eurobonos. valorados a USS 0.60 . por nuevos bonos a 12 y .1 0
a os. Los Bonos Globales a 30 aos pagaran un cupn inicial de ~ i " aument ando
cada a o en un punto porcent ual hasta llegar a un m ximo de 10% en 2006. A
cambio de un descuenro adicional del valor de la deud a, los bonos a 12 anos ofre-
can un cupn fijo de 12%. La oferta fue aceptada y e1 .rto(k de la deuda denominada
en bonos disminu y de USS 6.500 millones a US$ 5.YOOmillones.
Este docu mento sobre p )lt icas examin a algunos de los temas principales rela-
t ivos a la gest in de la deuda pbl ica en Ecuador. La segunda seccin describe la
estru ctura de la deuda pblica. La tercera seccin proyect a algunos lineamientos de
un plan de reduccin de la deuda basado en un modelo de sostenibilidad. Por lt i-
mo, la cuart a seccin exami na las recomendaciones en pos de mejorar el nivel y
admini st racin de la deuda pblica.
B. Actual es tr uc tu ra de la deuda
La deuda externa total de Ecuador suma lJSS 1). 700 millones (64 % del PIB). De
ese mont o. 7 1% corresponden a deuda pblica y 2')% a deuda privada. Mient ras que
la casi totalidad de la deuda externa oficial es a mediano o largo plazo, en la compo-
sicin de la deuda pr ivada la deuda .1 CO[[ O plazo es signi ficat iva (..'\ 5%l. Por consi-
guient e. si bien la deuda del sector privado es relat ivamente baja, su deuda a con o
piazo representa el 13% de la deuda externa toral y. por ende, podra afectar la econo-
ma en alguna medida en caso de producirse una salida de capitales regional.
La deuda pbl ica es de USS 14.000. Cerca de 80% es deuda externa y 20%.
int erna. Casi toda la deud a externa es ;1 mediano y largo plazo y slo cerca de 7% es
a cort o plazo. Por consiguiente. slo l AS';' de la deuda pbl ica rot al es a con o
plazo. Esra esrrurr ura de vencimientos a largo plazo de la deuda san ca parte de los
riesgos asociados con el rcfi nanciarnicnro de la deuda a con o plazo. si bien su aira
t asa de int er s incide en que la carga de la deuda sea mucho m:1S pesada . No obs-
runte su negociacin de la deuda, Ecuador sigue teniendo la razn deud a pblica /
PIB m.is alt a de la regin despus de Argent ina. El servicio neto de su deuda (in-
cluidos desembol sos) consume cerca de :) ) % del presupuesto.
Deuda pblica ex terna
Desde la dcolda de los novenrn, la deud; pblica exte rna provenient e de pr st amos
mulrilarcralcs pr cti carncntc se ha duplicado. mient ras que la deuda bilateral se ha
mantenido casi constante. En conjunt o, ambas represenran 60% de la deuda externa,
Los Bonos Brady (principal component e de la deuda con bancos) represent an orro
52 ECUADOR: UI"A AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
36% (Grfico 3.2). Antes de 2000, cerca de 60% de la deuda externa era variable y el
restante 40%, fijo. La renegociacin de los Bonos Brady invirti estos porcent ajes:
act ualmente 75% de la deuda externa es fijo y 25%, variable. Si bien lo ante rior
ayuda a disminuir la volati lidad del servicio de la deuda, el gobie rno an est sujeto
a altas tasas de inte rs por un largo perodo, a menos que las renegocie.
Grfico 3.2 Deud a externa (US:) mil millones, agosto 2002)
14
12 -- .
10 -.. --
-----, .
Famte: ~ l E F .
6
91 92 93 9'\
Org. lnrern.
95 96 97 98 99 00 01
Gobiernos O ll anto s Proveedo res
02
Se calcula que los pagos de int ereses por la deuda exte rna sumarn USS 58 1
millones en 2002 , o bien 2,4% del PIB, y los de los Bonos Globales represent an la
mitad de este monto y un tercera part e de la deuda exte rna total (Grfico 3.3). Esto
no es ext rao si se considera que los Bonos Brady son los ms onerosos en mat eria
de inte reses.
Grfico 3.3 Deud a externa por acreedor
Deuda externa por acreedor
Fin de 2002
Fuente: BCE. MEE
Bonos
globales
4; %
Pagos de inter sporacreedor
2002
El Gobierno Central es el principal deudor en materia de deuda pbl ica exter-
na, mient ras que 9% corresponde al sect or pblico financiero y 3% a las empresas
pbl icas y ent idades subnacionales. Las entidades subnacionales t ienen pocas posi-
bilidades de movilizar fondos externos, en part e por restri cciones de capacidad ad-
minist rat iva, pero tambin debido a la tr adicional cult ura de incumplimient o en los
pagos del pas. En vista de que todos los pagos del Secto r Pblico No Financiero
(SPNF) pasa n a tr avs de la Oficina de Crdito Pb lico del Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF), el Gobierno es el responsable en ltima instancia de asegur ar
que estos pagos se concreten. Aunque varias ent idades son punt uales en sus pagos,
algunas otras , en especial las empresas pblicas de electr icidad, no pagan o bien
paga n sistemt icamente con retraso.
ADMI NISTRACIN y SOSTENIBILlDAD DE LA DEUDA
5 3
Gr fico 3.4 Deuda externa por deudor
Gobierno
88%
FilO/U : MEF. Bolet n Estadstico. No. 68.
Deuda pblica interna
De la deuda interna de USS 2.700 millones, casi la mirad (US$ 1.200 millones)
esr relacionada con la AGD, la Agencia de Ga ranra de Depsiros creada para el
rescat e del sisrema bancario dura nre sus crisis. Con un inter s nominal de 9,4%, los
bonos de la AGD son la porcin ms onerosa de la deuda pblica inrerna y vencen
en 20 14. El renedor de esra deud a es el Banco Cenr ral (BCE) y los pagos de intere-
ses por esros bonos consri ruyen la pr incipal fuenr e de ingresos de esra enridad. La
segunda fuente de deuda son los bonos en dlares. Las cifras de la deuda pblica
inrerna no incluyen ladeuda con el lnsri ruro Ecuaroriano de Seguridad Social (lESS),
la cual podra elevarse hasta en USS 2.000 mi llones.
A diferencia de OtrOS pases, la deuda pb lica inrerna no es especia lmenre
vulnerable, dado que casi 50% es con el Banco Cenr ral y slo 7% de la carrera es
deuda a corro plazo. Sin embargo, esra deuda es ms sensible a cambios en la rasa
de inter s: cerca de 58% de la deuda int erna tiene rasa fija, 30% rasa L1BR y
12% otras rasas variables que fluct an ent re 5 y 12,5%, con un promedio de 8,7%
para las de rasa fija y 8,8% para las de rasa variable.
Por or ra parte, los problemas de gest i n de caja obligan al Go bierno a ampliar
al mximo los lmires legales (de 1% del PIB del ao anrerior) en relacin con la
emisin de Cerrificados de Tesorer a. Debido a la poca capaci dad del pas para
absorber las emisiones, su concent raci n en unos pocos compradores, y sus severas
di ficultades de Tesorer a, el Gobierno queda en una situacin vulnera ble y desespe-
rada que lo obliga a acep tar rasas de inte r s muy aIras.
Grfico .) .5 Deuda interna por deudor. Octubre 2002
100
Otros
Cen ode
80
Tesorera
O Filanbanco
60
O CFN

Bonos
40
Dlares
AGD
20
Fuente: .MEF.
O
54
Servicio de la deuda
ECUADOR: UNA A(;ENDA y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Las elevadas necesidades de servicio de ladeuda pblica en 2003 y 2004 de ms de
US$ 2.000 mill on es cada ao o ap roxima da mente 33% de las rent as son
preocupant es (Grfico 3.6). Del total del servicio de la deuda pblica par a 2003 -
04, los pagos mu ltilaterales y bilaterales const itu yen casi 50% de lacarga, la deuda
int erna cerca de 30% y los Bonos Globales alrededor de 20 %. Por ot ra part e, Ecua-
do r enfrenta probl emas g raves de liqui dez. La fuer te amort izacin de la deuda in-
terna para la capit alizacin de los bonos Filanb anco y los bonos en dlares a median o
plazo ser especialmente elevada con US$ 478 mil lones en el ao 2003, aunque
disminuir a US$ 270 millones en 2004 .
Gr fico 3.6 Servicio de la deuda para las actuales deudas - 2003-2015
(US$ millones)
Amortizaciones
Pagos Intereses
05 06 07 08 09 \O 11 12 13 14 15 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15
Org. Intern. DGobiernus [J Bancos Provetdores O Intern. . Org. Intern. DGobiemos e Bancos . Proveedores On[cm.
Servicio deuda
1.400 ,--- ---------- - - - - - - - - - - - - - - - - - --,
Org. Inrern. O Gobiernos ti Bancos . Proveedores O I nt ern.
Fuente: MEF, BCE.
En el medi ano plazo, las amort izaciones externas tendrn un fuerte aument o
en 2007, cuando se deba comenzar con la recompra de 10% o ms de los Bonos
Globales 20 12, lo que repr esenta US$ 125 millones cada ao hast a el vencimiento.
Este monto eq uivale a 15% de las act uales amorti zaciones y su carga debe planifi-
carse a tiempo. En el corto plazo, el pago de int ereses de los Bonos Globales es una
proporcin import ante del servicio de la deuda. Cada trimestre vence algn pago
de los Bonos Brady, lo que causa picos en los pagos (estos han aumentado brus ca-
mente , por ejemplo, de US$ 22 millones a US$ 123 millones de un mes al otro),
con efectos tr aum ti cos en el manejo del flujo de caja.
A DMINISTRACIN y SOSTENIBILlDAD DE LA DEUDA
C. Plan de reduccin de la deuda de Ecuador
55
A fin de abordar los altos niveles de endeudamiento pblico, la Ley de Responsabi-
lidad Fiscal del Gobierno esboza el objetivo cent ral de un plan para reducir la deu-
da: disminu irla a 40% del PIB antes de 2010 (Cuadro 3. 1). Sin embargo, la Ley no
indica cmo se lograr este objetivo, sino incluye dos medidas complementa rias
para reducirla. El primero es limit ar el aumento del gasto para as restringir cual-
quier endeudamiento futuro y el segundo es recomprar su deuda con los excedentes
del ingreso del petr leo que se originen del segundo oleoducto.
Cuadro 3. 1 Del ende uda mie nto pblico en la Ley Or gnica de Responsabilidad,
Est abilizacin y Tr anspar encia Fiscal
Art , 5 Reduccin y lmite al endeudamient o pblico.
El Ministerio de Economa y Finanzas aplicar una poltica de reduccin permanente de
la deuda pbl ica, tendient e a que la relacin ent re el saldo de la deuda pb lica rotal y el
PIB disminuya como mnimo en 16 puntos porcent uales durant e el perodo guberna-
mental de 4 aos contados a part ir del 15 de enero del ao 200 3. Igual regla se aplicar
para los siguientes cuatrienios, hasta que la relacin deuda / PIB se encuentre en el 40%.
Una vez alcanzado el 40% en la relacin deuda/ PIB, el nivel de endeudamiento pb lico
no podr superar este lmit e o porcenta je.
Fuente: Ley No. 72. RO/589 del 4 de junio de 2002.
La Ley prev dos elementos con el fin de restr ingir el gasto. El primero de ellos
es ponerle un tope de 3,5% real. En esencia, lo anterior mant endr este tipo de
gastos como una proporcin fija del PIB, salvo en aquellos aos de gran crecimien-
to cuando esta proporcin disminuir o viceversa. El segundo elemento exige que
el balance fiscal no petrolero disminuya en 0,2% al ao hasta llegar a cero. Sin
embargo, dado que el act ual saldo no dependi ent e del petrleo es -4,5%, slo
llegar a cero en el transcurso de veinti ds aos, lo que hace la medida irrelevante .
Ambos elementos, por lo tant o, represent an muy poca presin para contener el
gasto. El segundo element o prev que las regalas derivadas del aumento marginal
de la produccin privada (es decir, por encima de lo que se est transfiriendo en la
act ualidad a travs del primer oleoducto) ent rarn al fondo pet rolero. De estos mon-
tos, 70% se dest inar a la recompra de la deuda, 20% ir a un fondo de estabilizacin
del petrleo y el 10% restant e a gastos sociales y de salud. Del 70% que se destinar
a la recompra de la deuda, slo se podr usar hasta 15% para rembolsar la deuda de
la seguridad social. El 85% restante se usara para recomprar deuda externa, a
saber, los Bonos Brady 2012 al 12%, que en la act ualidad son la part e ms onerosa
de la deuda . Adems, una vez que el fondo de estabilizacin del petrleo alcance el
2, 5% del PIB, estos fondos se orientarn al reembolso de la de uda. Infor-
tunadament e, estos fondos slo se materializarn a parti r de 2004.
En el marco de la Ley de responsabilidad fiscal, el Ministerio presentar su
Plan de Reduccin de la Deuda en el prximo mes de febrero. Al mismo tiempo, la
Ley dispone que la Secretara Tcnica, en este caso el Banco Cent ral, respalde este
56
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
cometido con lo siguiente: a) entregar las cifras, b) suministrar los informes tcni-
cos con recomendaciones par a las polticas a adoptar frente a la deuda, tales como
la poltica para recomprar la deuda, c) presentar informes al Congreso, y d)
implementar un sistema transparente.
Anlisis de sostenibilidad de la deuda
Con base en la meta de mediano plazo estipulada por la Ley, nuestro anlisis de
sostenibilidad de la deuda pblica determina cul es el super vit primario necesario
para lograr un nivel de deuda de 40% del PIB, y que adems se combine con
parmetros razonables de financiami ento por obtener. En el modelo se incluyen el
crecimiento mximo del gasto de 3, 5% y la recompra de la deuda con recursos del
fondo petrolero. Tambi n se verific que el modelo cumpliera con las siguient es
condiciones del plan: el balance fiscal no petrolero tiene una disminucin anual de
0,2 %. El Cuadro 3.2 describe los supuestos del Escenario Base.
Cuadro 3.2 Supuestos del escenario base
l . El PIB mximo de 2004 y 2005 ser 4%, mienrras que para el resro del perodo de
proyeccin 2006-20 10 se est ima que crecer a 3,5%.
2. La inflacin es exgena y disminuir a 2,0% en el largo plazo.
3. La recompra de deuda se iniciar en 2004 con los Bonos Gl obales 20 12, que son la parte
ms onerosa a un inrers de 12%.
4. Compl ero rollover de la deuda interna. Esro supone un 1% del PIB del ao previo en
desembolsos de la deuda int erna por remb olsar al ao sigui enr e. Esro sigu e las act uales
di rect rices respecro de que los Certifi cados de la Tesorer a no pueden sumar ms de 1%
del PIB del ao anrerior.
5. El precio promedio es de US$ 18/b arril para el petr leo para 2003 - 10.
6. El nuevo oleoducro enrra en produccin y comienza a aport ar al fondo pet rolero en 2004.
7. La deuda al IESS no est incluid a en la deuda int erna, si bien se desvan recursos del
fondo para pagarla.
8. Los ingr esos fiscales no petr oleros se manrienen constantes a 20% del PIB.
9. El gasro no financiero cumple la nueva ley y no aume nra a ms de 3, 5% anual en
trminos reales (si bien esta ley se aplica al gasro no financiero del gobierno cenr ral,
tamb in se est aplicando como lmite de gasros para el Secror Pbli co no Financiero).
10. El conflicro respecro del VA al petr leo retrasa en un ao las inversiones por part e de
las empresas privadas. La produccin de estas empresas alcanza los 108 millones de
barriles o 295.000 BPD en 2007, lo que repr esenr a una utilizacin de slo 65% de la
capacidad del OCP. Petr oecuador aume nra su inversin en US$140 millones anuales,
sus cosros de operacin se incremenran en 4% y su produccin llegar a 9 1millones de
barril es en 2007. El subsidio al gas se elimina a partir de 2003 .
11. Del 70% destinado a reducir la deuda, un mximo de 15% se usa para reembolsar al IESS.
El modelo
El modelo se inicia con el plan de amortizacin del Gobierno. El pago de intereses
se calcula a partir del nivel de deuda actual y nueva ya cont ratada. Se proyecta una
ADMINISTRACIN y SOSTENIBILlDAD DE LA DEUDA
57
tr ayectoria para el gasto pblico (sobre la base de la Ley Fiscal) y los ingresos no
petr oleros (dete rmi nados como 20% del PIB), lo cual permite estimar un supervit
primario inicial. Luego se estima el supervit primario met a correspondiente al
coeficiente deuda/PIB anual declinante. Enseguida se estima la diferencia ent re los
super vit primarios met a e inicial como el esfuerzo fiscal adicional, el que puede ma-
terializarse ya sea en la forma de un menor gasto o de una mayor recaudacin
tr ibut aria. Finalmente, al restar las amortizaciones del balance fiscal total (corres-
pondiente al supervit primario met a), el residuo corresponde al financiamiento
ext ra requerido. En ot ras palabras, el esfuerzo fiscal adicional y el financiamiento
ext ra son sustit utivos, esto es, un esfuerzo fiscal adicional ms bajo se tr aducir en
mayores necesidades de financiamiento, y viceversa.
Resultados
Para reducir el coeficiente deuda/PIB de 57 a 51% en 2003, el Gobierno requiere
un supervit prima rio estimado de 4,4% del PIB Yun financiamiento adicional
equivalente a 3,4% del PIB (Cuadro 3.3). Este supervit primario met a implica un
esfuerzo fiscal adicional de 0,4% del PIB. Tanto este ajuste fiscal como el mont o de
financiamiento necesario no son nada despreciables. El panorama es prcticamente
similar para 2004.
Cuadro 3.3 Resultad os del modelo de sostenibilidad de la deuda
Caso base 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Principales supuestos Est . Proy
.
PIB nomin al (US$ mil millones) 24,5 26,7 28,3 30, 1 31,7 33,5 35,4 37,4 39,4
Crecimiento real 3,0 3,5 4,0 4, 0 3,5 3, 5 3,5 3,5 3,5
ndice de precios impl cito en el PIB 13, 10 5,40 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00
Principales result ados (% del PIB)
Sal do primar io. 4,0 4,4 4,5 3,9 3,8 3,7 3,5 3,3 3, 1
Porcent aje del esfuerzo fiscal 0,4 1,0 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0, 5
Pagos de int ereses 3,6 3,4 3,5 3,4 3,3 3,2 3,0 2,8 2,6
Saldo fiscal global 0,4 1,0 1,0 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
Saldo sin exportaciones de petr leo -3,8 -2,8 -2,4 -2,8 -2,7 -2,6 -2,4 -2,2 -2,0
Necesidad de financi am iento 3,4 2,7 3,2 2,5 2,4 1,7 1,5 1,3
Razn deu da to t al / PIB 57, 1 51,4 47,4 44,2 4 1,4 38,7 36, 1 33,7 31,5
Razn servicio rotal de la deuda / PIB 8,0 7,8 7,3 7, 1 6,3 6, 1 5,3 4,8 4,4
Filen/e: MEF, FMI YBanco Mundial.
Debido al recient e ajuste en el PIB, es muy probable que Ecuador alcance su
objetivo de 40% del PIB antes de 2010, pero tambi n el pas tiene un inte nso plan
de amortizaciones. Sin embargo, para que lo ante rior sea factible, el pas deber
obtener sucesivos supervit primarios de aproximadamente 3,7% del PIB entre
200 5-2008 .
Por ende, el problema de la deud a de Ecuador es tant o un problema de solven-
cia como de liquidez. Si bien las perspect ivas para 2003 parecen ser muy difciles,
esto en part e se debe a la deuda flot ant e, la que aumenta las necesidades de
financiamiento para 2003. Ntese que en la medida en que disminuya el stock de la
58 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
deuda, tambin disminuir paulatin amente la razn del servicio con respecto al
PIB. Lo positivo de la Ley Fiscal es que pone un techo de crecimiento del gasto,
pero, como se ha visto ac, ste no es lo suficientemente restr ictivo, por lo cual un
esfuerzo fiscal adicional, ya sea por el lado de los ingresos como del gasto, es nece-
sario; y esto slo es posible con un slido compromiso poltico.
Nuestro anlisis tamb in demu estr a que el fondo petrolero tend r un impacto
marginal en recomprar la deuda. Primero, el Gobierno ha modificado lo que cree
que ser la mxima ut ilizacin de los oleoductos a 600.000 barriles diarios, es decir,
200.000 barriles menos de sus proyecciones originales. Esto inevitablemente redu-
cir las ganancias ext raordina rias esperadas del pet rleo para los ingr esos fiscales.
Segundo, los recursos del fondo dependern de los aumentos marginales en la pro-
duccin de pet rleo, sobre los del oleoducto actual. Tercero, los problemas surgidos
para resolver la controversia respecto del IVA ent re el gobierno y las compaas
petroleras han retrasado las inversiones en los campos pet rolferos, causando un
aumento marginal en las producciones. As, con US$ 294 millones, la recompra de
la deuda externa ser ms modest a ent re 2004 y 2007 que el pot encial original
esti mado de US$ 712 millones.
D. Recomendaciones en materia de polticas
La gestin de la deuda pblica es un indicador impo rtante para predecir el futuro
econmico de un pas, ya que la cartera de deuda de un gobierno suele ser la cartera
financiera ms volumi nosa y, por ende, puede implicar un riesgo considerab le para
el balance general del gobierno y la estabilidad financiera del pas. Si bien es posible
que la deuda no sea la causa inicial de una crisis, la est ructura , moneda y composi -
cin de su vencimiento puede contribuir enormemente a profundizar una crisis.
Cuanto mejor pueda manejar su deuda un pas, menos vulnerable ser ante las
crisis externas que pueden desestabilizar una economa. Esto es ms crtico an
bajo un sistema dolarizado, dado que hay pocas polticas alternativas para absor ber
los impactos. Y puesto que una gestin de la deuda pblica slida no basta, sta
debe estar complementa da por polticas fiscales prudentes.
La tr ansformacin del est ilo de gestin de la deuda pblica de Ecuador debe
pasar por dos eta pas pri ncipales. La etapa inicial consiste en fortalecer la confianza
de los inversionistas en el compromiso asumi do por el nuevo Gobierno por pagar
su deuda. La segunda etapa consiste en modernizar la gestin de su deuda pblica,
lo que conlleva reducir la deuda y el peso de su servicio. Acompaado de disciplina
fiscal, esto debiese cond ucir a reabrir el acceso a los mercados inte rnacionales en un
futuro que se espera no sea muy lejano.
Primera etapa: recuperar la credibilidad
Varias agencias calificadoras redujeron su clasificacin de Ecuado r en los ltimos
meses debido a los problemas que prevn para el pas en la cobert ura de sus nece-
sidades financieras, las que efectivamente son muy significativas en 2003 y 2004.
Slo las amor tizaciones consumirn en promedio cerca de 4% del PIB y el pago de
int ereses, otro 3,5%. Lo que complica an ms la sit uacin es que el mercado
ADMINISTRACiN y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
59
int erno est bastante saturado con bonos, de modo que el Gobierno cuenta con
escasos instrument os para recaudar fondos adicionales. Dado este escenario, el ac-
ceso a un nuevo endeudamiento ser tambi n ms oneroso, en especial, los merca-
dos perciben alt as probabilidades de incumplimient o.
Por este mot ivo, cuanto antes el Gobierno logre obtener un Acuerdo de Con-
tingencia con el Fondo Monetar io Int ernacional, mejor ser la seal que estar
enviando a la comunidad de inversionist as de que puede cubrir sus necesidades de
financiamiento de los dos prximos aos. Un Acuerdo con el Fondo le permitir
nuevos desembolsos mult ilat erales para ayudar a cubrir las amort izaciones de capi-
tal, y aprovechar ot ras alternativas de reprogr amar el pago de la deuda con el Club
de Pars. De acuerdo con lo anterior, el Gobierno debe r mant ener un austero
rgimen fiscal para cumplir con sus necesidades de financiamiento si es que desea
alcanzar los supervit primarios mencionados ms arriba, Esto conlleva un signifi-
cativo esfuerzo fiscal adicional, ya sea a travs de menores gastos o de un mayor
ingreso. Cabe observar que un precio promedio de petr leo superior a US$ 18 har
disminuir parcialmente el valor del esfuerzo fiscal adicional requerido y viceversa.
Por ot ra part e, puesto que la mayor part e de la deuda bilat eral del Gobierno
est constituida por deud as con el Club de Pars, la fact ibilidad de una conversin o
reprogr amacin es posible. En cuanto a la deuda en Bonos Globales y a inters fijo,
sus esfuerzos se deben centrar en reprogramar o recomprar la deuda ms onerosa con
nuevos endeudamientos. En vista de las recient es incert idumbres presentes en el pas,
el precio de los bonos est bajo y, por lo tant o, es una buena oportunidad para su
recompr a. Lgicament e, ambas iniciativas recin podrn llevarse a cabo una vez que
el Gobierno haya firmado el Acuerdo con el FMI y mejorado su credibilidad lo sufi-
cientemente como para que le otorguen condiciones ms ventajosas.
Segunda etapa: modernizar la gestin de la deuda
Si bien el enfoque de la act ual gestin de la deuda pbl ica de Ecuador est puesto
en su reduccin inmediata, el pas tambin tendr que fort alecer la capacidad admi-
nistrativa para manejarla. El Gobierno tendr que desarrollar la capacidad institucional
que le permita gestionar y dirigir la cart era de la deuda en una forma tal que,
imitando los objetivos de gestin de la deuda en Nueva Zelanda, "se ident ifique
una cartera de bajo riesgo de obligaciones net as que sea coherent e con la aversin al
riesgo del Gobierno y se negocie de manera eficiente para logr ar y mant ener esa
cart era", esto es, se reduzca el costo de la deuda.
El act ual manejo de la deuda pblica de Ecuador se encuent ra en una etapa
rudiment aria si se compara con Otros pases de Amrica Latina y el Caribe. La
Oficina de Crdito Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas est a cargo de
las operaciones de la deuda, tanto en mater ia de su emisin como en la auto rizacin
de pagos. Su funcin es ms que nada operativa y no realiza prcticamente ningn
anlisis de la gestin del riesgo. La OCP responde a las necesidades financieras de la
Oficina de Presupuesto, ya sea emit iendo bonos o Cert ificados de Tesorera para
ayudar a cubrir el dficit de financiamiento y los prstamos solicitados por el Go-
bierno. Frent e a las debilidades de la Oficina, un anlisis parcial de la deuda lo
realiza el Banco Cent ral. Ant es que la Oficina pueda procesar alguna deuda, el
60 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
BCE debe aprobarla, salvo las deudas emitidas entre entidades del sector pblico.
El BCE emite un nico informe examinando las condiciones y estimando el efecto
macroeconmico. El BCE en ocasiones ha rechazado solicitudes de endeudamiento
y forzado a encontrar sistemas de financiamiento alternativos, inclusive ordenando
la interrupcin de la acumulacin de depsitos o el giro con cargo a ellos, o bien
solicitando fondos de otras instituciones que cuentan con depsitos . Sin embargo,
no analiza el perfil del endeudamiento, ni evala opciones contingentes ante cho-
ques externos.
La debilidad de la capacidad institucional es habitual en la gestin de la deuda
pblica dentro de las economas emergentes. Ante ella, una medida inicial es la de
crear directrices claras y estratgicas para manejar el perfil del endeudamiento,
adems de establecer niveles de referencia para la liquidez, tasas de inters y, aun-
que en menor grado, su composicin en divisas. A modo de ejemplo , Colombia
tiene niveles de referencia para la liquidez (menos del 15% de la deuda insoluta
debe vencer dentro de un ao, mientras que el vencimiento promedio debe ser de
cinco aos o ms), las tasas de inters (menos del 30% debe llevar una tasa flotante)
y la composicin de la deuda (83% en US$, 13% en euros y 4% en yenes). En
cambio, Ecuador prcticamente no tiene directrices ni normas que limiten el nivel
de su deuda interna, aunque en la prctica se encuentra limitado por la saturacin
relativa del mercado . La emisin de la deuda en este pas se realiza exclusivamente
para satisfacer sus necesidades financieras inmediatas, ms que para crear un perfil
de endeudamiento a mediano plazo que sea sostenible.
Como un segundo paso, se puede elevar el cargo del Director de la Deuda, el
que supervise el cumplimiento y asimismo asesore en los ajustes a la estructura
correspondiente cuando sea necesario. Un aspecto importante en este campo es que
el Gobi erno se comprometa a mantener cierta estructura de la deuda pblica, mo-
tivo por el cual el Director debe constituirse en una voz independiente. En la actua-
lidad, el equipo a cargo de la deuda responde a las necesidades de la Tesorera y de
las oficinas responsables del presupuesto, sin importar cun precaria pueda ser la
evolucin de la situacin de endeudamiento, lo que en ltima instancia resulta
contraproducente. El director de la deuda, si bien debe ser sensible a las necesida-
des del pas, debe tener autoridad suficiente para proteger la integridad de la es-
tructura de la deuda. Por ende, las polticas fiscales deben ser coordinadas con el
director de la deuda para limitar el aumento del gasto sobre la base de las capacida-
des de manejo de la deuda del pas.
Un tercer paso sera la creacin de un equipo altamente profesional responsa-
ble de la gestin de la deuda. Apropiado para el segundo pas deudor de Amrica
Latina, su creacin ayudara a mejorar la credibilidad del Gobierno, especialmente
en vista de que no se han producido cambios institucionales en el manejo de la
deuda desde la cesacin de pago del pas en 1999 . La falta de un equipo de gestin
de la deuda dificulta la posibilidad de disminuir el costo del endeudamiento, pero
tambin la de identificar los riesgos y de anticiparse a ellos creando un perfil ms
estable para la deuda pblica. Hasta el momento, el respaldo poltico para la for-
macin de este equipo ha sido muy bajo. No obstante, es un paso necesario para
lograr las mejores prcticas de gestin de la deuda.
A DMINISTRACIN y SOSTENlBILIDAD DE LA DEUDA
6 1
Por lrimo, Ecuador podr a elaborar estra tegias alternat ivas que permitan ami-
norar los efectos de la volat ilidad econmica, como la emisin de bonos ant icclicos,
es decir bonos reajusrabl es segn el precio del petrleo (siguiendo el ejemplo de
Mxico) o bonos reajusrabl es segn el PIB (siguiendo el ejemplo de Bulgaria), don-
de los pagos se realizan exclusivamente cua ndo los precios del petrleo o el creci-
miento del pas muestran un desarroll o positi vo, y por ende disminu yen su
rendimient o cuando stos t ienen un magro desempeo. Si bien la pr ima de un
seguro de este tipo puede ser elevada, podra ayudar a aliviar la vulnerabilidad de
Ecuado r ante las fluctu aciones en el precio del petr leo.
Si el Gobierno es capaz de cumplir con las dos etapas ante riores y adems
demuestr a un slido manejo fiscal, Ecuador debera poder acceder a los mercados
int ernacionales, en cuyo caso obtendra diversos beneficios que mejoraran las con-
diciones de su deuda pblica. En primer lugar, al acceder a los mercados int ernacio-
nales, Ecuador podra abr irse a un grupo ms ampli o de compradores. Esto eliminara
algunas de las presiones monopolsticas que enfrenta en la actualidad por acceder
slo a unos pocos actores institucionales nacionales. En segundo lugar, el Gobierno
no tendra la necesidad de despl azar al sector pr ivado dentro del mer cado interno,
lo que facilitara el acceso de ste al crdito y disminuira sus COStoScomerciales.
Recomendaciones para el corto plazo
Asegu rar el plan de financiamient o para el ao 200 3 mediante la concretizacin
de un slido y creble programa macroeconmi co. Renegociar con el Club de
Pars los atrasos pendient es. Compl ement ar con una posible recompra de deu-
da o la reprogr amacin de la deuda ms onerosa.
Aument ar el "colchn de liquidez" de las finanzas pbli cas con un ajuste fiscal
que elimine las incertidumbres que afecta n la gest in de la deuda pblica.
Mejorar la tr ansparencia de la est ructu ra y pagos de la deud a. stos deben ser
de conocimiento pbl ico, lo que cumple varios propsitos: primero, permite a
los ciudadanos vigil ar el desempeo de los funcionarios pblicos; segundo,
demostra r los futuros requerimient os financieros; t ercero, mejorar la imagen
crediticia del pas en los inversionist as ext ranjeros, evita ndo que castiguen al
pas en forma desmedida.
Recomendaciones para el mediano plazo
Crear directri ces y niveles de referencia par a elaborar un perfil de la deuda que sea
adecuado a la condicin de pas dolariz ado y dependiente del petrleo.
Crear un equipo altamente profesional a cargo de gest ionar la deuda, encabe-
zado por un Dir ector de la Deuda independiente, que tenga la tarea explcita
de reducir los costos del servicio de la deuda y de desarrollar una curva de
rendimiento adecuada (Chile, Brasil). Ello incluye mejorar la capacidad tcni-
ca del Minist erio de Econom a y Finanzas. Este equipo debe ser independiente
en trminos polticos.
Cuadro 3.4 Matriz de poltica
O'-
N
Crear el cargo de Director de la
Deuda
Publ icar regul armente los Crear directri ces para determinar la
indicadores de la deuda pbl ica, estructura de endeudamiento objetivo.
aumentando su transparencia
Crear un equipo profesional para la
administracin de la deuda y mejorar
la capacidad tcnica de la Oficina de
Crdito Pblico)
Pr oblemas (incluido costo
fiscal anual - de haber
alguno)
Muy elevado servicio de la deuda
en 2003-4
Elevados niveles de endeuda-
mi ento
Inadecuada estra tegia para la
gestin de la deuda a mediano
plazo
(Las ganancias derivadas de un
buen manejo de la deuda podran
cubrir los mayores costos de
personal)
Medidas de poltica
Corto plazo
(a junio 2003)
Aprobar slido programa
macroeconmico.
Ident ificar fuentes de
financiamient o adicional y
medidas urgent es de recort e en
el gasto o de aumento de
ingresos fiscales.
Mant ener altos supervit
fiscales, limit ar el aumento
gasto.
Reducir el stock de deuda con
Club de Pars
Pago oport uno de la deud a y
eliminacin de at rasos
Mediano plazo
(200 3-2007)
Recomprar deuda externa onerosa
Mejorar el manejo del flujo de caja para
evitar la saturacin de bonos en el
mercado local
Desarrollo de mercado de capitales
Indicadores de progreso
Puntualidad en los pagos
Disminucin de los pagos de
intereses/rent as en el tiempo
Evolucin de los Indicadores
crediticios
Baja del Spread de la deuda
ecuat oriana
Mayor transparencia en el
proceso de toma de decisiones
respecto a la estrategia de la
deud a
Objetivos/Metas
Ga nar credibilidad inicial
frent e a los inversionistas
extra njeros
Reducir la razn deuda / PIB
en al menos 16% en 2007
Reducir deud a en Bonos
Globales como porcentaje de
la deuda total.
Reducir el riesgo y el costo de
la deuda pblica.
Disminuir la prima de riesgo
por la deuda
Recuperar la credibilidad
internacional y obtener acceso
a los mercados internacionales.
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15
ADMI NISTRACiN y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
6 3
Anexo
Cuadro 3 A . l Dinmica de la deuda pblica
2002 2003 2004 2005 2006 200 7 2008 2009 20 10
Supuestos Est . Proj. Proj. Pr o]. Proj. Pr oj. Proj. Proj. Proj.
PIB (Bln USSl 24, 5 26.7 28,3 30, 1 3 1,7 33,5 35,4 37,4 39,4
Crecimiento PIB 3,0 3,5 4,0 4,0 3, 5 3,5 3, 5 3, 5 3,5
PIB deflaror 13,1 5,4 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0
Tasade inters de nuevadeuda 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0 8,0
Precio petrleo 21,30 18,00 18,00 18,00 18,00 18,00 18,00 18, 00 18,00
Result ados (% de PIB )
Balanza primario 4,0 4,4 4, 5 3,9 3,8 3,7 3,5 3, 3 3, 1
Esfuerzo fiscal adicional 0,4 1,0 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5
Pagos de inters 3,6 3,4 3,5 3,4 3,3 3,2 3,0 2,8 2,6
Balanza fiscal 0,4 1,0 1,0 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
Balanza sin expo rtaciones de petrleo -3,8 -2,8 -2,4 -2,8 -2,7 -2,6 -2,4 -2,2 -2,0
Financiamiento net o 3,4 2,7 3,2 2,5 2,4 1,7 1,5 1,3
Deuda coral 57, 1 51,4 47,4 44,2 4 1,4 38,7 36, 1 33,7 31,5
Servicio de deuda 8,0 7,8 7,3 7, 1 6,3 6, 1 5,3 4,8 4,4
Modelo
Balanza primario 971 1.177 1.279 1.180 1.21I 1.246 1.24 1 1.238 1.239
Pagos de inters 873 9 18 9.95 1 029 1.052 1.078 1.064 1.05 I 1.042
Pagos de inters deuda existen te 873 88 1 892 856 8 10 77 1 700 640 589
Pagos de inters por nueva deuda O 36 104 173 243 307 364 41 I 45 3
Balanza fiscal 98 259 283 150 159 168 177 187 197
Amortizacion neta de deuda existente 109 1.164 1.063 1.102 959 97 1 795 747 69 1
Financiamiento (resultado de nueva deuda) 10 905 779 95 I 800 803 618 560 493
Servicio de deuda 982 2.082 2.058 2. 131 2.0 12 2.049 1.859 1.798 1.733
Tasarotal de inters 6,2 6,7 7,4 7,7 8,0 8,3 8, 3 8,3 8,4
Nivel de deuda pblica (US mlns) 13.985 13.725 13.442 13.292 13.133 12.965 12.788 12.602 12.404
Deuda nueva 905 1.684 2.636 3.436 4.239 4.857 5.4 18 5.9 1I
Deuda existente 13.985 12.820 11.758 10.656 9.697 8.726 7.93 1 7. 184 6.49 3
Interna 2.52 1 2. 172 2.040 1.854 1.746 1.645 1.606 1.562 1.529
Externa 11.464 10.648 9.7 18 8.802 7.95 1 7.08 1 6.325 5.62 1 4.964
Recompra de deuda O O 26 5 I 76 97 97 97 97
Cuenta fiscal (US mIns)
Balanza primario 9.7 11 177 1.279 1.180 1.21 I 1.246 1.24 I 1.238 1.239
Esfuerzo fiscal adicional 94 O 132 136 144 160 178 202
Core balanza primario proyecc. 1.083 1.004 1.047 1.075 1.10 1 1.08 1 1.060 1.037
Ingresos petrleos 1.427 1.340 1.373 1.419 1.465 1.465 1.465 1.465
Ingresos no-pet rleos 4.9 15 5.345 5.670 6.0 15 6.350 6.703 7.077 7.47 1 7.887
Gastos primario 5.2 17 5.689 6.006 6.341 6.694 7.067 7.460 7.876 8.3 14
Balanza primario no-petr leo -4 19 -25 I -61 -194 -208 -2 19 -224 -227 -225
Balanzaprimario no-pe t rleo (% PIB) - 1,7 1 -0.94 -0.22 -0,64 -0,65 -0,65 -0,63 -0,61 -0,57
Ingresos petrl eos 1.390 1.427 1.383 1.459 1.547 1.628 1.628 1.628 1.628
Ingresos pet rleos - a Fondo O O 43 85 128 164 164 164 164
Ingresos pet rleos - a presupuesto 1.390 1.427 1.340 1.373 1.419 1.465 1.465 1.465 1.465
Produccin (mln bbl ) 148 150 162 175 188 199 199 199 199
Perroecuador 82 84 86 88 89 9 1 9 1 9 1 9 1
Privado 66 66 77 88 99 108 108 108 108
FEl REP deralles
Regalas de OCP (FElREP) O O 43 85 128 164 164 164 164
= > 20% a fondo de estabilizacin O O 9 17 26 33 33 33 33
= >70% a recompra deuda O O 30 60 90 115 115 l IS 115
a lESS O O 5 9
1,
17 17 17 17
Recompra deuda externa O O 26 51 76 97 97 97 97
=> 10% a gaseo social O O 4 9 13 16 16 16 16
4
Sistema bancario
Mario Guadamillas, Giovanni Majnoniy Yira Mascar
l
El sistema financiero ecuatoriano ha venido recuper ndose de la grave crisis de los aos
1998-99 y adaptndose a los cambios derivados de la dolarizacin dela economa a princi-
pios de2000 queeliminel sucre romo moneda local (formalizandola alta dolarizacin qse
ya exista de facro enel sistema). Sin embargo, las caractersticas del sistema qlle emergi
desptt s de la crisis son diferentes a las delpasado, noslopor m impacto sobrebancos indioi-
dllales sinopor el efecto de la dolarizacin en el marco institscional. La crisis redujo
drsticamente el n mero de instituciones financieras activas, mientras la dolarizaciny los
cambios institucionales asociados han motivadoque las instituciones que sobreoiuieronfavo-
rezcan la tenencia de activos ms lquidosfrente a la amencia de un prestamista de ltima
instanciay la consecuentepreferencia delos depositantes porpasivos mslquidos. Estecambio
enla composicin de los balances ha contribuidotambin a la mayor concentracin del sector
bancario, ya que las instituciones buscan compensar, va mayor escala, el altoporcentaj e de
activos liquides menos rentables. Se comienza a uislumbrar el fi n de la parte ms dramtica
del procesode reestruauracin postcrisis que conllev, entreotros, a la adopcin de un nuevo
marco de regulaci n y superuisi n ms eficiente. La estrtatnra y responsabilidades de las
autoridades dempcrvisin tambin han cambiado. Nosloha sidoel procesode reestructura-
cin bancaria unaprueba defmgoparael organismo encargadodelseguro dedepsitos (Agencia
de Garanta de Depsitos, AGD) y para la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS),
sino que tambin la dolarizacin ha modificado el rol tradicional del Banco Central del
Ecuador (BCE). En efecto, en IlIgar de[uncionar como conduaor de la poltica monetaria,
despus de la dolarizacin, el BCEseenfoca enel rol de centralizar el manejo de la liquidez
del sistema, tanto para asegurar IIn buen funcionamiento del sistema de pagos como para
proveer liquidez en condiciones similares a la deprestamista de t/tima instancia.
Esta Nota document a el progr eso del sistema bancario ecuato riano en los l-
timos dos aos, resaltando acciones de poltica econmica que pueden cont ribuir a
consolidar el progreso alcanzado y sentar las bases para un mayor fortalecimiento
l . Esta cap tulo fue elabor ado por Mario Gu adamill as, Giovanni Majnoni y Yira Mascar, con la
asisrencia de invesrigacin de Ilias Skamnelos (todos de LCSFF). Los autores agradecen la colabo-
racin de las auto ridades ecuatorianas y los riles comenrarios de Macdonald Benjamn, Fernando
Monres-Negrer y los part icipantes en el seminario sobre las Noras de Poltica Econmica en Quito.
66 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
del sistema. La Seccin A present a los efectos de la crisis sobre la est ruct ura del
sistema financiero ecuatoriano, y se enfoca part icularment e en el sector bancario y
su mayor concent racin result ant e del proceso de reestructuracin. Tambin se in-
cluye un esti mado del costo de dicho proceso de reest ruct uracin que incluye la
gerencia de la Agencia de Garant a de Depsitos (AGD) y otros esfuerzos parale-
los, como el reciente proceso de recuperacin de activos de la Unidad de Reestruc-
turacin de Crditos (URC) con su Repr esentant e nico. La Seccin B analiza las
tendencias de balance y rentabilidad de los bancos privados y sus perspectivas ac-
tuales. La Seccin C evala las cuestiones de poltica que est n act ualmente bajo
consideracin de las autoridades para fortalecer la capacidad de resist encia del siste-
ma bancario frent e a la mayor exposicin a choques externos que t picamente aca-
rrea la dolarizacin. El tema pri ncipal es el manejo adecuado de la posicin de
liquidez global del sistema va el fort alecimiento del act ual Fondo de Liquidez exis-
tent e, a fin de hacerlo ms efectivo. La Seccin D considera acciones requeridas
para asegura r que el sector bancario pueda funcionar efectivamente como principal
proveedor de medios de pagos dentro de la nueva economa dolarizada. La Seccin
E analiza brevemente las caractersticas de la red de seguridad que emergera una
vez se reforme el Fondo de Liquidez y se reestruc ture la AGD. Por fin, la Seccin F
concluye haciendo referencia a la lista de acciones de polt ica incluidas en la matriz
de recomendaciones.
A. Sistema financiero postcrisis: estructura y profundidad
El sistema financiero ecuatoriano experiment una grave crisis gemela (financiera y
cambiaria) en los aos 1998-99 que redujo drsticamente el tamao del sistema
financiero. El nmero tot al de 82 entidades de int ermediacin financiera en 2002
es un 30% menor que el del ao 1998 (Cuadro 4A.l). En part icular, de un total de
38 bancos pr ivados hace cuat ro aos, 12 estn bajo la administracin de la AGD
(junto a 4 sociedades financieras para un total de 16 insti tuciones). Estos bancos,
unidos a Filanbanco (el segundo banco ms gra nde del sistema en 1998) y a otras
insti tuciones cerradas, posean el 50% de los depsitos totales del sistema en 1998
2

Esta reduccin llev el nivel de inte rmediacin del sistema en octu bre de 2002 a la
mitad de su valor en 1998, medido como el total de activos sobre el PlB (Grfico
4. 1), siendo la reduccin especialmente marcada despus del ret iro del cierre del
Filanbanco en el 200 1 (en liquidacin desde julio de 2002). El valor de la cartera
por vencer se redujo a 11% del PlB, con slo dos terceras partes canalizadas al
sector comercial y indust rial.
La crisis tuvo altos costos fiscales aparte de sus efectos directos sobre el siste-
ma, con graves consecuencias macroeconmicas como la cada drst ica del PIB (ver
seccin macroeconmica). La Agencia de Garant a de Depsitos (AGD), creada en
diciembre del 1998 a raz de los problemas de Filanb anco (en una primera ronda),
ha estado manejando las inst ituciones financieras que ent raron en proceso de sa-
neamient o despus de la crisis con el fin de recuperar o vender activos que le permi-
2. Memoria Institucional de la SBS, 200 1.
SISTEMA BANCARJ
67
ta n recuperar fondos para pagar el seguro de dep sitos' . A fines de octu bre, la
AGD haba pagado por lo menos los primeros US$ 25.000 de todos los depsitos
individua les en las ent idades que maneja, alcanzando un tota l pagos de ms de US$
SOO millones (Cuadro 4A.2). Tomando cifras pre limi nares sobre los activos y pasi-
vos de los bancos bajo la AGD, ms e! costo de capitalizacin de Filanbanco (que se
ma nej al final fuera de la AGD) y Banco Pacfico (abiert o), se estima que el costo
tor al realizado al da de hoy es de US$ 2.200 millones (aproximadament e 12% de!
PIB de 200 1). Esto sin tomar en cuenta e! costo de oport unidad del dinero que
resulr del conge lamiento de depsitos de principios de 1999, ni otros costos de!
impact o nega tivo sobre la economa en varios mbitos. La Unidad de Reestructura-
cin de Crditos (URC) progres en la recuperacin de la cartera de los bancos en
saneamiento y a diciembre, cua ndo finalizaron los seis meses de actividad del Ne-
gociador ni co, logr en la reest ructuracin ap roximada mente la mit ad del total
de 400 millones de dlares que representaban el valor de los prstamos ms gran-
des. Dependiendo de cuantos activos adicionales se puedan recuperar o vender , el
costo pod ra redu cirse, aunque el tiempo hace este proceso cada vez ms difcil (Iel'
seccin sobre los esfuerzos insti t ucionales recientes de reestr uct ur ar de deudas).
Grfico 4. 1 Total de activos bancarios y carte ra por vencer sobre el PIB
50
40
30
20
10
o
1998 1999
tIIActivos bancarios
2000 2001
o Carrera por vencer
2002
Estructura del sistema bancario
A octubre de 2002, los 22 bancos privados abiertos tienen elS2% de los activos totales
de inrerrnediaci n en elpas (Cuadro 4A.3), concent rados a su vez en los cuatro bancos
ms grandes (con 63% del tot al de bancos privados). Ent re los bancos privados se
incluye el Pacfico (el ms grande en 1995), de prop iedad estatal (BCE) como resultado
3. La AGD fue creada con amplios poderes de reestructura ci n de bancos con acceso al segu ro de
dep sitos, pero esta capacidad fue transferida a la SBS via dos leyes del ao 2000 (Ley para la
rransformacin econmica del Ecuador y Ley para la Promocin de la Inversin y de la Parrici-
pacin Ciudadana). En enero del ao 2000, se modificaron adems varias caracrerisricas del
seguro de dep sitos, incluyendo la eliminacin de la cobert ura ilimitada que haba existido,
colocando un limite de cobert ura mxima equivalente a cuat ro veces el PIB per aipite; a la vez
que se excluyeron los dep sitos de las entidades offihore.
68 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
de su reestructuracin, pero que ha estado bajo la adminisrracin de un equipo de ban-
queros internacionales que ha mejorado el funcionamiento del banco". El toral de bancos
privados incluye tambin dos extranjeros de tamao mediano (Citibank y Lioyds) que
permanecieron en el Ecuador. Otros dos bancos ext ranjeros salieron del sistema va
venta de sus activos a otros bancos o fusiones (ABN-AMRO e ING), ante el mayor
riesgo enfrentado despus de la crisis (agravado por un marco de alta inestabilidad y
prdidas bancarias cuantiosas de bancos extran jeros en pases vecinos) y no haber
logrado una escala suficiente que justifique su operacin como bancos minoristas
(retadbanks). El resto de instituciones tiene una part icipacin pequea en el sistema,
destacndose la banca estatal (Corporacin Financiera Nacional (CFN), Banco Na -
cional de Fomento (BNF) Banco del Estado y Banco Ecuatoriano de la vivienda), la
cual lleva a cabo actividades enfocadas en reas de produccin especializadas. Ante
esta estruct ura del sector, es probable que el proceso de consolidacin conti ne.
Adems de la concent racin en el subsist ema bancario, la mayora de las insti-
tuciones pert enece a grupos financieros, aumentando as la concentracin del siste-
ma financiero en su conjunto. Estos grupos incluyen bancos pr ivados (tp icamente
el principal compo nente del grupo), ent idades del exterior, sociedades financieras,
casas de valores, administradoras de fondos, inmobiliarias, aseguradoras , almace-
nes de depsito, y empresas de servicios de comp uracin. La banca offshore que
haba predominado antes de la crisis y que cont ribuy al deterioro del sistema,
disminuy en import ancia mediant e la salida de casi la mit ad de los bancos priva-
dos a los que estaban asociados, va procesos de saneamiento, fusin, o liqu idacin.
A fines del ao 2002, los cuatro bancos offshore que se manti enen abiertos pertene -
cen a los bancos ms grandes del sistema", aunque limitados en su crecimiento debi-
do a la restriccin que impusieron las autoridades de mant ener los activos por debajo
del tamao que tena cada banco offshore a marzo del ao 2000. Han surgido cuatro
nuevos bancos del exterior que operan casi exclusivament e con el exterior -a diferen-
cia de las offshore que se concentran en operaciones con ecuator ianos- y estn bajo la
supervisin de las auto ridades del pas donde se encuent ran (a saber, en Colombia y
Per). Estas cuatr o insti tuciones pertenecen al grupo financiero del mayor banco
privado nacional, Pichincha (con 27% del tot al de activos de los bancos privados),
el cual es a la vez dueo de otros dos bancos privados pequeos a tr avs de una de
estas ent idades operat ivas en el exterior. Debido al rpido crecimiento del Pichin-
cha por la adquisicin de bancos en problemas durant e el proceso de reestru ctura-
cin y de bancos extra njeros que optaron por salir del sistema en los lti mos aos,
el grupo del Pichincha es hoy el ms grande del sistema con un 35% del total de
activos de los grupos financieros. Los dueos de este grupo tamb in poseen la ma-
yor sociedad financiera del sist ema (tar jeta Diners, con 64 % del total de activos de
las sociedades financieras), lo cual refleja el alto grado de concent racin al que llev
el manejo de la crisis.
4. La reest ructuracin operativa de este banco est todav a en proceso, aunque ya con import ant es
logros, cont inundose con dos de los consultores del equipo internacional que manej el banco
hast a octubre.
5. Forma lmente hay cinco bancos offihore(Cuadro 4A.5), si se incluye al Banco Continent al que no
est operando.
SI STEMA BANCARJO
69
B. Tendencias de balances, solvencia y rentabilidad de los bancos
Tendencias de balance
Las cuent as de balance de los bancos se han recuperado en comparacin con el
perodo que sigui a la crisis, en gran medida por la mejora del entorno macroeco-
nmico el cual ha result ado en un mayor crecimient o del PIB y una reduccin de la
inflacin (ver capt ulo macroeconmico). Sin embargo, se manti ene rest ringido el
crecimiento del crdito, debido -por el lado de la oferta- tant o a las necesidades de
mant ener excesos de liquidez ante la incert idumbre macroeconmica acentuada en
este ao electoral, como a la mayor cautela de los bancos que sobrevivieron a la
crisis y que enfrenta ron un severo deterioro de sus carreras. Por otro lado, la mejora
paulat ina en la calidad de la carrera se ha reflejado en una mayor rent abilidad de los
bancos.
El total deactivos de la banca privada aument en 16% dur ant e los primeros 10
meses de 2002, alcanzando un saldo de US$ 5.726 millones a oct ubre (Cuadro
4A.4). Los activos producrivos (carrera de prstamos e inversiones) aument aron a
un todava bajo 63% del total de activos (comparado con la experiencia de otros
pases que tienen 80-90%), mient ras las inversiones ten an 25% del total de act ivos
productivos de los bancos. Aproximadament e la mitad del total de inversiones son
con e! sector pblico, en gra n medida debido al proceso de resolucin de la crisis".
Los compradores (bancos grandes) recibieron bonos del gobierno como act ivo pro-
ductivo, a falta de carrera de buena calidad. La exposicin a la deuda del gobierno
est concent rada en bancos grandes (sobre todo en el banco Pacfico, con una par-
ticipacin de! 28% de sus activos), aument ando el riesgo de estos bancos en caso de
que la situacin fiscal se deteriore.
Las inversiones privadas estn colocadas en su mayora en el extranjero (cerca
del 100% de! total de inversiones con el sector privado, segn datos para los bancos
ms grandes), al igual que los fondos disponibles (incluyendo efectivo, depsitos en
bancos y encaje en el BCE), con e! fin de mant ener una alt a liquidez que les permita
enfrenta r posibles corridas", El proceso electoral durante 2002 y la falta de un
efectivo prestamista de ltima instancia en el sistema aumenta ron la percepcin de
un alto riesgo de liquidez par a los bancos, result ando en e! mant enimiento de un
"colchn" de liquidez que alcanz US$ 1.100 millones en octubre de 2002. La
participaci n de estos activos lquidos en el tot al de activos fue de 23%, limit ando
el aumento de la cartera dur ant e el ao y afectando negativament e la rent abilidad.
Los bancos report an su int encin de mant ener el crecimient o de la cart era restr in-
6. Esto ya sea por los bonos del gobierno que recibieron algunos bancos como el Pacfico, como
aportes de capiralizacin, o por las compras o fusiones que hicieron algunos bancos gra ndes
absorbiendo orros que esraban en problemas.
7. Por ejemplo, a mediados de 2002, el banco ms grande del sistema sufri un ret iro de 19% de
sus depsitos en un mes ant e la percepcin de inestabilidad en el sistema, pero pudo responder
con el exceso de fondos lquidos que regul arment e mant iene. La corrida al Pichincha pudiera
estar ms relacionada con la percepcin de riesgo macroeconmico y poltico que con un riesgo
part icular del banco, ya que durante la crisis, el mismo haba sido receptor de flighr roqlla/iry junto
a Ot ros bancos sobrevivientes. Adems, el Pichincha tiene por mucho el mayor nmero de sucur-
sales del sistema (alrededor de 150) facilitando retiros masivos.
70 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
gido hasta por lo menos el segundo trimestre del ao 2003, preservando la alta
liquidez prevaleciente durante el 2002, hasta que se definan mejor las polticas
econmicas del nuevo gobierno.
La cartera bruta total creci 16% durante los primeros 10 meses de 2002 en
contraste con el decrecimiento del 3% durante el ao anterior, mantenindose con-
centrada en el sector comercio (62 %), aunque se verific un marcado aumento en el
financiamiento al sector consumo durante el curso del ao (Cuadro 4AA). Los ban-
cos enfocaron sus nuevos prstamos al sector consumo que creci a una tasa mayor
del 60 % a octubre de 2002, debido, en parte, a que las compaas grandes -inclu-
yendo en gran medida las multinacionales que pesaban en la cartera comercial de
los bancos- prefirieron tomar lneas directas con el exterior ante la baja de las tasas
de inters internacionales. La mejora en el crecimiento econmico tambin favore-
ci la cartera de consumo. La cartera de vivienda disminuy, reflejando la preferen-
cia de los bancos de colocar cartera a ms corto plazo. Estos patrones prevaleci eron
para bancos de todos los tamaos. La cartera de microfinanzas tambin se benefici
de la recuperacin macroeconmica durante el ao, pero manteniendo niveles de
participacin mnimos en el total de cartera del sistema",
La calidad de la cartera neta mejor significativamente. La proporcin de car-
tera improduct iva (vencida ms que no devenga intereses) sobr e cartera bruta, baj
(de 17,5 en diciembre de 2001 a 9,5% en octubre 2002 (Cuadro 4A.5). Esto se
debi tanto por el aumento de la cartera productiva durante el ao, como por el
aumento sostenido de las provisiones que cubren 116% de la cartera improductiva
subiendo de una cobertura del 99% en diciembre 2001)9. Por tipo de prstamos, la
cartera improductiva (vencida ms cartera que no devenga intereses) se concentra
en la comercial aunque con una participacin menos que proporcional a su partici-
pacin en el total de cartera bruta. Adems , tanto la cartera comercial como la de
vivienda, estables en valor absoluto, disminuyeron su participacin en este total,
mientras que la cartera de consumo vencida duplic su participacin -alcanzando
el 20% del total de cartera improductiva.
Durante 2002, la mejora en la calidad de la cartera se benefici tambin con
las actividades de la Unidad de Reestructuracin de Crditos (URC)IO. Desde fina-
les de 2001, la URC se vali de un Representante nico para facilitar la reestructu-
racin de casos por US$ 1.357 millones (45% cartera de Filanbanco, 14% de Pacfico
y 18% de los bancos administrados por la AGD). A principios de diciembre la URC
haba reestructurado el 85 % del valor total de la cartera y se estim que a la fecha
8. El sector de microfinan zas est cubierto mayormente por dos bancos (Pichincha y Solidari o) con
el 75% del total, seguidos por una cooperativa (Ecuatorial) con el 13%. El auge recient e de las
microfinan zas es foco de aten cin de las autoridades, sobr e todo considerando que las coope rati-
vas son las instituciones que mejor sobr evivieron la crisis. Ms an, un estudio de la 1PC encon -
tr g randes pot enciales de mercado para el financiami ento rural agropecuario por medio de
cooperativas y bancos interesados en el sector (ver Propuesta de Plan Est ratg ico de Desar rollo
de Largo Plazo para el Ecuador, 2002 ).
9. Tomando como referencia la cartera clasificada como C, D, y E como la ms riesgosa del sistema,
la cobert ura act ual de prov isiones cons ti tu idas es de un 83 %, habiendo terminado el plazo
permitido para constitu ir las provisiones requeridas en el ltimo aument o de la regl a de provi-
siones en el ao 200 1.
lO. Apoyada por el prst amo de asistencia tcnica al sector financiero del Banco Mun di al.
SI STEMA BANCARJO
71
lmit e del 20 de diciembre de 2002, se habra logrado reestructurar el 95% de las
deudas tr ansferidas a la URC. Las deud as que han sido reestructuradas en las lt i-
mas semanas incluyen mayormente las provenient es de Filanbanco (que abarcaban
el 40% del valor de la deuda sin reestructurar a mediados de noviembr e), las cuales
son en su mayora pocas cuentas, pero de gran tamao.
En trminos defondeo, los bancos privados siguen con poco acceso a lneas del
exterior como en el perodo de crisis (Grfico 4.2), con slo seis bancos con saldos
positivos a fines de 2002
11
, mientras los depsitos del pbl ico se han concent rado a
la vista (70% del tot al), revelando la preferencia por activos de corto plazo ante la
incertidumbre poltica y macroeconmica de los ltimos tiempos. En efecto, a me-
diados del ao se evidenci una alta volatilidad de los depsitos en el sistema, con
reti ros concent rados en bancos medianos, incluyendo a los extra njeros. La cada de
depsitos en los bancos extra njeros se debi en gran medida a la salida de pocas
cuent as de grandes depositantes (incluyendo empresas multinacionales). Impulsa-
dos por el marcado aumento de los depsitos a la vista, la mayora de los depsitos
del sistema est a plazos menores de 90 das, con un alto porcent aje en depsitos de
mont os menores de US$ 5.000 (63% de los depsitos a la vista). La volatilidad
promedio se mant iene alta, siendo an mayor para por lo menos uno de los bancos
extranjeros y otros bancos pequeos" . Por consiguiente, la razn de act ivos lqui-
dos sobre activos tot ales se mantuvo alta en 20%, suficiente para resistir un retiro
mensual del 30% de los pasivos lquidos de los bancos, aunque este ndice de liqui-
dez (activos lquidos sobre pasivos lquidos, segn definicin de la SBS) ha sido el
menor de los ltimos 12 meses.
Grfico 4.2 Lneas de financiamiento con el exterior (en milllones de dlares)
800 -,----------- -------------- -----,
600 - .
400 .
200
0 +-- - - ,--- - - ,--- - - ,--- - - ,--- - - ,--- - - ,----'
Die-97 Sep-98 Ju n-99 Mar OO Die-OO
Sep- l
J un-02
11. Incluyendo slo un banco pequeo, el Solidario, que se concenrra en el sector de microfinanzas
y que manriene un amplio acceso a lneas del exterior de organismos mul t ilaterales.
12. La SBS calcula la volatilidad promedio con base en datos mensuales de variaciones en cada uno
de los componenres de los pasivos en los ltimos 18 meses, ponderada por su part icipacin en el
total. La volarilidad alcanz 18% en e197 % de los casos, con ciertos bancos teniendo volat ilidades
mucho mayores (como del 24% para Ciribank).
72
Solvencia
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Los bancos tambin han mejorado su solvencia con la capitalizacin de utilidades y
en algunos casos (como el Banco Guayaquil, segundo en tamao), con aportes
importantes de nuevo capital de los accionistas " . El fortalecimiento del capital de
los bancos result en ndices de solvencia por encima del mnimo regulatorio de 9%
para todos los bancos, con 11,8% para el sistema a octubre de 2002. Este ndice es
tambin favorable cuando se toma en cuenta el calendario impuesto para la reduc-
cin de la proporcin del capital primario sobre el secundario que debe llegar a los
niveles establecidos por Basilea (l : 1) a marzo de 2003. Varios bancos ya han cum-
plido o estn cerca de cumplir esta proporcin, mientras el sistema mantiene una
relacin de 1: 1.10.
Rentabilidad
La gestin de la banca privada durante los primeros 10 meses del ao result en
una mejora en la generacin de utilidades as como en mejores niveles de solvencia.
Esto se evidenci a pesar de! mantenimiento de altos saldos de liquidez, en parte
debido a mucho menores gastos por provisiones en 2002 respecto a 2001 (de 39%
a 15% del margen financiero brutos, Cuadro 4A.5). Los gastos por intereses tam-
bin se redujeron significativamente, en parte, por el impacto de la baja de las tasas
internacionales sobre la tasa pasiva, aunque los ingresos por intereses a octubre de
2002 tambin se redujeron pero en menor proporcin.
Las utilidades alcanzaron alrededor de US$ 42 .800 millones en los primeros
10 meses del ao comparadas con la prdida de US$ 25.600 millones en diciembre
de 2001 que estuvo afectada por las cuantiosas prdidas del Banco Pacfico -rever-
tidas en el 2002 como reflejo de su capitalizacin y proceso de racionalizacin de
gastos 14. La mejora en los niveles de rentabilidad se debe en parte a que la cobertura
de la cartera improductiva ya haba aumentado significativamente en e! 2001 , requi-
riendo menores gastos para provisiones en 2002. Sin embargo, el alto costo de man-
tener liquidez contina mermando la capacidad de la banca para generar utilidades,
lo cual a su vez restringe la disminucin de las tasas activas (ver ms adelante) .
Los bancos han enfrentado la crisis diversificando sus fuentes de generacin de
ingresos, aumentando los ingresos por comisiones (a la vez ms estables), y com-
pensando el menor crecimiento relativo de sus carteras de prstamos. En algunos
bancos los ingresos extraordinarios fueron particularmente importantes, sobre todo
los ingresos por recuperacin de activos castigados que lograron compensar el gas-
to en provisiones realizadas. En efecto, en el Grfico 4.3 se muestran los gastos de
provisiones totales y los mismos netos de los ingresos por recuperaciones -<:on sal-
dos negativos indicando un ingreso neto, ilustrando el efecto de altas recuperacio-
nes para algunos bancos. Esto podra reflejar una poltica muy agresiva de castigo
l3. Esto incluye las capit alizaciones del Banco Pacifico desde 2001, que alcanzaron US$ 250 millo-
nes a febrero de 2002 , incluyendo aportes para futura capitalizacin por US$ 152 millones - los
cuales van a duplicar el capital pagado actual de US$ 155 millones.
14. El retorno sobre el patrimonio promedio (ROAE, por sus siglas en ingls) fue de 11,2%, mien-
tras el retorno sobre el activo promedio (ROAA) fue de 1%.
S l S T E ~ I A BA1':CARIO
7 3
de la carte ra, o recuperaciones inesperadas va los planes de reestru cturacin de
deuda que se han experimentado durante el ao.
Grfico 4.3 Gastos de provisiones brutas y netas de recuperaciones
(en millones de dlares)
2.50U -,----------=-- - - - - - - - - - - - - - - - - ---,
2.000
1.500
1.000
+ Neto
- 1.000
- 1.500
' 5 8
~
8
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Ent re diciembre de 200 l Yoct ubre de 2002, el spread se redujo de 10% a
8% -excluyendo Filanb anco-, medido como la diferencia ent re las tasas activa y
pasiva promedio, debido en gran medida a una marcada dismi nucin de los costos
operativos. En efecto, durant e este perodo los costos operativos (incluyendo gas tos
de personal) se redujeron como porcent aje del act ivo promedio de 7% a 3,4%. Esta
reduccin de costos operat ivos es crucial potque, igu al que para la mayora de pa-
ses de la regin, el principal compo nente del spreadson los costos operat ivos, com-
pensados en parte por mayores ingresos operativos no provenient es de int ereses" .
C. Fortalecimiento en el manejo de riesgos individuales
y sistmicos
Estructura inst itucional y manejo del riesgo de liquidez
La necesidad de un alto porcent aje de act ivos lquidos y la respectiva concent racin
del port afolio de inversiones de los bancos en bonos extra njeros en el exterior estn
muy asociadas a la dolarizacin oficial de enero de 2000. Sin embargo, el mant eni -
mient o de estas altas razones de liquidez es tpico tambin en pases que estn
15. La descom posicin contable del spread se realiz con tasas referenciales en lugar de las rasas
promedio (flujos por intereses/ stock de prst amos o depsitos) debido a inconsist encias de los
daros ant e e! reciente cambio de! plan conta ble. Ese ejercicio refleja que los costos operativos
explican ms de la mit ad del spread, siendo compensados en part e por los ingresos no provenien-
tes de int ereses ifee income). Estos pat rones son similares a Ot ros pases de la regin (l'e,. Dick
([999)), "Banking Spreads in Cent ral Ame rica: Evolurion, Srrucru re, and Behavior", Harvard
Insrirure for lnt ernat ional Developmenr, Discussion Paper, No . 694, abril.
74 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
altamente dolarizados de[acto , tal como estaba Ecuador antes del ao 2000 -con
ms de! 60% de la cartera bancaria denominada en dlares durant e 1998-1999
(Grfico 4.4) . La prdida progr esiva de efectividad monet aria en procesos de alta
dolarizacin16 reduce la capacidad de las auto ridades monet arias de prot eger a la
economa de choques externos, induciendo a los bancos a mant ener activos ms
lquidos.
Grfico 4.4 Crdito onshore (porcentaje otorgado en US$)
80 --r------------------------------,
Dic-98 Dic-97 Dic-96 Dic-95 Dic-94 Dic93
o --t"'--'---
Dic-928
60 .
En Ecuador las tenencias excesivas de liquidez tienen por lo menos dos efectos
negat ivos sobre la economa. Primero, reducen el tamao de fondos disponibles
para la inversin a largo plazo, lo que tiene efectos negat ivos en la rentabilidad
bancaria. En segundo lugar, la necesidad de mantener estos activos lquidos en el
exterior reduce la cantidad de ahorro inte rno que puede ser invertida a nivel nacio-
nal. Por ambas razones, este tema se ha convertido en una importante pregu nta de
poltica econmica : Cmo se puede reducir la tenencia de activos lquidos por los
bancos por encima del nivel requerido por una economa dolarizada? A esta pre-
gunta se enfoca el resto de esta seccin.
Debido a la dificultad de establecer con precisin el nivel adecuado de liquidez
que necesita e! sistema, el ejercicio que sigue se basa en un nivel de reservas lquidas
similar al que ya mant ienen los bancos como un todo. Sin embargo, se busca lograr
una forma ms eficiente de manejar la liqui dez en el sistema, con base en las alter-
nativas siendo consideradas por el BCE en la act ualidad. En la Cuadro 4A.7 se
presenta el valor de los activos lquidos de los bancos a diciembre de 200 1, e! cual
exceda el 25% de! total de depsi tos sujetos a encaje. Adems, el BCE mant ena
depsitos equivalentes a un 7% adicional por e! requerimiento de 4% de encaje
obligatorio y recursos en e! Fondo de Liquidez (2,9 %).
En general, la reduccin de los activos lquidos que mant ienen los bancos
podra result ar en menores tasas activas (para un margen de inters neto dado) o
16. J,f,. Patrick Honohan y Anquing Shi, "Deposit Dollarization and che Financial Sector ", Banco
Mundia l, WPS 2748, octubre 200 1.
SI STEMA BANCARlO
7 5
mayor rent abilidad bancaria (mant eniendo la tasa act iva constante ). En el primer
caso, la mejora de las condiciones de crdito tenderan a aumenta r el acceso a crdi-
to, mientras en el segundo caso, una mayor rent abil idad bancaria tendera a fort a-
lecer la solidez del sistema. En la segunda columna de la Cuadro 4A.7 se presenta
una asignacin diferente de la liquidez que podra derivarse del acceso a reservas
manejad as por el Fondo Lat inoamericano de Reservas (FLAR) va una lnea de cr-
dit o cont ingente, el cual podr a alcanzar hast a US$ 4 10 millones (segn la partici -
pacin actual del Ecuador en el FLAR)'7. Un manejo centralizado de liquidez podra
ofrecer la oport unidad de inverti r, por ejemplo, los US$ 410 millones en bonos de
alto retorno permitiendo una reduccin en la tasa de inters activa. Por otro lado, si
los bancos decidieran mantener las tasas activas constantes, se podra lograr una me-
jora en la rent abilidad de la banca. Considerando un spread de 5%ent re el rendimi en-
to de la cartera y el de los activos lquidos, las ut ilidades podran aument ar en US$ 20
millones. En general, el result ado va a ser probabl emente an ms intenso del aqu
previsto. De hecho, un fondo cent ralizado de reservas reducira la cant idad tot al de
reservas de liquidez a un nivel menor al observado a principios del 2003.
Sin embargo, un esquema pblico de mayor provisin de liquidez enfrenta dos
dificult ades primordiales que no deben ser subestimadas debido a que requieren cam-
bios en el marco legal. Un primer requisito para la viabilidad de un "Fondo de Liqui-
dez" (FL) mayor es lograr que los bancos comerciales tengan una amplia confianza en
la capacidad del BCEde manejar este fondo con el nivel requer ido de confidencialidad.
Adems, al da de hoy, la restriccin legal que impide que el BCE pueda manejar
fideicomisos ha requerido delegar el manejo del FL a la CFN, un banco pblico con
problemas en sus balances. Por ot ro lado, la part icipacin del BCE en la propiedad del
tercer banco ms gr ande del sistema (Banco Pacfico) hace que el BCE est sujeto a
conflictos de inters potencialment e importantes que podran event ualmente impe-
dir la plena efect ividad del FL. Un segundo requisito est relacionado con la necesidad
. de llevar a cabo un est recho monitoreo de las polticas de inversin del FL, lo que se
podra delegar a una inst itucin financiera de buena reput acin para que acte como
fiduciario y hast a como administ rador de estos recursos.
La reforma del FL se enfoca en atender la necesidad de tener un manejo ms
eficiente de la "oferta " de liquidez y, por tanto, no resuelve directament e los proble-
mas que resultan de tener una voltil "demanda" de liquidez. Dentro de los facto-
res ms import ant es que pueden estabilizar esta demanda, est la supervisin efectiva
de la posicin de liquidez de los bancos y, en sentido general, de la solvencia banca-
ria. De hecho, una de las razones ms relevant es para explicar las restricciones de
liquidez en los bancos (liquidity squeezes) es cuando stos tienen prdidas mientras
estn en la part e baja del ciclo, las cuales afectan su posicin de capital y les llevan a
vender sus activos ms lquidos. Desde esta perspectiva, la estabilizacin de la de-
manda por liquidez de los bancos podra mejorarse con polticas de provisionami ent o
procclico para aumentar el volumen de reservas cont ra prdid as de carte ra en pe-
riodos de alto crecimiento de la cartera (y rent abilidad bancaria alta) y reducirlo
durante perodos de crecimiento dbil o negativo (y baja rent abilidad bancaria).
17. Basado en informacin a diciembre (ltimo daro disponible para un ao entero), como ilust ra-
cin.
76 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
En los ltimos dos aos, el alto nivel de provisiones creado ante la excesiva
carteta improductiva postcri sis ha impedido que se considere requerir provisiones
procclicas adicionales en el Ecuador. An as, para una economa como la ecuato-
riana que est altamente expuesta a oscilaciones cclicas de los precios del petrleo,
una polt ica de provisionamiento procclico es una opcin importante para conside-
rar. Segn la experiencia exitosa de Espaa, un proceso de provisionamiento din-
mico induce a los bancos a separar un monto mayor durante los perodos de expansin
hasta que se alcance un determinado nivel. Al poder usar est as reservas acumuladas
en perodos de baja, se evitaran reducciones de capital y activos lquidos y, por
ende, de crdito.
Un manejo de liquidez eficiente depende, en gran medida, de la existencia de
excelentes relaciones con bancos corresponsales en extranjero, considerando la baja
liquidez de las actividades financieras ecuatoriana y la cantidad importante de in-
versin lquida que los bancos ecuatorianos mantienen en el extranjero. Por esta
razn es muy importante que la legislacin sobre el Lavado de Dinero pueda ser
establecida antes de que una evaluacin negativa de las normas predominantes
pueda generar un enfriamiento repentino de las relaciones con los correspondientes
bancos extranjeros.
Fortalecimiento de la supervisin y regulacin
En los ltimos dos aos, la SBS ha estado inmersa en un importante plan de mejo-
ramiento de la supervisin bancaria, incluyendo la introduccin de un nuevo Cat-
logo nico de Cuentas (operativo desde julio de 2002) que provee una fuente de
informacin ms clara y confiable de la posicin financiera de los bancos. Los pro-
cedimi entos de supervisin in situ y extra situ han sido revisados al detalle (incluyen-
do recient emente anlisis CAMEL sentando las bases para un sistema de alerta
temprana que permita mejorar la agilidad de toma de medidas correctivas), con un
enfoque orientado a anlisis de riesgos ms alineados a las mejores pr cticas inter-
nacionales. Se emitieron las resoluciones para el anlisis de riesgos de mercado,
concentrndose primero en hacer efectivo lo que respecta al riesgo de liquidez , con
reportes de los bancos a partir de enero de 200 3 (en perodo de prueba por tres
meses). Las prximas reas de concentracin son la de riesgo oper acional (nuevo) y
la de riesgo de crdito (mejorando prcticas implementadas en el pasado). Adems,
la SBS se ha estado moviendo hacia un enfoque de supervisin consolidada, aunque
todava est en proceso.
Adicionalmente, la SBS ha reestructurado su estructura organizacional para
proveer una mayor armonizacin de las prcticas de supervisin sobre todas las
entidades supervisadas. En este sentido se ha logrado una mejor coordinaci n de la
supervisin in situ y extra situ, que ahora est integrada en la nueva estructura,
buscando la intervencin o investigacin ms oportuna de temas que sean resalta-
dos por cualquiera de las dos reas trabajando en conjunto. El monitoreo del siste-
ma parece haber mejorado con las nuevas inspecciones realizadas este ao bajo los
nuevos criterios enfocados a riesgos, a la vez que espera lograr hacer por lo menos
una supervisin anual a cada banco (ya terminado el arduo proceso de entrena-
miento del personal a las nuevas reglas de juego). Para completar estos esfuerzos y
mejorar la transparencia aumentando la rendicin de cuentas de las autoridades, se
SI STEMA BANCARJO
77
recomienda que la SBS provea un report e det allado de sus actividades en la Memo-
ria Insritucional. Por otro lado, el esfuerzo de mejorar la supervi sin bancaria ha
hecho que se atiendan con menos int ensidad los problemas en otros sectores,
resaltndose el secror seguros (reconocido por las auroridades). Dado que existe un
airo grado de concent racin en el sistema ent re inst ituciones bancarias y no banca-
rias, es import ant e reforzar la supervisin de stas y otras instit uciones, a pesar de
su menor tamao.
D. Aspectos relativos a la liquidacin de pagos y valores18
El anlisisde un manejo ms eficiente de liquidez bancaria no puede dejar de conside-
rar sus efectos sobre el funcionamiento del sistema de pagos. Su efectividad y nivel de
seguridad para t ransacciones de alto valor junto a la desmaterializacin y fcil t rans-
ferencia de activos financieros usados como colateral (que pueda ser ejecutado), son
elementos fundamentales para logr ar revertir los incentivos de invert ir en el exterior
para obtener servicios bsicos de liquidez. Sin embargo, el sistema de pagos ecuato-
riano se caracteriza por la falta de un sistema de Liquidacin Brut a en Tiempo Real
(LBTR) as como de un depositario de activos efectivo que pueda permit ir el funcio-
namient o de un mtodo de Ent rega Cont ra Pago. La seguridad de las tr ansacciones
financieras y de activos podra aumenta r significativamente mediant e la puest a en
marcha de algunas acciones de poltica, tales como las que se discuten a conti nuacin.
El efectivo y los cheques son los medios de pago ms comnmente utilizados en
el Ecuador. Adems de la cmara de compensacin de cheques, el BCE tambin opera
un sistema de transferencia de fondos a travs de sus cuentas corrient es, bien va
SWIFT o a tr avs de venta nilla, con mezcla de procedimient os manuales y automti-
cos. Estos sistemas estn siendo reformados en la actualidad. La cmara de cheques,
adems de operar pagos de bajo valor, tambin procesa pagos de alto valor lo que
incorpora importantes riesgos para el sistema de pagos. La reforma de los sistemas de
pagos, ent re otros elementos, pretende el lanzamient o de un sistema LBTR para
disminuir el riesgo de principal en las transacciones de alto valor. No obstante, este
sistema exige a su vez una gestin muy eficiente de la liquidez para evitar el riesgo de
liquidez y los problemas asociados de un bloqueo (gridlock)en el sistema.
Para eliminar el riesgo de principal en las tr ansacciones de alto valor, no bast a
con el lanzamiento y puesta en funcionamient o del LBTR. Es necesario que el BCE,
en cooperacin con los inte rmediarios financieros pr ivados, adopte una act it ud ac-
tiva, estableciendo incent ivos adecuados para que los pagos de alto valor se liqui-
den a t ravs del LBTR y no a tr avs de la cmara de compensacin de cheques. Un
aspecto fundamental para que esto ocur ra es aumentar la eficiencia del sistema de
pagos en su conjunto y en concreto dot ar al LBTR de las caractersticas adecuadas .
A conti nuacin se present a una lista de temas a considerar (sin pret ender que tenga
L8. Esta seccin se ha producido en base al informe "Assessmenr and Observarions on rhe Paymenrs
and Secur ities Clearance and Sett lement Systems of Ecuador", sept iembre 2002, que se produjo
en el contexto de la Iniciat iva sobre Compensacin y Liquidacin de Pagos y Valores del Hemis-
ferio Occidental (IHO, ver http://WWlV.ipho-whpi.org/). Para aspectos detallados sobre la evalua-
cin de estos sist emas se recomienda consult ar el document o citado.
78 ECUADOR: UNAAGENDA ECONMICA Y SOCI ALDELNUEVO MILENIO
carcter exhaustivo): escasez de liquidez total en el sistema, desigu al distribucin
de la liquidez, funcionamient o limit ado del mercado monet ario inte rbancario, falt a
de crdito int rada, capacidad limit ada del BCE bajo el marco monet ario y cambiario
act ual para atender problemas de liquidez, posible preferencia de las entidades por
un sistema de liquidacin neto o, en un sistema bruto, por diferir los pagos al final
del da 19 . Por otro lado, en la reforma se prev el establecimiento de dos sistemas
para alto valor, el LBTR YSistema de Pagos por Valores Netos, lo que no parece ser
una solucin eficiente para un pas con las caractersticas del Ecuador. Un sistema
neto de alto valor no contara con la reduccin de riesgo de pr incipal, salvo que se
establezcan costosos mecanismos de miti gacin de riesgo, y no conducira a la fina-
lidad de los pagos en tiempo real.
Por otra part e, el mercado de valores en Ecuador est clarament e dominado
por valores pblicos, fundamenta lmente Bonos del Est ado y Certificados del Teso-
ro (CETES). La liquidacin de valores dista de ser eficiente ya que la tr ansferencia
de stos se realiza mediant e la entrega de certificados fsicos. La enti dad deposita-
ria, DECEVALE S. A., que se cre en 1994 por part e de las dos bolsas de valores no
ha estado operat iva ms que para una emisin muy especfica de t tulos de la CFN
y reciente mente el regulador de valores ha suspendido sus operaciones por mot ivo
de problemas financieros. As, el BCE se ha converti do en el principal proveedor de
servicios de custodia para valores pblicos y privados. No obstante, el sistema del
BCE slo es capaz de tr ansferir la propiedad de los valores separada del pago de los
mismos, es decir, no cuenta con un sistema de Ent rega cont ra Pago (ECP). Este
hecho tiene relevancia no slo para la liquid acin de las tr ansacciones del mercado
de capitales sino tambin para la gest in de la liquidez en el sistema financiero. En
concreto, est dificultan do el desarrollo de un mercado monet ario int erbancario
colateralizado para el cual la liquidacin de valores con ECP es funda mental, lo que
requiere de una conexin entre el depsito de valores y el sistema LBTR.
El establecimiento eficiente de la funcin de deposit ario de valores requ iere
enfrentar una serie de cuestiones que deben ser resuelt as con carcter urgente . Se
plant ean interrogantes sobre: Qu entida des) debe(n) ser el/los deposiranres)?
Qu est ruct ura de propiedad debe tener el depositante.', etc. La falta de acuerdo
en torno a estos aspectos bsicos suele llevar a un retr aso significativo en la mejora
de los sistemas, como ha ocurri do en el Ecuador, con consecuencias negativas para
el desarrollo del sistema financiero. Debido al inters pblico de este tema por sus
impli caciones en temas de polt ica fiscal y monet aria, gestin de liquidez y manejo
de riesgos en el sistema, y desarr ollo del mercado de capi tales, las autoridades p-
blicas relevantes (Banco Cent ral, regul ador de valores y Minister io de Finanzas)
deben tomar el liderazgo en la definicin, establecimiento e impl ementacin de la
funcin de depositario de valores centralizado. La solucin propuest a debe adecuarse
al marco legal existent e (o modificarse ste si la decisin adoptada no se adecua al
mismo) y deben pensarse cuidadosamente los temas de gobierno corporat ivo para
asegurar que el funcionamiento del sistema sea eficiente y permit a un acceso equi -
tativo a todos los part icipant es.
19. Algunas prop uestas especficas para solventar algunos de los prob lemas plant eados se pued en
encontrar en el informe men cionad o en la nota a pie de pgina ant erior.
SI STEMA BANCARIO
79
El encaje de 4% de los depsitos computables ms el 1% existente por part e
del fondo de liquidez, podr an ser insuficientes par a proveer la liquidez requerida
para un funcionamiento adecuado del sistema de pagos. Adems, en el cont exto de
la reforma del sistema de pagos, el lanzamiento de un sistema de LBTR que t iene la
virt ud de elimin ar el riesgo de principal, no obstante , incrementa las necesidades de
liquidez del sistema y requiere una gest in muy fina de la misma. El mercado
monet ario interbancario no es muy act ivo y la liquidez del sistema se distribuye a
travs de un sistema facilitado por el BCE. El Consejo Monet ario aprueba trimes-
tralmente, en funcin de una frmula que tiene en cuenta el nivel de reservas inter-
nacionales, la cant idad de Ttul os del Banco Cent ral (los TBC) que pueden ser
emitidos, US$ 30 millones para el tercer trimestr e de 2002, que a su vez es la
cant idad de fondos que el BCE est auto rizado par a inyectar al mercado a travs de
las operaciones de mercado abierto (ut ilizando fundamenta lmente valores emitidos
por el gobierno como colateral), permitiendo as la redistribucin de la liquidez
ent re los bancos. Este sistema de distribucin de liquidez podra no ser suficiente
para el funcionamiento de la nueva infraestructura de pagos.
Es pues necesario que la reforma del sistema de pagos act ualmente en proceso,
tome en cuenta no slo el objet ivo de mejorar la provisin de servicios de pagos,
sino objetivos ms amplios como mejorar la distribucin de la liquidez del sistema
a tr avs de un funcionamiento eficiente del mercado monetario inte rbancario y el
desarrollo del mercado de valores, entre otr os. La elaboracin de un documento de
visin estra tgica identificando stos y ot ros objet ivos ayudara a ampliar el marco
de influencia de la reforma del sistema de pagos y mejorar de esta maner a la segu-
ridad y eficiencia del sistema financiero. No slo son important es los aspectos
operat ivos, sino que un adecuado marco legal y regul ator io y el establecimiento de
una funcin de vigilancia sobre los sistemas de liquidacin, que normalmente co-
rresponde al Banco Cent ral, deben ser considerados tambi n en la reforma.
Se tr at a, por tanto, de una reforma de carcter muy amplio que involucra a
muchos participantes. As, se requiere un alto nivel de coordinacin ent re los regu-
ladores y cooperaci n con el sector privado y en general con todas las part es intere-
sadas. Algunos cambios organizat ivos respecto a los arreglos existentes a travs del
comit interi nstit ucional del BCE podr an ayudar. En este sent ido la coordinacin
del BCE con otros parti cipant es podr a cambiar de un carcter mer ament e infor-
mat ivo, tal y como ocur re hoy, a una part icipacin ms act iva en la discusin y
diseo de la reforma, lo que es muy import ant e cuando se tr at a de ampliar el marco
de la reforma. Es necesario incorporar en el proceso a los usuarios de los nuevos
sistemas . El BCE debe estar pr eparado para establecer y ejercer, con la adecuada
base legal, la funcin de vigilancia de los sistemas de pagos. No es suficiente con
lanzar e impl ementar la reforma, es necesario que el BCE busque de una manera
conti nuada la mejora de los sistemas y est atento en todo momento a su adecuado
funcionamiento por las impl icaciones de riesgo sistmico y eficiencia del sistema
financiero que conlleva.
E. La red de seguridad financiera
La discusin sobr e el manejo de la liquidez ya ha int roducido la pr egunta ms
general de cmo podr a el Ecuador adapt ar su "red de segur idad financiera" a las
so ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
necesidades de una economa dolarizada. El nuevo rol del BCE y de la SBS en el
manejo y estabilizacin de los requerimientos de liquidez son slo parte de un pro-
blema ms general, el cual se analiza en el resto de esta seccin.
Los tres componentes principales de la red de seguridad suelen identificarse
como: a) prestamista de ltima instancia, b) seguro de depsitos y c) supervisin
bancaria. En el Ecuador las tres instituciones (BCE, AGD y SBS) han estado alta-
mente afectadas por la crisis. Adems, su rol en la nueva estructura financiera
dolarizada ha sido modificado varias veces, mientras se evalan opciones de cul
sera el futuro rol de cada una de ellas en el sistema. De acuerdo con la alternativa
que parece tener mayor grado de consenso entre las autoridades20, el BCE podra
mantener su posicin central en el manejo del sistema de pagos y de las necesidades
sistmicas de liquidez, la AGD podra reducirse a una estructura de caja de pagos
(paybox) que delegue la liquidacin y solucin de responsabilidades a la SBS, mien-
tras la SBS mantendra slo la responsabilidad de intervenciones individuales -no
as las sistmicas- del sector financiero.
Dentro del nuevo esquema, el BCE sera responsable del manejo de la liquidez
global de la economa, incluyendo la responsabilidad y supervisin sobre el sistema
de pagos y sobre el manejo de la liquidez sistmica. En cuanto al sistema de pagos,
los principales obstculos para el xito de esta funcin parecen ser de naturaleza
tcnica, como es la desmaterializacin del papel financiero. En cuanto a la liquidez
sistmica, hay varios asuntos legales que se tendran que resolver para asegurar que
este manejo se pueda delegar al BCE. Adems, el potencial conflicto de inters
asociado con la propiedad del BCE sobre el Banco del Pacfico podra afectar la
efectividad del manejo del BCE. El BCE est consciente de este tema y ha delegado
la direccin en consultores internacionales, esperando un cambio en la tendencia de
salida de la inversin extranjera en bancos de Latinoamrica, que puedan facilitar la
privatizacin del Banco del Pacifico.
La alternativa que se est explorando de reducir a la AGD a un mecanismo de
pay box podra acelerarse si se le retira la responsabilidad de manejar los activos que
quedan en los bancos en saneamiento. En ese caso, la AGD estara orientada al
fortalecimiento del fondo de seguro de depsitos (con las primas que estn siendo
cobradas a los bancos activos), en lugar de tener que usar estas primas para el pago
de deudas de los bancos en saneamiento. La resolucin de bancos fuera de la AGD
ya ha sido puesta en prctica cuando se respondi a la segunda y final cada del
Filanbanco que culmin con su puesta en liquidacin en julio de 2002. Mientras
tanto, otros esquemas bajo consideracin contemplan la posibilidad de que la AGD
entregue el manejo de la cartera y venta de bienes adjudicados y edificios a un
administrador profesional internacional. Esto podra agilizar el cobro de la cartera
por temas de escala (y mejores tecnologas), as como por la falta de relacin de esta
posible entidad con los deudores del sistema (sobre todo los ms grandes).
20. Los elementos principales de sta se encuenrran desarr ollados en el document o "Una propuesta
de plan estratgico de desarrollo de largo plazo para el Ecuador ", preparado en julio 2002 como
parte de un comit conjunto que est analizando la nueva arquitectura en Ecuador, compuesta
por la BCE, la SBS, y el Ministerio de Economa y Finanzas .
SISTEMA BANCARIO
8 1
Finalmente la SBS ha tenido un mayor mbito de actividad en lo que respecta
a reest ructuracin bancaria. El fortalecimiento de sus procesos int ernos para la su-
pervisin y la puesta en prctica de nuevos manuales de supervisin in situ y ext ra
situ en sus visitas recient es estn teniendo efectos positivos sobre la reputacin de la
institucin -crucial para aumenta r la confianza en e! sistema y as darle apoyo al
proyecto institucional de manejo de liquidez que se plant ean las autoridades mone-
carias" . Un tema adicional preponderante es lograr que exista proteccin legal de
los supervisores cont ra procesos que tengan que ver con e! desempeo de sus fun-
ciones. La falta de dicha proteccin est probablement e ligada a la alta rotacin de!
personal en los lti mos aos, incluyendo un promed io de aproximadamente dos
superinte ndentes por ao, a pesar de que e! perodo establecido es de seis aos (el
Superinte ndente actual, sin embargo, ha superado esta tendencia).
Por otro lado, y crucialmente, la mejora de la calidad de la supervisin banca-
ria requiere el fort alecimient o del marco legal que maneja los procesos de quiebra
del sector corporativo, aumentando la prot eccin que se le provee actualmente a
los acreedores (ent re los pases de Latinoamrica, slo Hait tiene peor proteccin
que e! Ecuador" ), as como tambi n la ley de bancarrot a y la de garantas muebles
e inmuebles. Esto tambi n aumenta ra los incent ivos para prestar, tant o como ha
estado sucediendo con la mejor disponibilidad de informacin provista por la cen-
rral de riesgos, aunque la misma podr a ser complementada por un bureas de crdi-
tos que tambin analice datos del sector real (sobre todo con el auge de crditos de
consumo) . Tambin dentro de! aspecto legal, resulta importante adems desarro-
llar una ley anrirnonopolio que est acorde con las mejores prcticas internaciona-
les, permitiendo la efectiva proteccin del mercado.
F. Recomendaciones de poltica
El impacto doble de una crisis gemela y de la dolarizacin oficial de! sistema han
requerido, y seguirn requiriendo, ajustes institucionales y operacionales impor-
tant es en el sistema financiero. Los temas principales de enfoque se resumen a
continuacin.

21.
22.
Necesidadde mejorar las actividades crediticias prudenciales de los bancos, brindando
mayor acceso. La alta concent racin de la cartera improductiva se evidenci en
prstamos gra ndes, con frecuencia otorgados a partes relacionadas. La amp lia
cobertura del seguro de depsitos para muchos de los bancos en procesos de
resolucin distorsion los incentivos de los deudores aumentando la "cult ura
de falt a de pago". El result ado ha sido una calidad de cartera muy deteriorada
(con la cartera de crdito sobre e! PIB a la mitad de los niveles antes de la
crisis), el costo de prest ar ha aumentado, mientras los pequeos deudores han
tenido mucho menores oportunidades de acceso a crdito aun cuando stos
tpicamente tienen menor acceso al sector formal. El desafo de aumentar e!
Estos esfuerzos han esrado apoyados por el prsramo de asistencia tcnica al sector financiero del
Banco Mundial.
Ver Galindo, Arturo, "Crediror Rights and the Credit Markets: Where Do We Stand?", mar zo
2001.
82

ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

acceso al crdito es an mayor en economas dolarizadas por las circunstancias
descrit as ant eriorment e, pero se podra mejorar este acceso mediant e las pol-
ticas siguientes.
Manejo mseficiente de la liquidez bancaria. La imposibilidad de suavizar los cho-
ques externos mediante poltica econmica hace que las economas dolarizadas
estn ms expuestas a choques de los trminos de int ercambio o de las tasas de
inters int ernacionales. Esta vulnerabilidad, unida a la falta de prestamista de
ltima instancia hace que los bancos mantengan un mayor nivel de activos
lquidos. Sin embargo, un manejo eficiente de la liquidez del sist ema podra
liberar part e de estos activos lo que permitira aumentar la canti dad de recur-
sos disponibles par a usos productivos. El manejo cent ralizado de la liquidez
del sistema podr a tambin permitir acceso a lneas conti ngentes de crdito en
mejores trminos. El BCE es un candidato natural para este rol cent ral debido
a su act ual responsabilidad sobre el sistema de pagos. La separacin de esa
funcin de la responsabilidad del manejo centralizado de liquidez no parece
eficiente y podra afectar negativamente la provisin de un bien pbli co, tal
como la provisin de liquidez . Para ello, es crucial que se reduzcan los impedi-
mentos legales y eliminar el poten cial conflicto de int ereses que podr a mer-
mar la efect ividad de accin del BCE.
Reformas de los sistemas depago. La provisin de liquidez no puede ser exitosa si
no existe un sistema de pagos efect ivo. En este senti do, la secuencia y ocurren-
cia de los pasos necesarios para reformar el sistema de pagos deben ser codifi-
cados en un documento pblico. Los pasos esenciales incluyen: La introduccin
del sistema de Liquidacin Bruta en Tiempo Real, disponibilid ad de un dep-
sito de valores para logr ar la desmaterializacin y que permita llevar a cabo
procedimi entos de ECP y, finalmente, la definicin de un nico sistema de
comp ensacin neto para las transacciones de bajo valor. Una tard anza en la
reforma del sistema de pagos inevitablemente conducira al cambio de locali-
zacin de los servicios de pagos del pas en un horizonte de tiempo que, para
una economa dolarizada, puede no ser muy largo y que privara al sistema
bancario local de una fuent e adicional de utilidades.
Supervisiny regulacin bancaria, Las grandes tenencias de activos lquidos por
part e de los bancos no se pueden reducir solamente mediant e intervenciones
relacionadas directamente con la liquidez, debido a que una de las principales
razones que moti van las corridas bancarias es la falta de confianza en la calidad
de los activos bancarios (apart e de moti vos de inestabilidad macroeconmica).
Desde esta perspectiva, es crucial que la SBS contine mejorando sus procedi-
mientos, especialmente lo relacionado con la evaluacin de riesgos de crdito
(e indu ciendo que los bancos moderni cen tambi n estos procesos) y con las
reglas de provisionamient o de cart era. En este sentido, sera import ant e con-
siderar la posibilidad de establecer la creacin de provisiones procclicas como
lo hizo Espaa, en vista de que la economa ecuatoriana tiene caracter sticas de
alta volatilidad . La prot eccin legal de las auto ridades de la SBS en el ejercicio
de sus deberes es tambi n preponderant e, as como los cambios legales que le
permitan mejorar los sistemas de resolucin y liquidacin de bancos. Al mis-
mo tiempo, la rendi cin de cuentas de la SBSdebe ser fortalecida. Finalmente,
SISTEMA BANCARIO
83

para aumentar la confianza en e! sistema, y evitar consecuencias posiblemente

dramticas sobre el manejo sistmico de la liquidez como la suspensin de
reportes de correspondencia entre los bancos nacionales y extranjeros, se re-
quiere cumplir de manera absoluta con las normas internacionales de Lavado
de Dinero (coordinando esfuerzos con las autoridades relacionadas) garanti-
zando que la SBS pueda llevar a cabo acciones legales al respecto dentro de un
sistema legal plenamente integrado.
Codificacin de mecanismos desalida debancos. La formalizacin del rol de la SBS
y de la AGD en e! proceso de resolucin y liquidacin bancaria debera ser
fortalecido, as como la revisin de las funciones de la AGD, considerando la
alternativa de convertirla en una caja de pagos (o pay box). Esto ltimo consi-
derara la resolucin de! manejo de activos de los bancos en saneamientos a
travs de una entidad del exterior especializada, que permitan un mayor retor-
no y una menor erosin de la voluntad de pago de los deudores.
Reforma delos bancos pblicos. Debido al difcil balance que deben establecer los
bancos pblicos en su doble funcin comercial y social, sera importante con-
siderar la reforma de los bancos existentes (sobre todo los de primer piso),
limitando su actividad a reas focalizadas donde los subsidios, de ser necesa-
rios, sean transparentes y minimizados. Unido a este esfuerzo estara la eva-
luacin de alternativas para desarrollar e! mercado de las microfinanzas que se
ha estado desarrollando (sobre todo con el mayor xito de las cooperativas de
ahorro de sobrevivir la crisis) y de finanzas rurales. Este ltimo presenta bue-
nas posibilidades de mercado, lo que podra motivar a entidades (an forma-
les) que ya revelan una tendencia a estos sectores para mejorar e! acceso
sostenible de crdito y otros servicios financieros, basados en la amplia expe-
riencia internacional (como en Bolivia).
Cuadro 4. 1 Matri z de poltica
reas de enfoque y met as
Fondo de liquidez
Autorizacin legal que permi ta al BCE ma nejar
fidecomisos. Norma aerual no lo permite, por lo que se
otorg el rol de fiduciaria a la CFN en el manejo del
Fondo de Liquidez.
Defini cin de una nueva est r uctura orga nizacional
para el ma nejo del Fondo de Liquidez. Coordinador
de responsabilidades ent re el prestami sta de ltima
instancia y el supervisor de bancos.
Eficiente interca mbio de info r macin ent re el BCE,
SBS, AGD, comi t de vigilancia (por crearse ).
Reduccin del conflicto de inter eses del BCE como
dueo de l Banco Pacfico.
AGD
Finalizacin de las activida des de la AGD relacion a-
das con la cris is. Pago de pasivos pe ndientes, venta
de car tera y ot ros activos.
Reest ru cturacin de la AGD. Permit iendo su enfoque
en un seguro de depsitos parcial.
Superint endencia de bancos
Prot eccin legal del superint endent e y otros
funcionarios en el ejer cicio de sus fun ciones
Indicadores de progreso
Corto pl azo (a junio 2003)
Transferencia de manejo al BCE podra aumentar la confianza del
pblico en el Fondo de Liquidez.
Creacin del Comit de Vigilancia del Sistema Financiero
compuesto por: BCE, SBS y el Ministerio de Economa y
Finanzas.
Preparar la creacin de un "almacn de datos" al que puedan
tener acceso las diferent es entidades.
Progreso sostenido en el plan de reestructur acin del banco.
Revisar su est ruct ura considerando que se convierta en un pay box.
Modificacin de la Ley Bancaria para incluir proteccin explcita-
ment e.
Medi an o pl azo (2003-2007)
Creacin de un organismo que maneje la
part e tcnica del Fondo de Liquidez.
Revisin del plan de privati zacin del
banco en el mediano plazo.
Contratacin de consultores externos para
vender aerivos que eviten su rpida
erosin, permitiendo que se salden las
cuent as pendient es
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(Continuacin Cuadro4.1)
reas de enfoque y me tas
Mejorar la rendicin de cuentas de la SBS
Cumplimi ento con las normas internaci onales de
Lavado de D inero (coordinando esfuerzos con las
autoridades relacionadas). Garant izando que la SBS
pueda llevar a cabo acciones legales al respecto dent ro de
un sisrema legal plenament e int egrado.
Fortalecimie nt o de los me canismos de anlisis de
ri esgo crediti cio. Tant o en el extra sit como en e! in sit
(para mejorar sistemas de anlisis en los bancos)
Tutela de deudores
Introduccin de Ley de Bancarrota aco rde con las
mejores prcticas internaci onales. Redefinir el marco
legal de los derechos de propiedad de los acreedores de
resrructuracn de deudas.
Sistema de p agos
Formulacin de un a visin es tratgica del sistema de
pagos ms al l de los aspectos operativos. Enfocada en
mejorar los servicios de pagos. Extender el mbito de la
reforma para incluir: temas legales, funcin de vigilancia,
valores, pagos del gobierno, etc.
Aspectos legales: Proteccin de los sistemas de pagos
frente a quiebra individual, finalidad de la liquidacin,
base legal de la prenda, reconocimient o legal de liquidar
saldos netos, etc.
Indicadores de progreso
COftO plazo (a junio 2003)
Intr oduccin de un captulo en la Memoria Inst itucional con
estadsticas que reflejan la act ividad de vigilancia de la SBS.
Intr oduccin de una ley para e! cumplimient o de los pr incipios de
Lavado de Dinero del FATF
Llevar a cabo un anlisis de la insolvencia corporat iva (1nso/t'ency
ROSC)
Formulacin de una visin estra tgica en un report e de la BCE
para la liquidacin de pagos y valores que sea comprensiva y vaya
ms all de los aspectos operativos
Revisin profunda de! marco legal de sist emas de pagos y diseo
de un plan de accin para acometer las reformas necesarias.
Mediano plazo (2003-2007)
Int roduccin de regulaciones que lleve a
cabo la banca y las empresas de seguros.
Incorporacin en e! marco legal de todos
los aspectos ident ificados para aumentar
la solidez del sistema de pagos.
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C!
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VI
(Continl/acin Cnadro 4. 1)
reas de enfoque y met as
Creacin de un sistema de liquidacin bruta en
tiempo real . Existen riesgos importantes porque los
pagos de alto valor se liquidan va cheques. El sistema de
t ransferencia de fondos entre cuentas del BCE todava
incorpora procesos manuales que lo hacen poco efectivo.
Depositario de valor es. La falta de desarrollo de la
funcin de depositario de valores no permite un sistema
de Ent rega cont ra Pago (ECP). Esto crea limitaciones en
la gestin de la liquidez del sistema, ya que la falta de
esta funcin impide el desarrollo de un mercado
monetario interbancario con colateral.
Establecimiento por part e del BCE de la fun cin de
vigilancia. No hay capacidad legal ni se realiza en la
prctica la funcin de vigilancia de los sistemas de pagos
por parte del BCE. Una reforma no puede considerarse
completa sin que esta funcin se haya activado, lo que
per mite cont rolar los riesgos y revisar peridicamente que
los arreglos de liquidacin sean eficientes y seguros en
todo momento.
Coordinacin del BCE con ot ras part es int eresadas.
Existe capacidad de mejorar los arreglos organizativos
existentes en la actualidad a travs del Comit
Inrerinstitucional del BCE
Indicador es de progreso
Corto pl azo (a junio 2003)
Establecimiento de comit de nivel medio que permita un mejor
enlace ent re el comit de alto nivel y los comits tcnicos
existentes en la act ualidad.
Medi an o pl azo (2003-2007)
Siguiendo los lineamientos definidos en el
documento de visin est ratg ica
establecer los diferentes elementos
necesarios para la modernizacin del
sistema de pagos.
Establecimiento de la funcin de
deposit ario para los valores en foncin de
los lineamient os definidos en el
documento de visin estratgica y con
una conexin al sistema de transferencia
de fondos de alto valor.
Establecimient o por parte del BCE de la
funcin de vigilancia de los sistemas de
pagos y coordinacin con otros regul ado-
tes (por ejemplo, en el tema de valores).
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(5
SI STEMA BANCARIO
8 7
Anexo de Cuadros
Cuadro 4A.l Nmero de entidades del sistema financiero
Dec.98 Dec. 99 Dec.OO Dec.Ol Mar. 02
Intermediacin financiera 114 104 89 85 82
Bancos privados
Operat ivos 38 28 26 21 21
Ope rarivos con capital estat al 2 2
Offshore 15 18 10 8 6
Operat ivas en el exterior 4 4 4 4 4
Banca Pbli ca
Operat ivos 1 1 1 1 1
Segundo piso 1 1 1 2 2
Sociedades financieras 23 19 14 13 12
Cooperativas de ahorro y crdi to 25 26 26 27 27
Mutualist as 7 7 7 7 7
Otras entidades del sistema fin anc iero 72 68 67 61 62
Casas de cambio 13 13 13 8 8
Almaceneras 8 7 7 7 7
Institu ciones pblicas 5 5 5 4 4
Tarjetas de Crdiro 1 1 1 1 1
Compaas de Titularizacin 1 1 1 1 1
Compaas de seguros 42 39 38 38 39
Empresas de reaseguro 2 2 2 2 2
Entidades en san eami ento 4 15 16 16 16
Bancos 1 12 12 12 12
Sociedades financieras 2 3
4 4 4
Mutualist as 1
Entidades en liquidacin 22 24 29 33 34
Bancos 3
2 2 2 2
Sociedades financieras 9 9
12 12 13
Mutualist as 3
4 4 4 4
Cooperativas 2 2 2 2 2
Casas de cambio 1 1 2 6 6
Almaceneras 3 4 4 4 4
Compaas de seguros 1 2 3 3 3
Total general 212 2 11 201 195 194
* Incluye a Filanbanco, que entr en liquidacin a partir de julio 2002.
Fuente: SBS.
88 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 4A.2 Los gastos de reestructuracin bancaria
(en miles de US$)
AGD
Tot al activos
Act ivos por vender'
Subastas realizadas"
Cartera recuperada' "
Cartera por recuperar
Total pasivos
Momos de acreencias pagadas
Acreencias pendientes de pago..
Capiralizacin de bancos
Banco del Pacfico
Filanbanco
Cos co efect ivo a diciembre 2002
Costo esperado (valorando act ivos al 100%)
Act ivos
2. 154
800
100
599
655
Pasivos
1.60 1
832
769
1.350
250
1.100
2.25 1
797
No/as : * Estimado. Incluye mayorment e edificios .
** Excluye Acti vos adjudicados pendientes de venta.
Al 31de octubre de 2002.
**** Incluye: Depositantes primarios y secundarios, deudas por comercio exterior, no garantizados por central de riesgo,
acreencias con otras instituciones (abiertas y cerradas).
Fuente: Estimaciones de los autores basadas en datos AGD yses.
Cua dro 4A.3 Nmero y tamao de entidades del sistema financiero a oc tubre 2002
Nmero Tot al Cartera de Inversion es Depsit os
activos crdito s ne ta net as con el pblico
Miles de % Miles de % Miles de % Miles de %
S S S $
Total en el pas 69 6.951.074 100 3.559.719 100 996.496 100 4.9 19.225 100
Bancos Privados 22 5.726. 339 82% 2.683.543 75 890.550 89 4.242.060 86
de /OI cuales
Pichincha 1.529.505 22 707.217 20 195.905 20 1.189.434 24
Guayaquil 841.932 12 353. 185 10 136.744 14 567.203 12
Pacfico 621.985 9 154.366 4 190.377 19 325.709 7
Produbanco 60 1.615 9 314.666 9 89.569 9 463.060 9
Banca Pblica
..
2 493.020 7 310.365 9 54.842 6 192.464 4
Sociedades Financieras 11 327.201 5 231.689 7 16.459 2 199.872 4
Cooperativas de Ahorro y
Crdiro 27 246.481 4 176.089 5 19.715 169.09 1
Mutualistas 7 158.033 2 158.033 4 14.930 115.739
Total entidades del
exte rior
9
1.284.057 100 571.169 100 393.683 100 946.248 lOO
Offshore 5 476.937 37 222.260 39 146.467 37 367.113 3\1
Ope rativas en el Exte rior 4 807. 120 63 348.910 61 247.215 63 579.135 6 1
>tal 78 8.235. 13I 4. 130.888 1.390.179 5.86 5.474
Per memoriam:
Banca Pblica de
segundo piso 2 433 .634 73.637 18 1.711 1.351
N O/al : * Pacfico con capital estatal.
*. No incluye Segundo piso.
Fuente: SBS.
SI STEMA BANCARIO
89
Cuadro 4AA Bancos privados' : Balance general (en miles de US$ y porcentajes del
total de activos)
Dic-2001 Oct -2002
Total activos 4.928.812 100 5.726 .339 100
Fondos disponibles 1.077. 508 22 1.115.639 19
Operaciones inrerbancarias 1.480 O 3. 120 O
Inversiones netas 729.046 15 890.550 16
Con el Sector Privado 304.394 6 336.632 6
Con el Sector Pblico 306.152 6 436.913 8
De Disponibilidad Restringida 146.976 3
131.025 2
Cartera de crditos neta 2. 151.682 44 2.683.543 47
Cartera Bruta 2.601.952 53 3.016.617 53
Comercial 1.826.930 37 1.879.947 33
Consumo 529.981 11 863.406 15
Vivienda 245.041 5 237.632 4
Microempresas O O 35.632 1
(Provisiones para Crditos Incobrables) -450.270 -9 -333.074 -6
Activo fijo 255.637 5 324.905 6
Otros activos 713.459 14 708.582 12
o/w: Bienes Adj. 42.874 1 88. 164 2
Total pasivos 4.549.522 92 5.143.995 90
Obligaciones con el pblico 3.669.223 74 4.265.304 74
Depsitos a la Vista 2.530.676 51 2.929.933 51
Depsitos a plazo y otros 1.138.546 23 1.335.371 23
Operaciones interbancarias 51.4 12 1 4.000 O
O trOS pasivos con costo 442 .211
9
462 .831 8
o/w: Lneas con el Exterior 256.283 5 222.584 4
Obligaciones convertibles y aportes para capitalizacin 169.717 3 194.655 3
Otros pasivos 216.960 4 217.205 4
Patrimonio 379.290 8 539.550 9
Tot al pasivos y patrimoni o 4.928.812 100 5.683.5 45 99
Notas:
Cartera improductiva total: 456 .882 9 287.213 5
Comercial 297.578 6 204.809 4
Consumo 45.655 1 62.293 I
Vivienda 113.649 2 18.281 O
Microempresa O O 1.829 O
Notas: *Incluye Pacfico, con capital estatal.
Data a octubre es preliminar.
Fuente: SBS.
90
ECUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 4A.5 Bancos privados' : Estado de Prdidas y Ganancias (en miles de US$)
Intereses y descuentos ganados
Intereses causados
Mar gen neto de interese s
Ingr esos y comisiones por servo
Gastos y comisiones pagados
Mar gen fin an ciero bruto
Gas tos de operacin
Otros Ingresos operaciona les netos
Margen operacional neto antes de provisiones
Provisiones
Mar gen oper acional neto
Ingr esos extraordinarios netos
Utilidades ant es de impuest os
Impuestos y participacin a emp leados
Ganancia o prdida del ejerci cio
Nota:
Gastos de operacin/Ma rgen bruto financie ro
Provisio nes / Margen bruto financie ro
2001 Oct-2002
383.857 173.954
158.588 49. 588
225.268 124.366
160. 167 67.879
69.808 14.606
315.627 177. 639
348.336 150.36 1
61. 309 25.469
28.600 52.746
123.250 27.851
-94.650 24.895
69.050 28.270
-25 .600 53. 165
10.371
-25.599 42.794
1,10 0,85
0,39 0, 16
Notas: *Incluyc Pacfico, con capital estatal.
Fuente: ses.
Cuadro 4A.6 Bancos privados' : Indicadores Financieros
o 2002
%
Solvencia
Capital regularorio/ acrivos ponderados por riesgo
Capital primar io/ act ivos ponderados por riesgo
Capital! acrivos
Calidad de los Acrivos
Cartera C, D y E / cart era brut a
cartera imp roduc tivas' /carrera bruta
Provisiones/ Cartera C, D y E
Liquidez
Activos Lquidos (1',) / Total Acrivos
Acrivos Lquidos (2' ,) / Total Acrivos
Acrivos Lquidos O' ,) / Pasivos Lquidos O',)
Acrivos Lquidos (2' ,) / Pasivos Lquidos (2',)
Carte ra neta/ Depsitos
Rent abilidad
Margen Neto de Inte reses / Ingr eso Bru to
COStoOperat ivo / Ingreso Bruto
Costo Operativo / Act ivo Promedio
Rerurn on Average Assers, ROAA
Ret urn on Average Equity, ROAE
Notos: *Incluyc Pacfico, con capital estatal.
Fuente: SBS (daros preliminares) y est imaciones de los aut ores.
11,80
6,40
9,40
13,40
9,50
82,70
22,50
23,90
30,40
29,00
62,90
40,00
48,30
3,40
1,00
11,20
SI STEMA BANCARIO
Cuadro 4A.7 Liquidez del sistema bancario
9 l
Situacin a! di c. 200 I
Recursos privad os
Encaje voluntario
Fondos disponibles (neto del encaje)
Recursos pblicos
Encaje (obligatorio)
Fondo de liquidez
Cont ribucin del CAF
Cont ribucin de los bancos
Crdito Conti ngent e
Liquidez toral
Mili. $ % depsitos
93 2 25,7
54 1,5
878 24,2
251 6,9
145 4,0
106 2,9
70 1,9
36 1,0
O 0,0
1.183 32,7
Esquema hipott ico
Mili . $ % dep sitos
274 14,4
54 1,5
468 12,9
879 18,2
145 4,0
106 2,9
70 1,9
254 1,0
4 10 11,3
1.183 32,7
Memot andum tem
Depsitos Sujetos a Encaje
Puente: SBS. BCE y estimaciones de los autores.
3.623 100, 0 3.62 3 100,0
5
Poltica petrolera
Eleodoro Mayorga Alba, Horacio Ypez'
La importancia del sector petrolero para la economa ecuatoriana es innegable. Dado el peso
de la deuda externa y la necesidad de generar recursos fiscales, es urgente incrementar las
exportaciones y reducir las ineficiencias enel sector. Para ello elpas cuenta con importantes
reservas probadas y desde fines de2003 dispondr dela infraestructura de transporte reque-
rida. El sector sufre sin embargo de problemas estructurales considerables: tiene un marco
legal, contractual einstitucional quede facro preserva el monopoliode Petroecuador y limita
el acceso a los capitales y tecnologas; sufre dedistorsiones enel manejo de la renta petrolera;
tiene costos elevados queresultan dela bajaeficiencia operativa dela empresa estatal; entrega
al mercado productos de altocosto y bajacalidad; y responde a un pasado socioambiental que
debe resolverse paraabriral desarrollosostenibledevastas regiones del pas. El nuevo Gobier-
nonecesita emprender unaprof unda reforma sectorial. Las acciones msurgentes incluyen la
solucin al problema del reembolso del VA y a la falta de estabilidad jurdica para los
inversionistas, la eliminacin del subsidio generalizado al gas, y la adopcin deunafrmula
quepermita la asociacin de Petroecuador con empresas privadas para la operacin de los
campos ms importantes.
A. Evolucin del sector petrolero y marco legal
La importa ncia del sector petrolero pa ra la economa ecuatoriana es innegabl e,
consti tuye alrededor del 15% del PIB y un tercio de los ing resos del Estado. El
pet r leo y sus derivados han pa rt icipado en pro medio con un 40% al total de ex-
portaciones, cifra que dado el potencial product ivo del sector, se espera se eleve en
los pr ximos aos . El Cuad ro 5. 1 revela la frag ilidad de la Balanza Comercial y, en
ge neral, de la economa del Ecuador en funcin de variaciones de los volme nes de
exportaci n y precios del petrleo en el mercado int ern acional. Es probabl e que el
ao 2002 cierre con resultados aceptables dados los precios sostenidos del petrleo.
Desde 197 1, ao en qu e se expi de la prime ra Ley de Hidrocarburos, el Estado
ha asumido un rol preponderante en la conduccin y en las ope raciones del sector.
Con excepcin de las actividades de exploraci n y produccin que tambin son
l . Economista Petrolero Principal del Banco Mundial y Horacio Ypez, Consulror del Banco Mun -
dial.
94 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 5.1 Importancia del sector petrolero en la economa (millones de US$)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 200 1
Exportaciones de pet rleo crudo 1.395,5 1.520,8 1.411,6 789,0 1.312,3 2. 144,0 1.722,3
Exportaciones de derivados de pet rleo 134,5 227,9 145,9 134,0 167,4 298,4 177,7
Total exportacio nes crudo y der ivados 1.529,9 1.748,7 1.557,4 922,9 1.479,7 2.442,4 1.900,0
Participacin en las Expottaciones 34,9 % 35,9% 29, 6% 22,0% 33, 2% 49,6% 40,6%
Participacin en el PIB* 14,6 % 14,0% 14,0% 13,5% 14,6% 15,0% 14,6%
1ngresos Pet roleros totales 1.329,0 1.574,5 1.269,9 9 12,9 1.048,7 1.460,0 1.347,3
1ngresos por export aciones de crudo 683,2 939,4 625,5 249,5 745,6 1.286,9 990, 1
Ingresos por vent a de derivados 645,8 635, 1 644,4 663,4 303, 1 173,1 357,2
Part icipacin en los Ingresos Pblicos 29, 0% 33,8% 26,9% 22,7% 29, 8% 35,4 % 27,4%
* Ind . La minera cuya cont ribucin al lado del secto r petrolero no es significativa.
Fuente: Informacin Estadstica Banco Central y Estadsticas de Perroccuador.
ejecutadas por empresas privadas, Petroecuador mantiene e! monopolio de la in-
dustri alizacin y la comercializacin mayorist a de derivados del petrleo. Las inver-
siones de Pet roecuador sin embargo est n sujetas a las disposiciones del Mini steri o
de Finanzas dent ro de! Presupuesto General del Est ado. En e! Anexo 1 se encuent ra
la evolucin hist rica y una descripcin detallada de! sector.
Las reservas probadas se esti ma n en 4.629 mill ones de bbl , de las cuales
Petroprodu cci n -la filial de Pet roecuador para la exploracin y el desar rollo de!
petr leo y gas- controla casi las tr es cuartas part es, incluyendo la mayora de cam-
pos de crudos livianos. La produ ccin de la empresa esta tal ha disminuido not abl e-
mente desde un mximo de 120 mill ones de bbl en 1994, hast a 80 millones de bbl
por ao, debido a la falta de inversiones y de capacidad de tr ansport e. El aport e del
secto r privado a la produccin nacional es de casi 65 mill ones de bbl. Es decir, de un
promedio diario nacional de 400.000 BPD, restringido por la capac idad de los
oleoductos, corresponde a Petroproduccin el 56% y a las compaas privadas e!
44 %. Relacionando Reservas - Produ ccin, se observa que las compaas pr ivadas
poseen la cuart a parte de las reservas y contribuyen act ualme nt e con casi la mit ad
de la producc in total.
La mayora de inversiones pr ivadas en exploracin y desar rollo de nuevas re-
servas se realiza bajo Contratos de Parti cipacin. Est a modalidad incorporada a la
Ley de Hidrocarburos en 1993 ha permit ido la firma de cont ratos en los cuales la
compaa pr ivada corre con todos los riesgos, inversiones y costos, y compart e con
e! Est ado la pr oducci n en proporciones de alrededor de 75 % y 25% respecti va-
mente. En 1993 se adopta tambin la modalidad de Contrat os de Campos Margi-
nales que siguen e! model o de parti cipacin pero permite el acceso de compaas
pr ivadas a reservas descubi ert as en campos pequeos (menos de! 1% de la produ c-
cin nacional). En 1998 el Gobierno ante rior tr at de incorporar en la Ley la moda-
lidad de cont ratos de Gestin Compart ida (joint Vntures) para permitir la asociacin
de Petroprodu ccin con compa as privadas pa ra la operacin de los campos gran-
des. Esta iniciativa si bien cont con la apro bacin de! Congr eso Nacional, fue
modificada en sus condiciones econmicas iniciales y post eriormente fue declarada
parcialmente inconstituc ional quedand o inaplicabl e.
POLTICA PETROLERA
95
Durant e los ltimos aos las iniciativas para obtener nuevas inversiones priva-
das han sido pocas. Entre ellas estn las Alianzas Ope rativas usadas para el desarro-
llo de dos campos de Pet roproduccin en las cuales la empresa pr ivada que provee
un conjunto de servicios y otorga financiamiento contra un pago que depende del
incremento de la produccin. El ms recient e inte nto de cont ratacin para el mane-
jo de campos en produccin ha sido el propuesto a la Empresa Nacional del Petr-
leo (ENAP) de Chile fuera de todo concurso, basado en el privilegio que tienen las
compaas estatales para suscribir contratos de servicios especficos en forma direc-
ta. El Gobierno envi al Congreso una reforma buscando incorporar a la Ley este
privilegio, pero fuera del cont rato especfico con ENAp, la reforma fue rechazada.
Desde hace diez aos la produccin est limitada por la capacidad de tr ans-
porte. Con excepcin del pequeo oleoducto de AGIp, Pet roecuador y las compa-
as privadas ut ilizan el Sistema de Ol eoducto Transecuatori ano (SOTE) con una
capa cidad de 390.000 BPD de petrleo de un a g rave da d de 23,7 AP F .
Adicionalmente, en conveniocon la Empresa Colombiana de Petrleo (ECOPETROL),
Pet roecuador puede transport ar por el Oleoducto Transandino hacia Tumaco un vo-
lumen de casi 50.000 BPD. El crudo t ransport ado por este oleoducto es de 29 API ,
calidad requerida por la refinera de La Libert ad. El tr ansport e de Tumaco a la
Libert ad se realiza por cabotaje. La limit acin de la capacidad de los oleoductos ha
obligado a proceder a la mezcla de crudos livianos y pesados.
Para terminar con estas limitaciones, en febrero de 200 1 el gobierno auto riz
la const ruccin del Ol eoducto de Crudos Pesados (OCP) a un consorcio conforma-
do por las principales empresas privadas que operan en el pas. El OCP podr
tr ansport ar hast a 518.000 BPD de petr leo de 18 a 24 API. Sigue en su mayora
la rut a del SOTE y confluye a un nuevo terminal mart imo igualmente en Balao,
Esmeraldas. La const ruccin del OCP cont ractualmente deba concluir en junio de
2003, pero debido a paralizaciones causadas por grupos ambientalistas y algunas
comunidades locales, se espera que ent re en operacin en septiembre de 2003. Con
el OCp, la capacidad disponible de tr ansport e para el pas ascender a alrededor de
960.000 BPD.
El monopolio estatal y la falta de inversiones han afectado seriamente tambin
las actividades en aval. Actu alment e la capacidad de refinacin pr imaria es de
175.000 BPD. La produccin refinera en manos de Petro industr ial no abastece
completamente la demanda inte rna (135.000 BPD) import ndose gasolina, diesel
y GLP. Las refineras Amazonas y La Libertad cuentan slo con unidades de dest ila-
cin atmosfrica y a pesar de que la refinera Esmeraldas tiene una cierta capacidad
de conversin, la produccin de residuos en las tres refineras excede la demanda
local y se exporta a bajos precios.
La produccin de derivados de Petroindustrial y las import aciones son dist ri-
buidos al mercado int erno por Perrocomercial, que es el propiet ario de la red de
poliducros y terminales de almacenamiento y dist ribucin. Pet rocomercial provee
los productos a las comercializadoras al mismo precio fijado por el Presidente de la
2. Los grados API son una medida del American Petroleum lnstitute para definir la gravedad espec-
fica del petrleo. Cuanto mayor el oAPI, ms ligero el producto, es decir, mayor su contenido en
gasolina, diesel y productos blancos y ms alto su precio.
96
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Repblica en todos los terminales. En cuanto al precio de vent a al consumidor, el
decreto presidencial est ablece un margen mximo del 18% sobre el precio de vent a
en terminal aplicado por casi todos los distr ibuidores, sin existi r compe tencia por
precios o mrgenes.
Las actividades de la indust ria en lo referente al manejo ambiental y social
estn regul adas por el Regl amento ambiental para operaciones hidrocarburferas
aprobado en febrero de 2001. La principal modificacin int roduci da en este regla-
mento es la elevacin de los estndares ambient ales exigidos a niveles internaciona-
les, con especial nfasis en la reinyeccin del agua de formacin, el moni toreo de
emisiones, la quema del gas asociado y la realizacin permanent e de auditoras
ambientales. La Direccin de Prot eccin Ambient al del Mini st erio de Energa y
Minas (MEM) es la ent idad que supervisa el cumplimiento de dicho reglament o.
La ley establece el derecho a la consulta y a la part icipacin a las comunidades
locales y pueblos indgenas. El Reglament o que permitir la aplicacin de est e de-
recho ha sido reciente mente promulgado. Hast a la fecha, el tema social lo han
manejado las empresas mediante negociaciones directas con las comunidades. La
falta de una regul acin sumada a las grandes necesidades que enfrenta n las zonas de
actividades pet roleras no atendidas por el gobierno ha obligado a las empresas a
ejecutar obras y ent regar recursos a cambio de poder operar sin sufrir costosas parali-
zaciones. Esto, a pesar de que las compaas aportan un impuesto denomi nado
Ecodesarrollo a beneficio de estas zonas. El impuesto es de US$ 0,3S/ bbl y llegar a
ser en 200S de US$ O,SOlbbl , en los campos orientales. No se evidencia que el im-
puesto o los aportes de las empresas contr ibuyan significativamente al desarrollo de la
regin petr olera.
En el ao 2002 las rent as del sector petrolero supera n los US$ 1.S00 millones
y la cont ribucin del sector al presupu esto del Est ado promedia el 28%. La distri-
bucin de la rent a se ha ido complicando debido al conjunto de preasig naciones
establecidas para cada segmento de ingr eso: regalas, produccin ex consorcio, con-
tr atos de prest acin de servicios, etc. Lo ms criticable es el manejo poco t ranspa-
rente de recursos fuera del marco del presupuest o del Estado. A part ir del ao
2003, sin embargo, se eliminar la significativa preasign acin proveniente de las
regalas petr oleras que reciban las Fuerzas Armadas.
Entre los esfuerzos por conta r con un fondo para contingencias se cre el Fon-
do de Est abilizacin Petr olera que acumulaba recursos cuando el precio del crudo
superaba los US$ 20 por bbl pero estos recursos han sido tambin mot ivo de una
preasign acin. Finalmente , ante la expectativa del incremento de produccin con
la ent rada en operacin del OCP se ha establecido el Fondo de Estabilizacin, In-
versin Social y Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pbl ico (FEIREP),
cuyo desti no ser la recompra de deuda pblica externa a valor de mercado y esta-
bilizar los ingresos desti nados a educacin y salud.
B. Principales problemas de la industria petrolera en el Ecuador
El sector petrol ero del Ecuador present a ineficiencias y distor siones que generan
limit aciones al crecimiento econmico del pas. El pr imer grupo de problemas se
refiere a la necesidad de incrementar las inversiones en las actividades de explora-
. POLTICA PETROLERA
97

cin y prod uccin, que dadas las limitaciones del sector pblico y en part icular de la
empresa estatal, debern en su mayora venir del sector privado. Para desarrollar la
produccin provenienre de reservas probadas y capitalizar la existencia desde fines
del 2003 de una mayor capacidad de tr ansport e, se requiere tomar medidas para:
Asegurar la estabilidad econmica y jurdica de los centra ros, empezando por
resolver el problema del IVA de las compaas pet roleras operando en el pas.
Enconr rar una frmula contract ual denrro del marco de las leyes actuales que
permita la asociacin de Pet roecuador con privados para desarrollar las reser-
vas de los campos ms importanres.
Desarrollar nuevas reservas incluyendo aquellas ya probadas y aquellas que
result aran de la exploracin en nuevas reas.
En las act ividades de comercializacin y en el resto de actividades en aval se
deben resolver las distorsiones de precios e impuestos y eliminar el monopolio de
lacto de Petroecuador, favoreciendo la aparicin de la competencia tanto en la
refinacin versus la import acin de productos como en la distribucin y mer cadeo
de prod uctos. Sin estas mejoras el Estado dejar de percibir impuestos y los consu-
midores seguirn pagando altos precios por productos de baja calidad. Enrr e las
medidas propuestas estn:
Eliminar el subsidio al GLP.
Redefinir la polt ica de precios y el impuesto al consumo de combustibles de
manera que se facilite la enrrada de nuevas emp resas.
Buscar inversiones privadas para la actividad de refinacin.
De hecho, muchas de estas medidas son complemenrarias y algunas de ellas se
podr n tomar sin necesidad de recurr ir a cambios en las leyes. Adicionalmenre a
est as medidas se requiere tambi n solucionar los problemas est ruct urales del sec-
tor, es decir:

La necesidad de revisar el actual esquema de manejo de las renr as pet roleras

para asegurar la tr ansparencia y eliminar la corrupcin y el uso ineficienre de
los ingr esos pet roleros.
Revisar el marco legal e insritucional de la industr ia separando el rol del Esta-
do - vigil ant e del inrers general tanro a nivel de la administrac in de la renr a
como garanr e de una indust ria petrol era comprometida con el desarrollo sos-
tenible- del rol de Pet roecuador, en t ant o que empresa que debe buscar
maximizar la rent abilidad de los activos del Est ado en el sector.
La urgencia de manejar mejor los impactos ambienrales y sociales. El Ecuador
dispone de enromas muy sensibles del punro de vista ambienral en las zonas
pet roleras, en los cuales se ha acumulado un costoso pasivo ambienral y debe
preservar la cultura y elevar el nivel de vida de los pueblos indgenas especial-
menre impact ados por las actividades de la industr ia.
El problema del reembolso del IVAy la estabilidad contractual
La exencin del IVA a las import aciones de que gozaban las compaas petroleras
proviene de la Ley de Hidrocarburos, mienrr as que la exencin para el caso de
98 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
servicios petroleros consta en la Ley de Rgimen Tributario Interno. En 1998, a
nivel aduanero, se produce una interpretacin de la Ley de Hidrocarburos que re-
sulta en la obligacin a las compaas de pagar el IVA sobre las importaciones que
realicen. En 1999, se reforma la Ley de Rgimen Tributario eliminndose la exen-
cin del pago del IVA por los servicios petroleros y se incrementa la tasa del 10 al
12%. Hasta agosto de 2001, las compaas obtenan el reembolso del IVA por las
exportaciones de crudo como cualquier otro exportador del pas . En esta fecha, el
Servicio de Rentas Internas (SR!) introduce una reinterpretaci nde la ley tributaria,
diferenciando el tratamiento entre la industria hidrocarburfera y el resto de indus-
trias exportadoras, que condujo a que las petroleras privadas dejen de recibir el
reembolso del IVA. El efecto econmico de esta medida, segn las empresas, supe-
rara a fin de ao los US$ 200 millones.
Frente a esta situacin, Perroecuador no ha prestado atencin a los reclamos
de las compaas pese a ser la contraparte en los contratos y estar previsto en ellos
la posibilidad de modificacin de la retribucin del contratista al alterarse el rgi-
men tributario. Esto debera haberse aplicado al menos para efectos de compensar
el alza de la tasa del IVA.
Con respecto al cambio de interpretacin efectuado por el SR!, las compaas
han presentado reclamos administrativos y judiciales pues consideran que la regla
que rige para todo exportador es recuperar el IVA en razn de que este impuesto no
debe ser exportado y que fundamentalmente los contratos se establecieron con
economas que no lo consideraban.
El Gobierno, que termina su mandato, en un primer momento dej a discrecin
del SR! la solucin del conflicto, entidad que mantiene su criterio . En su explicacin
el SR! argumenta que las petroleras han estado en algunos casos reportando costos
indebidamente. A nivel judicial se han producido tres fallos que han tenido en cuenta
nicamente el reconocimiento del incremento del 2% en la tasa del impuesto. Es
decir, los fallos han ratificado la posicin del no reembolso considerando que lo nico
que afecta la estabilidad econmica de los contratos es el incremento de la tasa.
Frente a la continuidad del conflicto las posiciones se han hecho confusas ,
mezclndose argumentos como la ilegalidad de la reinrerpreraci n con acusaciones
de evasin de impuestos. A fin de buscar una salida, se ha abierto la opcin de un
Arbitraje Internacional. Con respecto a este procedimiento, el Estado ha aceptado
con reservas el principio y an no acuerda con la compaa Occidental cmo proce-
der . Encana, una empresa que result desfavorecida por el fallo del tribunal local,
ha indicado su intencin de continuar su reclamo tambin por la va del Arbitraje
Internacional.
El efecto negativo de estas medidas tributarias para la economa del pas y
especficamente para el sector petrolero es muy importante. Las compaas estn
reduciendo sus planes de inversin, lo cual directamente afectar la produccin a
corto y mediano plazo. La no resolucin del tema del IVA adicionalmente imposi-
bilitar el ingreso de nuevas inversiones para exploracin e incluso afectar toda
participacin de compaas en la reactivacin de los campos actuales de Petro-
produccin.
POLTI CA PETROLERA
99
Incrementar la produccin petrolera
Las compaas privadas
Las empresas privadas mant ienen a la fecha la operacin de campos que represen-
tan 26% de las reservas probadas de! pas. La perspect iva de produccin de las
compaas privadas se ha visto afectada por los probl emas del IVA, lo cual se refle-
jara en una mayor capacidad ociosa de! OCP al menos en el corto plazo. A media-
no plazo se visualizan dos escenarios:

El primero corresponde a un bajo crecimiento de la produccin que pasara de

180.000 BPD en 2002 a 240.000 BPD en el 2004, alcanzndose un nivel de
295.000 BPD en e! ao 2007. Este escenario result a de la reduccin volunta-
ria de la inversin de las empresas relacionada con la falta de estabilidad jur-
dica en general y con la no resolucin de! litigio de! IVA en part icular.
El segundo escenario -en el cual se asume que el nuevo Gobierno resuelva de
manera expeditiva e! problema del IVA en el curso de las primeras semanas de
su mandato permitira que las compaas aceleren sus inversiones y logr en
pasar de 180.000 BPD en e! ao 2002 a 290.000 BPD en el 2004, hast a
alcanzar los 420 .000 BPD en el 2007.
Considerando que en promedio e! 30%3de la produccin privada pert enece al
Estado, el costo fiscal ent re estos dos escenarios asciende a ms de US$ 500 millo-
nes correspondientes a ms de 45 millones de barriles que e! Estado dejara de
recibir como participacin. Esto es una razn suficient e para que el Gobierno bus-
que una solucin urgent e al IVA.
Petroproduccin
Durant e los ltimos cuatro aos, las restricciones bajo las que opera la empresa nacio-
nal han resultado en una reduccin promedio de su produccin de! orden de! 6, 1%
anual, ocasionando al pas una prdida superior a los 45.000 BPD de petrleo, que en
trminos de ingresos fiscales represent a un monto cercano a los US$ 700 millones.
De conti nuarse con las limitaciones en recursos financieros y tecnolgicos disponibles
a Pet roecuador, la declinacin de produccin actual de! 10% permitira recuperar en
veinte aos nicamente la tercera part e de las reservas probadas remanentes.
La cada de la produccin de Petroproduccin no se debe a la geologa de los
campos que cuent an con suficientes reservas, sino al deficient e manejo de! Estado de
una industria eminentemente tcnica. La injerencia poltica ha sido la regla, privile-
giando e! cumplimiento de objetivos de corto plazo y permit iendo que esta entidad
sea vctima de presiones de diferent es grupos de poder econmicos, sociales y sindica-
les. Pet roproduccin presta un mant enimient o muy pobre a sus instalaciones, ha per-
dido personal tcnico clavey no ha accedido a nuevas tecnologas. Con una planificacin
casi inexistente y con carencias de agilidad operativa y administrativa, causada en
parte por la prdida de su autonoma financiera al sujetarse a la Ley de Presupuesto
3. Si bien en los cont ratos de participacin el Estado participa en un 25%, consolidando la partici-
pacin de los campos marginales y la equivalente del cont rato de AGlp, sta asciende a 30%.
100 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Pblico, la emp resa ha perdido eficiencia. La cobert ura del cont rato colectivo a todos
los empleados, que establece significativas indemnizaciones por despido o renun cia,
ha sido ot ra razn para disminuir laeficiencia de la emp resa estatal.
Consumo
Privados
~ Perroecuador
O
20
40
80
60
100
140
120
Grfico 5. 1 Produccin y consumo nacion al de petrleo
Millones de Bbl.
160
1998 1999 2000 2001 2002
Act ualme nte , Perroecuador no dispone de todos los conocimientos tecnolgi-
cos para ejecuta r, evaluar e int erpret ar los result ados de la perforacin de pozos
horizont ales, la recuperacin mejorada y las campaas de ssmica 3D. Las inversio-
nes en estas act ividades slo estn ge nerando parcialmente los frutos deseados. A
pesar de esta realidad, no se ha permitido una parti cipacin significat iva de empre-
sas privadas , con los capit ales y tecnol oga requeridos. Esto debido a que los actores
polt icos y sindicales han acudido al nacionalismo y al calificativo de estratg ico del
sector para evita r iniciati vas de apert ura.
La poca part icipacin privada en los esfuerzos para desarrollar produccin se
concent ra en cinco campos marginales y dos campos medianos bajo el sistema de
Alianzas Operati vas, mient ras que la opcin deJ oint Ventlll"es en campos grandes
qued descartada luego de las distor siones int roducidas en el Congreso Na cional en
el marco de la aprobacin de las leyes Trole del ao 200 l.
De cont inuar Petroproduccin operando las reservas probadas ms impo rta n-
tes del pas con las mismas restri cciones financieras y tecnolgicas es muy probable
qu e no logre increment ar su produccin. Este escenario puede, sin embargo ,
modificarse significativament e si se logr a una act iva parti cipacin del sector priva-
do. De dars e las condiciones par a la inversin pr ivada tanto en las reas de
Petr oecuador como en las cont ratadas -Escenario No. 2- y levantada la rest riccin
de tr ansport e a fines de 2003, la produccin nacional podr a doblarse en los cuatro .
aos siguientes .
El t rabajo explorato rio de Petroproduccin no ha arrojado igualmente resulta-
dos significativos en los ltimos aos. Las reservas de campos an no product ores
no son alent adoras, 180 millones de bbl y las reservas posibles no son sustanciales,
7S mill ones de bbl. En ellas no es posible considerar num erosas reas que t ienen
prohibicin amb ienta l para ser exploradas, destacndose el prospecto de Imuya.
POLTICA PETROLERA
101
Cuadro 5.2 Proyecci n de la produccin naci onal de petrleo
(MilI. de bbl)
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total nacional
Escenario 1 148 150 173 179 183 191
Escenario 2 148 150 192 226 254 280
Petroproduccin
Escenario 1 82 84 85 86 84 83
Escenario 2 82 84 86 93 106 127
Compaas privadas
Escenario 1 65 66 88 93 99 108
Escenario 2 66 66 106 133 148 153
El caso de los campos l IT
En 1993, Petroproduccin descubri reservas de crudo pesado en un conjunto de
campos denominados Ishpingo-Tambococha-Tiputini (lIT) en la parte centro-orien-
tal de la Amazonia. Las ltimas perforaciones y estudios indican la existencia de un
volumen de reservas importante (1.410 millones de bbl). La situacin geogrfica y
medioambiental de lIT y la calidad del crudo con alto contenido de azufre conlle-
van presupues tar altas inversiones y estimar que el inicio de la produccin no ten-
dr lugar sino luego de siete aos de inversin. El inters de Petroproduccin de
convertirse en un socio activo del Proyecto, dete rminando la forma de ejecucin y
decidiendo fases de industrializacin para el aprovechamiento del crudo, ha dilata-
do la definicin del proyecto . Tanto para ste como para otros proyectos, la inver-
sin privada requiere autonoma en la operacin .
Reservas
Es responsabilidad del Estado asegurar flujos de renta petrolera en el largo plazo para
el beneficio equitativo de las generaciones actuales y futuras de ecuatorianos. Para
ello se hace necesario iniciar tareas de exploracin, si se considera que la incorporacin
de reservas a la produccin demora de 5 a 10 aos. Las estimaciones de produccin en
el escenario ms favorable de inversiones, tomando como base slo las reservas ac-
tualmente probadas , prevn incrementos significativos hasta el ao 2007 . A partir de
esta fecha es posible que se tenga una reduccin en la produccin si no se ponen en
produccin los campos lIT y no se efectan descubrimientos en nuevas reas.
Luego de la octava ronda de licitaciones, realizada en 1998, no se han contra-
tado nuevos bloques . Incluso existen tres bloques en el Oriente que fueran adjudi -
cados en la sptima y octava rondas a las compaas Burlington, CGC y Tripetrol,
que por causa de problemas con las comunidades los dos primeros y, por problemas
de ndole legal el tercero, no han iniciado labores exploratorias . Aparte de la con-
tratacin directa efectuada por Petroproduccin con ENAP para la exploracin y
explotaci n de tres campos medianos en produccin, no se ve viable ni conveniente
el efectuar nuevas contrataciones directas con empresas estatales una vez que esta
opcin ha sido expresamente negada por el Congreso Nacional.
102 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
El Gobierno saliente ha retrasado la novena ronda modificando su alcance
varias veces. Finalmente los bloques para licitarse en la regin Oriental han sido
descartados, quedando la ronda circunscrita a bloques costa afuera. Adems de la
indecisin poltica, la falta de una reglamentacin especfica no ha permitido efec-
tuar la consulta a las comunidades que habitan los bloques en la regi n del Oriente,
requisito necesario en forma previa al inicio de un proyecto. Sin embargo, cabe
sealar que gracias al esfuerzo de concertacin, el Gobierno saliente deja promul-
gado un reglamento para la consulta que va a facilitar el inicio de procesos de
consulta en nuevas reas de exploracin-produccin.
Subsidio generalizado al gas licuado de petrleo
Con el incremento reciente de los precios del petrleo y de los derivados, el efecto
neto de los impuestos pagados por los consumidores y de los subsidios implcitos
que rigen actualmente la venta de combustibles tiene un costo fiscal estimado en
ms de US$ 300 mill ones anuales. En est a cifra se suman el subsidio generalizado
al gas, como aquellos menores al diesel y al fuel oil. Los nicos productos con los
que efectivamente se estn recolectando impuestos son las gas olinas .
En el Anexo 5.2 se present a la estimacin detallada de los pr ecios de eficiencia
econmica actuales y su comparacin con los precios actuales. El clculo esta hecho
con base en precios del crudo de referencia West Texas Inrerrnediate (WTI) de US$
27 .515/ bbl , precio relativamente alto dados los problemas que ha causado en el
mercad o internacional la situacin por la que atraviesa Venezuel a.
El GLP es el producto que requiere de un mayor porcentaje de incremento
para alcanzar su precio de eficiencia econ mica" (347 %) . Adems del costo fiscal, la
forma de aplicacin actual del subsidio tanto al GLP como a los otros productos
hace que el valor total que se destina por este concepto beneficie indiscriminadamente
a pobres y ricos, sin orientarse a una mejora del bienestar de las clases necesitadas
como debera ser el objetivo prioritario.
Varios gobiernos han intentado sin xito eliminar el subsidio al gas, pero no
han podido implementar medidas compensatorias que hagan aceptabl e para la po-
blacin el incremento del precio . En algunas ocasiones, luego de decidirse un incre-
mento del precio del producto, los gobiernos han tenido que volver a reducirlos
para calmar las protestas ciudadanas. Existen varias opciones para focalizar el sub-
sidio. El Gobierno saliente deja estructurado un plan que permitira la venta de
GLP a un precio econmico de paridad de importacin, introduciendo al mismo
tiempo la entrega de un cupn especial a los pobres, de manera que cont inen
comprando el cilindro de GLP pagando el actual precio subsidiado.
4. El precio de eficiencia econmica corresponde al cosro de oporrunidad. En este caso se ha calcu-
lado el precio romando en cuent a el cosro de imporr acin de cada combustible ms los cosros
locales de servicios hast a su despacho desde el terminal de Perrocomercial.
POLTI CA PETROLERA
Grfico 5.2 Precio de los productos en terminal (inel. VA)
Vrvs USS/Galn
[40 -,-- --- - - - - - - - - - - - - - - - - - --,
so
60
40
20
o
103
o Precio
Terminal +
[VAsin
margen de
distribucin y
mercadeo
Precio
Econmico +
[VA
Super
Ext ra Diese! Fue! Oil GLP
Poltica de precios, impuestos y falta de compe tencia en el mercado
de deri vado s
La fijacin por decreto de los precios de los combusti bles y e! monopolio esta tal son
las principa les caractersticas del mercado de derivados de pet rleo en el Ecuador.
La eliminacin del subsidio de! GLP abre las puert as para proceder a ordenar e!
sistema impositivo de los combusti bles. Ello sin cambiar sust ancialmente los pr e-
cios al pblico pues las correcciones que seran necesarias en el precio del diesel
(16 %) y del fuel oil (13%) podran escalonarse esperando que el mercado inte rna-
cional se estabilice. El objet ivo funda me ntal es eliminar la injerencia del Estado en
la fijacin de precios, dejand o que stos respond an bsicamente a las variaciones del
mercado int ernacional. Existe experiencia en mecani smos de ajuste de precios que
per miten que el Est ado se reti re y que se absorban sin perjuicio del consumidor las
variaciones inte mpes t ivas tant o de subid a como de bajada de los precios en el mer-
cado int ern acional.
Estrec hame nte ligadas a las decisiones a nivel de los precios est n las decisio-
nes a nivel de los imp uestos y de los mrgenes de comerc ializacin. En el Ecuador
es impo rtante revisar el valor del Impuesto al Consumo Especial (ICE) y liberalizar
los mrgenes de distr ibucin y mercadeo de los produ ct os, de manera que se per-
mita la ent rada de privados de forma competit iva. Las actividades de comercializacin
de deri vados son llevadas a cabo por Petr ocomercial, dejand o a la parti cipacin del
secto r privado exclusivamente la comercializacin minorist a de der ivados a precios
fijos esta blecidos por el Gobierno. Esto se refleja en un mercado ausent e de compe-
tencia que obliga al usuario final a conforma rse con rgidas opciones de pr ecio y
calidad.
Inversiones en refinaci n
El consumo de derivados del Ecuador es de 135.000 BPD comparado con una
capacidad de refinacin de 175.000 BPD. Sin embargo, la produ ccin nacional es
deficitaria en cuanto a gasolinas, diesel y GLP teniendo que complement arse con la
import acin para lograr abastecer la deman da int erna , mientras que el exceso de la
104 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
produccin de residuos debe ser exportada. Se estima que las importaciones de este
ao ascendern a US$ 360 millones, cifra que continuar en crecimiento en los
prximos aos .
Las refineras de Petroindustrial debido a su configuracin y a los crudos que
procesan, generan un elevado volumen de residuo en detrimento de la produccin
de productos blancos. Ms an, la calidad de los combustibles es muy baja. La
gasolina y e! diese! tienen un alto contenido de azufre y las gasolinas son de un bajo
ocranaj e. En e! Ecuador se comercializa un diese! que contiene hasta 7.000 ppm de
azufre, mientras que e! promedio Latinoamericano se aproxima a las 400 ppm y en
los mercados de Europa Occidental y Estados Unidos el objetivo es no exceder las
30 ppm al ao 2005 .
Las refineras requieren modernizar sus equipos para reducir costos de produc-
cin y reducir los impactos ambientales negativos que estn causando; en resumen
deben incrementar su productividad. Estas acciones no han podido llevarse a cabo
por la falta de decisin poltica, malas administraciones, poca inversin y presiones
sindicales. La poltica actual de precios no incentiva la inversin en refineras priva-
das , pues no hay precios de venta fijados por la competencia sino ms bien precios
discrecionales. A ello se suman las limitaciones al acceso por parte de nuevas em-
presas mayoristas a la infraestructura de almacenamiento y transporte a tarifas
razonables. Sin posibilidad de integrarse al mercado los inversionistas no est n dis-
puestos a participar en la actividad refinera.
El monopolio estatal en las actividades de refinacin y comercializacin gene-
ra costos a la caja fiscal, no slo por la existencia de subsidios sino tambin por las
ineficiencias de Petroecuador. Entre los aos 2000, 2001 y 2002 la prdida acumu-
lada de! sector aval super los US$ 1.600 millones.
Cuadro 5.3 Resultado econmico de la refinacin y comercializacin
(miles de US$)
1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos 1.174.474 964 .94 1 1.156.661 1.321. 511 1.491. I 15
Ventas Mdo. Int erno (*) 1.025.173 782.696 838.002 1.116.664 1.280.379
Export acin de derivados 149.301 182.245 318.659 204.847 210.735
Egresos 1.177.685 1.305.570 2.051.815 1.728.076 1.920.171
Importaci n derivados (**) 440. 105 302.722 320. 135 347.581 36 1.904
Costo del Crudo (***) 474.919 724.878 1.457.029 1.084.899 1.225.500
Costos Comercializacin 106.216 112.406 111.064 116.375 131.456
Costos Industr ializacin 156.446 165.563 163.587 179.221 20 1.311
Result ado neto -3.212 -340 .629 -895 . 154 -406.56 5 -429. 057
(* ) No incluye el valor del IVA de lo> producros.
(**) En el ao 1998 se considera el valor del crudo de compensacin.
(***) Las cargas de crudo de las refineras se han valorado a precio internacional.
f uent e: Elaboracin propia, con base en las estadsticas de Pcrroecuador.
Sistema de administracin de la renta petrolera
La administracin de los recursos procedentes del sector petrolero desde sus inicios ha
sido objeto de un manejo inadecuado y poltico, convirtiendo la recaudacin y asigna-
POLTI CA PETROLERA
105
ci n de recursos en un verdadero laberint o a medida del paso de los aos. El Gobierno
ha encont rado en los ingresos pet roleros una supuesta fuent e inagot able de recursos
para satisfacer necesidades fiscales de toda ndole. Adicionalmente, la estimacin de
los ingresos para el presupuesto del Estado considera altos precios del petr leo", aco-
modando el total de egresos a ese estimado. Esta situacin implica un alto riesgo en
pocas de precios bajos por los dficit fiscales que se producen y al mismo tiempo no
permite un racional manejo de los cada vez crecientes gastos pbl icos.
El destino de la rent a pet rolera para el perodo 1995-2000 demuestr a:

El manejo cent ralizado de los beneficios de la actividad hidrocarburfera al

apenas asignar en forma direct a a los gobiernos seccionales el 3,8%,
La gran cantidad de recursos que se asignan a variadas instit uciones agrupadas
en el rub ro Otros, producto de la indefinicin causada por las preasignaciones.
Cuadro 5.4 Estructura de la distribucin de la rent a petrol era
(Promedio 1995-2000)
Gobierno Central
Provincias
Municipios
Fondos de Soporre Social
Otros
62, 14%
1,42%
2,40%
3,30%
30,94%
Puente: Prog rama Energa, Ambiente y Poblacin (EAP). Estudio Com-
parativo de la Distribucin de la RentaPetrolera E5MAp, febrero 2002.
El sistema ecuator iano de distribucin de la rent a comparado con los sistemas
de otros pases del rea Andin a demuestr a una mayor falta de tr ansparencia y gene-
ra una administracin ineficient e de las rent as pet roleras. Por ejemplo, la asigna-
cin a instituciones fuera del control presupuest ario en otros pases es menor en
promedio al 2%, mientras que en el Ecuador es mayoritaria. Tamb in los recursos
asignados a fondos sociales son insuficient es.
Entre las medidas ya tomadas est el eliminar la preasignacin de recursos
para las Fuerzas Armadas que ahora recibirn recursos va el presupuesto regul ar
del Estado, pero an queda mucho por hacer para mejorar la t ransparencia del
sistema actual
El ECORAE, que se cre con la finalidad de desarrollar programas sociales y
de preservacin del medio ambiente en la regin Amaznica no ha dado los frutos
deseados. Los ingr esos de este fondo provenient es de la produccin se tr ansfieren
en un 30% a los Consejos Provinciales de la regin, en un 60% a los mun icipios y
en un 10% al Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico. Los gobiernos
seccionales han orientado los recursos a mant ener un sistema bur ocrtico y al desa-
rrollo de las reas urbanas y no especficamente a las zonas afectadas por las activi-
dades petroleras.
5. El precio que se utiliza en el presupuesto del Estado correspo nde al crudo Oriente, que es el
precio del WTI menos un diferencial por calidad . Para el ao 2003 se est debatiendo un precio
esti mado entre US$ 18 y 22/bbl.
106
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Entre las iniciat ivas que destinan recursos a fondos especficos, se cre el Fon-
do de Estabilizacin Pet rolera cuyo objetivo era pr ecautelar los choques ext ernos
que podan produ cirse por la cada del pr ecio del crudo, acumulndose recursos
cuando el pr ecio del crudo superaba los US$ 20/bbl. Est e fond o no ha cumplido su
finalidad puesto que las rentas que ge nera se han pr easign ado tambin a beneficio
de la carr etera Troncal Amaznica (35%) y el Fondo de Inversin Pbl ica (65 %).
Finalmente, la admi nist racin act ual ha establecido una nueva pre asignacin hacia
un fond o denominado de Est abil izacin, Inversin Social y Productiva y Redu ccin
del End eudami ento Pblico, cuyos recursos pro vienen del crudo exportado de
Pet roecuador, que se transport e por el OCp, siempre y cuando no se deriven de la
menor util izacin del SOTE. El destino del fond o ser la recompra de deud a exter -
na, estabilizacin de ingr esos petroleros, educacin y salud. En este caso si bien la
finalidad de la Ley es loabl e, los montos necesarios para cumplir estos objet ivos a
cabalidad no guardan relacin con las expecta t ivas realist as de produccin.
Marco legal e institucional
La Ley sectorial, vigente desde 1978 y reformada en mltiples ocasiones, se estr uctur
sobre el post ulado de base segn el cual el sector pet rolero es est ratg ico y que, por lo
tant o, su explotacin quedaba reservada al Estado, el cual lo haca en forma direct a y
excepcionalmente por delegacin a empresas del sector privado. Por ello, el desarrollo
del sector petrolero ecuatoriano depende del desempeo de Petroecuador,
En el caso de Petroproduccin se observa qu e los costos de ope racin se
incrementan permanentemente, al caer la produccin y al no existi r control ni ren-
dicin de cuentas al Mini st erio de Finanzas que usualmente liquida a Pet roecuador
considerando costos esti mados . Ms an, las inversiones no se ejecuta n en la medi-
da del pr esupuesto aprobado y los proyectos se manejan a discrecin de las autori -
dades de turno.
Cuadro 5.5 Indicadores de la filial Perroproducci n
1998 1999 2000 200 1 2002 (*)
Costo operativo US$/Bbl 1.4 1 1.09 1.31 1.97 2.44
Produccin MM Bbl. 101.4 89 .5 85 .0 82.9 82.2
Inversiones / presupuesto 40% 77% 83% 55% 68%
(*) Est imado.
Fuente: Pcrroproduccin Presupuesto econmico de gastos e inversiones.
En la comercializacin externa de crudo, los cont rato s se adjudican por el
pr emi o que ofertan las compa as bajo un diferencial pr eest abl ecido ent re el crudo
Oriente y el WTI. Son frecuentes las modificaciones del diferencial, lo cual puede
ser razonable de acuerdo con las var iantes condiciones del mercado pero no ofrece
tr ansparencia, ya que se basa en est udios inte rnos de Petroecuador, mu chas veces
con gran dosis de subjetividad.
El sistema de cont ratacin de Petroecuador es lento y poco tr ansparente. En
promedio se requieren seis meses para efectuar una cont ratacin. Son frecuentes los
concursos declarados desiertos, los contratos suscritos sin concur so y las pr esiones a
los rga nos de adjudicacin.
P OLTICA PETROLERA
107
La asignacin del rol del Estado a Petroecuador, como cont raparte y ente de
contro l de los contratos petroleros ha sido perjudicial para la relacin con las com-
paas pri vadas y para el xito de nuevas iniciativas de part icipacin privada.
Petroecuador, al ser un compet idor con el privado por los mejores proyectos, tiene
conflicto de intereses y ha buscado mant ener el stat qtlo institucional, lo que en la
prct ica atenta contra los planes y necesidades del Estado .
El cambio frecuent e de autoridades, la injerencia poltica en la administ racin
de la empresa, la ausencia de rendicin de cuentas de los funcionarios del sect or y la
ineficiencia de los mecanismos de control han creado un sistema de baja responsa-
bilidad que atenta cont ra el aprovechamiento adecuado de los recursos hidrocar-
bur feros del pas.
Es as como el Ecuador compite en desvent aja con respecto a ot ros pases en la
regin que han reformado sus leyes separando los roles (i) del Ministerio como
definidor de la poltica sectorial, (ii) de los ent es regul adores y/o de los entes encar-
gados de represent ar al Estado en la definicin de incenti vos y marcos contractuales
atrac tivos a la inversin ext ranjera para la exploracin y produccin de hidrocarbu-
ros, (iii) y de la empresa pet rolera nacional llamada a act uar en un marco de auto-
noma financiera y de competencia en todas las fases.
Impactos ambientales y sociales
La industr ia pet rolera en el Ecuador realiza sus actividades en un ento rno frgil
desde el punto de vista ambiental y social. Como result ado de operaciones en las
cuales se prest muy poca atencin a estos asuntos, se tienen ahora pasivos ambien-
tales muy significativos. El problema ms notor io es quizs el tr at amient o y elimi-
nacin del agua en formacin que se obtiene con la produccin de petrleo crudo.
Son frecuentes los derrames de crudo y son visibles en los campos del Orient e
piscinas de Iodos de perforacin y/o de agua de formacin que deben elimi narse. En
la medida en que el corte de agua es creciente en estas explotaciones, es indispensa-
ble aplicar medidas radicales. Para ello se pueden tomar lecciones de la exper iencia
piloto de Petroecuador con la emp resa privada encargada ahora del procesamiento
y reinyeccin del agua de formacin del campo Shushufindi.
La quema de gas asociado es tambin una prctica perniciosa en los campos en
produccin de Pet roecuador. En cuanto a la Planta de gas de Shushufindi, se cuenta
con una capacidad ociosa del 60%, equivalente a una carga de 15 millones de pies
cbicos de gas asociado por da, lo que cont rasta con el volumen de gas que conti-
na quemndose en la Amazonia, que fcilmente supera los 50 millones de pies
cbicos diarios. Las implicaciones negat ivas de la quema del gas asociado a ms de
econmicas , son ambientales. La ut ilizacin completa de la Planta de gas de
Shushufindi permitira reducir las importaciones anuales de GLP en un 20% ( 1,2
millones de barril es). Tambi n se debe dar viabilidad a proyectos para aprovechar el
GLP del gas asociado y mejorar la generacin elctrica en los campos pet roleros;
caso del campo Sacha y otros en el Orient e.
La regl ament acin ambiental prev el desarrollar un monitoreo de las opera-
ciones de tipo parti cipat ivo pero no existe la capacidad para ello. Es importa nte que
se evalen los recursos que necesita la Subsecret ara de Proteccin Amb ient al, al
l OS E CUADOR : UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
mi smo ti empo qu e se exploren seriame nte las opcio nes de un monito reo ms
part iciparivo con las pobl aciones indgenas y locales.
El apoyo guberna me ntal a las regi ones afectadas por la explotaci n petrolera
a nivel de asignacin de rent as es limitado y poco tr ansparent e. Igualmente, las empre-
sas a t tul o de compensaciones intercambian permisos par a ope rar con un conjunto
de obras que se definen coyunt uralme nt e por las comunidades. En la pr cti ca no se
est apoyando un verdadero desa rrollo sustentable que eleve e! bienest ar de la po-
blacin y que permita la impl ementacin de proyectos que hagan facti ble e! desa-
rrollo sostenido de est as regiones.
C. Recomendaciones y su implementacin
A conti nuacin se presenta una serie de recomendacio nes y se incl uye una ma t riz
indica ndo la pr ioridad, ente responsabl e e indicadores de cumplimiento para las
actividades recomendadas.
Solucin al problema del IVA
Sea adoptando e! Arbitraje Intern acional u otro procedimiento, queda en manos
de! nuevo Gobi erno resolver e! conflicto de! IVA a la mayor brevedad posi ble. Las
medi das a las que se llegu e deben ser impleme ntadas administ rativa me nte en e!
corro pl azo, lo cual requeri r que e! SRl proceda a hacerl as operativas .
En e! caso en que se opte por la devolucin de los montos no rembolsados, es
recomendable negociar formas de financiamiento con las empresas privadas como
podr a ser un pago ligado a los increme ntos de produccin futura de las empresas.
Se sugi ere aprovechar esta situacin para esclarecer e! rgimen tribut ar io de
las compaas, no slo act ual sino futuro, de manera que Ecuador brinde tr ans pa-
rencia, reglas claras y seguri dad a la act ual y nueva inversin externa . Convendra
que par a nuevos cont ratos pet roleros, en forma prev ia a su suscr ipcin, se informe
al Servicio de Rentas Internas con el det alle suficiente.
Incrementar la produccin de los campos de Petroecuador
El nuevo Gobierno debe emprender acciones inmediatas que permitan incrementar
la produccin. Dada la situac in empresarial de Petroproduccin, es imprescindible
e! aporte privado. Para ello, la Ley de Hidrocarburos cont iene varias figuras legales
que pueden aplicarse para que la empresa privada part icipe con Petroecuador en las
actividades petroleras", La especfica modalidad deber satisfacer a los diferentes sec-
tores de opi nin pbl ica, ser atract iva par a los inversionistas y, par a su rpida
implementacin, deber concret arse sin la intervencin del Congreso Nacional.
Un esquema que cumple lo sealado es la conformacin de empresas de Economa
Mixta, forma contract ual que ha sido ut ilizada por Petroecuador en pequeas empre-
6. Se estima que las inversiones que se pueden atraer para la opti mizacin de los campos actuale s
bajo el esquema planteado, podra n ascender a US$ 1.000 mi llones que permit iran elevar la
produccin actua l de 225 .000 BPO a un nivel de prod uccin de 347.000 BPO pa ra el ao 2007 .
es deci r un 60 % adicional a lo actual (ver Anexo 3).
POLTI CA PETROLERA
109
sas (ej. Ausrrogas y Lojagas). Este tipo de empresa acta como una sociedad annima
en donde part icipan como accionistas una institucin del Estado y un ente privado.
En cada rea de produccin -Sacha, Shushufindi-Aguarico, Auca, Lago Agr io y Li-
bert ador, que en algunos casos comprende varios campos- se constitui ra una empre-
sa de Economa Mixt a. Petroproduccin sera el accionista que capitaliza la empresa
con las reservas pet roleras, las instalaciones y el personal, obteniendo un porcent aje
de acciones en la sociedad. La bsqueda del accionista privado ser a travs de una
licitacin internacional, requirindose como mnimo el contar con tres ofertas para cada
rea, en donde se garantice la transparencia, compitiendo las ofertas con una sola cifra
econmica que consistir en un bono anual fijo por varios aos. En el clculo del bono
deber integrarse el costo de remediacin de los pasivos ambientales prioritarios.
Incrementar reservas
Solvent ados los problemas que afectan la inversin petrol era privada, principal-
ment e los relacionados con la seguridad jurdica y la estabilidad t ributaria, elimi na-
da la falta de capacidad de tr ansport e y disponible un nuevo reglament o para la
consulta previa de la poblacin local se recomienda planear nuevas licitaciones de
bloques , por cuanto aproximadamente un 50% de la superficie prospectiva petro-
lera del pas no ha sido explorada y existe la necesidad de incorporar nuevas reser-
vas en los prximos aos que compensen la declinacin de la produccin.
El lanzamient o de una nueva ronda pet rolera requiere la adopcin de un mo-
delo de cont rato apropiado y el proceder a la consulta y a los estudios ambientales
necesarios. El modelo de cont rato que se recomienda utilizar en las licitaciones es el
de part icipacin, en razn de que su aplicacin es inmediata (no requiere modifica-
ciones legales), tiene la acogida de las compaas y no ha sido cuestionado. Vale
sealar que las crticas recibidas han sido respecto a los contratos modificados.
Con este esquema el gobierno podr a lanzar una amplia ronda que incluya los
bloques identificados en el Ori ent e y en la Cost a; adems de un proyecto especfico
para el desarrollo de los campos ITT. Esta recomendacin requiere el inicio inme-
diato de la consult a a las comunidades del rea de influencia de los bloques a licitarse,
estableciendo los principios de participacin y los beneficios concretos que recibi-
ran las comunidades, que deber an constar en los mismos trminos de referencia
de la licitacin. Para evitar cuestionarnientos como los que se han dado respecto de
los cont ratos de part icipacin modificados, los nuevos cont ratos deben ser de adhe-
sin, es decir estndar es y que su versin final sea el result ado del consenso al que
lleguen los diferentes actores, Minister io de Energa, compaas, Cont ralora del
Est ado y SRI, ent re los principales.
Eliminacin del subsidio indiscriminado al gas
Se recomienda increment ar el precio del cilindro de 15 kilos de GLP de su valor
actual US$ 1,60 al precio econmico estimado en US$ 7, 15
7
; al mismo tiempo se
7. El precio econmico de US$ 5 por cilindro de GLP mencionado con frecuencia por la prensa
result a de un promedio ponderado ent re el precio de oport unidad real (US$ 7, 16/cilindro) para
110 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
debe establecer un subsidio focalizado y directo en compensacin a las clases pobres
del pas. Para este ajuste no se requiere de ninguna ley, ya que la fijacin de precios de
los combust ibles es atribucin del Presidente de la Repblica.
Para la compensacin se plantean dos alternativas: la primera consiste en la
creacin de un "bono de gas" en efect ivo que se pagara conjunta ment e con el bono
social que existe actualment e y que est siendo recibido por alrededor de 1.200.000
familias, el valor del bono ser de US$ 10 mensuales, lo cual cubrir el incremento
del costo considerando un uso de gas equivalente a 21 cilindros al ao por famili a.
La segunda posibilidad es a travs de la entrega de 21 cupones anual es a las mismas
famili as que reciben el bono social, que les permita adquirir el cilindro al precio
anterior de US$ 1,60.
Asumiendo que el beneficio lo reciba cerca del 50% de la poblacin que ac-
tualmente reciben el Bono de Solidaridad, en trminos fiscales consolidados, el
ahorro al eliminars e este subsidio sera de US$ 245 millones menos el costo del
"bono de gas" de US$ 144 millones anuales; es decir, el Estado logr ara reducir el
costo fiscal actual en un monto de US$ 101 millones por ao.
El incrementar del precio del GLP a su precio de eficiencia disminuir consi-
der ablemente la utilizacin de este combustible para otros fines que la coccin,
como automotores o calentamiento de agua, para los que existe otro tipo de ener-
gticos. Asimismo, se eliminar el contrabando a pases vecinos, por lo que es muy
probable que el beneficio sea mayor.
Nueva poltica de precios e impuestos
Igual que en el caso de los subsidios , es recomendable que el gobierno proceda a
transparentar los impuestos implcitos de los productos. Para ello es necesario el
envo de una reforma legal al Congreso Nacional que cree un nuevo impuesto a los
consumos especiales (ICE) en cent avos de dlar por galn de producto. El siguient e
cuadro extrado del Anexo 2 presenta los valores sugeridos del ICE por producto y
los precios al pblico.
Cuadro 5.6 Precios al pblico de los productos suge ridos y actuales
ICE Precio Comentario
Sugerido Sugerido-ActuaI*
Crv, US/gaI Ctv. US/gaI
Super 25,0 140,8-141 ,6 Sin cambio
Ext ra 7,0 111,7-11 2,1 Sin cambio
Diesel 0,0 97,0- 83,6 Ligero aumento
Fue! oil 0,0 6 1,5- 54, 6 Ligero aumento
GLP 0,0 97,5-21 ,8 Aumento importante
*Precio al Pblico = Precio Terminal + (IVA + ICE) + Margen de dist ribucin y mercadeo.
A excepcin del GLP que perdera el subsidio indiscriminado, una vent aja del
esquema plant eado es que no implica una modificacin sustancial de los precios de las
los volmenes de GLP import ado (p. ej., las dos terceras parte del mercado) y un precio conta ble
a costos para la produccin nacional de GLP (p. ej., la ter cera parte del mercado).
POLTI CA PETROLERA
111
gasolinas y slo ajustes en los precios del diesel y del fuel oil que podran escalonarse
en el tiempo conforme evolucionan los precios en el mercado inte rnacional.
Luego del ajuste de precios y la adecuacin del sistema imposit ivo, se sug iere
cont inuar con la liberalizacin del mercado, eliminando los aranceles a las imp orta-
ciones lo cual significa una apert ura a las importacio nes privadas de derivados con
la posibilidad de que emp resas privadas acceda n a infraestructuras de tr ansporte y
almace na miento, inicialme nte a aquellas en manos de Petrocomercial y a largo
plazo a insta laciones propias fruto de nuevas inversiones.
Para dar viabilidad a esta propuest a, es indi spensabl e que Pet rocomercial est
obligada a prest ar los servicios de tr ansporte por poliduct os, almace namiento y
otros que demanden las emp resas int eresadas en la comercializacin de product os.
Las t arifas por tr ansporte y almace namiento que cobrar Pet rocornercial" sern
publicadas por el MEM Ydebern ser compet itivas . Dado el t amao del mercado
ecuatoriano, para evitar la consti t ucin de monopolios pri vados de distribucin y
comercializacin es necesario que la calificacin de empresas interesadas en estas act i-
vidades no sea tan rigurosa en lo que respect a a t amao. Por ot ro lado, de ninguna
manera esta reduccin de exigencias significar el incumplimiento de las normas
operacionales y ambientales que debern seguir siendo supervisadas por la Direccin
Nacional de Hidrocarbu ros y de Proteccin Ambiental, respect ivamente.
El incremento de comercializadoras y productoras, al reducir las barreras de
ent rada, y la apert ura de las importaciones, con segur idad redundar a mediano
pl azo en mejoras en la calidad de los productos y servicios ofrecidos y una reduccin
de mrgenes de distr ibucin y mercadeo que act ualmente son elevados pues oscilan
entreel lOyeI 18%.
Inversiones en refinacin
Para la moderni zacin de las refineras se considera que la consti t uci n de empresas
de economa mixt a es tambin una alterna t iva econmica y polti camente viable.
El esquema que se plantea requiere que el Est ado ceda un porcentaje de su propie-
dad a empresas pr ivadas calificadas , a cambio de que stas efect en todas las inver-
siones necesarias, cubran los costoS operativos, los pasivos laborales y efect en la
remediacin ambiental. La seleccin de la empresa privada se efecru ara mediante
licit acin int ern acional manejada por el Comit Especial de Licitaciones (CEL), con-
t and o con mnimo tres ofertas y obteniendo la adjudicacin de la compaa que
oferte el mayor valor econmico por las acciones ofrecidas.
En trminos de eficiencia econmica es a priori ventajoso la const ruccin de
nuevas refineras en lugar de ampliar las import aciones para abastecer la demanda
local. Una refinera local puede adquirir la mat eria pr ima a precios inferiores sin tener
que incur rir en costos de transport e. Siendo la refinacin una industri a compet itiva,
las nuevas refineras requieren de est udios de factibilidad econmica det allados y de-
ben corresponder nicamente a iniciativas privadas. Para ello debe eliminarse la nece-
sidad de autorizacin especial del Ejecut ivo para la ejecucin de estos proyectos.
8. Segn las establecidas en el estudio An analysisoffllelproduaspipelinetariffstrtlct1lrefortransportation,
storage. and maritimeterminal usage, Booner & Moore 1999, preparado para el CONAM.
11 2 EC UADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Mejoras en la administracin de las rentas petroleras
Se recomienda que el Gobierno entrante prepare una ley de Transparencia de las
Rent as Pet roleras que elimine las preasignaciones y que clasifique los conceptos de
ingreso de acuerdo con la realidad de la industr ia. Los part cipes de las preasignaciones
debern ser sometidos al Presupuesto General del Estado y sus recursos a asignarse
responder a las verdaderas necesidades. Sin embargo, en una primera etapa, los mon-
tos de preasignacin constarn dentro del presupuesto del Estado hasta concluir una
evaluacin. Esto reducir la posible oposicin a un proyecto de esta naturaleza.
La part icipacin de las rentas pet roleras es recomendable que se responda,
ent re otros a los siguientes criterios:
Descentralizacin, es decir, que part e de las' rentas vaya a los orga nismos
seccionales, teniendo mayor peso aquellos que son afectados por la actividad
hidrocarburfera. Los primeros beneficiarios seran las juntas parroquiales, luego
municipios y prefecturas, modificando el esquema act ual.
Desarrollo de las comunidades indgenas. Este caso de aplicacin a media no
plazo requi ere capacitacin y fort alecimiento de las orga nizaciones indgenas
de manera que desarrollen pr oyectos sostenibles en los cuales se inviert a los
recursos que les toque administra r.
Fondos de Estabilizacin
Respecto a conta r con un real Fondo de Estabilizacin Pet rolera, el Gobierno
debera adop tar como poltica, respaldada en un reforma legal, la fijacin de un
precio conservador para efectos del Presupuesto del Est ado", Todos los excedentes
der ivados de un mayor pr ecio debern capitalizar este fondo que permita afronta r
los efectos negat ivos cclicos del mercado de petrleo mundial. La misma reforma
debe disponer que el uso de este fondo sirva para compe nsar los ingresos en pero-
dos de bajos precios y quiz para bajar la presin de la deuda externa.
Es recomendable establecer disposiciones para un riguroso manejo fiscal que
elimine part idas extra presupuestarias y someta a todas las insti t uciones del Est ado
a los ingr esos calculados exclusivamente con base en premisas realist as de precio y
produccin del perodo, prohibiendo todo endeudamiento a tr avs de pagos antici-
pados por venta de crudo. Finalment e, la ley debe contemplar la creacin de un
banco de informacin permanente y de acceso universal a todo el manejo de la
renta para garantizar su tr ansparencia.
Nuevo marco legal e institucional
La reforma est ruct ural del sector es pr iorit aria para adecuarla a los mandatos de la
Constitucin que establece que el Est ado debe explotar este recurso natural a tr a-
vs de empresas (pblicas o privadas, nacionales o extr anjeras) eficientes y compe-
tit ivas. Para esto se debe crear condiciones para incent ivar la competencia, el libre
emprendimiento, la concur rencia y penalizar las prcticas monoplicas y las que
dist orsionen o impidan el libre funcionamiento del mercado. En consecuencia, las
9. Se sugiere que no supere los US$ 17/barril.
POLTI CA PETROLERA
11 3
empresas que pudiera tener el Estado en el sector de hidrocarburos no pueden
const it uir monopolios y su presencia no debe impedir que, en la prct ica, otras
empresas pued an participar en el sector en igualdad de condiciones.
El decidir una tal reforma conlleva la elaboracin de una nueva Ley de Hidro-
carburos y nueva Ley de Petroecuador. La primera debera asignar al MEM la re-
present acin exclusiva del Estado, y dar continuidad al fortalecimient o institucional
de sus ent es de cont rol operativo y ambient al, buscando reducir al mximo la inje-
rencia poltica y propiciando la ejecucin de los planes e inversiones de largo plazo
del Est ado. Por otro lado, la nueva Ley debera asignar a Petr oecuador el rol espe-
cfico de empresa petr olera, con similares obligaciones y derechos que cualquier
empresa del sector pr ivado.
La reforma est ruct ural del sector deber ser debatida ampliamente e implemen-
tada a mediano plazo, sin perder de vista que cumpla los objetivos de aumento de la
inversin nacional y extr anjera en el sector, incremento de ingresos para el fisco,
generacin de empleos en la industri a, mejora de las condiciones ambientales y de
seguridad ; y mejora de la competit ividad internacional de todos los sectores produc-
tivos ligados directa o indirectamente con la industria de hidrocarburos.
Manejo de los impactos ambientales y sociales
El nuevo Gobierno debe tomar acciones que permitan la remediacin de los pasivos
ambientales. Para ello podra usar la oportu nidad de introducir clusulas especfi-
cas en los contratos con los pr ivados que entren a los campos para elevar la produc-
cin. Estas clusulas podran fijar un mont o mnimo de inversiones a deducirse de
los bonos de produccin fijados para las Empresas Mixt as que tengan en cuenta la
realizacin de los tr abajos de remediacin prioritarios. Esta recomendacin es apli-
cable tambin para el caso de las refineras.
Se recomienda que el MEM establezca un procedimiento que permita el apro-
vechamiento del gas y su limit acin de ser quemado, conforme a las nuevas regul a-
ciones.
En el plano social, es importante que el Estado desarrolle un progr ama inte-
gral a beneficio de las comunidades, hacindoles part cipes del beneficio de la ex-
plot acin en trminos econmicos. Para ello se sugiere velar porque el destino de
los recursos econmicos garantice la sustenrabilidad del desarrollo propu esto en el
largo plazo, especialment e para la poca postperrolera, Esto implica ent re ot ras
acciones un proceso de apoyo al fortalecimiento de las organizaciones comunitarias
como ent es empresariales capaces de administrar y generar sus propi os recursos.
Cuadro 5.7 Matriz de sugerencias
-
-
Problemas Medidas de polti ca Indicadores de progreso Obj etivo/Met as
.l:>-
Corto plazo Medi ano pl azo
(A junio 200 3) (2003-2007)
Aceptacin del Arbitraje Firma de procedimiento de Solucionar litigio en corto plazo
Intern acional arbit raje Pais - Cas.
Reembolso del IVA Pet rolero y Clarificacin legal del Dispositivo Legal Brindar estab ilidad jurdica y
falta de esrabi lidad fiscal rrararnienro t ribut ario a Cas. triburaria/ Increment o Inversin
t'I'l
Pet roleras Privada
n
s:
" Acuerdo de pago del IVA a las Conformacin de comisin de
O
~
compaas negociacin Distribu ir en el tiempo el costo
e
fiscal por efecto del pago Z
>
>
Baja produccin proveniente Anuncio Presidencial de la Anuncio pblico de la frmula a Increment ar la produccin, Cl
m
de los campos con mayores apertura de campos de utilizarse captando inversin privada y Z
"
reservas Petroecuador a la Inversin nuevas tecnolog as, sin inversin >
Privada estatal
m
n
O
Z
Preparacin proceso de Expedicin de bases y reglamen- O'
z
Licitacin Int ernacional tos, licitacin y contratos

>
Baja actividad exploratoria Lanzamiento de una nueva Resolucin creando el CEL Mayor actividad exploratoria para
><:
en
ronda de licitaciones reponer las reservas petroleras
O
n
incluyendo el proyecto ITI ;;
r-
"
Preparacin proceso de Expedicin de bases y reglamen-
m
r-
Licitacin Int ernacional incluida ros, Licitacin y contratos
~
consulta previa m
<:
O
Subsidio Indiscriminado al Increment o del precio del Decreto Presidencial Reducir el COSto fiscal en ms de
;;::
GLP cilindro de GLP y creacin 100 MM US$ lao sin afectar a
i=
m
Bono de Gas clases pobres
Z
6
(Contin uacin Cuadro 5.7 )
Problemas
Impuestos, no transparen tes y
falt a de competencia en las
act ividades aval
Coreo plazo
(A junio 2003)
Medidas de poltica
Medi an o plazo
(2003-2 007)
Revisin del Impuesto a los
Consumos Especiales de los
combust ibles
Obligacin de Pet rocomercial
de prest ar servicios a terceros a
tarifas no-discriminatorias
Indicadores de progreso
Env o como "urgente" al
Congreso, de un disposit ivo
rect ificando la creacin del ICE
Reforma al Regl amento de
Petr ocornercial y Acuerdo del
MEMde t arifas
Objetivo/Metas
Ofert ar productos de mejor calidad
y permiti r el ingreso de compet ido-
res al mercado
-e
O
S'
~
"O
~
:;;
~
Baja capacidad de refinacin
o ineficiencia de las plant as
act uales
Mala administ racin de las
Rent as Pet roleras
Eliminar la autorizacin del
Ejecut ivo para nuevas plant as
Preparacin Proceso de
Licit acin Int ernacional para
inversin privada en las
Refineras
Definicin Presidencial para
una nueva ley
Elaboracin del borrador de Ley
de Transparencia mediant e
amplia consulta
Asignacin de beneficios
percoleros a las comunidades
afectadas
Disposirivo legal que elimina la
necesidad de auto rizacin
presidencial
Expedicin de bases,
Reglament os, Licitacin y
Cont ratos
Anuncio pblico
Documento remit ido por el
CONAM a la Presidencia y envo
al Congreso Naconal
Propuest a del Min. de Amb iente
y Bienest ar Social
Nuevas inversiones de refinacin,
transpone y almac enamiento
Mejoramient o tecnolgico y
productivo de las refineras actuales
Equidad en la dist ribucin, mejor
sistema de cont rol y rendicin de
cuentas
Desarrollo sostenible de la regin
pet rolera
.....
VI
(Conti nuacin Cuadro 5.7)
Problemas
Corto plazo
(A junio 2003)
Medidas de polt ica
Medi ano plazo
(20032007)
Indi eador es de progreso Objeti vo/Met as
......
......
0\
Caduc Marco Legal e
Institucional del sector
Mal manejo de los impactos
ambientales y sociales
Definicin Presidencial de!
nuevo marco jurdico e
inst it ucional para reformar el
sect or
Elaboracin de borrador Ley de
hidrocarburo s y de
Pet roecuador y su discusin
Cuant ificar la remediacin de
los pasivos ambient ales
Propuesta para manejar e!
agua de formacin en los
campos del Oriente
Aprovechamiento de! gas rico
de los campos pet roleros de la
Amazonia
Anuncio pb lico
Documento remit ido por e!
CONAM a la Presidencia y envo
al Congreso Nacional
Invent ario valorado efectua do
por la Subsecret ara de Prot .
Ambiental
Consideracin en pliego de
licit aciones
Manual de procedimiento
emitido por e! Ministerio de
Energa
Definir roles, modernizar la
legislacin y dinami zar e! sector
Reducir los pasivos ambient ales
Mit igar impacto ambient al de las
operaciones
Eliminacin de la contaminacin y
da r valor agregado al gas
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Z
O
POLTICA PETROLERA
D. Result ados econmicos
117
El nuevo Gobierno, para capitalizar las ventajas que encuentra en el sector (reservas
probadas, OCp, reglamento de consulta) debe dar solucin a ineficienciastribut arias
ya las distorsiones que impiden la ent rada del capital y la tecnologa necesarios. La
solucin al problema del reembolso del VA a las compaas operadoras, la elimi-
nacin del subsidio generalizado al gas y la adopcin de una frmula de consenso
que permita la asociacin de Petroecuador con empresas privadas para la operacin
de los campos ms importa ntes del pas, permitirn en el corto plazo incrementar
sustancialmente el aporte del sector a la economa nacional.
Para evaluar el resultado de las medidas propuestas se desarroll un modelo
de clculo del aporte del sector a la economa nacional para los prximos cinco
aos. Se consideraron dos escenarios: el primero que asume que no se toman las
medidas requeridas, en particular la eliminacin del subsidio al GLp, ni se resuelve
el problema del VA y que Petroecuador con sus limitaciones conocidas siga ope-
rando las reservas de petrleo ms important es del pas. El segundo escenario asu-
me que se elimina el subsidio, se da solucin pronta al problema del VA y se
establece una frmula que permite la ent rada de compaas privadas en los campos
del Oriente. El detalle de las hiptesis y los clculos realizados estn en el Anexo 3.
Partiendo de hiptesis conservadoras sobre precios del petrleo (US$ 22 el
barril del crudo de referencia WTI) y de proyecciones de produccin slo con base
en las reservas probadas, la solucin de los problemas de COrtO plazo hara que la
produccin pasara de 148 millones de bbl este ao a casi 280 millones al ao 2007.
Sin contar los beneficios que las inversiones dejarn en trminos de empleo y desa-
rrollo regional, el aporte anual del sector al fisco se incrementara en un 50%,
pasando de USS 1.500 millones actualmente a casi USS 2.400 millones al ao
2007. En caso contrario, manteniendo el stat qllo y retr asando la solucin a los
problemas del sector, el nuevo gobierno corre el riesgo de no aprovechar en su
verdadera magnitud este importante recurso y de continuar recibiendo sin ningn
incremento el mismo aporte del sector al fisco.
Segn muestra el grfico adjunto en trminos acumulados el aporte del sector
para los prximos cinco aos (2003 al 2007) podra pasar de USS 7.900 millones a
USS 10. IDO millones.
Grfico 5.3 Aporte del sector petro lero a la economa nacio nal - Proyeccin al 2007
MilI. de USS
2.500
2.000
1500
l. UUO
500
o
2002 2003 2004 200 5 2006 2007
o Escenario 1
Acomulado
7.900 MillUSS
Escenario 2-
Acomulado
10.100 MillUSS
118 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Incluso, si las condiciones de precios de petr leo se mant ienen altas en el mer-
cado int ernacional y e! promedio del WTI pasa de 22 a 25 US$/bbl , e! aporte al
fisco del sector no crecera significat ivament e si no se cambian las regl as para logr ar
e! ingr eso de la inversin pr ivada y se mantiene e! subsidio generalizado al GLP.
Con los precios ms altos en e! escenario 1 solo logra ra un incremento promedio
del aporte anual del sector al fisco de US$ 130 millones.
A diferencia en el escenario 2, a pesar de la baja de! precio del crudo en el
mercado int ernacional, el mayor increment o de la produccin tanto en los campos
de Pet roecuador como en los campos operados por los contratist as y la eliminacin
del subsidio, generan un incremento muy significativo del aporte de! sector al fisco.
La caja fiscal que recibi en e! ao 2002 aproximadamente US$ 1.637 millones se
vera beneficiada en e! ao 2007 con e! equivalente de US$ 2.38 5 millones, prove-
niente del flujo de dinero que produce la part e pr ivada a tr avs de mayor produc-
cin y bonos anuales10.
En cuanto al beneficio en la renta petrol era que puede ser atr ibuido al OCP
tenemos, primero la parti cipacin del Estado en el incremento de produccin de las
compaas que ser t ransport ado por el OCp, cuyos recursos son dest inados al
FEIREP. Segundo, la liberacin de capacidad de tr ansporte por el SOTE que permi-
tir a incrementos de produccin en los campos de Petr oecuador pr incipalment e con
nueva inversin pr ivada.
El FEIREP se capitaliza fund ament almente con los ingresos de! Estado prove-
nientes del crudo tr ansport ado por e! OCP que no se deriven de una menor util iza-
cin del SOTE11. El 70% de su valor se destin ar a reduccin de deuda externa. Es
induda ble que este fondo guarda una correlacin direct a con los niveles de produc-
cin. En el escenario 1 se logr a capitalizar menos del 50% de! escenario 2 en que la
inversin pr ivada part icipa ms agresivamente en la indust ria. Dado e! gran nivel
de endeudamiento externo del pas que supera a valor de mercado los US$ 4. 000
millones, e! FEIREP con los recursos que logr a acumular en los prximos cinco
aos, sea US$ 500 millones en e! escenario 1 o US$ 1.000 millones en e! escenario
2, solo cumplir marginalmente e! objetivo de su creacin. Esto refuerza la necesi-
dad de emprender una reforma sectorial de mayor alcance que incent ive la inver-
sin privada en e! sector petr olero part iendo de la exploracin y el desarrollo de
nuevas reservas as como en las actividades en aval.
Anexo 1
Evolucin histrica y descripcin del sector
La produccin petrolera se inicia en 1975. En 1971 se expide la primera Ley de Hidrocarburos, al
amparo de la cual se crea la emp resa esta tal CEPE, a la que se ent rega e! ma nejo de todas las
act ividades perro leras incluidas las acti vida des de almace namiento, tra nspo ne, refinacin y
10. Los bonos anuales provienen de! aporte privado para la constitucin de las empresas de Econo-
ma Mixta.
1l . Para el clculo de los ingresos de! FElREp, se considera e! excedente de la produccin de las
compaas privadas sobre e! ao 2003 (lSO.OOO BPD) en e! porcentaje de participacin del
Estado (30%) y se deduce los costos de t ransporte y el impuesto al ECORAE.
POLTICA PETROLERA
119
comercializacin de derivados; incursionando tamb in en las fases de exploracin y produccin
de petr leo en forma paralela a Texaco y a otras pequeas empresas que operaban bajo cont ratos
de asociacin con el Estado .
En 1989, en sustitucin de CEPE, se crean Pet roecuador y sus filiales Pet roproduccin,
Pet roindustri al y Pet rocomercial responsables de cada fase de la indust ria. El objeto fue contar
con empresas eficientes, dotadas de auto noma financiera, operativa y administ rativa y un propio
Reglament o de Cont ratacin de bienes y servicios. Con excepcin de las actividades de explora-
cin y produccin que tambi n son ejecuta das por empresas privadas, Petroecuador mant iene el
monopolio de la industri alizacin y comercializacin mayorist a de derivados de petrleo.
A parti r de 1992, las inversiones de Pet roecuador estn sujetas a las disposiciones del Mi-
nisterio de Finanzas dentro del Presupuesto General del Estado. Los rganos de control de las
actividades hidrocarbur feras en los aspectos operativos y ambienta les son la Direccin Nacional
de Hidrocarburos y la Direccin de Proteccin Amb ient al, dependi ent es del MEM.
Reservas petroleras
Las reservas probadas recuperables result antes de la exploracin en el Ecuador se estiman en
7.695 millones de barriles, de las cuales quedara n por ext raerse 4.629 millones de barriles.
Cuadro SA.l Reservas al 3 1/12/200 1 (millones de barriles)
Petro-produccin
Probadas
Remanentes
Campos en produccin
Camposen no produccin
Probables
Posi bles
6.133.25
3.425.48
2.080.29
1.345.19
259.12
92.58
74%
Compaas Total
privadas
1.561.83 7.695.08
1.204.14 26% 4.629.62
775.54 2.855.83
428.6 1.773.79
77.34 336.46
344.02 436.6
Reservas remanentes de acuerdo a la gravedad
Menores a 20 API
Mayores a 20 API
Facror de recobro
1.l07.06
2.318.42
35,89%
760.94
443.2
22,50%
1.868.00
2.761.62
Fuente: Reservas de petrleo crudo y gas del pas al 3 1 de diciemb re de 200 1, Direccin Nacional de Hidrocarburos,
Perroproduccin, Admini stracin de Contratos Petroleros.
Estas reservas estn calculadas en las estadsticas oficiales del MEM con un factor de reco-
bro promedio de 36% para Pet roecuador y del 22,5 % para las compa as privadas. La diferencia
ent re los factores de recobro ent re Petroproduccin y las compaas, pese a que los yacimientos
estn en la misma cuenca, se debe nicamente a un manejo poltico y no tcnico de estos factores.
El tipo de amort izacin de las inversiones utilizado en los contratos se basa en unidades de pro-
duccin sobre reservas totales, de ah el inters por reducir las reservas de las compaas privadas
a fin de acelerar la recuperacin de inversiones y crear la posibilidad de fut uras negociaciones de
contratos y campos.
As calculadas en la estadstica oficial, la mayor parte de reservas probadas pertenece a
Pet roprod uccin (74%), cuya calidad, medida con la gravedad API del crudo, es superior a la de
las reservas en manos de las empresas privadas.
120 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Ent re los campos de Pet roprodu ccin no desarrollados se encuent ran los prospectos de
lshpingo y Pungarayacu. Por otra parte, en reas cont ratadas a compaas privadas se encuen-
tr an los proyectos de Edn-Yuturi y Palo Azul que tambin debe n ser desarro llados. Adicional-
mente , quedan otros dieciss campos con reservas que oscilan ent re un mi lln y treinta millones de
barriles de crudo de baja gravedad. Tambin se cue ntan reser vas posibl es en prospecto s
exploratorios que no supe ran los 100 mill ones de bbl y que son en su mayora de crudo de
gravedad menor a 20 API.
Las reservas de gas natural corresponden n icamente al campo Amist ad y ascienden a 345
mil millones de pies cbicos. El gas asociado a la produccin en la Amazonia, sigue incrementando
su produccin con pocas iniciatvas para su aprovechamiento .
Exploracin y produccin
Petroecuador
Pet roecuador adems de los campos descubiertos por su actividad exploratoria -destac ndose el
campo Libert ador- tiene a su cargo desde 1990 la operacin de las reas que conformaban el
Consorcio Petroecuador - Texaco, pr incipalmente los campos Sacha, Shushufindi, Auca y Cononaco.
Pet roecuador tambin manti ene la opcin de ampliar sus actividades explorato rias a zonas que
no se encuent ren bajo cont rato con compaas pri vadas.
En 1993, Petroproduccin descu bri reservas de crudo pesado en un conjunto de campos
denominados ITI en la part e centro-oriental de la Amazoni a. Trabajos adicionales de perforacin
du rant e los aos 200 0 y 200 1 han confirmado, segn cifras an no act ualizadas en las estadsti-
cas oficiales, reservas de 1.410 millones de barril es de petrleo de 14 grados API que requeriran
inversiones del orden de US$ 3.700 millones para su desarrollo. Se estima que el proyecro ITI
pod ra obtener un pico de produ ccin de 205.000 BPD.
La produccin de Pet roproduccin ha ido disminuyendo desde un mximo de 120 millones
de bbl. en 1994, hast a los 80 millones de bbl por ao act uales debido a la falta de capacidad de
tr ansporte. al deterioro creciente de sus inst alaciones y a la falta de inversiones que permita n
acceder a mtodos modernos de extracci n. Pet roecuador posee una gran cant idad de reservas
remanent es en campos en prod uccin cuya operacin tcnica no corresponde a una exploracin
adec uada .
Cuadro 5A.2 Produccin actual de petrleo (BPD)
Compaa Agosto 2002 Septiembre 2002
A. Petr oproduccin
B. Privadas
Campos Marginales
Campos Compart idos
Part icipacin
Prest acin de Servicios
Pennsula
Total (A + B)
Fuente: Reportes de Pcrroproduccin 200 2.
219.860
169.154
21.994
16.09 1
99.545
30.219
1.305
389.014
56.5
43.5
5.7
4. 1
25.6
7.8
0.3
100.0
223. 870
176.217
21.96 1
14.946
104.923
33.023
1.363. 6
400087
56.0
44.0
5.5
3.7
26.2
8.3
0.3
100.0
El aporte del sector pri vado a la produccin nacional es de ms de 60 millones de barriles.
Es decir, de un promedio nacional de 400.000 barriles dia rios, corresponde a Pet roecuador el
56% y a las compa as privadas el 44 %. Relacionando Reservas - Produccin, se observa que las
compaas pri vadas poseen la cuarta parte de las reservas probadas y cont ribuyen actualmente
con casi la mit ad de la producc in total.
POLTI CA PETROLERA
Contratacin con empresas privadas
121
La mod alidad cont ract ual de concesin bajo la cual ope raba Texaco y la de asociacin qu e ma nte-
na City para e! Bloqu e Tarap oa se caracte rizaba n por e! pago de un alto impuesto a la renta
(87,3 1%) y por clusulas fiscales de relat iva complejidad. Estos contratos no se encue nt ran en
aplicacin act ua lme nte, e! cont rato con Texaco concluy en 1991 y el cont rato de Ci ty fue
renegociado y modifi cado a la modalidad de Parti cipacin .
Ent re 1982 y 1988, bajo la mod alidad de "Prestac in de Servicios", se efect uaron seis ron-
das de licit acin. La caracte rst ica de estos contratos a riesgo era la de! reembolso de inversiones
y costos y e! pago de una t asa de servicio por cada barril de pet rleo produ cido. En la actualidad
slo se encuentra vigente un cont rato de prestacin de servicios con la compa a AGIP pa ra el
Bloque 10.
A partir de 1993 se incorpora la modalidad de Cont ratos de Part icipacin en la Ley de
Hidrocarburos y con ella se efectan dos rondas de licitacin ad ministradas por un cuerpo cole-
giado de alto nivel (Comit Especial de Licitaciones, CEL) donde pa rt icipan las Fuerzas Arm adas
y la Cont ralora Ge neral de! Estado. Estas rond as permitieron la suscripcin de nueve cont ratos
en los cua les e! Estado y la compaa privada comparte n la produccin de crudo en proporciones
de alrededo r de 25 % y 75 % respect ivamente. Es la compaa pri vada la qu e corre con todos los
riesgos, invers iones y costos . Debe destacarse qu e durante la spti ma. ronda se concret e! con-
tr ato para la exploracin y explotac in de! gas de! go lfo de Guayaquil qu e dispon a de reservas
descubiertas en 1982.
En varios de los bloqu es en manos de compaas pri vadas se han descubiert o yaci mientos
importantes que result aron compart idos con bloqu es de Perr opr oducci n, Se ha requerido de
largos y criticados procesos de negociacin para estab lecer las condiciones econmicas para la
explotaci n uni ficada de los mismos.
En 1993 se incorpora tambin a la Ley de Hidrocarburos la modalidad de Contratos de
Campos Marginales que siguen e! modelo de pa rticipacin y tienen como pa rticularidad e! hecho
de que empresas privadas podan accede r a la operacin y exp loracin adicional de campos que si
bien eran pequeos (menos de! 1% de la produ ccin nacional) ya contaba n con reservas descu-
biertas . En el ao 1999 se celeb raron cinco cont ratos que se encuent ran en ejecucin a la fecha .
En 1998 el Go bierno tom la decisin de incorp orar en la Ley de Hidrocarburos la moda-
lidad de cont ratos de Gest in Compartida tfoint Vntllres) pa ra per mit ir la asociacin de Perr o-
produccin con compaas pr ivadas pa ra la operacin de los campos grandes - Sacha, Shushufindi,
Libert ador, Auca y Cono naco-. Esta iniciativa de! go bierno ante rior si bien cont con apro bac in
de! Congreso Nacion al fue modi ficada en sus condiciones econmicas iniciales. Post eriormente,
esta decisin fue declarad a pa rcialme nte inconst it ucional queda ndo la modalidad de Ges ti n
Compa rti da inaplicable.
Durante los ltimos aos las iniciativas para obtener inversin privada en exploracin y
produccin han sido pocas , debiendo sealarse e! proceso de Alianzas ope rativas utili zado para e!
desa rrollo de dos campos en produccin, de tamao mediano de Petroproduccin. Estas Alianzas
consisten en la cont rataci n de una empresa que provea un conjunto amplio de servicios oto rga n-
do fina nciamiento y cuyo plazo de pago de los servicios depende de! incremento de produccin
que se obte nga .
El ms reciente int ento pa ra desa rrollar una nueva modalidad de contrataci n para e! ma-
nejo de campos de Petroecuador en produccin, fue aquella ut ilizada con la compa a ENAP de
Chile pa ra la adjudicacin de un cont rato de exploracin produccin en tres campos peque os
fuera de tod o concurso, basada en e! privilegio qu e tien en las compaas estata les para suscribir
cont ratos de servicios especficos en forma dir ect a. El Gobi ern o envi al Congreso un a reforma
urgente qu e buscaba incorporar a la Ley de Hidrocarburos esta nueva mod alidad . Est e proyecto
de reforma ha sido sin emba rgo rechazado.
122
Tr ansporte de cr udo
ECUADOR: UNA AGEN DA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Con excepcin de! oleoducto de AGIP que llega a Baeza, Petroecuador y las compaas ut ilizan
para tr ansportar su prod uccin un conjunt o de oleoductos secundar ios que confluyen a Lago
Agr io, De ah parte e! Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) const ruido por la compa-
a Texaco, que pas a manos de Pet roecuador en 1989. El SOTE cuenta con una capacidad de
tr ansport e de 390 .000 barriles por da de petrleo de una calidad de 23.7 grados API, e incluye
e! almacenamiento en Lago Agri o con capacidad de 1,5 millones de barril es y e! almacenamiento
en e! puert o de Balao Esmeraldas con capacidad de 3,2 millones de barr iles, ms el terminal
marti mo de exportacin.
Adicionalmente, en convenio con ECOPETROL, Pet roecuador puede t ransportar por e!
Oleoducto Transandino (OTA) hacia e! puert o de Tumaco un volumen de su produccin de aproxi-
madamente 50.000 barriles por da. Ei crudo tr ansport ado por este oleoducto es de 29 grados
API , calidad requerida por la refinera de La Libert ad. El tr ansporte desde Tumaco a la Libert ad
se realiza por cabotaje. El OTA tiene e! inconveniente de que es frecuente mente paralizado por
los ataques de la guerrilla colombiana.
Las compaas pr ivadas disponen de mayor capacidad de produccin de la que actua lmente
estn ent regando. Pero se trata de crudo mayormente pesado de 20 grados API), que requiere
de un diluyente para ser tr ansport ado por e! SOTE. Esta realidad sumada a que Petroproduccin
ha reducido sign ificativament e su produccin de crudos livianos est afectando a las compa as
privadas.
El tema de la mezcla de crudos pesados con crudos livianos es considerado perjudicial para
el pas por diferent es factor es ent re los que podemos sealar:
Obtencin de un crudo mezcla como producto final (Crudo Orient e de 23.8 grados APl),
cuyo precio en e! mercado internacional no equivaldra al precio que se obtendra vendiend o
separadament e crudo liviano y crudo pesado. Es de sealar que la mayora de empresas priva-
das produce crudo pesado lo cual estara implicando que la mezcla produce un perjuicio para
e! Estado. Sin embargo, no hay estudios formales que demuestren este supuesto perjuicio.
Las compaas ent regan crudo en su mayor a pesado , y reciben un crudo de mejor calidad
en e! puerto de Balao. Para estima r a cuntos barri les equivale e! crudo de la compaa en
barriles de! crudo Oriente se aplica un factOr" k", const ant e en los cont ratos petroleros.
Este factor ha sido cuest ionado pues se considera que beneficia a las compaas y perjudi ca
a Pet roecuador. Hasta la fecha no hay una decisin gubernament al par a proceder a su
renegociacin.
La refinera de Esmeraldas recibe un crudo de 23-24 API, de menor calidad al que debera
procesar (27-28 grados APl) ; esta sit uacin hace producir una menor canti dad de produc-
tos limpios y una mayor cantidad de residuos con menor valor comercial.
Para resolver e! problema de la mezcla de crudos y principa lmente para termi nar con la
limi tacin de capacidad de t ransport e que dura casi 10 aos, en febrero del ao 200 1, e! gobierno
auto riz la const ruccin de! Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) a un consorcio conformado por
las principales empresas petroleras privadas que operan en el pas.
El OCP est diseado para tr ansport ar hast a 518.000 barr iles de petr leo por da de una
gravedad de 18 a 24 API, sigue en su mayora la rut a de! SOTE y confluye a un nuevo terminal
marti mo igualmente en Balao, Esmeraldas. La const ruccin del OCP cont ract ualmente deba
concluir en junio de 2003, pero debido a paralizaciones causadas por la reaccin de grupos
arnbientalisras y algunas comunidades locales, se espera que ent re en operac in en sept iemb re
del 2003 . Con el OCp, la capacidad disponible de tr ansport e para e! pas ascender a alrededor de
960.000 barriles diar ios.
POLTI CA PETROLERA
Refinacin
123
Actualment e la capacidad de refinacin primari a es de 175.000 BPD, que no abastece la deman-
da int erna, por lo cual se importa gasolina, diesel, gas licuado de pet rleo (GLP) y naftas de alto
ocranaje. Las refineras Amazonas y La Libert ad cuentan slo con unidades de dest ilacin at mos-
frica y a pesar de que la refinera Esmeraldas tiene una cierta capacidad de conversin, la pro-
duccin de residuos en las tres refineras excede la demanda local y se exporta a bajos precios.
Cuadro 5A.3 Capacidad de refinacin
Refinera
Esmeraldas
Amazonas-Shushufindi
La Libertad
Total
Fuente: Estadsticas de Perroecuador, 200 l .
BPD
110.000
20.000
45 .000
175.000
La plant a de GLP ubicada en el complejo de Shushufindi, con capacidad de 500 roneladas
por da, se encuentra produciendo a un 40% de su capacidad, en razn de la insuficiente capra-
cin de gas desde los campos perroleros. A pesar de que el pas es deficitario en GLp, mucho del
gas asociado de petrleo rico en GLP es quemado en los campos, principalmente en aquellos de
Pet roproduccin.
Perroecuador en el ao 200 1 estructur un proyecro para que la empresa privada efecre
inversiones en sus t res refineras instalando plant as de alta conversin que permitan el procesamien-
to del residuo atmosfrico y eleven la produccin de productos livianos (gasolinas, diesel y GLP).
Por falta de claridad en las condiciones econmicas, la licitacin del proyecto no ha renido xito.
Distribucin , comercializaci n y precios
El crudo propiedad de Petr oecuador que no ent ra a las refineras es comercializado por la Geren-
cia de Comercio Int ernacional de esta empresa en su mayora a travs de Traders": Las ofertas
solicitadas a los Traders toma n como base el precio del crudo West Texas Int ermediare (WTI) y
un ajusre por diferencial de calidad que establece Petroecuador con base en est udios mensuales.
El diferencial ha fluctuado en un rango de US$ 3 a 8 por barril.
La produccin de derivados de Perroindustr ial y los volmenes import ados son dist ribuidos
al mercado int erno por Pet rocomercial, que es el propiet ario de prcticamente toda la red de
poliducros y termin ales de almacenamiento y distribu cin. Pet rocomercial provee los productos a
las comercializadoras a los mismos precios de venta en todos los termin ales, fijados por el Presi-
dente de la Repblica. Las comercializadoras son empresas privadas que cuenta n con una red de
dist ribuidores y que tienen que ser calificadas por Pet rocomercial, para lo cual deben cumplir con
exigencias de tamao elevadas, por ejemplo conta r con una red mnima de gasolineras a nivel
nacional. En cuanto al precio de venta al consumidor, el decreto presidencial vigente establece un
margen mximo del 18% sobre el precio de vent a en terminal. En la prct ica casi todos los
distri buidores venden al precio en rermin al ms el 18%, sin existir competencia por precios.
En el caso del GLp, ms del 60% de la demanda es cubierto con importaciones. El GLP es
almacenado en un buq ue tanque, desde donde se tr aslada al terminal Tres Bocas cercano a la
ciudad de Guayaquil y de ah al terminal de El Salit ral, para su almacenamiento en esferas y
poste rior dist ribucin. Perrocomercial reconoce a las comercializadoras una rarifa global que in-
cluye el tr ansport e al gra nel, almacenamient o, envasado, distribucin, venta al pblico, repara -
12. Traders son empresas privadas dedicadas al comercio de petrleo crudo y derivados.
124 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MIL ENI O
cin y reposicin de cilindros y vlvulas. Las comercializadoras tienen tambin que ser calificadas
por Petrocomercial. Las exigencias de infraestructu ra y red de distribu cin ent re las que se cuenta la
posibilidad de comercializar al menos 300 TM por da limitan el acceso de nuevos compe tidores.
Regulacin ambiental y social
El desar rollo de las actividades de la industr ia petrolera en lo referente al manejo ambienta l y
social est regulado por el Regl ament o ambienta l para las operaciones hidrocarbur feras, cuya
ltima versin se aprob en febrero del 2001. La principal modi ficacin introducida en este
regl ament o es la elevacin de los estndares ambientales exigidos a niveles inte rnacionales, con
especial nfasis en la inyeccin del agua de formacin, el rnoniroreo de las emisiones y la realiza-
cin permanent e de audiroras ambienta les. La Dir eccin de Proteccin Ambi ent al del Minist e-
rio de Energa es la ent idad que supervisa el cumplimiento de dicho reglament o.
Complementa riamente, desde julio de 1999 se cuent a con la Ley de Gestin Amb ient al
que regu la, a tr avs del Ministerio del Ambiente, la ejecucin de proyectos industri ales principal-
ment e en reas protegidas exigindose la obtencin previa de una Licencia Amb ient al.
El marco legal establece el derecho a la consulta y a la participa cin a las comunidades
locales, en especial a los pueblos indgenas. El Reglamento que permitir una aplicacin ordena-
da de este derecho ha sido concluido recient ement e gracias a un esfuerzo tr ipart ito gobierno -
indust ria - comunidades. Hasta la fecha el tema social considerado en el reglamento ambienta l lo
han manejado las diferentes empresas mediante negociaciones direct as con las comunidades. La
falt a de una regulacin especfica sumada a las grandes necesidades bsicas, no atendidas por el
gobierno, que enfre nt an las zonas de influencia de las actividades petroleras, ha obligado a las
empresas a ejecutar obras y ent rega r recursos econmi cos a cambio de poder desarro llar sus
actividades sin sufrir costosas paralizaciones. Esto, a pesar de que las compaas petroleras apor-
tan un impu esto denominado Ecodesar rollo a beneficio de las zonas pet roleras. Este ao este
impuesto es de US$ 0,35 por barr il prod ucido y llegar a ser de US$ 0,50 por barril producido en
los campos orienta les en el ao 200 5. No se evidencia que este impuesto o los aportes de las
empresas estn cont ribuyendo significativame nte al desa rrollo de la regin petrolera.
Manejo de la renta petr ol er a
Las rentas del sector petrolero superan los US$ 1.500 millones anuales, siendo sus principales
ingr esos los provenientes de las export aciones de crudo y de las ventas al mercado int erno de
derivados. Los egresos corresponden a los costos de Pet roecuador y a la importaci n de derivados.
Conviene precisar que en esta cifra no se incorporan los imp uestos pagados por los contra tistas
directament e al Servicio de Rent as Int ernas (SRI).
Cuadro 5AA Resultado econmico de Petroecu ador (millones de US $)
1998 1999 2000 200 1 2002(*)
Ingresos (**) 1.839,6 1.866, 3 2.289, 1 2.294 , 1 2.535,5
Egresos 926 ,7 8 17,7 829, 0 946 ,7 1.052, I
Saldo neto 9 12,9 1.048,6 1.460, 1 1.347,4 1.483,4
Porcenraje <l e! Presupuest o Nacional 22,7 29,8 35,4 27,4 25,0
( *) Cifras Estimadas.
( ** ) En los ingresos no se considera el VA del mercado interno de combustibles.
Fuente: Clculos propios en base a Estad sticas de Pet roecuad or.
La contri bucin del sector pet rolero al presupu esto general del Est ado es significativa, al-
canzando en promedi o el 28%. La distr ibucin de la renta petrolera se ha ido complicando con el
POLTICA PETROLERA
125
pasar de los aos, debido al conjunto de preasignaciones que se han establecido por cada segme n-
to de ingreso, sean regalas, produccin ex consorcio, contratos de prestacin de servicios, tarifas
de oleoducto, etc. La clasificacin de los ingresos petroleros se descompone en 30 aparentes
fuentes de ingreso. De su anlisis se determina que las mismas podran ser reducidas a ocho
fuentes reales correspondientes al tipo de cont ratos, actividad de Petr oproduccin, exportacin
de derivados, venta inte rna y tr ansport e. La razn de esta extensa clasificacin se debe a las
mltiples preasign aciones que han sido establecidas legalment e a tr avs de los aos, conservando
inclusive conceptos de ingresos que no responden a la realidad actual.
Lo ms criticable es el manejo poco t ransparent e de recursos fuera del marco del presupues-
to del Estado. A partir del ao 2003, sin embargo, se eliminar la significativa preasign acin
provenient e de las regalas pet roleras que reciban las Fuerzas Armadas.
Cuadro 5A.5 Conceptos de ingresos petroleros
Gobierno Central
1 A la rema de emp. de prestacin de servicios
2 A la rema de emp . de servoespecficos
3 Adicional por barril de crudo exportado
4 Exportaciones de crudo de regalias:
5 - De perroeruador
6 - De part icipacin estado
7 - De campos marginales
8 Exportaciones petroecuador ex consorcio
9 Eexportaciones petroecuador nororienre
Exportacio nes part icipacin del Estado:
10 - Con City
11 - Con YPF
12 - Con Canad Grande
13 - Con Keer McGee
14 - Con Occidental
15 - Con Vintage Oil
Fuente: Presupuesto del estado, 2002 .
16 - Con Prez Company
17 - Con Lumbaqui Oil
18 Exportaciones de campos ma rginales
19 Comercializac ion de cas. Presracion de
servicios
20 Exportaciones de derivados del pet rleo
21 Vent a int erna de derivados del pet rleo
22 Liberacin de recursos de la deuda
23 Tarifa de transporte de petrleo por el sote
fondo de inversin petrolera:
24 - De exportaciones y transporte oleoducto
25 - De venta inte rna der ivados
26 Estabilizacin y desarrollo econmico y social
27 Excedentes perroleros
28 Otros no especificados
29 Ley 24 (Corpei)
30 Fondo de Estabi lizacin petrolera
Cuadro 5A. 6 Esquema de distribucin de la rent a pet rolera
N
C\
Partci pes Exporr, Reg al as Expon. Tarifa 5 sueres Vent a int. Impts. adic. Decreto 337
directa deri vados so te bbl. cxp . derivados so te+prod.
l . Gobierno central XXX XXX xxx xxx xxx xxx XXX
1. 1. Recaudacin Directa X X X X X X X
1.2. Ministerio de Salud X
1.3. Ministerio de Trabajo X
1.4. Ley 02 X X X
1.5. Ley 18 X X
1.6. 100% del 15% Regalas X
1.7. 10% Pro.l nv.Petr oleras X X X X
1.8. Esrab. Econmica Aedo. 107 X tTl
1.9. Ley de Vialidad Agropecua ria X X
1"\
2. Entidades descentralizadas XXX XXX XXX XXX
~
2. 1. ISSFA (Ley 169) X
"
O
2.2. FAE X 1':
2.3. Juma de Defensa XX XX
c:
a. ). O.N. 8% Exporra cin X Z
b. ).O.N. Otr os X X
>
2.4. ECORAE (Ley 20) X >
o
2.5. Participacin Univ. Estatales X m
2.6. Universidades Privadas X
Z
"
3. Emp resas del Esrado XXX XXX XXX XXX XXX
>
l . Petroecuador XXX XXX XXX XXX XXX m
Total de CoSt OS Petroecuador: XX XX XX XX XX
1"\
O
a. Restitucin Costos X X X X X Z
b. Costos Prestacin Servic. X O
c. Costos Parcic. -Scrvic.Espec. X
:::
d. 10% Pro. lnv. Petr oleras
~
2. FERUM (Fondo de solaridad) X
-e
4. Organismos seccionales XXX XXX XXX XXX
'" 1. FOOESEC X
8
2. Conjunto Consejos Provinciales X
:-
3. Desarrollo Esmeraldas X X r-
ParticipoNapo Esmeraldas y Sucumbas X X
"
4. Ley 40
m
r-
5. Sector financiero
Z
1. Banco del Estado X c:
2. BEV X
m
<
3. Banco Central X O
4. IECE X :::
6. Fondo estabilizacin petrolera X X X
::
m
Puente: Pr esu puesto del Es tado, 2002.
Z
s
POLTICA PETROLERA
127
Entr e los esfuerzos por conta r con un fondo para cont ingencias econmicas, se cre el Fon-
do de Estabil izacin Petrol era que acumulaba recursos cuando el precio del crudo superaba los
US$ 20 por barril. Acrualmente los recursos de este fondo han sido mot ivo de una nueva
preasignacin. Finalment e, ant e la expectativa del increment o de producc in petrol era con la
ent rada en operacin del OCP se ha establecido el FEIREp, cuyo destino ser la tecompta de
deud a pbli ca externa a valor de mercado y estabilizar los ingresos petroleros destinados a educa-
cin y salud.
Anexo 2
Actualizacin del estudio de impuestos y subsidios de derivados
Estudio de impacto de las variaciones de los precios de la energa sobre el
costo de vida y costos de produccin industrial, Banco Mundial, febrero 2002
Cuadro 5A.7 Precios FOB US-GULF
Gasolina Super
Gasolina Ext ra
Diesel 2
GLP
70% Propano
30% Butano
Fuel Oil (2% S)
Residuo (exp.)
WTI
Crudo Orient e
19.736
23.905
US$/Bbl
31.995
29.353
29.654
20.987
21.27
19.135
27.515
21.735
US$ct/gl
76, 18
69,89
70,60
51,09
50,64
Segn Estudi o origi na!
69, 19
64, 19
65,79
51,09
29, 51
Fuente: Comercio Int ernacional Pecroecuador, basado en PIares, noviembr e 2002.
Cuadro 5A.8 Clculo de los precios de paridad de derivados (US$ ct ./gl)
Precio FB Flete Seguros CIF Mermas Costo Internacin Preci o
exportacin financi er o almacena- de
miento paridad
Gasolina Super 76,2 3, 12 0,069 79,37 0,346 0,69 0,76 81,16
Gasolina Ext ra 69,9 3, 12 0,064 73,07 0,321 0,64 0,76 74, 79
Diesel 70,6 3,59 0,066 74,26 0,263 0,66 0,76 75,94
GLP 51,1 20,00 0,051 71, 14 0,409 0,51 1,15 73,2 1
Fuel oil 50,6 50,64 50,64
Fletes, seguros, merma s y costos financieros cornadas de estndares intern acionales, segn estudios previos del Banco
Mundial.
128 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Cuadro 5A.9 Clculo de precios de eficiencia en terminal (US$ ct ./gl)
Gasolina Super
Gasolina Ext ra
Diesel
GLP
Fuel oi!
Precio de
paridad
8 1, 16
74,79
75,94
73,2 1
50,64
Servicios de transporte y almacenamiento
precio promedio (*)
3,08
3,51
2,76
3, 13
1,63
Terminal
sin Impuestos
84,25
78, 30
78,70
76,34
52,27
(*) Segn estudio de tarifas de servicios preparado por Booner & Moore para el CONAM.
No se consideran los costos actuales de Perrocomercial por ser de Monopolio.
Cuadro 5A.1ORecaudacin fiscal clculo de impuestos o subsidios actuales
(US$ ct./gl)
Precio Precio Efic. Impuest o VA Impuesto Co ns umo Valor US$
terminal termi nal (Sub sidio) actual (Subsidio) anual Impuestos
actual sin VA impl cito Miles GIs. (Subsidios )
Gasolina Super 120,00 84,25 35.75 12,86 22,89 63000 14.423.400
Gaso lina Ext ra 95 .00 78.30 16,70 10. 18 6. 52 477540 31.15 1.526
Diesel 76, 00 78,70 -2,70 8, 14 - 10,85 726 180 (78.773.240)
GLP 7,5 1 76,34 -68,83 0,80 -69,63 352825, 58 (245.682.026)
Fue!oil 52,00 52,27 -0,27 5,57 -5,84 436955,53 (25.536.929)
Total (304.4 17.269 )
Cuadro 5A.II Precios de eficiencia al pblico clculo de precios de ter minal
eliminando subsidios aplicando el IVA y el impuestos al consumo sugerido
(US$ ct./GI)
Precio eficiencia IVA Impuesto al Precio en Margen de Precio al
terminal consumo ter minal comercializo pblico
sin IVA sugerido sugerido promedio sugerido
Gasolina Super 84,25 10,11 25,00 119, 36 18% 140,8 4
Gasolina Extr a 78,30 9,40 7,00 94,69 18% 111,7 4
Diesel 78,70 9,44 0,00 88,1 5 10% 96,96
GLP 76,34 9, 16 0,00 85,50 14% 97, 47
Fuel oil 52, 27 6,27 0,00 58,55 5% 61, 47
Cuadro 5A.12 Comparacin del cambio de precios al consumidor (US$ ct ./GI)
Variacin
Precio al Precio al Neta Porcen tual
pblico pblico
sugerido actual
Gasolina Super 140,84 141 ,60 -0,76 -0,53%
Gasolina Extra 111,74 112,10 -0,36 -0,32%
Diesel 96,96 83,60 13,36 15,99%
GLP 97,47 21,80 75,67 347, 11%
Fue! oil 61,47 54,60 6,87 12,59%
GLP cilindro de 15 kg 7,15 1,60 US$ 5,55
P OLTICA PETROLERA
Anexo 3
Resultados econmicos
Consideraciones generales
129
Para evaluar la aplicacin de las recomendaciones se han estructurado dos escenariosI I de la
posible evolucin del sector petrol ero para el perodo 2003 - 2007, bajo las siguientes hipt esis
comunes:
El precio del crudo de referencia West Texas Int ermediare WTI se supone que desciende de
los valores altos observados los ltimos 3 aos, promedia ndo para el perodo 2003 - 2007 el
precio de US 22/b bl.
El crudo Orie nte que es el crudo mezcla que transporta actua lmente el SOTE (23.9
0
API)
se ha estimado en US$ 18 /bbl , considerando un diferencial de US$ 4 por barril del WTI.
El crudo liviano se define como el nuevo petrleo que tr ansportar el SOTE, cuya gravedad
estar alrededor de los 28 o API y que se ha estimado tendr un precio de US$ 22 por bar ril.
El crudo pesado ser el que transitar por el OCP y se ha estimado en US$ 15/bb l conside-
rando un diferencial de menos US$ 8 por barril, con relacin al WTI.
Precios de importacin de derivados que fluctan con el precio del crudo.
Un crecimiento de la demanda interna de deri vados de 4,5% anual.
La tarifa del OCP para Perroecuador: US$ 1,50/bbl.
No hay cambios en la capacidad de refinacin.
El OCP inicia su operacin a fines de 2003, su impacto se aprecia slo a partir del ao
2004 .
La proyeccin de la producci n se hace sobre la base de las reservas probadas, no se incor-
poran a producc in los campos ITI, cuyo desar rollo se estima requiere al menos siete aos;
ni tampoco produccin de reservas resultantes de nuevas exploraciones
Escen arios
Escenario 1
Las compa as petroleras no aumentan sus inversiones por no obtener una solucin al tema
del IVA.
Perr oprodu cci n contina haciendo esfuerzos de incrementar produccin bajo el esquema
actua l y con un rit mo de inversin, exclusiva del Estado, similar al act ual.
Se mantiene el subsidio al GLP.
Escenario 2
El Gobierno resuelve en el corto plazo el prob lema del IVA y con el apoyo del Congr eso
clarifica el trat amiento tr ibut ario que las compaas pet roleras tendr n en el corto y largo
plazo. Esto incide direct amente en el nivel de inversiones de las compaias privadas para
increment ar produccin.
En cuanto a Pet roproduccin se produce la asociacin con empresas privadas mediant e la
figura de empresas de Economa Mixta, recibiendo sus campos productivos nueva tecnolo-
ga e inversin.
13. Se elabor tambin un escenario medio que considera la continuidad de Petroproduccin en la
situacin actual, pero asignndole mayores recursos para sus actividades.
130 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Se elimina el subsidio al GLp, compensndose a las clases pobr es con un bono de Gas equi-
valente a la diferencia del precio de eficiencia y el subsidiado act ual.
Resultados - produccin y exportacin de petrleo
En cuant o a la produccin de Petroproducci n de seguir en las condiciones acruales se observa
que obtie ne pequeos increment os que le permi ren para el ao 2007 evitar la declinacin natural
de los campos que opera y mantener el nivel acrual de produccin. Por orro lado, con apert ura al
sector privado los niveles de produccin podran elevarse en un 50% debido a la incorporacin de
tecnologa, principalmente recuperacin mejorada de reservorios, y a un volumen de inversiones
que se estima seran del orden de los US$ 1.000 millones.
Las empresas privadas pueden incrementa r en 1,3 veces su produccin acrual para el ao
2007 si encuent ran segur idad jurdica de las inversiones que requi eren efecruar. Caso cont rario el
ritmo de crecimiento ser menor alcanzando un incremento del 64%, que en barriles diarios de
produccin equivalen a 295 .000. Es de sealar que en ese ao el OCP estara operando al 60% de
su capacidad.
Cuadro 5A.13 Estimado de produccin de las compaas privadas (BPD)
2002 200 4 (con OCP) 2007
Compaas Escenario 1 Escenario 2 Escenario 1 Escenario 2
Agip 35.000 40.000 40.000 40.000 40.000
Repsol 30. 000 50.000 60.000 60.000 75.000
Encana 40.000 50.000 60.000 60.000 80.000
Oxy 30. 000 45.000 60.000 65.000 100.000
Vi nrage 5.000 5.000 7.000 7.000 10.000
Perenco 15.000 15.000 18.000 18.000 28.000
P rez Company
3.000 13.000 18.000 18.000 58.000
Ot ras 22.000 22.000 27.000 27.000 29. 000
Total 180 .000 240.000 290. 000 295.000 420.000
Fuente: Estimaciones propias en base Reservas y Produccin actual.
En trmin os de produccin nacional, la diferencia ent re los dos escenarios al ao 2007 es en
promedio de 245.000 BPD. De la produccin diaria acrual de 400 .000 BPD se pasara a 522.000
BPD en el primer escenario o a 767.000 BPD en el segundo escenario.
Cuadro 5A.14 Escenarios de produccin (miles de barriles)
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total nacional
Escenario 1 147.928 149.650 173.375 178.850 182.500 190 .530
Escenario 2 147.928 149.650 191. 625 226 .300 253.675 279 .955
Petropr oduccin
Escenario 1 82.228 83.950 85.775 85.775 83.950 82.855
Escenario 2 (*) 82.228 83.950 85.775 93.075 105.850 126.655
Compaas privadas
Escenario 1 65.700 65.700 87.600 93.075 98 .550 107.675
Escenario 2 65.700 65. 700 105.850 133.225 147.825 153.300
( *) A partir del ao 2005 se incluye el 100% de la produccin que se ge nerara al transformarse en empresas de economa
mixta.
POLTI CA PETROLERA
Saldos exportables
131
El resulcado del balance entre produccin de Petropr oduccin, parti cipacin del Estado del crudo
producido por las compaas y la refinacin genera un saldo exportable que se incrementa a
partir del ao 2004 en que operaria el OCp, obtenindose para el 2007 un aumento de 13 millo-
nes de bbl en el caso del escenario 1.
La export acin de petrleo del Est ado en el escenario 2 se reduce a partir del ao 2005
debido a que el modelo prev la tran sformacin de Pet roproduccin en Empr esas de Economa
Mixt a que proveen recursos en forma direct a por el sistema de bonos. Las bases de licitacin
deben prever la prioridad de Petroindustri al para compra r si as lo desea, a precios inte rnaciona-
les, el crudo requeri do por las refineras.
Cuadro 5A.15 Exportacin crudo del Es tado (miles d e barri les )
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total nacional
Escenario I 44.938 46.660 55.055 56.698 56.515 58.158
Escenario 2 44.938 46.660 60.530 10.890 19.10 3 26.860
Perropr odu cci n
Escenario I 82.228 83.950 85.775 85.775 83.950 82.855
Escenario 2 (*) 82.228 83.950 85.775 27.923 31.755 37.997
Aport e compaas privadas
Escenario I 19.710 19.710 26.280 27.923 29.565 32.303
Escenario 2 19.710 19.710 31.755 39.968 44.348 45.863
(-) Crudo refinacin - 57.000 - 57.000 - 57.000 - 57.000 - 57.000 - 57.000
(*) A part ir del ao 2005, se considera el 30% de la produccin que se ge nerara al transformarse en empresas de economa
mixt a que se compensa con los bonos.
Resultad os - ingresos p etrol er os
En el sigui ente cuadro se presentan los resultados en trmin os de apor te al fisco, incluyendo el
IVA recibido por la venta de derivados y excluyendo no slo los impue stos a la renta sino tamb in
el IVA pagados por las empresas petroleras cont ratistas, sobre los cuales no disponemos de infor-
macin
Cuadro 5A. IG Aporte al fisco del secto r petrolero (millones de US $)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Total
Escenario I 1.637 1.532 1.580 1.598 1.588 1.610 9.544
Escenario 2 1.637 1.638 1.807 2.053 2.215 2.385 11.733
Por refinacin y venta derivados (* )
Escenario I -275 -273 -286 -280 -262 -243 -1.620
Escenario 2 -275 -23 -28 - 15 II
39 -292
Por produccin de crudo
Escenario I 1.912 1.805 1.866 1.878 1.850 1.852 11.164
Escenario 2 1.912 1.661 1.835 2.068 2.203 2.346 12.025
Bono de gas O -145 -145 -145 -145 -145 -723
(*) Incluyen el IVA del mercado interno de derivados, a nivel de terminal.
132 E CUADOR: UNA AGENDA ECON MICA Y SOCI AL DEL NUEVO 1>1lLENIO
En e! escenario I se tiene una estabilizacin de los aportes al fisco, pues los mayores ingresos
de Pet roecuador resultant es del aumento de la produccin propia y de la part icipacin se pierden
con la baja del precio de! crudo en e! mercado int ernacional y e! aumento de las importaciones
para abastecer al creciente consumo int erno con precios an subsidiados. Es as que los aportes
caeran de US$ 1.637 millones en,el ao 200 2 a US$ 1.530 millones en el ao 2003 mant eni n-
dose por debajo de los US$ 1.600 millones hast a el ao 2007.
Incluso, si las condiciones de precios de petr leo se mantienen altas en el mercado int erna-
cional y el promedio del WTI es revaluado en e! modelo de 22 a 25 US$/bbl , e! aporte al fisco del
secto r no crecera significativame nte en este escenario, ya que en el perodo 2003-2007 slo
logr ara un incremento promedio de US$ 130 mi llones anuales.
Cuad ro 5A. 17 Sensibilidad al precio d el aporte al fisco (mill ones de USS)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Escenario 1
(WTI = S 22) 1.637 1.532 l.580 1.598 1.588 1.610 9.544
Escenario 1
(WTI = $ 25) 1.637 1.671 1.712 1.727 1.711 1.731 10.189
A diferencia en el escenario 2, a pesar de la baja de! precio del crudo en el mercado inte rna-
cional, e! mayor incremento de la produccin tant o en los campos de Pet roecuador como en los
campos oper ados por los conrrarisras y la eliminacin del subsidio, generan en los prximos cinco
aos un incremento mu y significativo del aporte de! sector al fisco. La caja fiscal que recibi en e!
ao 2002 aproximadament e USS 1.637 millones se vera beneficiada en el ao 2007 con el
equivalente de US$ 2.38 5 millones, proveniente del flujo de dinero que produce la parte privada
a tr avs de mayor produccin y bonos anuales" .
Fondo para la reduccin de la deuda externa pblica
En cuanto al beneficio en la rent a petrolera que puede ser atr ibuido al OCP tenemos, primero, la
parti cipacin de! Est ado en e! incremento de produccin de las compaas que ser tr ansport ado
por e! OCp, cuyos recursos son destinados al FElREP y que se resumen ms adelante . Segundo, la
liberacin de capacidad de tr ansporte por el SOTE que permitira increment os de prod uccin en
los campos de Pet roecuador principalment e con nueva inversin privada.
El FEl REP se capitaliza fundamentalmente con todos los ingresos del Estado prove nientes
de! petrleo crudo tr ansport ado por e! OCP que no se der iven de la menor ut ilizacin del SOTE" .
El 70% de su valor se destinar a reduccin de deuda externa. Es indudabl e que este fondo
guarda una correlacin dir ect a con los niveles de produccin. Segn se muestr a en el siguient e
cuadro en e! escenario I se logr a capitalizar menos del 50% del escenario 2 en que la inversin
privada part icipa ms agr esivament e en la industri a petrolera. Los excedent es que se obtienen
para efecto del FEIREP en el escenario I corresponde n al 5% del aport e al fisco del sector petr o-
lero, llegando a un 10% en el caso del escenario 2.
14. Los bonos anuales provienen del aporte privado para la cons t it uci n de las empresas de Econo-
ma Mixta.
15. Para el clculo de los ingresos del FEIREp, se considera el excedente de la produccin de las
compaas privadas sobre el ao 2003 (180.000 BPO) en el porcentaje de participacin del
Estado (30%) y se deduce los costos de transporte y el impuesto al ECORAE.
POLTICA PETROLERA
133
Cuadro 5A.18 Capitalizacin del FElREP
2002 2003 2004 200 5 2006 2007 Tot al
Miles de barriles
Escenario 1 6.570 8.213 9.855 12.593 37.230
Escenario 2 12.045 20.258 24.638 26. 280 83.220
Millones de US$
Escenario 1 O O 85,7 106.8 128,1 163,7 484 ,3
Escenario 2 O O 157,2 263,3 320, 3 341,6 1.082,4
Dado el gran nivel de endeudamienro externo del pas que supera a valor de mercado los
US$ 4.000 millones, el FEIREP con los recursos que logra acumular, enrre US$ 500 a 1.000
millones en cinco aos, slo cumplira marginalmenre el objetivo de su creacin. Esto refuerza la
necesidad de emprender una poltica ms agresiva de inversin privada en el sector petrolero.
6
Poltica comercial y competitividad
Dominique Hacbette'
Frente a laperspectiva de un agotamiento desu reserva petrolera enlos aos 2020, el futuro
del crecimiento de Ecuador est en sus exportaciones no tradicionales. Para fortalecerlas,
requiere de reducir significativamente el sesgoantiexportador existente. ste seorigina enla
competencia por recursos escasos quefavorecen a subsectores excesivamente protegidos quecom-
piten con las importaciones dentro de los sectores agrcolas, mineros y manufactureros, y en
medidas que afectan directamente las exportaciones ecuatorianas enel pas y enlos pases de
destino. El manto de la proteccin se disfraza de barreras arancelarias y no arancelarias.
Entre lasprimeras destacan los aranceles entodas susformas (unadelas cuales es lafranja de
precio); y entre lassegundas, normas de origen, prohibiciones, restricciones y licencias, medi-
das de salvaguardia, medidas antidumping y compensatorias, normas tcnicas, y polticas
contrarias a la competencia. Eliminar el sesgoantiexportador requiere reducir tantoel nivel
como la dispersin arancelaria actual; revisar con detenimiento los lazos con la Corporacin
Andina de Naciones enla medida enquela pertenencia a ese clubpueda noserbeneficiosa al
pas entrminos netos; revisar y efectuaruna cirugia mayor a lasfranjasdeprecios agrcolas,
a las licencias y a cualquierotrabarrera noarancelaria queimpone costos eliminables direc-
tos e indirectos sobre la produccin de bienes exportables; y aplicar el ttrato nacional" a las
importaciones e inversin extranjera, lo cual implicaunaprofunda revisin de la aplicacin
actual de las normas tcnicas y el asegurar un marco competitivo para todas las actividades
productivas del pas.
A. Antecedentes
La economa ecuator iana se liberaliza en la dcada de los noventa
Ecuador se ha ido insertando comercialmente cada vez ms en el resto del mundo.
Exportaciones e importaciones, como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIE),
han aume ntado de 53% en 1991 a 59% en el ao 2001. Las exportaciones se han
diversificado (Grfico 6.l): ha aumentado la proporcin de los productos no rradi-
1. Profesor de la Pontificia Universidad Cat lica de Chile y Consulror del Banco Mundial. El autor
agradece la muy valiosa e ilustrada ayuda de Fernando Surez del Ministerio de Economa y
Finanzas, y los valiosos comentarios y sugere ncias de J os R. Lpez-Clix y McDonald Benjamn
del Banco Mundial.
136 E CUADOR: UNA AGENDA y SOCIAL DEL NUEVO MILEl\:IO
cionales, pero el pas sigue muy dependiente del petrleo (41 %). Las export aciones
agropecuarias y agroindustri ales repr esent an el 60 % de las exportaciones no petro-
leras. Las importaciones de bienes de consumo se han hecho ms presentes en la
composicin de ellas, lo cual represent a un signo inequ voco de la mayor apert ura
de la economa (Grfico 6. 1). Los mercados de las exportac iones ecuatorianas se
han diversificado en alg n grado, aunque el mercado americano sigue dominando.
La Asociacin Lat inoamericana de Int egr acin (ALAD!) ha ido desplazando a Esta-
dos Unid os (USA) en el origen de las importaciones pero, no ha habido cambios
dr amticos en el destino de las export aciones.
Grfico 6.1 Import aciones - exportaciones 1991-1992, 2001
Exportaciones porgrupos de productos
199 1
Export aciones por grupos de productos
200 1
No tradicionales
8%
Tradicionales
, 2%
Petrleo
40 %
No tradicionales
Tradicionales
29%
Importaciones por rublos principales
1992
B. Consumo
16%
Combust ible
J!!=:;"--;- 4%
M. Primas
42%
Film /e: banco Central JtI Ecuador.
Importaciones por rublos principales
200 1
Combustible
6%
M. Primas
37%
El cambio ms significativo en destinos y origen de los flujos comerciales es
probab lemente la mayor presencia de la Comunidad Andin a de Naciones (CAN)
que hoy, se ha transformado en el segundo socio come rcial ms importante de
Ecuado r, parti cul armente Per como mercado para las expor taciones ecuatorianas
y Colomb ia como origen de las import aciones. La pert enencia de esos pases a la
CAN ha suscitado en Ecuado r efectos de desviacin (negat ivos) y otros de creacin
de comer cio (positivos) as como un efecto creacin de mercados no desp reciable.
Los aranceles aduaneros se han estab ilizado en una gama de tasas nominales:
0, 3,5, 10, 15,20, 35%, la cual, a su vez, es una variante del Arancel Externo
Comn (AEC) de la Comunidad Andina de Na ciones (CAN) . El escalonamiento ha
sido just ificado por "incenti var el valor agregado'? al concent rar los insumas de la
prod uccin en las tasas arancelar ias bajas y los bienes de consumo final, en las altas.
2. Es int eresante not ar que, en la prctica ecuatoriana, hay una relacin inversa ent re el nivel de los
aranceles y los valores agregados protegidos.
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
137
Ese arancel est siendo revisado actualmente. La cobertura de cada tasa sufre con-
tinuas modificaciones por el impacto de un gran nmero de acuerdos y compromi-
sos en los cuales el Ecuador est involucrado, al igual de lo que sucede con sus
socios dentro de la CAN. El "arancel efectivo" medido por el ingreso fiscal como
proporcin del valor importado ha cado de 10,6% en 1998 a 6,5 % en 200 1 (Gr-
fico 6.2). El 10,6% anotado para 1998 es arpicamente alto probablement e por la
amalgama del ad valrem con la Tarifa por Clusula de Salvaguardia hecha y supri-
mida el ao siguiente y posiblemente gracias a una mayor eficaciadel manejo adua-
nero (fiscalizada en ese momento por los militares). Sin embargo, el potencia l
recaudador es superior al 6,5%; est probablemente ms cerca del 9% dado que el
arancel ponderado por importaciones ha estado ms cerca de ese valor. Pero, al
aumentar las transacciones intrabloque de la CAN y con Chile, ese porcentaje re-
presenta hoy una sobrevaluacin del techo fiscal en aduanas.
Grfico 6.2 Evaluacin de la tasa efectiva del ad valrem
(ad valrem o Arancel/importaciones CIF)
14 ,-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
12 .
10
8
6
6,5%
4 .
o + - - _ ~ _ ~ __~ _ ~ __~ _ ~ _ ~ __~ _ ~ _ ~ __~ _ ~
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
-+- Tasaefectiva
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.
El promedio simple de las tasas nomi nales de los dems pases de la CAN no
difieren ent re s, pero s las tasas efectivas que variaron en el ao 2000 entre 7,5%
en Colombia, 11,3% en Per y 11,5% en Venezuela. Bolivia, que tiene slo dos
niveles arancelarios de 5 y 10% tuvo, en el mismo ao, una tasa de recaudacin de
5,4%, similar a la de Ecuador que tiene tasa arancelarias entre Oy 35%.
A partir de 1994, Ecuador adopta, mediante la Decisin 370 del Acuerdo de
Cartagena, el AEC que establece cuatro niveles: 5, 10, 15 Y20%, los cuales cubren
el universo arancelario y en 1995, se consolida la adhesin de Ecuador a la Organi-
zacin Mundial del Comercio (OMC) . Luego, se acuerdan los techos arancelarios y,
para consolidarlos en la OMC, se usa la frmul a AEC + 10 puntos porcent uales
con la excepcin de los automviles, productos qumicos y determinados productos
agropecuarios y agroindust riales. Adems Ecuador adquiere compro misos en cinco
campos principales los cuales estn mayormente cumplidos hoy da. Sin embargo,
la sensibilidad del sector agrcola da lugar a la adopcin de un mecanismo de aran-
celes variables llamado Sistema Andino de Franjas de Precios (ver Seccin II de esta
nota) el cual contempla aranceles fluctuantes entre 35 y 95% segn el producto.
Este sistema se aplica sobre 148 subpa rtidas arancelarias.
138 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Los compromisos adquiridos por Ecuador ant e la OMC respecto a los Contin-
gentes Arancelarios han sido cumplidos antes del 2001. Es beneficiario de conce-
siones en mat eri a arancelaria dentro del marco del Sist ema Gener alizado de
Preferencias (SGP) y del Sist ema Gl obal de Preferencias ent re pases en desarrollo,
cuyo objet ivo es favorecer los procesos de industr ializacin y aceleracin del creci-
mient o.
Si bien el AEC aprobado por los tr es pases de la Subr egin (Colombia, Ecua-
dor y Venezuela) tiene como propsito bsico homogene izar los niveles arancelarios
entre las naciones con el fin de consolidar una Uni n Aduanera, en la prcti ca cada
uno de los pases ha presentado una serie de "diferimienros" que pul verizan, dejacto,
lo plasmado en la Decisin 370. Por ejemplo, 1.414 son las subparridas del arancel
a las cuales Ecuador aplica diferimiento' por la causal de No Producidos, las cuales
aplican tarifas ent re Oy 15%. Este arancel est siendo revisado y es el deseo de la
CAN que tanto Bolivia como Per participen en la definicin y aplicacin del nue-
vo AEC para fort alecer la int egraci n andina.
Las exportaciones crecen lentamente (4,1 % promedio anual durante el pero-
do 1990-2001 ) hasta alcanzar su techo an ahora en 1997 con US$ 5,3 mil millo-
nes, cayendo bajo ese nivel desde entonces por la variabilidad del precio del petr leo,
problemas en la comercializacin del banano y los problemas sanitarios en la pro-
duccin del camarn. Las imporraciones crecen a la tasa promedio anual de 3,4%
en el mismo perodo y alcanzan una cifra rcord de US$ 5,6 mil millones en 1998,
cayendo estrepitosamente a un nivel de US$ 3,0 mil millones en 1999 como conse-
cuencia de la crisis econmica que azot el pas y el congelamiento de los depsitos
bancarios. Este ltimo fue eliminado en el ao 2000. Desde entonces se observa un
fuerte crecimiento de import aciones que no debe tomarse como una nueva tenden-
cia de mediano plazo sino, por el moment o, como una mera recuperacin del nivel
dado por la tendencia ant erior.
Las tendencias anot adas han desemb ocado en un saldo negativo creciente de
la balanz a comercial con las consiguientes preocupaciones de diferent es agentes
econmicos ecuatorianos. La dolarizacin es sealada por muchos como culpable
nmero uno de la tendencia anotada. Pero, no deben dejarse de lado otras conside-
raciones importantes: la variabilidad del precio del petr leo, los problemas en el
mercado del banano, la recuperacin de la crisis del 1999 que incenti va en mayor
grado a las import aciones que a las export aciones, las remesas desde el exterior, el
levantamiento del congel amiento de los depsitos bancarios en 2000 y problemas
estadsticos en la medicin de las exportaciones. Las razones anot adas no impiden
que la tendencia negativa (desde el ao 2000) del tipo de cambio real (TCR) pueda
haber influido en la explicacin del saldo creciente anotado (la elasticidad precio o
tipo de cambi o real de las exportaciones es de 20 mientras que el de las importacio-
nes es slo de 8,6 )4. Adems, los contratos de largo plazo que caracterizan el mer-
cado petrolero aslan esas exportaciones de las variaciones de corto plazo del TCR.
3. Diferenciacin con respecto al AEC aprobado ent re CAN y el Resto del Mundo.
4. Domin a el efecto precio sobre el efecto volumen .
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
B. Los fundamentos del desarrollo ecuatoriano
139
Dada la pobreza y mala distribucin del ingreso, Ecuador necesita fortalecer el
crecimiento de la actividad econmica (medida por el PIB) .
Dada la pequeez de sus mercados internos y la limitada capacidad tecnolgi-
ca de capital humano y no humano, no puede depender exclusivamente del desa-
rrollo industrial para acelerar el crecimiento econmico.
Debe contar con sectores que tengan potencial de crecimiento. stos son los
que, por un lado, ofrecen ventajas comparativas y, por otro, un amplio mercado
externo.
Ecuador dispone de recursos subutilizados aprovechables para exportaciones:
ellos estn en los sectores sobreprotegidos e ineficientes (la mayora en el sector
manufacturero), en los sectores que no tienen ventajas comparativas (sector auto-
motor entre otros), en los sectores donde son usados ineficientemente por mala
gestin de ellas (empresas pblicas con reconocidas ineficiencias), en los sectores
mal regulados o insuficientemente controlados (telecomunicaciones), en la propia
corrupcin en la cual se gastan recursos que no crean valor agregado ni tampoco
empleos productivos.
Pero, para depender en mayor grado de las exportaciones, Ecuador debe eli-
minar o, al menos, reducir significativamente primero el sesgo antiexportador exis-
tente. sta es la prioridad.
Este sesgo antiexporrador es generado por todos los apoyos discriminatorios
recibidos por los dems sectores productivos: a travs de la poltica comercial que
apoya los sectores sustituidores de importaciones mediante aranceles, barreras no
arancelarias discriminatorias en su proposicin o en su aplicacin como prohibicio-
nes, normas tcnicas, procedimientos aduaneros, valoracin en aduanas, normas de
origen, medidas de salvaguardia, compras pblicas, etc., todas las cuales generan
un "apoyo" o subsidio implcito a ciertos sectores /productos en detrimento del
sector exportador potencial y existente que no recibe el mismo apoyo. Este ltimo
se condensa dentro del concepto de la Tasa de Proteccin Efectiva (TPE). sta
difiere de la tasa de proteccin nominal porque los insumas, materias primas y
bienes de capital se benefician de un arancel menor que el establecido sobre el
producto final. Si el arancel sobre los insumas que va a usar el productor para la
elaboracin del producto final fuese igual a aquel que pagara el producto final al ser
importado, la tasa de proteccin efectiva coincidira con la tasa arancelaria nominal
que indicara, en este caso, el "verdadero" grado de apoyo a la produccin de dicho
producto final. Si el arancel ecuatoriano tuviese una sola tasa igual para todas las
subpartidas arancelarias, la tasa de proteccin efectiva sera la misma para todos los
productos "finales" o no finales producidos internamente y la TPE sera pareja
entre productores de bienes importables.
Quedara una excepcin importante, los productos exportables que no pue-
den ser protegidos internamente por restricciones de la OMe y que deberan pagar
el arancel nico existente sobre el uso de sus insumas. Ello resultara en una TPE
negativa mientras los dems sectores la tendran positiva y equivalente al arancel
nominal. Seguiran, por tanto, discriminados los primeros. Disminuira el sesgo
antiexportador pero ste no desaparecera. An la aplicacin de un drawback o de
un reintegro simple (como el recientemente creado) no hara desaparecer totalmen-
140 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
te el sesgo antiexportador porque se mant iene un "apoyo" positivo reflejado por el
arancel, mientras que el producto exportable tendra, en el mejor de los casos cero
apoyo. Para eliminar totalmente el tratamiento discriminatorio y el sesgo antiex-
portador, la tasa arancelaria nica debera ser cero.
Toda barrera que favorece a algn sector desfavorece a los dems sectores . Lo
deseable, por tant o, es tener una poltica comercial lo ms neutral posible .
De lo ant erior, se desprenden algunas recomendaciones de poltica come rcial
para el momento act ual ecuatoriano as como para el mediano plazo. Se insertan
dentro del marco de reduccin del sesgo antiexportador y sus objetivos ms inme-
diatos sern la bsqueda de: (i) mayor eficiencia en la asignacin de recursos, (ii) de
mayores esti mulantes para las exportac iones no petroleras, (iii) de reduccin de los
incentivos para evadi r y cont rabandea r, (iv) de mayor simplificacin para erradicar
la corrupcin, (v) de mayor transparencia.
Recomendaciones
El objetivo cent ral de la pol tica arancelaria debe ser reducir en los prximos aos el
nmero de tasas arancelarias al mismo tiempo que su dispersin. Los pases de la
CAN estn renegociando en estos momentos el AEC y han considerado retener 0,
5, 10, Y20%, t ransfiriendo muchos de los insumos y bienes intermedios y de capi-
tales a los cuales se le aplican actualmente tasas de 15 o 20% a tasas de o 5%. Si
bien la reduccin en la dispersin va en la direccin correcta, el cambio de compo-
sicin de cobert ura de subpartidas arancelarias va en la direccin de aumentar el
promedio con poca ganancia en trminos de dispersin de la Prot eccin Efectiva, lo
cual es indeseable desde el pu nto de vista de la reduccin del sesgo antiexportador.
Los pases de la CAN han negociado el 62 % del arancel, el cual slo cubre el 33,4%
de la produccin brut a nacional. Por lo tant o, falta negociar el tercio ms impor-
tant e de las subpartidas arancelarias puesto que ataen los dos tercios de la produc-
cin nacional. ste es un moment o propicio para dar un paso en la direccin indicada .
Adems, de hacerlo, dara un paso en la direccin del Acuerdo de Libre Come rcio
America no (ALCA) del cual est, hoy, muy alejado por no cump lir con varias nor-
mas de acceso a mercado (franjas de precios, licencias, etc.).
Adems, Ecuador debe de tener presente que tanto Bolivia como Per han
mantenido estos lti mos aos un arancel de tres y cuatro tasas respectivamente
(lO, 5 y 0% en el caso de Bolivia y 4, 7, 12 Y20 en el caso del Per) y no se han
mostrado ent usiasmados por las opciones de AEC discut idas en la CAN.
La proposicin sera 5 y 10%5 o una variante alrededo r de estas cifras. La
propuesta es coherente con los postul ados descritos arriba pero no muy atrac tiva
desde el punto de vista fiscal, a no ser que vaya acompaada de serios esfuerzos de
reduccin del contrabando y de aumentar la eficiencia en el manejo de la Aduana
(Anexo 1). En la medida en que esos esfuerzos sean exitosos y se eliminara la tasa
0%, el impacto fiscal de esta propuesta sera neutral. Ya no sera neutral fiscalmente
si se mantiene la tasa 0%. Aunque este escenario no es la solucin preferida por la
Comu nidad Andina, Ecuador, junto con Bolivia y Per, pueden pesar para mover el
5. l'r Hacherre, 2000 , Ecuador, Poltica Comercial: Sugerencias para Reformas, Segundo Escenario.
P OLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
141
AEC en la direccin correcta. Adems, Ecuador puede tomar acciones unilaterales
al respecto acogindose al stat us de "economa menos desarrollada" dentro de la
Comunidad, y recurrir a los diferimient os permitidos por la Decisin 370 que esta-
blece condiciones para que cada pas establezca diferenciaciones a la est ruct ura del
AEC de la CAN. Bolivia lo hizo y tiene un arancel promedio ms bajo y menor
dispersin que la actual del arancel ecuatoriano.
Revisar en profundidad las franjas de precios que le han dado una proteccin
efectiva no despreciable al sector agrcola no exportador, aunque inferior a la del
sector manufacturero (alrededor del 10% pero con mucha dispersin) y de esta
manera han hecho su aporte al sesgo ant iexportador. El tema de las franjas de
precios se tr ata en la Seccin 11 de esta nota.
Mientras se mantenga un sesgo antiexporrador, ser convenient e seguir fort a-
leciendo los regmenes aduaneros especiales como la admisin temporal, los dep-
sitos industriales, la exportacin temporal, los dep sit os comerciales, el tr nsit o y
la mercadera en reposicin. El drawback recibi mayor apoyo en 2002 al crearse un
sistema de devolucin automtica de hasta un mximo de 5% del valor bruto expor-
tado. Adems, el drawback es cada vez ms mal visto por la OMC y los Acuerdos de
Libre Comercio (1os ALC) ms recient es en Latinoamrica. Tiene el inconvenient e de
ser considerado por algunos pases como un subsidio a la export acin por lo que
debe utilizarse con prudencia. Eliminar/simplificar las autorizaciones previas, licen-
cias o permisos de importacin autorizaciones previas.
Revisar las barreras arancelarias y no arancelarias (BNA) con detenimiento
para eliminar su impacto prot eccionista. Ellas son escasas pero siguen existiendo en
Ecuador. Precios mnimos existen en el contexto de las franjas de precios par a pro-
ductos agrcolas (ver seccin sigui ent e). Hay adems prohibiciones de importacin
para aut omviles usados y textil es. Existe legislacin nacional sobr e medidas
compensatorias y de salvaguardi a (como part e de la Ley de Comercio Exterior de
1997), sobre licencias de import acin y sobre normas tcnicas.
Reducir el sesgo prot eccionista de las licencias y de las inst ituciones que las
emiten. Si bien las licencias automticas han sido derogadas, algunas importacio-
nes han requerido de una autorizacin previa sea del Ministerio de Comercio, In-
dustr ias e Integr acin, sea del Ministerio de Agricultura o del COMEXI los cuales
han rehusado a veces emitir dicho permiso para import ar arroz, maz, otras carnes,
productos lcteos, presas de ave frigorizadas, pavo y en menor grado manzanas y
fruta fresca. Estas instituciones pueden prohibir (y lo hacen) o permitir la importa-
cin de algunos de los productos sensibles mencionados ms arriba bajo el sistema
de cont ingent es cobrando el advalrem pertinente (el azcar es un ejemplo de ello).
Mediante conti ngentes , Ecuador permite acceso limit ado a 17 agrcolas como el
sorgo, trigo, maz, partes de aves, pavo, leche en polvo y harina de soya",
Aunque esta prctica aparece bajo el at ractivo objetivo de "asegurar o estabi-
lizar el consumo nacional", en la prctica es prot eccionista; debera desaparecer
tot almente y slo ser utilizada en circunstancias debidamente justificadas ante la
COMEXI. Tambi n se han impuesto salvaguardias a la import acin de productos
industr iales tales como cerillos, acero, llant as.
6. Para 200 1, se estableci un cont ingente de maz duro y OtrO de sorgo muy semejantes a los del
ao anterior.
142 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Adems, el import ador de productos agrcolas debe obtener dos permisos para
import ar productos agrcolas: uno del Minist erio de Agr icultura y el otro del Servi-
cio Ecuatori ano de Inspeccin Animal y Vegetal (SESA) que aplica el control zoo-
firosanit ario, A pesar de la conveniencia del ltimo, el conjunto ha act uado de
manera tal que los result ados han sido considerados a veces como prot eccionist as.
SESA prohbe adems importaciones agrcolas y de carn es producidas usand o
biotecnologa moderna. El objetivo de esta prohibicin es poco tr ansparente y ms
bien parece un ejemplo del apoyo de SESA a una polti ca proteccionista de la agri-
cultu ra ecuatoriana.
Cont roles preemb arqu es, aunque necesarios, result an en retrasos mayores que
los causados por la inspeccin aduanera. A ellos deben sumarse cont roles punt ua-
les. Todo lo ante rior produce retr asos de seis a ocho semanas en la int ernacin de la
mercader a los que encarecen el costo de los insuma s para todos los sectores pro-
ductivos, reduce la competitividad de las exportaciones dado que equivalen a un
impuesto adicional sobre ellas y las importaciones, con las consecuencias prot eccio-
nistas esperadas en este caso.
Los compromisos tomados por Ecuador al acceder afiliarse a la Organizacin
Mundi al del Comercio implican eliminar las prohibiciones existentes a la importa-
cin de algunos art culos usados (automviles, llantas, ropa). Aunque hay un pro-
yecto de ley en el Parlamento para eliminar la prohibicin de importar automviles
usados, sta no ha sido tr ansformada en ley an. La pr eocupacin ambiental rela-
cionada tiene mrito. Pero, la forma ms eficiente de enfrenta rla es requerir el cum-
plimiento de algn estndar para ser inte rnado al pas (por ejemplo, EPA California)
y no una prohibicin a su importacin.
Cuadro 6.1 Emi sin de las licencias por instituciones de origen
Institucion es
Ministerio de Salud Pb lica
Minisrerio de Agricult ura y Ganadera
Consejo Nacional de Cont rol de Sustancias
Ministerio de Agri cultura y Salud
Comando Conjunt o de las Fuerzas Armadas
Direccin General de la Mari na Mercante
Ley de Foment o Automotriz
Ministerio de Salud y CONSEP
Comisin de Energa Atmica
Ministerio de Salud y COMEXI
Ministerio de Ob ras Pblicas
Direccin de Aviacin Civil
Ley de Foment o de la Pequea Indust ria
Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Agr icultu ra y CONSEP
Ministerio de Agr icultu ra y Comando Conjunto
Minist erio de Comercio Exterior
Ministerio de Salud y Comando Conjunto
Ministerio de Gobierno
Ministerio de Agr icultur a, Salud y CONSEP
Tot al
Fuente: de Comercio Exrerior-D'S.
Situacin actual
614
473
78
69
39
32
21
20
16
15
14
II
6
4
3
3
3
1
1
1
1,424
%
43, 1
33,2
5,5
4,8
2,7
2,2
1,5
1,4
1,1
1,1
1,0
0,8
0,4
0, 3
0,2
0,2
0,2
0, 1
0,1
0,1
100,0
% Acumulado
43, 1
76,3
8 1,8
86, 7
89,4
9 1,6
93, 1
94,5
95,6
96,7
97,7
98 ,5
98,9
99,2
99,4
99 ,6
99 ,8
99 ,9
99,9
100,0
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
143
Estas licencias representan una seria barrera a la transparencia necesaria de las
reglas de juego, le ha dado una mala nota a Ecuador en el ndice de Libertad Econ-
mica de los ltimos aos y es un freno para la preparacin del pas para su ingreso
a ALCA. El Ecuador ha usado intensamente y, en forma creciente, este mecanismo
no arancelario para manejar su comercio internacional. En septiembre de 2001, las
importaciones efectuadas a travs de 1.424 partidas arancelarias (21% del universo
arancelario) requeran autorizaciones previas, o sea el 21% del universo arancelario
que se concentran en los sectores salud y agrcola. El Ministerio de Salud adminis-
tra en forma exclusiva autorizaciones sobre 614 partidas arancelarias (43,1 % del
total de partidas que requieren licencias); y el Ministerio de Agricultura y Ganade-
ra 473 partidas (33,2 % del tota l), o sea, ambas instituciones son responsables en
forma exclusiva del 76,3% de las autorizaciones previas establecidas en Ecuador
(Cuadro 6.1). En valor total, las autorizaciones previas afectan alrededor de 9-10%
del comercio total de Ecuador (ver Grfico 6.3)
9,5 9,4
10,3
10 ?J .
l
. . . . . . . . .
8,5 8,7
Grfico 6.3 Porcentaje de comercio con autorizaciones previas
12
8 1). . .. . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . .. ... . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . ...

6
4 . .. . . ... .. . .. . . .. .. .. ... ... . .... ... .. . . .. . . . . . .. .. . .. . . ... . .. . . . . . . . . . . ... . ... . . . . .... . . .... . . . . . .. ... .. . ..
2 . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . ... . . .. . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . ... . . . . . . .. . .. . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Porcentajede comercio con autorizaciones previas
No existen licencias de exportacin .
Las 919 partidas arancelarias remanentes asociadas a autorizaciones no regis-
traron importaciones algunas entre 1991 al 2000. Ello no obedece a alguna "prohi-
bicin de[acto", por lo tanto pueden ser eliminadas por ser innecesarias.
Conviene tambin recordar que un tercio de las partidas arancelarias requie-
ren una licencia adicional, an simultnea a la anterior, que dice relacin con con-
troles por motivos de defensa de la salud, de controles zoofitosanitarios o defensa
nacional. No se ha encontrado justificativo razonable para este doble trmite. Ade-
ms, cada uno de ellos sufre de discrecionalidad y de falta de transparencia.
Las autorizaciones previas pueden ser utilizadas como un mecanismo legtimo
de control por motivos de seguridad: de la salud de la poblacin, de la fauna y flora
del pas, de defensa del territorio pero tambin pueden ser utilizadas en forma ileg-
tima como instrumento proteccionista. Es ya difcil calificar el uso legtimo de las
licencias por la existencia de demasiados elementos cualitativos envueltos, pero, es
an ms difcil trazar un lmite entre el uso legtimo y el otro. En todo caso, el uso
ilegtimo es equivalente a un aumento de la proteccin de los productos sustitutos
144 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
de los importados
7
El agregar transparencia a la aplicacin de las reglas del juego
ayudara a reducir su manejo discrecional y a calibrar su eventual impacto sobre la
proteccin sectorial pertinente.
A criterio de usuarios de dichas partidas, este mecanismo es usado para man-
tener posiciones en la administracin pblica (de los responsables de la entrega de
dichas licencias), lo cual genera costos innecesarios que impiden la libre competen-
cia en el mercado nacional adems de elevar el costo de la importacin que se
expresa en la demora en la entrega de la licencia o en el pago subrepticio para
reducir esta ltima. Adems, se debe agregar un costo social o de ineficiencia por el
menor beneficio al consumidor al haber menores importaciones por efecto del arancel
implcito que representa la licencia. Los dos costos son del orden de US$ 37 millo-
nes anuales, alrededor del 13% de las importaciones afectadas" (Anexo 1 de esta
Nota). El mayor recargo a los usuarios fue estimado a un monto aproximado anual
de US$ 25 millones, cifra que representa una transferencia obligada de los usuarios
al mecanismo de otorgamiento de las licencias; la diferencia representa el costo
social o costo de bienestar. Por todo lo anterior, se recomienda:

7.
8.
9.
Por redundantes, eliminar las autorizaciones previas que no han registrado
comercio entre 1991 a 2000 (o sea 919 partidas arancelarias?
Eliminar inmediatamente las autorizaciones previas que tienen un prerrequisito
especfico (Salud, Fitosanitario, entre otros); una sola licencia es suficient e.
Las partidas restantes que requieran de autorizaciones previas, deben some-
terse a un proceso de anlisis tcnico que justifique su razn de ser para man-
tenerse en lista de licencias aplicables ; no pasando ese test, deben ser eliminadas
de la lista de obligatorias.
Se debe mantener la autorizacin previa a productos de importacin prohibi-
da siempre que cumplan la misma obligacin indicada en el prrafo ant erior
dentro del mismo plazo.
Asegurar el acceso libre a la autorizacin previa a cualquier importador.
Fort alecer el Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA) el cual
participa en la emisin de licencias, es necesario y urgente. Requiere indepen-
dencia y mayor presupuesto. Deb ido al problema de infraestructura limitada
del SESA, se ha abierto una licitacin a laboratorios privados. Esta accin se
realiza a travs del MNAC (Metodologa, Normalizacin, Acreditaci n, Certi-
ficacin), programa con financiamiento del Banco Mundial (ver ms detalles y
recomendaciones en la Seccin D de esta Nota dedicad a a Normas Tcn icas).
En la medida en que los productos nacionales idnti cos a los imporrados no sean someridos a los
mismos cont roles, ent onces, por ausencia de "trato nacional", an el cont rol "leg rimo" se rrans-
forma en un arancel adicional impl cito.
Hacherre, 200 1, op. cit., Anexos 1 y 2 de esra Nora.
Esra recomendacin se jusrificara adicionalment e por repr esentar una amenaza porencial de
proreccin de mercados hist ricamente caurivos. Los productos de imporracin prohibid a esrn
excluidos del anlisis.
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
Otras recomendaciones
145
Competencia interna
La liberalizacin externa es letra muerta si no va acompaada de la liberalizacin
interna. El beneficio de la liberalizacin es poder disponer de insumas y bienes de
consumo final a un menor precio mediante la apertura y una mayor competencia
interna. Pero prcticas monoplicas y discriminatorias parecen seguir vigentes. La
prctica de arreglos comerciales exclusivos de distribucin parece seguir a pesar de
que la Ley de Comercio Exterior e Inversiones (LEXI) las prohibi (Arr . 6). Si los
importadores estn de connivencia con productores internos (o son los represen-
tantes de marcas producidas en el pas) que no se entusiasman con la competencia
externa, el resultado es mantener el statu qua en cuanto a proteccin a la produccin
nacional se refiere y an aumentarla (p. ej., la virtual prohibicin para un particular
de traer un auto nuevo desde el extranjero, etc). Tambin han ocurrido casos de
obstaculizacin arbitraria a la instalacin de una industria competitiva extranjera
(supermercado extranjero). La aplicacin arbitraria de normas tcnicas refuerza la
estructura monoplica presente en los mercados ecuatorianos (ver Seccin 111). Un
Proyecto de Ley sobre Competencia acaba de ser rechazado por el Congreso lo cual
conspira contra una apertura transparente, eficiente y competitiva de la economa.
El Proyecto debe ser repuesto tan pronto sea legalmente posible.
Aduanas
Existe un contrabando significativo en Ecuador'", aunque la estimacin de su volu-
men est sujeto a dudas y debe manejarse con cuidado. Ello es una manifestacin
de la existencia de reglas de juego demasiado complejas y poco transparentes y del
problema del manejo ineficiente de las aduanas, puertos y aeropuertos y de la falta
interna de competencia. Una ley de aduanas fue aprobada en 2001. No va al fondo
del problema, aunque al menos obliga a informar al Servicio de Rentas Internas
(SRI). Otra estaba en manos del Presidente anterior para su firma. Mayor transpa-
rencia y simplicidad en reglas del juego (aranceles ms parejos y bajos y eliminacin
de las barreras no arancelarias) ayudaran a reducir el problema de corrupcin y
permitira fortalecer los ingresos fiscales. Esto requiere mayor control central, tal
vez mediante una mayor dependencia del Servicio de Impuestos Internos bajo el
principio de que la aduana presta un servicio nacional, no slo provincial despus
de una depuracin profunda del personal involucrado. El control aleatorio por par-
te de la polica fiscal podra ser reforzado siempre que la honestidad sea la cualidad
dominante de ese cuerpo. Las autoridades podran recurrir a la experiencia mexica-
na que sufra de males endmicos parecidos. No hay receta nica salvo una simpli-
ficacin radical de los ad vafrem, solucin de alto costo fiscal.
Se recomienda fijar una meta precisa de aumentos de ingresos en aduana.
Podra ser de 5% al ao debidamente corregidos por el intercambio
Los efectos benficos de la reforma arancelaria sern mayores mientras ms
flexibles y profundos sean los mercados de trabajo y financiero, si se hace ms
10. Las estimaciones van desde 40% del valor importado en el mismo ao hasta 100%.
146 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
atractiva la inversin extranjera y se fortalece la infraestructura. La mayor liberali-
zacin comercial tendr efectos ms positivos y ms profundos si la necesidad de
reasignacin rpida de recursos entre productos y sectores no se ve frenada por
mercados complementarios ineficientes (por ejemplo, la falta de financiamiento) .
Estos temas merecen una atencin adicional. El xito de la reforma arancelaria
depende en buena medida de profundas reformas en los mercados laborales y de
capital, en las Aduanas, infraestructura, etc. stas son tanto ms urgentes que el
pas ha perdido, con la dolarizacin, un instrumento de poltica: el tipo de cambio
nominal; el tipo de cambio real estar siempre presente.
Finalmente, la competitividad internacional depende de muchas variables que
son precondiciones para el xito exportador. El marco macroeconmico se ha vuel-
to ms adecuado despus de la dolarizacin y de la mayor disciplina fiscal. En la
dimensin microeconmica, falla lamentablemente el ambiente de competencia,
sigue baja la calidad de los servicios portuarios y de la capacidad de innovaci n, la
tecnologa industrial es poco sofisticada al no disponerse de capital, ni de personal
idneo (situacin que est empeorando por la emigracin de trabajadores de buen
nivel de formacin) y al aprovechar la alta proteccin, escasea formacin tcnica
sistemtica y formacin profesional al personal ejecutivo. Esto es particularmente
preocupante en las empresas de Estado donde los incentivos son frecuentemente
perversos y no estimulan la eficiencia.
"El estado de derecho es frgil y no brinda una adecuada proteccin a los
derechos de propiedad segn el Departamento de Estado de los EE.UU. yel poder
judicial est sometido a presiones externas y a la corrupcin.. ."11. La burocracia
estatal es compleja, desmedida y a menudo ineficaz (ver el tema de las licencias
discutido ms arriba) . La actividad bancaria y financiera no ha salido de la crisis que
los afect entre 1998 y 1999. Ello limita la inversin y particularmente la riesgosa,
en el sector exportador. La Ley de Inversin Extranjera de 1998 garantiza igual
trato a extranjeros que a nacionales salvo en la localizacin geogrfica donde los
extranjeros tienen algunas limitaciones, hay limitaciones en la pesca y la radiodifu-
sin. El 96 % de la inversin se ha hecho, recientemente, en el sector petrolero y en
el sector minero. La tasa de inflacin sobre el nivel internacional sigue representan-
do un obstculo a la competitividad de todas las exportaciones actuales y potencia-
les del pas. Por estos motivos, Ecuador est mal calificado y mal ubicado en el
ndice de Competitividad: 72 de 75 pases analizados.
C. Las franjas de precios
Justificacin terica
La agricultura ecuatoriana es uno de los sectores principales de la economa ecuato-
riana (12% del PIB). Ms de un tercio de la poblacin depende directamente de
ella, siendo una de las mayores fuentes de empleo del pas (7, 3% del empleo total
en 1998), es socialmente importante al atraer la mayora tnica en sus actividades.
Adems, es un sector con potencial exportador desaprovechado y, en la medida en
que la economa ecuatoriana se ha ido abriendo hacia el exterior, su comportamien-
l l , ndice de Libertad Econmica, 2002, Heritage Foundarion y otros .
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
147
to interno se ha ido sensibilizando al mundo externo: sus precios, su tecnologa, sus
mercados influyen en grado creciente sobre la agricultura ecuatoriana. Esta ltima
es dual: una agricultura moderna y otra ms tradicional. La primera es pujante,
dinmica, de alta productividad al absorber flexiblemente las tecnologas modernas
disponibles en el resto del mundo de tal modo que es competitiva y, gracias a ello,
exportadora y resiste la competencia de los productos extranjeros similares. Pero ese
subsector es pequeo an. La segunda trabaja con una productividad baja, y con
escasos insumas modernos lo que la impide tener costos bajos, ser flexible, dinmica,
prspera y generadora de crecimiento. Adems, es fuertemente protegida, lo cual ha
sido un obstculo ms bien que un incentivo a su modernizacin rpida.
Al estar inserta en la produccin nacional, debe responder, igual que los de-
ms sectores de la economa, a los desafos de la apertura de la economa al exterior
(ver Seccin A) teniendo como gua principal, pero no nica, la poltica comercial. A
pesar de la conveniencia de que esta ltima d seales uniformes entre sectores
productivos para que los escasos factores productivos (para sacarle el mayor prove-
cho) se vayan asignando de la manera ms productiva o eficiente, la gama de herra-
mientas de poltica comercial aplicada sobre las importaciones agrcolas es ms
diversificada que las aplicadas a las importaciones efectuadas por los dems sectores
productivos. Una de las razones tradicionales aducidas para ello es la conveniencia
de moderar la volatilidad de los precios y de los ingresos.
La moderacin de la volatilidad de los precios internacionales es conveniente,
entre otras razones, para un mejor uso de las tierras agrcolas, para moderar la
variabilidad indeseable de los ingresos agrcolas, para reducir los riesgos inherentes
a la actividad, y, con ello, estimular la inversin en el sector (producto) y, as au-
mentar la productividad de la tierra. La moderacin de la volatilidad ha sido busca-
da generalmente y principalmente (y lo es hoy da en Ecuador) mediante el uso de
franjas de precios.
Dichas franjas tienen la ventaja de que, aplicadas en forma transparente, si-
mtrica o neutral, no distorsionan las seales de largo plazo para la mejor asigna-
cin de la tierra agrcola.
En particular, Ecuador, al igual que los dems pases pertenecientes a la CAN,
ha hecho uso de ellas desde 1996, dentro del Sistema Andino de Franjas de Precios
la cual las justifica para: (i) defender a los productores y consumidores contra la
inestabilidad natural de los precios agrcolas; (ii) defender a los productores y con-
sumidores contra las distorsiones de precios prevalecientes en los mercados inter-
nacionales; y (iii)vincular los precios domsticos con los internacionales. La Decisin
371 (CAN) describe en detalle la mecnica de las franjas.
Es.un mecanismo de estabilizacin de los precios internos a travs de la fija-
cin de un precio "piso" y otro "techo" entre los cuales se desea mantener el costo
de importacin de un determinado producto. La estabilizacin, se consigue terica-
mente aplicando una sobretasa arancelaria (variable) cuando el precio de importa-
cin (o referencia) ms el arancel "normal " no alcanza al precio piso, o rebajando
este arancel hasta cero cuando dicho precio aumenta por encima del techo de la
franja. El mecanismo inserto en el Sistema Andino de Franjas de Precios para esta-
bilizar el costo de importacin es armonizado en la subregin andina. Ellas se apli-
can a productos provenientes de terceros pases que no son miembros de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN). No rigen al interior de la CAN. Se aplican
148 ECUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
sobre 138 productos 12 de los cuales son marcador es, los dems son vinculados.
Los precios de referencia son establecidos semanalmente por e! Secret ariado de la
CAN y las sobretasas no pued en ser mayores a la diferencia ent re e! ad valorem y e!
nivel consolidado en la aMC, o sea, entre 20 y 95%.
Aunque e! perodo de 6 aos desde la creacin de las franjas puede ser dema-
siado corto para demostrar neutralidad de ellas o su ausencia, es poco probable que
lo hayan sido; ms bien, han tenido un sesgo proreccionisra" . Si bien es cierto que
es una medicin puntual, es dudoso que todos los pr ecios agrcolas pertinentes
hayan sido afectados simultneamente por eventos inte rnacionales que hayan ses-
gado hacia arriba las estimaciones de proteccin efectiva de todos los productos
pertinent es. Esos valores sirven al menos de llamada de at encin.
Para ser neutrales en el largo plazo, no pued en mezclar consideraciones de
variabilidad con otras de subsidios externos, dumping y otras distor siones que ellas
estn supuest as enfrentar. Est a mezcla permite esconder altas tasas de prot eccin
con e! costo pert inent e en trminos de mayor costo de la canasta aliment icia bsica
y el freno al desarrollo de nuevas empresas exportadoras agroa limenticias que uti -
lizan como insumas los productos favorecidos por las bandas.
En la prctica, la CAN aplica sistemt icamente una sobr et asa sobre el precio
de referencia evitando sobrepasar e! arancel consolidado en la aMC (ver Anexo 2
donde se present an, a modo de ilustracin, t res franjas de precios). El resultado es
que la aplicacin prctica de dichas franjas en la CAN impide su neutralidad, tie-
nen un sesgo proteccionista y cont radicen su razn de ser y hast a su nombre. El
precio de referenci a ms la sobretasa variable calculada semanalmente por la CAN
result an ser, en la mayora de los casos, independient es de la franja existente (o sea,
caen fuera de la franja - Cuad ro 6.2, columna 6). Pero, con ello, la mayora de las
franj as no desempea ningn papel pr ct ico y puede ser eliminada sin que cambien
un pice los precios corregidos por e! ad valrem ms la sobretasa.
Si las franjas de precios cumplieran eficient emente con su pape! de amort igua-
dor de la volatil idad, o sea con su papel par a el cual fueron diseadas y aplicadas en
distin tos pases, cerca del 100% de los precios de referencia corregidos por el ad
valorem ms la sobretasa pert inente caeran dentro de ellas. Sin embargo, segn lo
ilustr a la columna 6 del Cuadro 6.2, e! 64% de los precios pertinentes cae fuera.
Slo se encont raron dos excepciones (maz amarillo y t rigo duro). El caso ext remo
es de la leche en polvo dado que el 100% de los precios de importaci ones cae fuera
de la franja; los casos parecidos son los aceites de palma y de soya y los tro zos de
pollo!' . Adems de reducir significativamente la "utilidad" de las franjas, esta mis-
ma forma de est ablecer los precios de importaciones impide, por definicin, la neu-
tr alidad deseable de las franjas. Ello las hace incompatibles tambi n con las regl as
act uales de la aMC y las probables de! ALCA.
12. Una evidencia disponible es la de Ezquerra y Elorza (Comunidad Andina) que han esti mado
tasas de prote ccin efectiva de 80,6% para la produccin de franjas agroi ndust riales y de 66,5 %
para produccin de franjas agrcolas. (citados por F. Surez, 200 1). El sesgo proteccionista tam-
bin se deduce del hecho de que los precios de referencia con impuestos son mayorit ariament e
superiores a los techos de las franjas y que frecuent ement e se aplica el arancel consolidado que es
superior al ad valorem legalment e aplicable.
13. Det alles en Hachette, 200 1, Anexo 5.
P OLTI CA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
149
La alta frecuencia de "coincidencias" entre los precios de importacin y los
precios corregidos por el arancel consolidado en la OMC (penltima columna de
Cuadro 6.2), sin conseguir "encajar" los precios en la franja pertin ent e, agrega una
not a de falta de tr ansparencia sobre el uso y estimacin de las sobrerasas. La CAN
no entrega justificacin precisa para tal proceder, salvo "la necesidad de cont rarres-
tar las "distorsiones externas". Las arbitrariedades escondidas en la aplicacin del
sistema as como los comentarios previos hacen dud ar de la pertin encia de las fran-
jas de precio, dado que parecen dominar las consideraciones de distorsiones exter-
nas ms bien que las de estabilidad.
El sistema aplicado ha ofrecido, sin embargo, mayor estabilidad a los precios:
la variabilidad de los precios corregidos con ad valrem y la sobretasa variable es
30% inferior a la de los precios de referencia (columnas 2 y 4, Cuadro 6.2). Tam-
bin, llama la atencin la estrechez de las franjas. Esto podra ser la consecuencia de
la poca fluctuacin pasada de los precios. De ser correcta esta hipt esis, se reducira
sensiblemente su justificacin. Es ms probable que esa estrechez sea ms bien la
consecuencia de la mecnica de su clculo (ver Decisin 371).
Dada la irrelevancia de las franjas, y, a pesar de la peculiaridad de la metodo-
loga de la CAN, no ha sido frenada la influencia de las tend encias de mediano
plazo en los precios (ver por ejemplo, los aceites de palma y de soya, el trigo duro en
Hachet re, 200 1, Anexo 5). La inflexibilidad observada de las franjas es la conse-
cuencia de su larga memoria (ms comentarios en Anexo 2 de esta Not a).
La aplicacin de sobrerasas a precios de referencia ms ad ualorem que caen
ms arriba del precio piso, dentro de la franja o por encima del precio techo de ella,
es una ilustr acin del afn proteccionist a de ella (ejemplo: arroz partido en 1998,
soya en grano, aceite de palma) y de la irrelevancia de ella. Tambin lo es la aplica-
cin de sobretasas que en vez de ser ut ilizadas para llegar al piso de la banda , llegan
al techo y an lo sobrepasan (en todos los marcadores ocurre esto). De los prr afos
anteriores se deducen algunas implicaciones y recomendaciones.
Implicaciones
Es dudoso que un solo inst rument o como la franja pueda ser eficient e en corregir
simultneamente la variabilidad de los precios externos y la de los ingresos: reduce
un poco de los dos en promedio. Tampoco pueden simultneamente compensar
por los "subsidios y ot ras distorsiones de mercados externos", "asegurar la disponi-
bilidad int erna" (argument os usados en el Ministerio de Agricultura para justificar
las franjas), y adems "mant ener vinculados los precios domsticos con los int erna-
cionales". La mayora de los pases que las utilizan, disponen tambin de herra-
mient as ant idmp ing o salvaguardias que aplican en forma separada de las franjas
de precios en caso de distors iones internacionales. Ello, por lo dems, est refrenda-
do en el artculo 8 de LEXP4. Para el caso ecuatoriano, a la luz del manejo de las
14. .. ."Ias import aciones no estar n gravadas con ms impuestos que los derechos arancelarios, en
caso de ser elegibles, el impuesto al valor agregado, el impuesto a los consumos especiales, los
derechos compensatorios o antidumping o la aplicacin de medidas de salvaguardia que con
car cter temporal se adopten para prevenir pr cticas comerciales desleales en el marco de las
normas de la OMe " .. .
150 ECUADOR: UNA AGENDA ECONM[CA y SOCIAL DEL NUEVO MILEN[O
franjas, no es extrao que la escasa transparencia respecto a la mezcla de instru-
mentos que se aplican simult neamente incite a que otros pases impongan repte-
salias en forma de salvaguardias (queja de exportadores).
El sesgo hacia arriba de las franjas ha castigado fuertemente a los consumido-
res ecuatorianos y especialmente a los ms pobres porque tienen una mayor pro-
pensin a consumir alimentos que los ms ricos. Este fenmeno se presenta en
forma particularmente aguda desde 1996
15

El hecho de inclui r tantos bienes "relacionados" sustitutos y complementos en

el esquema de las franjas , genera una estructura y nivel de proteccin efectiva muy
arbit raria a la agroindustria; y, mientras ms frecuente sea el uso de sobrerasas y
ms larga la memoria de la franja, menor ser la vinculacin de los precios doms-
ticos con los precios internacionales.
Es importante, adems, distinguir entre la tendencia "de largo plazo" de la
cada de los precios agrcolas de las de corto plazo. A la primera, debe reaccionarse
ajust ando la estructura de la produccin agrcola y no aumentando las sobretasas.
Ello slo puede ocurrir con la mayor apertura de la agric ultura al exterior para que
los precios internacionales den seales no mentirosas a los productores nacionales .
Los mecanismos discutidos ms arriba, slo se justifican para enfrentar la segunda.
Estos temas deben ser estudiados en profundidad. La agricultura no es un sector
Cuadro 6.2 Variabilidad de los precios de los marcadores ecuatorianos, 1998-2001
Producto Desviacin Coef. de Desviacin Cuef. de Coincidencia1) p lMP fuer a
estndar del variaci n estndar del variacin
plMP = p OMC
de la banda
precio relativa precio con relativ a (% de los (% de los
referen cial (Pr ecio impues tos (Precio con caso s ) casos)
referencial) impuestos )
Aceite de palma 167,6 34, 9 159,1 26,6 67,0 95,6
Aceite de soya [32,6 29,2 138,1 23,6 70,3 92,3
Arroz 10% part ido 55,2 19,6 34, 7 8,2 37,4 76,9
Azcar blanca 36,8
[4, 2 47,9 [ 2,7 78,0 49, 5
Carne de cerdo 307, 1 22 , [ 260,5 [3,8 49,5 79, 1
Cebada No. 2 8,1 6,4 7,9 4,7 44, 0 53,8
Leche en polvo 140,5 7,3 85,4 3, 1 0,0 100,0
Maz amarillo 9,7 8,5 11,6 6,9 75,8 22,0
Maz blanco 17,7 14,6 [7,2 9,8 48,4 56,0
Soya en grano 26,2 11,7 20,9 6,9 72, 5 45,1
Trigo Juro 11,7 8, 3 [ 1,7 6, [ 82,0 9,8
Trozos de pollo 134,5 19,2 230,3 17,5 86,8 93,4
Notas :
pi MP corresponde al precio referencial ms el impuesto g ravado.
[Yute corresponde al precio que result a de aplicar el impuesto mximo permitido seg n acuerdos con la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC).
Para todos los productos , salvo Trigo Duro, fueron considerados 9 1 datos (dos por mes desde enero 1998 hasta septiembre
200 1 Yun dato para octubre 200 1). En el caso de Trigo Duro, la serie de datos slo comprende el perodo desde enero 1998
hasta julio 2000 (61 datos).
Los Coeficiente s de Variacin Relativa son la Desviacin Estndar dividida por el promedio de la serie y mult iplicado por
100 . De esta forma pueden ser interpretados como la variacin porcentual relat iva a la media de la serie de precios.
1) Casos en los cuales fue gravado el impuesto mximo permitido seg n acuerdos con la OMe.
[ 5. Durante el pe rod o 1985-199 5 (con ot ras polticas ag rcolas) el sesgo de las franj as aplicadas fue
casi nul o, por tanto, la poltica agrcol a no debe haber ten ido los impactos redi srriburivos del
ti po mencion ado ar riba.
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
15 1
estanco, depe nde de lo que ocurre en el resto de los sectores y viceversa, su desarro-
llo es importante para la sustit ucin eficiente de importaciones y el desarrollo de
nuevas exportaciones.
Recomendaciones
Reducir drsticamente el nmero de franjas. Al menos dos tercios de ellas no pasan
tests mnimos de eficiencia. Junto con su eliminacin, deben ser eliminadas autom-
ticamente todas las referent es a los bienes relacionados. Adems, el gran nmero
de franjas plantea problemas administrativos, agrega rigideces a la formacin de pre-
cios, y puede crear presiones para mantenerlas por motivos de "autosuficiencia" (por
ejemplo : maz, azcar) , todo ello agregando lastr e al costo social de su ineficiencia .
De mantenerse algu nas franjas, slo deberan estar relacionadas con los productos
tipo commodities que t ienen mercados internacionales ms difanos, completos y
eficientes ; no tiene sentido que haya una franja para los trozos de pollo' "; adems ,
que los bienes sean importables. Son candidatas al descenso sea por (1) estabi lidad del
prec io de referencia, sea (2) por no ser commodity, sea por (3) no ser importable: las
franjas de leche en polvo, trigo duro, aceite de palma (no importable), trozos de
pollo, carne de cerdo, cebada, arroz 10% partido, aceite de soya y todos los bienes
relacionados.
Separar ms nt idament e y de una vez los objetivos anotados para las franjas .
Ut ilizar las franjas remanentes slo para el propsito equ ilibrador (y no proteccio-
nista) y las sobretasas slo en casos de dumping o subsidios externos demostrados
caso a caso y de aplicacin de corta duracin. Ellos deben ser motivo de una revisin
profunda. Esa revisin debera ser efect uada por alguna organizacin ajena a la
CAN para asegurar su objetividad. De mantenerse algu nas franjas, sas deben ser
anchas y flexibles y de corta memoria y todas deben ser corregidas.
Para asegurar la neutralidad en el largo plazo, es inconveniente mezclar conside-
raciones de variabilidad con otras de subsidios externos, dumping y ot ras distorsiones .
Esta mezcla permite esconder altas t asas de proteccin con el costo pertinente en
trminos de mayor costo de la canasta alimenticia bsica y el freno al desarrollo de
nuevas empresas exportadoras agroalimenticias que uti lizan como insumas los pro-
ductos favorecidos por las bandas .
Ecuador debe fortalecer en forma independiente o junto con los otros pases
de la CAN o fuera de ella, mecanismos de seguros privados o mixtos como merca-
dos de futuros (para commodities como el maz), opciones, contratos de largo plazo,
diversificacin de produccin, integracin vertical, swaps, crdito, etc.
Independientemente de lo anterior, el aumento de la competitividad del sec-
tor agrcola debe representar un esfuerzo permanente focalizando ese esfuerzo par-
t icularmente en los peq ueos y medianos propietarios.
El ingres o al ALCA requiere una revisin profunda de los mecanismos de
apoyo a la agricu lt ura . Con las normas act uales de la OMC, como reemplazo de las
franjas de precios, slo le queda el uso de las salvaguardias especiales (de emerge n-
16. Y con mayor razn las franjas de los productos relacionados con los rrozos de pollo, Hacherre,
200 1, Anexo V.
152 E CUADOR: UN A AGENDA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENI O
cia) O el arancel consolidado en la OMe. Las primeras, de ser debidamente negocia-
das aprovechando la Ronda de Doha, slo podr a aplicarse a un pequeo subconj unto
de las existentes . La aplicacin del arancel consolidado generara un aumento del
costo de la canasta alimenticia (y de la proteccin efectiva) de acuerdo con los datos
histricos ut ilizados para esti marlas. De haberse aplicado ese mtodo, el precio con
el impuesto OMC habr a estado por encima de los efect ivos en el61% de las obser-
vaciones presentadas. Lo anterior implica que Ecuado r, dentro del contexto de la
Ronda de Doha, debera hacer una revisin tanto del nivel como de la est ruct ura de
los consolidados reduciendo su desviacin y su nivel promed io. Esta decisin podra
ser tomada en forma consensuada con los otros pases de la CAN.
Ecuador no parece est ar dispuesto a ceder en la revisin de las franjas y otros
instru mentos utilizados mientras los Estados V nidos de Amrica no flexibilicen el
Farm Bill. Es deseable que la racionalidad impe re en definitiva o que el peso de una
agrialianza se haga ent re los pases de la CAN, del grupo Cairns, de la VE y OMC
para "convencer" en el senti do de que el fut uro de la globalizacin pasa por la
mayor liberalizacin de la agricult ura en todo el mundo.
D. Normas tcnicas
La ausencia del "tratamiento nacional"
Las normas tcnicas nacen en Ecuador con el regl amento de aplicacin de la Ley de
Pesas y Medidas, recogido en el Acuerdo Ministerial No. 628 de marzo de 1997,
publicado en el Registr o Oficial de junio del mismo ao, normas que podran ser
benficas para el bienestar de los ecuatorianos representa desde ento nces una fuen-
te de discriminacin cont ra los productos import ados, y un mecanismo para dismi-
nuir la competencia ent re prod uctos nacionales y ext ranjeros.
Adems, con el "Reglament o Sustitutivo al Reglamento de Bienes que deben
cumplir con Normas Tcnicas ecuatorianas, Cdigos de Prct ica, Regul aciones,
Resoluciones y Regl ament os Tcnicos de carcter obligatorio", publicado en junio
de 1998, con Decreto Ejecutivo No. 1526, el Comit Interinstitucional es el encar-
gado de incluir los productos especficos sujetos a cumplir nor mas tcnicas.
Son 2.096 las normas tcnicas ecuatorianas (NTE) existentes: 757 obligato-
rias y 1.339 opcionales. El 53,7 % se concent ra en cinco categoras: en particular en
la tecnologa de alimentos (25,5 % del total con 534 normas) ; mat eriales de la
construcci n; tecnologa qumica; los sistemas y componentes mecnicos; y petr-
leos y tecnologas afines (Cuadro 6.3). Injusti ficadamente, se aplican en forma
discriminator ia y slo sobre productos importados, lo cual representa una instancia
adicional de proteccin del sector domst ico.
Normas INEN y OMC
Al ingresar Ecuador a la OMC, el pas acept oficialmente el Cdigo de Normaliza-
cin. Este Cdigo establece que las Normas Tcnicas son de carcter voluntario y
que no deben constit uir obstculos innecesarios al comercio. El Decreto 40 1, base
legal del "Metrologa, Normalizacin, Acredit acin y Certificacin" (MNAC), pu-
blicado en el Regist ro Oficial No. 87 del 2000-05 -30 estableci: (i) En el artculo
P OLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
153
11, que e! Or ganismo Oficial de Normalizacin: e! Inst ituto Ecuator iano de Nor-
malizacin (INEN) velar por el cumplimiento de los lineamientos establecidos en
el Cdigo de Buena Conducta para la Elaboracin, Adopcin y Aplicacin de nor-
mas; y (ii) en su artCulo 13, que los Ministerios deban apoyar la labor de Norma-
lizacin bajo el aval y la supervisin de! Or ganismo Nacional de Normalizacin
(ONN) .
Cuadro 6.3 Tipos de normas tcnicas ecuatorianas (al 4 de octubre 2001)
les Descrip cin No. NTE %
67
9 1
7 1
21
75
25
87
13
77
23
59
65
29
43
83
85
81
97
55
6 1
7
79
17
I
35
I I
3
93
19
27
53
LOO
Tecnologa de alimentos
Materiales de construccin y edificacin
Tecnolog a qumica
Sistemas y compo nentes mecnicos para uso general
Petr leo y tecnologa afines
Ingeniera de fabricacn
Indusrrias de la pint ura y el color
Proteccin ambienta l y sanit aria, Seguridad
Met alurgi a
Sistemas de fluidos y componentes para uso general
Tecnologa text il y del cuero
Agricultu ra
Ingeni era elctrica
Ingeniera automotriz
Industr a del caucho y del plstico
Tecnologa del papel
Indust ria de vidrio y cermica
Economa domstica, entretenimiento, deportes
Emp acado y distribucin de artculos
Industr a del vestuario
Matemticas, ciencias naturales
Tecnologa de la madera
Met rologa y medida, Fenmenos fsicos
Ge neralidades, Terminolog a, Normalizacin, Document acin
Tecnologa de la informacin, Equpo de oficina
Tecnologa del cuidado de la salud
Sociologa, Servcos, Organizacin y gest in
Ingeniera civil
Ensayos
Ingeniera de energa y tra nsferencia de calor
Equipo de manejo de materiales
Reservada
Tot al
534
230
132
120
112
94
90
88
75
74
62
52
45
42
41
39
31
31
28
28
24
22
21
20
16
15
14
9
2
2
2
I
2096
25,5
11,0
6,3
5,7
5,3
4,5
4,3
4,2
3,6
3,5
3,0
2,5
2, 1
2,0
2,0
1,9
1,5
1,5
1,3
1,3
1, 1
1,0
1,0
1,0
0,8
0,7
0,7
0,4
0,1
0, 1
0,1
0,0
Fuente: I NE N .
Adems, la Decisin 419 (376) de la Comunidad Andina ratifica e! Carcter
Voluntario de las Normas Andin as y especifica que stas no debern constit uir
obstculos innecesarios al comercio. Sin embargo, la aplicacin efect iva del "Regla-
ment o Sustitutivo al Reglament o de Bienes que deben cumpl ir con Normas Tcni-
cas Ecuator ianas, Cdigos de Prctica, Regulaciones, Resoluciones, y Regl ament os
Tcnicos de carcter obligatorio", result a en e! no-otorgamiento de! tr ato nacional
a los productos importados. O sea, las Normas INEN equivalen a la aplicacin
discrecional de un arancel cuasi prohibitivo slo a las importaciones dado que di-
chas normas NO se aplican a los productos domsticos similares. Por tanto , esta
154 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
asimetra representa probablemente la BNA ms nefasta aplicada por Ecuador a
sus importaciones! ' . Esa aplicacin tergiversada de las normas OMC y de su espri-
tu implica un uso subrepticio de aranceles diferenciados sobre aquellas importacio-
nes castigadas por la aplicacin obligaroria de las Normas INEN las cuales agregan
costos sociales a los ya creados por la poltica arancelaria y por las otras BNA.
Adems, refuerzan el poder monoplico de las industrias nacionales (quienquiera
sea el dueo del capital), limitando significativamente la competitividad en los
mercados del pas. Aunque las normas obligatorias aplicadas fueran "transparen-
tes", no se eliminara la discriminacin de la cual es objeto el producto extranjero
frente al producto nacional. Sera preferible, por ser ms transparente, imponer un
arancel equivalente al costo de la discriminacin y agregarlo a las barreras aduane-
ras existentes.
El otro efecto invisible de esta discriminacin es la prdida de control de parte
del Estado del tratamiento comercial de cada producto importado. En este mo-
mento, es imposible saber a ciencia cierta cul es el impacro ms probable de la
suma de todas las barreras al comercio (arancelarias y no arancelarias).
Es imprescindible que el Ecuador proceda a "desmontar" (desregular) el siste-
ma actual de Normalizacin de Carcter Obligatorio para crear un sistema de nor-
malizacin de carcter voluntario y opcional y para regularlo en sintona con la
OMe. La norma INEN est basada en la consideracin del riesgo (para la seguri-
dad, y para la salud principalmente), mientras que la aplicacin de la "Reglamenta-
cin de OMC", basndose en los mismos parmetros mencionados, requiere de una
"justificacin tcnica" y de su notificacin para ser aplicada. La "justificacin tcni-
ca" hace bastante difcil la aplicacin de la barrera, otorgando de esta manera una
mayor flexibilidad y apertura del mercado. Muchas normas actualmente aplicadas
no pasaran los requisitos de "Reglamentacin de OMC".
Le ser imposible al Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca
celebrar con las instituciones competentes de otros pases Acuerdos de Reconoci-
miento Mutuo de Certificados de Conformidad con Norma, Acuerdos que facilita-
ran las exportaciones e importaciones ecuatorianas.
Recomendaciones
Evaluar tcnicamente las 759 NTE INEN obligatorias para decidir de su obligato-
riedad futura. Si no pasaran ese test, deberan ser declaradas automticamente op-
cionales. El mismo estudio debera incluir un anlisis de impactos del eventual paso
de una categora a otra. Sera deseable que fueran declaradas opcionales, ipso jacto, y
podran volver a adquirir el carcter de "obligatorias" slo despus de pasar el test
pertinente.
Paralelamente al proceso de "desregulacin o desmontaje" de Normas obliga-
torias debe prepararse el proceso de "regulacin o montaje" del sistema de "Regla-
mentacin de OMC", notificacin e informacin tal como aparece en los documentos
legales pertinentes.
17. Es cierto que los pases ms desarrollados y con importaciones ms diversificadas tienen un
mayor nmero de normas t cnicas, pero no son obligatorias.
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD
155
Las recomendaciones anteriores implican que el Decreto 401 deba ser modifi-
cado rpidamente para hacerlo transparente, para que incorpore mediante nueva
regulacin lo pertinente para el cumplimiento de los procedimientos de aMC y
para "Reglamentar" su aplicacin aMC, lo cual debe desembocar en la aplicacin
efectiva del "trato nacional" a las importaciones ecuatorianas y para eliminar todos
los aspectos contradictorios con las Normas aMe.
Los laboratorios bajo la tutela del MNAC (Decreto 401) debern aprobar el
test de la norma ISO 17025, condicin sinequanon para la "acreditacin" requerida
para asegurar la aceptacin internacional de los certificados emit idos por ellos (ver
controles fitosanirarios),
Adicionalmente, con un Estndar de "Reglament acin de aMC", suscrita urbi
el orbi , se pueden "homologar" dichos requisitos. Esto permitira que al Ecuador
ingresen productos que actualmente no pueden.
En la medida en que se mantengan algunas normas obligatorias, el Ministeri o
de Economa debe asegurarse de que se apliquen tambin a los productos naciona-
les clasificados en la misma partida CIIU que el importado. De no cumplir el pro-
ducto nacional, el producto importado debera ser exonerado automticamente del
ad vafrem correspondiente. Los ministerios o instituciones responsables (ver Cua-
dro 6.1) deberan responder ante el MNAC del cumplimiento del "t rato nacional",
el cual actuara ante el CaMEXI, como abogado defensor de los importadores y
responsable que se cumpla la proposicin anterior. Las sugerencias expuestas de ser
aplicadas, permitiran dar un paso en la direccin correcta hacia la mayor competi-
tividad de las exportaci ones ecuatorianas y el cumplimiento de las normas aMe.
Cuadro 6.4 Matriz de recomendaciones
Pr oblemas (i ncl uido costo fisc al
anual -s i hay)
Medidas de po l rica
Indicadores d e p rogreso Objetivos/Meras
VI
0\
Sesgo antiexportador COrlO pl azo
(a junio 2003)
Median o pl azo
(2 003 -2007)
~ + sesgo anriexporra dor
Ineficiencia por alro nivel
arancelario y gran dispersin
a..ncelaria . Neurralidad fiscal con
aume nro de product ividad en
Aduanas
Alcanzar dos lasa s 5 y 10% Cambios arance larios dismi nuci n
nivel promedio ponderado y
desviacin est ndar.
Mejor asignacin reduccin sesgo
anriexporrado r.
Indicadores de contingentes dados Mayor productividad
por MC Reduci r contrabando, corrupcin e
Desmont e tot al. Nmero casos resuelt os.
Creacin ente regul ador. Seguimiento de casos.
Reempl azo de franjas por mecanismos LiSIade franjas eliminad as
permitidos por OMC
tTl
~
o
O
1':
e::
z
;
;
el
m
Z
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m
8
Z
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:::

-<
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o
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...
Z
e
m
<
O
:::
::
m
Z
(5
Mejorar prod uctividad ag rcola.
Agregar transparenc ia di sminuir
burocracia y corrupcin, reducir
cosco importacin .
Fortalecimi ento competencia.
t.+ ingresos fiscales.
Establecimient o trato nacional.
Fortalecer sistema, calidad servicio y
confianza exte rna.
Elimi nar obligat oriedad innecesaria
de normas.
Lista de licencias elim inadas
t.+ Ingreso fiscal como %
impo rtaciones de 5% al ao .
Elimi nar cont ingentes, prohibiciones
y arras restricciones.
Anlisis tcnico para justifi car
licencias remanent es.
Aprobacin de tesr de norma ISO Nmero de aprobaciones.
17025 de parr e de laborarorios ba jo
t ut ela MNAC.
Reforzarnient o SESA
Esfuerzo permanent e.
"Normas Ob ligator ias" aplicables a Nmero de casos tr atados,
producro naciona l del misma parrid a
CIl U.
Desmontar sistema ob ligat orio
y transformarlo en opcio nal.
Presenta r ley de competencia al
Cong reso.
Acceso libre a la licencia.
Aume nro Cont rol efect ivo sobre
importaciones en aduanas.
Elimi nar la doble licencia y las
licencias sin reg ist ro de
importacin.
Eliminar franjas intiles: t rigo
d uro, leche en polvo, el e.
Normas "Obligat orias"
aplicables a producro nacional
de la misma partida CIIU.
Duplicar volumen de
contingentes remanentes
Existe ncia de licencias
Falta competencia en ag ricultura
tradicional .
Ineficiencia y corrupcin en
aduanas.
Franjas no cumplen con ob jeti vos.
Aplicacin inadecuada de normas.
Uso poco transparente y manejo
discrecio nal.
Mercados monopolizados.
Fall a "Traro Nacional" en
aplicacin normas tcnicas.
Insuficiencia capacidad laborarori os
cont rol.
POLTI CA COMERCI AL Y COMPETITIVIDAD
157
Recargo O: Oferta
Import aciones O: Demanda
Elasticidad demanda de las impo rtaciones
Anexo 1
Estimacin del costo social de las licencias y de la ineficiencia
aduanera
Licencias
Existen t res costos diferentes: (i) la diferencia ent re el precio efectivo de importacin y el costo
econmico del mismo producto para el importador (el que incluye el COSto de la demora en la
entrega de la licencia --o costo de opor tu nidad del valor importado)- aqu lo supondremos equi-
valente ; (ii) el de ineficiencia social de las licencias que tradicionalment e se mide por el t ringulo
de bienesta r a part ir de la demanda por import aciones; y (iii) la transferencia de import ador a
"Aduana", ste ser directamente proporcio nal a las import aciones afectadas y a costo financiero
de la demora que se supondr de seis meses en promedio. Supuestos :
Import aciones afectadas (8% de importacio nes totales- 3.400 mm) o sea 292 mm en 2000
Costo financiero (tasa de inte rs 17% anual)
292*0, 17/2 =25mm
(1) Costo Social o de bienesta r (CB) equivalente a
CB= R*hm*DM
La estimacin de la elasticidad de demanda por importaciones requ iere tamb in de algunos
supuestos. Es una elast icidad "derivada" de las elast icidades de demanda inte rna y de oferta
inte rna, la primera ponderada el valor inverso de la proporcin de las import aciones en la deman -
da y la segunda, por el valor inverso de las importaciones como porcentaje de la oferta : O/M = 5
(valor 2000 dado por cuentas nacionales) y O/M = 4 (por diferencia con 1- M=D-O). Si adems
uno supone valor unit ario para la elast icidad de demanda y de 0,2 para la oferta inte rna, los
result ados sern:
Donde R = 0, 17/2
M=292mm
hm =-5,8
~ = M * h m * R = 144
CB= (R*DM)/2 = 12
Costo tot al anual de licencias en US$ mm: 25+12= 37
La aduana
La metodologa es parecida a aquella util izada para est imar el costo de ineficiencia de las licen-
cias: son variantes sobre un mismo tema, o sea un recargo sobre valores import ados (yen este caso
exportados tambin). Otra diferencia es la cobert ura. Aqu la cober tura es la totalidad de las
import aciones y de las exportaciones totales no petroleras. Como no se pudo estimar R en US$, no
pudo obtenerse un valor para el costo de bienestar (CB) y, por tant o, el result ado es una subestima-
cin de la suma de los costos causados por ambas ineficiencias. Pero el primer costo que llamamos
"de transferencia" que lo es slo para importado res sujetos a licencia en el prrafo anter ior lo es para
import adores y exportadores aqu. Y es la nica est imacin hecha aqu con un result ado que ser
una subest imacin del verdadero costo impuesto por la ineficiencia de la aduana.
La tr ansferencia del import ador y exportador a la "Aduana" ser directament e proporcional
a las importaciones tot ales y exportaciones no pet roleras efectuadas en un ao (2000) afectadas y
158 E CUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
a costo financiero de la demora que se supo ndr de 6 meses en promedio. El costo de "transferen-
cia" ser simplemente
CT= [X + Mnp}*R
X+Mnp=5884
CT: costo de tr ansferencia
X: exportaciones; Mn p: importac iones no pet roleras
R : o recargo por ineficiencia;
La informacin dada por agentes importadores y exportadores fue que el recargo de costos
por ineficiencia de la aduana era del orden de 15%. Dado que fue difcil comproba r esto, se
prefiri presentar escenarios:
R Recargos Alt ernativos (%):
CT (millones) 59
5
294
10
588
15
883
El escenario ms realist a, segn el autor, sera un promedio arit mtico de los dos escenarios
centrales:
(294 + 588) / 2 = 44 1 por ao
Anexo 2
Las t res franjas que se pr esentan a conti nuacin ilustran bien varios de los puntos explicitados en
el text o:
Aceit e soya:
a. Ilust ra, al menos, la incompatibilidad entre larga memori a y mantener la vinculacin de los
pr ecios domst icos con los int ernacional es;
b. El sesgo proteccionist a est pr esent e desde el moment o que el arancel imp uesto sobre el
precio de referencia coincide con el ara ncel consolidado en la OMe.
c. Adems, slo 8 de 48 observaciones caen dent ro de la franja, lo cual ilustr a la irrelevancia
de la franja.
Recomend acin: Eliminar la franj a o al menos torna rla mu cho ms flexible (memoria ms
corta y ms amplia).
Leche en polvo:
a. Ningu na observacin (precio de referencia ms impuesto) cae en la franja
b. El precio externo es mu y esta ble por lo que no justi fica que se aplique un instrumento para
reducir la volatil idad y por lo t anto una franj a;
c. Altsimo arancel consolidado injustificado.
Recomendaciones:
Eliminar la franja
Bajar el arancel consolidado
POLTICA COMERCIAL Y COMPETITI VIDAD
159
Aceite de palma:
a. Comentarios y recomendaciones parecidas a los aplicables a la franja de Aceite de Soya.
b. Dificult ades para imagi narse como la franja de precios ha "defendido productores y consu-
midores cont ra las distorsiones de precios prevalecient es en los mercados int ernacionales".
Grfico 6A.1 Aceite de palma
1.050 r-------------------------------------,
950
850

750
2
o
650

550
450
350


Meses
-+- Precio Piso -+- Precio Techo --A- Precio Referencial Precio con Impuestos ___._ Precio Techo OMe
Grfico 6A.2 Aceite de soya
960 ,-----;;:;--:,,--- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --,
860

2
660
1
560
460
360
260



Meses
Precio Piso -+- Precio Techo -.- Precio Referencial Precio con Impuestos Precio Techo Me
160 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Grfico 6A.3 Leche en polvo
4.100 ,--- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -,
2.600 ---------- - ------ ---- ---- -- --- -- ------ -- ----- . _._ !! __ __J



Meses
Precio Piso -+- Precio Techo --.- Precio Ref erencial --+-Precio con Impuestos Precio Techo OMe
7
Infraestructura bsica
Agua y saneamiento, electricidad,
telecomunicaciones y transporte
Franz Drees, Eloy Vidal, Emmanue!James y Philippe Durand'
Los sectores de aglla y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y transportes enfrentan
problemas de baja cobertura (sobre todo en zonas rurales}, eficiencia y calidad de! servicio,
una movilizacin incierta de recursos para nuevas inversiones y -a excepcin de! sector de
e!ectricidad- de marcos institucionales y regulatorios incompletos. En trminos generales, el
gobierno nacional debe enfrentarse a estos desafos buscando una mayor participacin del
sector privadolocal, nacional einternacional, consolidandolos arreglos institucionales y lega-
les y - sobre todo en los sectores de agua/ saneamientoy transportes - atilizando las transfe-
rencias centrales de recursos para incentivar mejoras deservicio y de cobertura porpartedelos
prestadores de servicios.
Adems deestos problemas, el sector de agua y saneami ento secaracterizapor la baja
recuperaci n de costos a travs de tarifas y alta dependencia de transferencias del gobierno
central para cerrar e!dficit; as como la falta de un sistema nacional integral degestin de
los recursos bidricos. Visto que la totalidad de los servicios de agua y saneamiento seproveen
por prestadores desc-entralizados qlledependendelos gobiernos municipales, el gobierno central
menta con dos herramientasprincipales para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios y
asegurar su extensina laspoblaciones urbana:y rurales todava noservidas: reformar el uso
de transferencias centrales para incentivar rentabilidad en los prestadores de servicios; y
perfeccionar el marco institncionai y legal.
Los problemas sobresalientesdel sector de electricid ad incluyen tambin: la ineficacia
de una reforma incompleta; la vulnerabilidad institucional; la sostenibilidad incierta del
Mercado Mayorista (MEM); el reajuste tarifario necesariopara la sostenibilidad financie-
ra de!sector; y la implementacin incompleta de la poltica ambiental sectorial. Para enfren-
tar estos desafos es imprescindible reactivar la incorporacin del sectorprivadoendistribucin
y generacin; moderar o eliminar la injerencia del Estadoen el ente regulador CONELEC;
regularizar la situacinfinanciera del MEM; reiniciar el ajuste de las tarifas con la debida
proteccin tipo lifeline de los hogares de menor ingresos; enfrentar el problema de la empresa
1. Este captulo fue preparado por Franz Dr ees (Coordinador, Ingeniero Sanitario "Senior"), Eloy
Vidal (Telecomunicac iones, Ingeniero Principal), Emma nuel J ames (Transporte, Analista Finan-
ciero "Senior"), y Phili ppe Durand (Energa , Especialista Principal). Tiene cont ribucones de
Carlos Gmez (Asistente de Telecomunicaciones) y Fernando Lecaros (Consultor del Banco
Mundial para Energa). Los autores agr adecen el apoyo recibido de Mara Anglca Sorornayor,
scar Alvarado, Musa Asad, Samuel Taffesse y Ernesto Snchez-Triana.
162 ECUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
EMELEC; desarrollar una estrategia para la energa rural; y consolidar los sistemas de
planificacin y gestin ambiental sectoriales, particularmente en el Ministerio de Energa y
Minas y en CONELEC.
Ms all de los problemas generales de la iifraestmcmr nacional, el sector de teleco-
municaciones enfrenta retos especficos que incluyen: tarifas locales para la telefona fija
artificialmentebaj as einsostenibles; falta decompetencia en el mercadocelular loqueconlleva
costos para los usuarios quefiguran entrelos ms altos de la regin; y acceso muy limitadoal
Internet. Es imprescindible que el gobierno consolide e! marco institucional y legal; y busque
una mayor participacin del sector privado atrayendo capital privado hacia Andinatel y
Pacifictel para que realicen las inversiones fuertes que el sector requiere y para romper el
dsopoliode! mercado celular.
Los desafos del sector de transport es incluyen la mala condicin de la redde carrete-
ras; e! mal estado de los caminos vecinales y la falta de servicios de transporte en zonas
rurales; problemas ambientales; una planificacin sectorial y modal confnsa y defi ciente; y
capacidad y recursos insuficientes a nivel de los gobiernos seccionales para mantener las carre-
teras provinciales y caminos vecinales en el marco delprocesode descentralizacin. El Gobier-
no Central debe contratar servicios de mantenimiento por resultados y promocionar la
participacinde!sector privado a travs de microempresas para el mantenimiento y adoqui-
nadode los caminos rurales, fomentando la creacinde cooperativasde capital mixtopara el
transporte rural y premios de desempeoa los mejores gobiernos seccionales; mejorar la gestin
ambiental sectorial, y transformar el Ministeriode Obras Pblicas enun nuevo Ministeriode
'Transportes con funciones nonnativasy deplanificacin.
A. Introduccin
El desarrollo de la infraestrucrura bsica representa un desafo fundamenta l para el
Ecuador. De su desarrollo depende no slo el crecimiento econmico, sino el logro
de mejores condiciones de vida de la pobl acin. Esta Nora present a un resumen de
la sit uacin que enfrenta el Ecuador al final del ao 2002 en cuat ro sectores princi-
pales que conforman gran part e de su infraestructura pblica: agua y saneamiento ;
electricidad; telecomunicaciones ; y tr ansport es (carreteras y caminos, ferrocarriles,
puertos y aeropuertos). Est a seccin hace una descripcin a los sectores (est ruct u-
ras, actores pr incipales, marco legal y regul atorio). Luego, la sigui ent e resume los
desafos principales de los cuatro sectores. Enseguida se presentan recomendacio-
nes para la polt ica sectorial de estos sectores as como para la infraest ruct ura co-
munitaria rur al. Al final del informe, las recomendaciones principales se resumen
en una matriz de acciones a corto y mediano plazo.
Varios de los desafos sectoriales (sobre todo la cobertu ra y la calidad de los
servicios) est n est rechament e vinculados t ant o con el crecimiento urbano como la
estructuraurbano-rural del pas. Por un lado, ent re 1995 y 2000, el Ecuador tena un
crecimient o pobl acional urb ano de 3,6%, en comparacin con el promedio de 2, 1%
para Amrica del Sur. Por ot ro lado, a pesar del crecimiento pobl acional fuert e en
zonas urbanas, el Ecuador sigue uno de los pases ms rur ales de Amrica del Sur
con slo 63% de su pobl acin en reas urbanas en comparacin con el pr omedio
regional de 80%. Estos dos hechos present an un doble desafo: por un lado, la
necesidad de movilizar inversiones importantes para reas rur ales que tienen cober-
I NFRAESTRu cru RA BSICA
163
turas de servicios generalmente inferiores a las zonas urb anas, por otro lado, la
necesidad de reformar urgentement e en todos los sectores de infraest ructura los
prestadores de servicios urbanos, para que estn en condiciones de enfrentarse con
eficiencia y capacidad tcnica/financiera a los retos que presente un ambiente urb a-
no en proceso de tr ansformacin rpida (ver Not a de Polt ica sobre Desarrollo Ur-
bano).
Descripcin sectorial
Agua y saneamiento
Historia. La est ruct ura del sector de agua y saneamient o en el Ecuador se caracteri-
zaba desde los aos cincuenta hasta la dcada de los ochenta por la planificacin
cent ralizada dominada principalmente por el Instituto Ecuatoriano de Obras Sani-
tarias (l EOS). Desde su creacin en 1965 hasta su abolicin a mediados de los aos
noventa, el l EOS constr ua, operaba y mant ena sistemas de agua pot able a nivel
nacional que se financiaban con recursos del gobierno cent ral provenientes en su
mayora de la exportacin del petrleo. Cuando estos recursos disminuyeron al
inicio de los aos noventa, el gobierno central decidi t ransferir los sistemas cons-
trui dos a los municipios y comunidades para su operacin y mant enimi ento dentro
de un proceso ms general de descentralizacin y modernizacin del Estado. El
lEOS fue reemplazado por la Subsecretara de Agu a Pot able y Saneamiento Bsico
(SAPYSB) del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) y su perso-
nal fue drsticamente reducido de aproxi madamente 2.500 funcionarios al inicio
de los aos noventa a 148 en agosto del 2002 . En paralelo con esta reduccin y
apoyado por dos consultoras externas en 1999 y 2002, la SAPYSB inici un proce-
so de cambio an incompleto en su papel de un ejecutor a un ente rector encargado de
planificar el desarrollo del sector; establecer polt icas y normas; proveer asistencia
tcnica a municipios, comunidades y oper adores; y desarrollar y mant ener un siste-
ma de informacin sectorial.
El esquema institucional a nivel central. Adems de la SAPYSB, varias otras institucio-
nes t ienen funciones sobrepuestas relacionadas con el sector :
Cuadro 7. 1 Instituciones relacionadas con el sector de agua y saneamiento
Institucin
MIDUVI/SAPYSB
Ministerio de Salud Pblica
Ministerio del Medio Ambient e
Consejo Nacional de Recursos
Banco Ecuatori ano de Desarrollo (BEDEl
Funciones
Frmula polticas sectoriales, est ablece normas y define la
estrategia de desartollo del sector a nivel nacional
Regula la calidad de agua potab le
Responsable de la proteccin y conservacin del medio
ambiente y de la regul acin del cont rol de la contamina-
cin hdrica
La CNRH est conformada por 8 corporaciones regionales
de Hdricos (CNRH) desarrollo encargadas del manejo de
los recursos hdricos, incluyendo la adjudicacin de los
derechos de ext raccin de agua
Canaliza recursos a los muni cipios
164 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Las entidades prestadoras deservicios (ES). Como consecuencia de la descentralizacin
de los aos noventa, e! Ecuador tiene hoy un nmero muy grande de ES, con em-
presas prestadoras de servicios (EPS) en las ciudades grandes y med ianas y servicios
municipales de agua y saneamiento en las pequeas (ver Cuadro 7.2). Aunque unos
pocos municipios pequeos crearon ES jur dicamente disti ntas (y, en teora,
financieramente autnomas) de la administracin municipal, la mayora decidi
prest ar los servicios de agua y saneamiento en la cabecera cantonal a travs de
departamentos municipales cuyo personal se comparte muchas veces con ot ras ac-
tividades y cuyos ingresos y gastos se confunden con los de la caja comn del mu-
nicipio. En e! mbito rural, junt as de agua y saneamiento GASS) prestan los servicios
de agua (y a veces de alcantarillado) en pequeas comunidades, norma lmente con
un apoyo tcnico muy limitado desde la cabece ra cantonal.
Cuadro 7.2 Enti dades Prestadores de Servicios (ES)
Rango Nmero de Tipo de ES
Poblacional municipios
Ms de 1 milln Guayaquil (1,7 m) Concesin (A+ S) al sector privado
(l nte ragua)
Quito (1,6 m) Empr esa Pblica (EMAAP)
100 a 300 mil 12 1I Empr esas Pbl icas + 1
Depart ament o Municipal (Loja)
30 a 100 mil 37 8 Empresas Pblicas + 29
Departament os Muni cipales
Menos de 30 mil 169 Depart amentos muni cipales
reas Rurales Aprox. 2000 JASS
Tot al 220
Pobi. ( %) Crecim.
(m)
Pobi. 90
3,35 +2,3
1,92 + 7,8
0,80 -2,2
1,30 + 3,5
4, 72 + 0,9
12,09 +2,1
Electricidad
Caractersticas principales del sector. Segn el censo de noviembre de! 2001, el 96,6%
de la poblacin urbana dispone de servicio elctrico en e! Ecuador, comparado con
solamente un 77 ,8% de la poblacin rural y 89,7% en promedio nacional. A di-
ciembre de 200 1, la capacidad de generacin nominal instalada para servicio pbli-
co era de 3.270 MW', de los cuales e! 53, 1% corresponda a centrales hidroelct ricas,
y el resto a centrales trmicas func ionando con bunker o diesel; adicionalment e, a
diciembre de! 2000 se tenan regist rados 660,5 MW de capacidad inst alada de
aurogenerado res". En 200 1, la produccin total bruta fue de 11.072 GWh (exclu-
yendo la produccin de los auroge neradores). La energa factura fue de 8. 103 GWH
que se dividi entre el sector residencial (35,8%), el sector industri al (26,1 %), el
sector comercial (17,4%), alumbrado pblico (7,8 %), otros usos (1 1,2%) y gran-
des consumidores (1, 7%). El crecimiento de la demanda de energa fue en prome-
dio del 5% por ao ent re 1990-2001 y se proyecta un crecimiento promedio de 4 a
5% durante los prxi mos diez aos . Las prdidas de distribucin son mu y elevadas
- 23% en 200 1- y han sido prcticamente consta ntes durante la ltima dcada. El
sistema nacional de t ransmisin consta de dos anillos de 230 kV y lneas radiales a
138 kV El sistema de t ransmisin ope ra en condiciones difciles debido a cong es-
2. Plan Nacional de Elect rificaci n 200 2-201 1, CONELEC.
l NFRAESTRUcrURA BSICA
165
tiones y debilidades en algunos elementos del sistema. Existen 20 empresas de
distrib ucin, las dos principales siendo la Empr esa Elct rica de Qui to (EEQ) con
26% de la elect ricidad tot al fact urada, y EMELEC en Guayaquil con 28% de la
electr icidad tot al factur ada. Existen dos sistemas aislados de distribu cin (Sucumbas
y Galpagos). La tar ifa elctrica promedio al consumidor a junio del 2002 es de 8,6
centavos por kWh
3
. Existe un subsidio cruzado a favor de los consumidores de
escasos recursos del sector residencial, con consumos menores al consumo prome-
dio residencial de cada empres a elctr ica, dentro del siguiente rango: Empresa Elc-
tr ica Bolvar 48 kWh/Abon./mes y EMELEC 190 kWh/Abon./mes
4

Cuadro 7.3 Comparacin de algunos sectores elctri cos en Amrica Latina

y el Caribe
Pas
Cobertura
elc trica
200 1(%)
Urb. Rural Toral
Precios medios de elect ricidad
junio/2002 (US cenl/kWh)
-
'8
.
E
8
Bolivia
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Paragu ay
Per
Rep. Dom.
Uruguay
8,5 990
15.2 4.590
43, 1 2.020
3,9 3.8 10
11.2
12,2 2. 130
6.4 2.000
5,6 1.440
26, 1 2.080
8,6 2. 130
3,3 6.000
p
p
pis
s
s
g/p
pis
s
pis
p/g
s
78
100
100
97
99
25
80
78
45
57
97
97
95
90
76
83
75
1.227
10.269
13. 14 1
1.715
4.411
3.136
1.135
7.429
5.906
3.08 1
2. 105
0.9
1.0
0.4
0,2
15,4
0,6
1,5
O
0, 18
6,8
O
407
2.599
8 17
l.5 33
1.068
667
587
796
700
809
1.918
5,8
8. 1
7,7
6,5
12,6
8,7
12.3
5,2
9,3
8,2
11,2
9,2
7,7
6,8
9, 4
10,0
8,6
13,6
5,5
6,3
8,3
9,8
4,6
5.4
6,8
7,4
7,6
8,1
3,6
3.5
5,9
9,7
5,5
"Pwl'nvado. g = Gobierno;
Puente: LADE.
Reforma sectorial. La reforma del sector elctrico tiene un largo historial desde 1996,
cuando se aprob la Ley del Sector Elct rico. Hasta ahora, los logros han sido los
siguient es:

3.
4.
Reestructuraci n de la generaci n. Se han conformado siete nuevas empresas de
generacin a part ir de los act ivos del ant iguo l NECEL, que fue liquidado
(Hidropaute, Hidroagoyan, Hidropucara, Termoesmeraldas, Termopichincha,
Elecaust ro y Electroguayas); estas empresas se constit uyeron como sociedades
annimas, pero el Estado mantien e todava la mayora de las acciones por
medio del Fondo de Solidaridad (FS), junto con EMAAp, pequea central de la
empresa de agua pot able. Adems de las anteriores, hay tres empresas priva-
das de generacin o de IPP (Elecrroecuador lne., Electroquil y Machala Power)
que represent an 16,5% de la capacidad instalada y 18,4% de la produccin
anual en octu bre de 2002.
Fuente: Estadsticas del CONELEC del 2001 Yl er. semestre del 2002.
Fuente: Cuadro de disrribucin por frecuencias, emisin ocrubre 200 1, CONELEC
166

ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

Transmisin. Se cre una empresa de tr ansmisin nacional, Transelectr ic S. A.,
encargada del desarroll o del sistema inte rconect ado nacional;
Distribucin. Se tr ansfirieron al FS las parti cipaciones de INE CEL en las em-
pr esas de distribucin existentes . EMELEC, emp resa privada desde 1925, tuvo
que ser inte rvenida por el Ent e Regul ador a raz de problemas financieros y
legales.
Creacin de un mercado mayorista. Desde abril de 1999 se cre un mercado ma-
yorista de energa en el cual se tr ansan cont ratos ent re generadores y distri-
buidores y, mediante declaraciones de costos por part e de los generadores, se
despacha el sistema. Esto est a cargo de CENACE (Cent ro Nacional de Con-
t rol de Energa) con normas y procedimientos regul ados;
Marco reglamentarioy regulatorio. A part ir de la conformacin del CONELEC,
esta ent idad con el apoyo del CONAM prepar todos los regl ament os tcni-
cos indispensables para el funcionamiento del sector y varios procedi mientos
detallados necesarios para el funcionami ent o del mercado mayorist a y el con-
t rol de la calidad del servicio.
Organizacin de un ente regulador. Las normas del mercado mayorist a y los com-
ponentes de las tarifas elctricas que no result an de procesos de mercado (tra ns-
misin y distr ibucin), son regul adas por la autoridad de regul acin y control,
CONELEC;
Preparacin deprivatizacin de la distribucin. Entre 2001 Y2002 se llevaron a
cabo las gestiones para preparar la privatizacin de 17 empresas de dist ribu-
cin, en cuatro grupos; este proceso lleg hast a una etapa avanzada (sala de
datos, finalizacin del pliego de bases y valoracin de los cuatro bloques de
empresas), pero no prosper por diversas razones de orden poltico, inst itucional
y regulatorio, y una coyunt ura regional en la cual el inte rs de los inversionist as
inte rnacionales por este tipo de empresas no era prometedor. De hecho, aun
cuando se reagruparon las empresas en slo dos bloques (Sierra y Costa), hubo
solamente tr es inversionistas precalificados. El proceso estuvo a cargo de
CONAM, ente que ha liderado la reforma del sector.
En consecuencia, la situacin act ual del sector es un tanto mi gneris, int egrado
casi en su totalidad por empresas gubernamentales (salvo los tr es IPP) y sometido
a una legislacin primordi almente inspirada en pr incipios aplicables, sobre todo, a
actores privados.
Telecomunicaciones
Estructura del sector y actores principales. El sector de telecomunicaciones en Ecuador
conti na siendo de los menos desarrollados en Amrica Lat ina y ha sido de los
ltimos en abrirse a la competencia. El proceso de liberalizacin y privat izacin del
sector de telecomunicaciones no se ha consolidado debido al fracaso en la venta
parcial de los operadores en varias ocasiones, y a la negat iva del Congreso de apro-
bar una nueva legislacin que le d ms solidez y claridad al sector. El mercado
local fijo conti na bajo el contro l de And inatel y Pacifictel , en la Sierra y la Costa
respect ivamente; con la excepcin de ETAPA que es una empresa municipal que
provee servicios exclusivament e a la ciudad de Cuenca. Recient ement e se dio un
I NFRAESTRUcnJRA BSICA
167
paso adelante al realizarse una subasta para tres licencias de servicio local inalmbrico
"WLL' (Wireless Local Loop, la cual provee la conexin ent re la cent ral telefnica y
el subscripto r a tr avs de seales de radio en lugar de cableado). Si bien esta tecno-
loga incrementar la cobert ura de servicio local, su corto alcance geog rfico y rela-
tivament e altos costos de operacin no sern suficient es para que tenga un efecto
importante en el mercado. Dichas licencias fueron otorgadas a dos compaas loca-
les: Consorcio TV Cable y Ecuador Telecom; la tercera licencia no fue otorgada por
falt a de int eresados. El mercado del servicio mvil celular conti na bajo el duopolio
de Otecel (Bell South Ecuador) y Conecel (Amrica Mvil), y aunque en los ltimos
dos aos ha crecido en promedio un 50%, an no ha mostr ado la penetracin y la
reduccin de tarifas observada en otros pases de la regin. En noviembre de 2002 ,
ambos operadores consiguieron una orden de la corte para suspender la licitacin
de una tercera licencia, argumentado que brindaba privilegios al nuevo entrant e.
La falta de ms competidores ha detenido el despegue del mercado.
Marcolegal y regula/ario. En general, la reforma del sector de telecomunicaciones no
ha podido consolidarse y en el tran scurso de los ltimos aos, despus de varios
int ent os de reforma a la ley, sta no ha podido aprobarse debido a falta de apoyo
poltico. De acuerdo con el ms reciente ranking para el sector de telecomunicacio-
nes de la consultora Pyramid Research, el esquema regulatorio y el nivel de compe-
tencia de Ecuador es de los ms deficient es a nivel regional; de los 18 pases
analizados, est posicionado en lugar 16 y 13, en la respectiva catego ra. Los prin-
cipales retos que act ualmente se present an son la existencia de cont radicciones en
los reglament os, el retraso de la aprobacin de la nueva Ley de Telecomunicaciones,
y por ltimo, la confusin y duplicacin de responsabilidades ent re los tres entes
regul adores. Si bien se argumenta que cada uno de ellos tiene una funcin distinta,
en la realidad existe mucha confusin respecto a sus funciones y responsabilidades.
El Consejo Naci onal de Telecomunicaciones (CONATEL) es el encargado de dict ar
la poltica de estado del sector, expedir reglamentos de interconexin, y establecer
los trminos de las concesiones; la Superintendenci a de Telecomunicaciones
(SUPTEL) es por ley el nico ente autnomo encargado del cont rol de las teleco-
mun icaciones del pas; y la Secret ara Nacional de Telecomunicaciones (SENATEL)
elabora el Plan Nacional de Desarrollo en Telecomunicaciones y subscribe los con-
tr atos de concesin en el sector. La experiencia inte rnacional indica que la existen-
cia de un solo ente regul ador, independiente de cualquier operador y con suficient es
poderes para supervisar los operadores pri vados del sector, es lo ms adecuado para
brindar transparencia, promover inversin privada y apoyar el desarrollo del sector.
En el rea regul atoria, la situacin en torn o al rebalanceo de las tarifas ha sido
aprobada por CONATEL, sin embargo, recient emente se orden un congelamiento
de las tarifas por rdenes del Poder Ejecuti vo par a el resto del ao, lo cual retr asar
la met a del plan de rebalanceo previsto para enero del 2003. Otra rea pendiente es
la de inte rconexin, que es fundamental para la existencia de competencia en el
mercado de larga distancia inte rnacional, celular y local a travs de WLL. Recient e-
ment e se decret el Reglament o de Int erconexin, y a pesar de ser una versin
recient e, todava cont iene ciert as inconsistencias con otros reglament os.
168 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Transportes
Caractersticas del seaor. Segn la est ruct ura porcentual de! PIB, e! sector tr ansport e
representa el 6,2 %, un porcentaje que se ha mant enido relat ivament e constante
dura nte el perodo 1995-2001. Al igual que la tendencia del PIB a nivel nacional,
la act ividad de tr ansport e decay sensiblemente en e! ao 1999 . En trminos del
Presupuesto General de! Estado de! ao 2002, elaborado por e! Minist erio de Eco-
noma y Finanzas (MEF), normalmente se asigna acerca de 7% de ste al sector
tr ansport e. Adems, casi el 10% de las tr ansferencias a los gobiernos provinciales y
municipales (llamados Gobiernos Seccionales, GS) se destinan tambi n al sector
tr ansport e.
Marco institucional. Varias enti dades gubernamenta les, con diferentes grados y nive-
les de depe ndencia ent re s, tienen a su cargo la planificacin, const ruccin, mant e-
nimi ento y ope racin del tr ansporte en el Ecuador. En el nivel nacional de
administracin, int ervienen varios minist erios y de esta manera los varios consejos
y comisiones. Entre los ms impo rta ntes son para carreteras, e! Ministerio de Obras
Pbl icas (MOP), que es e! responsable a nivel cent ral de const rui r y mant ener la
Red Vial Est at al, es decir, carreteras decarcter nacional . Al momento, ciertos tr amos
de la red vial estatal (o principal) se encuent ran concesionados a emp resas privadas
que vienen realizando su respectivo tr abajo en diferentes regiones del pas. En cuanto
a caminos rurales, part icipan, los Consejos Provinciales y Municipales, e! Minist erio
de Bienestar Social, el FISE, CORPECUADORy actualmente el Mp, con su Uni dad
Ejecutora de Caminos Vecinales (UCV). Todos estos organismos se encargan de
const ruir y rehabilitar caminos rurales en diferent es provincias de! pas. A nivel
provincial, los responsables de la const ruccin, mant enimient o o reconstruccin de
las carreteras , son los Consejos Provinciales.
Para Aeropuertos la Direccin de Aviacin Civil (DAC) es la que se encarga de la
const ruccin y el mantenimiento de los aeropuertos nacionales. Aunque la cons-
truccin de pistas privadas es muy comn, solame nte la DAC puede autorizar su
const ruccin. Los proyectos de const ruccin de nuevos aeropuertos , en las ciudades
de Quito y Guayaquil, est n bajo la direccin y responsabilidad del CONAM y de
las respect ivas enti dades creadas por los Municipios de estas ciudades. Para e! trans-
porte martimo, la DI GMER es qui en dirige y controla los puertos mayores como son
los de Esmeraldas, Mant a, Guayaquil y Puerto Bolvar. La DIGMER es tambi n
responsable de la regul acin de! tr fico fluvial en los ros navegables en la Costa,
Sierra y Oriente de! pas. Para e! sectorferroviario, la ENFE, Empresa Nacional de
Ferrocarriles del Estado, es responsable. Este medio de tr ansport e es poco ut ilizado
y no es realment e represent ati vo en e! escenario nacional. Sus vas y tr enes no dan
un servicio de calidad debido a su obsolescencia y adems en ciertos tr amos el
servicio est suspendido.
Regulacin y control de los servicios de transporte: El t ransport e de pasajeros y de carga
por carreteras, sea nacional o int ernacional, est a cargo del Consejo Nac ional de
Trnsito y Transport e Terrestre (CNTTT) , quien regula las tarifas para pasajeros
que ut ilizan este medio de tr ansport e. El CNTTT es adscrito al Minist erio de!
Gobierno y est conformado por 14 miemb ros. A nivel nacional, se fij una tarifa
INFRAEsTRucruRA BSICA
169
para el tr ansport e popul ar (el bsico). Los Fletes de carga no t ienen una regul acin
establecida y depe nden del mercado libre y de cada compaa de t ransport e. En
cuanto al tr ansport e areo, las tarifas son fijadas por el Consejo Nacional de Avia-
cin Civil y por la Direccin de Aviacin Civil. Las t arifas del tr ansport e por ferro-
carril est n normadas por la ENFE y existe n t arifas diferentes par a pasajeros
nacionales y extra njeros. Regionalment e, intervie nen los 20 Consejos Provinciales
de Trnsito y Transport e Terrestre , la Comisin de Trnsito del Guayas y la Empre-
sa Met ropolitana de Servicio y Administ racin de Transporte de Quito. Finalmen-
t e, el Consejo Nacional de Marina Me rcante y Puertos deter mi na las polt icas y
regul aciones para este medio de tr ansport e.
B. Diagnstico de los problemas y desafos principales
Sector de agua y saneamiento
El sector de agua y saneamiento en el Ecuador se caracteriza por (i) bajos niveles de
cobertura, sobre todo en las zonas rur ales; (ii) baja calidad de los servicios y poca
.eficiencia en la prest acin; (iii) poca recuperacin de costos a travs de tarifas y alta
dependencia de tr ansferencias del gobierno cent ral para cerrar el dficit ; (iv) un mar-
co legal y regulator io incompleto, lo que lleva a un tr aslape de funciones y una confu-
sin de papeles al inte rior del gobierno nacional y ent re diferent es niveles de gobierno;
y (v) la falta de un sistema nacional integral de gestin de los recursos hdricos.
Cobertura. A pesar de mejoras import ant es logr adas en las lti mas dcadas (las co-
berturas globales de agua y saneamiento pasaron de 48 y 43 % en 1980 a 67 y 57%
respect ivament e en 1999), las cobert uras de agua y saneamiento alcanzadas por el
Ecuador siguen relat ivamente bajas en comparacin con otros pases de Amrica
del Sur, aun cuando estas coberturas se ajust an por las diferencias del PIB per cpita
de los pases de la regin. Del Gr fico 7. 1 se desprende que los niveles actu ales de
cobertu ra con servicios adecuados de agua y saneamient o (agua ): 82 % en zonas
urb anas y 39% en zonas rur ales; saneamiento": 73% en zonas urb anas y 29% en
zonas rurales) son part icularmente bajas para el agua (tanto a nivel urbano como
rur al) y para el saneamiento rur al. Por otro lado se dest aca el saneamiento urb ano
como subsecror con cobert ura relat ivament e alta .
Desequilibrios en la prestacin de los servicios. La cobertur a con servicios adecuados de
agua y saneamiento se caracteriza por una serie de "desequilibrios en la prest a-
ci n'" :

5.
6.
7.
Desequilibrios regionales: Tal como se desprende del Cuadro 7.4 , los niveles ms
bajos de cobertura con agua pot able y saneamiento se observan en la Costa y
en el Ori ente:
Servicio de agua pot able disponible o a travs de conexiones domiciliarias, o de fuentes pb licas
protegidas y de fcil acceso (piletas, pozos, mananti ales, sistemas de coleccin de agua de lluvia)
Servicio de saneamiento o a t ravs de alcantar illado sanitario (sin tratamiento) o sistemas de
disposicin in sit (letri nas secas y con descarga de agua) .
"Plan Naciona l de Desarrollo del Secror de Agua Pot able y Saneamiento Bsico", G. Yepes, B.
Gmez y E. Carvajal, diciembre, 2002 ; pp. 11-14.
170 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Grfi co 7.1 Cobertura de agua y saneamiento (%) en Amri ca Latina comparadas
con el PIB percpita (ajustado por poder adquisitivo, 2000)
Agua Urbano
<5 120

co CRuy CH
6
100

;:
80
60

40
e
.................... ........................
Ji 20
... . -... .. .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. ... .. .
<3
o
o 5.000 10.000 15.000
Agua Rura!
<5 100

CR.

UY
6
80

;:
60

BO PE BR MX

40
. .. .. .. .. .. .. . .. .... . . .. . .. ... ... .. ..... .. ..
EC
py AR
l:
20
. .. .. .. . .. ... . .... .... . .... .... . . .. ..... .. ..
1;
<3
O
O 5.000 10.000 15.000
Saneamiento Urbano
<5
100

ca . CH
80
...................... ..........................
6 EC. PE. MX _
;:
60
. .. .... ... . .. .. ... . ....................

- VE BR UY AR
e
40
Bt R: MX
j
20
. ... . .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. . ... . ... .. .. .. .. .
. PY
<3
O
O 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
Saneamiento Rural
<5
120

6
100
;:
80

60
. .. .... ... .. .
e
40
t BR t AR
"
Io
l:
1;
20 EC
<3
O
O 2.000 4. 000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
Cuadro 7.4 Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado, 1999 (%)
Regin
Servicio Pas Sierr a Costa Or ient e Insular
Agua potable 67
Urb ana a/ 82 90 70 73 98
Rural
39 56 22 26 48
Saneamiento 57
Urbana a/ 73 83 60 61 19
Rural 29 34 30 22 22
Fuente: MIDUVI ; al Cobe rtu ra con conexi n; Somb reado : Cobe rtu ras por debajo del pro medio nacion al.

Desequilibrios entre zonas urbanas y rurales. En trminos porcentuales, las t asas

de cobertura con algn servicio adecuado son ms altas en zonas urbanas que
rurales (2 veces ms alta para agua y 2,5 veces ms alta para saneamiento).
Desequilibrios enfllncin del nivel de ingreso. Tanto en las zonas urbanas como
rurales, son las familias de escasos recursos las que tienen menor acceso a
servicios de agua y saneamiento (ver Grfico 7. 2).
INFRAESTRUCTURA BSICA
171
Grfico 7.2 Acceso al servicio (conexin) de agua potable por nivel de ingreso"
% Servicio
Rural disperso
Urbano
Rural
amanzanado
10 8 9 4 6
Decil de gasto
. .
;",L::;;:;.;;II'-, .:" .
. . . . . . . .
1 : 1 ' o' ' l
..
. . . . . . . .
. . . . . . . .
. . , . . . . .
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O
No/a: Decil 1 ms bajo; decil 10 ms alto.
Calidadde los servicios. A nivel nacional, se estima que slo la mitad de los sistemas
de abastecimiento con agua potable cuentan con dispositivos de desinfeccin y slo
11% de los sistemas urbanos tiene plantas de porabilizaci n completas". Aun ciu-
dades grandes como Guayaquil todava tienen zonas con servicios intermitentes de
agua (12 horas de servicio en los barrios centro y sur) y poca presin (menos de 5
m.c.a. en las zonas sur, centro y barrios marginales). En Guayaquil, sin embargo,
un contrato de concesin con Interagua establece metas claras para lograr un servi-
cio continuo y con presiones mnimas garantizadas a lo largo de 5 aos10. No as en
las 12 ciudades intermedias (poblaciones entre 100.000 y 300 .000) a cargo de 11
empresas pblicas y un departamento municipal. En estas ciudades, el servicio de
agua potable es intermitente en el 55% de los sistemas urbanos y el 60% del agua
suministrada no es desinfectada. La inadecuada calidad del agua ocasiona gastos
adiciona les para los usuarios que lo potabilizan en casa, o -de no realizar un trata-
miento adicional- gastos mdicos y prdidas de t iempo como consecuencia de en-
fermedades de origen hdrico. La mala calidad del agua en muchos sistemas tiene
un impacto particularmente severo sobre los pobres, dado que a nivel nacional, slo
40 % de las familias del decil poblacional ms pobre trata su agua en casa en com-
paracin con 90 % de las familias del decil ms rico (ver Grfico 7.3).
Eficiencia en la prestacin. Las cifras disponibles sobre la eficiencia de prestacin de
los servicios de agua y saneamiento en las ciudades grandes y medianas del Ecuador
son altamente preocupantes, ya que el nmero de personal empleado por casi todas
las empresas (menos Guayaquil/ INTERAGUA) es entre 2 y 7 veces ms por 1.000
conexiones de agua que los mejores niveles alcanzados en Amrica Latina (ver Cua-
dro 7.5).
8. "Desigualdades en el acceso, uso y gasto con el agua potable en Amrica Latina y el Caribe",
Ecuador, Serie Informe Tcnico No. 5, Organizacin Panamericana de Salud (OPS), Washing-
ton OC, febrero, 2001.
9. "Project Appraisal Document , Rural and Small Towns Water Supply and Saniration Projecr
(PRAGUAS)", Banco Mund ial, sepriembre, 2000, p. 6.
10. "Proceso de Modernizacin de los Servicios Pblicos de Agua Potable y Saneamiento de Guaya-
quil", ECAPAG, 2001.
172 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Grfico 7.3 Tratamiento del agua por decil de ingreso!'
Familias que tratan el agua
%
100
80
60
40
20 . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . .. . .. . .. . . .. . .. . ..... . . .. . . .. . .... . .. . .
o
Nota: Deci! I (ms pobre); dccil 10 (ms rico).
4 6
Oeci! de gasto
8 9 10
Cuadro 7.5 Eficiencia de operacin de empresas de agua en ciudades grandes y
medianas
Empresa Conexiones
de agua
(total)
Nmero de
empleados
(N )
Empleados (N)
por 1000 con.
de agua
Ciudades con ms de 1 milln de habitantes
Quito (EMAAP)
Guayaquil (INTERAGUA)
318.000
266.000
(est imado)
2.060
900
(esti mado)
6,5
3,4
(esti mado)
Ciudades con 100 a 300 mil habitant es (ejemplos)
Santo Domi ngo de los Colorados
Machal a
Mant a
Portoviejo
Durn
Ambato
Riobamba
Milagro
Ibarr a
Esmeraldas
20.375
29.685
29.000
24.051
27.369
34.74 1
30. 122
16.351
23.866
22.387
196
173
220
340
195
300
180
69
205
167
9,6
5,8
7,6
14,1
7, 1
8,6
6, 0
4,2
8,6
7, 5
Ejemplos de las mejores Empresas de Agua de Amrica Latina
Santi ago (Chile)
SANEPAR-Paran (Brasil)
Fuente: MlDUVI y Banco Mundial.
\.200.000
1.914.000
1,2
2,6
La conclusin es que no slo los bajos niveles de tarifas les rest an a las empre-
sas los recursos necesarios para atender a los pobres todava no servidos, sino tam-
bin los gastos excesivos por concepto de personal. En 2001 , por ejemplo, EMAAP/
11. "Desigualdades en el acceso, uso y gasto con el agua potable en Amrica Latina y el Ca ribe",
Ecuador, Serie Informe Tcni co No. 5, Organizacin Panamericana de Salud (OPS), op. cit .
I NFRAESTRUCTURA BSICA
173
Qui to gast solo para personal un valor correspondiente a 115 % de lo recaud ado
por ingr esos pro pios . Con base en los pocos datos disponibl es, es di fcil llegar a una
conclusin en cua nto a la eficiencia de prest acin en los municipios pequeos don-
de el personal mu chas veces se comparte con otros servicios y no existen cuentas
separadas. Sin embarg o, la expe riencia regional sugie re que la falt a de economas
de escala (para mant ener personal de buen nivel tcnico y equipos especializados)
en estos pequ eos sistemas conlleva un a eficiencia de prest acin tambin baja.
Situacinglobal definanciamiento. El secto r de agua y saneamie nto se caracteriza por
niveles tarifarios generalme nte bajos y por una alta depende ncia de tr ansferencias
del go biern o cent ral y de los mu nicipios. A nivel nacional los ingresos acumulados
por tarifas (aproximadament e US$ 74 millones en 200 1) cubren apenas 67% de los
costos de una buena operacin con una previsin adecuada para ma ntenimiento rut i-
nario. Este valor cae a slo 58%, si se considera el servicio de deuda (aprox imadame n-
te US$ 18 mi llones al ao) . El dficit se cierra a travs de t ransferencias al sector de
agua y saneamiento por par te del gobie rno nacional (aproximadame nte US$ 114
millones en 200 1) Ypor parte de los municipios (aproxi madamente US$ 30 millones
en 20tH) . De las tra nsferencias del gobie rno cent ral, aprox imadame nte US$ 64 mi-
llones pasa n por el MlDUVI (US$ 6 millones del Fondo de Solidaridad y US$ 58
mill ones de su pres upuesto) y US$ 50 mill ones provienen del impuesto a la telefo-
na, Estas tr ansferencias nacionales y municipales cubre n el dficit dejado por la
recauda cin baja de las empresas y los munic ipios dir ect amente encargados del
servicio de agua y saneamiento y per mite n un nivel modesto de inversin de aproxi -
madamente US$ 90 mill ones en 200 l . Estas inversiones corresponden a aprox ima-
damente US$ 40 por conexin por ao, una cifra me nor de lo alcanzado por otros
pases ms desarrollados de Amrica Lat ina (Brasil: US$ 52!conexin de agua/ao,
Uruguay US$ 59/ conexin de agua/ao) . El Grfico 7.4 desgl osa los ingresos y
gastos agregados de las ent idades prestadoras de servicios de agua a nivel nacional.
Grfico 7.4 Impresos y gastos agregados de los servicios de agua y saneamiento
250 -r--- - - - - - -------,
200
150
100
50
O
o Disponible para inversin
o Servicio de deuda
I!!!l O&M adecuada
mJ Impuestos de telefona
Transferencias MID UVI
o Gast es municipales
Ingresos por tarifas
18
110
50
64
30
74
174 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Distribucin de los subsidios. El papel de las diferentes tr ansfer encias al sector vara
segn el tamao de los municipios. En 200 1, dos ciudades (Quito y Guayaquil)
recibieron apr oximadamente 60% de todas las transferencias por telefona, aunque
representan slo 28 % de la pobl acin del pas. En su forma act ual, el impuesto
especial a la tel efona -que tiene una tr adicin de casi 40 aos- est recaud ado por
las empresas de telfonos que lo tr aspasan al gobierno cent ral para que ste lo
distr ibuya a su vez ent re las enti dades prestadores de servicios de agua pot abl e en el
mbito donde se generaron los impuestos. Parece que esta forma de distribuir los
ingr esos ge nerados por el impuesto es ms producto de tr adicin que del texto de la
ley, ya qu e ste exige solamente que los ingresos se utili cen "... a favor de las empre-
sas o enti dades seccional es que tengan a su cargo la pr est acin de servicios de agua
pot abl e, dest inndose este valor exclusivamente a proyectos de agua potable para
todos los canto nes de la Rep blica":". Para compensar este desequilibrio en la apli-
cacin del impuesto por tel efona y dado los bajos niveles tarifarios act uales, los
gobiernos municipales pequeos utili zan una buena parte de su presupuesto para
subsidiar el servicio de agua y saneami ento, como se desprende del Cuadro 7.6.
Cuadro 7.6 Distribucin del impuesto de la telefona y gast os municipales para
agua y saneamiento (A+S) (US$/hab. en 2001)
Ciudad Transfer encias Gasto Gas to % A+ S
por telefona municipal municipal del total
total A + S
Quito 8,40 31,80 O O
Guayaquil 4,69 63,80 0,18 0,2
Ciudades de 100 a 300 mil hab. 2,27 56,50 2,80
5
Ciudades de 30 a 100 mil hab. 2,52 68,40 7,90 12
Ciudades < 30 mil hab. 1,91 9 1,10 9,60 11
Criterios para la asignacindesubsidios. Ms all de los montos absol utos tr ansferidos
al sector por el gobierno nacional y los municipios, es imp ortante destacar que casi
la totalidad de los recursos se oto rga n sin condiciones que podran incentivar una
mejora de eficiencia o de calidad de los servicios pr est ados a la pobl acin. En teora
los recur sos del impuesto a la telefona tien en que util izarse para proyect os de in-
versin. En la prct ica, sin embargo, suelen util izarse por mu chas enti dades pr est a-
doras de servicios para financiar los gas tos operativos que no pueden cubrir con los
ingr esos tarifarios. An la SAPYSB -cuyo papel como ente rector del sector de
agua y saneamiento le confier e la responsabilid ad para la definicin de polti cas
financieras de apoyo para el sector- transfiri en 2002, 20 veces ms recur sos a las
ent idades pr estadores de servicios sin ninguna condicionalidad que por la va del
proyecto PRAGUAS (Programa de agua y saneamientopara comunidades rurales y pe-
queos municipios financiado por el Banco Mundi al a tr avs del pr st amo 7035-EC)
que le exige tanto a los municipios como a las comunidades rur ales cum plir con
12. Ley de Reforma del Rgimen Tributario Int erno de mayo del 200 1, Arr culo 38, el cual aade
luego del Art culo 84 del Rgimen Tributario el Artculo 84, parcialmente transcrito arriba.
(Registro Ofi cial No. 325).
INFRAEsTRucr uRA BSICA
175
condiciones destinadas a mejorar la calidad, el alcance y la sostenibilidad de sus
servicios de agua .
Impacto delas tarifas y transferencias sobre los pobres. El bajo nivel actual de las tarifas
suele justificarse por la pobreza que sufre gran parte de la poblacin ecuatoriana y
por el hecho de que el agua representa tanto un bien social como econmico que es
indispensable para la vida. Infortunadamente, no son los ms pobres quienes se
benefician con los niveles bajos de tarifas y de transferencias al sector. Tal como lo
demuestra el Grfico 7.2, casi 40% de la poblacin ms pobre en zonas urbanas (3
deciles ms bajos de ingreso) no tiene acceso a un servicio de agua entubada. La
situacin es aun peor en el mbito rural amanzanado, donde ms de 60% de la
poblacin ms carente (3 deciles ms bajos de ingreso) an no cuenta con conexio-
nes domiciliarias. Esta poblacin, que se abastece muchas veces de fuentes no
mejoradas a gran distancia de su casa (en zonas rurales) o de carros tanques (en
zonas urbanas marginales) gasta mucho ms tiempo y dinero para conseguir agua
de calidad poco confiable que sus vecinos conectados . En Machala 13 (ver Cuadro 7.7
abajo), por ejemplo, se estima que una familia pobre que est conectada a la red de
agua gasta slo 0,4 % de sus ingresos mensuales para cubrir sus necesidades de
agua , mientras que una familia no conectada gasta aproximadamente 9%.
Cuadro 7.7 Macha1a: Pago mensual por los servicios de agua y saneamiento -
familias con y sin conexin domiciliaria
Usuario
Concepto
Consumo mensual, familia pobre, m'
Pago mensual por familia
Gasto mensual - % ingreso familiar
Con conexin domiciliaria
15 al
1,20 el
0,4
Abastecido por
carro tanque
4 a 5 bl
29,00
9,0
al Estimados del Banco Mundial.
bl Estimado del Banco Mundial sobre la base de un consumo de aproximadamente 30 litros/da/persona.
el La tarifa depende del tipo de vivienda. El valor indicado es para la vivienda ms econmica.
Cuando estas cifras se comparan con el porcentaje mximo de los ingresos por
hogar que podran razonablemente dedicarse al servicio de agua (la Organizacin
Mundial de la Salud, OMS, recomienda no ultrapasar el 5%), surge la conclusin
siguiente: el nivel actual bajo de tarifas le quita a las entidades prestadoras de
servicios de agua y saneamiento los recursos necesarios para extender sus servicios a
las zonas todava no abastecidas que pagan mucho ms por un agua de calidad poco
confiable. Este dficit est compensado slo parcialmente por las transferencias
nacionales y municipales que cubren poco ms que los gastos de operacin y man-
tenimiento y se convierten en subsidio para la poblacin relativamente privilegiada
que ya cuenta con servicios de red.
Marco regulatorio y legal incompleto. Existe una Poltica Nacional deAguay Saneamiento
(Decreto Ejecutivo No . 2766 del 30 de julio del 2002) que establece directrices y
13. "Plan Nacional de Desarrollo del Sector de Agua Potabl e y Saneamiento Bsico", G. Yepes, B.
Gm ez y E. Carvajal, octubre, 200 2; p. 13.
176 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
principios bsicos para lograr un aumento de la cobertura de agua y saneamiento,
una mejora en la calidad de los servicios prestados y un uso eficiente de los recursos
hdricos, todo dentro de un marco abierto a la participacin del sector privado y de
las comunidades beneficiarias. Sin embargo, el documento evita un posicionamien-
to claro en cuanto a temas clave como la poltica de subsidios al sector y criterios
objetivos para que los municipios los reciban . La legislacin actual tampoco con-
templa la figura de un regulador independiente de los servicios de agua y sanea-
miento, tema que se debe tocar en el marco de una nueva LeydeAguay Saneamiento,
actualmente en preparacin por consultores internacionales contratados por el
CONAM y fiscalizados conjuntamente por el CONAM y la SAPYSB. La nueva ley
tambin debera definir ms claramente los lmites de las funciones de los diferen-
tes actores nacionales que intervienen en el sector (ver Cuadro 7.1) Yproponer una
reparticin clara de responsabilidades sectoriales entre los diferentes niveles de go-
bierno.
Gestin de los recursos hdricos
Situacin general. Aunque en trminos generales, el Ecuador parece tener recursos
hdricos suficientes para cubrir sus necesidades, existe cada da ms competencia
para su uso y ms conflicto en su asignacin , lo que provoca una degradacin am-
biental que afecta a las comunidades pobres e indgenas de forma particular. Los
esfuerzos del gobierno hasta la fecha para proteger la calidad del agua, promover su
uso eficiente (sobre todo en la agricultura), mejorar la disponibilidad inrerestacional
del recurso y controlar inundaciones han sido insuficientes. El Ecuador necesita un
programa sistemtico a largo plazo para modernizar la gestin de sus recursos hdricos
y para asegurar un manejo sostenible tanto a nivel local como nacional.
Desafos principales. Los problemas principales que afectan la gestin sostenible de
los recursos hdricos son los siguientes: (i) falta de datos actualizados sobre la can-
tidad, calidad y disponibilidad estacional del agua y su uso por diferentes sub-
sectores (abastecimiento humano, agricultura, etc.), lo que dificulta la planificacin
sectorial (el ltimo balance hdrico es del ao 1985); (ii) la falta de consenso poltico
acerca de que el agua representa tanto un bien social como econmico; (iii) la debi-
lidad de las instituciones responsables para el manejo de los recursos hdricos y el
traslape de funciones entre el Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), los
ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, consejos provinciales, corpora-
ciones regionales de desarrollo y municipios; (iv) la degradacin de la calidad del
agua en varios ros (algunos ya clasificados como "muertos") debido a descargas
qumicas y de pesticidas; (v) inundaciones (sobre todo en la costa) y erosin (acele-
rado por la deforestacin); (vi) sedimentacin de las represas hidroelctricas (la
estacin Paute perdi aproximadamente 20% de su capacidad de generacin en la
ltima dcada) ; (vii) aumento de los conflictos entre los diferentes usuarios del
recurso, lo que perjudica sobre todo a los grupos pobres e indgenas; y (viii) la falta
de una ley macro de gestin de recursos hdricos y aplicacin limitada de las leyes
existentes.
I NFRAESTRUCTURA BSICA
177
Sector de energa
Los problemas sobresalientes del sector han sido identi ficados en las ante riores ope-
raciones del Banco, e incluyen: (i) la ineficacia de una reforma incompleta; (ii) la
vulnerabilidad institucional ; (iii) la sostenibilidad inciert a del Mercado Mayorist a
(MEM); (iv) el reajust e tarifario necesario para la sosrenibilidad financiera del sec-
tor; (v) la movilizacin incierta de recursos de inversin; (vi) la cobertura insuficien-
te del servicio; y(vii) la implementacin incompleta de la polt ica ambienta l sectori al.
Ineficacia de"na reforma incompleta. A pesar de haber implement ado unos cambios
est ruct urales muy impo rtantes, el sector sigue siendo pr cticamente el mismo que
exista antes de iniciarse las reformas, con empresas estatales que domi nan tanto a
nivel de gene racin como a nivel de distr ibucin, y que no responden a incent ivos
econmicos y financieros sino a int ereses locales o polticos. Esto se tr aduce en
indicadores que reflejan una ausencia de eficiencia de gestin como son el ndice de
prdid as y el recaudo, princ ipalmente a nivel de la dist ribucin (ver Cuadro 7.8).
Las prdid as durant e el ao 200 1 llegaron a 23% a nivel nacional, con gran-
des variaciones entre empresas; por ejemplo, EMELEC y Empresa Elctrica Quito
(EEQ) registraron 25% y 16, 1%, respecti vament e, mientras Centro Sur, con un
mercado 5 a 6 veces ms pequ eo, registr slo 11,4%. En general, las emp resas
con prdid as altas se caracterizan por un alto valor de prdid as no-tcnicas, corres-
pondientes a energa no fact urada (6% en EEQ, 15% en EMELEC y slo 2% en
Centro Sur ), que se podran reducir con una gesti n ms enrgica en cuanto al
fraude.
Otro indicador importa nte de gestin es el recaudo, o porcentaje de la energa
fact urada que es efect ivamente pagada por los client es. A nivel nacional, el porcen-
taje de recaudo muestr a un promedio de 90 % para el ao 200 1; en empresas
gerenciadas compet ent ement e, este valor debe exceder 95%. Prueba de que ello es
posible lo indica el hecho de que cuatro empresas tienen un ndice de recaudo entre
95 y100% y seis estn ent re 90 y 95%, mientras que diez estn en niveles inferio-
res. Los factores de prdidas y recaudo inciden dir ect amente sobre el desempe o
financiero de las emp resas, las cuales arrojaron en su casi totalidad un rendimiento
sobre pat rimonio negat ivo para 200 l.
Las cifras ante riores indican que de 100 MWh entregados a las distribuidoras,
10 MWh se pierden en las redes (prdidas tcnicas), 13 MWh son consumidos pero
no facturados, y que de los 77 MWh facturados slo se recauda el valor correspon-
dient e a 69 MWh. Una gestin eficaz debera reducir las prdidas no tcnicas a me-
nos de 3% y debera incrementa r el recaudo a niveles superiores a 95%. En estos
niveles, en lugar de recaudar el equivalent e a 69 MWh por cada 100 MWh, se pasa-
ra a recaudar el equivalente a 83 MWh, con un increment o de ingr esos de 20%.
Dentro del esquema act ual no se espera que esas ineficiencias disminuyan
debido principalmente a la ausencia de un ente o de actores cuyos int ereses se vean
directa mente afectados por una gestin ineficaz. El propiet ario act ual del sector es
el Fondo de Solidaridad (FS), entidad que fue concebida para admi nistra r y dirigir
hacia sectores sociales el rendimi ent o de la inversin financiera de los recursos pro-
venientes de la vent a de empresas estatales, pero no para gestionar esas empresas.
El FS cuenta slo con un presupuesto de $ 2 millones anu ales para controlar la
Cuadro 7.8 Principales caractersticas de las empresas distribuidoras en 2001
-.J
00
Empresa Indicador es tcn icos Indicadores fin anci eros
Liquidez Solvencia Rentabil idad
Energa Prdidas Demanda Factor de Promed io Pr ecio Recaudo en Act ivo Pasivo
facturada de ene rga mxima ca rga anual de med io % de facturado co rriente to t al
(MWh) (%) (MW) (%) Clientes W kWh) (a) / pasi vo / ac tivo Rendimien to /
co rto pl azo to t al patrimon io (b)
t'J"l
Arnbato 14,0 63 136.014
n
229.577 52 7,7 94 2,75 0,20 (0,08) c:
>
Azogues 53.089 10,0 15 44 23.221 6,6 93 2,61 0, 13 (0,09) CI
Bolvar 34.662 18,9 12 42 36.926 7,5 63 3, 16 0,17 (0,14)
O
1':
Centro Sur 443.962 11,4 102 56 210.868 6,8 101 1,73 0,12 (0,06) c:
Cotopaxi 141.025 17,8 38 51 70.392 7,9 88 3,02 0,07 (0,03)
z
>
El Oro 280.962 25,7 72 60 131.988 6,9 95 0,84 0,84 (1.66)
>
Emelec 2.246.711 25,0 526 65 340.595 5,8 91
()
'"
Esmeraldas 188.523 27,2 47 63 56.713 8,0 75 0, 79 0,51 (0,26)
Z
CI
Galpagos 14.443 11,4 4 48 4.665 6,3 85 0,08 (0,56)
>
'" Guayas-Los Ros 506.945 34,0 137 64 134.595 7,8 76 0,62 0,58 (0,67)
n
O
Los Ros 138.457 26,9 39 55 60.367 7,0 84 0,93 0,69 (1,01) Z
Manab 504.317 27,6 130 61 171.522 7,5 70 0,79 0,42 (0,32)
O'
:o::
Milagro 175.702 40,2 59 57 84.643 7,2 86 1,24 0,53 (0,56)
::;
>
No rte 248.397 17,3 65 53 131. 326 7,2 93 3,53 0,18 (0, 19)
-<
Qu ito 2.065.354 16,1 475 59 536.635 5,7 97 2,44 0,23 (0. 12)
'" O
Riobamba 144.873 18,3 40 51 107.574 6,9 94 0,{)7 0,02 n
Sta. Elena 184.958 25,8 56 51 59.414 7,7 90 2,55 0,30 (0,25)
s
...
Sto. Domingo 172.496 24,8 47 55 82.253 7,2 104 1,29 0,3 (0, 19) CI
'" Sucumbas 38.995 32,5 16 41 21.027 8,4 61 0,13 (0,25)
r-
Sur 131.758 15, 1 36 49 102.940 7,2 72 1,85 0,29 (0, 11)
z
c:
Tot al 7.945.209 22,6 1980 59 2.503.676 6,5 90
'" <
O
(a) Los valores pueden ser superiores a 100% debido a la recuperacin de mora de aos anteriores. :o::
(h) Un valor entr e parntesis indica un resultado negativo.
=:
'" Fuentes: Estadsticas CONELEC2001. Balances auditados 20111 del Fondo de Solidaridad. Z
6
I NFRAESTRUCTIJ RA BSICA
179
gestin de 19 empresas de dist ribucin, cinco generadoras y la empresa de tr ansmi-
sin. Conviene anotar que el cambio clave que introd uce la part icipacin privada es
el incenti vo de lucro!"; el impacto de este cambio no debe confundirse con el efecto
de la reestructuracin; el esfuerzo que sta ha demandado habr sido en vano si no
se int roducen los incentivos que , en lt ima inst ancia, conducen a que se materiali-
cen los beneficios sociales para los cuales fuera diseada. Actu alment e, el FS, pese a
su posicin accionari a preponderante, est maniat ado frent e a int ereses locales en el
manejo de las emp resas bajo su tutela.
Vulnerabilidad institucional. La reforma sectorial t iene como uno de sus principales
objet ivos el atrae r inversionistas en la generacin y dist ribucin de energa. Para
ello se requiere seguridad jurdica, uno de cuyos elementos es la estabilidad tanto
en las regl as y principios que rigen el funcionamiento del sector, como en las deci-
siones de las inst ituciones que lo gobiernan. Actu almente esto no se da, part icular-
mente a nivel del ente regul ador (CONELEC). Existe un consenso con respecro a la
seriedad en los anlisis tcnicos de CONELEC, y una desconfianza con respecto a
las decisiones que toma su director io, el cual est domin ado por representantes del
Ejecut ivo cuya influencia desproporcionada puede echar atrs decisiones de vital
importancia. Prueba de ello es la congelacin de tarifas que se orden en abril de
2002 y que trunc un proceso de reajuste tarifario que hubiera culmi nado llevn-
dolas a niveles de costos econmicos.
Por otra parte, dentro de las funciones asignadas a CONELEC, est la ges tin
de empresas intervenidas. Est a funcin tiene el grave inconveniente de inducir un
conflicto de int ereses puesto que el regul ador t iene un incent ivo para favorecer a las
empresas int ervenidas bajo su tutela, con miras a su recuperacin. Un ejemplo de
este conflicto est en la act ual inte rvencin de EMELEC, empresa con el mayor
mercado del pas, que no se halla act ualmente somet ida a las mismas regl as de
fideicomiso que las dems empresas de distribucin, con lo cual se afecta el merca-
do mayorista, y se establece una percepcin de discrecionalidad e inequidad en las
decisiones del regul ador.
Sostenibilidad incierta del Mercado Mayorista (MEM). El MEM ha sido compe-
tent emente administrado por CENACEque proyect a una image n de seriedad, trans-
pare ncia y equidad, especialmente en la funcin crtica de despacho del sistema y
en la administraci n del mercado, que son sus dos principales funciones. Prueba de
ello es la confianza que infunde ent re los agentes del mercado y la ausencia de
demandas respecto a sus act uaciones - aunque cabe not ar que el mercado involucra
casi exclusivamente a actores pbl icos hasta el momento-. Sin embargo y tal vez en
gran part e debido a esta ltima caracterst ica, la liquidacin de tr ansacciones en el
MEM no ha arrojado resultados sat isfactorios, al haberse acumulado deud as de
los distr ibuidores por un monto que act ualmente alcanza la suma considerable de
$ 43 0 millones. Esto equivale a unos ocho meses de fact uracin de la totalidad del
sector. El dficit del MEM se origina en insuficiencia tarifaria (aplicable a todas las
distribuidoras) , en rezagos en pagos (aplicable especficamente a EMELECque cons-
14. Restruct uring rhe Power Secror: The Case of Small Sysrems. Roberr Bacon, The World Bank,
FPD Nora No. 10, junio 1994.
ISO ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
tituye el mayor deudor del MEM) y en las grandes ineficiencias a nivel de la distri-
bucin. Una part e de est e dficit (del orden de US$ 40 millones en 2001) la finan-
cia el Go bierno en rel acin con las de udas de las ge nerado ras trmicas con
Petroecuador.
Ante la evident e insuficiencia del recaudo tarifario, los ingresos de las empre-
sas de distribucin (con la not able excepcin de EMELEC) se admi nist ran mediant e
un fideicomiso el cual autoriza pagos de acuerdo con el siguiente orden de priori-
dad: (a) un porcent aje del Valor Agr egado de Distr ibucin (VAD) para las empre-
sas distri buidoras, (b) pagos por suminist ro cont ratado con generadores trmicos
pr ivados, (c) pagos cont ratados por inte rconexiones internacionales, (d) pagos por
combustible de empresas del Est ado, (e) remuneracin de la emp resa de tr ansmi -
sin, y (f) pagos de tr ansacciones en el mercado ocasional, en donde se acumula la
mayor part e del dficit. En ltima instancia, la deuda con los generadores se t radu-
ce en el no pago de obligaciones contra das con Pet rocomercial (subsidiaria de la
empresa pbl ica Petroecuador), empresa que por su carcter pblico, no corta el
sumi nistro de combustible al sector elctri co. Est a acumulacin de deuda ser pro-
bablemente objeto de arreglos ad boc que no responden a pri ncipios econmicos, y
no es financierament e sano ni conviene que se acumule ms all de su nivel act ual.
Reai uste tarifario necesario para la sostenibilidad financiera del sector. La sostenibilidad
financiera del sector est nti ma mente ligada al dficit del mercado ocasional. La
tarifa media para clientes regul ados en junio de 2002 alcanz un valor de S,6 a]
kW h y est congel ada desde abril de 2002. El precio de eficiencia ha sido estimado
alrededor de 10,4 i/kW h
l
" con lo cual se conforma un rezago tarifario que requi e-
re un ajuste de aproximadame nte 21% para alcanzar la met a. La diferencia se con-
centra primordialment e en los usuarios residenciales cuya t arifa media en el mes de
junio de 2002 fue de S,7 i/kW h. Este valor esconde sin embargo un subsidio cru-
zado que favorece a los usuarios cuyo consumo se sit a por debajo de la media de
cada empresa elctr ica. Dicho subsidio cubre a una amplia gama de consumidores
(del orde n de 62 % de los consumido res a octu bre de 200 1) y, por tant o, no est
realmente focalizado hacia los sectores ms necesitados de la poblacin. Finalmen-
te, los probl emas financieros del sector se ven profund izados por la incidencia de las
prdidas de energa, que alcanzaron un valor de 27% con respecto a la energa
ent regada al MEM en el pri mer semestre de 2002. Este valor es ms del dobl e de lo
aceptable en un sistema medi anamente bien gestionado; por ot ra part e, una reduc-
cin de este valor es posible si se tiene en cuenta que varias emp resas de distribu-
cin arrojan valores razonables al respecto (ver Cuadro 7.S). Una recuperacin de
50% de las prdidas (que corresponde aproximadamente a prdidas comerciales
por energa ent regada y no fact urada) repr esent ara unos 130 G Wh mensuales
que incrementaran los ingr esos sectori ales en $ 11 millones por mes.
Con respecto al reajust e tarifario, existen dudas en cuanto al monto del valor
agregado de distr ibucin (VAD) . El VAD puede variar de acuerdo con las caracre-
15. Clculos de CONELEC e Infor me "Impacto de las Variaciones de los Pr ecios de la Energa sobre
el Costo de Vida y Costos de Producci n Indu st rial", febrero de 2002, Anexo 2.
Cabe me ncionar que el precio de eficiencia es sensible a t res pr incipales factores: produccin hidro-
elct rica; precio internacional de combusribles; e hipresis de costos para el clculo del VAD.
INFRAEsTRucruRA BSICA
181
rsticas de las emp resas, pero gene ralmente est en el rango de 3 a 4 i /kWh. Con
un margen de 1 !t/kWh para la tr ansmisin y precios de generacin de 5 !t/kWh, se
conforma un costo de referencia de aproximadamente 9- 10 i /kW h que est en e!
orden de magnitud de la met a tarifaria de 10,5 !t/kWh. Como se anot antes, una
buena parte de! problema del sector est relacionado con la ineficiencia en las pr-
didas y en el recaudo. Act ualmente e! precio medio de! MEM est alrededor de 5 !tI
kWh; por cada 100 kWh comprados a un costo de $ 5, las distr ibuidoras slo
recaudan e! equivalente a 69 kWh lo cual les representa un ingreso, con las tarifas
act uales, de alrededor de $ 5,9. Puesto que su primera prioridad es cubrir sus costos
propios de acuerdo al VAD, se conforma un dficit evidente con respecto al MEM.
Movilizacin inciertade recursos de inversin. Recientemente se ha logr ado la explota-
cin del gas (Machala Power) en el Golfo de Guayaquil, lo cual abre un pot encial
para el desarro llo de recursos de bajo costo en el sistema ecuatoriano mediante
cent rales de ciclo comb inado, y se ha concretado la int erconexin con Colombia,
que dar acceso a un mercado en donde la energa se tr ansa a precios menores a los
costos actuales en el Ecuador. Tambin se est preparando la interconexin con
Per. Con estos desarro llos se asegura el abastecimiento del sistema en el corto
plazo (2003-2004), pero subsiste una inquietante inte rroga nte para e! media no y
largo plazo. Adems, las empresas de tr ansmisin y dist ribucin enfrentan dificul-
tades impor tantes en la movilizacin de! financiamiento para las inversiones nece-
sarias para mant ener la calidad del servicio (y aun ms para expandir e! servicio),
debido a su sit uacin financiera y a la falta de acceso a mercados de capital. Estas
dificultades son preocupa ntes en e! caso de la empresa de tr ansmisin que constit u-
ye e! corazn del sistema elctrico. La reforma del sector est uvo orientada a atrae r
inversionist as privados, pero los problemas asociados con la incert idumbre jurdica
y la estabi lidad regul atori a, adems de la disminucin del nmero de inversionistas
estratgicos internacionales y los cambios en sus est rategias de inversin, ponen en
ent redicho la movilizacin de recursos privados. Por ejemplo, el desarrollo de nue-
vas centrales utilizando e! gas de! Gol fo requiere de inversin en nuevos pozos y la
puesta en servicio de nuevas plantas , lo cual no se materializar si subsisten dudas
con respecto a la estabilidad de! marco jurdico y la sostenibi lidad del MEM. Si no
se enfrentan las debi lidades instit ucionales, es pr evisible que el Estado se vea en-
frentado a emergencias de suminis tro que le obligara n a asumir los riesgos de
inversin, ya sea por inte rmed io de las empresas en las cuales t iene part icipacin, o
como garante de contratos t ipo "PPA" , con lo cual se anulara uno de los objetivos
de la reforma que consista en lograr el ret iro sustancial del Estado en la prestacin
de! servicio elctr ico.
La elect rificacin se est desarrollando act ualmente con recursos del Fondo de
Elect rificacin Rural y Urbana Marginal (FERUM) que son aportados por usuarios
comerciales e industr iales y que ingr esan al FS para luego financiar proyectos de
elect rificacin propuestos por las empresas distribuidoras. La mayora de estos pro-
yectos consiste en extensin de redes, lo cual permite atender las necesidades de
poblaciones en el rea de influencia del sistema inte rconectado . Sin embargo, se
requi ere de una mayor dinmica y de enfoques alternos que amplen el servicio a
zonas rur ales ms apartadas, incluyendo la movilizacin de comunidades y actores
pr ivados locales para el desarro llo de sistemas descentralizados.
182 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Implementacin incompleta de la poltica ambiental sectorial. En el marco del Sistema
n ico de Manejo Ambiental (SUMA), el Ministerio del Ambiente con la asistencia
del Banco Mundial y el Banco Int eramericano de Desarrollo, prepar el borrador
de un Decreto que regula la evaluacin del impacto ambiental, el licenciamient o, y
el control y vigilancia ambiental de los diferentes sectores de la economa, inclu-
yendo el sector de energa. Uno de los componentes del prstamo PROMEC del
Banco consiste en fortalece r la planificacin y gestin ambiental del sector de ener-
ga elctrica en CONELEC para cumplir con esos mandatos y establecer regulacio -
nes ambientales. Aunq ue la unidad correspondiente se ha formado , todava no est
plenamente operativa ni tiene programa de trabajo.
Sector de telecomunicaciones
Durante la dcada pasada, Ecuador prcticamente t riplic su nmero de lneas fijas
conectadas llegando a 1,35 millones en septiembre de 2002, y duplic su teledensidad
pasando de 5 a 11 lneas por cada 100 habitantes. En comparacin con los pases de
la regin, Ecuador se encuentra por debajo del promedio en Amrica Latin a de 15
lneas por 100 habitantes, sin embargo, tomando en consider acin su nivel de in-
greso per cpita, Ecuador tiene mejor penetracin que otros pases con el mismo nivel
de desarrollo (ver Grfico 7.5) Las diferencias de cobertura dentro de Ecuador son
grandes ; mientras que en la provincia de Pichincha (cuya capital es Quito), uno de
cada cinco habitantes cuenta con servicio telefnico, en provincias como Orellana y
Sucumbas, existe una lnea telefnica por cada 30 habitantes. Esta situacin es simi-
lar a la que enfrent an muchos pases de la regin como Mxico, Brasil y Bolivia.
Grfico 7.5 Porcentaje de la poblacin con lnea fija (2001)
14.500 12.000 10.000 8.000 6.000 4. 000 2.000
Uro. _
. ... .. ... . .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . o Cbi .
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Ho n.
o
o
25
15
20
10
30
PIBper cpsa (ajustado por poder adq uisitivo)
Puente: Banco Mu ndi al.
Pases con baja penetracin en telefona fija como Paraguay han visto un fuer-
te incremento en la telefona celular al int roducir libre competencia en este merca-
do, en ocasiones sobrepasando rpidamente al nmero de lneas fijas. Ecuador registr
en sept iembre de 2002, cerca de 1,3 millones de suscriptores, lo equivalente a 10%
de la poblacin. En comparacin con la regin, Ecuador se encuentra por deb ajo
del promedio de 14 subscriptores por cada 100 habitantes y es superado por otros
pases con un nivel de desarrollo econmico similar (ver Grfico 7.6).
INFRAEsTRucr uRA BSICA
183
Grfico 7.6 Porcentaje de la poblacin con celular (2001)
40
.
_
. . . . . . .. . . . . . . . ... . . . . .... . . . . . . .. . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - - - - - . - ..
14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000
Chi.
.. .. . . .. . .. . .. . . . . . . .... ... . .. . .... ... .. .......... ... - - . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . .
Pan. M ' A
............................p;;............. ......-nra:. ex fj! ... .. . .. . . . . .
::::::::::::: .
.... .......... .......... .. ._ .
Hon. e Eco. Pero
o
o
35
30
25
20
15
10
PIBperrpita (ajustado por poder adqui sitivo)
Fuente: Banco Mundial.
El bajo nivel de desarrollo del mercado celular se debe a varios factores, de los
cuales sobresalen el bajo nivel de competencia y la tarda introduccin del celular a
Ecuador (en 1993), siendo de los lt imos pases de la regin slo detrs de Panam y
Honduras. Cabe sealar que tanto en el 2001 como en lo que va del ao, el mercado
celular ha crecido en promedio 50%, a consecuencia de la incapacidad por parte de las
compaas de lnea fija de atender la demanda y por la amenaza al mercado de un
tercer competidor. En su esfuerzo por atraer capital privado, operadores de prestigio
y ms competencia al mercado de telefona fija y mvil, el Gobierno ha fracasado
principalmente por el bajo apoyopoltico, el ofrecimiento de cont ratos financierament e
inatracrivos y la falta de claridad en el esquema regulatorio del sector,
Para reducir la desigualdad en el acceso a servicios de relecomunicaciones, el
exitoso caso chileno sugiere que la estr ategi a ms efectiva para incrementar la baja
cobertura en zonas rural es y de escasos recursos es mediante la introduccin de
competencia e inversin privada en el sector y la creacin de un fondo de desarrollo
dond e las mismas empresas contribuyan. Aunque Ecuador ya ha creado a Fodetel,
su financiami ento no est incluido en la Ley (el 1% de los ingresos anuales brutos
de los operadores ) y, por tanto, este an no es funcional debido a falta de fondos,
Por tal motivo , a tr avs del proyecto PROMEC, el cual es financiado por el Banco
Mundial, se pretende instalar 160 telecentros rurales que incluyen cabinas telefni-
cas y computadoras con acceso a Internet para proveer servicios del Gobierno en las
zonas rural es, Tambi n se instalarn cuatro proyectos piloto para apoyar las peque-
as y medianas empresas y aumentar su capacidad de producci n y exportacin,
Cabe sealar que mientras el sector de telefona bsica no se desarrolle con fondos
privados y exista competencia, la viabilidad del Foderel estar en dud a.
Calidad del servicioy eficienciaenla prestacin. La calidad en el servicio telefnico fijo
todava se encuentra por debajo del promedio regional. En el 2000, el nmero de
fallas por 100 lneas al ao fue de 48, comparado con 39 para pases con el mismo
nivel de desarrollo en la regin. Es importante mencionar que los bajos ndices de
calidad en el servicio est n ms correlacionados con que el incumbente est en
manos del Estado que con el nivel de desarrollo del pas, El promedio de fallas para
pases donde el operador local est en manos del gobierno es de 49, mientras que
para aquell os en donde est en manos del sector privado es de 26, Especficamente,
184 E CUADOR : UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Bolivia que cuenta con un ingresopercpita menor que Ecuador pero cuyo operador
ENTEL fue pr ivat izado en 1996, regist r alrededor de 20 fallas en el 2000, mien-
tr as que ICE de Costa Rica que tiene un ingreso percpita mayor, registr 65 fallas
para el mismo ao. Mientras los operadores principa les de telefona local no operen
bajo un a estr icta disciplina de negocio en un mercado compet it ivo, difcilmente
existi rn incentivos para que la calidad del servicio y la disponibilidad de nuevas
aplicaciones mejoren.
Subsidios. A pesar de haberse' abierto el mercado a la competencia, t odava existen
grandes distorsiones de mercado en los servicios bsicos de telecomunicaciones.
Durant e varios aos, el operador de telefona bsica EMETEL y posteriormente
Andinat el y Pacificrel, mantuvieron un subsidio cruzado para ofrecer t arifas muy
bajas de servicio local a costo de mantener art ificialmente tarifas de larga dista ncia
int ernacional muy por enci ma del promedio int ernacional. Este hecho dio lugar a
que un gran porcentaje de las llamadas int ernacio nales se realizaran por medio de
By-Pass o a tr avs de Internet, dando lugar a un explosivo crecimiento de los cyber-
cafs, en ocasiones operando ilegalment e. En el 2000, CONATEL acord un plan
de rebalanceo tarifario para resolver este pr obl ema y poder equilibrar el mercado
antes de que los operadores fueran privat izados .
Sin embargo, en este ao se deruvo este proceso debido a que el ejecuti vo
orden un congelamiento en las tarifas. En consecuencia, la tarifa local de Pacificcel
para el sector residencial es en noviembre del 2002 un 60% ms baja de lo planeado
de acuerdo con el programa de rebalanceo que debera de terminar este enero del
2003. El act ual costo de una llamada local es de los ms bajos en la regin, y tanto
Andinatel como Pacificrel ofrecen su serviciolocal por debajo del costo. Adicionalment e,
el mercado de larga distancia se ha abierto a la competencia y las tari fas int ernaciona-
les han ido a la baja, por lo que ambas empresas empezarn a enfrentar probl emas
financieros si las tarifas locales no se ajusta n al costo real. El rebalanceo t arifario es
necesario para que ambas empresas operen eficiente mente y estn list as para su
pr xima venta o capitalizacin con un operador con experiencia. Ambas empresas
necesita n urgentemente capita l fresco pa ra cont inuar sus inver siones, const ruir
nuevas redes e inst alar lneas fijas, que tod ava forma n part e fund amental de la
est ruct ura base para el desarrollo de las tecnologas de la informacin y comunica-
cin (las TI C). El incremento necesario en las tarifas locales afectar sin duda algu-
na a los sectores de menos recursos econmicos, por lo que es necesario que se
adopte un a est rategia ms efectiva para conti nuar subsidindolos. El act ual sistema
de tarifas populares es poco efect ivo ya que se basa en la localizacin geogrfica del
individuo en lugar de su nivel de ing reso. Una posibilidad sera el crear un sistema
de tar jet as de prepago, en el cual cada individuo tiene control total sobre su gas to.
Gradodecompetencia. En general, el nivel de competencia en el secto r ha progr esado
desde que ent r en vigor la apertura en enero del 2002. El mercado de larga distan-
cia nacional e internacional es ms competi tivo y las tarifas han bajado enorme-
mente; hace unos aos una llamada a EE. uu. costaba alrededor de US$ 1,30 por
minuto y en la acrualidad es posible hacerla por US$ 0,30 . Se espera que las tarifas
conti ne n bajando una vez que el esquema de int erconexin sea ms claro y se
elimine la sobretasa por terminacin de tr fico que t ienen los incumbentes .
INFRA ESTRlICTlIRA BSICA
185
Para la seleccin del operador de larga distancia, CONATEL parece haberse
inclinado por el sistema de presuscripcin en lugar de seleccin por marcacin. La
experiencia internacional indica que el mercado se torna ms competitivo cuando el
consumidor es capaz de elegir con mayor facilidad al operador que mejor servicio y
precio le ofrece, lo cual se facilita con la seleccin por marcacin. ste es e! caso
especialmente en mercados como Chile y entre los recin abiertos a la competencia
como Bolivia. Ot ro problema que se ha presentado en pases que se abren a la compe-
tencia y que no cuentan con un sistema de supervisin avanzado y bien definido es el
problema de cambio ilegal de! operador conocido como slamming en ingls. Cabe
sealar que el nuevo reglamento de larga distancia nacional contempla la posibilidad
de implementar e! sistema de marcacin despus de dos aos, s llegara a ser econ-
micamente viable. Sin embargo, esta estrategia pudiera ser inadecuada ya que una
vez establecida la competencia y el consumidor haya decidido con quin subscribirse,
sera muy difcil que un operador dominante pierda mercado, como el casode Telmex
en Mxico en donde despus de 7 aos de apertura todava controla alrededor del
70% del mercado de larga distancia. El sistema de seleccin por presuscripcin tiende
a retrasar lacompetencia, en vista de que cada cliente tiene que cambiarse y en gene-
ral el consumidor no es muy proactivo en hacer e! trmite.
El reciente aplazamiento de la subasta para la tercera licencia de celular da una
malaseal a los mercados internacionales. Ecuador contina siendoen la regin uno de
los pases con el menor nivel de competencia en el mercado de celular, tanto por el
nmero de competidores como por e! nivel de precios (ver Grficos 7.7 Y7.8). Sin
embargo, en lo que va del ao, el mercado del servicio mvil ha crecido aproximada-
mente un 50%, y se tiene estimado que antes de final izar e! ao, el nmerode suscrip-
tores celulares alcance al de lneas fijas . Eseimportante crecimiento se debe en parte a
que recientemente los operadores Porta y BellSouth, ante la amenaza de la llegada de
un tercer competidor, decidieron intensificar su estrategia de mercado para ganar el
mayor nmero de clientes. La licitacin de una tercera licencia o bien el otorgar una a
Andinatel y a Pacitictel, con el fin de que busquen una alianza con un operador inter-
nacional con experiencia, sin duda alguna mejorara las condiciones actuales de! merca-
do, en donde e! ecuatoriano de bajos recursos ser el mayor beneficiado.
Gr fico 7.7 Competencia en mercado celular (septiembre 2002)
Bolivia
Ecuador jll!i'-"""""-J
Uruguay

Colombia

Brazil
Paraguay
Mxico
Chile
Argent ina E!!I I =-...Y!J
Venezuela
Per
Fuente: El\.lC-Databast .
o 2 4 6
Nmerode empresas operando
8
186 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUVO ~ l l L E N I O
Grfico 7.8 Costo pr omedi o minuto celular plan prepago (noviembre 2002)
0.7
0.6
o
0.5
'5
o
E
0.4
:;
o.
'" 0.3
'" ::J
0.2
0.1
"
~
'n'
n
..
Fuente: Operadores nacionales.
Ilcceso a Internet , De acuerdo con la Superintendenci a de Telecomunicaciones, slo
un 2,47% de la poblaci n cuenta con acceso directo a Inte rnet. Estad st icas de la
Unin Int ernacional de Telecomunicaciones (UIT) para el ao 200 1, indican que
Ecuado r cuenta con 0, 26 servidores de Int ernet por cada 1.000 habit ant es, lo que
lo posiciona muy por debajo de pases con un nivel de desarrollo similar como
Colombia, Per y Paraguay que tiene n 1,33, 0,52 y 0,48 respecti vament e. El pob re
nivel de desarrollo de las TI C en Ecuador se debe a que el sistema bsico de teleco-
municaciones todava pr esenta serios retras os, lo que impide que el desarrollo perrnee
hacia el sector de servicios de valor agregado. Respondiendo a esa necesidad, el
gobi erno nacional decret, en agosto de 200 1, la creacin de laComisin Nac ional
de Conectivi dad, la cual ser responsable de formular y desarrollar la polti ca y
prog ramas de estado dest inados a increment ar la capacidad de comunicacin de los
ecuatorianos por medio de un uso efectivo de las TIC (Tecnologas de Informacin
y Comunicacin). En dicha agenda se proponen varias iniciativas para mejorar el
acceso a la infraest ruct ura , siendo de las ms impo rta ntes la tar ifa telefnica plana
para Int ernet y el desarrollo de un Punto de Acceso a la Red tNetuorl: Acws Poiuts,
NAP) para la int erconexin local de los proveedores de servicio de Int ernet (los
ISP). El costo de acceso a Int ernet es un det erminante clave de la rapidez y profu n-
didad de su desarrollo, por esa razn, la implement acin de una tarifa plana pa ra el
acceso a Int ernet por lnea telefnica es pr imordial para reducirlo. Aunque Ecuador
tiene las tarifas de telefona locales ms bajas de la regin, una microempresa que
uti liza 20 horas de acceso al mes pagara alrededor de S28 al mes por el costo de las
llamadas y S 22 por la cuota mensual ilimit ada de acceso a Int ernet. En el CaSOde
la infraestructura, la falta de un NAP local hace que sea ms rpido el envo de un
paquete de datos va Miami que ent re dos ISP conectados localment e. Es necesario
que la Comisin Nac ional de Conectiv idad tenga mayor capac idad de decisin e
implement acin, y que int ensifique su dilogo con el Go bierno, Congreso y con el
pblico en general pa ra que se ap rueben las reformas que mejoren la difusi n de
I NFRAESTRUCTURA BSICA
187
Internet , que de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunica-
ciones es considerada una prioridad nacional.
Sector de transportes
El sistema de transporte en el Ecuador no ha tenido una planificacin sistemtica a
lo largo del tiempo, sino que se ha desarrollado con base en necesidades puntuales,
reclamos de los pueblos o polticas del moment o. No ha existido una coordinacin
en el desarrollo de los diferentes modos de tr ansport e; cada modo de tr ansport e ha
act uado independi entement e de los dems.
Los problemas del sect or t ransport e se originan en la deficiencia de las polti-
cas y estra tegias aplicadas, y en las debilidades del marco regul atori o, legal e
inst it ucional. Estas debilidades se t raducen luego en problemas opera t ivos, finan-
cieros y de gestin. No existe una adecuada progr amacin de las inversiones y el
mant enimiento vial, y la eficiencia es baja. Las asignaciones pr esupuest ales del sec-
tor se han mant enido por debajo de las necesidades reales de inversin y mant eni-
miento. Si bien el gobierno posee una presencia dominant e en el secto r como
formulador de polt icas, regul ador y proveedor de infraestructura y servicios, la
inadec uada coordinacin ent re instituciones impiden que los planes estatales alcan-
cen los beneficios buscados. La capacidad tcnica, administr ativa y financiera de las
provincias y municipios para asumir las nuevas responsabilidades, que les impone
la Ley Especial de Descent ralizacin y de Part icipacin Social, es muy dbil. En
estos niveles las influencias polticas, el bajo grado de capacitacin, y la escasez de
recursos conspiran para mant ener esta situacin.
La vialidad est regulada en su mayora por el sect or pblico, existiendo varias
inst ituciones encargadas de la misma, lo que impide una adecuada planificacin y
aclaracin de competencias. El servicio de tr ansport e de carga y pasajeros, urbano y
rur al en su gran mayora est manejado por individuos o empresas pr ivadas peque-
as, y no se ha dado una adecuada planificacin ni operat ividad. Debido a su es-
trucrura, pr evalecen bajos niveles de eficiencia en detrimento de los usuarios.
A conti nuacin se presenta un resumen de la situacin y temas relevant es de
algu nos subsectores de tr ansport e.
Transporte vial. El Ecuador cuenta con todos los modos de transport e pero el ms
importante es por carretera, que capta el 85% de volumen int erno de carga y pasa-
jeros. La red vial ut ilizada, aunque extensa, se encuent ra en malas condiciones de
operacin y mant enimient o. De acuerdo con el inventa rio realizado por el MOp, el
Ecuador t iene alrededor de 43.200 km de vas, de las cuales 8. 161 km estn pavi-
mentadas, 23.0 55 km en afirmado y alrededor de 12.000 km son de ti erra.
Funcionalmente, se estipul que la red vial nacional, se clasificara por su jurisdic-
cin en: (i) Red Vial Est at al, que comp rende las vas administr adas por el MOP
(8.682 km); (ii) Red Vial Provincial, que aglut ina al conjunto de vas administradas
por cada uno de los Consejos Provinciales; y (iii) Red Vial Cant onal, en la cual se
incluyen todas las vas urbanas e interparroqui ales administ rados por los Consejos
Provinciales y Cantonales. Del tot al de vas a nivel nacional, aproximadament e, el
51% son caminos vecinales.
188 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
En trminos de la cobert ura de vas geogrfica, en la Costa (salvo en Esmeral-
das) y la Sierra la red vial es bast ant e extensa: 16.492 km y 22.052 km respect iva-
mente . Mientras en la regin Amaznica, apenas existen 4.470 km de vas, de las
cuales el 89,3 % est en afirmado y en tierra. En Galpagos existen 184 km de vas,
de ellas, el 92 % se encuentran en afirmado . El oriente del pas, caracterizado por su
bajo grado de desarrollo, escasa poblacin y numerosos ros, tiene un bajo cubri-
miento vial. Vase el cuadro siguiente para ms cifras de la red de carreteras.
Cuadro 7.9 Caracterst icas de la red vial del Ecuador por regiones
Vialidad Med ida Costa Sierra Oriente In sul ar Total
Tot al de vas km 16.492 22.052 4.469 184 43. 197
Pobl acin hab 5.989 .543 5.463.934 546.602 18.555 12.0 18.634
Tot al km vas x
1.000 hab. km/OOO hab. 2.75 4.03 8. 18 9.92 3,59
J urisdiccin
Primaria km 1.830 2.586 I.l20 72 5.608
Secund aria km 1.461 1.847 534 34 3.876
Terciaria km 4.705 5.09 1 1.294 16 11.105
Vecinal km 8.354 12.239 1.499 6 1 22. 153
Local km 141 290 21 O 452
Superficie rodadura
Pavimento km 4.040 3.628 478 14 8.160
Afirmado km 6.665 12.405 3.8 16 169 23.055
Tierra km 5.787 6.019 175 O 11.981
Fuentes: Mor - Planificacin y descent ralizacin de la administracin vial del pas, Isra-Majn, 1997.
Banco del Estado - Equipo de Caminos Rurales, julio 2002 .
La longitud de la red vial, distribucin funcional, y tipo de superficie son simi-
lares a las de otros pases con igual nivel de desarrollo. En efecto el ndice de 0,7 km
pavimentada y de 3,6 km total de vas por mil habit ant es es tpico de pases de
ingreso intermedio/bajo. Varios factores, incluyendo el entorno insti t ucional, el pre-
supuesto no confiable y la topografa del pas contribuyen a la condicin inadec ua-
da de la red de carreteras que incide en los t iempos largos de recorrido y muchos
accidentes . Falta mant enimi ent o en toda la red, especialmente la red rur al provin-
cial y municipal, de las cuales slo el 30% est en buenas condiciones. En general,
la mayor part e de la red pri maria est pavimentada con excepcin del oriente del
pas donde se encuentra en afirmado o tierra.
La difcil topografa limita las especificaciones de la red e incrementa los tiem-
pos de viaje debido a las vas sinuosas que hay que recorrer. As ent re Quito y
Guayaquil slo hay 270 km en lnea recta, pero la carretera es de 420 km y el
tiempo de viaje para un vehculo pesado es superior a 8 horas. De la misma manera,
el mayor circuito recorrido aumenta la vulnerabilidad de las carreteras frente a
despre ndimiento de rocas, inundaciones, derrumbes, huecos y terremotos as como
tambin a interrupciones viales por otras causas (paros cvicos, huelgas, erc.),
Las prcticas const ructivas que se utilizaron hast a hace algunos aos han in-
ducido problemas ambientales en reas de influencia de corredores viales como los
de la carretera Cuenca-Mollet uro-Naranjal o en la Carretera Barb n-Punta Peas.
INFRAEsH.UCTURA BSICA
189
Dadas las condiciones topogrficas y geolgicas en zonas andinas, se requieren ac-
ciones de mitigacin de los fenmenos de degradacin ambiental .
En resumen se puede concluir que la longitud y cobertura de la red son ade-
cuadas, pero el problema es la condicin pobre de la superficie que se debe a la falta
de mantenimiento y a debilidades institucionales . Para la red principal del MOP es
necesario ahora emprender un programa extensivo de mantenimiento rutinario y
peridico; actualmente el MOP tiene planes para un programa de mantenimiento
rutinario por microempresas para este propsito . Para la red secundaria y rural ,
cuya condicin es tan mala que muchas comunidades rurales quedan incomunica-
das por muchas semanas durante la estacin de lluvias, es sumamente necesario
preparar y llevar a cabo un programa comprensivo de mantenimiento y rehabilita-
cin de estos caminos.
Parque automotor y trfico. Los niveles de motorizacin estn tambin dentro del
rango esperado para un pas con el nivel del PIB percpita del Ecuador. El parque
automotor en el ao 1999, contaba con un total de 624.924 vehculos registrados,
los cuales se pueden agrupar en los siguientes grupos: (i) Livianos: 559.691, que
incluye vehculos tipo automvil, jeep, furgoneta de pasajeros, motocicleta, camio-
neta y furgoneta de carga; (ii) Buses: 9.917, compuesto por vehculos tipo bus y
colectivo; (iii) Pesados: 54.233, correspondiente a vehculos tipo camin, ranquero,
volquete y trailer ; (iv) Otros: 1.083. La distribucin de vehculos motorizados no es
uniforme, ya que en las provincias de Pichincha (34,5 %) y Guayas (30,6%) se
concentra la mayor cantidad de vehculos. El 80% de los vehculos de carga regis-
trados son de baja capacidad (menos de 3 toneladas) y slo unos 6000 vehculos
tienen una capacidad superior a 15 toneladas; sin embargo, la tasa de crecimiento
de estos camiones es mayor a la tasa de los otros camiones indicando una tendencia
hacia una mayor eficiencia en el transporte de carga.
Losvolmenes de trfico no son muy altos con la mayora de los tramos troncales
soportando un Trfico Promedio Diario Anual (TPDA) de 6.500 vehculos por da,
pero existen cuatro tramos de 10.000 vehculos por da. La mayora de tramos con
altos volmenes de trnsito estn ubicados cerca de las grandes ciudades y estn
concesionados o en proceso de concesin. En la prctica se presentan problemas de
congestin peridicamente debido al estado de las vas, fiestas especiales, presencia
de lentos camiones en carreteras de montaa, pero las principales limirantes estn
relacionadas con las especificaciones geomtricas de las carreteras y sus condicio-
nes. El volumen de las emisiones atmosfricas generadas por el sector transporte y
las condiciones atmosfricas en ciudades como Quito inducen altos niveles de con-
taminantes atmosfricos en zonas densamente pobladas . En algunas de estas ciuda-
des se estn instalando sistemas de monitoreo de la calidad del aire.
Transporteferroviario. La red frrea del Ecuador cuenta con 964,6 km de los cuales
30,61 % se encuentran en servicio. La red comprende 3 sectores: Divisin Sur :
Durn - Quito 445,8 km, Divisin Norte: Quito - San Lorenzo 373,4 km, Rama
Austral : Sibambe - Cuenca 145,4 km. La operacin del sistema y la red ferroviaria,
est a cargo de la Empresa Nacional Ecuatoriana de Ferrocarriles (ENFE) . Este
medio de transporte es utilizado principalmente para el turismo. Los datos ms
actuales con los que se cuentan son de 1999 e indican que en transporte de pasaje-
190 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
ros hubo una baja realmente grande, ya que en este ao se transportaron 94.029
pasajeros mientras que en 1996 se transportaron 197.855 pasajeros. Al momento
la ENFE est en el proceso de legalizacin de su nuevo nombre: "Empresa de Fe-
rrocarriles Ecuatorianos".
Aeropuertos y transporte areo. Ecuador cuenta con cerca de 200 pistas, aerdromos y
aeropuertos, de los cuales 5 son aeropuertos internacionales: el Mariscal Sucre (Qui-
to), el Simn Bolvar (Guayaquil), el de Manta, el de Tulcn y Esmeraldas. Adems
existen 23 aeropuertos importantes para vuelos dentro del pas. En cuanto al n-
mero de pasajeros, en el ao 2000 se transportaron 2,6 millones de los cuales ms
de 1,5 millones eran internacionales. Debido al aumento de pasajeros en los dos
principales aeropuertos del pas (Quito y Guayaquil), al aumento en los niveles de
ruido y contaminacin urbana y a la necesidad de modernizarlos y reubicarlos , se
ha iniciado un proceso de construccin o concesin de nuevos aeropuertos en estas
dos ciudades . En el caso del Aeropuerto de Quito, el da 22 de julio del 2002, se
suscribi un Acuerdo entre el Municipio de Quito y el Gobierno de Canad, me-
diante el cual el Consorcio de Comercio Canadiense se compromete a construir el
nuevo aeropuerto, con una inversin aproximada de 300 millones de dlares, y a su
vez administrar y operar el Aeropuerto Mariscal Sucre por cinco aos. Las obras
se iniciarn el 15 de marzo del 2003; el perodo global de concesin ser de 35
aos, de los cuales, 5 sern de construccin y 30 de operacin.
Puertos y transporte martimo. Se estima que los movimientos de carga de los princi-
pales puertos del pas suman 8 millones de toneladas en el ao 200 l. El puerto ms
grande del pas es el de Guayaquil, en donde se moviliza el 70% del comercio
exterior nacional. El Gobierno Nacional ha definido la conveniencia de concesionar
la gestin de cuatro puertos comerciales estatales, a travs de contratos bajo la
modalidad Landlord, segn los cuales el concesionario asumir bajo su total res-
ponsabilidad y riesgo la administracin de la actual infraestructura y de las inver-
siones que se requieran, conforme a los requerimientos de la actividad. Actualmente,
todas las entidades portuarias nacionales estn libres de sindicatos y pasivos labora-
les y brindan sus servicios a travs de operadores con contratos de corta duracin,
hasta que en la prxima fase los servicios se concesionen a largo plazo.
Transporte urbano. Salvo para Quito, el Transporte urbano en la mayora de las ciu-
dades es organizado, planificado, reglamentado y controlado por el CNT. Los pla-
nes especficos sobre transporte urbano de las ciudades del pas son muy escasos y
en la mayora no existen, as como tampoco existe informacin oficial. La nica
ciudad que dispone de un Plan oficial es el Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito (MDMQ); este organismo tiene la facultad de planificar, regular y coordinar
lo relacionado al trnsito y transporte pblico y privado en su jurisdiccin. En Qui-
to el transporte urbano tiene mltiples inconvenientes, pero ha experimentado una
relativa mejora durante los ltimos aos, debido a que el MDMQ ha implementado
proyectos como el Trolebs que ha permitido una parcial racionalizacin del trans-
porte pblico en su principal corredor. En mayo del ao 2002 se lanz el Plan
Maestro de Transporte del Distrito Metropolitano de Quito, en el cual se prevn
acciones para los prximos 20 aos.
INFRAEsTRucr uRA BSICA
191
El MDMQ tiene una superficie de 4.2 28 km
2
y cerca de 1,45 millones de
habitant es. La tasa de propiedad de vehculos represent a aproxi madamente 10 ha-
bitant es por vehculo. La demanda de tr ansport e pblico es aproximadamente 1,6
millones de viajes diarios, de los cuales el Sistema Trolebs atiende 185.000 viajes
diarios y la Ecova atiende 24. 000 viajes diarios. Estos dos ltimos estn adminis-
trados por el MDMQ, a travs de la Unidad Operadora del Sistema Trolebs (UOST).
En cuant o al transport e pblico se present a una alta concent racin en los principa-
les corredores donde se superponen y generan congestin. Exist e un bajo nivel de
servicio, deficient e organizacin del sistema de rut as, elevado impacto ambi ent al
por emisin de gases, deficient e sistema de control de normas y reglamentos. El
82% de los viajes de t ransport e pblico los realizan los operadores privados y el
nmero de viajes en la part e urbana, atendido por este sistema, es de 1,25 millones.
El 4 1% de buses tiene una edad menor a 5 aos, el 48 % ent re 5 y 10 aos y slo el
11% tiene ms de 10 aos de vida operacional. Esto significa que la flota es relat i-
vament e nueva pero existe una gra n diversidad de marcas y modelos. El transport e
en Qu ito est dividido en 132 rut as e incluye a alrededor de 55 operadores.
Marco general del sistema tarifario. El sistema tarifario del transport e a nivel nacional
es fijado por el CNTTT, a excepcin de las ciudades de Qu ito y Gu ayaquil , en
donde esta at ribucin es asignada a la Mun icipalidad de Qui to, y a la Comisin de
Trnsito del Guayas, en el caso de Guayaquil. En general, las tarifas de tr ansport e
urbano de pasajeros, dependen del tipo de vehculo ut ilizado y su precio flucta
entre 0,10 y 0,36 centavos de dlar. En cuant o a las tar ifas correspondientes al
tr ansport e int erprovincial, debid o a la existencia de una gran variedad de empresas
y cooperativas que realizan recorridos dent ro del pas, se ha generado un elevado
nivel de competi tividad y costos demasiado bajos para renovar la flot a.
Subsidios. En el sector de carreteras, los cargos a usuarios comprenden impu estos a
los combusti bles, a la import acin de vehculos, as tambi n a los neumt icos y
repuestos. Se suman tambi n los cargos para las licencias de conducir y las placas
de vehculos. En Ecuador el precio por galn en julio del 2002 de los combustibles
era ms alto para gasolina ($ 1,12 para regular y $ 1,42 para super) en comparacin
con diesel ($ 0,89). Por tant o se estima que, aunque el tot al de las recaudaciones de
los usuarios rebasen los costos de mantenimient o de la red, existe un subsidio cruzado
a los vehculos pesados de diesel dado que stos son ms dainos para la red vial.
Seguridad vial
Existe un adecuado Cdigo de Trnsito, int egr ado en la Ley de Trnsito y Transpor-
te Terrestre de 1966; sin embargo, las responsabilidades en materia de seguridad
de tr nsito se hallan diseminadas en distintas instituciones, y no existe una adecua-
da coordi nacin para la gestin. Existe un alto nivel de accidentes de t rnsito, casi
todos los camiones violan la ley en trminos del sobrepeso, hay mucho robo de
carga en tr nsito, y los caminos secundarios y rur ales se encuent ran prct icamente
abandonados en mat eria de seal izacin y seguridad vial.
192
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
C. Recomendaciones de poltica sectorial
Las recomendaciones varan segn e! nivel de madurez de los arreglos instituciona-
les y legales existentes y e! nivel de cont rol que ejerce e! gobierno cent ral en cada
sector. El sector de electricidad, por ejempl o, ya cuenra con un marco institucional y
legal moderno (desag regacin vert ical de las funciones de generacin, tr ansmisin
y distribucin y ley del sector adecuada). Los retos pr incipales incluyen e! aumento
de la eficiencia de operacin y recaud acin medi ant e una mayor participacin del
sector privado; e! ajuste tarifario necesario; y e! aumento de la cobert ura en reas
rurales. Estas medidas dependen mayormente de! gobierno central que controla la
mayora de las empresas de distribucin, tr ansmi sin y generacin. En e! sector de
telecomunicaciones, por otr o lado, falta todava completar el marco legal y regularorio
ya que faltan una ley marco apropiada para el sector y una asignacin clara de
responsabilidades para la regul acin (varios ent es con responsabilidades sobrepues-
tas). La mejora de la cobertu ra y calidad de los servicios tambin depende de una
mayor parti cipacin del sector privado, para la cual e! establecimiento de un marco
legal y regularorio es condicin previa. Dado e! control que tiene el gobierno cen-
tr al de las empresas Andinarel y Pacifictel y su cont rol en el otorgamiento de licen-
cias, las mejoras en el sector de telecomunicaciones tambi n dependen mayorment e
de! gobierno cent ral. En los sectores de agua/ saneamientoy transportes gran part e de
los servicios la proveen prest adores descentralizados que dependen de gobiernos
provinc iales o muni cipales. Aqu tambi n le corresponde al gobierno cent ral com-
plet ar un marco institucional, regulatorio y legal incompleto y fomentar mejoras
en la prest acin de los servicios usando tr ansferencias fiscales como incent ivo. En
ambos sectores, mejoras en la calidad y cobert ura de los servicios depend en de una
mayor participacin de! sector privado en el diseo, la const ruccin y la operacin
de los servicios (agua/saneamiento y tr ansport es) o de la delegacin de los servicios
a operadores autnomos pblicos y pr ivados (agua/saneamiento). Finalment e, en
cuanto a inf raestructura comunitaria rural (constr uccin de escuelas, puestos de sa-
lud, puent es, caminos vecinales, etc.), e! Ecuador enfrenta el reto de generalizar un
enfoque por la demanda (ver seccin 4) con base en e! pape! prot agnico de las
comunidades y de los municipios que ya existe aisladamente en varios proyectos
(por ejemplo, PROLOCAL y PRAGUAS) pero que tod ava no han despegado en
forma ampli a.
Contexto de la descentralizacin. Las recomendaciones resumidas en los pr ximos
ac pires se enmarcan en un proceso gene ral de descentralizacin poltica, financiera
y administ rativa que e! Ecuador ha llevado adelante desde e! retorno del pas a la
democracia en 1978 y cuyo alcance se resume en un documento separado prepara-
do por el Banco Mundial ("Nota de Poltica: Descentralizacin"). Aunque tan slo
7% de los gastos pblicos del pas lo realicen hoy los consejos provinciales y los
municipios, cabe resalt ar que desde 2001 se han firmad o convenios entre e! gobier-
no nacional y 22 provincias y 140 municipios para descentralizar responsabilidades
concretas en los sectores de ambient e, turismo, agricult ura y obras pblicas (inclu-
yendo caminos). Quedan por fuera de los convenios firmados por el moment o las
mltiples entidades autnomas que dependen del gobierno cent ral (orga nismos de
desarrollo regional, fondos sociales, inst it utos, unidades ejecutoras y agencias ads-
INFRAEsTRucruRA BSICA
193
critas a los municipios) que gestionan alrededor de US$ 1,5 billones por ao y que
intervienen en los varios sectores de infraestructuras (entre otros caminos, agua y
saneamiento) con polticas propias poco coordinadas con las polticas sectoriales
adoptadas por los ministerios sectoriales . Este contexto es importante, visto que los
acpites siguientes (sobre todo los acpites sobre los sectores de agua/saneamiento
y transporte) recomiendan que el gobierno nacional use sus transferencias financie-
ras a los sectores para incentivar mejoras por parte de los prestadores de servicio.
Eso slo tiene sentido, si las entidades autnomas operan claramente dentro de las
polticas sectoriales establecidas por los ministerios responsables .
Contexto de!medio ambiente. Cabe resaltar que en todos los sectores de infraestructura
se requiere el montaje del Sistema nico de Manejo Ambiental (SUMA), mediante la
expedicin del Decreto que regula la evaluacin del impacto ambiental, ellicencia-
miento, y el control y vigilancia ambiental de los diferentes sectores de la econo-
ma, incluyendo los sectores de infraestructura.
Sector de agua y saneamiento
Usar transferencias centrales para incentivar mejoras. Estudios anteriores preparados
por el Banco Mundial identifican a las transferencias dispersas y discrecionales (me-
diante 18 Leyes Especiales) entre los obstculos fiscales fundamentales para el xito
del proceso de descentralizacin en el Ecuador. El xito de las transferencias
intergubernamentales depende de un mnimo de correspondencia (hoy casi inexis-
tente) entre responsabilidad y recursos. En cuanto a las transferencias destinadas a
sectores individuales, en particular, se recomienda el uso de frmulas matemticas
que vinculen el desempeo fsico y financiero del prestador del servicio (o del sec-
tor) con el monto de las transferencias realizadas por el gobierno central' ".
Dado que los servicios de agua y saneamiento del pas son municipales, el
principal instrumento del gobierno central para incentivar el mejor desempeo de
los prestadores de servicio pasa por las transferencias financieras. Estas transferen-
cias podran utilizarse para que los municipios adopten (i) un nivel tarifario adecua-
do, con las debidas protecciones par a la poblacin ms vulnerable; y (ii) estructuras
modernas para la prestacin de los servicios. La transformacin de las transferen-
cias financieras en herramienta de desarrollo para el sector podra seguir los si-
guientes pasos:

16.
Calcular y publicar de manera clara y transparente los recursos efect ivament e
transferidos por el Gobierno Central a los prestadores de servicio y municipios
o mediante tr ansferencias generales (Ley del 15%) o transferencias amarradas
directamente al sector de agua y saneamiento (transferencia de ingresos de la
telefona, fondo de solidaridad, etc.);
Disear una frmula modelo que vincule el nivel de transferencias para el
sector de agua y saneamiento a una matriz de factores (pobreza, cobertura
actual, desempeo y autonoma del prestador del servicio, etc .);
DecentralizationReformAgenda in Ecuador, The World Bank, mayo 11,2001, p. V, 42.
194 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

Aplicar esra frmula a un grupo piloro de empresas de agua y de municipios

de diferent es tamaos y caracterst icas, para afinar criterios y met as, y para
comprobar su impacro;
Extender el uso de la frmula definiti va a rodas los pr estadores de servicio de
agu a y sane amiento. En esta etapa, las fuentes mltiples y confusas de
financiamiento del secror se unificar an en un Fondode Agua cuyos desembol-
sos se realizaran de acuerdo con la frmula establecida. Alternativamente,
una frmula nica de financiamiento podra adoptarse por rodas las fuent es
aeruales de financiamienro del secror (o por un nmero reduc ido de fuentes
que tendran el derecho de int ervenir en el secror).
Completar el marco institucional y legal. El desarrollo del secror de agua y saneamiento
en los prximos aos depende en gran medida de una adecuacin del marco legal e
institucional existent e. Se requi ere una legislacin secrorial que (i) defina y delimite
clarament e las funciones de los diferent es acrores nacionales y municipales en el
sector; (ii) esrablezca un ente regul ador nacional independiente par a el secror de
agua y saneamiento y le ororgue las funciones mnimas necesarias en un pas des-
cent ralizado; (iii) cree las condi ciones para que los municipios deleguen la opera-
cin de sus sistemas a operadores aut nomos (pblicos y privados) y (iv) promueva
la participacin del secror privado en la operacin de los sistemas de agua bajo
cont ratos claros y tr ansparentes que aseguren el mximo de beneficios para la po-
blacin ms vulnerable. La propuesta de LeydeAguay Saneamiento, act ualmente en
preparacin por consulrores inte rnacionales cont ratados por CONAM y fiscaliza-
dos conjunta mente por el CONAM y la SAPYSB, repr esenta una oport unidad
importante para lograr la adecuacin de la legislacin secrorial. En paralelo con la
preparacin de una nueva Ley de Agua y Saneamiento, ser importante dict ar una
Poltica Nacional de Agua y Saneamiento actua lizada que aclare temas clave como
la poltica de subsidios al secror y criteri os para que las entidades prestadoras de
servicios los reciban.
Mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios. En paralelo con la reforma de la
poltica de subsidios y la adecuacin del marco legal e institucional del secror, ser
necesaria una modernizacinde las entidades prestadoras deservicios (ES) para lograr un
incremento significat ivo de la cobert ura y una mejora sustancial de la calidad de los
servicios de agua y saneamiento. La forma ms adecuada para modernizar los ES
depende de su tamao y de las part icularidades de los municipios involucrados:
Quitoy Guayaquil. El 9 de agosro del 2001 , Guayaquil tr ansfiri la responsa-
bilidad para la prest acin de sus servicios de agua y saneamienro durante 30
aos a la empresa "Internarional Water Services (Guayaquil), INTERAGUA" .
ECAPAG (el operador pblico ant erior) se convirt i en ente regul ador para el
contrat o. A un ao de la tr ansferencia, el operador est cumpliendo con sus
obligaciones cont ract uales y ha logr ado (i) una mejora de la aten cin al pbli -
co a tr avs de "lneas calient es de telfono"; (ii) un aumento de los usuarios
regist rados (de 230. 000 a 266. 000); y (iii) un aumento en la tasa de recauda-
cin de 60% para 70%. Los ingresos adicionales provenientes de estas medi-
das son condicin funda ment al par a coneerar a ms de 55.000 familias
adicional es a las redes de agua y alcantarillado durant e los pr imeros 5 aos del
INFRAEsTRucruRA BSICA
195

cont rat o. Ms all de las inversiones en agua y alcantarillado, la presencia del

nuevo operador privado ha permitido desarroll ar nuevos esquemas para abor-
dar el tema del drenaje pluvial urbano, problema que afecta a much os muni-
cipios del pas (sobre todo en la Costa) amenaz adas por inundaciones frecuentes
(ver Cuadro 7. 10). En Quito, el municipio prep ara una participacin ms limi-
tada del sector privado con la concesin de aproximadamente 300.000 co-
nexiones al sector privado en las parroquias orientales. En trminos gen erales,
las dos ciudades ms grandes del pas estn en camino hacia una moderniza-
cin de sus estructuras.
Cuadro 7. 10 Drenaje pluvial. Cont r ibucin de mej oras en el marco del contrato
de concesin
En agosto del 200 1, la firma Int ernational Wat er tom la responsabilidad de los servicios de
agua y saneamiento en Guayaquil, con la ant igua empresa, ECAPAG, tr ansformada para
ser el regul ador del servicio. Sin embargo, el cont rato con el concesionario no incluye inicial-
ment e el servicio de drenaje, el cual slo se considerar a partir del quinto ao de operacin.
Para darle solucin al problema del dr enaje, en part e motivada por la proximidad de la
poca de lluvias y de consecuentes inund aciones, la ciudad estableci un esquema de cons-
tru ccin y financiamient o del drenaje basado en el cont rato con el operador y en la figura de
contribucin especial de mejoras. Mediant e este esquema, previa aprobacin del Consejo Mun i-
cipal, el concesionario const ruye las obras solicitadas y luego las recupera cobrndolas a los
beneficiarios en el recibo de agua, en forma separada como cont ribucin especial de mejoras,
con un plazo de pago de tres aos. Para probar este sistema, se realiz con xito una primera
operacin por valor de US$ 500 .000, para obras de emergencia.
Dado el xito de la citada operacin, la ciudad acaba de aprobar un segundo programa
de cont ribucin por mejoras, esta vez por $ 11,0 millones de dlares, para financiar la cons-
truccin de un plan de obras de drenaje prioritarias para los siguientes cuat ro aos. Para
atender las necesidades de caja, se prev que las obras se realizarn en forma paralela a los
pagos de los beneficiarios. De esta forma Guayaquil est en camino hacia una mejora nota-
ble en estos servicios y de paso con el pot encial de converti rse en un modelo de gestin y
financiamient o para el resto de Amrica Latina.
Ciudades entre 100 y 300 mil habitantes. En las 12 ciudades de este grupo -que
t ienen el mayor crecimient o poblacional del pas, con una tasa anual de 7,8%-
el proceso de modernizacin ni siquier a ha comenzado en serio. Una participa-
cin del sector privado (nacional, regional o int ernacional) en la operacin,
rehabilitacin y ampliacin de los sistemas es imprescindibl e bajo alguna mo-
dal idad que conte mple inversiones nuevas (concesin, arrendamiento, u ot ro)
para atender al gran nmero de usuarios que requerirn servicios y para mejo-
rar la calidad preocupant e del servicio actual.
Ciudades entre 30 y 100 mil habitantes. De las 37 ciudades que conforman este
grupo, 29 ni siquiera tienen un servicio autnomo de agua y saneamiento y la
gran mayora opera sus sistemas direct amente desde el municipio. La pr iori-
dad debe ser la del egacin de los servicios a operadores administrativ a y
financierament e autnomos, que a su vez podr an (o no) buscar una parti cipa-
cin del sector privado. Pedro Moncayo y Calurna ofrecen ejempl os interesan-
196

E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

tes: Pedro Moncayo form una empresa municipal encabezada por un gerente
qui en admi nistra r un cont rato de gest in con una pequea empresa pr ivada
que operar e! sistema. Caluma cre una empresa "mixt a" (2 representant es
del municipio y 3 de los usuarios en e! Directorio) para operar su sistema de
agua en forma despoliti zada .
Ciudades con menos de 30 mil habitantes. Los 169 municipios que inte gr an est e
grupo alberga n 11% de la poblacin ecuatoriana y t ienen un crecimiento
poblacional (),5 % p.a. ) bien por encima de! promedio nacional (2, 1%). Todos
admi nistra n directa mente sus servicios de agua (y a veces, de alcantarillado) .
Adems de la delegacin a operadores autnomos, e! reto principal para este
grupo de municipios es la creacin de empresas rnulticanr onales que permitan
economas de escala en la prestacin para conseguir personal tcnico de buen
nivel y equipos de mantenimiento adecuados. La consolidacin de pequeos
servicios de agua ha sido mu y exitosa en ot ros pases de la regin (Brasil,
Chile) y a nivel inte rnacional (Ingl at err a), pero an no ha arrancado de mane-
ra definitiva en e! Ecuador.
Para apoya r a tod os los municipios (sobre todo los medianos y pequ eos) que
desean delegar su servicio de agua y saneamie nto a operadores autnomos, es im-
prescind ible fortalecer la capacidad de la SAPYSB para pr estar un apoyo tcnico
gil y de alta calidad. Tambi n es import ant e involucrar a la Asociacin de los Muni-
cipios del Ecuador (AME) para impulsar e! proceso de del egacin de los servicios y
para convencer a los municipios muy pequeos (me nos de 30. 000 habir antes) a
conformar empr esas multicantonales de agua y saneami ento.
Mejorar la Gestin de los Recursos Htdricos. La sost enibilidad del abasteci miento de
comunidades urb anas y rur ales con agua de calidad y cant idad suficiente depende
de un manejo integral del recurso a nivel de las cuencas hidrogrfi cas, dond e todos los
usuarios (ent re ellos los municipios y comunidades rur ales) puedan discut ir el uso,
la gest in y la pri orizacin ent re diferentes usuarios en forma tr ansparente. La ges-
t in de los recur sos hdricos a nivel de las cuencas es fundamental sobre tod o en
aquellos lugares donde la descarga de aguas residuales de un municipio (o de pro-
ductor es agrcolas) tien e impactos significati vos sobre la calidad de! agua cruda a
disposicin de otros municipios aguas abajo. Se recomi end an dos medidas a corto y
mediano plazo:

Monitoreode cuencas. En las cuencas hidrogr ficas donde ya se observan conflic-

tos de uso o riesgos importantes por inundaciones, es import ant e que el CNRH
(apoyado por las corporaciones de desarroll o, los consejos provinciales y los
municipios) monitoree t anto la oferta como la demanda de agu as superficiales
y subterrneas y evale su calidad para pr eparar una gest in ms sistemtica a
medi ano plazo;
Marco legal. Aunque e! Ecuador ya cuenta con una Estrategia Nacional para la
Gestin de los Recursos Hidricos, es importante que el gobierno revise el marco
legal de! pas para dichagesti ncon vista a establecer un sistema ms eficiente
y equita t ivo de manejo de cuencas y de asignacin de! recurso agua. El Banco
Mundial est evaluando en este momento la mejor forma de apoya r este pro-
I NFRAESTRUCI1JRA BSICA
197
ceso, eventualmente en el marco de un nuevo Proyectopara la Gestin de los
Recursos Hdricos.
Sector de energa
Las prioridades identificadas para el sector elct rico incluyen: (i) react ivar la incorpo-
racin del sector privado; (ii) moderar o eliminar la injerencia del Estado en e! ente
regul ador ; (iii) regul arizar la situacin financiera del MEM; (iv) reiniciar el ajuste de
las tarifas; (v) enfrenta r e! problema de EMELEC; (vi) desarrollar una est rategia de
energizacin rural; y (vii) activar la divisin de medio ambiente en el CONELEC.
Reactivacin de la participacin privada. Este e!ement ode la reforma puede darse
mediant e la incorporacin de intereses privados a nivel de la generacin y, ms
sign ificat ivamente, de la distribucin. Dados los factores que impidieron la venta
de las empresas de distr ibucin, que previsiblement e se mant endrn en el futu ro
cercano, ser necesario buscar nuevos senderos para la part icipacin privada, como
pueden ser e! concesionamiento de activos por el Estado, esquemas de capitaliza-
cin (particularmente en e! caso de la empresa de tr ansmisin) o cont ratos de admi -
nistr acin en los cuales se remunere al administrador de acuerdo con su desempeo
y e! logro de objetivos cuantitativos claramente establecidos. Est e ltimo esquema
int rodu cira el incenti vo de lucro en dicha actividad, con lo cual se buscara mejorar
la gest in empresarial mediant e la reduccin de costos, la recuperacin de prdidas
y mejoras en e! recaudo; cabe not ar, sin embargo, que las experiencias de dichos
cont ratos en e! sector elctrico de otros pases generalmente no han llevado a mejo-
ras importantes o dur aderas en la eficiencia de las empresas, debido a la dificultad
de asegurar al socio privado un contro l suficiente sobre las inversiones y el personal
de la empresa. Igualment e sera deseable foment ar la incorporacin del sector pri-
vado a nivel de la generacin en donde la presencia de inversionistas nuevos, ade-
ms de incrementar la competencia y dinamizar el MEM, dara una seal positiva
para la movilizacin de nuevos recursos.
Se debera tambin apoyar e! desarroll o de proyectos basados en energ as re-
novables que permitan reducir emisiones de carbono. Esos proyectos, promovidos
generalment e por inversores pr ivados, podran beneficiar de financiamiento bajo e!
Mecanismo de Desarrollo Limpio, en parti cular e! Fondo de Carbono para e! Desa-
rrollo de Comunidades.
Moderacin de la injerencia estatal. La influencia del Est ado a nivel del regul ador
distor siona por completo los incent ivos que perciben los inversionistas, t ant o exis-
tent es como pot enciales. Se impone, por tanto, una iniciat iva que enve una seal
de estabilidad jurdica al mercado, ya sea mediant e una regl ament acin que provea
permanencia (y la consiguiente responsabilidad) en los cargos de! directori o de
CONELEC, eliminando para estos funcionarios la posibilidad de libre remocin, o,
a ms largo plazo, mediant e la modificacin de la Ley en este senti do.
Reiniciacin del ajuste tarifario. sta const ituye una condicin para mat erializar los
beneficios de la reforma, asegur ando que las empresas puedan cumplir con sus
obligaciones financieras y permitiendo que e! MEM opere sin acumulacin de dfi-
cits. Este reajuste consistira en mant ener un subsidio de tipo lifeline dir igido sola-
198 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
ment e a los hogares de menores ingresos, por ejemplo para consumos menores a
150- 200 kWh/mes. Sin embargo, el mero reajuste tarifario en ausencia de rest ric-
ciones presupuestales claras (que se obtendran con la incorporacin de una admi-
nistr acin privada, ver arriba) no asegura una operacin eficiente, especial mente en
el caso de las empresas de distr ibucin.
Saneamiento financiero del MEM. La conti nuada acumulacin de dficit del MEM no
es sostenible y requiere una solucin por parte del Gobierno. Las medidas corres-
pondientes estn relacionadas con el aspecto t arifario para que las distri buidoras
cancelen sus cuentas con el MEM, el funcionamiento efectivo del fideicomiso y, ms
part icularmente, con la normalizacin de la administracin de EMELEC, tal como
se detalla a cont inuacin.
Enfrentar el problemade EMELEC. Esta empresa pr ivada ha gozado de una concesin
de servicio en el rea de Guayaquil y es la dist ribuidora ms grande del Ecuador.
Sin embargo, ha presentado problemas financieros y legales en su relacin con el
Estado que datan de muchos aos, y act ualmente se halla intervenida por CONELEC.
Resolver dichos problemas puede llevar a negociaciones y disputas extendidas y
complicadas, sobre todo por las pret ensiones de la emp resa en cuanto a obligacio-
nes del Estado de asegura rle det erminado nivel de rentabilidad. Por lo tanto, si
bien los problemas de fondo pueden seguir latent es por mucho tiempo - ms all de
la vigencia del nuevo Gobiernc--, conviene desarrollar una estrateg ia para normali-
zar la operaci n actual de la Empresa . Esto requiere una intervencin enrgica de
CONELEC con miras a imponer disciplina admi nistrativa en cuanto a obligaciones
con el MEM, as como a asegura r que se cumplan en el corto y mediano plazo las
inversiones requeridas para mant ener la calidad de servicio en la ciudad .
Desarrollar una estrategia de energa rural. Los recursos del Fondo de Electrificacin
Rural y Urbano Marginal (FERUM) no solamente deben dest inarse a programas de
extensin de redes, sino que deberan apoyar medios para llevar energa a poblacio-
nes aisladas mediant e un enfoque amplio en donde se busquen soluciones integra-
les a sus problemas energ ticos, por medio de extensin de redes o de sistemas
descent ralizados. Para ello, el primer paso lo consti tuye el desarrollo de una estra-
tegia para llegar a dicha poblacin y un anlisis de viabilidad de diferentes medios
para su implement acin. El proyecto PROMEC puede ser un inst rumento impor-
tante en este senti do. La estrategia de energa rural debera incluir los pri ncipales
elementos siguient es: un pl an de elect rificacin rural que compati bilice la expan-
sin de redes y los sistemas descentralizados (minirredes, sistemas individuales,
etc.); la definicin de los cambios legales y regul atorios y de los mecanismos finan-
cieros necesarios para sopor tar la estra tegia (por ejemplo, el aumento de las fuentes
de financiamiento del FERUM y su extensin a sistemas descentralizados); la defi-
nicin de los inst rumentos de suminis tro del servicio de electrificacin rur al, tales
como empresas de dist ribucin, operadores privados, organi zaciones locales, ere,
Planifica ny gestin ambiental del sector elctrico. Para garantizar el mont aje de sistemas
de planificacin y gestin ambiental sectoriales se requiere fort alecer institucionalmente
las entidades sectoriales, incluyendo al Ministerio de Energa y Minas y al CONELEC.
En el CONELECes necesario fortalecer la Unidad Ambiental.
INFRAEsTRucruRA BSICA
Sector de telecomunicaciones
199
Entes pararegulacin yformulacin depoltica. Para poder darle mayor solidez al marco
inst itucional y regul arorio es necesario reformar la estruct ura organizacional que
regul a y dict a la polt ica del sector. Existen grandes confusiones en torno a las
funciones de cada agencia. Por ejemplo, en el rea de espect ro radioelctri co, SUPTEL
se encarga de controlar y monitorear su utili zacin, SENATEL ejerce su admi nis-
tracin y gestin, y CONATEL aprueba el plan de frecuencias y usos del espect ro.
La dificult ad en definir la lnea de autoridad y responsabilidad inyectan dudas e
ince rti dumbre al inversioni sta. La consolidacin de CONATEL, SUPTEL y
SENATEL en dos ent es con suficiente auto ridad y funcionalidad, uno para la labor
regul aroria y otro pa ra dicta la poltica del sector, proporcionar la sencillez y clari-
dad necesarias para un sector dinmico y compe tent e. Mientras la tendencia mun-
dial es hacia la convergencia de los servicios de telecomunicaciones, en Ecuado r el
sector de telecomunicaciones todava est muy fragment ado, empezando por la
organizacin de los entes regul atori os.
Marco legal. Es necesario buscar establecer un nuevo marco legal que sust ituya al
actual basado en regl ament os, caracterizado por duplicaciones, inconsistencias y
falta de claridad. Por ejempl o, el artculo 15 del Regl amento General prohbe la
conexin de redes privadas con redes pbli cas, mientras que el 36 lo permite. Por
otro lado, ese mismo artculo seala que los operadores de redes pbl icas debe rn
arrendar su infraestructura a terceros, pero limit a este arrenda miento a un mximo
de dos aos; sin embargo, el artculo 7 del Regl amento de Interconexin exige que
se desag reguen la red y ot ros elementos sin limit acin temporal.
Dinamizar la Agenda Nacional de Conectividad. Es recomendable que el nuevo go-
bierno fort alezca la Comisin Nacional de Conectivi dad, dot ndola de un canal
directo con el ejecut ivo, a travs de la postulacin de un nuevo director del Comit,
con un rango suficient emente elevado par a que pueda promover la Agenda, y que
adems sea independiente de cualqu ier otra agencia gubernamental. De igual for-
ma, el Comir deber incluir a represent ant es del sector pr ivado y de otros niveles
de gobierno, aliados fund amentales en este esfuerzo.
Mej orar calidad. El mercado celular es una seria amenaza para ambos operadores de
telefona local, que estn necesitados de capital y una administ racin eficiente para
poder hacer las fuertes inversiones que el sector requiere. Aunque ya ha habido
varios int entos por traer capital privado hacia Andinat el y Pacifict el, la est rategia
no ha sido lo suficient ement e clara ni con los incentivos requeridos. Es necesario
que en esta ocasin se formule un paquet e que sea lo suficientemente atra ct ivo para
los operadores e inversionistas inte rnacionales. Lament ablement e, en estos momentos
el sector de telecomunicaciones global se encuent ra depr imido y la mayora de las
compaas no est en posicin de inverti r en nuevos mercados, especialment e en
operadores de lnea fija. Hoy en da, la tecnologa celular ha demostr ado ser la
opcin ms at ractiva para pases en desarrollo, ya que tiene el pot encial de atraer a
un mayor sector de la poblacin, y a un menor costo. En consecuencia, se reco-
miendan dos posibles est rategias para la sit uacin de Andinatel y Pacifictel:
200 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

Ofrecer, mediant e licitacin pblica, la vent a de nuevas acciones en ambas em-

presas a un inversionista estra tgico, que incluya un cont rato de operacin
(management contraa) de ambos operadores e incluir una licencia de telefona ce-
lular en el paquete como principal atractivo. As, conforme el operador privado
invierta en las empresas, su capital accionario aumenta, gradualmente, y el ser-
vicio mejora, al realizarse las inversiones para extender los servicios.
Alternat ivament e, ofrecer, mediant e licitacin pbli ca, un cont rato de adminis-
tracin a un operador con reputacin internacional que maneje una o ambas
compaas, y que ste realice una venta gradual de las acciones de las compaas
en las bolsas de valores local e internacional. Igual a la alternativa anterior, am-
bas empresas conta ran con una licencia celular para expandir los servicios.
Cualquiera de estas opciones resolvera el duopolio del mercado celular y atraera
a un operador con experiencia int erna cional con capit al fresco, que cumpla con las
necesidades de inversin en el sector tant o en el mejoramiento de calidad y cober-
tura, como en la adopcin de nuevas tecnologas. Cabe sealar que antes de realizar
ot ra subasta se debe de asegurar que el rebalanceo tarifario se haya realizado y que
CONATEL se haya consolidado como el ent e regulador del sector, ya que la certi-
dumbre y la tr anspar encia suelen ser altamente valorada por los inversionist as.
Sector de transportes
Institucionalment e las entidades responsables de la planificacin, regul acin y con-
t rol del transport e estn dispersas en diferent es ministerios y niveles administrativos,
y normalmente sin los adecuados niveles de coordinacin. La planificacin sectorial y
modal de mediano y largo plazo es deficiente. A corto plazo, las entidades tr atan de
solucionar los problemas del momento dentro de un marco inapropiado y con recur-
sos inadecuados. En este sent ido, se not a una clara falta de liderazgo. Tampoco existe
mayor planificacin en los niveles provincial y municipal. Una excepcin es el distrito
metropolitano de Qui to con su unidad de planificacin que funciona adecuadamente.
Las deficiencias en planificacin son suplidas parcialmente por CONAM , pero esta
situacin no es sostenible en el mediano o largo plazo. La principal necesidad es fina-
lizar la reestructuracin institucional del sector. Esto puede incluir la transformacin
del MOP en un ms normativo Minist erio de Transporte que se encargue de la plani-
ficacin, regul acin y control de los diferent es modos de transport e, funciones que
ahora se realizan en diferent es ministerios. Bajo este esquema, entes autnomos se
encargaran de la administr acin de cada uno de los modos de tr ansport e, concedien-
do una mayor participacin al sector privado en la provisin de infraestructura. Inclu-
so se puede establecer una Superintendencia de Concesiones para administrar todos
los proyectos de este tipo en el sector y mejorar el marco institucional para el mismo.
Descentralizacin. Como se mencion ante riormente , el pas esta inmerso en un pro-
ceso largo y difcil de descentralizacin que conlleva impli caciones significati vas
para el sector tr ansport e. Actualmente hay consenso terico sobre la definicin de
las clases de la red (primaria, secundaria, y terciaria), pero las responsabilidades de
gest in no son claras. Este tema esta ligado tambin con el fort alecimient o de los
consejos regionales, el financiamient o de las carreteras provinciales, el manreni-
INFRAESTRucruRA BSICA
201
miento y mejoramiento de caminos vecinales, concesiones, peajes y la gestin am-
biental y social. El caso de caminos vecinales merece un comentario especial, pues
entidades nacionales han participado en su financiamiento y construccin y ahora,
en teora, sern traslados a los municipios para su mantenimiento. Sin embargo, la
capacidad tcnica, administrativa y financiera de las provincias y de los municipios
para asumir las nuevas responsabilidades que les impone la LeyEspecial deDescentra-
lizacin es baja. En estos niveles las influencias polticas, el bajo grado de capacita-
cin y la crtica escasez de recursos conspiran para mantener esta situacin.
Ligado con la descentralizacin est el funcionamiento del sistema de transfe-
rencia del 15% del presupuesto total del gobierno a los gobiernos seccionales (GS).
Un problema principal es que este sistema de transferencias es casi automtico y no
hay incentivos que vinculen su continuacin al uso eficaz por un GS. El otro proble-
ma es que segn los GS no es adecuado para la gestin de la infraestructura trans-
ferida y adems, a finales de ao, el gobierno central transfiere tpicamente slo el
10%. El gobierno no puede cambiar el 15% y debe cumplir con este paso de la
descentralizacin. Sin embargo, transferencias por encima de este nivel deben ser
destinadas a (i) proyectos enfocados a temas especiales como la lucha contra la
pobreza y (ii) GS, que demuestran una mejor capacidad de gestin de recursos y de
planificacin e implementacin de proyectos . Este enfoque tiene el doble beneficio
del uso eficaz de recursos y de incentivar a los GS dbiles a mejorar su rendimiento.
La modernizacin del sector transporte no tendr xito sin una mayor partici-
pacin del sector privado (PSP) en todos sus aspectos, por ejemplo en concesiones
(no slo viales pero tambin martimas, el transporte urbano y ferroviario), el dise-
o y la ejecucin de obras, y la prestacin de servicios de transporte. Para este
propsito la promocin de reglas claras y una apropiada gestin del ciclo de los
proyectos es imprescindible.
Caminos rurales. Sin lugar a dudas uno de los problemas principales que tienen las
comunidades rurales, indgenas y campesinas, es el mal estado de los caminos veci-
nales motorizados y no motorizados, as como tambin el escaso servicio de trans-
porte. La combinacin en zonas rurales de estos factores encarece los costos de
produccin econmica y amenazan los programas del gobierno para atender a las
zonas pobres. En este sentido las metas que se pueden establecer entre un proceso de
descentralizacin y participacin social de la poblacin ubicada en las reas rurales y
el sector transporte estaran orientadas a satisfacer las necesidades de transitabilidad
de las comunidades rurales . En el Ecuador se podran probar para el transporte
rural, las cooperativas de camionetas conformadas por capital mixto (municipal,
comunitario e individual empresas) y de otras formas ms tradicionales de capital
mixto para operar tramos del ferrocarril.
Redprincipal. En este sentido el MOP ha decidido mejorar sustancialmente el siste-
ma de conservacin de las carreteras a su cargo, utilizando la contratacin de los
servicios de mantenimiento por resultados, estndares o niveles de servicio, en re-
emplazo de su costumbre de llevarlos a cabo por administracin. En este marco ya
se implement un piloto de mantenimiento rutinario a travs de 14 microempresas
en la provincia de Laja con buenos resultados y est planeando aplicar este enfoque
para el mantenimiento rutinario de toda la red principal.
202 EC UADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Infraestructura comunitaria
Rol de la comunidad en los servicios de injraestructura rural. Las comunidades rurales
rienen un rol acrivo en la demanda, planearnienro, implementacin y adminisrra-
ci n de sus servicios de infraestructura. Las coberturas de los servicios de infraes-
tructura estn mucho ms deficitarias en la poblacin rural de Ecuador respecto a
la urbana en trminos de acceso al agua y saneamiento, electricidad, servicios de
transporte y telefona. Esta falta de servicios afecta en todo aspecto la vida cotidia-
na y en general al bienestar de la poblacin rural haciendo ms difcil de evadir la
pobreza y alcanzar un desarrollo productivo. En trminos de gestin de los servi-
cios, gracias a las economas de escala y su implicacin administrativa, grandes
empresas autnomas son ms eficientes para asumir la gestin de algunos servicios
de infraes tructura, como son telecomunicaciones y energa elctrica. Sin embargo,
otros servicios, como agua y saneamiento, sistemas de energa autnoma, caminos
rurales y centros informticos, son ms eficientes cuando son provistos en una forma
descentralizada. Siempre que a las comunidades rurales y las pequeas empresas se
les han dado una oportunidad y una capacitacin adecuada, stas han demostrado su
exitosa capacidad de asumir la gestin de los servicios descentralizados. Por ejem-
plo, a lo largo del Ecuador, sistemas de agua rural son exitosamente manejados por
juntas de agua. Tambin, se pueden encontrar numerosos ejemplos de pequeas
empresas que son contratadas para el mantenimiento de caminos, manejo de cen-
tros de informtica y como proveedores de energa fuera de la red.
Enfoque por la demanda. Una caracterstica comn de todos los servicios de infraes-
tructura es que stos necesitan ser pagados y mantenidos de manera contina.
Adems de los costos iniciales de inversin, todos estos servicios incurren en costos
de operacin y mantenimiento. Las tarifas al consumidor son la forma ms adecua-
da de financiar agua, saneamiento, energa y servicios de telecomunicacin. Al mis-
mo tiempo, los miembros de la comunidad toman decisiones cotidianamente en
cuanto el nivel de servicio consumido con base en el costo del servicio y su capaci-
dad de pago. Esta informacin, sobre el consumidor, es el punto de partida para
disear el nivel de servicio a ser entregado. Sin embargo es importante considerar
que en cada sector de infraestructura hay un rango de opciones tcnicas y diferentes
niveles de servicio que pueden ser diseados para alcanzar la capacidad de pago del
consumidor. Los proyectos deben incluir un programa de interrnediaci n social que
ayude a organizar la comunidad e informarle acerca de los diferentes niveles de
servicio, sus costos asociados y los modelos de gestin, y apoyar a la comunidad a
tomar una decisin informada sobre su opcin de preferencia.
Financiamiento. Referente al financiamiento de los servicios comunitarios de infraes-
tructura rural, los costos de operacin y mantenimiento deberan cubrirse entera-
mente a travs de la tarifa . A veces, en situaciones de pobreza, el gobierno puede
proveer un subsidio al financiamiento inicial de la inversin. El diseo del sistema
de subsidio es bastante importante, y debera tomar en cuenta lo siguiente: (a) la
importancia de la participacin de la comunidad para demostrar su demanda y
voluntad de pago, (b) la participacin del gobierno municipal, como ente responsa-
ble de proveer el servicio, y en funcin a sus prioridades de desarrollo municipal, y
(c) el aporte del gobierno central para tomar en cuenta la transparencia, equidad y
I NFRAESTRUCTURA BSICA
203
el imp act o fiscal del subsidio dent ro un contexto de los objetivos sectoriales de
incre mento de servicio a nivel nacional. Un esque ma ideal de subsidio a los progra-
mas de infraest ruct ura rural es uno que provee un subsidio per cpita hast a un techo
establecido, el cual incentiva un aporte adicional de la comunidad y del secto r pri-
vado.
La part icipacin de la comunidad debera ir ms all de una evaluacin de la
de manda inicial y de la planificacin de los servicios, y permit ir que la comunidad
participe en todas las etapas de ejecucin del proyecto. Los miembros de la comu-
nidad puede n abarata r su aporte financiero con aportes en efectivo, como mano de
obra y mat eriales del lugar. Adems, es durante la fase de construccin e inst ala-
cin de la infraest ruct ura cuando la orga nizacin comunal o empresa ope rado ra
puede desarr ollar su capacidad de administrac in de cont ratos y ejecucin de obras.
En paralelo a la ejecucin de los aspectos tcnicos del proyecto, es crtico que un
programa de capacitacin sea desar rollado que permita a la comunidad esta blecer
una orga nizacin a cargo de la gest in de los servicios, determinar un esquema
tarifario, y t ener la capacidad t cnica para operar y mantener los servicios (de forma
direct a o a tr avs de una empresa cont ratad a).
Proveedores de servicios y asistencia tcnica requerida. La provisin de los servicios de
infraest ruct ura rur al descentralizados por orga nizaciones comunita rias y pequeas
empresas t iene que seguir los mismos pr incipios que para los servicios cent raliza-
dos, es decir, un sist ema de financiamiento viable que pr ovee servicios de calidad de
manera conti nua y eficient e. Los proveedores comunitarios de servicios requi eren
de una asistencia tcnica a largo plazo y capaci tacin en temas relacionados con la
ges tin empresarial. El gobierno puede proveer esta asistencia t cnica en forma
direct a, o a t ravs de terceros como, por ejemplo, con un contrato con la empresa
de servicios urbanos. La supervisin del rendi miento de los operadores comunales
es ta mbin importa nt e y debera ser orientada hacia un marco regulatorio simple y
basado en el municipio, con enfoque en los aspectos financieros y de calidad de
servicio.
Polticas sectoriales. Finalmente, las polticas sectoriales para infraesrruct ura son su-
mamente importantes y debern incluir provisiones legales que permitan la parti -
cipacin de las orga nizaciones comunita rias y de pequeas empresas como una
alterna t iva viable de provisin de servicios en las reas rur ales el pas. Al mismo
t iempo, es impo rtant e que el gobierno considere la necesidad de establecer un modelo
de negocio sustentable con un enfoque de provisin de servicios a largo plazo, y no
solamente considerar la parte de const ruccin de la infraest ructu ra. Est e enfoque
puede lograrse a tr avs del est abl ecimiento de regl as claras, incluyendo la polti ca
financiera, el rol y nivel de contribucin comunitaria, el marco legal y las normas
tcnicas adecuadas para cada sector. Es importante que estas regl as sean seguidas
por todos los programas que canalicen recursos financieros par a el sumi nist ro de
servicios de infraest ruct ura rural. La polt ica de subsi dio tiene que ser transparente,
localizada y apoyando a una cont ribucin a inversiones nuevas para los que no
tienen servicios y no a cubrir los costos recur rentes y de mantenimiento. El progra-
ma de Aguay Saneamientoenreas Rurales y Pequeos Municipios (PRAGUAS), ejecu-
t ado por la SAPYSB y financiado por el Banco Mundial (a tr avs del prstamo
204 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
703 5-EC), es un ejemplo de un proyecto por la demanda que (i) le da a las comuni-
dades y a los municipios el papel protag nico en la seleccin de sistemas de agua y
saneamiento que sat isfacen sus necesidades y corresponden a su capacidad para
mantenerlos; (ii) exige a los municipios un aporte financiero y a las comunidades un
aporte financiero y en mano de obra que garant iza la sosteni bilidad de la infraes-
t ructu ra const ruida; y (iii) prev una asistencia tcnica a largo plazo a las comuni-
dades (a tr avs de los municipios) para la operacin de los sist emas. Finalmente, es
impo rta nte que los servicios de infraest ruct ura sean considerados como una parte
integral de una visin ms amplia de desarrollo rur al asociado a la mejora de la
prod uctividad y crecimiento econmico rur al.
Vinculocon la descentralizacin del pas. Otros est udios realizados por el Banco Mun-
dial' ? identifican a "las mltiples enti dades autnomas que dependen del gobierno
central, pero que no tienen jurisdicciones y responsabilidades claras" (entre ellos los
"organismos de desarroll o regional, los fondos sociales y los mltiples instit uto s,
unidades ejecutoras y agencias adscritas a los minister ios") como el probl ema cen-
tr al de la descentralizacin en el Ecuador ya que inviert en en muchas reas de
infraestructu ra rur al (cami nos rur ales, agua pot able, saneamiento) sin asociarles a
los gobiernos seccionales (municipios y provincias) al proceso de pr iorizacin, pla-
nificacin y ejecucin de las inversiones. Adems de impedir una descentralizacin
verdadera del pas, esta tendencia reduce la sostenibilidad de las inversiones realiza-
das, ya que las infraestructuras comunita rias ms complejas (cami nos rur ales, siste-
mas de abastecimiento con agua) dependen de una asistencia tcnica a largo plazo
por parte de los municipios, situacin que muchas veces no se da cuando los muni-
cipios no se siente n asociados a la obra desde el inicio. Por este motivo, el Banco
recomienda que tanto los municipios (y provincias donde corresponde) como las
comunidades sean asociadas al proceso de plani ficacin y ejecucin de infraest ruc-
t ura comunitaria.
17. "Ecuador: Noca de Poltica: Descent ralizacin", J ons Frank, 2002.
Probl ema
Cuadro 7.11 Matriz de acciones sectoriales
Agua y sanea mie nto
Corto pl azo
(a junio 2003)
Agua y saneamiento
Medidas de poltica
Med iano pl azo
(2003 - 2007)
Agua y saneamiento
Indicad or es de progreso
Agu a y saneamiento
Objetivos/Metas
Agua y saneamiento
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Dependencia del secto r de
subsidios frena la modernizacin
de los prest adores de servicio
Marco Regul atorio y Legal
Incompl eto
Publicar los recursos efectivament e
t ransferidos por el gobi ern o cent ral y
los municipios a los prestadores de
servicios ;
Disear una frmula modelo que
vincula el nivel de transferencias para
el sector a una matriz de factor es
(pobreza, cobert ura actual,
desempe o y autonoma del prestador
del servicio ere. )
Preparacin y aprobacin de una
Nueva Ley de Agu a y Saneami ent o
Act ualizacin del Documento de
Polit ica Sectorial
Aplicar la frmula model o a
un g rupo piloto de empresas
de agua y de municipios ;
Extender el uso de la frmul a
definitiva a todos los
prestadores de servicios de
agua y saneamiento
Establecimiento de un
reg ulador independ iente para
agua y saneamiento
Mont o de transferencias
publicado;
Frmula modelo di se ada;
Frmu la modelo aplicada a un
grupo de emp resas de agua y
mun icipios;
Frmula ext endida a todos los
prestadores de servicios de agua y
saneamiento
Borr ador de Ley prep arado
Ley aprobada
Regulador operando
Polit ica pub licada
Prestadores de servicios con
estructuras modernas y eficientes y
con recursos rari farios adecuados para
ampliar la cobe rt ura y me jorar la
calidad del servicio pr est ado
Marco regu latorio transparent e que
fome nte la moderni zacin de los
servicios y la inversin privada.
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Falta de transparencia en cuanto Desarroll o de un sistema de
al desempeo de las empresas del informacin sectorial
sector
Levant amiento de datos
sobre los prestadores de
servicios
Sistema de informacin diseado
y en funcionamiento;
Publ icacin de los indi cado res de
desempeo de los prestado res
(henchmarking)
Gestin de los recursos hdricos Unificar y moderni zar el marco legal e
insti tucional para la ges tin de los
recursos hdricos
Mejorar y modernizar la
admi nistracin y cl manejo
de los recursos hdricos
di sponibles (y la infr aestruc-
tura hdrica asociada) en
cuencas prioritarias
Iniciar la implementacin del nuevo
marco legal e institucional a nivel
nacional y al menos en una cuenca
prioritaria
1mplement acin de un sistema
integ rado de ge stin de los recursos
hdr icos qu e incluye un marco legal!
institucional coherente a nivel
nacional, y la administracin y el
manejo descentralizado a un nivel
adecuado
N
O
VI
(Continuacin Cuadro 7.J I)
Problema
Elec t r ici dad
Co r to plazo
(a junio 2003)
Electricidad
Medidas d e po lti ca
Mediano p la zo
(2003 - 2007 )
Elec t r ici dad
Indi cadores de progreso
Electricidad
Objetivos/Metas
Elect ri ci dad
N
O
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Reforma incomplera
Vul nerabilidad inst it ucional
Sostenibi lidad del MEM (Dficit
de $430 millones)
Sost enibilidad financiera del
sector
Movilizacin de recursos de
inversin
Cobert ura del Servicio
Desar roll ar est rat egias alternas de
participacin privada
Proveer est abi lidad e independe ncia
en los cargos de los regu ladores
mediante medi das administ rativas a
COrtOpl azo
l . Reiniciar el ajuste de tarifas, con
t ar ifa lifeline
2. Normalizar los pagos de
EMELEC
3. Desar roll ar esrraregi a de
redu ccin del dficit acumulado
l . Ajusre t arifario
2. Desarr oll ar est rategia de
incorporacin del sector privado
1. Ajuste rarifar io
2. Est abilidad jurdica (refor mas a
CONELEC)
Desarrollar una estrategia de
energizacin rural
Implement ar la estra tegi a
identi ficada
(conces ionamienro,
capitalizacin, contratos de
admi nist raci n u otros)
Introducir modificaciones a
la Ley para reducir la
injerencia del Est ado en la
regul acin
l. Implementar estrategia
de reduccin del dficit
2. Impl ement ar plan de
pagos de las empresas
3. Mejorar la ges t in de
EMELEC
Implementar incorporacin
del sector pri vado
Reform as a la Ley en relacin
con CO NELEC
Implement ar la estra tegia de
energizaci n rural
1. Producci n y discusin de la
estrategia
2. Empresas con participacin
privada
l . Decretos promulgados con
medidas pertinentes al Directorio
de CONELEC
2. Modificaciones a la Ley
3. Confianza de los actores
regul ados, movilizacin de
recursos de inversin
Reduccin del dficit del MEM
l . Tarifas en su valor obje t ivo
2. Prdidas redu cidas a valores de
referencia
3. Secto r pr ivado parti cipante
Inversioni st as privados des arrollando
nuevas centrales de generacin
l . Estr at egia definid a
2. Proyectos piloto en ejecucin
3. Camb ios legales y reg ul aror ios
realizados
Incrementar la eficiencia de las
empresas introduciendo incentivos
econmicos y financieros
Dar tr ansparencia y credibilidad al
ente regul ador
Infundir segu ridad en los
inversionistas
Asegu rar la viabilidad financ iera del
mercado mayorista
Mitigar impactos sobre hogares de
menores ing resos
Saneamiento financiero del sector
Mayor eficiencia
At end er la demanda fut ura
Atender el servicio en zonas aisladas
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Medidas de polt ica
(Continuaa n Cuadro 7. 11)
Problema
Poltica ambient al
Telecomunicaciones
Falca de compet encia e inversin
privada en el sector.
Cor to pl azo
(a junio 200 3)
Poner en func ionam iento la unid ad
ambient al del CONELEC
Telecomunicaciones
Establecer las bases para la nueva
licit acin para la parti cipacin pri vada
en las empresas Andi narel y Pacifict el,
incluida la nueva licit acin para
tele fon a mvil.
Med ian o pl azo
(2003 - 2007 )
Implementa r la polt ica
ambi enta l
Telecomunicaciones
Adjudicar la licit acin para la
part icipacin privada en
Andinatel y Pacificrel.
incluyndose la(s)
liciracintes) para tel efona
celular.
Indicador es de progr eso
1. Est udios de imp acto ambienta l y
social desarrollados
2. Implement acin de med idas de
miti gacin ambienta l y social en
proyec t os fut uros
Telecomunicaciones
1. Aumento en porcenta je de
part icipacin privada en
operadores.
2. Nmero de opera do res en cada
mercado.
Objet ivos/Met as
Proteccin del medio ambient e y
at enuac in de cons ecuencias sociales
en pro yecros de energ a el ct rica
Telecom uni caciones
1. Foment ar la compete ncia en el
mercado
2. Promover inversin y desarrollo del
mer cado.
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Duplicacin de respon sabilidades Crear un plan est ruct ural para la
y confusin del rol de cada nueva organizacin de las inst it ucio-
inst itu cin . nes regul acorias del secto r.
Llevar a cabo reorganizacin
insti t ucional acorde con el
plan.
1. Redu ccin en nmero de age ncias
regu lador as.
2. Consolidacin de autorida d y
funciones en un solo regu lador.
1. Exist encia de un solo ent e
reg ulador. sepa rado de la agencia
que dicte la polt ica del sector de
telecomunicaciones.
Contr adicciones entre
regl ament os y marco legal
confuso.
Tarifas no est n fijadas de
acuerdo CDn su costo real.
Preparar un nuevo proycno de Ley
ge neral de telecom unicaciones qu e
resuelva las inconsist encias legales del
marco regu larorio anual.
Conti nuar con rebalanceo rari fario y
concluirlo antes de hacer la licit acin
para la parti cipacin pri vada en las
empresas.
Realizar las negociaciones y
acuerdos necesarios para que
la iniciat iva de ley sea
aprobada por el Congreso.
Aprobacin de nueva ley de
te lecomunicaciones que sea
incluyen te. clara y efectiva .
Tarifas est ablecidas de acuerdo con el
costo .
Marco reg ularorio tr ansparent e que
fomente la inversin privada.
Elimi nar distor siones en el mercado
que desmot iven la inversin pri vada.
N
O
-.J
(Continuacin Cuadro 7. 11)
Problema
Corto plazo
(a junio 2003)
Medid as de poltica
Mediano plazo
(2003 - 2007)
Indicadores de progreso Objetivos/Met as
N
O
00
Baja coberturaen zonas rurales y
marginadas.
Poca util izacin de las TIC para
el desarrollo de Ecuador.
Transpones
Mantenimiento vial a travs del
sector privado
Reforma institucional
Alta tasa de la pobreza rural
Nomb rar un Di rector de la Comisin
Nacional de Conectividad con rango
ministerial.
Transpone s
Establecer micro empresas para
mant ener la red principal
Conformacin de un comit para
llevar a cabo la reforma sectorial
Raciunalizar y aclarar el papel de las
entidades de gest in del sector vial
Preparar un proyecto de caminos
rurales con el BID Yel BIRF Llevar a
cabo el proyecro de caminos rurales
Llevar a cabo una licitaci n
para expandir los servicios de
telecomunicaciones en reas
rurales a travs de un
mnimo subsidio financiado
por Foderel.
Implement ar la Agenda
Nacional de conect ividad de
acuerdo a su diseo.
Transportes
Preparar y ejecutar un
proyecto de mantenimiento y
mejoramiento para la red
principal
Racionalizar y aclarar el
papel de las ent idades de
gestin del sector vial
Llevar a cabo el proyecro de
caminos rurales
Empresas privadas llevan a cabo
contratos de inversin en zonas
rurales.
Aument o en la ut ilizacin de las TIC
en escuelas, centros de salud, agencias
y ministerios del Gobierno Nacional,
municipalidades, etc.
Transportes
50 empresas conformad as,
capacitadas y tr abajando a lo largo de
la red principal
Terminacin del plan estratgico para
el sector
Preparacin de planes viales a nivel de
provincias
Ga rantizar el presupu esto para la
participacin nacional
Aumento en la penetracin de
servicios de telecomunicaciones en
zonas rurales y marginadas.
Aument ar el uso de las TI C en el
sector empresarial y educativo, y
extender los servicios del Gobierno a
tr avs de las TI C.
Transportes
Mejorar la condicin de la red
Aumentar su vida til econmico
Mejorar la segur idad vial
Dar empleo a gent e no capacitada
Mejorar el nivel de servicio
Reducir costos a los usuarios
Asegurar el uso ms eficaz de los
recursos
Eliminar cuellos de bot ella al
crecimiento econmico
Vincular zonas aisladas con servicios
sociales
Proveer empleo
Estimular la produccin agropecuaria
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8
Desarrollo urbano
Alexandra Ortiz'
La pobl acin urbana de Ecuador est creciendo a un elevado ritmo, no slo Guayaquil y
Quito, sinoquealgunas ciudades desegundoorden. Aparte del crecimientourbano natural y
dela migracindelapoblacin rural a las zonasurbanas, esteprocesotambinseveincrementado
por la afluencia internacional de personas desplazadas por el confl icto civil de Colombia.
j untocon el deteriorogeneral de la situacin macroeconmica del pas, estefuerte aumentode
la poblacin en las reas urbanas ha desencadenado un drstico incremento de la pobreza
urbana. La "urbanizacin" de la pobreza ha provocado la multiplicacin de barriadas de
ocupantes ilegales quealojan a msde la mitad de la poblacin. En estos barrios marginales,
las condiciones de vida sonprecarias y vulnerables a cualquier condicin climtica adversa.
Las viviendas estn ocupadaspor un gran nmerodepersonas que en ocasiones suman varias
familias, carecen de instalaciones sanitarias y conexiones de agua y su acceso es extremada-
mente difcil. Parte del problema radica en que el precio de las soluciones habitacionales
existentes enel mercadoformal, estfuera del alcancedela mayora. Mientras queel preciode
los terrenos parcialmente urbanizados en vecindarios consolidados, aunque pobres, oscilan
entre US$ 50 y US$ 60 el 111, el preciode los terrenos sin urbanizar en subdivisiones ilegales
es de slo US$ 4el 111, el nico al alcance de los mas pobres. El sistema de subsidio directo
basado en la demanda (SIV, Sistema de Incentivos para Vivienda) introducido en 2000
otorgabonospara vivienda a lasfamiliasdemenores ingresos mediantecriterios transparentes
y preestablecidos; pero, por desgracia, las soluciones devivienda construidaspor el sector pri-
vado noestn ademadasa la capacidadde compra de estasfamilias beneficiadas por el SIV.
Frentea ellosedebeimplementar unprograma demejoramiento urbano global quedisminuya
la vulnerabilidad econmica, social y fsica de los ecuatorianos urbanos ms pobres. Este
programa tambin incluira polticas preventivas, en especial en loquese refiereal funciona-
miento de los mercados de la tierra y al manejode desastres naturales.
A. Diagnstico
El desarrollo urbano reviste una importancia crucial para el desarrollo econmico
global de Ecuador. Debido a que un elevado porcentaje de los habitantes vive en
l . Economista Urbana Principal del Banco Mundial. Cont con la valiosa colaboracin de Marianne
Fay y Thakoor Persaud del Banco Mundial.
2 \ 0 E CUADOR : UI' A AGEN DA ECONMICA Y SOCIAl. DEl. NI IEVO MIl.ENI O
reas ur banas y la tasa aumenta a un ritmo mayor que el promedio regional, el
proceso de ur banizacin es en efecto muy dinmi co en el pas. En vista de que la
industri a y los servicios, ambas act ividades tpicamente ur banas repr esent an el por-
centaje ms elevado del PIB (34% y 59%, respectivamente) del pas, las ciudades
son los lugares ms adecuados para implement ar inte rvenciones de desar rollo efec-
tivas. En est e document o se resumen los pr incipales aspectos involucrados en el
desarr ollo urbano de Ecuador. En la primera seccin se presentan los datos estads-
ticos para tipificar la naturaleza urb ana de la poblacin, mient ras que la segunda
seccin est dedicada a un anlisis conciso del acceso a la vivienda y la tierra. La
tercera seccin se cent ra en el acceso, la calidad y el costo de los servicios urbanos
bsicos y la cuarta seccin resume brevemente un anlisis de la vulnerabilidad de
los pobres ant e las crisis econmicas y los desastres naturales. Este documento fina-
liza con recomendaciones especficas.
U r banizacin
Ecuador es uno de los pases menos urb anizados de Amrica del Sur, puesto que en
200 \ el 63% de su poblacin viva en reas ur banas, a di ferencia del 76% en Am-
rica Lat ina y el 80% en Amrica del Sur. Sin embargo , esta relati va menor ur bani-
zacin viene a la par con una t asa de crecimient o de la poblacin urb ana superior al
pro medio regi onal: mientras la poblacin urb ana de Ecuado r aume nt a un prome-
dio de 3,6% anual ent re \ 995-2000, la tasa respect iva para Amrica del Sur fue de
2, \ %. Para el sigu ient e perodo de cinco aos, se proyect a un 3% y un 1,9%,
respect ivament e. Es ms, el aumento de la poblacin urbana da cuent a del 9 \ % del
crecimiento demogr fico total en Ecuador entr e \ 990 y 2000 (Banco Mundi al,
varios aos, y Naciones Unidas, 20( 0).
Gr fico 8.\ Urbanizacin en Ecuador en comparaci n con Amri ca Lat ina
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o Ecuador Amrica Latina y el Caribe
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1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 20(H
/';":111(: Banco Mundial, varios aos.
Ot ra caracterstica importa nte de la urb anizacin en Ecuador es la concentra-
cin de la poblacin no en una ni ca ciudad, como sucede en muchos ot ros pases
de Amrica Lat ina, sino en dos: Guayaqu il, con una poblacin est imada de 2 millo-
nes en \998, y Quito, la capital, con alrededor de 1,5 millones (Observatorio Glo-
bal de la ONU). En estas dos ciudades se concent ra cerca de la mit ad de la poblacin
urbana y una tercera parte de la pobl acin del pas. Gu ayaquil , en la Regi n Costa,
D ESARROLI.O URBANO
211
sigue siendo el cent ro come rcial ms import ante del pas, mientras que Quit o, en la
Regi n Sierr a, es el centro del poder polti co y administ rativo.
Si bien Guayaquil y Quito siguen creciendo a tasas elevadas", algunas ciudades
de segundo orden (100.000 a 300.000 habit ant es) y de tercer orden (20.000 a 100.000
habitant es) est n creciendo incluso ms. Apart e del crecimiento urb ano natural y de
la migr acin de las reas rur ales a las reas urb anas, que cont ina n siendo importa n-
tes en Ecuador, tambin llegan personas desde el extra njero. Las ciudades ubicadas en
el norte del pas reciben import antes oleadas de inmi gr ant es int ernacionales, en espe-
cial de personas desplazadas por el conflicto civil de Colombi a.
J unt o con el de terioro ge neral de la sit uacin econmica del pas, esta fuerte
mig racin hacia las reas ur banas ha desencadenado un dr sti co incremento de la
pobreza urbana: mi ent ras que 19% de la pobl acin urbana era conside rada pob re
en 1995, este porcent aje haba subido en ms del 100% en 1999, llegando a 42%.
Al examinar las cifras relat ivas, se descubre que la proporcin ur bana de la pob reza
est aumentado rpi da mente, pues ha visco un incremento de 33% en 1995 a 48%
en 1999 (SIISE). Como se muestra en el Grfico 8.2-\ otros indicadores que mi den
el nivel de pob reza tambin han empeorado como la brecha de la pob reza (mont o
necesario par a elevar a los pobres a la lnea de pobreza, como porcenta je de la lnea)
y el ndice de gravedad (mi de el grado de desigualdad ent re la pobl acin que est
por debajo de la lnea de pobreza).
Gr fico 8.2 Pobr eza ur bana en Ecuador, 1995-1999
50 ,-- - - - - - - - - - - ---- - - - -------- -,
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20
10
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Recuento
Fnoue: Parandckar, Vos y Winkl cr (2002) .
Brecha de pobreza
1995
n 1998
D 1999
Una de las consecuencias de la urb anizacin de la pobreza es el surg imiento de
bar riadas de ocupantes ilegales en las ciudades g randes y medianas. Segn datos
de l Minist erio de Desarrollo Urba no y Vivienda (MIDUVI), el porce nt aje de hoga-
res en estas barriadas llegaba a la cifra de 60% en 1994 en Guayaquil, de los cua les
45% no ten a de rechos de propiedad legales. Estos porcentajes eran inferiores en
2. La tasa anual combinada para las dos ciudades es de 2,3% en el perodo 1990 200 l. Sin embar-
go, otros daros de , aciones Unidas y el Banco 1nrerarnericano de Desarrollo indican que en el
quinquenio 1993-98, Guayaquil creci al 4. 6% y Quito al 2,8% anual.
3. Recuent o es equivalente a incidencia de la pobreza en el Gr fico 8.2 porcent aje de habit ant es por
debajo de la lnea de pobreza.
212 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Qui to, pero de todos modos elevados: 30% y 18%, respectivamente. En las ciuda-
des de tamao intermedi o de la Regin Sierra estos porcent ajes tambi n pueden ser
elevados, aunque fluctan ampliament e entre 25% y 13%. Las peores condiciones se
viven en las ciudades intermedias de la Regin Cost a, donde el 70% de la poblacin
se concent ra en barr ios marginales y de sta, el 56% carece de ttul os de propiedad.
Estas cifras son muy altas y aunque la definicin de "barriadas de ocupant es ilegales"
difiere enormemente entre los pases, los datos provistos por el Obs ervatori o Global
de la ONU apuntan a la presencia de diferencias muy marcadas entre Guayaquil y
ot ras ciudades de tamao similar dentro de la regin (ver el Cuadro I I
Cuadr o 8.1 Porcentaje de la pobl acin que carece de derechos de propiedad
formales, 1998
Ciuda d
Asuncin (Paraguay)
Crdoba (Argentina)
Guayaquil (Ecuador)
Recife (Brasil)
Rosario (Argenti na)
Santa Cruz de la Sierra (Bolivia)
Fil m /e: Global Observatory de la ONU.
Pobl acin
1.080 .000
1.198.000
2. 166.000
1.346.000
987. 800
904.37 6
% sin der echo de
prop iedad formal
9,8
15
54
16,2
7,9
13
Terrenos y viviendas en reas urbanas
Ecuador se caracteriza por una tasa baja de propiet arios de vivienda en la pobl acin
urbana en compa racin con arras pases de la regin (ver el Cuadro 8.2). Este aspec-
to es especialmente marcado ent re los pobres. Sin embargo, las cifras presenta das
en el cuadro pued en est ar sobredimensionadas, dado que los pobr es suelen declarar
ser propi et arios aun cuando legalmente no lo sean por temor a la adopcin de
medidas pblicas en cont ra de la tenencia ilegal. Por consiguiente, existe sobrado
motivo de preocupacin, dado que la tenencia legtima de la vivienda es el pr incipal
medio de acceso a algn patr imonio por part e de los pobres urbanos. La raz de este
problema es la falta de capacidad de pago y de financiamiento .
Cuadro 8.2 Tasas de propiedad de vivienda en Ecuador y en otros pases
Ecu ador Arge nti na Per Mxico Chile Colombia
Toda la poblacin urbana 0,55 0,77 0,73 0,71 0,67 0,49
Quintiles de ingreso 1999 1998 1999 1999 2000 1999
I 0,53 0,78 0,65 0,63 0,62 0,30
2 0,48 0,72 0,72 0,65 0,64 0,44
3 0,5 3 0,73 0,71 0,69 0,68 0,54
4 0,58 0,79 0,77 0,77 0,72 0,58
5 0,63 0,83 0,82 0,8 1 0,68 0,58
La muestr a slo incluye a la poblacin urbana.
Fuente: Fay y Yepes, en preparacin.
4. En tod o el mundo slo se dispone de informacin sobre una mue stra de 232 ciudades, incluidas
53 ciudades de Amrica Latina y el Caribe. De estas ciudades, slo unas pocas tienen una pobla-
D ESARROLLO URBANO
213
De acuerdo con los anlisis realizados por el MIDUVI , para que el quintil
inferior pueda acceder a ellos, los sitios urbanizados o parcialment e urbanizados
slo deberan costar ent re US$ 660 y US$ 1.330 o bien US$ 6 y US$ 11 el rrr' para
lotes de 120 m/. En Quito, los terrenos para viviendas destinadas a hogares de
mediano ingreso cuestan ent re US$ 50 y US$ 60 e! rrr ', mientras que los terr enos
parcialment e urbanizados en asentamientos informales consolidados cuest an ent re
US$ 15 y US$ 25 el m
2
Por ot ra part e, los terrenos sin urbanizar cuest an US$ 4 rrr '
en las subdivisiones ilegales, por cierto e! nico precio que los pobr es pueden pagar.
Esto ha generado una progr esiva oferta de viviendas informales: de la demanda
habitacional tot al anual aproximada de 54.000 unidades, el sector informal provee
cerca de 31.000 soluciones nuevas cada ao, lo que cubre ms del 50% de la de-
manda.
Para mejorar esta sit uacin, en 2000 se introduj o e! sistema de subsidio dir ec-
to basado en la demand a (SI\', Sistema de Incentivos para Vivienda) uno de los
pri ncipales programas administ rados por el MIDUVI. El Ministerio ha dejado ya
por varios aos de participar en la ejecucin directa de proyectos habitacionales y
en su lugar ha inte nta do promover la part icipacin del sector privado con la ayuda
de subsidios. El Sistema de Incentivos para Vivienda otorga bonos a las familias de
bajos ingr esos a tr avs de criterios tr ansparentes y preest ablecidos, los que se pue-
den ut ilizar para la adquisicin de viviendas nuevas o e! mejoramiento de viviendas
antiguas. Hast a e! momento, el 43 % de todas las viviendas nuevas constr uidas
cada ao recibe el respaldo del SIV Si bien en la dcada de los novent a el sector
privado slo const rua viviendas para los quintiles superiores, con este nuevo siste-
ma se produj o un cambio y el sector privado llega ahora al tercer quintil con solu-
ciones habitacionales que fluct an ent re US$ 4.500 y $8.000. Sin embargo, como
se muestr a en el Cuadro 8.3, estos precios siguen estando fuera de! alcance de los
ecuato rianos urbanos ms pobres.
Cuadro 8.3 Repercusin del subsidio en la capacidad de compra de viviendas
Quimil
1
2
3
4
5
Fuente: BID. 2002.
Ingreso pro medio
men sual (dlares)
104
184
28 1
439
922
Capacidad de
compra (dlares)
1.294
2.289
3.992
7.982
18.937
Capacidad con
subsidio (dlares)
3.094
4.089
5.792
N/D
N/D
La situacin es incluso peor en e! sector financiero privado para los hogares
ms pobres. En e! pasado, los bancos comerciales desempeaban un importa nte rol
en e! financiamiento habitacional de los grupos de ingresos medios y ms altos, en
especial en e! perodo de auge del petr leo. Pero las crisis econmicas, y en especial
la crisis bancaria de 1999, causaron una fuert e cada en las carteras hipot ecarias de
los bancos. Incluso el Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV) ha sufrido una dis-
cin cercana al milln de habi tantes y la informacin completa sobre el rgimen de propiedad
est disponible an para menos.
214 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
minucin de sus actividades hipot ecarias, no obstante la recient e reestruct uracin
prog resiva que lo ha tr ansformado de un prestamis ta directo en una institucin
financiera de segundo nivel. En vista de esta situacin, el sector bancario no est
muy int eresado en dar crdito a prestatarios de bajos ingresos, puesto que se consi-
dera que los prstamos de poca monta conllevan tant o un mayor riesgo como cos-
tos administrativos ms altos en relacin con el capital.
Las municipalidades tambin ocupan un lugar importante en este proceso, al
menos en trminos pot enciales. Las leyes de descentralizacin sostienen que las
municipalidades son responsables de las funciones de planificacin urbana y de
establecer los requisitos de zonificacin y los procesos de aprobacin de const ruc-
cin. Si bien pueden emprender programas de vivienda locales, no estn obligadas
a hacerlo. Las municipalidades de mayor tamao (Guayaq uil y Quito) aunaron sus
esfuerzos con el sector privado para ent regar terrenos con servicios bsicos a las
familias de bajos ingresos y crearon programas para regul arizar la tenencia de las
propiedades en los asenta mientos de ocupantes ilegales.
Por una parte, se esti ma que el dficit habit acional acumulado es de cerca de
850.000 viviend as y, por la otra, que el dficit cualitativo es de 350.000 (BID,
2002) si se incluyen las viviendas fabricadas con materiales no permanent es, sin ser-
vicios sanitarios adecuados y con hacinamient o, ent re ot ras caractersticas. El Cuadro
8.4 muest ra que las condiciones habitacionales urbanas son peores en la Regin Cos-
ta. Un problema de especial preocupacin es el elevado porcentaje de personas que
vive en condiciones de hacinamient o y sin servicios sanitarios adecuados.
Cua dro 8.4 Cond icio nes habitacionaIes en las reas urban as de Ecu ad or, 1998.
(porcentajes)
Condiciones habitacionales
% en condiciones habiracionales deficient es"
% en condiciones de hacinamient o"
% en viviendas cuyas paredes son de materiales no permanent es
% sin servicios sanitarios dentro de la vivienda
Cos ta
29
44
19
61
Sier ra
22
24
0.7
13,3
Orie nte
19
26
0.2
19,1
No/al:
- Viviendas deficient es incluyen "cuarto en inquili nato", "med iaguas", "rancho, choza o covacha".
- Condiciones de hacinamiento = viviendas con ms de tres personas por dormitorio.
Fuente: OPS 200 1, sobre la base de encuestas de condiciones de vida.
Servicios urbanos
En 1999, el acceso a agua potable (dentro de la vivienda) en las reas urb anas del
pas era de 58%, cinco puntos porcentuales ms que en 1995 . Por otro lado, la cifra
pert inente para servicios sanitarios se calcula en un 65% (SIl SE, Sist ema Integr ado
de Indicadores Sociales del Ecuador) . Ambos porcentajes son bajos para las normas
imperantes en Amrica del Sur y se estima que estn disminuyendo con rapidez.
Sin embargo, estas cifras encubren importantes diferencias ent re las ciudades gr an-
des y pequeas y ent re las ciudades ubicadas en diferentes regiones del pas. En el
5. Incluye "cuarto en inqu ilinat o, "rned iaguas", "rancho, choza O covacha".
6. Condiciones de hacinamiento = casas con ms de tr es personas por do rmi torio.
DESARROLLO URBANO
215
Cuadro 8.5 se muestra que esta situacin es en extremo grave en la Regin Costa ,
donde menos del 50% de la poblacin tiene conexiones de agua dentro de sus casas
y menos del 40 % cuenta con conexiones sanitarias. La recoleccin de desechos
slidos por parte del servicio municipal est muy lejos de ser universal , en especial
en la Regin Costa . En Guayaquil, la ciudad de mayor tamao en esta regin , se
estimaba que un 70% de las viviendas tena conexiones de agua y un 42% contaba
con servicios sanitarios dentro de sus casas en 1998 , de acuerdo con los Indicadores
Mundiales Urbanos de las Naciones Unidas. Estas cifras indican que 600.000 per-
sonas de Guayaquil, ciertamente una cifra considerable, tuvieron que conseguir
agua a travs de medios alternativos, los que demandan ms tiempo y con frecuen -
cia el agua que se obtiene es de menor calidad y ms cara. Por otra parte, ms de un
milln de personas de la ciudad utiliza letrinas , fosos spticos o simplemente elimi -
na sus aguas servidas en el patio trasero o calles y ros adyacentes. Un reciente
estudio del Banco Mundial determin que estos indicadores eran muy superiores
en las ciudades de Amrica Central, como se muestra en el Cuadro 8.6 .
Cuadro 8.5 Acceso a agua, servicios sanitarios y servicios de recoleccin de
desechos slidos en reas urbanas de Ecuador, 1998 (porcentajes)
Indicador
Conexin de agua dent ro de la vivienda
Servicio sanitario dent ro de la vivienda
Recoleccin de desechos slidos por parte del servicio muni cipal
Acceso a electricidad
Costa Sierra Oriente
42 , 1 69 66, 1
39, 2 86 ,8 8 1
68,2 87,6 8 1
99 ,6 99,6 98 ,6
Fuente: OPS, 200 1.
Cuadro 8.6 Acceso a agua y servicios sanitarios en algunas ciudades de Amrica
Latina (porcentajes)
Indicador Guayaquil Quito San Salvador Tegucigalpa Ciudad
metropolitano de Panam
Conexin de agua dent ro de la vivienda 70 85 92 87 97
Servicio sanitario dentro de la vivienda 42 70 88 78 70
Fuente: Observarorio Global Urbano de la ON U, 1998, para Guayaquil y Quito. y Banco Mundial, 2002, para ciudades de
Amrica Central.
Adems de la baja cobertura, la calidad de los servicios es deficiente . En el caso
del agua, las personas que no tienen conexiones dentro de las viviendas gastan
muchas horas de su da en conseguir este vital elemento, en promedio 8 minutos en
todas las reas urbanas (OPS, 2001), pero puede aumentar a 12 minutos para los
que utilizan tomas pblicas cercanas y hasta 14 minutos cuando la extraen de al-
gn ro cercano . El agua de todas las fuentes es de dudosa calidad y hasta un 70%
de los ecuatorianos urbanos trata el agua que consume a travs de varios mtodos y
de stos, un 26% tiene conexiones dentro de la vivienda . La misma fuente informa
que hasta el 25% de los nios de 5 aos y menos sufre de diarrea en cualquier mes.
Esta cifra se compone de un 23% de nios que no tienen conexiones de agua dentro
de sus viviendas y un 28% de nios que se encuentran en la situacin opuesta, lo
que no es una diferencia muy marcada . Otras quejas se refieren a las interrupciones
216 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
del servicio, un servicio al cliente poco eficiente y altas tasas de agua sin contabili -
zar. Los pro blemas son an ms graves en relacin con el servicio sani tario: en el
caso de Quito, por ejemplo, las mismas tu beras evacuan las aguas lluvia y las aguas
servidas, lo que crea grandes riesgos sanitarios durante las inundaciones. Otro pro-
blema de Quito es la falta de t rat amiento de las aguas servidas. El principal proble-
ma en Guayaquil son las inundaciones, en especial para las familias ms pobres
ubicadas cerca del ro Guayas.
Por lti mo, la sit uacin de las tarifas y los subsidios de Ecuador es similar a la
de otros pases de Amrica Lat ina: (i) las tarifas suelen ser muy bajas, no cubren los
costos operat ivos y menos an los costos de inversin (ver el Cuadro 8.7) ; (ii) si bien
las tarifas no estn reguladas por el Gobierno Nacional, rara vez aume ntan por
temor a la poca popul aridad de una medida de ese tenor y (iii) los subs idios se
otorgan sobre la base del consumo y no sobre la base de la capacidad de pago (BID,
2002, y Yepes y Gmez, 2002). Esta sit uacin ha tenido consecuencias sobre las
finanzas de las empresas mu nicipales de agua y alcantarillado a cargo de ent regar
estos servicios desde el inicio de la descen tralizacin. Para remediar este problema,
las empresas de Guayaquil y Quito han comenzado a recur rir a la part icipacin del
sector privado. En el caso de Quito, EMAAP-Q ha delegado la actualizacin y el
mant enimiento del catastro en el sector privado, como asimismo los procesos de
lect ura de los medidores, factu racin, recaudacin y el servicio al client e para deter-
minados contratos. El siguiente paso para EMAAP-Q ser la concesin del rea
oriental de Quito (Parroquias Orientales), un rea con 100. 000 personas de ingre-
sos medios a altos y 16.000 conexiones . En Guayaquil, ECAPAG, con la ayuda del
Banco Mundial, tambin ha incrementado la participacin del sector privado. Sin
embargo, el marco instit ucional todava es poco claro, dado que hay duplicacin de
las funciones normativas y gestoras ent re las empresas municipales y las subsecre -
taras de agua y saneamiento del MIDUVI.
Vulnerab ilidad econmica y ante desastres naturales
La poblacin urbana pobre de Ecuador enfrenta condiciones difciles. Las graves
deficiencias en mat eria de vivienda y servicios bsicos recin descri tas se traducen
en problemas de higiene, salud y saneamiento, en bajos niveles educacionales, en
relaciones familiares complejas, y a veces violentas y en deli ncuenc ia. El problema
se complica an ms por la gran vulnera bilidad ante cualquier crisis econmica y
desast re fsico. El hecho quiz ms desalentador es que estas circunstancias consti-
tuye n un crculo vicioso del cual es mu y difcil escapar.
En trminos de la vulnera bilidad econmica, el problema ms grave es el alto
porcentaje de pobres urb anos que carece de empleo y entre aquellos que s lo tie-
nen, una gran mayora se desempea en el sector informal donde no existen segu-
ridad ni beneficios. Esta sit uacin los fuerza a adoptar una serie de estrategias de
supervivencia que afectan a los individuos, y en especial a las mujeres y los nios, la
est ructu ra del hoga r y el presupuesto, adems de las relaciones int rafami liares. Un
est udio llevado a cabo por Moser (1997) para el Programa de Ges tin Urbana
describe la sit uacin de una comunidad extre madamente pobre de Guayaq uil: Cis-
nes Dos. Si bien esta investigaci n se realiz a principios de la dcada de los noven-
D ESARROLLO URBANO
217
t a, sigue siendo vlida. Algunos de los resultados ms impo rtantes son los sigu ien-
tes: (i) las mad res estn obligadas a incrementar su part icipacin en el mundo labo-
ral a expensas de las act ividades de cuidado de sus hijos, (ii) los nios de ambos
sexos tambin estn obligados a trabajar (12- 14 aos) un promedio de 15 horas
semanales en empresas familiares o en el cuidado de hermanos menores, (iii) est n
disminuyendo las familias nucleares y en su lugar estn aument ando las famili as
ampliadas con "nidadas" de famil iares que viven en los mismos terrenos y se pres-
tan ayuda mutua en el cuidado de los nios, la cocina y otras tareas recprocas, (iv)
una disminucin de los gastos familiares y cambios en su composicin, pues se da
una mayor prioridad a la educaci n frent e a las necesidades de alimentacin, aten-
cin mdica/salud y reparaciones de la vivienda, (v) creciente ut ilizacin de activos
entre los hogares, los que compa rten acuerdos de inte rcambio y crditos, y (vi)
mayor part icipacin a nivel de comu nidad en redes de prot eccin formales y una
mayor dependencia de ellas.
El segundo aspecto de la vulnerabilidad urb ana se refiere al elevado riesgo de
sufrir desastr es que caract eriza al pas. Quito, por ejemplo, est ubicado en un valle
rodeado de altas montaas, tanto en Or iente como en Occidente, ent re ellas varios
volcanes activos. Varias caadas que alimenta n a los ros Machangara y Monjas
cruzan la ciudad. Hay importa ntes riesgos de inundaciones, deslizamientos de t ie-
rra y de actividad volcnica y los pobres, que habitualmente viven en las afueras de
la ciudad y cerca de las caadas , estn ms expuestos a ellos. La situacin es espe-
cialment e crtica debido a que las aguas de las lluvias y el alcantarillado desaguan a
tr avs de las mismas tuberas. En Guayaquil , el principal riesgo es de origen ssmico
y la ciudad de hecho ha sido afectada por varios terremotos en el pasado, los que
causaron el colapso de las viviendas ms pobres y la suspensin de los servicios
bsicos. A fines de la dcada de los noventa, Ecuador sufri los embates de la co-
rriente de El Nio, con anegamiento, deslizamientos de tierra y fuert es mar ejadas
que afect aron las reas costeras. Adems de las prdidas en vidas humanas y heri-
dos, El Nio destruy muchas viviendas y da seriamente la infraestructura pro-
ductiva, de accesos y de servicios.
B. Recomendaciones
La situacin de los ecuatorianos ms pobr es que viven en reas urb anas es dura y
amenaza con empeorar debido al rpido aumento de la pobreza en todas las ciuda-
des del pas. Est a No ta propone abordar este grave probl ema mediante un progr a-
ma de mejoramient o urbano en varias ciudades, en especial en la Regin Cost a.
Esto ira en respaldo y optimizara las gest iones emprendidas por varias municipa-
lidades en materia de ent rega de t tul os de propi edad y apr ovechara el enorme
nivel de participacin social que existe en los vecindarios pobres' . Sin embargo,
para ir ms all del clsico progr ama de mejoramient o urb ano que es de naturaleza
7. El Banco tiene gran experiencia en proyecros de mejoramient o urbano en todo el mun do y
puede ofrecer estos conocimientos especializados al Gobierno de Ecuador. En Amrica Lati na,
proyectos como El Mezquital en Ciudad de Guatemala y el proyecto CAMEBA en curso en
Caracas son buenos ejemplos de una intervencin directa para mejorar las condiciones de vida de
miles de familias.
2 18 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
correctiva, es necesario comprender la dinmica de los mercados inmobiliarios, tant o
de vivienda como de tierra, y as encont rar la forma de hacer que las soluciones
habit acionales estn al alcance de los ms pobres. Adems, en vist a de que el rnejo-
ramiento urb ano implica la const ruccin o el mejoramiento de la infraestructura
bsica, es importante tener en cuenta el aspecto de prevencin de desast res
Por est e mot ivo, el progr ama se debe basar en dos aspectos , uno preventivo y
uno correctivo. El primero de ellos conlleva dos temas primordiales: (i) comp render
a cabalidad la operacin de los mercados de la tierra y (ii) disminuir la vulnerabili-
dad ante los desastres naturales. Respecto del primer punto, hay tcnicas como los
gradientes de precios y densidad, ndices del crecimiento urbano no planificado, pre-
cios y uso de la tierra, efectos de la regularizacin del suelo, anlisis espacial y tempo-
ral de los precios, densidades, usosde la tierra y permisosde const ruccin, que ayudaran
a caracterizar los mercados de tierra formales e informales. Estos estudios deben des-
embocar en la formulacin de reformas especficasque permitan el acceso de las fami-
lias urbanas ms pobres a los mercados formales de la tierra. Respecto del segundo
punto, el programa debe prestar asistencia tcnica a las municipalidades y comunida-
des en materia de sistemas de informacin georreferenciados, ent re ellos mapas de
vulnerabilidad, disposiciones institucionales para prevencin y mit igacin de desas-
tres, programas para despert ar la conciencia de las comunidades y obras civiles espe-
cficas que result en de los anlisis previament e realizados.
El aspecto correctivo debe abordar las deficiencias habitacionales y de infraes-
t ructura existentes a nivel de barrios, ent re otros en materia de ordenamiento predial,
inversiones en infraestructura, progr amas de desarrollo social y una prueba piloto
para la generacin de ingresos. El ordenamiento predial incluye la ent rega y regis-
tr o de ttul os de propiedad, el mejoramiento de los catastros y registros muni cipa-
les y del proceso de otorgamiento de ttulos de propiedad, adems de asistencia
tcnica para el mejoramient o de las condiciones de los hogares. Un hecho amp lia-
ment e documentado por est udios es que el oto rgamiento de ttul os de propiedad
aumenta el valor de la propiedad y, por ende, repr esenta una tr ansferencia de pat ri-
monio hacia los pobres, incrementa la inversin privada en viviendas y aumenta las
posibilidades de obtener crditos. El mejoramiento de los sistemas de informacin
relacionados, en especial de los catastros y registros, se deberan tr aducir en tr an-
sacciones ms t ransparentes de los bienes races y un aumento en la base impositiva
municipal. Inversiones en infraest ructu ra deben incluir conexiones de agua y alcan-
tarillado, mejoramiento de los accesos vehiculares y peatonales y de las descargas
de aguas lluvia e iluminacin pbl ica, adems de la const ruccin de centros sociales e
infraestructura social de ot ro tipo. El respaldo a la extensin y organizacin comuni-
taria, la educacin y capacitacin de las comunidades en materias medioamb ient ales
y un respaldo general, seran decisivos para asegurar una activa part icipacin de las
comu nidades en el diseo, implementacin y evaluacin de los progr amas. Por
ltimo, una pru eba piloto de la generacin de ingresos mediant e pequeos nego-
cios, mejores sistemas de informacin de mercado y la formacin de capacidades
locales, completaran el progr ama para lograr una inte rvencin int egral que permi-
ta abordar el problema de la pobr eza en el mbito de las ciudades.
Dado que a part ir de 1997 las municipalidades estn a cargo del suministro de
agua, los desages, el alcantarillado, la recoleccin de desechos slidos, la infraes-
DESARROLLO URBANO
219
tructura vial y el transporte urbano, ellas podran implementar directamente este
tipo de programas. La Ley especial de Descentralizacin del Estado y de Participa-
cin Social tambin permite que los gobiernos municipales opten por asumir la
responsabilidad por los servicios sociales, en especial por la salud y la educacin. A
pesar de que la descentralizacin es slo incipiente, las municipalidades han pro-
gresado en esta materia durante los ltimos cinco aos, especficamente en diversi-
ficar sus fuentes de ingreso y en disminuir su dependencia de las transferencias del
gobierno nacional. Importantes esfuerzos se han puesto en marcha con el fin de
mejorar la recaudacin local de impuestos y, en el caso de las municipalidades ms
avanzadas, para acceder a crditos.
Cuadro 8. 1 Matriz de poltica
Problemas
A corto plaz o
(junio de 03)
Rec omendaciones
A mediano plazo
(03-07)
Indicadores de l progreso
alcanzado
Objetivos /metas
N
N
O
Aument o en la
cantidad de barriadas
urb anas
Disminucin de la
calidad de vida en las
barriadas existentes
Gr an vulnerabilidad
de los pobres urbanos
a las crisis econmicas
y los desastres
naturales
Anlisis de los mercados de
tierra urbanos para dete rminar
los motivos de sus fallas
Prueba piloto de un proyecto
de mejoramient o urbano
Anlisis de vulnerabilidad
Implementacin de las
medidas especficas que
resulten del anlisis
Ampl iar la escala del
proyecto piloto hasta llegar
a un programa de
mejoramient o urbano
Asistencia rcnica y obras
de infraesrructura para
disminuir la vulnerabilidad
Precios de los terrenos sin urbanizar
y urbanizados en las diferent es reas
de cada ciudad.
Conexiones de agua y alcanta rillado,
km de acceso peatonal y vehicular.
Nmero y tipos de mapas de riesgo
producidos e interpr etados,
campaas de toma de conciencia,
marco institucional para la
prevencin y mitigacin de desastres
Abordar las fallas del mercado de la
tierra que sean la causa fundamental
de la formacin de barriadas
Mejorar la calidad de vida y
productividad de los habit ant es
urbanos pobres y su integracin a la
ciudad formal.
Mayor conciencia y preparacin
ant e los desastres naturales.
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9
Educacin
Carlos Roj as1
Los principales retos queenf renta la educacin enEcuador son la ampliacinde cobertura con
calidadpara quetodos los nios y niaspuedan alcanzar diez aos deescolaridad bsica, el
financiamiento delsectory sugobernabilidad. Pesea queEcuador ha realizadologros impor-
tantes en la cobertura del sistema hay manifestaciones de inequidadentre el rea rural y
urbana, as comoentre la poblacin indgenay noindgena. En el nivel secundario la cober-
tura es limitada, con una tasanetadeescolaridad del 51%. Encalidad, los resultados enlas
pmebas de logros acadmicos, conocida como APRENDO, indican que los estudiantes de
tercero, quintoy sptimo gradotienendeficiencias en conocimientos y habilidades en lenguaj e
y matemticas, especialmenteaquellos quevivenenreas rurales, los queasistena las escuelas
fiscalesy los queviven en la Costa. Enfinanciamiento, el gastoen educacinserecorta la mitad
enlapasada dcada, loque afecta laprovisin demateriales ped4ggicos, elmantenimiento dela
infraestructura escolar, la capacitacin de los profesores i los salarios de los docentes. En
gobernabilidad, la gestin permanece centralizada, con lo que mayores imersiones pblicas y
privadas enel sectornotendrn el impacto deseado si nose descentraliza el sector. Esevidente que
paraalcanzar las metas decoberturay calidadestablecidas, el gastoeneducacindebellegarpor
lomenos a un5%del PIBYsubircalidadcon base enlosprogramas dealto desempeomonitoreados
porla institucionalizacindeAprendo. Por ltimo, seconsidera fundamental revisar la estruc-
turay funciones del Ministerio, analizar losprocesos deseleccindepersonal y profundizar las
experiencias dedescentralizacineducativa de tal forma quesebrinde mayorautonoma a nivel
localcon una mayorparticipacindelos padres defamilia.
A. Introduccin
Ecuador es uno de los 189 pases comprometidos con los ocho "Obj etivos de Desa-
rrollo del Milenio", ODM, tendient es a erradicar la pobreza extrema y a mejorar las
condiciones de vida de los ciudadanos antes del ao 20 15. Uno de estos objetivos,
estab lece la universalizacin de la educacin pri mar ia, esto es, que todos los nios y
nias terminen el ciclo de educacin primaria. Dada la reduccin de la inversin en
educacin durante los lti mos aos a niveles inferiores al 3% del PIB, el cumpli-
miento de este objetivo est seriamente amenazado.
1. Especialista de Educacin del Banco Mundial.
222 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
El acceso de nios y jvenes a la educacin en Ecuador ha aumentado con cada
generacin, result ando en mejores tasas promedio de escolaridad . Las personas naci-
das en 1933 eran, en promedio, analfabetas funcionales, con menos de cuat ro aos de
escolaridad, mientras que las personas que nacieron en 1973 tienen en promedio
nueve aos de escolaridad. Estimaciones del Sistema Integr ado de Indicadores Socia-
les del Ecuador, SIISE, indican que la present e generacin de nios y nias alcanzarn
un nivel de escolaridad de 11,5 aos. En educacin primaria, Ecuador, como el resto
de los pases de la regin ha realizado avances significativos para lograr una cobert ura
cada vez mayor. A pesar de los esfuerzos realizados, todav a existen amplios sectores
de la poblacin los cuales no tienen acceso a la educacin o son expulsados prematu -
rament e del sistema. En 1999, la tasa net a de escolaridad primaria fue del 90%. En el
nivel secundario, la cobert ura es an bastant e limit ada con una tasa net a de escolari-
dad del 51% y a nivel superior, es de solamente el 14%. Solamente uno de cada tres
nios ent re cuatro y cinco aos est matriculado en preescolar.
Los avances en la cobert ura del sector, parti cularmente en la educacin primaria,
se deben, en gran parte, a la inversin en educacin realizada por el Gobi erno ecuato-
riano durante la dcada del setenta y del ochent a. En los aos setenta, el gast o en
educacin fue en promedio del 4,4 % del PIB. Este porcentaje subien los aos ochenta
hasta alcanzar un 5,8% del PIB en 1988. Desde entonces, el gasto en educacin ha
disminuido paulat inamente alcanzando niveles tan bajos como el 2,7%. Se estima
que en la act ualidad este porcent aje es cercano al 3%. Al menos que la inversin en
educacin vuelva a los niveles de las dcadas pasadas, difcilment e Ecuador podr
cumplir con el objetivo de universalizacin de la educacin primaria para el ao 20 15.
En esta Not a de Polti ca se presentan a cont inuacin los principales problemas
que enfrenta el sistema educativo en Ecuador. Posteri ormente se resumen algunas
iniciativas de parte del Mini sterio de Educacin y acciones recientes relacionadas
con medidas que se han tomado par a promover la descentralizacin del sistema.
Igu almente, se presenta un resumen del contenido del plan decenal promulgado en
el ao 2000. Se termina el documento con algunas conclusiones y recomendaciones
de polti ca y una matriz de polt icas, e indicadores de progreso.
B. El Sistema Educativo: principales problemas
En el contexto de un sistema inst itucional complejo (ver Cuadro 9. 1), y no obsta nte
los planes e iniciativas iniciadas en los aos noventa y recientemente (ver Cuadro
9.2), los principales retos que enfrenta el sector educativo en Ecuador se describen
a cont inuacin.
Acceso limitado a la educacin y falta de equidad
Existe considerable diferencia e inequidad en la provisin de servicios por quint iles
de ingreso y entre pobl acin urb ana y rur al e indge na. Mientras que la poblacin
del quintil ms pobr e en las reas rurales tiene menos de 4 aos de escolaridad, la
del quint il ms rico de las reas urb anas tiene ms de 12 aos de escolaridad",
2. Banco Mund ial (2000).
E DUCACIN
Cuadro 9.1 Ecuador: marco institucional del sector educaci n
223
El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) es responsable de la formulacin de polticas
del sector y de la direccin del sistema educativo nacional, as como del manejo y di reccin
de aspectos culturales y depo rt ivos. Es tambin responsabilidad del MEC la diseminacin de
conocimient os cientficos y tecnolgicos. Existe un Consejo Nacional de Educacin integra-
do por el mi nistro o su representante, el presidente de una insti tucin de educacin superior
represent ando al Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politcnicas, dos miembros
del sindi cato de maest ros, un repr esent ant e de planteles pb licos y otro de pr ivados y un
represent ant e del Consejo Nacional de Desarrollo. El Ministerio de Bienest ar Social y el
Inst itu to del Nio y la Familia son instituciones responsables de la provisin de educacin
inicial (0-6 aos). Las dos instituciones dan cobert ura a aproximadament e 250.000 nios en
situac in de riesgo. El Consejo Nacional de Universidades y Politcnicos (CONUEP) como
ente aut nomo, regul a, coordina y dirige la educacin superior.
La es/me/lira organizatiua del MEC est integ rada por cuatro niveles tcnico-administr ativos:
ejecut ivo, asesor, apoyo, y operativo. El sistema tiene cuatro niveles territoriales, a saber: cen-
tral, regional, provincial y local (establecimient os educativos y redes). Igualment e, se cuent a
con los subsistemas de educacin "hispana" y de "educacin bilinge inrercultural (EBI)".
Nivel Cm/raloEl nivel ejecutivo es responsable de establecer las polticas, ejercer la direccin
general y el control del sistema educat ivo y cultural a nivel nacional, regional, provincial y de
estab lecimientos educativos. El nivel asesor es responsable de la planificacin integral del siste-
ma educativo. El nivel de apoyo se encarga de la administracin y provisin de los recursos
humanos, financieros, materiales y tecnolgicos, as como de proporcionar los servicios para el
desarrollo de las actividades del MEe. El nivel operativo es responsable del desarrollo educati-
vo y cultural el cual dirige, controla, supervisa y ejecuta act ividades para el cumplimiento de
los objetivos del MEe. Existen tres organismos desconcenrrados: El Servicio Nacional de Li-
bros y Material Escolar, la Direccin Nacional de Educacin Fsica, Deport es y Recreacin, y la
Direccin Nacional de Const rucciones Escolares. Tambin existen cinco organismos descen-
tralizados: la Direccin Nacional de Educacin Interculrural Bilinge (DINEIB), el Instituto
Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas, el Instituto Nacional de Patr imonio Cultural, la
Casa de la Cultura Ecuatoriana y la Empresa Nacional de Pronsticos Deport ivos.
Nne! Prouinaal. En el subsistema de educacin "hispana" existen 22 Direcciones Provinciales de
Educacin y Cultura, 10 de las cualesdependen tcnica y administrativamente del Despacho del
Subsecretario de Educacin, seis dependen de la Subsecretara Regional del Litoral y seis depen-
den de la Subsecretara Regional del Austro. Estas dos ltimas subsecretaras tienen una est ruc-
tura organizarivaque replica aquella del nivelcentral. En el subsistema de la educacin inrercultural
bilinge, existen Direcciones Provinciales en las 16 provincias con poblacin indgena.
Edncacin formal y noformal. La educacin bilinge inrerculrural t ambi n tiene estos dos
subsistemas. La educacin formal incluye 10 aos de educacin bsica (un ao de preescolar,
seis aos de primaria, y tres aos de ciclo bsico), tres aos de ciclo diversificado, el postba-
chillerato tcnico y la educacin universitaria'. La educacin formal cont iene tres progr amas
especficos: (i) el programa regular que requiere la asistencia por edades, tiene una secuencia de
grados y duracin especfica de cursos; (ii) progr amas compensatorios para nios/nias que
no se inscriben en programas regul ares, o que por diversas razones no los completan. Alfa-
betizacin y postalfabetizacin est incluido en estos progtamas, y (iii) progr amas de educa-
cin especial. La educacin no-formal incluye educacin inicial (0-6 aos) y progr amas
educativos, cult urales y de enseanza tcnica para nios/ni as, jvenes y adultos. Estos pro-
gramas son fiscales y pr ivados.
224 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Result ados de la Encuest a de Cond iciones de Vida de 1999 muestran que la pobla-
cin indgena mayor de 24 aos que vive en las reas rur ales de la Sierra tiene en
promedio, 2,4 aos de escolaridad, comparado con los 5 aos de escolaridad de la
pobl acin rur al no indge na en las mismas reas y 7,6 aos de escolaridad a nivel
nacional. En 1999, la tasa net a de escolaridad en el ciclo bsico de la poblacin del
quintil ms pobre era del 19% Yla del ciclo diversificado era del 11%, mient ras que
las mismas tasas para la poblacin del quintil ms rico eran de 80% y 62 % respec-
t ivamente. El subsecror de la educacin superior tambin es inequirat ivo, ya que
nicament e el 2% de la poblacin del quint il ms pobre tiene acceso a este nivel,
mientras que el 38% del quintil ms rico accede a este nivel. Se presenta a cont i-
nuacin un resumen de la sit uacin a nivel de la educacin inicial, preescolar, pri-
maria, media y superior.
Educacin inicial. La oferta de educacin inicial es muy limitada. Slo el 7,3 % de
nios ent re 0-4 aos de los tres quintiles ms pobres de la poblacin tienen acceso
a estos servicios. Se est ima que de una pobl acin objetivo cercana a 1,2 millones de
nios, solamente 97.000 nios reciben atencin de part e de los dos progr amas
nacionales. No existe una poltica nacional o estrategia que est dirigida a este
grupo de nios.
Educacinpreescolar: Est e nivel considerado el pri mer ao del ciclo obligatorio de
diez aos (educacin bsica) cubre solamente la mit ad de los nios de cinco aos.
nicamente e142% de los nios del quint il ms pobre t ienen acceso a la educacin
preprimaria, comparado con un 86% de aquellos del quint il ms rico. La matrcula
rural a este nivel es solamente el 22% del total, a pesar de que el nmero de nios
en reas rurales representa el 44 % de todos los nios de cuatro y cinco aos de
edad . La matrcula net a a este nivel (33%) para nios de 4 y 5 aos es muy parecida
a la de otros pases de la regin con ingresos similares.
Educacinprimaria. La mayora de los nios de las reas urb anas y rur ales t iene
acceso a la educacin primaria. En el ao 1999, la tasa net a de matr cula era del
90% y la tasa bruta del 109% demostrando una alta tasa de cobertu ra, per o tam-
bin la existencia de un nmero significat ivo de est udiantes que tienen menor o,
generalmente, mayor edad de la esperada para este ciclo. Segn un est udio realiza-
do por el Banco Mundial (2000), a la edad de 6 aos, solamente e165 % yel 78,6%
de los nios de los dos quint iles de ingreso ms pobres estn mat riculados en la
escuela, mientras que un 98,8% de los nios del quint il ms rico estn matr icula-
dos. A la edad de 7 aos, nicamente los nios del quint il ms pobr e t ienen dificul-
tades de matrcula tarda (82,9% matr iculados) y a la edad de 8 aos un 92,5 %
est matri culado. Otra part e del mismo estudio indica que la extraedad es pr inci-
palmente un problema del rea rur al en donde, a la edad de 6 aos, un poco ms
del 70% de los nios est matriculado, mientras que en las reas urbanas esta cifra
es del 90%. ( ~ r Gr fico 9. 1).
A nivel primario, la tasa de matrcula a nivel nacional creci en un 7% ent re el
94/95 y el 99/00 y alcanz cerca de dos millones de estudiantes cuando se incluye el
nmero de estudiantes de las escuelas bilinges. El crecimient o en las reas rural es
fue de solamente 3,9% en el mismo perodo. La tasa de crecimiento anual de la
EDlJCACIN 225
Gr fico 9.1 Tasas netas de matricula, por quimil de consum o y por nivel educarivo
120 ffiUi
100
80
60
40
20 ,
O QI Q2 Q3 Q4 Q5 Total
Primaria Secundaria OUniversitaria
(6- 11) (12-17) (18- 24)

() hombres mujeres rural Urbana
Primaria 11 Secundaria O Universitaria
(6- 11) (12-17) (18-24)
Fuente: 19lJ9en SII5E(2UOO) y clculos propios (informacin con base en qui ntilcs de consumo).
ma t rcula fue menor al crecimient o esti mado de la pobla cin (2%) . El nmero de
docentes en las reas ur banas creci en un 25% en cinco aos y el de las reas
rur ales en un 20% en el mismo per odo, redu ciendo as la relacin de est udiantes
por maestro de 26 a 23 en este perodo .
El subsistema de la EBI, creado oficialme nte en 1998, tena un poco ms de
S5.000 esrudiantes en el ao 2000, cifra qu e correspo nde al 4,4% de la matr cula
total en ese ao, porcenta je relati vament e pequeo si se conside ra que entre el 12 y
25%\ de la pobl acin rur al es indgena . La ma trc ula en escuelas biling es se
increment en ms del 100% en una dcada. Vale la pen a mencionar que la matr-
cul a masculin a creci el doble de la femenina.
Cerca de una tercera part e de las escuelas prima rias (alrede do r de 6.000) son
unidocenres, y la regin Amazn ica tiene el porce nta je ms alto (53,5%) de escue-
las de este tipo. Se est ima que su cobe rt ura es de 170.000 est udiantes o 9% de la
ma trc ula tota l de este nivel. Debido a qu e estas escuelas se encuent ran principal-
men te en reas rur ales aisladas y ms pobres del pas, est n en desve ntaja con
respecto al resto de escuelas fiscales de las reas rurales.
A pesar de redu cciones significat ivas en los ndi ces de repit encia, toda va per-
sisten ndices preocupa ntes part icularme nte en la zona rur al, en donde en los dos
primeros grados, el ndice es del 13%, comparado con un 6% en la zona urbana. Se
ha est ablecido que en las escuelas biling es el porcentaj e de alumnos no promovi-
dos al siguiente grado es casi el dobl e de los no pro movidos en las escuel as llamadas
hispanas.
Los ciclos bsico y diversificado. La tasa de matrcul a a este nivel nacional creci en un
19% ent re los aos 94/95 y el 99/00. En el ao escolar 1999-2000 el pas tena
cerca de un mi lln de est udia ntes matriculados en 3.473 colegios. Uno de cada
cuat ro est udiant es asiste a un colegio pri vado y solamente el 14% de los est udian-
tes est n matricul ados en establecimientos educat ivos de las reas rur ales, lo que
demuestra el acceso limit ado de los pobres e ind genas a este nivel educa tivo. La
ma t rcula en estab lecimientos de educac in int ercultural bilinge const it uye me-
nos del 1% de la matrcula total de los ciclos bsico y diversificado. La tasa net a de
escolaridad se calcula en un 50%. El nmero de est udiantes por profesor es mu y
bajo comparado con el promedio latinoamericano.
3. El porcentaj e depende de la fuent e de informacin.
226 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Datos de la Encuesta de Condiciones de Vida de! ao 1995 muestran que a
mayor edad, es menor la probabilidad de que los jvenes estn matriculados en e!
colegio. Por ejemplo, 91 % de los jvenes de 12 aos de edad asista a la escuela,
mientras que en e! mismo ao, solamente e! 76% de los de 13 aos, e! 68% de los
de 14 aos, e! 62 % de los de 15 aos, el 58% de los de 16 aos y e!55 % de los de
17 aos de edad asistan a la escuela. La brecha entre pobres y ricos es ms marcada
en este nivel, que en el nivel primario. El estudio realizado por e! Banco Mundial
con datos de la Encuesta de Condiciones de Vida de 1998
4
encontr que e! motivo
principal por e! cual el 34% de los nios(as) entre 11-15 aos de edad no asista a
un establecimiento educativo era debido al costo; e! 19% no asista por la falta de
inters, e! 16% porque tena que trabajar, e! 10% por falta de acceso, e! 4% por
enfermedad y e! 3% porque tena que realizar labores de casa.
En e! ao 1998/99 se registraron casi 235 .000 estudiantes en instituciones de
educacin superior, cifra que corresponde al 14% de la poblacin de 18-24 aos de
edad (porcentaje muy bajo cuando se compara con Chile que tiene una matrcula
universitaria de! 21% y la de Argentina que es de! 27%). E180 % de los estudiantes
matriculados asiste a universidades pblicas y e! 20% restante a universidades pri-
vadas. La Universidad Central de! Ecuador y la Universidad de Quito tienen casi el
50% de la matrcula universitaria. La educacin superior no es equitativa: La ma-
trcula neta es del 4% en las reas rurales de! pas y de! 22% en las reas urba-
nas. Menos del 1% de la poblacin mayor de 24 aos tiene un grado universitario
en las reas rurales de la Costa, comparado con e! 8% en las ciudades. En la Sierra
estos porcentajes son de! 1,1% Y11,8 % respectivamente. Por quintiles de ingreso,
los porcentajes son de 2% y 5% para los quintiles ms pobres y del 38% para e!
quintil ms rico de la poblacin. En la Sierra se encuentran diferencias significativas
de gnero: hay un 15,3% de poblacin masculina y solamente 8,7 % de poblacin
femenina en instituciones de educacin superior. La educacin superior es ineficiente
debido a que se requieren 13,4 aos de estudio en promedio para graduar a una a
persona a un costo equivalente a US$ 22.460. La tasa de graduacin en universida-
des pblicas en rara ocasin es mayor al 10-15 % de la cohortes.
En resumen, la inequidad de! sistema es evidente en todos los niveles. Es claro
que existen diferencias significativas entre poblaciones rurales, indgenas y urbanas
y entre grupos de ingreso (ver Grfico 9.2). La poblacin en edad escolar del rea
rural, que es pobre e indgena est en gran desventaja comparada con aquella que
es urbana, que no es pobre, ni es indgena. La educacin bsica y diversificada y la
educacin universitaria estn dirigidas principalmente a la poblacin escolar urba-
na, de los quintiles ms ricos, ya que los pobres del rea rural no tienen posibilidad
de ingresar al ciclo bsico. Es interesante anotar que en los anlisis realizados no se
encuentran diferencias que permitan inferir problemas de inequidad entre hombres
y mujeres en la educacin bsica.
Los esfuerzos realizados para ampliar cobertura han tenido resultados positi-
vos. Es importante anotar que los ndices de analfabetismo de! pas se han reducido
significativamente. En la actualidad se estima que e! 10,5 de la poblaci n mayor de
4. Banco Mundial (2000).
5. Banco Mundial (2000).
EDUCACIN 22 7
15 aos es analfabeta. Est a cifra es solamente el 3,2% ent re personas de 15 a 24
aos y de 6,2% entre el grupo de 25 a 39 aos. Como es de esperarse, el mayor
porcent aje de iletrados se encuent ra ent re las personas mayores de 65 aos, cuyo
promedio de analfabetismo es del 34, 5%. Igualmente, se puede afirmar que el
analfabet ismo se encuentra primordialmente en la zona rur al y parti cularmente en
la zona indgena.
Grfico 9.2 Gasto pblico en educacin por qu int il de consumo
60
~ o .
40 .
30
(J
Primaria Secundaria Universidad Todos
o Quimil I IilQuimil 2 Quimil 3 Quimil 4 Quimil ~
f ilm,,; SINEC. [ CV. 1998. En Banco Mundial. 2000.
Dent ro del Ministerio de Educacin la DI NEPP (Direccin Nacional de Edu-
cacin Popular Permanente) es la ent idad encargada del manejo de laeducacin de
adultos y en la act ualidad coordina un plan tendient e a mejorar la oferta de educa-
cin formal y no formal para aquellos grupos que, por una u ot ra razn, han sido
excluidos del sistema . El informe de avance de dicho plan indica que los principales
problemas que enfre nta se relacionan funda menta lmente con la falta de apoyo po-
lt ico para llevar a cabo el plan y con la falta de recursos econmicos.
Baja calidad de la educacin impartida
Resul tados de las pruebas de logros acadmicos (APRENDO) muestr an deficien-
cias en la calidad de laenseanza en el nivel bsico. Es evidente que la baja calidad
de la educacin se relaciona con facto res del plant el educativo, los docentes, la
fami lia y en ge neral con las condiciones socioeconmicas que rodean al estudiante.
En 1996 el MEC puso en marcha el sistema de medicin de la calidad de la
educacin para determi nar el logro de los est udiant es en las reas de lengu aje y
mat emt icas de los alumnos de segundo, sexto y noveno grado en escuelas fiscales
y privadas de la Costa y la Sierra. Hasta el momento se han llevado a cabo cuat ro
mediciones (1996, 1997, 1998 Y2000). En general se puede concluir que los resul-
tados indican que los est udiantes t ienen deficiencias en conocimientos y habilida-
des en lenguaje y mat emt ica, especialment e aquellos de las reas rur ales y los que
asisten a escuelas fiscales.
De igual manera, la deficient e calidad de laeducacin se evidenci en la con-
sulta realizada en Ecuado r en 1998 , a tr avs de una encuesta de Barmetro Latino.
Los encues tados indicaron que consideraba n al sistema educa t ivo ecuatoriano como
228 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
uno de los ms deficientes del cont inente americano. A la misma conclusin llega-
ron los investigadores responsables de una encuesta a empleadores realizada en el
ao 2001 por el World Economic Forum y la Un iversidad de Harvard (CID) . Como se
muestra a conti nuacin en la Grfico 9.3, los resultados de la calidad de la educa-
cin en Ecuado r son los ms bajos ent re 19 pases larinoarnericanos''.
Grfico 9.3 Calidad de las escuelas, con base en la opinin de empresarios
6
Trinidad & Tobago OECD,
t!rueu av paises de altos
. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. ..... . .. .. .. .. .. ... . ... .. .. .. .. .... .. ... ... . . " .. , .
Este asiat icc y Pacifico ingr eses
Jamaica
. . . . . . . . . ... .. . . . . . . .El.salvador. . . -.- "Arifetia"' _. _ Costa.Rica .
Venezuela Colombia
. .. . . . . . . . . . . . . -Bolivia" _ ." .
G l Paraguay
uatema a Honduras
-Ecuador .
6
'"
u

E
4

'
5
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2
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"
u
o
o 4
Calidad de las escuelas fiscales
Fuente: Global Competitiveness Repon 200 1-2002 , Harvard Univcrsity (l = Peor que la mayora de los ot ros pases, 7 = cn-
rr c las mejores del mundo).
Ent re las principales causas que afectan directamente la calidad de la educa-
cin se pueden considerar las siguientes:

Bajos niveles de formaci n docent e particularmente en las zonas rurales del

pas. A pesar de los esfuerzos del Minist erio de Educac in por mejorar el nivel
de los docent es, los docentes requieren ms formac in ta nt o en contenido
como en pedagoga. La mayo ra de los docentes de la zona rural que t ienen
que tr abajar simultneamente con ms de un grado o curso (escuelas multi-
grado), no han sido capacitados para enfrenta r esta sit uacin . Igualmente to-
dava existe un largo camino por recorrer en ma teria de formacin docente
para contextos de educacin intercult ural bilinge. A esto se suma el uso por
parte de docentes de metodologas obsoletas poco conducentes a procesos ge-
nuinos de enseanza-aprendizaje.
Acceso limitado a mat erial didc tico por parte de los estudiantes y de los do-
centes . Debido a la crisis econmica de los ltimos aos, la inversin realizada
en material didc tico para las escuelas es muy limitada o casi nul a. Es comn
en la zona rur al, encontrar estudiantes que no tienen acceso a los ms mnimos
elementos (cuadernos, lpices). Igualmente, es comn encontrar, tant o en la
zona rural como ur bana, planteles en condiciones fsicas deplorab les quc no
cond ucen al apre ndizaje de los alumnos.
Hay otros factores que afectan la calidad de la educacin y que se relacionan
con el trabajo infantil, ausentismo debido a la realizacin de trabajos par a
6. Arellano, 2002, pp. 75- 6.
EDUCACIN 229
ayuda r a sus padr es y ot ros aspectos de tipo socioeconmico. Es importante
que en futuras medi ciones del sistema APRENDO, se incluyan instrumentos
que per mit an detectar el peso de los facto res asociados (familia, escuela, do-
cente) en el logro acad mico de los est udiantes .
Serias dificultades para el finan ciami ento de la educacin
Serias di ficultades financieras jugaron un papel import ante en la dism inuci n de los
recur sos diri gidos al secto r educativo. Los salarios de los maestros han sido afecta -
dos y se estima que las familias tuvieron que cont ribuir en una mayor proporcin a
los gastos en educacin. A cont inuacin se presentan algunos indicado res:
Desde finales de la dcada de los ochenta, las inversiones en educacin se
redujeron considerablemente como consecuenci a de la crisis econmica de los re-
cient es aos. Informacin disponible sugiere que los gastos en educacin se reduje-
ron de un promedio de 4,7% del PIB en los ochenta, a 3, l % en 1998 y 2, 7% en el
2000. (J.fr Grfico 9.4 ).
Grfico 9.4 Gasto en educacin como porcent aje del PIS en Ecuador y Amrica
Latina y el Caribe, 1980-2001
6
4
o
1980 1985 1990
['\ Ecuador LAC
1995 2000
6
4
o
Fuente: Global Cornper irivcncss Repon 200 1 2002 . Harvard University (1 = Peor que la mayora de los otros pases. 7 = 1:0-
He las mejores del mundo),
Como consecuencia de las reducciones mencionadas ante riormente, las inversio-
nes necesarias en el sector no se estn realizando, el mantenimiento de la infraes-
tructura es mnima y los salarios de los profesores fueron reducidos. Esto ha cont ribuido
a una mayor tasa de rot acin de profesores, a que stos tengan mltiples empleos y a
su inasistencia al t rabaj o. De igu al manera, la reduccin en los salarios probable-
ment e redujo el inters de aquellos jvenes quienes hubieran deseado ser profeso-
res. Esto podra tener serias consecuencias en la disponibil idad de profesores bien
formados en el futuro.
Los padres de familia han tenido que aument ar su contribuci n para el financia-
miento de la educacin de sus hijos. Por ejemplo, cont rat ando profesores cuando
las escuelas rur ales en reas aisladas son abandonadas por los profesores, o cont ra-
tando profesores de ciertas mat erias en escuelas secundarias. La encuesta de hogares
230 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
realizada en 1998 muestra que el 40 % de los padres de familia del percentil ms
pobre contribuy en un monto mensual para pensiones y uniformes, tanto en escue-
las primarias como secundarias (excluyendo transporte, libros de texto y materiales),
casi igual al monto mensual que pagan los padres de familia de estudiantes que asis-
ten a colegios privados", Datos del ltimo censo de maestros, muestran que ms de
1.000 profesores de escuelas pblicas son pagados con fondos comunitarios".
Durante los aos 2000-2001, el nivel de educacin superior recibi 26% de
los fondos asignados al sector educativo, comparado con 22% en 1995 . En 2001, el
presupuesto para los niveles primario y secundario era equivalente al monto asig-
nado para ambos en 1995, mientras que el nivel superior tuvo un aumento presu-
puestario de casi 33% durante el mismo perodo. Desde el punto de vista de equidad,
estas asignaciones presupuestarias son lo contrario de lo que sera aconsejable. La
agregacin de los gastos en educacin de todos los niveles muestra que el quintil de
la poblacin con menores ingresos recibe el 12% del gasto pblico en educacin,
mientras que el quintil con mayores ingresos recibe el 25% del gasto pblico en
educacin . El porcentaje del gasto pblico en educacin que llega a los ms pobres
es menor en Ecuador que en otros pases vecinos como el Per donde el 21% es
dirigido al quintil ms pobre de la poblacin, Bolivia con un porcentaje de 32% y
Chile con un 34%.
Dificultades en la gobernabilidad del sector
A pesar de la magnitud de los problemas financieros experimentados por el sector
educativo, uno de los mayores retos est relacionado con la gobernabilidad del
sector. Mayores inversiones pblicas y privadas en educacin no tendrn un impac-
to significativo si no se toman medidas para modificar las deficiencias en trminos
de gobernabilidad. A continuacin se mencionan los principales temas y algunos
puntos que sirven como indicadores para ilustrar la seriedad del problema:
El Ministerio de Educacin (MEC) muestra una alta tasa de rotacin de las
autoridades de alto nivel (ministros, viceministros, directores provinciales, y ase-
sores). Esta situacin no permite tener continuidad en las polticas educativas, difi-
culta la posibilidad de considerar perspectivas de largo plazo para resolver la
problemtica del sector y tambin dificulta el trabajo en equipo dentro de la ins-
titucin. En los 118 aos de existencia del MEC, ha habido 113 ministros. En los
ltimos 10 aos, 11 ministros dirigieron la institucin.
El MEC tiene unidades administrativas con funciones paralelas . Existe dupli-
cacin de funciones y falta de coordinacin en los diferentes niveles y la toma de
decisiones es centralizada. En un anlisis reciente de la estructura y funciones del
MEC9 se encuentra que la administracin es excesivamente centralizada, existen
demasiadas unidades administrativas, la participacin de los niveles locales en la
toma de decisiones es casi inexistente y el servicio a sus clientes es deficiente. Den-
tro del MEC, la educacin intercultural bilinge ha sido incorporada mediante la
7. Banco Mundial (2000).
8. Banco Mundial (2000).
9. Moore y Rosales, 2001.
EDUCACIN 23 1
creacin de un sistema paralelo. Esto result a en una est ruct ura dent ro de la cual el
sistema "hispano" y el sistema de la ElE son casi independ ient es.
Existe una falt a de coordinacin del sector al int erior y fuera de ste. El MEC
y las Direcciones Provinciales tienen comunicacin limit ada con las escuelas prima-
rias y secundarias, por lo tanto el seguimiento y control de las actividades a nivel de
las escuelas no es efectivo. Igualmente, el apoyo y seguimient o a los profesores, el
recurso ms import ante del proceso educativo, por parte del MEC son casi inexistentes.
La educacin inicial est fuera del cont rol y coordinacin del MEC, dado que la recto-
ra de este nivel educat ivo se encuentr a en el Instituto Naci onal del Ni o y de la
Famil ia y en el Ministerio de Bienest ar Social.
Cuadro 9.2 Estrategias e iniciativas por parte del gobierno
Atl:tnceJ enla desconcentracin/descentralizacindel sistema. En el Ecuador, el marco legal para la
descenrr alizacin y desconcenrracin est dado desde la Constitucin Poltica de la Repbli -
ca y a travs de una serie de disposiciones legales. A pesar de los buenos deseos por estable-
cer un sistema descenrr alizado/desconcenrrado, son bast ant e tmid os e incompletos los
esfuerzos que se han realizado en este senrido. Los esfuerzos act uales hacia la descenr raliza-
cin nacen en part e de las experiencias previas, especialmenre en la dcada del novenra, las
cuales han sido parcialmenre exitosas. Ejemplos de estas experiencias son: El Progr ama de
Mejoramienro de la Calidad de la Educacin Bsica que cre 120 Cenrros Educat ivos Matri-
ces (CEMs) y en donde cada CEM est constit uido por aproximadamenre 20 escuelas que
conforman una red. El Progr ama de Redes Escolares Aut nomas Rurales, conocido como
Redes Amigas, el cual tiene como props itos: (i) otorgar autonoma a aproximada menre el
20% de las escuelas rur ales (cerca de 2.400 escuelas) para el manejo de sus recursos con una
mayor parti cipacin de padres y miembros de la comunidad en la administ racin escolar; y
(ii) mejorar las condiciones de la enseanza en la educacin bsica rural (escolar y primer
ciclo de secundaria) en las zonas de influencia de las escuelas beneficiarias. Otro ejemplo es
la descenrr alizacin a aproximadamenre 1.800 colegios de secundaria, los cuales se manejan
como unidades descenrralizadas y reciben recursos econmicos (t ransferencias) direct amen-
te del Ministerio de Economa y Finanzas. Con los recursos recibidos, el planrel paga direc-
ramenre a sus profesores y cubre los gastos de servicios pblicos y de manrenimi enro del
plant el. La descenrralizacin al muni cipio de Quito que actualmente cuenra con 42 cenrros
educativos mu nicipales, tiene una cobert ura de ms de 12.000 est udianres con 900 profeso-
res, es otro ejemplo de acciones conducenres a brindar autonoma y delegar funciones a los
varios niveles. En el Anexo 1 se presenra un resumen de los avances anreriormenre mencio-
nados y que juegan un papel fundamenral en fururas decisiones de poltica educativa.
Avances en la concepcin deplanes. Diferenres planes han sido delineados por las ltimas admi-
nistr aciones para conrinu ar con el proceso de ampliacin de cobert ura, mejorar la calidad
del servicio que se ofrece y en general hacer ms eficienre el servicio. En el ao 2000, el
Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) prepar y publ ic un plan decenal que cubre los
diferenres niveles del sector estableciendo polt icas a seguir, las prioridades del sector y
estra tegias a llevar cabo. El objetivo fundamenral de este plan es asegurar la provisin de
acceso universal a la educacin general (incluye la educacin bsica, el bachillerato y la
educacin de adultos), de conformidad con el principio de equidad. En este plan se conrem-
pla un Ministerio "convert ido en una organizacin lder, desconcenrrada, descenrralizada,
(Contina enpgina siguiente)
232 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
(Continuacin Cuadro 9.2)
eficiente y flexible; que contribuya con su gest in a reducir las inequidades en el acceso al
servicio educativo y en la distribucin del conocimiento .. ... (MEC, 2000). El mencionado
plan estableci las siguientes polti cas y estra teg ias a ser impl ementadas: (i) universalizacin
del acceso y per manencia a la educacin inicial y bsica; (ii) mejoramient o de la calidad de la
educacin de tal forma que se ga rantice n aprendiza jes significativos y el desa rrollo int egral
de los estudiantes; (iii) forta lecimiento de la educacin inte rcult ural biling e; y (iv) mejora-
miento de las condiciones doce ntes y regul acin del sistema de form acin docente para la
educacin int ercultural bilinge. Para llevar a cabo las acciones mencionadas, el MEC ha
conside rado las siguient es vas: (i) descentralizacin y desconcentracin est ableciendo estr a-
tegi as especficas para cada uno de los niveles: cent ral, provincial y local ; (ii) desar rollo de la
admi nistrac in financiera y presupuest aria para fortalecer e int egrar las reas de plani fica-
cin y financieras; moni tor ear y evaluar el uso de los recur sos financieros y desconcent rar la
asignacin de recursos presupuesta rios para ge nera r redes escolares y escuelas autnomas
como unidades ejecutoras.
El contrato social por la educacin. Ms recientemente (septiembre del 2002), las agencias del
sist ema de Naciones Unidas propusieron el llamado "Cont rato Social por la Educacin" en
dond e se est ablecen las sigui ent es met as: lograr acceso y permanencia de todos los ecuato-
rianos y ecuatorianas a diez aos de educacin bsica de calidad; adopta r est nda res de
calidad en educacin, conside rando la diversidad t nica y culrura l del pas incluyendo for-
macin en valores t icos, morales y cvicos; y ubi car al Ecuado r como uno de los pases con
mejor ndice en educacin bsica dentro de la regin". La declaracin igu alment e incluye las
estra teg ias que se deben seguir para cumplir con las metas est ablecidas, las cuales se pueden
resumir de la siguiente manera: (i) capacitacin y mejorami ent o profesional permanent e
para los docentes y una remuneracin digna; (ii) distr ibucin equitativa de recursos huma-
nos de acuerdo con necesidades de los planteles; (iii) cumplimiento de los programas de
est udio; (iv) establecimientos con infraestructura y equipamiento adecuados ; (v) polt ica de
est mulos basada en la impl ementacin de un sistema nacional de evaluacin; (vi) apoyo a
familias ms necesitadas (becas, alime ntaci n escolar); y (vii) ga rant izar recur sos financieros
apropiados para cump lir con las met as estab lecidas.
La administracin de los recursos humanos, principalmente profesores y di-
rectores , es deficiente y debe ser mejorada . La seleccin, el nombramiento y la
promocin de profesores dentro de la institucin es un proceso que carece de tr ans-
parencia. Los directores de escuelas primarias y secundarias carecen de autoridad
para seleccionar a su personal , o par a tomar medidas correctivas en casos en que los
maestros cometen faltas graves. Con frecuencia, los nombramientos dependen de
criterios subjetivos y no necesariamente de la experiencia y calificaciones de los
maestros considerados par a el puesto.
El sistema de asignacin de docentes contribuye a la difcil situacin, princi-
palmente de las escuelas rur ales. Cuando hay una vacante en una escuela rur al, un
docente puede ser nombrado par a trabajar en la escuela, pero algunos meses ms
tarde, el docent e puede conseguir un puesto en una escuela urbana o en una Dir ec-
cin Provincial , llevando consigo el nombramiento, de manera que la escuela rural
se queda sin una plaza disponible .
Los profesores y directores de escuelas pr imarias y secundarias son nombrados
por un perodo indefinido. No existen mecanismos para asegurar la jubilacin de
EDl JCACIN 233
estos profesionales cuando llegan a una edad determinada. Debido a que los ingre-
sos por jubilacin son significativamente menores que los salarios, muy pocas per-
sonas optan por un ret iro voluntario.
La tasa de ausentismo en las escuelas es alta debido a que los profesores deben
visitar las Di recciones Provinciales o las oficinas de los supervisores frecuentemente
por asuntos administ rativos. Adems, se estima que dur ant e los ltimos 15 aos se
ha perdido un promedio de un mes por ao debido a huelgas de profesores. Las
escuelas que dan servicio a las poblaciones ms pobres pierden un promedio de
nueve das de trabajo por mes.
La distribucin de maest ros no es adecuada , existiendo exceso de profesores en
algunas reas y dficit en ot ras. Durant e la d cadadel noventa el nmero de estu-
diantes por maestro se redujo y la inadecuada distri bucin empeor. La sit uacin
parece ser crtica en algunas escuelas noct urnas en las que hay seis estudiantes por
profesor.
Finalmente, la est ructu ra salarial de los profesores no tiene relacin con los
objetivos de mejorar la calidad y equidad del sistema. Por ejemplo, el bono de
frontera que reciben los docent es en reas rurales aisladas, que represent a un mon-
to equivalente de hasta 25% del salario, conti na formando parte del salario del
docente aun cuando ste deje de trabajar en el rea rural y se tr aslade a una escuela
del rea urbana.
El manejo del presup uesto como herr amient a que permita avanzar en la
implement acin de la poltica educativa es inexistente. El presupuesto del MEC es
admi nistrado por el Ministerio de Finanzas, con limitada participacin del MEe. El
presupuesto no se util iza como herramient a para llevar a cabo la poltica educativa.
Existen atrasos en las t ransferencias de recursos y las autoridades educativas no
incorporan variables econmicas y financieras en sus decisiones de poltica.
D. Recomendaciones
La nueva administracin necesita encontr ar soluciones a los problemas detectados
en las reas de cobert ura, calidad, financiamiento y gobernabilidad del sector. Lo-
grar diez aos de escolaridad bsica de calidad es el principal reto que enfrenta la
nueva administracin. Este reto se enmarca dentro de los objetivos de Desarrollo
del Milenio. Para tal efecto, es necesario que los programas para ampliar cobertura
se centren obviamente en aquellos grupos que no han sido atendidos, tales como
los de menores ingresos, la zona rural y part icularment e las reas indgenas. El
MEe cuenta con experiencias valiosas desarrolladas dur ant e los ltimos aos que
deben ser ampliadas en su cobertura. Parti cular atencin debe darse a las escuelas
llamadas unidocent es o multigr ado, para que en aquellos sitios en donde solament e
hay uno o dos maestros, se ofrezca por lo menos toda la primaria.
Ecuador debe considerar otras opciones educativas tales como el modelo de
"Telesecundaria" desarrollado por Mxico y que exitosamente se lleva a cabo en
pases de la regin como Guaremala, Panam, Colombia y Brasil entre otros. Asi-
mismo, debe buscar est rategias innovadoras para poder ofrecer el ciclo de educa-
cin bsicocompleto en aquellas reas ms alejadas de centros poblacionales mayores
en donde no existen plant eles que ofrezcan la educacin secundar ia.
234 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Dado que la situacin econmica de las familias es un factor que incide en la
matr cula y permanencia en e! plant e! educativo, e! MEC debe considerar el finan-
ciamiento a tr avs de becas para los estudiantes ms necesit ados.
En cuanto al tema de calidad de la educacin, Ecuador ya ha realizado esfuer-
zos importantes en el diseo e implement acin de un sistema de medicin de calidad,
el cual puede ser mejorado e institucionalizado. APRENDO como sistema de medi-
cin puede jugar un pape! fundamental como herramienta que permita: (i) ident ificar
plant eles con serias dificultades para logr ar determinados estndares; (ii) dar segui-
miento a polticas enfocadas a la solucin de ciertos problemas identificados.
En cuanto a la capacitacin (sistema permanent e) de los docentes , se deben
evaluar diferentes opciones o estrategias que involucren al Ministerio de Educa-
cin, a univers idades pblicas y privadas, as como a las normales al proceso de
capaci tacin. Las insti t uciones ms idneas debe n ser las encargadas de ofrecer la
capacitacin de los docentes. Este proceso tendr efectos superiores, si la forma-
cin, as como la capacitacin docente estn nt imamente ligadas a la promocin
docente en el escalafn y por ende a su remuneracin.
El financiamiento de! sector es un aspecto que debe ser analizado det enida-
ment e desde la perspect iva de la eficiencia (tamao del sistema a nivel central,
provincial, local), as como desde el punto de vista de recursos necesarios para am-
pliar la cobert ura y garantizar por lo menos diez aos de educacin bsica. Se debe
considerar el financiamiento a la demanda del servicio, a travs de becas para los
estudiantes de familias ms pobres. La inversin en infraestructura, textos, biblio-
tecas y mat erial didctico ser fundamenta l para garanti zar, por lo menos parcial-
mente, la calidad de! servicio que se ofrece.
Si e! MEC no mejora la "gobernabilidad" del sector, es muy posible que los
recursos econmicos que se asignen no logr en los result ados esperados. Revisar la
estr uctu ra del MEC, analizar det enidamente los procesos de seleccin, nombra-
miento y promocin del personal que labora tanto a nivel docente como en la
administracin. De igual impo rtancia es la revisin de las experiencias de deseen-
tral izacin/desconcentracin, de tal forma que se d autonoma a los planteles y
mayor participacin a los padres de familia.
Anexo 1
Avances en la descentralizacon y desconcentracion del MEe
En el Ecuador, el marco legal para la descentralizacin y desconcentracin esr dad o desde la
misma Consrirucin Pol tica de la Repblica y una serie de disposiciones legales que lo viabiliza n.
A lo ante rior debe sumarse como ventaja, que el Gobierno de la Repblica del Ecuado r ha em-
prendido con seriedad el proceso de descent ralizacin, habindose conformado la Comisi n Na-
cional de Descentralizacin, Auro nomas y Circunscripciones Terr iror iales, la cual ha formu lado
un Plan de Descentralizacin que basado en el marco legal vigent e, desa rrolla los alcances y las
fases de la descent ralizacin. Los esfuerzos acruales hacia la descentralizacin nacen en parte de
las experiencias previas, especialmente en la dcada de los noventa, las cuales no siempre han sido
experiencias exirosas.
Cuadro 9.3 Educacin: Mat riz de polticas
Problemas/Reto s
Acceso y equidad
Prim ar ia y ciclo bsico
Secundaria
Calidad y
relevancia
Medidas de pol tica a corto
plazo (junio 200 3)
Definir la est rategia a segui r pa ra
ga rantizar univers alizacin de la
educacin bsica, incluyendo los
modelos educat ivos
Evaluar diferent es esquemas de
descen tra lizacin para definir qu
funciona bien y cu les aspectos
requ ieren ajustes .
Aum ent ar cobe rt ura en las reas
rur ales e ind gen as mediante
diferent es opciones administ rativas y
pedaggicas.
Evaluar el anual siste ma de ges tin
descentralizada de los colegios
secunda rios pa ra defini r aspectos que
debe n ser mejor ados.
Elaborar e iniciar la imp lementac in
del Plan para t ransferir la toma de
decisiones con responsabilidad .
Inst itu cionalizar el sistema de
medicin del ap rendizaje-APREN DO
como her rami ent a para rnonirorear los
log ros del sistema en los diferentes
nivel es.
Med idas de poltica a mediano
plazo (2003-2007)
Focalizar las inversiones en todos los niveles
hacia los ms pob res (pob lacin rur al,
indge na) para aumenta r cobertu ra en rodas
los niveles
Asegurar una descent ralizacin real de toma
de decis iones en los niveles locales y fomentar
el manejo racion al y equ ita t ivo de los recursos
en estos niveles.
Fortalecer sist ema de evaluaci n.
Tomar medidas a nivel cent ral, provincial y
local para asegurar que todos los nios y nias
ent ren a la escuela a la edad apropiada .
Otor gar becas a los estudia ntes ms
necesitad os del rea rural.
Considerar ot ras opciones educat ivas para
ampliar cobe rt ura ta les como relesecun daria,
posrprirnar ia y otros .
Crear prog ramas de educacin a distancia (ej.:
Telcsecundari a), especia lme nte en las reas rurales
e indgenas para aumenta r el acceso a los
servicios.
Transferir a la mayor a de los colegios
secundarios y a la comunidad la responsabili-
dad de la toma de decisiones, as como
recursos para pr est acin de servicios.
Otorgar becas y subsidios a los me jores
est udia ntes de las reas ms pob res para que
puedan cont inuar su educacin .
Mejorar el siste ma de medicin de log ros
acadmicos, aseg urando la ret roalimentacin
a todos los nivel es para la toma de medidas
correctivas que impacte n el apre ndizaje en el
aula
Por lo menos dos mediciones realizadas en 3,
5, 7 Y9 grados .
Indicadores de progreso
Como se estab lece en el Cont rato Social por la
Educa cin: "Acceso de todos los ecuarorianostas) a
diez aos de educaci n bsica
Redes CEM y Redes Amigas forralecidas y
mejoradas.
Siste ma de evaluacin en ejecuci n.
Est udia ntes ms pobres recibe n beca.
Cobert ura neta aume nta de 90 a 95 % en prim aria.
Coberrura neta pasa de un 5 1% al 65 % en 5 aos.
Planteles de secundar ia totalme nte aut nomos
recibiendo tr ansferen cias desde el nivel cent ral.
Est udia ntes ms pobres reciben beca .
Pruebas de logros aplicadas y result ados devueltos a
los planteles .
m
o
e
~
n
O
Z
N
\j.l
VI
(Continllacin Cuadro 9.3)
Problemas/Retos
Prim ar ia y ciclo bsico
Secundari a
Financiamiento del sector
Gobern abilidad del sector
Medidas de poltica a corto
plazo (juni o 2003)
Capaci tar a todos los docentes de
escuelas mulrigr ado en el uso de
AP RENDO.
Revisar los programas de capacitacin
de profesores.
Elabor ar un plan de capaci taci n
continua de los docent es que tenga
enlace con el escalafn docente
Revisar la polt ica de educac in
divers ificada
Esta blecer los requ er imient os de
financiacin para dar respuesta a las
demandas de cobert ura y calidad .
Di se ar el model o de escalafn
magist erial con base en la formacin y
capacitacin de los profesores.
Defini r polticas educat ivas que
mejor en la equ idad, calidad y
eficiencia del sistema, tomando en
cue nta los recursos dispon ibles para
hacerl o.
Estab lecer un pl an para llevar a cabo
un proceso de descentralizacin
administrativa y financiera eficaz.
Iniciar el proceso de reorganizacin
del MEC en todos sus niveles.
Transferencia grad ual de l manejo del
presupuesto a las entidades
desconcenr radas del MEe.
Medidas de poltic a a medi ano
pl azo (2003-2007)
Forma r pr ofesores biling es de todas las
etnias, especializados en enseanza en
escuelas mu lrigr ado.
Capacitar a los profesores, utili zando
nuevos mtodos y tecnologas.
Promover la capacitaci n de profesores a
nivel de red educat iva, o de CEMs
Reformar la educaci n a este nivel pa ra dar
respuesta a los requerimientos del mercado
labor al.
Financiamiento al sector acorde con
necesidades identificadas.
Implement ar el nuevo modelo de escalafn
relacionado con la formacin, capacitacin
y remuneracin docente.
Implementar el plan de desce nt ralizacin,
asegurando que el sistema de rnoniroreo
del proceso funcione adecuadame nte .
Ut ilizar el presupuesro como herr amient a
de apoyo a la pol tica educativa .
Implement ar la reestru ct uracin del
sistema en todos sus niveles para hacerlo
ms eficiente, equitativo
Indicadores de progreso
Todos los docentes rurales capacitados en
educacin inrerculrural bilinge y educacin
en contextos multigrado.
Propuesta de educacin secundaria concertada.
Met as de cobert ura y calidad cumplidas .
N estudiantes de bsica primaria de estratos ms
pobres reciben beca escolar.
Ministerio de Educacin reestructurado.
Nivel prov incial y local con mayor auto nom a.
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EDUCACIN 237
Programa de mejoramiento de la calidad de la educacin bsica, PROMECEB
El PROMECEB nace como una respuesta integ ral y de largo plazo a los prob lemas que presenta
la educacin bsica en el pas. En su diseo original, el Progr ama se plante como objeto cont ri-
buir al mejoramient o del nivel de eficiencia y de eficacia de la educacin bsica, part icularmente
en el rea rur al. Para lograr este objetivo, promueve la descentralizacin administrativa y peda-
ggica y una mayor participacin y cont rol de los padres y de la comunidad en la calidad de los
procesos educativos de las escuelas. Sin embargo, en su evolucin y formulacin final define como
objet ivo, crear un ento rno educativo de calidad para que los nios del sector rural tengan apren-
dizajes efectivos. Para ello propone una estrategia que transforma la educacin bsica rur al exis-
tente hasta entonces . A losseisaos de primaria tradicionales se le agregan tres de media, quedando
la educacin bsica compuesta de nueve aos obligator ios, ms un ao de preescolar. Por otra
parte, y basndose en la metodologa y conocimiento aportado por el mapa escolar, propone una
estrategia de nuclearizacin basada en la orga nizacin de redes institucionales intermedias de
gestin admi nistrativa y de colaboracin pedaggica ent re estab lecimientos. Stos son los Cen-
tros Educativos Matrices (CEM) ubicados en zonas rurales seleccionadas.
De conformidad con el progr ama y segn el Regl ament o de Funcionamient o 10 5 CEM son
estruct uras educativas descent ralizadas pedagg ica y administrativamente, destinadas al mejo-
ramient o de la calidad de la educacin bsica. Estas redes estaban facultadas para el nombra-
mient o del personal, administ rar los recursos financieros asignados y administra r los planes
instit ucionales educativos. El CEM es una red inst itucional conformada por un plantel central y
los plant eles fiscales de una zona homog nea o geogrfica. El plant el cent ral es la unidad educa-
tiva que ofrece la educacin bsica de diez aos y se constituye en la sede y animadora de los
procesos hacia el resto de unidades educativas que la conforman. En el ao 2001 haba 119 CEM
(36 urbanos y 83 rurales), con un total de 2.380 escuelas de las redes.
Los objetivos de los centros educa tivos matrices son: (i) Aplicar las polticas formuladas por
el MEC para el mejoramiento de la calidad educativa; (ii) descent ralizar la admi nistracin educa-
tiva en los aspectos presupuestarios, administrativos y tcnico -pedagg icos; (iii) ampliar las opor-
tunidades de acceso y permanencia de la poblacin en el sistema educativo; (iv) organizar y
consolidar la oferta educativa de diez aos, dent ro de la concepcin de la educacin bsica; (v)
facilitar el funcionamiento del sistema de supervisin educativa como recurso dinami zador de las
innovaciones educativas y apoyo tcnico al docente; (vi) crear las condiciones para el desarrollo y
la implant acin de una educacin basada en la int eraccin escuela-comunidad; (vii) promover la
interrelacin entre las comunidades integrantes del CEM y participar en el diseo y ejecucin de
proyectos de desarrollo comunitario; (viii) mejorar la capacidad del personal docente y admi nis-
t rativo de la red, media nte la capacitacin permanente; (ix) propiciar la produccin de recursos y
auxiliares didcticos, incorporando nuevas tecnologas educativas y uti lizando los materiales del
medio; (x) recabar la informacin de la red, til para las evaluaciones e investigaciones; y (xi)
desarrollar investigaciones pedaggicas que generen innovaciones cur riculares.
Resultados de la eval uacin del PROMECEB
IO
La experiencia de descentralizacin a travs de los CEM debe ser cuidadosamente revisada, de
manera que cualquier modelo que se implemente bajo las actua les circunstancias no cometa los
mismos errores. Existe evidencia que indica que la falta de estrategias claras para la participacin
de los padres de familia y los diferent es acrores al interior del MEC en sus diferent es niveles,
limita las posibilidades de xito de los modelos de gestin descentralizados .
10. Juan Samaniego ofrece un modelo para el fortalecimiento de los CEM Demostrativos. "Diseo
de un Centro Educativo Matriz Demostrativo y Estrategia de Reingeniera de Siete Existentes".
Diciembre, 2000.
238 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Uno de los problemas ms serios en la implement acin de las redes CEM fue la falta de
di reccin y cont inuidad, los atr asos en la ejecucin de los componentes , los cambios en las priori-
dad es y en las orient aciones del gasto, falta de seguimiento y moni tor eo y conflictos con dist int os
sectores e instit uciones del pas.
Un problema desde el origen fue la creacin de una ent idad ejecutora autnoma totalmen-
te alejada del MEC, desplazando a los acto res t radicionales. La dependencia que t radicionalmen -
te t uvo a su cargo dent ro del MEC, la admi nistrac in y gestin de la educacin, se sint i excluida,
marg inada y relegada al desempeo de funciones sin import ancia.
En su diseo original, no se hizo un adecuado anlisis de fact ibilidad ni tampoco se conside-
raron los conflictos que una propuesta de esta naturaleza genera en distintos grupos de int ers
tales como: el peso de la orga nizaci n cent ralizada del sistema educativo; la capacidad tcnica y
apert ura al cambio de las Direcciones Provinciales y de los supervisores para implementa r con
auto noma el Progr ama; la falta de inte rs de los prop ios Institutos Pedaggicos para part icipar
en una estra tegia de cambio pedaggico y la complejidad legal y admi nist rativa para ope rar,
organizar licitaciones y realizar un adecuado seguimiento de las actividades progr amadas.
La mayor parte de la inversin se realiz en infraest ructura y obras civiles perdiendo impor-
tancia y visibilidad la dimensin pedaggica. Esta inversin se realiz principalmente en las es-
cuelas mat rices y no en las escuelas de la red, afect la posibilidad de const ruir verdaderas redes
y una comunicacin fluida e int ercambio con las escuelas.
La import ancia de la dimensin pedaggica vuelve a aparecer al reformul arse el progr ama
en 1997. Se observa claramente un movimient o dirigido hacia los aspectos pedaggicos del Pro-
grama y el fortalecimient o de la descentr alizacin y auto noma de los CEM. De igu al manera, la
puest a en marcha de un sistema descentralizado de capacitacin a profesores va ONG constit u-
y una buena respuest a a las deficiencias experimenta das en las fases ant eriores del Progr ama.
Aun cuando existen logros pedaggicos en el modelo, los mismos son de menor impacto.
Falt a de un adecuado sistema de segui mient o y evaluacin del t rabajo. No se realizaron
actividades permanentes de moni toreo y de evaluacin inte rmedia y no se dispone de estados de
avance ni informes que permitan conocer rpidament e la situa cin de cada uno de los componen-
tes del programa.
Se encuent ran serios prob lemas del personal destinado a implementar el proyecto, relacio-
nados pri ncipalment e con la calidad y mot ivacin de los mismos. Tambi n se advierte la inexis-
tencia de una poltica de personal cent rada en incentivos al desempeo lo que habra cont ribuido
a obtener mejores result ados.
Las lecciones aprendidas permiten concluir que tal como los objet ivos de la descent raliza-
cin lo establecen, se pretende que la administracin de los recur sos y la toma de decisiones se
t raslade al nivel local, en ese sent ido, debe concretarse esa tr ansferencia y ga rant izar la priorizacin
de int ereses y demand as de la comunidad, de lo cont rario, la experiencia se convierte en un
experimento admi nistrado desde unidades cent rales que implicar un desgaste an mayor del
sistema educativo y la falta de credibilidad de los actores locales, adems de la consecuente per-
dida de recursos.
Redes escolares autnomas rurales (redes amigas)
El progr ama se desarrolla con base en el cont rato de prstamo suscrito por el Gobierno de la Rep-
blica del Ecuador y el Banco Int eramericano de Desarrollo, BID. La ejecucin del programa est a
cargo del Ministerio de Educacin y Cultu ra a travs de la Unidad Coordinadora del Progr ama.
El Programa de Redes Escolares Aut nomas Rurales, conocido como Redes Amigas, tiene
como propsitos: (i) otorgar auto noma a aproximadamente el 20% de las escuelas rur ales (cerca
de 2.400 escuelas) para el manejo de sus recursos con una mayor part icipacin de padres y miem-
bros de la comunidad en la administ racin escolar; y (ii) mejorar las condiciones de la ensea nza
en la educacin bsica rural (escolar y primer ciclo de secundaria) en las zonas de influencia de las
EDUCACIN 239
escuelas beneficiarias. Para ello conrempla un conjunro de acciones orienradas a otorgar la aut o-
nom a e inrroducir o aumenrar la parti cipacin de padres y la comunidad en aproximadamenre
120 redes escolares. Es caracterstica de! progr ama que las redes parti cipen de manera volunr aria.
El progr ama pretende fort alecer la capacidad organizativa de las redes para ejercer la auto-
noma y la gestin part icipativa . As tambin, financiar sus proyectos de mejoramiento de la
enseanza. En funcin de sus objerivos, e! progr ama tiene tres componenres: (i) Apoyo al proceso
de autonoma escolar; (ii) mejoramienro de las condiciones de la enseanza en las redes; y (iii)
seguimiento y evaluacin
Las redes escolares podrn cont ratar en forma direct a a aproximadament e 30 de las instit u-
ciones de apoyo tcnico (las UAE) entre las 60 certi ficadas y las mismas desarrollarn fundamen-
calmenre acciones relacionadas con: (i) capacitacin a padres de famili a y comunidades para
promover la part icipacin; (ii) capacitacin a directivos, admi nistr ativos y docenres de la red; y
(iii) asesora y acompaamienro a las redes para e! fort alecimienro de la capacidad de gestin y
para e! diseo e implemenracin de sus proyectos de mejoramienro . Se complemenrarn las ac-
ciones anreriores con adquisicin de equipo (computadoras, fotocopiadoras, etc.) necesario para
facilitar la administr acin autnoma de las redes.
En este componenre, tambi n se ejecutan acciones de ajuste y fort alecimienr o instit ucional
de las dependencias cenrrales de! MEC y de las direcciones provinciales. Este reforzamienro de la
capacidad est orientado hacia mejorar e! sistema de planificacin educativa, fort alecer la evalua-
cin de gestin y de impacto, actualizar e! sistema de informacin est adstica y financiera de!
sector y capacitar al personal de las dependen cias respectivas.
Se pretende fortalecer las direcciones provinciales de manera que asuman con eficiencia un
papel de asesora pedaggica y verificacin de result ados de aprendizaje. Para ello e! progr ama
cont ratara consultoras para consolidar acuerdos con los diferenres sectores que inrervienen en e!
proceso educativo y para promover la parti cipacin activa de los padres y la comunidad .
En cuanro al componenre relacionado con Mej oramientodelas condiciones de enseanza de las
redes, e! progr ama financiar aproximadamenre 120 proyectos de las redes orienrados a resolver
sus probl emas de infraestru ctura fsica, dot acin de materiales de ensean za y capacitacin de lo
docenres, enrre ot ros. Para ello, e! diagnstico de necesidades y e! diseo de los proyectos debe
hacerse con la colaboracin de los padres, comunidades locales, maestros y direerivos y se deben
tomar en consideracin las opciones de proyectos que ofrece el progr ama. Cabe dest acar que el
programa tiene en cuenta que por lo menos una cuart a parte de los proyectos a financiar debe
beneficiar a redes escolares que sirven a comunidades indigenas, dada la alta proporcin de stas
en las zonas rur ales.
Otro subcomponenre lo constituye los Incentivos a los maestros, que tiene por objeto retribuir
a travs de premi os monetarios a los docent es en dos formas: (i) US$ 25,00 por mes, a los docen-
tes que hayan asistido a la escuela todos los das laborables de! mes, lo cual incremenrar e! salario
de los docenres, reducir e! ausenrismo y mejorar la calidad de la enseanza y (ii) estimul ar el
comport amienro de los docenres que beneficien la vida acadmica de las escuelas de la red, me-
dianre e! otorgamienro de un premio anual de US $1.200 a un docenre de cada red.
El componenre de Seguimiento y Evaluacin tiene por objetivo establecer y aplicar los meca-
nismos necesarios para hacer un seguimienro y evaluar de manera permanenre la efectiva tran s-
ferencia de competencias y recursos a las redes escolares y las transformaciones resultantes y su
impacto en e! mejoramienr o administrativo y pedaggico de las escuelas.
La descentralizacin a los colegios
Los aproximadament e 1.800 Colegios en Ecuador aerualmenre se manejan como unidades descen-
tralizadas. Son "unidades ejecutoras", es decir reciben las transferencias direct ament e de! Ministerio
de Economa y Finanzas. El Colegio paga direcrarnenre a sus profesores y los gastos de servicios y
manrenimienro. Dado que generalmenre e! presupuesto transferido es insuficienre, los Colegios
24 0 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
tpicament e solicitan cont ribuciones a los padres de familia. En los casosque se requiere financiamiento
para inversin en infraestruc tura o equipamiento, el rector del plant el es el encargado de negociar
directame nte con el Ministerio de Finanzas con el fin de recaudar los fondos necesarios ,
Sin emba rgo, la auto noma financiera no implica autonoma del Rector para la gestin de la
escuela. Las t ransferencias y cont ratacin de los docentes son decididas por la Dir ecci n Provin-
cial. Igu alment e, el Colegio est sujeto a las directivas del MEC en lo que se refiere a currculo y
al calenda rio escolar. No hay evidencia de que los Colegios cuentan con mayor part icipacin de
los pad res de fami lia o con un sistema de rendicin de cuentas .
La descent ralizacin a los municipios: el caso de Quito
El municipio de Quito actua lmente cuenta con 42 centros educativos mu nicipales, de los cuales
8 son de inicial, 11 del ciclo, bsico, 2 secundarios y 21 artesanales y tiene una cober tura de ms
de 12.000 est udia ntes con 900 profesores . Los centros educa tivos municipales son responsabili-
dad de la Di reccin de Educacin del Municipio y son financiados con los recursos recaudados a
travs de los impuestos. Los docentes reciben un sueldo significativamente mayor. De otro lado,
las compe tencias de escalafn y supe rvisin an se encuentran con la Direccin Provincial de
Educaci n. Existen 116 escuelas que han solicitado la transferencia al sistema mu nicipal.
Aunque no se ha realizado una evaluacin comparativa entre el desempeo de los nios en
las escuelas y colegios municipales comparado con las fiscales, hay algunos indicios sobre la me jor
calidad de los primeros, por ejemplo, el nmero de das reales de clases impart idas ( 198 uersus
140 en el ao lectivo 2000/2001), la alta tasa de ingreso a la educacin supe rior, la alta dema nda
de matrcula, y el otorgamiento al pre mio nacional de matemticas y fsica.
El Muni cipio de Qu ito, en respuesta a la poltica nacional de descentralizacin, est desa-
rrollando el Subsistema Metr opolitano de Educacin, para lo cual ya cuenta con un modelo y con
un plan estra tgico de desarrollo. Asimismo, existe una Comis in de Educacin Municipal en la
cual participa n not ables locales y se re nen sema nalmente con el fin de aprobar y hacer segui-
miento a las acciones de la Direccin de Educacin. El MEC, a t ravs de un Acuerdo Ministerial
ha tra nsferido las competencias y responsabilidades de escalafn (incluyendo el ingreso, la per-
mane ncia y la promocin de los docentes) y registro profesional, rgimen escolar y refrendacin
de ttulos, capaci tacin y perfeccionamiento docente, cur rculo, creacin de estab lecimientos edu-
cativos y la supervisin educativa a la Dir eccin de Educacin del Mu nicipio Met ropolit ano de
Quito. De otro lado, el Muni cipio ha emitido una Ordenanza Municipal (con carcte r de ley
org nica), en la cual se delimita el tiempo de gob ierno de los Rectores y Director es en 4 aos,
pudie ndo ser reelegidos por una vez adicional. El Muni cipio de Quito est int eresado en que se le
transfie ran los aproximadamente 800 estableci mientos educa tivos ubicados en la jurisdiccin del
municipio. Sin embargo, se considera que la tr ansferencia debe ser gradual, a una tasa esperada
de aproxi madamente 100 estab lecimientos por ao, siendo criter ios bsicos para la tr ansferencia
el que sta sea voluntaria y acredi table (es decir que el Municipio determine si tiene la capacidad
para recibir al establecimiento) .
El Municipio deber hacer frente a un nmero important e de retos para pode r recibir las
escuelas t ransferidas al mismo tiempo asegura ndo el brinda r una educacin de calidad. El reto
pr incipal es el de financiamiento . Los recursos propios del municipio no permiten financiar gastos
adicionales en el sector educacin. Asimismo, el Municipio tendr que forta lecer su capacidad de
gestin y supervisin de las escuelas en su jurisdiccin.
10
Salud
Maree/o Bortman1
Pesea esfuerzos modestos recientes demayor inversin y desconcentracin, el sector salud noha
resueltosusproblemas fundamentales. La baja cobertura, falta acceso y baja calidadde los
servicios de salud prevalecen. Adems el gasto pblico en salud sigue siendo insuficiente,
mientrasqueel gasto privadoes inequitativo. Alrededor de30% delapoblacin an notiene
acceso a los servicios bsicos desalud. Msdedos terceras partes delapoblacin de Ecuador no
cuentan con un seguro formal desalud, y el Ministerio deSalud Pblica (MSP) y las dems
instituciones pblicas son incapaces deprestar atencin a casi la mitad de ellos, precisamente
a quienes tienen los peores indicadores desalud. Lospartos sinatencin adecuada y lafalta de
acceso a cuidados bsicos de salud son los principales factores responsables de un perfil
epidemiolgico que muestra inequidad. Una consecuencia directa de la baja cobertura se
refleja enlas altas tasas de mortalidad infantil, materna y prematura. Tambin las tasas de
muertes por infecciones y de mortalidad por cncer son muy altas con amplias diferencias
interregionales. La reforma del sector salud pasa porel fortalecimiento y extensin de la Ley
de MaternidadGratuita (LMG) con un modelo defocalizacin queevite la doble cobertura
y considere los aspectos sociales y culturales que limitan la demanda de servicios bsicos; la
articulacin de la ampliacin de la cobertura del Seguro Social Campesino (SSC) conjunta-
mente con la de la Leyde Maternidad Gratuita; la incorporacin deprestaciones bsicas de
salud a travs del Bono Solidario para jubilados y discapacitados; la redefinicin de las
funciones esenciales del Ministerio, con una nueva ley Orgnica del sistema Nacional de
salud que migre su rol deproveedor de servicios a una rectora que considere mecanismos de
acreditacin de establecimientos, monitoreo de la calidad deservicios, creacin de un sistema
devigilancia dela salud y capacitacin paraintervenir ensituaciones deriesgo epidemiolgico
entre otros. Dentrode la redefinicin defunciones del MSP cabe una rearticulaaon sectorial
del MSP con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) . Por ltimo, sepropone
generar el marco regulatoriopara el desarrollo de un sistema de redes de servicios de salud
regionales y expandir la cobertura del SSC, posiblemente creando un nuevo seguro para la
poblacin pobre que consolidey reemplace progresivamente los beneficios de la LMG y de las
prestaciones del Bono Solidario.
l . Especialista de Salud del Banco Mundial. El autor agradece a Daniel Dulitzky, Pat ricia Bernedo,
Daniel Codea r y a Pablo Gott ret.
242 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
A. Introduccin
Pese a las difciles condiciones econmicas y polt icas vividas por el Ecuado r duran-
te los ltimos aos, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) de Ecuador ha crecido
en forma sostenida, incrementndose en un 9% ent re 1980 y el ao 2000 . Sin
embargo, aun cuando se han incorporado nuevos pases en el anlisis, Ecuador tuvo
un retr aso pasando de la posicin 49 .
0
en 1975 al lugar 93 .
0
en el ao 2000
2

Durant e este perodo los indicadores de salud de Ecuador han experi mentado
una significat iva mejora. La expectativa de vida al nacer (uno de los tres compo-
nentes del IDH), pas de 58.8 aos en 1975 a 70 aos en el 2000 (67,3 aos en los
varones y 73,5 en las mujeres), lo que represent un incremento del 19% y un
promedio de 11,2 aos de vida adicionales por cada individuo de la poblacin.
La mort alidad infant il se reduj o en dos tercios, pasando de 87 por mil en 1970
a 30 por mil en el 2000, y la mort alidad de los menores de cinco aos disminuy en
t res cuartos y de un valor de 140 por mil alcanz una tasa de 39 por mil en el
mismo perodo, pero estos cambios en el nivel nacional no fueron homogneos al
interior del pas.
Grfico 10.1 Relacin entre ingresos y expectativa de vida, ao 2000
Ja pn

e
Namibia
Barbados
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70
O
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60
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50
40
38. 9
: e

Surfrica
Bot swana
e
e
...

e
Dinamarca Irlanda
490 5.000 10.000 20.000 30.000 35.000
Producto Inrerno Bruto per cpira, 2000 (US$)
Filen/e: Construido sobre la base de datos del Informe sobre Desarrollo Humano 2002 , PNUD.
Esta tendencia, a mejores niveles de salud, se present en la mayora de los
pases de la regin y han cont ribuido a estos cambios, factores sociales, culturales,
tecnolgicos, econmicos, ambientales y de accesibilidad y calidad de los servicios
de salud. La relacin entre ingresos percpita de los pases y sus expectativas de vida
describe una curva, en la que Ecuador se ubica en su part e cent ral (Grfico 10.1).
En esta relacin puede verse que algunos pases con similares ingresos que Ecuador
2. UN Dp' Human Deuelopment lndex ; Starisrics, http://hdr.llndp.org/statticsldefault.<fm
SALUD 243
presentan expecta tivas de vida mayores, como Armenia, Siria, Sri Lanka, Surinam y
Jamaica entre otros. Pero otros como Egipto, Ucrania, Honduras, Guatemala que
comparten ingresos semejantes han logrado expectativas de vida menores.
Dentro del Ecuador, la' heterogeneidad demog rfica, cultural y social, ha re-
sultado en un terreno frtil para el desarrollo de inequidades econmicas, de las
condiciones de vida y de salud.
En la Amazonia, la expectativa de vida para 1995-2000 fue de 59,6 aos", y se
estim que un 21% de la poblacin no lograr vivir ms de los 40 aos, mientras
que, en el otro extremo, la poblacin de la Provincia Pichincha tena una expectati -
va de 14,9 aos superior y slo un 6,8% morir antes de los 40 aos. Al comparar
las expectat ivas de vida con los niveles de consumo del hogar percpita, la relacin
presenta una curva similar al analizar los pases y aqu tambin las poblaciones de
las provincias "pobres" tienen menos expecta tivas de vida que las de las provincias
con mayores recursos (Grfico 10.2).
Grfico 10.2 Correlacin entre expectativa de vida y consumo del hogar, Ecuador,
1999
75
P i ~ i n c a
. Carchi
Manab
Tungur aha

Guayas
~
Imbabura.
" El Oro
e
Loia
-;;
70 Caar
Azuay
~
-c
Coro.xi 1;;, .
.:
s Ros
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Bolivar
-c
Es! eralda

'E
~
65
Chimborazo a.
x

""
60
150
Amazona
250 350 450 550
Consumo del hogar per cpi ra, US$
Filen/e: PNUD, Indicadores de Desarrollo Humano, Ecuador, 1999.
B. Diagnsti co del perfil de salud y sus caractersticas
Ecuador exhibe un patrn de t ransicin epidemiolgica polarizada, en el que se presentan
problemas tpicos de poblaciones desarrolladas, a la vez que otros de poblaciones que no han
alcanzado tal desarrollo (altas tasas de mort alidad por enfermedades infecciosas, por causas
externas y por cncer de cuello uteri no, de mortalidad infantil, de menores de cinco aos y
relacionadas al embarazo, parto o puerperio). Esro no implica que la misma poblacin pade-
ce ambos tipos de problemas, sino que sugiere la coexistencia de grupos poblacionales con
mejores indicadores de salud, mayor expectativa de vida y un patrn epidemiolgico ms
propio de un pas desarrollado y ot ros grupos poblacionales que producro de condiciones de
vida desfavorables, situaciones de inequidad y falt a de acceso a servicios bsicos de salud
presentan una mortalidad prematura por causas evitabl es.
3. Fuente: PNUD, Indicadores de Desarrollo Humano, Ecuador, 1999.
244 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO ~ l I L E N I O
Problemas de registros y mortalidad prematura por causas evitables
El regist ro de las estadsticas vitales en Ecuado r no perm ite an producir informa-
cin confiable y las tasas de mortalidad varan segn la fuent e utili zada. En 1995 se
esti m que el subregist ro de la mort alidad llegaba a un 25 %, en tant o el Centro
Latinoamericano de Demogr afa (CELADE) consider que el subregis tro era an
mayor. La mort alidad est imada para 1999 fue de 5,9 por 1.000 habit antes (6,8 en
hombre y 4,9 en muj eres). El dficit de cert ificacin mdica fue de 17% ( 11% en la
regi n de la Costa y 37% en la Ama zoni a), yen 14% de las defunciones con cert i-
ficacin mdica la causa de la muert e result mal definida".
Las muertes por causas cardiovasculares se han increment ado en un 31% res-
pecto de 1995 y continan ocupa ndo el primer lugar con una tasa ajustada por
subregist ros de 155 por 100.000 habit antes ( 166 en varones, 143 en muj eres) (Gr-
fico 10.3). En segundo, tercero y cuarto lugar con tasas muy similares se encuen-
t ran, las mue rtes por neoplasias, por causas externas y por enfermedades infecciosas.
Finalme nte, una tasa de 180 por 100,000 se agrupa a todas las dems causas (TLD).
Ent re las mue rtes por cncer, el cncer de estmago es ms frecuente en ambos sexos,
seguido por el de pulmn y de prstata en los varones y de mama, tero y pulmn en
las muj eres. La tasa de mortalidad por cncer de t ero (super ior al de pulmn y casi
igual al de mama) es muy elevada. Impli ca la muert e de aproximadamente 700 mu-
jeres cada ao, y seala la falta de impacto de las acciones preventi vas.
Las muert es por accidentes, suicidios y homi cidios son cuatro veces ms fre-
cuent es ent re los varones ( 132 por 100.000) Yuna cua rta part e corresponde a acci-
dentes de tr nsito.
Enfer medades muy vulnerables a cuidados bsicos de salud como las infeccio-
nes respiratori as y las enfermedades diarreicas conti nan ge nerando la mayor parte
de las muertes por enfermedades infecciosas, en especial en los grupos de poblacin
con menor acceso a los servicios de salud .
Gr fico 10.3 Mortalidad por grupos de causas, Ecuad or 1999
200 .
8
150
o
,;
o
:;
100
..
o-
~ 50
..
O
CVC TUM CE INF TLD
11 Varones G Toral Mujeres
Fuente: Or5, LJ Jd/lld UJ las Amricas, edicin 2002.
Los casos de clera disminuyeron, pero aument la incidencia de fiebr e t ifoi-
dea y de int oxicaciones alimenta rias. La incidencia de tuberculosis ha disminui do
I . OPS, La Sal/l{/ enlas Amricas, edicin 2002
SALUD 245
ligerament e, pero las tasas en las provincias con mayor proporcin de poblacin ind-
gena y rural llegan a ser hasta 10 veces mayores a las de las provincias de la Costa. Por
otra par te, se ha estimado que el diagnstico y tratamiento de esta enfermedad slo se
realiza en menos del 60% de los casos que realment e deben estar ocurriendo.
Aun cuando la incidencia real del SIDA no se conoce con precisin, la provincia
de Guayas ha acumulado tambin la mayor proporcin de casos de la enfermedad y
de portadores del VIH, (83% del total del pas). La not ificacin de casos contina
creciendo en especial en las mujeres. El grupo de heterosexuales acumula el 62% de
los casos, los homosexuales el 33% y los bisexuales un 5% (Grfico lOA).
Grfico 10.4 Incidencia de SIDA por sexo, Ecuador 1990 a 2000
50
45
..g 40
..c
8 35
d 30
o
25
8. 20
1l
<3 15
10
o
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
--+- Varones --*- Muj eres
Fil m/e: OPS, La sa/liden fas Amricas, edicin 2002.
Algo ms de: 50% de la poblacin del pas vive en reas de riesgo de malaria,
y desde 1996 la not ificacin de casos se ha increment ado anualmente , hasta alcan-
zar en el 2000 y 2001 cifras casi 10 veces superio res. Tambin ha crecido not able-
mente la incidencia del dengue. De menos de 1.000 casos al ao ent re 1992 y 1995
se ha ascendido a ms de 20.000 en el 2000 (la mayor part e concentrados en la
provincia de Guayas), ya circulan los cuat ro serotipos del virus y se han presentados
casos de dengue hemorrgico. Todo esto hace prever que esta enfermedad genere a
COrto plazo un importante peso en la salud de la poblacin y en los servicios.
Altas tasas de mortalidad infantil
Tal como ocur re en la mort alidad general, las cifras obtenidas por las estads ticas
vitales son inferiores a las obtenidas por encuestas o por estimaciones . Para el pero-
do 1994 a 1999, la tasa de mort alidad segn la Encuest a Demogr fica y de Salud
Materna e Infant il, ENDEMAIN I1I, fue de 30 por mil. Estos valores repr esentan
un descenso de 24% con relacin al perodo 1990 a 1994 (39,5 por mil).
Las tasas estimadas por la Organizacin Panamericana de la Salud fueron an
mayores y segn ellas la disminucin, en un perodo ms amplio (1990 a 2000),
alcanz slo a 18%, bajando de 52,7 a 43, 1 por mil' .
5. OPS, Programa Especial deAn lisisdeSalud. Basada en Int erpolacin lineal sobre World Population
Prospecrs.
246 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Las tasas nacionales no evidencian las diferencias internas de este indicador.
En la regin de la Costa, la tasa de! perodo 1994 a 1999 fue de 25 por mil, en la
Sierra 34 por mil y en la Amazonia 38 por mil.
Ms extremas son las diferencias si se considera:

Lugar de residencia: reas urbanas (22 por mil), reas rurales (40 por mil)
Nive!es de instruccin: sin instruccin (51), primaria (35), secundaria (25),
superior (11)
Quintil de ingreso : bajo (44,5), segundo (33,5), medio (23), cuarto (15), supe-
rior (21,9)
Alta prevalencia de factores de riesgo de la mortalidad infantil
Las tasas de fecundidad han disminuido en las ltimas dcadas para todos los gru-
pos de edad, excepto en las adolescentes. La tasa de fecundidad en e! grupo de 14 a
19 aos fue, en e! perodo 1994-1999, de 58 por mil en Quito, 76 por mil en
Guayaquil y lleg a 157 por mil en las provincias de la Amazonia, marcando la
desigualdad de acceso a la informacin y al uso de mtodos de planificacin familiar
que tienen estas poblaciones.
Cerca de un 20% de las madres llega al parto sin ningn control prenatal,
(10,8% en reas urbanas y 28% en reas rurales), con diferencias como 7% en
Guayaquil y 34% en las provincias de la Amazonia. A nivel nacional un 29% de los
partos es domiciliario, pero en Guayaquil y Quito son slo un 4,5 % y 6,7 % en
contraste con un 50% en la Amazonia (60 % en Chimborazo, en Bolvar y Cotopaxi).
El parto domiciliario se presenta slo en el 2,3 % en las madres con educaci n
superior mientras que en las madres sin instruccin llega a 73,6 %.
La tasa de recin nacidos con peso por debajo de los 2.500 gramos es elevada
(16,1 %) y su reduccin podra disminuir significativamente la mortalidad infantil.
La extensin de la oferta de servicios bsicos de salud podra no tener impacto
radical sobre este factor , requiriendo medidas especficas, como el incremento del
intervalo inrergen sico, e! control de! estado nutricional y de otros factores relacio-
nados a la desnutricin fetal o a los partos prematuros. Finalmente, y pese a la Ley
de Maternidad gratuita, existe una importante inequidad de acceso a servicios de
salud para el cuidado de salud durante el primer ao de vida.
La mortalidad en menores de cinco aos sigue un patrn similar al de la mor-
talidad infantil. Segn los resultados de ENDEMAIN-94 y ENDEMAIN-99 las
tasas de mortalidad de este grupo bajaron de 55,7 por mil a 37. 1 por mil (reduc-
cin de 33,4%). Sin embargo, las estimaciones de la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS) y la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas (ONU) sugie-
ren que las tasas son mayores y que la reduccin de 1992 a 1999 fue de slo 11,5 %,
bajando de 65,2 a 57,7 por rnil''.
La distribucin de las tasas de mortalidad en menores de cinco aos sigue el
mismo patrn de la mortalidad infantil con un rol predominante de la desnutricin
y las enfermedades infecciosas.
6. United Narions, Popularion Division, Demographic l ndicators 1950-2 050 , Daraser, 1999.
SALUD 247
La segunda Encuesta de Salud y Nutricin en menores de cinco aos deter-
min en 1986 que un 37,5 % de los nios ecuatorianos tena insuficiencia ponderal
-2 Desvos Standard-DE- peso para edad) y 49,4% tena retardo de crecimiento
-2 DE talla para edad) . La desnutricin era an ms marcada en las provincias
de la Sierra (5 1,9% y 69,8%? Doce aos despus, la Encuesta de condiciones de
vida de 1998 estim que la prevalencia de desnutricin crnica haba descendido a
26%. Esto implica que an ms de 350.000 nios meno res de cinco aos padecen
de desnutricin.
Altas tasas de mortalidad mater na
Los registros de morta lidad materna son an menos precisos. Mientras que el INEC
comu nica que las tasas para los aos 1990, 1996 Y1998 fueron de 117, 63 Y55 por
100.000 nacimientos respectivamente, ENDEMAIN JI ha estimado que durante
e! perodo 1981 a 1994 hubo un promedio de 220 muert es maternas por cada
100.000 nacimientos (302 por 100.000 para el perodo 1981- 1987 y 159 por
100.000 para 1988-1994).
El importante increment o en la tasa report ada en el ao 2000 en e! Anuariode
Estadsticas Vitales en comparacin con 1998 podra estar indicando una mejora de!
subregisrro",
C. Problemas del sistema de servicios de salud
Ms de dos terceras partes de la poblacin de Ecuador no cuenta n con un seguro forma l de
salud. El Ministerio de Salud y las dems instituciones pbli cas son incapaces de prestar
atencin a casi la mitad de ellos, precisamente a quienes tienen los peores indicadores de
salud. Mient ras la financiacin es insuficiente para brindar atencin bsica de salud a este
30%, el gasto promedio por persona llega a US$ 70 en los afiliados del seguro general
obligatorio del IESS y es casi cinco veces inferior en los afiliados del Seguro Social Campesi-
no. Estas diferencias son an mayores si en lugar de considerar los promedios nacionales se
analizan algunos valores provinci ales.
Antecedentes
En 1992 se inici un proceso de modernizacin del Estado Nacio nal, y el Ministerio
de Salud impuls una desconcentracin de los servicios y la par ticipacin comu ni-
taria en el mode lo de gesti n. En 1993 comenz el proyecto de Fortalecimiento y
Ampliacin de los Servicios Bsicos de Salud en el Ecuador (FASBASE). Sus accio-
nes se centraron en las 71 reas ms pob res con e! objetivo de expandir la cobertura
y capacidad inst it ucional para dar servicios bsicos de salud, nutricin y saneamie n-
to y mejorar la calidad de los servicios de salud para la poblacin de mayor riesgo.
En 1997, la Ley Especial de Descentr alizacin del Estado y de Part icipacin Social
define las condiciones par a la transferencia de competencias y recursos a los muni-
7. FAO, PerfilesNutricionalespor Paises, Ecuador, 200 l .
8. INEC, Anuariode Estadisticas Vitales, Ecuador, 2000.
248 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
cipios y consejos provinciales . En 1998, la Asamblea Nacional Constitucional in-
corpor el derecho a la salud con la concepcin integral de promocin y atencin,
reafirmando el rol regulador del Estado, la necesidad de la organizacin del sistema
nacional de salud y de implementar una estrategia de descentralizacin de la ges-
tin pblica, as como un nuevo esquema de seguridad social competitivo basado
en la universalidad, la solidaridad y la eficiencia, depositando en el Instituto Ecua-
toriano de Seguridad Social (IESS) la responsabilidad de la gestin.
Como complemento a FASBASE, comenz a ejecutarse el proyecto de Moder-
nizacin y Desarrollo de Redes Integrales de Servicios de Salud (MODERSA), con
tres ejes estratgicos: a) Fortalecer el rol regulador y de supervisin del Ministerio
de Salud, b) Desarrollar Servicios de Salud Descentralizados que funcionen en re-
des, y c) Apoyar la Modernizacin de Hospitales semiautnomos que puedan dar
soporte a estas redes.
En noviembre de 2001 se aprob la Ley de Seguridad Social, pero luego fue
declarada inconstitucional en un proceso legal an no completamente definido y su
aplicacin es parcia!. Un ao ms tarde, se sanciona la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Salud que garantiza a toda la poblacin el acceso equitativo y universal
a los servicios de atencin integral de la salud". Para esto propone implementar el
Plan Integral de Salud que har nfasis en atencin primaria, servicios bsicos y
promocin de la salud. La ley garantiza el financiamiento del Plan con fondos p-
blicos, y crea fondos especficos para la proteccin contra enfermedades catastrfi-
cas en la poblacin sin recursos no asegurada. Actualmente se est elaborando la
reglamentacin de la Ley.
Organizacin fragmentaria y recursos subutilizados
El sector de salud del Ecuador est constituido por un conjunto de instituciones
pblicas y privadas, con esquemas organizacionales y mecanismos de gestin inde-
pendientes y escasa o nula interaccin y/o coordinacin. Un 30% de la poblacin
carece de acceso a los servicios de salud!". Pese a los esfuerzos para incrementar el
acceso a los servicios de salud, estos porcentajes no se han modificado signifi-
cativamente en los ltimos aos. No obstante estas deficiencias, Ecuador cuenta
con atencin ambulatoria y unidades dependientes del IESS y del sector privado,
aunque la dispersin y distribucin geogrfica de recursos humanos no es homog-
nea (ver Cuadro 10.1).
9. Ley Orgnica del Sistema Nacional deSalud, Registro Oficial No. 670, septiembre 2002 .
10. OPS, Perfiles Bsicos de Salud de Pases, Resmenes, 1999, Ecuador.
SALUD
Cua dro 10.1 Organi zacin del sector sal ud
249
El subsector pbl ico est compuestO por e! Ministerio de Salud Pblica (MSP); e! IESS con
e! Seguro General Obl iga torio y e! Seguro Social Campesino, y e! Servicio de Sanidad de las
Fuerzas Armadas y de la Polica (cada uno con sus propios establecimientos) . Tambin pue-
den ser consideradas como parte de este sector algunas instituciones del Ministerio de Bien-
estar Social y los servicios municipales, y algunas inst ituciones privadas sin fines de lucro,
como la J unt a de Beneficencia de Guayaquil, la Sociedad Protectora de la Infancia de Gua-
yaquil , la Cruz Roja y la Sociedad de Lucha Contra e! Cncer. El MSP brinda servicios de
salud a aproximadament e e! 3 1% de la pob lacin, e! IESS a un 18,0% (10 % a t ravs de!
Segu ro General Obl igatorio y 8% a tr avs de! Seguro Social Campesino), las Fuerzas Arma-
das cubren cerca de un 1% y e! resto de inst ituciones un 10%. El sector privado con un
conjunto de inst it uciones independientes cubre un 10%. En tanto an un 31% de la pobl a-
cin (o ms si se considera que parte de la poblacin cubierta por e! lESS tambin recibe
servicios de! MSP), no tiene acceso a servicios bsicos. Para e! cumplimiento de sus funciones
adems de los establecimientos asistenciales, e! Ministerio de Salud cuent a con Direcciones
de Salud en cada provincia y reas de Salud para cada cantn de las que dependen los
puestos y centros de salud y los hospitales cantonales. El IESS const it uye e! sistema de
seguridad social del Ecuado r, e incluye en su mbito el prog rama de pensiones, e! programa
de riesgos ocupacionales, las indemnizaciones por despidos o cesant as, e! prog rama de ayu-
da para funerales, e! Seguro de Atencin de Enfermedad y Maternidad, y e! Seguro Social
Campesino. Por su part e, las instituciones sin fines de lucro son inst ituciones que tienen una
muy larga tr ayector ia en e! sector y const it uyen import ant es factores de poder. En 1999
existan 3.518 unidades asistenciales, de las que 2.975 eran para atencin ambulatoria y
543 con inte rnacin" . El MSP contaba con 48% de! total de los est ablecimient os (52, 5% de
las unid ades para aten cin ambulatoria y 22,3% internados), en tant o e! IESS aportab a con
el Seguro Ge neral Obligatorio y el Seguro Campesino con casi un 30% <33,6% ambulatorio
y 3,3 % internacin). Los tres grupos de estab lecimient os funcionan en par alelo, generando
en muchos sectores, una capacidad instalada subutilizada e ineficiente, en especial ent re los
establecimient os de! Ministerio y los de! Seguro Ge neral Ob ligato rio. La utilizacin de ca-
pacidad en internaciones durante e! perodo 1990 a 1999 cay en un 25 %, producto de una
dismi nucin de! promed io de das y un nmero estab le de 50 egresos por cada mil habi tan-
tes. El Sector privado aport a e! 67,6% de los establecimient os con internacin (148 institu-
ciones) pero slo e! 23% de las camas disponibles (4.4 08 camas) camas. La disponibilidad de
recurso humano, especialmente de mdicos y enfermeras profesionales ha crecido en la lti -
ma dcada, pasando de 11. 6 mdicos y 3. 7 enfermeras por 10.000 habit antes en 1991 a
14,5 y 5 por 10.000 respectivamente en e! ao 2000. En cambio, e! nmero de auxiliares de
enferme ra durante ese perodo disminuy de 12,3 por 10.000 habitantes a 10,5 debido a
los programas de profesionalizacin y a una menor ofert a de formaci n de este recurso. La
distribu cin geog rfica de este recurso no es homognea, los cent ros urbanos y de forma cin
tienen tasas mucho mayores que las provi ncias de la Amazonia, Esmeraldas y Bolvar.
Insuficiente gasto pblico e inequitativo gasto privado en sal ud
Segn estimaciones recient es, tras la dramt ica cada del gasto total en salud del
32% en el ao 1999, el gasto creci hasta US$ 1.500 millones en el 200 1 (US$ 123
11. OPS, Perfil del Sistema de Servicios de Salud del Ecuador, 1999.
250 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUE VO MILENIO
anuales por habit ante ), recuperando los valores de 1998
12
Estos valores son mayo-
res a los est imados en el Informe de Cuentas Nacionales13, e indi caran que el
gas to privado habr a sido muy subestimado y que llegar a al 80 % del tot al del
gasto en salud . El Gasto Pblico fue del 1,7% del PIE , algo superior al 1,5% del
ao 2002, pero sin recuperar el 2,2 % de 1997, manteniendo al Ecuador ent re los
pases de Latinoamrica con men or proporcin del PIE des ti nado al gasto pbli-
co en salud (slo superado por Hait ). El impacto de la crisis reduj o el gasto del
MSP de US$ 197,6 mill ones en 1997 a US$ 89,6 en 1999, en tant o la recupera-
cin del PIE permiti que este gasto creciera a US$ 145 millones en el 2001 , del
que una cuarta part e se dest ina a la administ racin del MSP y Dir ecciones de rea.
En cuanto a la composicin del gasto por nivel de atencin, el sistema de salud
ecuatoriano destina un 34,2 % al nivel primario, 29,7 % al secundario y 36,0% al
terciario, en tanto, y con relacin a su est ruct ura, el 34,4% est destinado a servi-
cios hospit alarios, 29,3 % a medicament os, 23,6% a atencin ambulatoria, 11,7%
a servicios de Salud Pbli ca y 0,9% a investigacin.
El gasto promedi o de US$ 123 por habit ant e vara not ablemente cuando se
considera el gasto de cada prestador con relacin a la poblacin cubi erta. El MSp,
que cubre aproximadamente un 31% de la poblacin, gast en el 2001 alrededor
de US$ 38,40 dlares por beneficiario, el IESS a tr avs del Segu ro General Obl iga-
torio gast US$ 84,8 millones (US$ 70, 5 por asegurado) , y a tr avs del Seguro
Social Campesino gast US$ 14 millones (US$ 14,8 por afiliado). Esta diferencia
ent re el gasto del SGO y el SSC fue an mayor en este ao, en que el SSC mantuvo
el mismo valor de gasto y se estima que el SGO casi dupli c el gasto.
Por otra part e, la ltima Encuesta de Condi ciones de Vida de 1998 hizo evi-
dent e que son los ms pobres quienes ven ms afectados sus ingr esos por el gas to
de bolsillo. Mientras que en el decil de menos ingresos el gasto en salud repr esent a
un 40% de los ingresos, en el decil de mayor ingreso este gasto es apenas superior
a un 5% (Grfico 10.5).
Grfico 10.5 Porcentaje del ingreso en gasto de bolsillo en salud, segn deciles,
Ecuador 1998
800
1.000
_ Ingreso anual per cpira
45
40
o
E 35
ec
.::
30
"
-c
"
25
."
20
<:
15
&
10
5
o
4
% de Gasto
Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida, 1998.
6 8 9
1.800
1.600
d
1.400 : ~
\.200
s
:;;
~
.s
600
400
.. 200
10
12. MODERSA, Gasto )' Financiamiento del Sistema Na cional de Sallld, perodo 1995-200 1.
13. Cuentas Nacionales de Sallld, Informe Final, Ecuador 1997, M5P-INEC-PHR, marzo 200 l .
SALUD
Financiamiento no tran sparente
251
Segn el informe de Cuentas Nacionales alrededor del 51,3% del gasto nacional en
salud es financiado por fuentes pblicas, 23,7 % de! presupuesto general de la na-
cin, un porcentaje similar (23,9 %) son apor tados a t ravs de la seguridad social y
el restante 3,7% de otras fuentes pb licas. Por su parte, e! sector privado aportara
un 46,2% del que un 34,4 % corresponde a gasto de los hogares y un 2,5% proven-
dra de fuentes externas . Pero seg n el estudio realizado por MODERSA, el
financiamiento privado sera de alrededor de un 100% mayor, reducindose a la
mitad los porcentajes apor tados por el presupuesto nacional y por la Seguridad
Social.
Baja cober tura de los seguros de salud
Los ecuatorianos, o un sector de ellos (22%), cuentan con cuatro tipos de seguros
de salud, e! Seguro General Ob ligatorio, e! Seguro Social Campesino, e! Seguro de
las FFAA y Polica, y los seguros a travs de las emp resas de medicina prepagada.
El Seguro General Obligatorio (SGO) es gestionado a travs del IESS, y tienen derecho
a l los asalariados estables y la mayora de los trabajadores autnomos. La afilia-
cin es ahora obligatoria, pero un importante nmero de trabajadores no se han
afiliado. Se trata de un seguro individual que no incluye a los familiares directos .
Slo en el caso de las afiliadas mujeres e! seguro cubre la atencin de salud de sus
hijos, pero nicame nte durante e! primer ao de vida. Aun cuando la Ley de Segu-
ridad Social que extiende el aseguramiento a los familiares dependientes no se est
aplicando, e! IESS ha iniciado un proceso de extensin de la cobertura, previndose
incluir en el 2003 a los hijos menores de seis aos y a las esposas de los afiliados.
La poblacin cubierta con este seguro era, en 1999, de 1.303.000 afiliados
(l0,7% de la poblacin), de los que 1.092.000 eran afiliados activos y 2 11.000
pensionados. En comparacin con e! nmero de afiliados activos de 1990, la cifra
actual presenta un crecimiento de 33,8%, pero considerando el crecimiento de la
poblacin econmicamente activa durante este perodo, este incremento represen-
tun aumento de cobertura de slo un 5%. Con la incorporacin de los familiares
se prev que a fines del 2003 el nmero de afiliados llegue a los dos millones,
llevando a 16,5% e! porcentaje de poblacin cubier ta por este seguro.
Las prestaciones de salud se realizan preferentemente a travs de sus propias
instituciones y event ualmente compensa gastos por prestaciones realizadas en esta-
blecimientos con los que se han establecido convenios. La poblacin considera al
seguro como de mala calidad y muchos sienten que les es t il para situaciones que
impliquen mayores gastos, pero que no es ut ilizado para situaciones de poca com-
plejidad y muchos cuentan con un seguro privado adicional.
El seguro tuvo un dficit financiero cercano a un 50% en 1997, 24% en 1998
y 29% en 1999, que se cubri con recursos provenientes de ut ilidades de inversio-
nes. A partir de la dolarizacin, y sobre la base del clculo de aportes sobre la
totalidad de los ingresos de los t rabajadores privados, el financiamiento del seguro
creci significativamente pasando de US$ 59,8 millones en e! 2000 a US$ 88, 1
millones en 200 1 y alrededor de US$ 187 millones en el 2002, previndose en el
252 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
200 3 que los ingresos llegarn a US$ 237 millones. La Ley de Seguridad Social
prohbe el subsidio cruzado entre los fondos de pensiones y de salud del IESS.
El Seguro Social Campesino (SSC) es tambin gestionado por e! IESS. Es un seguro
familiar voluntario, que proporciona cobertura a los campesinos sin relacin de
dependencia y organizados en cooperativas, comunas o asociaciones agrarias. La
poblaci n cubierta en 1999 era de 200.000 afiliados directos activos, 13.000 pasi-
vos y 737. 000 familiares y al 2002 estas cifras no se han modificado, esti mndose
que un 75% de la poblaci n rural (3 millones de personas) no ha accedido an a
est a cobertura. El seguro cubre asistencia mdica y farmac utica, sin lmite mxi-
mo, incluyendo acciones de prevencin y promocin de la salud. Las prestaciones se
realizan a travs de sus centros de atencin en las reas rurales y cuando se requiere
una mayor complejidad se recurre a los establecimientos de! IESS para e! SGO,
evitndose a los establecimientos del MSP. El seguro se financia con un aporte sim-
blico de los campesinos de US$ 0,04 al mes y e! 1,0% de! salario de todos los
trabajadores afiliados al IESS, prorrateado en: 0,30% que cubre e! Estado; 0,35%
los empleadores y el 0,35 % de los trabajadores afiliados al SGO, adems del aporte
del 1,0% del salario mnimo vital por parte de los jefes de familia14.
El seguro, que es ms antiguo que e! propio Ministerio de Salud Pblica, tiene
una muy importante connotacin para la pobl acin campesina que lo consider a
reivindicatorio y que a diferencia del SGO es considerado por sus afiliados como un
"buen seguro". Sin embargo, el SSC enfrent a serias dificultades de financiamiento,
problemas para la provisin de insumas y medicamentos, y much as de sus unidades
asistencial es requieren mantenimiento y actualizaci n de su equipamiento bsico
que ha quedado obsoleto. La Ley de Seguridad Social extenda la aplicacin del
seguro a toda la poblacin rural que trabaja en e! campo o que se dedica a la pesca,
pero por razones presupuestarias no se ha podido extender la cobertura y previn-
dose incorporar durante e! 2003 a 100.000 afiliados ms (slo un 3,3% de la po-
blacin que faltara incorporar al seguro) .
El Seguro de las FFAA y la Polica para e! personal de estas fuerzas y sus familiares
directos cubre aproximadamente un 1% de la pobl acin, y los seguros privados que
segn registros no muy actualizados cubriran alrededor de un 3% de la pobl aci n".
La Ley de MaternidadGratuita no es en s misma un seguro, pero travs de ella se
garantiza la gratuidad de 33 prestaciones del rea materno-infantil en 119 munici-
palidades que han firmado convenio. La Ley fue sancionada en 1998 pero recin fue
reglamentada en 2002. Los usuarios concurren a los diferentes servicios especial-
mente del MSP y e! sistema a travs de un tarifario que reembolsa los gastos a los
prestadores. El gasto para el 2002 est estimado en 12 millones' ? y e! presupuesto
del ao prximo prev una financiacin de 30 millones . Este financiamiento est
desvinculado de la demanda, y muchos proveedores de servicios reclaman que e!
tarifario utilizado no alcanza para cubrir los insumas utilizados, por otra parte, por
14. IESS, Banco Mundial, El SeguroSocial Campesinoen Ecuador.
15. OPS, Perfil del Sistema de Serviciosde Salud del Ecuador, 1999.
16. BID, Anlisis de la ejecucin de los Programas Sociales Prioritarios y del Instrumento de Foca/izacin
SELBEN, 200 1-2002 .
SALUD 253
su carcter universal la Ley genera una doble cobertura de quienes ya tienen algn
tipo de seguro de salud.
Desempeo inadecuado de las Funciones Esenciales del MSp' carencias del
IESS y dificultades para alcanzar las met as de desarrollo para el milenio
En octubre de 2001, el MSP evalu su desempeo con relacin a las Funciones
Esenciales de Salud P blica" , siguiendo el protocolo desarrollado por la OPS, y su
result ado revel que el desempeo del Ministerio de Salud (Cuadro 10.2) es:
Cuadro 10.2 Funciones esenciales de salud pblica
In suficiente o mnimo en: Vigilancia de salud, investigacin y cont rol de riesgos
Invest igacin en salud pblica
El desarrollo de polticas y capacidad para planificacin y gestin
Su capacidad de regulacin y fiscalizacin
Promocin de la salud
Desarrollo del recurso humano
Garantfa y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud
Bajo: En moniroreo, evaluacin y anlisis de la sit uacin de salud
En promocin de la part icipacin ciudadana en salud
En evaluacin y promocin del acceso equitati vo a los servicios de salud
Medi o supe rior en: Reduccin del impacto de emergencias y desastres
Esros result ados sealan las debilidade s existentes en el ejercicio de planifica-
cin, rector a, monitoreo, cont rol y evaluacin del Minist erio de Salud. El sector
carece de un sistema de informacin en salud, y los varios subsistemas, que obede-
cen, en ge nera l, a progr amas vert icales, pres entan diferentes porcentajes de
subregist ros, superponen esfuerzos y no se int errelacionan. La promocin de la
salud, que ha tenido recientemente una jerarquizacin en las prioridades del Minis-
terio de Salud, fue calificada como de desarrollo mnimo. La participacin ciudada-
na cuenta a favor con una iniciati va general del gobierno. El rol activo de la
comunidad en los Consejos Locales de Salud, en el contexto de desarrollo de los
Servicios Descentralizados de Salud es un importante avance en esa direccin. En
cuanto a las actividades de control, la act uacin vara segn diferente s reas. Por
ejemplo, en conexin con las limitaciones del sistema de vigilancia, las actividades
de investigacin y cont rol de brot es y emergencias epidemiolgicas son muy limi-
tadas. En cambio, aun cuando una cuarta parte de los mun icipios no han logrado
alcanzar las met as de cobertu ra del 95%, el programa ampliado de inmunizaciones
ha logr ado disminuir sensiblemente el nmero de casos de ttano neonar al (24 en
1998, 14 en 1999 y slo 6 en el 2000), a la vez que no se han registr ado casos de
difter ia ni de sarampi n desde 1998. El nfasis puesto por el gobierno en el control
y ayuda de las situaciones de emergencia derivadas del fenmeno de El Nio ha
sido probablemente el factor determinant e para que la capacidad de reduccin del
impacto de emergencias y desastres del Ministerio haya sido la nica evaluada como
buena.
17. MSp, OPS, Medicindel Desempeode las Funciones Esencialesde Salud Ptblica, octu bre 2001.
254 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Limitaciones del rea de salud del IESS
Si bien la Constitucin Nacional considera al IESS como el responsable universal de
la administracin de los seguros, la proporcin de poblacin asegurada contina
siendo baja, presta un servicio inadecuado e inequitativo y no cuenta con una po-
blacin satisfecha con sus servicios, a pesar de administrar casi el 50% de los recur-
sos del sector pblico. El rea de salud del IESS adolece de problemas parecidos al
del sistema de salud en general del Ecuador:

Falta de orientaciny polticas claras. Constantes cambios de normativas y leyes,

conflictos de inters en las funciones de su direccin (dirigir, planificar y fisca-
lizar la institucin) y una larga intervencin que no concluye con una reestruc-
turacin del IESS.
Asignacin de recursos deficiente. Dirigida principalmente a cubrir los gastos de la
red de prestadores pero sin prestar atencin al uso de mecanismos de asigna-
cin de recursos para incentivar equidad y eficiencia en su uso.
Modelo de atencin mrativo y hospitalario. Escasos contenidos preventivos y de
promocin de la salud que concentra el grueso de los recursos en aspectos
curativos. No existe una red de referencia y contrarreferencia, con concentra-
cin de la demanda en los hospitales de II y III nivel que ocupan el 65 % del
gasto.
Modelo de gestin de los servicios de salud deficiente. No se cuenta con incent ivos
adecuados y no hay flexibilidad para la gesti n de los recursos. No se privile-
gia la satisfaccin del paciente ni existen sistemas que permitan monitorear y
evaluar la calidad de la atencin.
Escasa coordinacin sectorial. Ausencia de coordinacin con el MSP que genera
polticas de inversin inadecuadas, duplicacin de oferta y baja utilizacin de
los recursos. El MSP no ejerce una actividad reguladora sobre el Seguro Gene-
ral y Obligatorio que oriente la poltica de salud del Instituto.
Dificultades para alcanzar las metas de desarrollo para el milenio.
Alcanzar las Metas de Desarrollo para el Milenio es para el Ecuador un reto difcil.
Muchos de los cambios necesarios estn ms all del sector salud pero se requiere
tambin del impacto acumulativo de acciones propias en especial de aquellas desti-
nadas a disminuir las brechas y a trabajar en la reducci n de los factores de riesgo
(Cuadro 10.3)' 8.
18. Banco Mundial, Measnring Progress Using the Pouerty Reduaion Strntegy Framework . Final Reporr ,
2002
SALIID 255
Cuadro 10.3 Desempeo inadecuado de las funciones esenciales de salud del MSP
Reducir la desnutricin ent re 1990 y 201 5 a la mi t ad
Considerando ro mo lnea de base una prevalencia cercana a 40% de nios menor es de Met a
cinco aos con un peso para eda d de menos de 2DE, la meta a alcanza r en el 2015 20%
seria lograr una prevalencia de 20 %. La lti ma encuest a de 199H estim que el
pro medio nacional estaba en 26 %, lo cu l seala que se ha avanzado en el logro de la
met a. Sin embargo, el promedio nacion al pod ra esconder que el descenso no ha sido
similar en todos los grupos poblacionales.
Reducir en dos t erci os la mor ta lidad en los men ores de cinco aos
Considerando los datos de EN DEMAIN 11 como pumo de part ida (55 ,7 por mil), la
met a ser 1H,6 por mil. Seg n los datos de ENDEMAIN 11I , este indicador ya se
hab ra reducido un te rcio, Sin emba rgo , para 1994- 1999, ningun a prov incia en forma
individ ual, ni el quimi l de mayores ingresos haba logrado alcanza r la met a. La
mort alidad infant il es responsable de ms del 75 % de la mor t alidad en menores de 5
aos y pa ra alcanzar la met a se deber lograr que los valores nacionales de los fact or es
de riesgo para lamor talidad infant il sean menores a los que presenta la provincia con
menor mo rta lidad infami l (Guayas). Esto implica qu e a nivel nacional la t asa de
fertil idad en las muj eres de 15 a 19 a os deber ser inferior a 75 por mil, ms de un
90% de los embarazos debe ran t ener cuidados prenat ales, ms del 87% de los parcos
debe rn ser inst it uciona les y el po rce nta je de nios con ba jo peso cercano a l 3%.
Redu cir la mort alidad mat erna en tr es cuartos
Part iendo de un a t asa estimada para 1990 de l 60 por cien mil nacimient os, la met a
ser una tasa de 40 por LOO.OOO. Muchos de los fact ores de riesgo para mort alidad
ma terna est n vinculados a los de mort alidad infamil , en especial el part o
insti t ucional. los cuid ados prenatales y la disminucin de las t asas de ferti lidad en los
grupos con mayores riesgos.
Detener y revert ir la epi demia del VIH/SIDA
Detener y revertir la incidencia de tuber culosis, mal aria y otras en fer medades
t r ansmisibl es pr evalenres
An no se ha logrado cont rolar estas enfermedades , sino qu e pot el cont rario,
mant ienen incidencias crecientes , en especial desde la mitad de la dcada pasada. Ser
necesario revisar los programas de control, buscando alternativas de intervencin
adecuadas a las necesidades locales y (Un participaci n de la comunidad para que
resulten ms efectivas
Grfico 10.6 Mortalidad menores de 5 aos
Met a
l H,6
por mil
Met a
40 por
LOO.OOO
Met a
l asas en
descenso
70
60
50
40
30
20
10
O
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[of
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 META
Tasa por mil n.v, mOPS . ENDEMAIN
256 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENI O
Grfico 10.7 Mortalidad materna
350
300
250
200
150
100
50
O
81-87
Tasa por 10.000 n.v.
88-94
Mera
D. Recomendaciones
Ecuador tiene que resolver un difcil y complejo escenario epidemiolgico y social
marcadamente dominado por la inequidad, destacndose los retos siguientes: Al-
canzar las metas de desarrollo para el milenio en desnutricin infantil y mortalidad
infantil , materna y en poblacin joven; ampliar la cobertura de cuidados bsicos y
de cobertura formal de seguros de salud; elevar la inversin pblica en salud y
buscar frmulas de hacer que el gasto privado fuese ms equitativo y eficiente; y
desarrollar la coordinacin sectorial del Ministerio de Salud Pblica y el rea salud
del IESS.
Si bien resulta claro que la inversin pblica en salud es insuficiente y existen
reas y servicios que requieren de una inversin en rehabilitacin y desarrollo, por
ausencia de coordinacin y cornplernenraci n tambin existe duplicacin de recursos
subutilizados y resultados que distan mucho de ser los esperados. Por otra parte,
adems de una inequidad del gasto y de accesoa los servicios, existe una inequidad de
calidad de los servicios de salud y en especial de sus resultados . La pretensin de
programas universales (el dar todo a todos) ha limitado el ejercicio de la priorizacin
y ha conducido a serviciosde calidad variable para unos pocos y a nada para muchos.
Extensin de acceso a prestaciones bsicas
La cobertura de beneficios universales de toda la poblacin es por ahora imposible y
ha constituido un elemento de distorsin en la equidad del gasto. La idea de un
sistema que garantice la prestacin de una serie de servicios bsicos es una alternativa
rpida y eficaz que ha explotado con algunas dificultades la Ley de Maternidad Gr a-
tuita. Para un mayor desarrollo de este programa, se debera alcanzar un modelo de
focalizacinque evite doble cobertura y acciones de extensin de cobertura que con-
sidere los aspectos sociales y culturales que limitan la demanda de servicios bsicos.
Se debera desarrollar un paquete de acciones y servicios bsicos de crecimien-
to progresivo que alcancen a la mayor parte de la poblaci n, especialmente orient a-
do en alcanzar las metas de desarrollo para el milenio (reduccin de la desnutricin
infantil , y de mortalidad en menores de 5 y materna). Entre las acciones deberan
incluirse actividades de promocin y prevenci n especialmente aquellas que pro-
SALUD 257
muevan los cuidados prenatales, el parto institucional, la prevencin del bajo peso
al nacer, el embarazo en adolescentes, el intervalo intergensico breve, los cuidados
en los nios menores de seis aos (crecimiento, desarrollo y de enfermedades
prevalentes de la infancia).
De los aproximadamente 300.000 nacimientos anuales, alrededor de 250.000
no tienen ningn tipo de seguro de salud. Los US$ 12 millones del presupuesto
2002 de la Leyde Maternidad Gratuita (LMG), equivalen a US$ 48 por nacimiento
y crecera a US$ 120 con los US$ 30 millones previstos para el 2003. Esta cifra
resultar an insuficiente si se considera adems de los 250.000 nacimientos (em-
barazos, partos, puerperios y cuidados durante el primer ao de vida), estos fondos
deberan tambin financiar las acciones de salud a aproximadamente un milln de
nios de uno a cinco aos que tampoco tienen cobertura de seguros de salud y una
serie de programas que promuevan la demanda de servicios de salud de esta pobla-
cin y de salud reproductiva.
Destinando los fondos de Maternidad Gratuita slo a la poblacin sin cober-
tura, y estimando un gasto promedio de US$ 90 por nacimiento (incluyendo cuida-
dos prenatales, parto y puerperio, y cuidados durante el primer ao de vida), y US$
30 por cada nio de uno a cinco aos y para programas de promocin, se requerira
en el 2003, US$ 22,5 millones adicionales.
El sistema de informacin para la gestin de la LMG debera incorporar ade-
ms el monitoreo de indicadores de las metas de desarrollo para el milenio y de sus
factores de riesgo.
Se debera evaluar la posibilidad de incorporar progresivamente en el progra-
ma a los nios hasta los 13 aos de edad. El gasto en salud de la poblacin de 6 a 13
aos es mucho menor que el de los nios menores de seis y este grupo carece de
cobertura de salud por otros mecanismos.
Por arra parte, es esencial para lograr alcanzar a la poblacin que ms lo nece-
sita el trabajo integrado de la LMG con el Seguro Social Campesino. El SSC tiene
limitaciones financieras para extender en el corto plazo su cobertura a los tres mi-
llones restantes, y la poblacin materno-infantil no cubierta depende de la LMG
para atencin. Por esta razn se debera buscar una colaboracin ms estrecha entre
los servicios dependientes del SSCy las acciones de la LGM y habilitar mecanismos
que permitan la asistencia de beneficiarios de la Ley en establecimientos del SSc.
Para extender el acceso a servicios bsicos a pensionados y discapacitados se
debera incorporar el derecho a la prestacin de estos servicios a travs del Bono
Solidario destinado a esta poblacin. ste sera un mecanismo que aprovechara
parte de la estructura operativa y focalizacindel bono solidario y dara as cobertu-
ra a aproximadamente 230.000 pensionados y a 8.000 discapacitados que no cuen-
tan con otro recurso para la atencin de su salud. Estos serviciosdeberan considerar,
contenidos de prevencin y promocin, atencin ambulatoria y de internacin de
enfermedades agudas prevalentes y un paquete bsico para enfermedades crnicas
y quirrgicas. Sobre una estimacin de un costo por persona de US$ 80, el costo
adicional de estas prestaciones sera de US$ 19 millones, sin embargo, sera necesa-
rio realizar un clculo actuarial sobre el perfil de la poblacin y la definicin de las
prestaciones, para alcanzar una estimacin de mayor precisin.
258 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Como accin de mediano y largo plazo se debera intentar ampliar la cobertu-
ra del Seguro Social Campesino y del Seguro General de Salud y crear un seguro
para poblacin sin recursos que reemplace progresivamente los beneficios de la Ley
de Maternidad Gratuita y las prestaciones del Bono Solidario
Desconcentracin para una mejor oferta de los servicios de salud
Contar con gestores y planificadores del mbito local, ms prximos a las comuni-
dades a las que sirven, incrementa las posibilidades de participacin de la comuni-
dad respecto a las decisiones sobre el diseo y prestacin de los servicios, lo que
constituye un factor que promueve la demanda.
Sin embargo, actualmente los servicios de salud son an muy dependientes de
un Ministerio prestador. Una descentralizacin acelerada contribuira a deteriorar
la oferta y se requiere realizar esfuerzos de capacitacin previos. La desconcentracin
de los servicios de salud debe considerarse como el paso previo a una descentraliza-
cin en el largo plazo y el Ministerio de Salud debera continuar el proceso en
marcha, construyendo sobre las experiencias de MODERSA y explotando esta
desconcentracin para fortalecer su rol rector. Se debera evaluar las condiciones de
operacin para la desconcentracin, en cada caso en particular, y se podra promo-
ver que los centros de salud y hospitales sean capaces de definir sus lneas de base,
establezcan sus prioridades, objetivos y metas con relacin a compromisos de ges-
tin, se formulen los planes de accin y presupuestos y se generen mecanismos de
evaluacin peridica y sistemtica de sus resultados.
Articulacin sectorial y desarrollo del MSP y del IESS
Teniendo en cuenta la oportunidad para el cambio que significa el comienzo de una
nueva gestin de gobierno, debera considerarse tambin en el corto plazo los cam-
bios preparatorios para articular el sector salud, para que el MSP logre un desem-
peo adecuado de las funciones esenciales de salud pblica y para que el rea salud
del IESS pueda gestionar en el largo plazo un sistema nacional de cobertura de
salud .
La regulacin de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Salud constituye
una oportunidad para este proceso. La falta de un marco regulatorio claro para la
Seguridad Social requiere una rpida definicin y una vinculacin con la Ley Org-
nica del Sistema Nacional de Salud.
Se debera generar el marco regulatorio y el mbito para el desarrollo de un
sistema de redes de servicios de salud regionales por niveles escalonados de comple-
jidad, con participacin de establecimientos del MSp, establecimientos descon-
centrados, del SGO y del SSC, en el que los niveles locales centren sus esfuerzos en
la atencin primaria y programas de prestaciones bsicas y que encuentren en los
establecimientos de referencias y cabeceras de redes, el respaldo tcnico y logstico
para la resolucin de situaciones ms complejas. Las redes deberan operar con
sistemas de referencia y un programa de capacitacin de recursos humanos en aten-
cin primaria y que promueva el trabajo en red. Se debera promover la firma de
compromisos de gestin que promuevan la demanda de servicios bsicos de salud
SALUD 259
por part e de la poblacin y que premien el logro de indicadores de aumento y
calidad de cobert ura.
Mientras el proceso de desconcentracin contina, el desarrollo de MSP debe-
ra considerar la preparacin de un programa int egral para el desempeo de sus
funciones de rector a que considere: la puest a en marcha de un mecanismo de acre-
ditacin de establecimientos que considere sus niveles de complejidad y sus servi-
cios, y sistemas de monitoreo de la calidad de la produccin y de los result ados; la
revisin y modernizacin de las actividades del Inst ituto Nacional de Higiene (sus
procedimient os de registro, cont rol de calidad y habilitacin de medicamentos e
insumas mdicos; de produccin de biolgicos y como laboratorio de Salud Pbli-
ca); el fortalecimiento de las estr ategias de control del cumplimiento de las normas
de tr at amiento de los residuos slidos hospit alarios, de la seguridad de los alimen-
tos y de la calidad de aire yagua de consumo; el mejoramiento del sistema de
estadsticas vitales tant o en lo que hace al subregistro como a la calidad de la cert i-
ficacin de las defunciones; el fort alecimient o del sist ema de vigilancia de la salud y
crear capacidad de intervencin en situaciones de riesgo epidemiolgico y de bro-
tes; y la capacitacin del Recurso Humano.
En forma paralela se debera desarrollar un progr ama de Modernizacin del
rea salud del IESS, incorporando la promocin y prevencin; desarrollo formas de
prestacin, sistemas de contrat acin y de administracin de riesgos; desarrollo de
mecanismos que den libre eleccin del prestador a los asegurados; diseo de siste-
mas que permitan evitar el incremento de costos; desarrollo mecanismos de coordi-
nacin con el resto del sistema de salud, en especial el MSP; desarrollo de cambio
en la operacin financiera y de transferencia de recursos de presupuestos histricos
a pago por prestaciones, segn la capacidad para la gestin local; desarroll o de un
programa de capacitacin del recurso humano; mejoramient o de mecanismos de
cont ratacin de servicios que promuevan la competencia, incluyendo sistemas de
capitacin con compromisos de gestin; y la implement acin de un sistema de
monitoreo y evaluacin, de calidad y result ados.
Cuadro lOA Met as de desarrollo, 1990-2015
Problemas
Corto plazo
(Junio 2003)
Med idas de polt ica
Medi an o plazo
(2003-2007)
Indi cador es de progreso Objetivos/Met as
N
0\
O
Falta de acceso a
servicios bsicos de
salud de poblacin
vulnerable
Ne cesidad de alcanzar
las Met as de Desarrollo
para el Milenio
Falta de coordinacin
secto rial
Escaso desempeo de
FESP del MSP
Limitaciones del rea
salud del IESS
Definicin de un paq uete de
prest aciones bsicas de salud
mat ern o- infant il
Ampliacin de la aplicacin de la
Ley de Maternidad gratuita
Prest aciones bs icas de salud con el
Bono Solidario
Revisin del marco regularorio de
la Ley Orgnica del Sistema
Na cional de Salud
Definicin de redes de servicios
regi onales
Preparacin de un programa de
desarrollo de las FESP del MSP
Prepar acin de un programa de
desarrollo del rea salud del IESS
Definicin de prioridades en salud
Progr ama de prevencin y promocin
de la salud
Implement acin de un progr ama t ipo
Atencin Int egrada a las Enfermeda des
Prevalent es de la Infancia (AIEPI)
Expansin de la cobertura del SSC y
SGO, y creacin de un seguro para
poblacin sin recursos
Definicin del marco regul arorio de la
Seguridad Social en relacin a la Ley
Orgnica de Sistema N. de Salud
Implement acin de redes con
integracin de servicios de
desconcenrr ados, del MSp, del SGO y
del SSC
Ejecucin de un programa de desarrollo
del MSP
Ejecu cin del progr ama
Paquete de prestaciones bsicas
consensuado y aplicndose
Sistema de informacin
de LMG en operacin
Incremento del porcenta je cuidados
prenatales opo rtunos, del nmero de
contro les prenatales. de partos
inst itucionales y de nios menores de 5
bajo contro l
Increment o de la poblacin asegurada en
un 10%
Marco regularorio par a el desa rrollo de un
sistema de redes de servicios de salud
Desarrollo de sistemas de referencia y
cont rarreferencia
Plan de desarrollo del MSP y del Insriruro
Nacional de Higiene
Plan de desarrollo disead o
El 100% de la poblacin tiene acceso a
servicios bsicos de salud
Las act ividades de promocin y prevencin
son incor poradas intersecrorialmenre
95% de los embarazadas t ienen al menos
un control prenatal
90 % de los partos son insti tucionales
Reduccin de la mort alidad en menores de
5 aos a 30 por mil
Reducir la mort alidad materna a 80 por
10.000
El 60% de la poblacin t iene un seguro
forma l de salud
Todas las regiones cuenta n con redes de
servicios de complejidad crecient e.
El sistema de referencia y contra rreferen-
cias se aplica regu larment e.
La oferta ha crecido como resul tado de la
complemenrariedad de recursos
El MSP cumple adecuada me nt e con su
funcin de rectora , regul acin y cont rol,
vigilancia de la salud, etc.
El rea salud del IESS riene capacidad para
la gesrin del seguro de salud del 50% de
la poblacin del Ecuador
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11
La red de asistencia social
Daniel Dulitzlsy'
Esta Notapresenta una sntesis de la situacin actual de la redde asistencia social de Ecua-
dor. Con US$ 264 millones gastados en 2001, Ecuadorseencuentra en el promedio del gasto
enasistencia social -como porcentajedel PIB- delos pases de la regin. A pesar de la crisis,
Ecuadorha mantenido una red deprogramas que asisten a un nmero elevado depersonas,
algunos de los cuales tienen objetivos claros y cierto gradodefocalizacin. Sin embargo, con
ms de 22 programas dijerentes, la red est muy f ragmentada, los programas sesuperponen
tanto en manto a objetivos como a poblacin cubierta, y son administrados por diferentes
entidades.. Tresproblemasprincipales son los siguientes: la red es muy rgida, tantoenmanto
a presupuesto, como a diseoy cobertura, ya que noexisten mecanismos para incrementar el
nmerode beneficiarios mandouna crisis loamerita; los programas sociales carecen en gene-
ral de criterios defocalizacin consistentes, con programas universales comolos subsidios a los
servicios pblicos que tienden a ser regresivos, y programas focalizados que desmidan grupos
particularmente vulnerables como el de nios entre ceroy cinco aos en riesgode desnutricin
y mujeres embarazadas; y el Bono Solidario, actualmente el programa ms importante en
trminos de su presupuestoy unode los ms importantes en trminos de cobertura, adolece de
numerososproblemas como la falta deactualizacin en la base debeneficiarios, la ausenciade
objetivos claros, la inadecuada focalizacin, y el bajo nivel de beneficios otorgados. Una
reestructuracin de la red implicara, primero, otorgar mayorflexibilidada la misma, con el
lISO defondos de contingenciapresupuestaria para permitir aumentos extraordinarios en el
presupuestodeprogramas sociales especficos enmomentos de crisis. Tambindebera disearse
un mecanismo que permita actualizar la base de beneficiarios y, de contar con los recursos,
crear un programa anticclico, por ejemplode obraspblicas, focalizado, para brindarasis-
tencia principalmentea individuos en situaciones transitorias depobreza. Segundo, serequie-
remejorar la coordinacin, protegerel presupuesto y focalizar mejor losprogramas prioritarios
existentes, definiendo un instrumentodefocalizacinnicoa ser aplicadoporstos; revisando
los objetivos y la poblacin beneficiaria de los mismos, y considerando la eliminacin de los
programas netamente regresivos. Finalmente, el Bono Solidario debera transformarse en un
l. Especialista de Protecci n Social del Banco Mundial. El autor agradece a Carolina Snchez-
Pramo y No rbert Schady por su valiosa participacin en la definicin de los cont enidos y eso.
tru crura de la Not a, y a Marcelo Borrrn an y J os Roberto Lpez Clix por sus excelent es
comenta rios a versiones prel iminares.
262 E CUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
programa desubsidios condicionados, orientadohacia la proteccindela salud y nutricinde
nios y mujeres embarazadas en situacin de pobreza. El beneficio a ancianos y a madres
debera recalcularse enfunci n dealgln criterio quedependa dela poblacin beneficiaria y el
objetivo del programa.
A. Introduccin
La evolucin de la economa ecuatoriana durant e los lt imos aos hace imprescin-
dibl e evaluar el desempeo de la red de asistencia social del pas. En efecto, la crisis
econmica de finales de la dcada de los noventa ha sido la ms grave de los lti mos
cien aos, si se mide por disminuciones en el PIB. Ent re 1997 y 1999, el PIB cay
en un 10,4%2. Si bien en los aos siguientes la economa se ha recuperado, exhi-
biendo tasas de crecimiento positivas, el PIB no ha alcanzado todava los niveles
previos a la crisis.
Esta crisis fue el result ado de una combinacin de problemas econmicos y
desastr es naturales. El fenmeno de El Nio caus daos en 1997 y 1998 est ima-
dos ent re un 2,7 y un 13,6% del PIB, segn la fuent e consultada. A esto se suma
una serie de choques exgenos como la cada en los precios del petr leo, incremen-
tos en el dficit fiscal, inest abilidad del tipo de cambio, y crecimiento insostenible
de la deuda externa que terminaron en una crisis econmica sin precedent es.
La crisis econmica de finales de la dcada de los noventa ha generado un
aumento en la presin sobr e los progr amas de prot eccin social. La incidencia de la
pobreza en slo tr es aos (de 1995 a 1998) pas de 34 a 56% de la poblaci n' . La
incidencia es mayor en zonas rurales, pero el cambio relat ivo ha sido mayor en las
reas urb anas. En stas la incidencia de la pobreza ha pasado del 19 al 42 %, mien-
tr as que en zonas rurales el 77% de la poblacin era considerada pobre en 1998
comparado con un 56% en 1995 . La ext rema pobreza, en cambio, conti na siendo
un fenmeno principalmente rural.
De manera concomitante, el aumento en las tasas de inflacin, la baja en el
salario real, y el aumento del desempleo han creado un nuevo grupo de familias que
requieren de asistencia social temporaria, adems de los grupos ms desprot egidos
con problemas crnicos de pobreza. La red de asistencia social debe ento nces ser
revisada a la luz de esta nueva demanda, conte mplando la necesidad de contar con
algunos programas flexibles que puedan brindar proteccin no slo de manera per-
manente, pero tambin de manera tr ansitori a a quienes la necesit an durant e pero-
dos de crisis.
La superacin de la crisis, la adopcin de un esquema de dolarizacin, y los
cambios polticos que se avecinan crean un clima favorable para replantearse las
caracterst icas de la red de asistencia social a la luz de las necesidades de la pobla-
cin. Con aproximadamente un 1,5% del PIB asignado a la asistencia social -sin
incluir programas de seguros que inte ntan ayudar a los ms pobr es, como el Seguro
Social Campesino- Ecuador ha logr ado mant ener una red que asiste a un nmero
elevado de personas en grupos vulnerables de la poblacin, ha creado algunos pro-
2. Frente Social (200 2).
3. Banco Mundial (2000).
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 26 3
gramas con objetivos claros y con cierto grado de focalizacin, y ha logrado prot e-
ger una buena part e del gasto en asistencia social durant e los ltimos aos. Sin
embargo, la red permanece muy fragment ada, y la focalizacin y coordinacin de
muchos prog ramas puede ser mejorada.
En la presente Nota se describen los aspectos ms salientes de la red de asis-
tencia social, sealando los problemas y riesgos que enfrentan diferentes grupos de
la poblacin - los demandantes potenciales de asistencia social- e identificando los
problemas ms graves en la est ruct ura act ual de la red. Sobre la base de este anli-
sis, la not a culmi na con una serie de recomendaciones de corto y mediano plazo
para mejorar su funcionamiento. Quedan fuera del alcance de este report e e! anli-
sis de! sistema de seguri dad social y programas como e! Segu ro Social Campesi no
de Salud t ter Notas de Poltica de Salud y de Previsin Social) que tienen compo-
nentes de asistencia social pero que por tratarse de seguros, no forman parte de la
red de asistencia social propiamente dicha.
B. Principales caractersticas de la red de asistencia social
Una red de asistencia social se puede definir como el conjunto de programas dest i-
nados a proteger a grupos vulnerables de la poblacin (crnicos o tr ansitor ios),
contr a determinados riesgos que amenazan su bienestar. Dicha red debera constar
de elementos estruc turales y anticclicos. Los programas de tipo est ruct ural inten-
tan aumentar el nivel de vida y bienestar de las personas en sit uacin de pobreza
crnica, caracterizada por una imposibilidad de tipo prolongada para subsistir o ge-
nerar un nivel adecuado de ingresos propios. El segundo tipo de programas tiene por
objeto proteger a los individuos cont ra disminuciones t ransitorias en sus ingresos o
bienestar, y son fundamentales en pocas de crisis, cuando el nmero de pobres au-
menta como consecuencias de choques transito rios a sectores importantes de la po-
blacin. Un ejemplo tpico de un programa net amente anticclico- aunque un seguro-
es e! seguro de desempleo, ya que en pocas de crisis, cua ndo el nmero de
desempleados aumenta, la base del seguro tamb in se expande , para cont raerse
una vez superada la crisis.
La red puede estar integrada por una gra n variedad de programas. Existen
programas de oferta de bienes y servicios, como las tr ansferencias en especie y los
subsidios al consumo de ciertos bienes; programas de demanda, como las tr ansfe-
rencias en di nero; y programas que ayudan a generar ingresos en las famil ias prove-
yendo emp leo tr ansitorio. Muchos de estos programas estn representados en la
red de asistencia social de Ecuador. En efecto, existen en Ecuador 22 prog ramas de
asistencia social denominados Prioritarios por e! Frent e Social, un organismo que
intenta coordi nar las actividades de asistencia social de los ministerios de Educa-
cin, Salud, Bienestar Social, y Desarrollo Urbano y Vivienda, quienes adminis t ran
los programas antes mencionados". Los Progr amas Prioritarios surge n en e! ao
2000 con el diseo del Plan Social de Emergencia para hacer frente a la crisis.
4. Los 22 program as calificados como Prioritarios no consti tuyen una lista exhaustiva de progr a-
mas de asistencia social. A ellos hay que sumar los administrados por el INNFA, Instit ut o
Nacional del Nio y la Familia, un ente autnomo dirigido hist ricamente por la Primera Dama.
Diversas ONG tamb in proveen asistencia social de manera descentralizada.
264 E CUADOR: UNA AGEN DA ECONMICA Y SOCI AL DEL NU EVO MILENI O
El Cuadro 11.1 resume las caractersticas principales de los Programas Priori-
tarios. Ecuador gast en el 2001 cerca de US$ 264 millones en sus Programas
Priorit arios, o alrededor de 1,5% del PIB. De ste, alrededor de un 60 % est repre-
sentado por dos programas de transferencias en dinero, el Bono Solidario y la Beca
Escolar -esre ltimo con un presupuesto mnimo por encontrarse en una etapa
experimental. El resto consiste en programas de alimentacin y nutricin, educa-
cin, atencin a nios de cero a seis aos de edad, atencin mdica, y construccin
de viviendas. Esta lista no incluye los subsidios al consumo de gas y gasolina, que
segn Gutirrez Santos, et al. , citado en Prez (2002), representaron en el 2000
alrededor de US$ 350 millones en transferencias a los hogares, y casi US$ 500
millones en total.
Cuadro 11.1 Caractersticas seleccionadas de los programas prioritarios' de la red
de asistencia social, 2000-2001
N mero de Progr amas
Presupuesro codificado 200 1
Presupuesto ejecurado 200 1
Programas de tr ansferencias en dinero
Porcenta je del presupuesro para transferencias en dinero
Progr amas que proveen alimentos
Porcent aje del presupuesto
Subsidio a la energa para los hogares, ao 2000
22
US$ 295,7
US$ 263, 8
2
58%
5
20,9%
US$ 34 I millones
Prog ramas de asistencia social definidos en abril de 2000 con la elaboracin del Plan Social de Emergen cia. stos son Redes
Amigas, Mochila Escol ar, Mejoramienco de Escuelas lnrerculr ur ales Bilinges, Alimentacin Escolar, Nuestros Nios,
Ope racin Rescate Infantil , Beca Escolar, Crdito Productivo, Bono Solidario, Comedores Comunitarios, Medi carnenros
Genricos, Unidades Mviles de Salud, Maternidad Gratuita, Programa Nac ional de Aliment acin y Nutricin PANN
2000, Plan Ampliado de Inmunizaciones, Control Epidemiolgico - Tuberculosis, Control Epidemiolgico-Maiaria y Den-
gue, Vivienda Campesina, Vivienda Urbano Marginal, Vivienda para Beneficiarios del Bono Solidario, y Agua Pot able y
Saneamien to Ambiental.
Fuente: Frenee Social 2002 .
El Cuadro 11.2 resume las caractersticas ms salientes de los programas de
asistencia social ms import ant es. En trminos de cobert ura y presupuesto, los dos
programas ms destacados son el Desayuno y Almuerzo Escolar, con un presupues-
to ejecutado de US$ 24 millones en el 2001, y el Bono Solidario, con un presupues-
to de US$ 154,5 millones en el mismo ao. En general, se observa que la red est
compuesta por un gran nmero de programas que en su mayora no est n coordi-
nados entre s, que en algunos casos se superponen, tanto en cuanto a objetivos
como a poblaci n cubierta, y que son administrados por muchos actores diferentes.
Algunos programas recientes , como la Beca Escolar, representan un cambio funda-
ment al ya que se trata del primer programa que util iza una herramienta de
focalizacin clara, a travs del SELBEN, y que entrega transferencias en dinero
intentando modificar el comportamiento de los beneficiarios.
Cuadro 11.2 Caractersticas ms salientes de los programas de asist encia social ms importantes
Pr ograma Tipo de asistenci a Riesg os que ataca Administraci n Co bertura Focalizacin Presupuesto Ejecutado 2001
e-
>
(MiUones de USS)
~
" Bono solidario Transferencia en dinero Bajos ingresos, pobreza Eme autnomo 1.216.222 beneficiarios Aueocalificaci n validada 154,5 o
m
adscrito al Ministerio directos por igl esias.
~
de Bienestar Social 4.500.000 beneficiarios Error de excl usin: 2 1,2%
~
totales Error de inclusin: 18, 3%
m
Z
n
Maternidad gra t uita At encin mdica a mujeres Mort alidad materna e Ministerio de Salud 743 .000 cont roles Universal ;;
embarazadas en unidades del infantil prenatales;
v>
Ministerio de Salud 93 .000 parcos normales N.O. N.O.
S
~
Prog rama nacional de Provee suplementos de hierro N.O. Ministerio de Salud N.O.
micronutrient cs y vitamina A para nios de
menos de 5 aos de edad,
mujeres embarazadas y que
amamantan
Prog rama Desarrollo Cuidados diurnos, nutr icin Desarrollo Ni ez 1NNFA 47.000 nios 0-6 65 % beneficiarios en N.O.
Infant il para nios de 6 meses a 6 aos Temp rana quinr iles 1 y 2
cuyos padres trabajan fuera
del hogar
Operacin de Rescate Atencin diurna, nutricin, Desarrollo Ni ez Ministerio de Bienestar 50 .296 4 1% beneficiarios en 14,1
Infantil ORl atencin mdica para nios Tem prana Social quinti les 1 y 2
pobres menores de 6 aos
PRONEPE Cuidados di urnos para nios Desarrollo Ni ez Ministerio de 18.027 N.O.
de 4 a 6 aos sin acceso a Tem prana Educacin
educacin preescolar
PACMI Suplemen tos nut ricionalcs Desarrollo N iez Ministerio de Salud 14.930 (5% del grupo 73% beneficia rios en
para mujeres emba razadas Temprana ob jetivo) quintiles 1 y 2
desnutr idas y nios
Nues tros nios Compleme nto de programas Desarrollo niez Mini sterio de Bienest ar 82 .300 N.O. 7, 9
de1 1NNFA, ORI, Yotros para Temprana Social
N
'"
nios de Oa 6 aos de edad \J\
(Co",inuacinCuadro 11.2 )
N
O-
TIpo de asis tencia Admini straci n Cobertura
O-
Progr ama Riesgos qu e ataca Focal izacin Presup uest o Ejecut ado 200 1
(Millones de US$)
Colacin y almuerzo Suplemento alimenticio para Desercin escolar; Ministerio de 1.251.000 (76% del 40 % ms pobre captura 25,4
escolar nios pobres en escuelas acumulacin de capital Educacin total de nios 53% del beneficio
pbl icas humano matriculados en escuelas Casi universal
primarias)
Redes Amigas Capacitacin docente. libros Ministerio de 128.469 (16% de 58% beneficiarios en los 7,9
escolares, creacin de redes Educacin estudiantes en zonas cantones ms pobres m
n
escolares rurales)
:
" Programa de Nios Beca escolar, tut ores, Acumulacin de capital INNFA 12.335 (hay en Ecuador 32,8
O
~
Trabajadores educacin familiar humano 330.000 nios de 5 a 9
c::
aos que trabajan) Z
>
>
Comedores Suplement o alimenticio a la Pobreza crnica Ministerio de Bienestar 238.000 personas N.O. 4,7 o
m
Comunitarios poblacin Social Z
"
>
m
n
O
Programa Ampliado Educacin y suplemento Desnut ricin Ministerio de Salud 102,000 mujeres Parroquias ms pobres 2,4
Z
O'
de Alimentacin y nurricional a mujeres embarazadas y 117.000 E::
Nutricin PANN embarazadas y a nios de 6 a nios
::;
>
24 meses
-<:
V>
Unive rsal
O
Subsidios al gas y Subsidio al consumo de gas y Bajos ing resos 20% ms pobre recibe el 34 1,0
el
combustible gasolina 8% del subsidio
>
r-
v
Beca escolar Subsidio en dinero Desercin escolar Ministerio de Bienestar 35.000 oios Uso de SELBEN pat a
m
1,0 ...
condicionado a asistencia Social focalizar
Z
c::
escolar m
<
3,5 O
Crdito productivo Financiamiento de proyectos Bajos ingresos de Ministerio de Bienestar 3.000 personas N.O. E::
de microempresa familias Social
=
m
Z
Puentes: Frent e Social 2002, Cely 2002, UNICEF 2002.
(5
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 267
C. Demanda y oferta de asistencia social
Los grupos vulnerables
Un marco met odolgico para evaluar programas de prot eccin social es el llamado
Manejo del Riesgo Social", El concepto de manejo del riesgo social se basa en la idea
de que los individuos estn sujetos a choques inesperados que afectan su capacidad de
generar ingresos. En algunos casos stos son de carcter permanente, mientras que en
otros casos son puramente transitorios. El manejo pti mo del riesgo consiste en una
serie de mecanismos para prevenir y mit igar el riesgo, y en ltima instancia tolerar los
efectos negat ivos que los choques generan a t ravs de cierras actividades, tr arando
de minimizar su efecto adverso. Los mecan ismos a uti lizar son sistemas de seguri -
dad social y de asistencia social.
Utilizando este marco para evaluar la red de asistencia social involucra los
siguientes pasos: primero, determinar la demanda pot encial por asistencia social,
en funcin de los riesgos asociados a los disti ntos grupos pobl acionales; segundo,
evaluar los mecanismos que los distintos grupos tienen para manejar el riesgo so-
cial, y cmo estos mecanismos pueden afectar el bienestar de los respectivos gru-
pos; tercero, hacer un relevamient o de los grupos que se encuentran ms en riesgo
de ser afectados por choques transitor ios como consecuencia de una crisis, o perma-
nentes por razn de impos ibilidad crnica de generar ingresos ; cuarto, considerar
las caract erst icas de los programas de asistencia social vigentes , a la luz de las
necesidades de la poblacin, en especial los grupos vulnerables antes determi nados;
y finalmente , decidi r qu pasos se debe n segu ir para mejorar la manera en que los
programas vigentes contribuyen al bienestar de los grupos que la demandan.
Un est udio de la pobreza en Ecuado r (Len (2002 sostiene que la pobreza
"reciente " en Ecuado r se duplic ent re 1998 y 1999 . La pobr eza reciente se refiere
a aquellos hogares que se encuentra n por debajo de la lnea de pobr eza, pero que
tienen sus necesidades bsicas sat isfechas. Se int uye por eso que dichos hogares
enfrent an una situac in de pobreza tr ansitori a donde su nivel de vida ha disminui-
do pero no por un perodo suficiente men te largo como para ver afect adas sus nece-
sidades bsicas. Los hogares que han vivido dur ant e mucho t iempo en condiciones
de pobreza ven sus necesidades bsicas insatisfechas. Esta poblacin, en condicio-
nes de pobreza calificada como "crnica", aument del 28 al 36% ent re 1995 y
1999. Es int eresant e observar que el aumento en la pobreza t ransitor ia o reciente se
dio principalmente en reas urbanas, mientras que el aumento en la pobreza crni-
ca es tant o un fenmeno urb ano como rural.
La tasa de desempleo t ambin aument de manera not able durant e el perodo
de crisis. Mientras que para el grupo de edad de 15 a 28 aos la tasa de desempl eo
pas de 15,3 a 27,8% ent re 1998 a 1999, la misma tasa para el grupo de 29 a 44
aos de edad pas de 5,4 a 11%. En total la tasa de desempl eo se duplic, pasando
de 8,5 en mayo de 1998 a 16,9% en agosto de 1999. El subempleo tambi n au-
ment significativame nte .
El aument o en la tasa de inflacin, la depreciacin del sucre y la subsecuent e
dolarizacin de la economa puede haber trado consigo un aument o en el nmero de
5. Social Rise Managemenl Framework, en Banco Mundial (200 1).
268 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
pobres recientes. La tasa de inflacin fue 52% en 1999 y 96, 1% en el 2000 . Mu-
chas familias no pobres al comienzo del perodo se pueden haber visto afectadas por
la depreciacin del sucre si tenan deudas en dlares. Al mismo tiempo, aquellos
con ahorros en sucres sufrieron con el congelamiento de los depsitos decretado por
el gobierno en marzo de 1999 y las elevadas t asas de inflacin y depreciacin que
erosionaron el valor de sus ahorros. De acuerdo con la encuesta de hogares de
1998, alrededor del 25% de las familias en el tercer quinti l de consumo tena cuen-
tas de ahor ro.
Los grupos de edad ms vulnerables en la sociedad ecuatoriana son los nios y
preadolescentes pobres, las mujeres embarazadas en condiciones de pobreza, y los
adultos mayores sin ingr esos formales. En efecto, las familias con nios menores de
dos aos, y en menor medida con nios ms grandes o adultos mayores, tienen una
probabilidad ms alta de ser pobres. Las familias indigentes tienen en promedio
mayor presencia de nios de cero a dos aos de edad y adultos mayores".
Segn la ECV de 1998, el porcentaje de desnutricin crnica ent re los nios
de cero a dos aos de edad en el pr imer quint il de ingresos es de 32,5 % mientras
que el porcentaje de bajo peso para edad es de 24,3%, ambos muy por encima del
promedio para ese grupo de edad. Esta situacin se repit e, y es an peor para el
grupo de nios entre tr es y cinco aos de edad, donde el porcentaje de desnutrici n
crnica es 44% en el quintil ms bajo comparado con un promedio de 29% para la
poblacin general, y el porcentaje de bajo peso para edad es 23,3 % comparado con
un promedio de 14%. El INNFA report a que alrededor de 660.000 nios entre
cero y cinco aos de edad tienen vestigios de desnut ricin crnica y aguda.
El grupo de nios en edad escolar en el quintil ms pobre tambin est sujeto
a numerosos riesgos, en especial desnutricin y escasa formacin de capital humano.
La educacin preescolar para este grupo es muy baja, con niveles de asistencia del
10% (compa rado con 30% para el quinril ms alto). La disparidad por niveles de
ingreso es par ticularmente not able para el secundario, con tasas netas de asistencia
del 44% para el tot al del pas y de slo 19% para el quintil ms bajo. Un fenmeno
paralelo a la baja asistencia es el de los nios que trabajan, con un 21%de nios ent re
10 y 15 aos de edad que tr abajaban y no asistan a la escuela en 1998. Segn datos
del SIISE, hay en Ecuador 1.050 .802 nios que tr abajan, un 32,5% de los cuales
tienen ent re cinco y nueve aos, y el resto ent re 10 y 17 aos de edad.
Segn la encuesta Demogr fica y la de Salud Mat erna e Infantil , no hay cam-
bios significativos en el porcentaje de nios que recibieron atenc in mdica y con-
tr oles dura nte los cinco pri mero s aos de vida, entre 1994 y 1999. Si bien la
prevalencia de enfermedades como diarrea e infecciones respiratorias agudas dismi-
nuy para el total del pas, se observa un incremento en la incidencia de ambas para
el grupo de madres sin inst ruccin, que puede ser un aproximado por bajo nivel de
ingreso. Algo parecido sucede con los ndices de vacunacin. Comparando los por-
centajes de nios de menos de un ao que recibieron vacunacin completa, se ob-
serva un empeoramiento significativo ent re 1994 y 1999, especialmente en reas
rur ales y en familias cuya madre no tiene ninguna inst ruccin. En stas, el porcen-
6. Banco Mundial (2000).
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 269
t aje baj de 26 a 16%. Esto puede reflejar un empeorami ento en las condiciones de
atencin mdica como consecuencia de la c r i s i ~ .
Los ancianos sin cobertura son un grupo especialmente vulnerable. Las esta-
dst icas de pobreza indi can que las famili as que cuentan con adultos mayores en su
ncl eo familiar tienen una probabilidad 13% mayor que el promedio de la pobl a-
cin de ser pobres ". Desde 1990 a 2001, la proporcin de personas de ms de 60
aos de edad pas de 6 a 9%, y en 1999 un 34% de ancianos era analfabeto, y cinco
de cada 100 pobres eran ancianos", La cobertura de la seguridad social es mnima,
slo un 23% de los ecuatorianos de ms de 60 aos est afiliado al lESS. En este
contexto, muchos ancianos han recurrido a formar hogares mult igeneracionales
(54 % de los ancianos viven en este tipo de hogares). Existe un programa de asisten-
cia social dest inado a est e grupo de poblacin; segn la ECV de 1999, el 30% de
los ecuatorianos de ms de 65 aos reciba un subsidio a tra vs del Bono Solidar io.
El subsidio en la actualidad es de aproximadamente US$ 7 por mes, repres entand o
ent re el 15 Yel 30% del valor de la pensin promedio.
Estrategias de manejo del riesgo social
Con base en la Encuesta de Cond iciones de Vida (ECV) y a informacin provenien-
te de un est udio cualitativo para determinar los efectos de la crisis en Ecuador, se
det ermin una serie de conductas que pueden considerarse de manejo de riesgo
social", Muchas de estas conductas por parte de los hogares pueden ge nerar conse-
cuencias negati vas para el bienest ar fut uro de sus miembros, y la red de asistencia
social tiene por objeto prevenir en parte qu e esras conductas se mantengan por un
perodo de tiempo prolongado:
a. Trabajo infant il: Segn un estudio del ao 2001 de UNICEF -con base en la
ECV de 1999, hay en Ecuador 136.700 nios de cinco a nueve aos de edad que
tr abajan y 9 14.000 de 10 a 17 aos de edad!". Esto no es necesariamente debido
a la crisis y puede haberse dado con ant erioridad, pero un mecanismo para afronta r
la crisis por parte de los hogares consiste en incorporar ms integrantes de la
familia al mercado de tr abajo para generar ingresos. El porcentaje de nios de
10 a 15 aos de edad que tr abajan y no estudian se mantuvo ms o menos
constante ent re 1998 y 1999 , Ylo mismo ha ocurrido con la t asa de asistencia
bruta; sin embargo, el nmero de das de inasistencia a la escuela casi se duplic,
de 5,4 a 10,5 das por mes. Esto puede reflejar deterioro en la oferta de educa-
cin o problemas con el tr ansport e y ot ros servicios sociales que hacen ms difcil
la asistencia escolar, pero t ambin puede deberse a uso alternativo del tiempo
por parte de los nios en trabajos transitorios. En much os casos, si bien no se
observa una cada en la asistencia escolar, la calidad de la educacin recibida,
mucho ms difcil de medir, puede verse afect ada como result ado de la crisis.
7. Banco Mundial (2000).
8. SnSE (200 2).
9. Banco Mundial (2000).
10. El INNFAreporra nmeros significativamente ms alros, a parti r de informacin provista por el
SnSE.
27 0 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
b. Reduccin en el consumo: En un estudio reciente del BID (2002) se cita n
datos de 1999 que indican que un 95 % de los hogares beneficiarios del Bono
Solidario reduj o el consumo de alimento s, yel 58% reduj o el nmero de comi -
das diarias. Tambi n existe informacin proveniente de ent revistas con grupos
focales que fueron conducidas en julio de 1999 (Banco Mundial (2000 y que
reportan una cada en consumo de alimentos con protenas y minerales, y un
aumento en el consumo de carbohidraros y alimentos ms baratos y de peor
calidad. En pequeos mercados locales se report un a disminucin en la venta
de frutas y verduras, quesos, huevos, y carne.
e. Endeudamient o: Esta estrategia es ms com n - pero no exclusiva- en los hoga-
res que enfrenta n una situacin de pobreza tr ansitoria. Uno de cada dos benefi-
ciarios del Bono Solidario pidi dinero prest ado en 1998; uno de cada cuat ro
beneficiarios se at ras en el pago de su arrendamiento, y uno de cada cinco tuvo
que comprar a crdito en t iendas del barrio o vender sus pert enencias
I
l .
d. Atencin mdica diferida: Segn un informe del Banco Mundial (2000), el
porcentaje de hogares que reportan haber diferid o atencin mdica para algn
miembro de su famili a debido al elevado costo pas de 51,5 a 72 %.
e. Migr acin: Di versos artculos periodsti cos han reportado un aumento en el
nmero de salidas sin ret orno del pas. Mientras que en 1997 el nmero total
de migr antes fue de 18.000, en 200 1 fuero n 160.000 personas las que dejaron
el pas sin retornar. Es ms, durante los ltimos cinco aos han migrado 451. 143
ecuator ianos' {. Las remesas de di nero del exterior se estn convirtiendo en una
fuente de recur sos imp ort ant es para muchos ecuatorianos.
D. Los problemas de la red de asistencia social
Falta deflexibilidad. Con un presupuesto de ent re 1 y 1,5% del PIB destinado a
asistencia social, el gas to en Ecuador en este rubro se encuent ra en el promedio de
la regi n!'. Sin embargo la red no parece tener capaci dad para adaptarse a las nece-
sidades de la pobl acin, es decir expa ndirse en pocas de crisis y cont raerse en
circuns tancias normales. La falta de flexibilidad de la red t iene que ver con la nat u-
raleza del presupuesto, con pro blemas de cobertura, y de diseo de programas.
Flexibilidad en el presupuesto. En un anlisis reciente de las tendencias del gasto social
ent re 1970 y 2002, Vos et al . (2002) sost ienen que el gasto social en su conjunto ha
sido procclico, aunque la volat ilidad vara segn la categora del gasto -educacin,
salud, segur idad social, y asistencia social- . En el caso de asistencia social, la ten-
dencia es principalmente no-cclica, ya que se caracteriza por un pr esupuesto rela-
tivamente rgido que no depend e de las necesidades de prot eccin social de grupos
vulnera bles durant e pocas de crisis. En los ltimos dos aos el gasto en asistencia
social ha aumentado en detrimento de los gastos en salud y educacin, como conse-
11. Carrera 1999, cirado en Prez (2002) .
12. Prez (2002 ).
13. Por ejemp lo, Argentina gasr en 1999 alrededo r de 0,9 %, Mxico 1,1%, Nicaragua 1,1%, Per
1,4%, y Venezuela 1% (Dulirzky, Gragnolari, Linden (200 1).
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 271
cuencia principalmente de la creacin de progr amas de tra nsferencias en dinero
como el Bono Solidario. Sin embargo, la tendencia del gasto social en su conjunto
durant e las dos lt imas dcadas ha sido decrecient e.
El presupuesto par a asistencia social no slo debe ser flexible - y en lo posible
ancicclico-. Adems es necesario que se protej an los presupuestos de ciertos pro-
gramas pri oritari os, para garanti zar su susrenrabilidad a largo plazo. Si se estable-
cen pisos mnimos -en valor absoluto- para los pr esupuestos de algunos progr amas,
de hecho se est agregando un componente anticclico a la red de asistencia social.
No existen garantas en la act ualidad sobr e la cont inuidad de varios progr amas
sociales, ya que los presupuestos no estn protegidos hacia el fut uro. Si bien el
Prst amo de Ajust e Estructural del Banco Mundial del ao 2000 estableci como
compromiso por part e del gobierno el sostener pisos mnimos para progr amas so-
ciales en valor absoluto para 2000 y 2001, no existen cifras semejant es para el 2002
y los aos siguientes.
Flexibilidad en cobertura. Los progr amas no tienen un mecanismo automt ico que
permita su actualizacin rpida. Esto es especialmente necesario para progr amas
anricclicos que int entan brindar asistencia social transitori a en pocas de crisis. En
estos casos es necesario poder incorporar a beneficiarios varias veces durant e la vida
del pr ogr ama, y de la misma manera ret irarlos del sistema cuando dejan de requerir
asistencia. Por ejemplo, el Bono Solidario slo incorpor beneficiarios al comienzo
de su implementacin en 1998, y en aos sucesivos se procedi a validar la base de
beneficiarios elimi nando hogares no elegibles, pero nunca se dise un mecanismo
para incorporar nuevos beneficiarios. Algunos progr amas de oferta se actualizan,
permitiendo la incorpor acin de nuevos beneficiarios, pero no existe un mecanismo
sistemtico sino que la revisin de la base de beneficiarios es ad hoc.
Flexibilidad endiseo. No hay en este momento un progr ama netamente ant icclico.
Los progr amas anticclicos contie nen mecanismos de ajuste auto mt icos que per-
mite incrementar la base de beneficiarios en pocas de crisis. Por ejemplo, progr a-
mas que proveen empl eo t ransitorio con un criterio de autofocalizacin y salarios
suficientemente bajos son clarament e antic clicos, ya que slo durant e una crisis el
costo de oport unidad de tomar este empleo es suficiente mente bajo, y por ello la
base de beneficiarios aumenta.
Ausencia decriterios defocalizacin consistentes y regresividad enlosprogramas dela red. La
red de asistencia social en Ecuador consta tant o de programas universales como
focalizados. En general, se observa que muchos de los progr amas universales tien-
den a ser regr esivos, ya que un porcentaje elevado del gasto en esos progr amas
termina beneficiando a los quint iles de mayor nivel de ingresos. Los progr amas
focalizados varan en su efect ividad par a llegar a los quinriles ms bajos, y adems
no ut ilizan un criterio de focalizacin consistent e, generando duplicaciones y dilu-
yendo an ms su efectividad. Varios progr amas tambi n t ienen una cobert ura
insuficient e, y en muchos casos descuidan la atencin de riesgos importa nt es para
ciertos grupos vulnerables. ste es el caso de progr amas para proteger a nios de
cero a dos aos contra el riesgo de desnutricin.
272 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENIO
Focalizacin y regresividad. La red de asistencia social contiene algunos programas
altamente regresivos. Por ejemplo , los subsidios a la electricidad, el gas y la gasoli-
na sumaron US$ 541 millones en el ao 2000, casi un 4% del PIB, de los cuales los
hogares recibieron el 63,5 % (Gutirrez Santos et al., citado en Prez (2002. Estos
subsidios son altamente regresivos, dado que dependen del consumo de combusti-
ble, el cual aumenta con el ingreso. Se estima que el subsidio total per cpita -en
electricidad, gas, y gasolina- es cinco veces mayor en el quintil ms rico que en el
ms pobre'", Sin embargo, el subsidio representa una ayuda fundament al para los
ms pobres . El mismo estudio mantiene que sin los subsidios los ms pobres veran
reducido su ingreso en un 7% anual.
Vos, Ponce, Len, et al. (2002) estiman la proporcin del beneficio de varios
programas de asistencia social que llega a distintos quintiles poblacionales. Esto se
puede representar grficamente a travs de curvas de concentracin, como las del
Gr fico l. Si un programa es progresivo, la curva de concentracin estar por enci-
ma de la curva de 45 grados, indicando que los quintiles ms pobres reciben una
porcin ms que proporcional del beneficio. En el Grfico 11.1 se observa que
algunos programas de asistencia social son progresivos , pero incluso en estos pro-
gramas un elevado porcentaje del beneficio llega a los quintiles poblacionales ms
ricos. Por ejemplo un 45 % de los beneficios del Bono Solidario se otorga a familias
en los tres quintiles ms altos (el Anexo contiene los porcentajes exactos del bene-
ficio que llega a los distintos quintiles poblacionales).
Grfico 11.1 Curvas de concentracin para algunos programas de Asistencia Social
o
0,9
'
1;
0,8 e
~
"
0,7
-o
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0,2 0,4 0,6 0,8
Proporcin acumulada de hogares
-- Desayuno escolar
Cuidado infantil
-- Bono solidario
_ ..- Subsidio a la gaso lina
-- Sub sidio al gas
- -. - Equidisrribuci n
Fuente: Vos, Ponce, Len, el al., (2002 ).
Cobertura insuficiente. La cobertura de la red de asistencia social es inadecuada. Esto
no necesariamente se debe a la falta de presupuesto, ya que como se mencion
anteriormente Ecuador est en el promedio del gasto en asistencia social de los
pases de Latinoamrica que cuentan con dicha informacin. Pero la falta de un
criterio de focalizacin consistente y la superposicin de programas hace que en
muchos casos los fondos se desven hacia grupos que no lo necesitan. El grupo de
14. Guri errez Sant os el al., 2002 . Cirado en Prez (2002).
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 273
nios menores de seis aos ofrece un ejemplo claro. Existen al menos cinco progra-
mas que tienen a este grupo como poblacin objetivo, y segn el INNFA (2000),
los programas administrados por el Ministerio de Educacin, de Bienestar Social, y
el INNFA mismo cubren alrededor de 139.000 nios, o sea alrededor de un 7% del
total de nios en esa edad y un 11% del grupo de edad en situacin de pobreza .
Segn INNFA 1999, haba en Ecuador 40,3 % de desnutridos en 1999 -global y
crnicos- o sea que de 1.304.920 nios de entre cero y cinco aos, alrededor de
525.800 tenan algn indicio de desnutricin. Esto muestra que los programas
para este grupo de edad y riesgo estn muy por debajo del ideal. Otros grupos
vulnerables, como los ancianos, estn cubiertos por programas de asistencia social,
pero el beneficio recibido es insuficiente para sus necesidades.
La casi universalidad de ciertos programas limita el campo de accin de la red
de asistencia social. El programa de maternidad gratuita provee asistencia mdica
gratuita a mujeres embarazadas, incluyendo el parto, an para aquellas que estn
cubiertas por el seguro de salud del IESS. Es imprescindible entonces revisar los
criterios de focalizacin, cobertura y beneficios de los programas ms importantes
de la red.
Fallas enel bono solidario. El Bono Solidario es el programa ms importante de la red
de asistencia social. Si Ecuador slo pudiera afrontar un nico programa de asisten-
cia, ste sera un candidato natural, por la amplia base de beneficiarios, por el eleva-
do presupuesto dentro de la red, por su alcance, y por las posibilidades que ofrece.
Sin embargo existen numerosos problemas de organizacin e implementacin que
deben sealarse.
a. Incorporacin de beneficiarios. No existe hasta el presente un mecanismo que
permita incorporar nuevos beneficiarios. La base de beneficiarios se est vali-
dando, y si bien se ha disminuido el nmero de beneficiarios de 1,7 a 1,2
millones aproximadamente a travs de este mecanismo, no se ha permitido la
incorporacin de nuevos beneficiarios desde el comienzo del programa. Esto
es particularmente grave si se tiene en cuenta que la focalizacin inicial del
programa no utiliz ningn instrumento consistente ms all de una ficha de
inscripcin verificada por iglesias y parroquias locales.
b. Criterios de validacin cuestionables . La base de beneficiarios original se ha
ido depurando en funcin de una serie de criterios. Por ejemplo, la eliminacin
de la base de todos aquellos individuos que estn afiliados al seguro social
genera incentivos perversos a la afiliacin al mismo. Si bien la idea de aproxi-
mar los niveles de ingreso de los beneficiarios a travs de aproximados es ade-
cuada, es necesario hacer una buena eleccin de las mismas para minimizar
incentivos perversos.
c. Focalizacin inadecuada. El Bono Solidario es al momento un programa
autofocalizado, ya que se mencion que la inscripcin se hizo a travs de una
ficha validada por iglesias y parroquias locales. Un anlisis realizado por Ban-
co Mundial 2000 mostr que la tasa de cobertura del Bono Solidario era del
88% de los pobres, pero que muchos de los individuos que calificaban para
recibir el Bono no lo estaban recibiendo, y que muchos de los que lo reciban
no cumplan con todas las condiciones establecidas para su percepcin. La
274 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 11.3 muestra el nmero de mad res y ancianos que reciban el Bono en
1999 segn la ECV, y lo compara con el nmero potencia l de beneficiarios. Se
observa que el nmero de personas que no reciben el Bono aun cuando cum-
plen con todos los requisitos es elevado - un 59% de los elegibles- mientr as
que el nmero de personas a los que no les corresponde recibir el Bono pero
que lo reciben representa el 54% del total de los beneficiarios.
Cuadro 11.3 Focalizacin del Bono Solidario (personas beneficiarias)
Reciben Bono
No reciben Bono
Total
Puente: Banco Mundial 2000.
Elegible
590.955
856 .442
1.447.397
No elegible
692 .985
1.417.795
2. 110.780
Total
1.283.940
2.274.237
3.558.177
d. Nivel de beneficio inadecuado. En la act ualidad las madres con hijos menores
de 18 aos de edad reciben US$ 11,5 por mes, los ancianos US$ 7,0 y los
discapacitados US$ 7,0. Estos niveles de beneficios estn basados en el prop -
sito inicial para el que se cre el Bono Solidario: ayudar a las familias a hacer
frente a los costos de gas y elect ricidad como consecuencia de la eliminaci n
de los subsidios a la energa. Sin emb argo, los subsidi os fueron rest ablecidos
con posterioridad, y el Bono Solidar io que iba a actuar como sustituto de los
mismos nunca se elimin . El clculo del beneficio est basado en un criterio
histrico, y no est sustentado en un clculo preciso en cuanto a su ut ilizacin
esperada por parte de los beneficiarios. Factores como la lnea de pobreza, el
costo de oport unidad de acumular capi tal humano, los costos de recibir aten-
cin mdica bsica, o el efecto de la dolarizacin y la inflacin sobre los ingre-
sos de quienes perciben el beneficio no se tuvieron en cuenta para e! clculo.
e. Problemas insti tucionales. En la actualidad el Bono Solidario es un ente con
autonoma financiera, adscrito al Minist erio de Bienest ar Social. Sin embargo
los pagos se hacen desde el Ministerio de Economa y Finanzas. Esto quiere
decir que no hay un solo organismo responsab le, sino que distintos aspectos
de la administ racin del Bono Solidario estn bajo el dominio de organismos
diferentes, creando confusin y problemas de coordinaci n. Existen ot ros as-
pectos institucionales que deben revisarse. Por ejemplo, el uso de la red de
bancos privados para el pago del beneficio, que est concentrada en zonas
netamente urbanas; la verificacin por parte de los bancos de la identidad de
quien recibe e! pago, pero la falta de obligatoriedad de tr ansferir dicha infor-
macin al gob ierno; la manera en que se hacen los pagos (hora rio de atenci n
y tiempo de espera en bancos pr ivados).
f. Falta de evaluacin de impacto. No existe una evaluacin de impacto de! Bono
Solidario que per mita evaluar la utilidad del mismo. El intento ms cercano a
una evaluacin de impacto es una encuesta de lnea de base del Bono Solida-
rio, realizada en agosto de 2002, donde se intenta det erminar el destino del
dinero por parte de los beneficiarios. Pero, al igual que e! resto de los progr a-
mas de la red, no se cuenta con una evaluacin seria de los efectos de! bono.
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 275
g. Falta de claridad en objerivo de! programa. Como se mencion anteriormente,
la razn histrica que dio lugar a la creacin del Bono Solidario - la elimina-
cin de los subsidios al consumo de energa- ha quedado desvirtuada al haber-
se reinst aurado los mismos. El Bono en la act ualidad es una tr ansferencia en
dinero sin un propsito determi nado, lo que perjudica las dems dimensiones
de! programa, como focalizacin y nivel de beneficios.
h. El Bono no busca generar cambios de comportamiento. En muchos casos los
programas de asistencia social ms eficientes son los que intentan generar cam-
bios en el comportamiento de los beneficiarios, como por ejemplo la educacin
de las madres, en cuanto a aspectos de nutricin se considera ms efectivo y
duradero que la distribucin de alimentos. El Bono Solidario es una rransferen-
cia de dinero pura que no tiene como propsito generar cambios de comporta-
miento, con lo que se corre el riesgo de generar dependencia en los beneficiarios.
E. Recomendaci ones
La red de asistencia social de Ecuador adolece de numerosas fallas que requer irn
de atencin por parte de la nueva administracin. El problema principal no radica
en la falta de fondos para asistencia social, sino en que el gasto en asistencia social
no est bien focalizado, varios programas son regresivos, y por lo tanto no llegan a
quienes ms los necesitan.
Las recomendaciones en esta Nota se cent ran en tres categoras . En primer
lugar, aumentar la flexibilidad de la red de asistencia social, garantizando algn
mecanismo que permita que la misma se adapte a pocas de crisis, donde e! nmero
de personas que demandarn asistencia social crecer. En segundo lugar, corregi r
una serie de distorsiones en la red de asistencia social actual. Ello requerir revisar
los beneficios, criterios de focalizacin, objet ivos y administracin de ciertos pro-
gramas. Cambios como stos requieren de mucha voluntad poltica y no son fciles
de implementar, por lo cual es fundamental evaluar e! impacto de las medidas que
se adopten. La tercera recomendacin tiene que ver con e! programa de asistencia
ms grande que tiene Ecuador, el Bono Solidario. El nuevo gobierno debera con-
centra r sus esfuerzos en aprovechar la estructu ra montada en un prog rama que
tiene mucho alcance, y que podra servir como la columna vertebral de la red de
asistencia social. Para ello se requieren numerosos cambios que se describen a con-
tinuacin.
Aumentar la flexibilidad de la Red de Asistencia Social
Como se mencion anteriormente, flexibilizar la red de asistencia social significa
establecer mecanismos para permitir su expansin en tiempos de crisis y su con-
traccin en circunstancias normales, cuando la demanda por asistencia social dis-
minuye. Para ello se recomienda lo siguiente :
a. Proteger el presupuesto delos programas prioritarios deasistencia social. Se recomien-
da la creacin de presupuestos mnimos estat utarios para ciertos programas
de asistencia social. La red de asistencia social debera contar con un presu-
puesto bsico que sea protegido, al menos para ciertos programas. En ese
276 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
sentido e! establecimiento de clusulas de proteccin de estos gasros en los
acuerdos con los organismos multilaterales es una opcin que se ha utilizado
en el pasado y que ha permitido mantener en funcionamiento ciertos progra-
mas prioritarios.
b. Disear un sistema quepermitala actualizacin de los beneficiarios de los programas.
Hasta e! presente los programas focalizados ms importantes no permiten la
inclusin de nuevos beneficiarios. Esto implica que durante una crisis quienes
requieran asistencia social transitoria no podrn acceder a ella. Es necesario
pensar en un mecanismo que permita inscribir nuevos beneficiarios en distin-
tos momentos de! ao. Un mecanismo para ello es verificar peridicamente las
caractersticas de los beneficiarios potenciales, particularmente durante una
crisis. Otra posibilidad es considerar la descentralizacin funcional de ciertos
programas, ya que al estar la administracin en manos de provincias o canto-
nes, se estara ms cerca de los beneficiarios potenciales y sera ms sencillo
evaluar las necesidades de la poblacin.
c. Considerar la creacin de un programa de obras pblicas u otro programa anticclico.
Los programas de obras pblicas proveen de un ingreso a quienes estn
desempleados y no pueden conseguir trabajo durante una crisis, y a la vez
contribuyen a crear infraestructura. La ventaja que ofrecen estos programas es
que son netamente anticclicos y transitorios, ya que slo durante una crisis
existir un grupo importante de individuos buscando trabajo que no lo encon-
trarn. En general, estos programas son autofocalizados, ya que ofrecen un
salario lo suficientemente bajo para atraer slo a personas muy pobres que
verdaderamente lo necesitan, y por lo general e! beneficio otorgado es de corra
duracin. Estos programas tienden a ser caros, pero parte de! financiamiento
para un programa de este tipo podra provenir de la racionalizacin o adapta-
cin de muchos otros programas existentes en la red, como los subsidios al
consumo de energa.
Mejorar la coordinacin y focalizacin de los programas existentes
Idealmente la red de asistencia social debera centrarse en unos pocos programas
con objetivos concurrentes e instrumentos de focalizacin consistentes. En e! caso
de Ecuador la red podra abarcar los grupos vulnerables y los riesgos ms inmedi a-
tos a los que dichos grupos estn sometidos a travs del Bono Solidario, la Beca
Escolar y un Programa anticclico como el de obras pblicas . Esto implicara refor-
mar e! Bono Solidario - las recomendaciones al respecto se hacen en e! pr ximo
punto- para orientarlo hacia la proteccin de la niez temprana y la mujer embara-
zada contra riesgos de desnutricin, y reducir la influencia de otros programas que
ofrecen transferencias en especie. La eliminacin de programas puede ser muy cos-
tosa desde e! punto de vista poltico, por lo cual al menos debe intentarse mejorar la
coordinacin entre los programas que ya existen , y evitar la tentacin de crear
programas adicionales a los recomendados. Se recomienda estudiar las siguientes
medidas:
a. Adoptar criterios defocali zacin consistentes. Como se explic en la seccin ante-
rior hay evidencia de que los programas de asistencia social actuales no siern-
L A RED DE ASISTENCIA SOCIAL 277
pre llegan a quienes ms lo necesit an. Se sugiere que se adopte un nico crite-
rio para focalizar los programas de asistencia social ms import ant es. Existen
al menos dos posibilidades. Por un lado se pueden usar encuest as de hogares
para determinar qu hogares son los ms necesit ados, y hacer a estos hogares
acreedores de una serie de beneficios. Di cho sistema deber ser revisado peri-
dicamente para permitir la incorporacin de nuevos hogares y para validar la
informacin obtenida sobre los hogares que ya se benefician, de modo que se
minimicen los errores de inclusin y exclusin. Existen numerosos ejemplos
de este tipo de criterio de focalizacin, como el SISBEN en Colombia, y el
propio SELBEN que est siendo desarrollado en Ecuador. Este sistema tiende
a ser muy oneroso y difcil de administra r, por lo que en varios casos se ha
optado por util izar mapas de pobr eza para otorgar beneficios. Los beneficios
se otorgan a todos los habit antes de det erminadas comunidades consideradas
muy pobres. Este sistema es ms fcil de administ rar, pero en pr incipio puede
generar errores de exclusin si el mapeo no se hace con el suficiente grado de
precisin, es decir, considerando la divisin geopolt ica ms baja de la pobla-
cin (en el caso de Ecuador subparroquial).
b. Mej orar la coordinacin deprogramas existentes. Los objet ivos de los progr amas a
los que se les d ms preeminencia deben estar clarament e definidos. Esto
impli car identifi car los grupos a los que se qui ere llegar, los criterios de
focalizacin, y los riesgos cont ra los cuales se quiere prot eger a los beneficia-
rios, para evitar que se superponga n programas que benefician a un mismo
hogar y que tr at an de corregir el mismo problema. En este sent ido ser nece-
sario, por ejemplo, reconsiderar el rol del Progr ama de Alimentacin Escolar,
ya que ste atiende a t ipos de riesgo similares a los de otros programas . El PAE
t iene un presupuesto codificado para 2002 de US$ 46 millones, y pr ovee de
suplementos nurricionales a nios en edad escolar, tant o primaria como se-
cundaria. Si bien el progr ama utili za un aproximado de mapa de pobreza de-
terminado por el nd ice de Vulnerabilidad Social, IVS, en el ao 2001 se
otorgaro n suplementos a aproximada mente 1,4 millones de nios en edad
escolar. En 1999 haba en Ecuador 1.629.065 nios matr iculados en la escue-
la primaria, por lo que claramente este progr ama no est llegando slo a los
ms pobres. Adems, como todo progr ama que otorga tr ansferencias en espe-
cie a tr avs de escuelas, los ms pobr es no alcanzan a beneficiarse por estar
fuera del sistema educativo formal. En cuanto a los objet ivos de programas
como ste, resulta claro que no soluciona los problemas de desnutricin infan-
t il, ya que la desnutricin requiere de int ervenciones en edades muy tempra-
nas. y si bien act a como incenti vo a la asistencia escolar, el PAE compite con
el Bono Solidario, donde encuestas recient es det erminan que un 60% de los
beneficiarios usa todo o una porcin significativa del dinero obtenido para la
compra de alimentos, y con la Beca Escolar, que tiene por objetivo promover
la asistencia escolar a tr avs de un subsidio en dinero a las famil ias que envan
a sus hijos a la escuela.
c. Considerarla eliminacin de los subsidios al consumode energa. Se ha demostr ado
que dicho progr ama es altament e regresivo y costoso para el gobierno.
278 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
d. Realizar una evaluacinde impactode losprogramas ms importantes. Toda decisin
de cambio en los programas actuales debe estar fundamentada en un estudio
de costo beneficio y medicin de impacto de los mismos.
e. Privilegiar programasde demandacomo los subsidios condicionados. Esto va a reque-
rir una mejora concomitante de la oferta de servicios de salud y educacin para
facilitar el cumplimiento de los requ isitos por part e de los beneficiarios.
Reorientar el bono solidario hacia un programa de subsidios
condicionad os
El Bono Solidario, que representa aproximadamente la mitad del presupuesto del
gob ierno en asistencia social, cuenta con las herramient as para converti rse en el
prog rama central de la red de asistencia social. Sin embargo, es necesario realizar
una serie de cambios al programa, incluyendo una revisin de sus objetivos , un
reclculo de los beneficios oto rgados basados en criterios claros, y una mejora en su
focalizacin. Especficamente se recomienda:
a. Convertir al BonoSolidario en un subsidio condicionado, orientadohacia la proteccin
de la salud de nios y mujeres embarazadas en situacin de pobreza. Los programas
para nut ricin infant il tienen muy escasa cobert ura. De aproximadamente 1,3
millones de nios y nias entre cero y cinco aos de edad, los programas destina-
dos a este grupo vulnerable alcanzan a brinda r servicios a aproximadamente
200 mil nios, a la vez que, segn datos del SJISE
1
\ existen aproximadamente
600 mil nios con desnutricin crnica. Claramente la cobertura de los pro-
gramas que t rat an de aliviar este problema es insuficiente e inadecuada. El
Bono Solidario ofrece una buena opor tu nidad de fomentar controles de nutri-
cin y salud a nios, a cambio de la t ransferencia en dinero. Este esquema ya
funciona en ot ros pases como Colombi a y Mxico. La reconversin del Bono
Solidario implicar ent re otras cosas analizar: la posibilidad de incluir mujeres
emba razadas en el sistema; el tipo de controles que se exigiran a las madres; la
exclusin de quienes reciban beneficios por otros programas como el ORI, PDI ,
o el PANN
I6
; Yqu hacer con las madres con nios mayores de cinco aos, para
los que el tipo de control y el objetivo del programa seran diferentes .
b. Mantener el beneficio para ancianos, o reemplazarloprogresivamente por una pensin
nocontributivapara ancianos pobres. Se estableci en la seccin JII que los ancia-
nos son un grupo vulnerable, especialmente los que no reciben pensi ones del
sistema de seguridad social (la mayora). El Bono Solidario es entonces el ni-
co progr ama que mitiga la falta de ingresos en este grupo demogr fico. Sin
embargo, se debe coordinar con el sistema del seguro social, para que este
progr ama no compita con una posible pensin no cont ributiva que formara
part e de los planes de reforma del IESS (ver Not a de Poltica sobre el Sistema
de Seguridad Social). Tambin se debe impedir que los ancianos que viven con
15. Sistema Int egrado de Ind icadores Sociales del Ecuador.
16. Operacin Rescate Infantil , Programa de Desarrollo Infantil y Progr ama Nacional de Aliment a-
cin y Nutricin, respectivament e.
LA RED DE ASISTENCIA SOCIAL 279
familias que reciben el Bono Solidario se vean beneficiados por el Bono, gene-
rando un doble beneficio en esas familias. Una posibilidad es considerar una
reduccin en el beneficio en lugar de su eliminacin completa.
c. Mejorar los criterios defocalizacin. En primer lugar, se debe depurar la base con
un criterio consistente con el de los otros programas ms impo rta ntes de asis-
tencia social. En segundo lugar, se debe permitir la incorporacin de nuevos
beneficiarios con el tiempo siempre que cumpl an con las condiciones que se
establezcan para acceder al beneficio. En tercer lugar, se debe elegir un criterio
claro para focalizar, estudiando las ventajas y desvent ajas de sistemas como
encuestas o mapas de pobreza, e incluso considerar la combinaci n de stos
con criterios de aurofocalizaci n.
d. Revisar el monto del beneficio otorgado. Esto depender en buena medida de los
objetivos y la poblacin beneficiaria del prog rama. Por ejemplo, el monto de
beneficio que se dara para proteger a nios contra problemas de desnutr icin
sera muy diferente del que se otorgara con la finalidad de protege r a las
familias por disminuciones transitorias en sus niveles de ingreso o para prote-
ger a los nios de posibles prdidas en la acumulacin de capital humano. El
beneficio debe basarse en un criterio claro, respet ando las restricciones de tipo
fiscal. Por ejemplo, increment ar el beneficio a las mad res hasta alcanzar un
50% de la lnea de pobreza implicara la necesidad de duplicar el presupuesto.
En ese caso, dadas las limitaciones de tipo fiscal, los recursos podran provenir
de la reorgan izacin de los prog ramas existentes o de una depuracin en los
beneficiarios en funcin del criterio de focalizacin que se adopte. Rofman
(2002) estima los costos adicionales de increment ar beneficios y beneficiarios
bajo distintos escenarios.
e. Revisar los aspectos administrativos del programa. Esto incluye reevaluar los con-
tr atos con los bancos privados para el cobro del beneficio, la comprobacin de
la identi dad del beneficiario, y las posibles demoras en la ejecucin del presu-
puesto del proyecto.
f. Evaluarel impactodelprograma. Se debe incluir en el diseo del nuevo prog rama
un plan de evaluacin de impacto.
F. Conclusiones
Los cambios polticos que se avecinan en Ecuador constituyen una opor tunidad
para discut ir las bases de una red de asistencia social ms eficiente y equitativa. La
economa se ha recuperado en los ltimos aos, pero los efectos de la dolarizacin y
la posible reaparicin del fenmeno de El Ni o requieren que se encare un anlisis
profundo de los programas de asistencia social. Se ha enfatizado en esta Not a que
muchos de los cambios no requieren aumentos de presupuesto, sino una firme vo-
lunt ad poltica para mejorar el bienestar de los grupos vulnerables de la poblacin
ecuato riana.
Cuadro 11.4 Matriz de polticas
Problem as
Corto pl azo
(a junio 2003)
Med idas de poltica
Mediano pl azo (2003-
2007)
I. La red de asistencia soc ial es infl exibl e
Indicad or es de progreso Obj et ivos/Met as
N
00
O
2. Ausencia de cri terios de focalizacin consistent es y regresividad
El presupuesto para asistencia
social es rgido, y no depende
de las necesidades de
pto teccin social de los
grupos vulnerables
Los programas de asistencia
social no cont ienen
mecanismos para actualizar la
base de beneficiarios
No hay programas
anticclicos
Varios programas de
asistencia social son
regresivos o poseen una
focalizacin inadecuada
Proponer nuevos pisos
mnimos para ciertos
programas de asistencia
social
Evaluar posibles mecanismos
de act ualizacin en al menos
tres de los programas de
asistencia social ms
importantes
Evaluar los costos de
implement ar dist intos
programas ant icclicos
Redefinir objetivos y
poblacin beneficiaria en los
programas ms importantes.
Realizar una evaluacin de
impacto de los programas
ms importantes de la red de
asistencia social
Proteger el presupuesto de
asistencia social de los progra-
mas ms importantes;
Implement ar plan de actua liza-
cin de base de datos de
beneficiarios en al menos tres de
los programas ms important es
Reorientar recursos de los
programas de asistencia social
ms regresivos hacia la creacin
de un programa anticclico
Evaluar distintos mecanismos de
focalizacin.
Adopt ar un mecanismo de
focalizacin unificado para los
programas ms import antes, de
manera coordi nada.
Presupuestos de programas de
asistencia social;
Acuerdos con organismos
multilaterales explicitando pisos
mnimos para asistencia social;
Fondo de Estabilizacin en
funcionamient o
Base de datos de beneficiarios
Reporte con simulacin de distintos
programas ant icclicos
Reportes sobre objetivos y poblacin
beneficiaria de los programas de
asistencia social
Report e con evaluacin de impacto
Reporte sobre mecanismos de
focalizacin
Decreto, ley, o regl ament o
adoptando criterio de focalizacin
unificado
Dot ar a la red de asistencia
social de mayor flexibilidad
para que pueda responder a
situaciones de crisis a travs de
cambios anticclicos en su
presupuesto
Permitir que individuos en
situaciones transitorias de
vulnerabilidad se beneficien de
programas de asistencia social
Mejorar la capacidad de
reaccin de la red de asistencia
social a sit uaciones de
emerge ncia
Mejorar la focalizacin de los
programas de asistencia social
m
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(5
Medidas de poltica
(Conti nuacin Cuadro 11.4 )
Problemas
Escasa cobert ura para ciertos
riesgos clave
La focalizacin del Bono es
inadecuada. Se ut iliz auto-
focalizacin al comienzo del
programa y no se han
incorpo rado nuevos
beneficiarios
El nivel de beneficios no est
basado en un criterio claro y
es muy bajo
Corto plazo
(a junio 2003)
Analizar los vacos en la red
de asistencia social en
funcin de grupos vulnera-
bles y tiesgos que no se
atie nde n correctame nte
Examinar la posibilidad de
incorporar nuevos beneficia-
rios a la vez que se co ntina
con la depuraci n de la base
de datos de beneficiarios
Establecer un criterio claro
para la det erminaci n del
beneficio. Si el Bono se
convierte en un subsidio
condicionado, ent onces el
beneficio debe estar
relacionado con la lnea de
pobreza o el costo de una
canasta bsica de alimentos
Mediano plazo (2003 -
2007)
Coordinar los progr amas
existentes para minimi zar
supe rposici n y el otorgamiento
de beneficios a grupos que no los
necesitan
3. Fallas en el Bono Solidario
Reorient ar e! Bono Solidario
hacia e! objetivo de combat ir la
desnu tricin co nvirtindolo en
un subsidio condicionado.
Actualizar los beneficios con base
en los criterios que se hayan
establecido
Indicadores de progreso
Plan de coordinacin de los
programas ms import ant es
Plan par a reorient ar prog ramas hacia
la cobert ura de los riesgos que estn
desatendid os en la act ualidad
Cambios en el reglament o de
operacin de! Bono Solidario
Cambios en el manual operat ivo del
Bono Solidario
Objetivos/Metas
Mejorar el alcance y la
efectividad de la red de
asistenci a social
Mejorar la efect ividad de!
Bono Solidario
Mejorar el nivel de ingresos de
los beneficiarios en funcin de
los objetivos del programa
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s
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~
No existe una evaluacin de
impacto ni claridad en los
objetivos del progr ama
Realizar evaluaciones de impacto Report e con evaluaciones de impacto
peridicas
Permiti r correcciones en el
Bono Solidario en funcin de
su impacto sobre los
beneficiarios
N
00
-
282 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Anexo
Cuadro IIA.I Incidencia en programas seleccionados de asistencia social
Quintiles Consumo Desayuno Programas Programas Bono Subsidio a Subsidios
per cpica escolar de alimentos de cuidado solidario la gasolina al gas
gratuitos infantil
Ms pobre 5 38 17 16 27 O 8
Segund o 9 15 18 37 28 1 14
Tercero 13 12 46 20 25 4 20
Cuarto 20 33 19 19 16 10 24
Ms rico 53 2 O 7 4 85 33
Fuente: Vos, Ponce, Len, el al., 2002 .
12
El sistema previsional
Rafael Rofman1
El sistema previsional ecuatoriano presenta tres tipos deproblemas ensu diseo, gestin y situa-
cin institucional, quedeben serresueltos enel corto y mediano plazo. El primertipo serefiere a
la cobertura efectiva del mismo, donde es posibleobservar quelaproporcin delapoblacin activa
y anciana protegida por el Seguro Social Obligatorio del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social(IESS) es de las msbajasde la regin. Otros programas de tipo nocontributivo, como el
Seguro Social Campesino o el Bono Solidario, extienden la cobertura, pero con beneficios excesi-
vamente bajos para resultar en una proteccin efectiva de la tercera edad. Un segundo tipo se
refiere al manejo financiero del IESS. Por un lado, el Instituto contabiliza como activo una
deuda del Estadocorrespondiente a los aportes que, pormsdeuna dcada, nofueron deposita-
dos. El monto de la deuda difiere significativamente segn sea calculada por el IESS opor el
Ministerio de Economa. Estadiferencia afecta enforma significativa la magnitudrealde las
reservas, que, adems, noestn claramente separadas segn sea su destino, por lo quees posible
queexistan subsidios cruzados novisibles. Finalmente, dado queel Estado est obligado porley
a contribuir con un 40% delos beneficios delospensionados cada ao, aun cuando el programa
depensiones del 1ESS seencuentre en una clara situacin de supervit, ellogenera una presin
fiscal innecesaria. Un tercer tipodeproblemas serefiere a la situacin legal del sistema. Con la
sancin de la leyde reforma en noviembre de2001, un nuevo diseo institucional deba comen-
zar a implementarse. Sin embargo, su aplicacin plenafue bloqueada por una resolucin del
Tribunal Constitucional, resolucin quea suvezfue cuestionada judicialmente. En consecuencia,
la aplicabilidad dela nueva leyes discutibley el IESS ha optado poraplicaralgunos aspectos de
la misma e ignorar otros, en forma discrecional. Adems, an si la ley fuera finalmente
implementada, existen problemas serios ensu redaccin, enparticular enlo referido al rolde la
Comisin Tcnica de Inversiones en su relacin con los fondos privados de pensiones y a la
existencia dealgunas reglasinapropiadas paraestos, quedeberan sercorregidas antes deponerse
enprctica. EstaNotapropone medidas paraampliarla cobertura deasegurados enforma fiscal
y socialmente responsable, mejorar el manejo financiero de! IESS y fortalecer la inestabilidad
institucional del Sistema.
1. Economista Senior y Especialista en Previsin Social del Banco Mundial. El autor agradece los
comentarios de McDonald Benjamn, Chrisropher Chamberln, Danel Dulitzky, J ose R. Lopez
Cliz, Anira Schwarz, y la gentileza y apoyo de los funcona rios del Goberno del Ecuador y de la
oficina del Banco Mundial en Quito.
284 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENI O
A. Diagnstico del sistema
La organizacin institucional del sistema previsional del Ecuador
El sistema de prot eccin del ingreso de los ancianos en Ecuador est int egr ado por
tr es progr amas de t ipo contributivo, uno que , aunque nominalment e contri butivo
tiene un fuerte componente de subsidio y un quinto programa no cont ribut ivo. El
principal progr ama contr ibutivo es el Segu ro Social Obli gatorio (SSO), que cubre a
los tr abajadores del sector formal de la economa, y los ot ros dos son los sistemas de
pensiones de las Fuerzas Armadas y de la Polica. El Seguro Social Campesino (SSC),
que cubre a campesinos que t rabajan en forma independiente o son miembros de
comunas, cooperativas u otras formas de organizacin comunitaria, es formalmen-
te cont ribut ivo, pero los aportes realizados por los beneficiarios cubren una mnima
part e de los gastos. Finalmente, un quint o programa, que no fue creado como part e
del sistema de pensiones pero que en la prctica cumple un rol de import ancia en la
provisin de seguridad econmica en la tercera edad es el Bono Solidario.
El Seguro Social Obligatorio se origin en las dos primeras dcadas del siglo
XX, cuando los trabajadores de algunos sectores de la administracin pbli ca ob-
tuvi eron el derecho a recibir pensiones una vez ret irados . El mismo se expandi a
Otros sectores de servidores pbl icos y empleados del sector privado en las dcadas
siguientes, a la vez que se agregaron ot ras cobert ur as, incluyendo enfermedad,
mat ernid ad, invalidez, muert e, accidentes del tr abajo y cesant a. El SSO es admi-
nistrado por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (lESS) desde principios de
la dcada de los setenta. El IESS tambi n administ ra el SSC, que fue creado hace
poco ms de 20 aos, con la intencin de extender la cobert ura de la seguridad social
a las familias pertenecientes a comunas u ot ras organizaciones sociales de campesinos.
Est e programa se ha financiado con apor tes de tr abajadores y emp leadores inscritos
en el SSO, aportes del Est ado y aportes mnimos de los part icipant es, al t iempo que
los beneficios son menores a los de qui enes se encuent ran cubiertos por el rgimen
general.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y la Polica tienen una proteccin simi-
lar a la del SSO, a travs de progr amas que son administ rados por entes indepen-
dient es, el Inst ituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (lSSFA) y el Instituto
de Seguridad Social de la Polica (lSSPOL). Por ltimo, el Bono Solidario, que otor-
ga una prestacin econmica no contributiva a ancianos sin recursos, es adminis-
tr ado a tr avs del Ministerio de Bienestar Social.
La estructura del sistema de pensiones antes de la reforma
Hasta la sancin de la reforma de fines de 2001 , el Seguro Social Obli gatori o pro-
tega a sus afiliados contra los riesgos de invalidez, vejez y muert e (lVM), as como
los riesgos vinculados a salud, mat ernid ad, accident es del trabajo y cesanta. La
parti cipacin en el mismo era obligatoria para todos los empleados del sector p-
blico y privado. Su financiamiento se realizaba a tr avs de aportes personales de los
tr abajadores y de los empleadores, adems de un aport e adicional del Estado. Los
aportes de empleados y empl eadores financiaban estos beneficios, as como el Esta-
do, con un aporte equivalente a un 40% de las pensiones que paga el Inst ituto. Los
EL SISTEMA PROVISIONAL 285
aportes totales de trabajadores y empleadores alcanzaban al 20,5 % del salario de
aportacin, de los que aproximadamente un 8,4 % se destinaba a la cobertura de
IVM. Adicionalmente, y como parte del marco legal del Cdigo de Trabajo, e! IESS
administraba un fondo de reserva consistente en un aporte mensual de los empleadores
por e! equivalente de un doceavo del salario mensual, que se acreditaba a una cuen-
ta individual de! trabajador y luego poda recuperar al finalizar la re!acin laboral
con e! empleador o luego de tres aos.
Los trabajadores de ambos sexos podan retirarse al cumplir 55 aos , siempre
que tuvieran 30 aos de aportes acreditados. Los dos lmites (edad y aos de apor-
tes) tenan flexibilidad. As, una persona con 40 aos de aportes poda retirarse sin
lmite de edad, mientras que quienes tuvieran menos de 30 aos podan hacerlo a
edades ms avanzadas, con un mnimo de 10 aos de aportes, que permita la
jubilacin a los 70 aos de edad.
El haber mensual de la jubilacin por vejez era una proporcin del promedio
de los mejores cinco aos de salarios de! trabajador, determinada con base en los
aos de aportes. As, quienes tuviesen 10 aos de aportes al momento del retiro (sin
importar la edad) reciban un 50 % de su salario previo, porcentaje que se aumenta-
ba en 1,25 puntos por ao adicional hasta alcanzar un 81 ,25 % con 35 aos de
aportes, hasta un mximo del 100% con 40 aos de aportes.
Si bien se estableca como requisito para obtener la jubilacin el cesar en la
actividad, no haba restriccin para reingresar una vez jubilado, con lo cual un
trabajador poda percibir simultneamente su pensin y un sueldo o salario. Ade-
ms , estos aportes adicionales posteriores a la jubilacin generaban un incremento
de! haber, de entre el 0,8% y el 3% por ao de aportes adicional, dependiendo de la
edad. Por ltimo, exista una jubilacin especial reducida, que permita obtener el
beneficio a los 45 aos teniendo 25 aos de aportes, con una reduccin proporcio-
nal de! beneficio.
Los beneficios de invalidez y muerte tenan una estructura particular, ya que
los montos de los mismos no estaban establecidos como un porcentaje automtico
de! salario previo, sino que tambin aumentaban a medida que el causante tuviese
ms aos de aportes. En e! caso de la invalidez, el trabajador que tuviera un mnimo
de 60 aportes mensuales, tena derecho a una pensin luego de ser declarado inv-
lido por el IESS. La pensin correspondiente se calculaba con el mismo criterio de la
jubilacin, con un mnimo del 43 ,75% de! salario para quienes tuvieran e! mnimo
de cinco aos de aportes. En e! caso del fallecimiento, la proteccin inclua a viuda o
conviviente mujer, viudo o conviviente varn si es invlido y a cargo de la fallecida, e
hijos menores de 18 aos o incapacitados. Los beneficios en este caso eran del 40 % de
la pensin que el fallecido hubiese estado cobrando o hubiese tenido derecho a cobrar
para los viudos o convivientes y 20% de! mismo monto para cada hijo. La normativa
tambin prevea beneficios para otros familiares, en casos excepcionales.
Tanto las tasas de aportes como los beneficios se determinaban con base en un
"salario imponible". Este salario reflejaba slo una parte de los ingresos efectivos de
los trabajadores, debido a que, en las ltimas dcadas, los ajustes de salarios de los
trabajadores han tendido a realizarse no a travs de aumentos directos sobre las
remuneraciones, sino mediante la creacin de nuevos conceptos salariales. As, se
fueron creando distintos terns que, aunque formaban parte del ingreso total del
286 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
trabajador, no eran considerados salario a los fines contributivos. Esta prctica al-
canz su mxima expresin en el sector pblico, donde existen 28 conceptos por los
cuales se pagan retribuciones, mientras que las contribuciones slo se realizan por
e! salario bsico. Estas remuneraciones complementarias, que representaban un
36,5 % de la remuneracin total en 1990, fueron creciendo hasta alcanzar un mxi-
mo de! 92,5 % en 1999 (lESS, 2001). Este proceso comenz a revertirse en el ao
2000, y estimaciones privadas indican que en la actualidad el ingreso imponible
representa un 82,5% de la remuneracin total en e! sector privado y un 25 % de la
misma en e! sector pblico. La distorsin que este fenmeno introdujo en e! sistema
es doble : por un lado, redujo fuertemente los recursos del IESS para el financiamiento
de los beneficios, mientras que, al mismo tiempo, afect (pero en menor grado) los
beneficios futuros de quienes aportaron en estos aos .
A diferencia de! SSO, e! Seguro Social Campesino requiere aporres mnimos
para acreditar derechos. Los jefes de familia deben aportar un 1% de! salario mni-
mo vital de los trabajadores, y la financiacin se complementa con un 0,35 % de los
salarios que deben aportar trabajadores y empleadores registrados en e! SSO, un
0,30% de la misma masa salarial como aporre del Estado ms una contribucin
adicional directa de! Estado. La inscripcin en el SSC da derecho a acceder a servi-
cios de salud para el grupo familiar y, para e! jefe de familia, beneficios por invalidez
o vejez, por un monto equivalente al 75 % de! salario mnimo vital. El derecho a la
pensin por vejez se adquiere a los 65 aos, en caso de tener al menos 10 aos de
aportes, requisito que disminuye a partir de los 71 aos hasta llegar a 5 aos como
mnimo para quienes tengan 75 o ms aos de edad.
Por ltimo, el Bono Solidario es una prestacin de tipo asistencialisra que
otorga en Ministerio de Bienestar Social. El bono fue creado en 1998, para reem-
plazar los subsidios al consumo de energa eliminados ese ao (aunque los mismos
fueron restablecidos poco despus), y se focaliza en madres de hijos menores de
edad, invlidos y mayores de 65 aos sin recursos. En el caso de los ancianos, los
requisitos para obtener e! beneficio eran tener la edad mnima, un ingreso familiar
menor a US$ 20 mensuales y no tener un empleo. Este programa se encuentra
cerrado, en el sentido de que en e! momento de su creacin se realiz una inscrip-
cin masiva pero, desde entonces, no admite nuevos beneficiarios.
La situacin financiera
La situacin financiera del sistema de pensiones en Ecuador es difcil de evaluar,
debido a varios factores . Por un lado, e! IESS no ha mantenido en forma separada la
administracin y contabilidad de los distintos seguros, con lo que es necesario rea-
lizar distintas estimaciones para obtener una aproximacin a la evolucin de! segu-
ro de vejez, invalidez y muerte en la ltima dcada. Adems, los flujos de ingresos
han sido muy variables, como resultado de las variaciones en los salarios imponibles
discutidos en la seccin anterior, e! incumplimiento de! Estado en sus obligaciones
como empleador y como aportanre directo y las bruscas variaciones en las variables
provocadas por la inflacin y la dolarizacin del ao 2000.
El IESS ha tenido, en los ltimos aos, resultados financieros positivos, siendo
e! peor ao 1999, cuando el supervit alcanz a slo el 0,2 % de! PIB, y el mejor en
EL SISTEMA PROVISIONAL 287
2001, cuando lleg al 1,7%, mientras que la proyeccin para el 2002 se aproxima
al 2%. Estos resultados reflejan e! efecto combinado de los dist intos seguros , ent re
los que los de salud y vejez son los prin cipales (Grfico 12.1) y el crecimiento re-
ciente en los ingr esos se debe a qu e e! Estado reinici e! pago de sus obligac iones.
Gr fico 12.1 Flujo financiero del IESS, en % del PIB, 1993-2002
4,5 r-------- - - - - - - - - - - - - - - - - ---,
-1 ,0
3,5
3.0
:g 25
" ' .;:-
2,0
15
1,0
=--"'----' ..
0,5

1993 199-1 1995 1996 1997 1998 1999 2000 20111 2002(proy)
Fnentr: Propia, W I1 base en c:I IESS, 200 l a r 2002 yFMI, 2002.
El anlisis de la evolucin del seguro de vejez, invalidez y muert e es ms com-
plejo, debido a que, como indi cramos ante riormente, el IESS no mantuvo la con-
tabilidad de los distintos fondos separados . No obsta nte, una esti mac in de los
valores financieros indica que el resultado tambi n ha sido positivo desde el ao
1993, con saldos que van desde un 0, 16% en 1999 al 0,74% de! PIB en 200 1. Es
int eresant e sealar que la tend encia en el ao 2002 indi ca un estancamiento en los
recur sos (en trminos del PIB), mient ras que e! gaseo contina su crecimie nto, por
lo que el supervit t iene una cada esperada de 0,25% del PIB (Grfico 12.2).
Grfico 12.2 Flujo financiero: seguro de invalidez, vejez y mu ert e (% del PIB,
1993-20(2)
2001 2002(proy) 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994

1993
0,5
3.0 ,...----- - - - - - - - - - - - - - - - -==
"l
c: 2.0
-;
-c
" .; 1.5

1,0
2.5
Fuente: Propia, con base:<.:11 d IESS. 200 101 y 2002 YFMI. 200 2.
288 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
El Grfico 12.2 presenta el resultado estimado para e! sistema de pension es
del SSO, sin considerar las transferencias del Estado . Una estimacin del resultado
total de la poltica dirigida a generar ingresos para los ancianos, resultar en una
cifra menor, ya que deben incluirse los gastos de los sistemas de retiro militar y
policial (con un gasto de US$ 60 millones y un dficit del 50% de ese valor), las
pensiones otorgadas por e! Seguro Social Campesino (menos de US$ 1 milln anual)
y el Bono Solidario a la tercer a edad (US$ 20 millones). Entonces, el gasto total de
los programas destinados a transferir ingresos a los ancianos en el 2002 estara en
torno al 1,1% de! PIB y el resultado financiero agregado de los mismos alcanzara
a un 0,15 % de! PIB. Finalmente, cabe acorar que, al finalizar el ao 2002, el Esta-
do habr transferido unos US$ 80 millones adicionales, o 0,4% del PIB.
La mejora en la recaudacin de resultados a partir de! ao 2000 se debe a dos
efectos. Por un lado, desde marzo de ese ao se inici un proceso de unificacin
salarial que tiende a simplificar la estructura de remuneraciones y a incluir una
mayor parte de los salarios en el ingreso imponible a los fines de las contribuciones
de seguridad social. Adems , desde e! ao 2001 e! Estado comenz a pagar las
contribuciones que le corresponden en su carcter de empleador y como tercero,
por lo cual se increment rpidamente la recaudaci n.
Los resultados positivos obtenidos por el IESS han llevado a una acumulacin
de reservas. A fines de 2001 la reserva de! Seguro General (que incluye lVM y
salud) alcanzaban segn la contabilidad del Instituto a US$ 1.092 millones, y el
crecimiento durante los primeros nueve meses de 2002 fue de aproximadamente
otros US$ 300 millones . Tambin es importante sealar que, entre los act ivos que
respaldan estas reservas, e! IESS contabilizaba, a diciembre de 2001 una deuda de!
Gobierno Nacional por US$ 2.085 millones, monto que no ha sido reconocido por
e! Gobierno, que estima el valor total de la deuda en aproximadamente US$ 400
millones, por lo que no es clara la magnitud real de las reservas.
El nivel de los beneficios
Una de las razones por las que el IESS ha podido mantener una cierta estabilidad
financiera a pesar de los problemas discuridos en la seccin anterior es que e! valor
de los beneficios tambin fue fuertemente afectado por la dinmica macroeconmica.
Los beneficios promedio, que a mediados de los noventa rondaban los 100 dlar es
mensuales (una vez imputados los pagos extr aordinarios), cayeron rpidamente
entre 1998 y el ao 2000, cuando alcanzar on a menos de US$ 30 mensuales. A
partir de! ao 2001 e! IESS comenz a aplicar una poltica de recuperaci n de los
valores, por lo que, en e! tercer trimestre de 2002, e! promedio se encontraba en
torno a los 70 dlares mensuales (Grfico 12.3).
Aunque e! promedio de los haberes se ha recuperado en e! ltimo ao, el
mismo es significativamente menor al prometido por la normativa. En efecto, de
acuerdo con la legislacin, los trabajadores jubilados por vejez deberan recibir be-
neficios equivalentes a aproximadamente el 75% del promedio de los mejores cinco
salarios. No obstante, e! sueldo promedio de los afiliados al IESS a mediados de
2002 era de US$ 171, mientras que la jubilacin promedio era aproximadamente
un 30% de ese valor. Esta fuerte diferencia se debe a varias razones, incluyendo la
inexistencia de mecanismos automticos de actualizacin de los haberes y la meto-
ELSISTEMA PROVISIONAL 289
dologa de clculo del beneficio inicial, que no actualiza el valor de los salarios para
el clculo del promedio de los mejores cinco aos.
Grfico 12.3 Beneficio promedio mensualizado por persona, en dlares, seguro de
invalidez, vejez y muert e, seguro social campesino y bono solidario 1995-2002
120 .
- _- --- . -._---- _._. _-.- _ - _ _-.
80
40
100
..,
:3 60
20 .. .. .. .. ..
O
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2002
200 3
Fuente: Propia, con base en el IESS, 200 1 Y2002, PPS, 2002 y FMI.
Los jubilados del Seguro Social Campesi no reciben, de acuerdo con la ley, un
haber equivalente a un 75% del salario mnimo vital, pero su valor no ha sido
ajustado desde la dolarizacin. Las pensiones promedio de este seguro alcanzaba n a
mediados de los novent a niveles algo mayores a los US$ 20 mensuales, pero luego
su valor cay en forma paralela al de los beneficios del SSO, hasta llegar a un nivel
de algo menos de US$ 3 mensuales en el ao 2000, sin que se haya corregido su
monto desde entonces.
Finalmente, los beneficiarios del Bono Solidario reciben US$ 7 mensuales des-
de diciembre de 2000. Este valor represent a un aumento respecto de los US$ 3 que
perci ban al moment o de la dolarizacin, y es aproximadame nte igual al monto
otorgado originalment e en 1998.
La cobertura
Los sistemas de pensiones tienen, como objetivo central, la provisin de ingresos
para quienes, por razones de edad (o invalidez laboral o fallecimiento), no se en-
cuentran en condiciones de generar los ingresos monet arios necesarios para su sub-
sistencia y la de su grupo familiar. Por ello, el tema de la cobertura de los sistemas
es central: un sistema de pensiones que no logra proteger a una propo rcin signifi-
cativa de la poblacin falla en su pri ncipal objet ivo.
La cobertura del sistema de pensiones de Ecuador es de las ms bajas de Am-
rica del Sur. Los indicadores de cobert ura habitualmente ut ilizados (como la pro-
porci n de la poblacin econmicamente activa que realiza aportes al sistema
cont ributivo, o la proporcin de personas de 60 aos y ms con beneficios) indican
que los valores son bastante ms bajos que lo encontrado en la regin, donde slo
supera el porcentaje de contribuyentes encontrado en Bolivia (Grfico 12.4).
290
E CUADOR: UN A AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Grfico 12.4 Porcent aje de la fuerza de trabajo que participa en los sistemas
previsionales contributivos en Sudarnrica, alrededor del ao 2000
;-
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11

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Filen/e: Palacios y Paliares (2000) y prop ia, con base en daros del IESS y PPS.
El problema de la baja cobertura en Ecuador se ha profundizado en los lti -
mos aos, ya que las dificul tades macroeconmicas afectaron la formalidad de los
trabajadores, Esto provoc, desde mediados de los noventa, un estancamiento en el
nmero de contribuyentes al SSO, en un perodo en que la poblacin activa conti-
nu creciendo sosrenidamente. Como consecuencia, la proporcin de la PEA cu-
bierta por el SSO cay, entre 1995 y 2002 desde un 34% al 26 %, Esta cada (que
refleja la incapacidad del mercado de trabajo formal de expandirse al mismo rit mo
de crecimiento de la poblacin (Grfico 12,5) ,
Grfico 12. 5 Participacin de los trabajadores activos en los sistemas
de pensiones en Ecuador. Porcentaje de la poblacin econmicament activo
en cada programa y tot al, 1995-2002
45
40
35
30
25
TOTAL
SSO
_. o_ o
..... .... ......... .... ....' :.;-' ---=::::;:::=,.
20
15
10
SSC
.. .. ......... .. ....... --.. -_
FFAA
O
1995 1970 1975 1980 198 5 1990 199 5 2000 2005
Filen/e: Propi a, con base en el IESS, 200 1, 2002 Y FMI, 2002 .
El desarrollo del Seguro Social Campesino en ese mismo perodo fue similar.
Luego de un crecimiento muy rpido en su primera dcada de existencia, el nmero
EL SISTEMA PROVISIONAL 29 1
de jefes de familia registrados en el SSC t endi a estabilizarse a partir de 1995,
caye ndo su importancia como porcentaje de la PEA.
La baja cobert ur a del Seguro Social Obligatorio entre los trabaj adores activos
se refleja en los mayor es, ya que la cobert ura de este programa ent re los mayores de
55 aos (eda d mnima requerida para lajubilacin) es de un 13%. La presencia del
Bono Solidari o aument a la cobert ura hast a un 30%, mient ras que los otros progra-
mas tienen poco efecto , porque son relativamente nuev os (en el caso del SSC) o son
pequeos y cubren a la poblacin ms joven por las caract erst icas propias de los
mismos (en el caso de los sistemas de la Polica y las Fuerzas Armadas). El anlisis
de la cobert ura por grupo de edad muest ra, por un lado, qu e si bien la edad mnima
para jubi larse es de 55 aos, son relativamente pocos los tr abajadores que se ret iran
a esa edad. La cobert ura, como es esperab le, crece con la edad, llegand o a ser de casi
el 70% para el g rupo de 70 a 74 aos de edad. La cobe rt ura del grupo de SO y ms
es llamat ivamente alta , siendo posible que el valor est afectado por errores en los
datos (Grfico 12.6),
Grfico 12.6 Cobert ura de los sistemas de pensiones respecto de la poblacin de
55 aos y ms, por grupo de edad y tot al. Ao 2002
100
800
60
40
20
o
Seguro Social Campesino
O Bono solidario
El SeguroSocial Obligatorio
55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80 Y + Toral
FJJt1l1t': Propia. con base en el IESS. 2002. PPS. 2002 )' CELADE. 2002.
La reforma
Luego de un pro longado debat e pa rlame ntario, el Cong reso Nacional apro b, en
noviembre de 200 1, un a nueva ley de Seguridad Social. La aplicacin de esta ley se
encuent ra legalment e cuestionada, como desc ribiremos ms adelant e. La misma
reemplaza totalme nte a la ant igua ley creada sesenta aos antes , modi ficando la
estruct ura bsica del sistema, mediante cambios en los par met ros, en la estruct ura
y en el esquema insti t ucional de l sistema. Algunas de las principales refor mas in-
troducidas son las siguientes :
Refor mas pararn tricas: La nuev a ley modifi ca varios de los pa rmetros del sistema
de l Segur o Social Obligatorio, a fin de adecuarlos a las circunstancias actuales.
Estos cambios incluyen :
292 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
a. Aumento de la edad mnima de jubilacin a 60 aos, eliminando (a part ir de
2006) la posibilidad de retirarse con 40 aos de aportes y sin lmite de edad.
Adicionalmente, en una innovacin respecto de la legislacin int ernacional, se
establece que en el futuro, la edad mnima deber corregirse en funcin de la
expectativa de vida al momento del ret iro.
b. Se ampli la cobertura formal a la totalidad de los tr abajadores, incluyendo a
los trabajadores autnomos y patronos, ent re otros.
e. Modifica la metodologa de clculo de las pensiones por invalidez o muert e,
establecindolas como un porcentaj e de la base de clculo, eliminando la propor-
cionalidad existente con los aos aportados previament e.
d. Se aumenta , en forma indirecta, la tasa de cont ribuciones al sist ema de pensio-
nes, al establecerse que los aportes al fondo de reserva (8,33% del salario) se
capitalizarn en cuentas individuales y slo podr n ser recuperados al momen-
to del reti ro, invalidez o fallecimiento (aunque se permite a los afiliados util i-
zar este fondo par a garanti zar deuda y retir arlo en su totalidad al jubilarse).
Reformas de tipo estructural:
a. Se crea un esquema multipilar, con una est ructu ra similar a la de la reforma
realizada en Uruguay. Por la misma, todos los tr abajadores debern part icipar
en un primer "Rgimen Solidario Obl igatorio", para el cual realizarn aportes
por sus ingresos hasta la suma de US$ 165 mensuales. Del mismo modo, se
desti narn a financiar este rgimen la totalidad de los aportes pat ronales y los
aportes personales que correspondan por salarios que excedan los US$ 500 .
b. El segundo pilar, o "Rgimen de Ahorro Obl igator io" consisti r en la capitali-
zacin en cuent as individuales de los aportes personales correspondientes a los
salarios ent re US$ 165 y US$ 500. Estos aportes sern administrados por
Entidades Depositarias del Ahorro Previsional (EDAP), las que debern pre-
sent arse a una licitacin a realizar por la Comisin Tcnica de Inversiones del
IESS.
e. Se crea una nueva Prest acin Asist encial no Contributiva, destin ada a indivi-
duos mayores de 70 aos que no tengan ot ros recursos, y financiada por el
Presupu esto General del Estado. Las caracte rst icas de esta pr est acin son si-
milares a las del Bono Solidario, pero se mant ienen los dos prog ramas por
separado.
Reformas de tipo instit ucional:
a. Impone la separacin de las reservas de los distintos fondos que administ ra el
IESS, prohibiendo el uso de recursos de un programa para financi ar ot ro.
b. Crea un doble sistema de control sobre las empresas administradoras de fon-
dos previsionales, al asignar a la Comisin Tcnica de Inversiones (CTI) del
IESS la responsabilidad ltima por el manejo de los fondos y, al mismo t iem-
po, asignando poder de supervisin a la Superint endencia Bancaria. Por otro
lado, dot a a la CTI de un grado impreciso de auto noma, ya que establece que
sus miemb ros son designados por el Estado, los Asegurados y los Empleadores,
en forma tr ipart ita.
E L SISTEMA PROVISIONAL
293
Present ar una prediccin del efecto fiscal de la reforma es complejo, ya que el
mismo depende, en buena parre, de variables que pueden ser (y han sido) alreradas
discrecionalment e. Esrimaciones informales indican que, de acuerdo con los datos
disponibles a diciembre de 2000, slo un 9,5% de los aportantes al IESS (esto es,
algo ms del 2% de la fuerza de tr abajo) realizar aporres a los fondos de pensiones.
Esta estimacin debera ser corregida por efecto de la unificacin salarial operada
en el sector pr ivado, pero an as parece claro que, al menos en los primeros aos,
la magnitud del sistema privado, y por consiguient e el costo fiscal de la reforma,
ser menor.
La validez de la nueva ley fue cuestionada ante el Tribunal Consti tucional, y
este Tribunal declar inconstitucional varios arrculos de la misma, incluyendo al
artculo 176, que estableci los tr amos de ingresos para la parti cipacin en los
distintos pilares del nuevo sistema. En consecuencia, el Tribunal elimin la posibi-
lidad de aplicar el mecanismo de cuentas individuales previsto. No obstant e, una
nueva accin judicial bloque la publi cacin oficial de esta resolucin, por lo que la
misma no tiene vigencia formal. Esta situacin se ha mantenido hast a el momento,
profundizando la confusin sobre cul es la normativa a aplicar. El Gobierno Na-
cional no ha emitido las reglamentaci ones necesarias para aplicar la ley, aunque el
IESS y la Superintendencia Bancaria han comenzado a reglamentar y aplicar algu-
nos aspectos de la misma.
B. Las propuestas de solucin
La sit uacin act ual del sistema previsional present a varios aspectos que requieren
atencin. Un primer probl ema de ndole general es la debilidad inst itucional del
sector, originada, en parte , en la inexistencia de un organismo de nivel jerrquico
que, desde el Gobierno Nacional, tenga la responsabilidad poltica de disear estra-
tegias, coordi nar su impl ement acin y evaluar la ejecucin de las mismas. Este
orga nismo debera contar con los recursos presupuest arios y tcnicos necesarios y
mant ener una poltica activa de coordinacin ent re los dist int os programas dest ina-
dos a la proteccin econmica de los ancianos. Adems, existen varios temas espe-
cficossobre los que se debera tomar accin. stos incluyen, sin que la lista present ada
pret enda ser exhaustiva, a los siguientes .
Los problemas de cobertura del sistema, en extensin y profundidad
Si consideramos al Bono Solidario a la tercera edad como parr e del sistema de
proteccin a la vejez, result a evidente que el sistema actual enfrenta un nivel de
cobertura bajo en las edades activas pero que aumenta considerablement e ent re los
ancianos , especialmente despus de los 70 aos, cuando la cobertura supera el 60%
y se acerca a niveles que podr an ser considerados satisfactorios.
Sin emb argo, existen varios problemas de magnitud que deben ser considera-
dos. Por un lado, la cobertura limit ada del SSO hace que la coberrura de los meno-
res de set ent a aos sea muy baja. Adems, el progr ama del Bono Solidario para la
tercera edad, creado en 1998, no admite nuevas inscripciones desde ento nces y, por
ello, el nmero de beneficiarios del mismo ha venido disminuyendo lent a pero
294
E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
sostenidamente desde su creaci n. Ms importante an es e! problema de la "pro-
fundidad" de la cobertura. En efecto, e! hecho de estar formalmente registrados
como beneficiarios es positivo, pero si los beneficios recibidos son mnimos, el efec-
to prctico es menor. El haber mensual actual del Bono Solidario para la tercera
edad es de US$ 7, mientras que, en e! Seguro Social Campesino, e! beneficio de
Jubilacin es de slo US$ 3 mensuales. Los beneficios del Seguro Social Obligatorio
son mayores a estos valores y han venido aumentando considerablemente desde el
ao 2001, pero an as el beneficio promedio de la pensi n por vejez era, al mes de
junio de 2002, de slo unos US$ 70 mensuales, con un 30% de los beneficiarios
recibiendo US$ 20 o menos.
La lnea de pobreza para la pob lacin de Ecuador est est imada en US$ 47 por
persona, con lo cual se puede concluir que cerca de un 57% de los benefi ciarios
perciben pensiones por menos de un 15% de! valor de la lnea de pobreza (los
receptores del bono solidario y de jubilaciones de! SSC), mientras que otro 13% se
encuentra por debajo de! 50% de dicha lnea.
El Gobierno ecuatoriano deber hacer esfuerzos para extender la cobertura,
nominal y efectiva, a la mayor parte de la poblacin. Para ello, se pueden recomen-
dar cinco acciones en particular:
a. Desarrollar una metodologa rigurosa deanlisis depolticas depensiones: La primera
accin es relevante para la aplicacin de las siguientes. Consiste en preparar
un marco metodolgico e identificar un camino crtico para la implementacin
de las medidas de ampliacin de la cobertura propuestas a continuacin. Para
ello es necesario evaluar e! costo fiscal (as como los ahorros) generados en el
corro plazo por la reforma y por las medidas propuestas, para planificar la
implementacin progresiva de las mismas",
b. Ampliar la cobertura del SSO: La nueva ley de Seguridad Social establece la
participacin obligatoria en e! Seguro Social Obligatorio de todos los trabaja-
dores, incluyendo a autnomos y patronos. Para que esta norma sea efectiva,
es necesario reglamentaria, estableciendo el procedimiento de inscripcin,
mtodo de pago de contribuciones, etctera. Esta medida debera ser tomada
en el corto plazo, a fin de iniciar cuanto antes el proceso de expansi n. Asimis-
mo, a fin de asegurar la efectividad de la misma, se debern disear e implementar
mecanismos de captacin y procedimientos de control de evasin de los nue-
vos afiliados . Esta medida no tiene costo fiscal alguno en e! corto plazo, sino
que incrementa la recaudacin en forma inmediata.
c. Ampliar la cobertura del Seguro Social Campesino: El Seguro Social Campesino
cubre en la actualidad a cerca de un 25% de su poblacin objetiva, estimada
en un milln de famil ias. El IESS debera iniciar un esfuerzo de ampliacin de
la cobertura, incluyendo nuevos grupos familiares individuales y comunida-
des. Para ello, es necesario disear un plan de expansin, est ableciendo un
2. El Banco Mundi al ha ofrecido pr est ar apoyo medi ante la urili zacin de un a herr ami enta
metod olgica de simul acin, llamada Pension Reform Options Sirnul at ion Toolkit (PROST),
progr ama que permite evaluar los efectos de dist int as polti cas sobre las variables relevant es del
sistema. Con este objet ivo, se pl anea proponer al nuevo gobierno la realizacin de un curso de
entrenamiento en su uso a personal tcnico de la admi nistrac in
EL SISTEMA PROVISIONAL 295
mecanismo de targetting geog rfico que identifique las reas con mayor nece-
sidad a fin de comenzar la expansin en forma focalizada. Si bien esta accin
implica un costo fiscal, el mismo sera limitado, debido al bajo costo del siste-
ma en la actualidad. Un aumento del 20% de la cobert ura act ual por ao
result ara en un costo adicional de aproxi madamente US$ 2 millones anuales.
d. Reglamentacin y otorgamiento de las Prestaciones Asistenciales No Contributivas: La
nueva ley tambin prev e! otorgamient o de prest aciones no contri butivas
para las personas mayores de 70 aos, sin recursos adecuados. Estas pensiones
deberan reemplazar en forma prog resiva a los Bonos Solidarios, de forma de
int egr ar al sector informal al sistema de proteccin social. Para que esto sea
posible, es necesario que e! Gobierno emita la reglament acin correspondien-
te y comience a otorgar los beneficios. Dado e! potencial costo fiscal de este
prog rama, e! gobierno debera considerar la implementacin prog resiva del
mismo, focalizando e! acceso con base en la edad mnima hast a alcanzar a la
totalidad de la poblacin objetivo.
e. Correccindelos haberes percibidos porlosjubilados del SSCy los beneficiarios del Bono
Solidario: Como mencionramos ante riormente, los haberes de estos dos gr u-
pos de beneficiarios son muy bajos. Si bien es positivo que se ofrezca una
cobert ura mnima a los mismos y, con e! fin de mante ner un esquema de
incentivos razonable, los beneficios deben ser inferiores a los de! SSO, e! mon-
to act ual aparece como insuficient e. El problema es particularmente serio para
e! Segu ro Social Campesi no, donde e! beneficio de jubilacin es de tan slo
US$ 3 mensuales. El mont o de los beneficios de ambos programas debera
estab lecerse con un criterio riguroso, como ser un porcentaje de la lnea de
pobreza, considerando la capacidad del Estado de financiarlos. En este sent i-
do, vale indicar que llevar los beneficios de! SSC al nivel de! bono solidario
implicara un aumento del gasto de US$ 850 mil anuales, y, a part ir de ese
nivel, e! costo de incrementar en un dlar el beneficio del SSC y el Bono Soli-
dario es de US$ 3 millones anuales.
El Cuadro 12.1 muest ra una estimacin de! costo implcito en distintas posi-
bilidades de modificacin de haberes y cobert ura del SSC y el Bono Solidario. Cabe
mencionar que las cifras indicadas se refieren exclusivamente a los beneficios de
jubilacin en el SS<::: y los bonos a la tercera edad en e! caso de! BS, ya que las ot ras
prest aciones son cubiert as en las not as de salud y de asistencia social. En este con-
texto, es posible sealar que los US$ 85 millones que e! Estado dest in como apor-
te adicional al IESS durant e el ao 2002 alcanzaran para, por ejemplo, llevar el
beneficio de todo este grupo al 50% de la lnea de pobreza y, al mismo tiempo,
ampliar la cobert ura en un 20%.
El manejo financiero del lESS
El Institu to Ecuatoriano de Seguridad Social administra reservas para los distint os
seguros que ofrece a sus afiliados. La gestin de estas reservas es crtica para el
adecuado funcionamiento de! sistema, ya que las mismas garant izan el pago de los
beneficios futu ros. Existen algunos problemas respecto de estas reservas que debe-
296
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 12. 1 Costo de incrementar la cobertura o los beneficios en el SSCy el
Bono Solidario para la tercera edad (valores absolutos y como porcentaje del PIB)
Nmero de beneficiarios
Actual Aumento 20% Aumento 50%
Actual US$ 20.023.200 US$ 24.027.840 US$ 30.034.800
0,10 % 0,11 % 0,14%
llevando SSC al nivel de BS US$ 20.848.800 US$ 5.018.560 US$ 31.273.200
Mont o del
3a. Edad (US$ 7/mes) 0,10% 0,12% 0,15%
beneficio
llevando todo al nivel BS US$ 34.251.600 US$ 41.101.920 US$ 51.377.400
madres (US$ 11.50/mes) 0,16 % 0, 20% 0,24%
llevando todo a 50% LP US$ 69.992 .400 US$ 83.990 .880 US$ 14.988.600
(US$ 23.50/mes) 0,33% 0,40% 0,50%
Filen" : Propia, con base en el IESS, 2002, PPS, 2002 y FMI, 2002,
ran ser considerados cuidadosamente, ya que pueden tener efectos negativos. Los
mismos incluyen:
a. La deuda del Estado con el IESS: Entre 1984 y el ao 2000, el Estado dej de
pagar sus dos obligaciones respecto del SSo: las contribuciones correspon-
dientes por su rol de empleador y el aporte del 40% de las pensiones estable-
cidas en la Ley. El monto acumulado es importante, el IESS estima el momo
en US$ 2.085 millones (a diciembre de 2001), mientras que el MEF estima
dicha deuda en menos de US$ 400 millones, siendo la diferencia consecuencia
de distintos criterios aplicados a la actualizacin del monto. El IESS ha conta-
bilizado los US$ 2.085 millones como parte de sus activos, por lo que al me-
nos parte de sus reservas est basada en activos cuya cobrabilidad es dudosa.
El IESS debera corregir su contabilidad para hacer consistente su estimacin
de la deuda con la del MEF, mientras que ste debera documentar dicha deu-
da, mediante la emisin y entrega al IESS de un bono especfico con intereses
y fechas ciertas de pago .
b. La separacin administrativadelos seguros: Las reservas del Seguro Social Obliga-
torio, que incluye los programas de salud y pensiones no estn diferenciadas,
as como tampoco lo estn los gastos administrativos del Instituto. Esta situa-
cin le quita transparencia al manejo financiero de los programas, ya que no es
posible establecer con precisin la situacin de cada uno de ellos. El IESSdebera
proceder en forma inmediata a diferenciar, contable y administrativamente, los
distintos programas, identificando los recursos, erogaciones por beneficios, gas-
tos administrativos, activos y patrimonio de cada uno de ellos.
c. El aporte del Estado: La legislacin del sistema de seguridad social establece que
el Estado tiene la obligacin de aportar un 40% del gasto del Instituto en
pensiones , con el objeto de equilibrar el balance actuarial del mismo . Este
porcentaje, presente en la legislacin anterior y en la aprobada en 2001, busca
mejorar la situacin actuarial del IESS, dado que se estimaba que el mismo no
contaba con los recursos suficientes para afrontar sus obligaciones en el largo
plazo. Sin embargo, es importante sealar que la misma no es necesaria para
ELSISTEMA PROVISIONAL 297
equilibrar la situacin financiera corriente. En la prctica, durante los prime-
ros nueve meses de! ao 2002, la recaudacin por aport es al programa de
pensiones super al gasto en prestaciones y administ racin por aproximada-
mente US$ 110 millones, mientras que el Estado realiz aportes adicionales
por un tot al de US$ 65 millones, que deberan alcanzar unos US$ 85 millones
al completarse e! ao. Por ello, las reservas se incrementaron en forma signifi-
cativa. La obligacin de! Estado de contribuir e! 40% de! gasto prestacional
debe ser revisada, ya que la misma tiene varias implicancias negativas. Por un
lado, este aporte significa un esfuerzo fiscal importante, en un cont exto donde
e! Est ado enfrent a dificult ades de financiamient o. Adems, la tr ansferencia
tiene un carcter clarament e regresivo, ya que implica un subsidio desde ren-
tas generales a los afiliados al IESS; que son un 25% de la fuerza laboral con
caractersticas que clarament e los identifican como de ingresos medios, ya que
se trata de servidores pbli cos o empl eados de! sector formal urbano. Si el
flujo de ingresos y egresos del IESS presenta un dficit en e! futuro , la poltica
adecuada debera ser corregir los parmetros de! sistema para evitar e! mismo
o, de considerarse justificado dentro de las prioridades de poltica social del
Estado, ser subsidiado por e! resto de la sociedad. No es claro que esta discu-
sin haya sido desarrollada (ya que aparece como ms razonabl e asignar este
subsidio a sectores ms vulnerables de la sociedad) pero an si existiera un
consenso social y acuerdo poltico, e! mecanismo de "pre-subsidiar" al sistema
de pensiones es ineficient e. Si e! Estado desea otorgar un subsidio a los tr aba-
jadores formales de la economa a tr avs del sistema de pensiones, e! mismo
debera ser tr ansferido cuando sea necesario, y no acumulado en las reservas
del IESS. Por supuesto, eliminar esta tr ansferencia requiere modificaciones en
la legislacin y generar un debat e poltico de import ancia, pero la presin
que la misma impone sobre el equilibrio fiscal requiere su revisin inmedi at a.
La implementacin parcial de la reforma del sistema de seguridad social
La ley sancionada en noviembr e de 2001 incluy algunas mejoras importantes en e!
sistema, en parti cular en lo que se refiere a cambios en los requisitos para jubilarse,
la administ racin de los fondos acumulados y la gestin del IESS. Al mismo tiem-
po, algunos aspectos de la ley result an confusos o no aplicables (en especial los
referidos a las normas de funcionamiento de las EDAP), y deberan ser revisados
para asegurar el buen funcionamiento del sistema.
a. El conflictoj udicial: La nueva ley fue cuestionada judicialment e ant e elTribunal
Constitucional, y problemas de tipo institucional han impedido que ste emi-
ta un fallo claro y aplicable. Esta sit uacin cre un vaco legal particularment e
preocupant e en el marco de un sistema cuya eficiencia es afectada por la est a-
bilidad de mediano y largo plazo del mismo. Esta situacin ha generado una
confusin institucional que debe ser superada. Distintas inst ituciones han adop-
tado int erpret aciones propi as de la situ acin legal, y as, por ejemplo, la
Superint endencia Bancaria ha comenzado a emit ir resoluciones sobre el mane-
jo de las reservas del IESS (que el IESS no aplica) y sobre la calificacin de
idoneidad de los directivos del IESS y requisitos para la const itucin de las
298 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
EDAp, mientras que el IESS ha modificado el criterio de aplicacin de los
fondos de reserva, al dejar de devolverlos a los trabajadores despus de tres
aos, pero no ha aplicado otros cambios, incluso aquellos no cuestionados por
la Corre Constitucional, como son la separacin de reservas por tipo de seguro
o la extensin de la cobertura formal del SSO.
b. Indefinicin sobre el rol de la Comisin Tcnica de Inversiones: La nueva ley otorga
un rol central a la Comisin Tcnica de Inversiones del IESS, dndole autono-
ma poltica y capacidad de influir en forma significativa sobre las estrategias
de inversin de las EDAP. Adems, algunas funciones pareceran entrar en
contradiccin con las de la Superintendencia Bancaria.
c. Problemas normativos sobre las EDAP: La nueva ley tiene varias referencias a
normas de funcionamiento de las entidades de ahorro previsional que deben
ser revisadas, ya que la actual redaccin es confusa o inaplicable. Por ejemplo,
de esto es el requisito de ofrecer una garanta de rentabilidad mnima, pero
dejar librado a cada entidad las caractersticas de la misma, con lo que, a me-
nos que se restrinjan las posibilidades por va reglamentaria, podra resultar
en la existencia de diferencias que hagan imposible la comparacin o en ga-
rantas que, en la prctica, no ofrezcan ninguna proteccin. En forma similar,
el requisito para las EDAP de mantener un patrimonio equivalente al 10% del
fondo administrado es impracticable e innecesario. Los requisitos patrimonia-
les en otros pases son mucho menores, y en general tienen alguna vinculacin
con la garanta de rentabilidad mnima. En cambio, no tiene sentido exigir un
patrimonio sin otro objetivo que encarecer la participacin y dificultar el in-
greso de nuevos participantes al mercado.
l . La es t r uct u r a inst itu cional de l siste ma de Segur idad Soci al
Pr ob lemas Medidas de poltica
Cuadro 12. 2 Matriz de polticas
tT1
r-
V>
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>
...,
~
C;;
i3
z
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Objet ivos/Met as
Mejorar la capacidad inst itu cional y tcnica
del Estado para propone r y desarrollar
polt icas provisionales.
Ind icadores d e progreso
Emisin de la norma formal que cree
este organismo, con su estr uct ura
orgnica y presupu est o. Preparacin de
proyectos legislat ivos y publicacin
regular de informes
Mediano plazo
(2003-2007)
Pleno funcionamient o del
organismo, con responsabilidad
en la preparacin de normas y
difusin sistem t ica de
evaluaciones
Creacin de un organismo de nivel
jerrqu ico responsable de
planificar, disear, coordinar y
evaluar el sistema de prot eccin de
ingresos a los ancianos.
Corto plazo
(a junio 2003 )
No existe un rea u organismo de
nivel jerrqui co en el Gobierno
Nacional responsable del
diseo
de polt icas y evaluacin del
sistema prcvision aJ.
2. La co be r t u ra efectiv a del Siste ma
No exist e una met odologa de
evaluacin rigurosa del efecto
fiscal de las medidas result ant es
de la reforma del sistema de
seguridad social, en part icular en
el cort o plazo
Eval uacin de los costos y ahorros
resultantes de la reforma del
sistema y con defini cin de un
camino crtico para la
impleme ntaci n de acciones sobre
cobert ura.
Seguimient o del proceso
de
implementacin, evalua ndo los
costos en form a peridica
Preparacin de un informe de sit uac in
en el con o plazo. Generacin de un
informe perid ico indicando el
resul tado fiscal de las distinta s medi das
y su posible evolucin fut ura
Desarrollar la capacidad de disear
polt icas que busquen mejorar el nivel y
profundidad de la cobert ura. sin imponer
excesiva presin fiscal en el corto plazo.
Aument ar la part icipacin de los grupos en
condiciones econmicas de hacerlo
El Seguro Social Obligatorio tiene
baj a cobert ura entre los activos
Reglament acin de la nueva ley de
seguridad social en lo que hace a
la parti cipacin obligatoria de
nuevos tipos de tr abajadores
Imp lement acin de mecanismos
de captacin y cont rol de
cumplimiento entre los nuevos
t rabajadores obligados
Aument o en la tasa de cobert ura de
activos
El Seguro Social Ca mpesino cubre
a un 25% de la poblacin activa
pote ncial
Definicin de un programa de
expansi n del sse, con met as
cuantitativas explcitas
Ampliacin de la cobert ura Aumento en la tasa de cobert ura de los
campesinos
Mejorar la prote ccin de los sectore s que
no acceden al mercado de tr abajo formal
El acceso a las pensiones no
contr ibut ivas o bono solidario
pa ra la tercera edad est
bloqueado
Regl ament acin y puesta en
marcha de las Prestaciones no
cont ributivas previstas en la nueva
ley de Seguridad Social
Incorporacin como beneficiarios
de los ancianos JeI sector
informal
Aument o de la tasa de cobert ura de los
ancianos informa les
Ofrecer proteccin efectiva a qu ienes no
pud ieron participar en el mercado de
tr abajo formal
Los mont os recibidos por los
jubi lados del SSC y el Bono
Solida rio son mu y bajos
Correccin inmed iata del valor de
las jubilaciones del SSC y del Bono
Solidari o
Aument o progresivo hast a
llevarlos al nivel de la Prestacin
Asistencial no Cont ribut iva
Aument o de la capacidad adquisitiva
de los beneficiarios
Ofrecer proteccin efect iva, con ingresos
que imp liquen mejoras en la calidad de
vida
(Contina enpgina siguieme)
N
\O
\O
(Continuacin Cuadro 2.2)
Problemas
Co rto pl azo
(a junio 2003)
Medidas d e polti ca
Mediano plazo
(2 003 2007)
Ind ic ad o res d e prog reso Objet ivos/Metas
V.>
O
O
4. Inest abilidad Inst itu cional de l Sistema
3. Manejo Fina nciero del IESS
El IESS cont abiliza, a diciembre
200 1, como un activo la deuda
del Estado por US$ 2.085
millones, mientras que el MEF
estima dicha deuda en menos de
US$ 400 millones
La reserva de los seguros de salud
y de pensiones no estn
diferenciadas
El Estado tiene la obligacin de
aportar un 40% del gasto en
pensiones, por un valor
aproximado de US$ 85 mi llones
en 2002 , cuando el sistema es
superavita rio sin dicho aporte .
La aplicacin de la nueva ley de
Segur idad Social es parcial debido
a un conflicto judicial
La nueva ley present a varias
impr ecisiones y cont radicciones
en el texto de la ley. respecto del
rol de la Comisin Tcnica de
Inversiones y su auto nom a
Varios artculos sobre las EDAP
son imp recisos o inaplicab les,
como la indefini cin de la
ga ranta de rent abilidad mnima
o el requi sito de mant ener un
patr imonio equivalente al 10%
del fond o administrado
Desarrollo de un criter io cont able
adecuado, haciendo consistente las
estimaciones de la deuda del IESS
y el MEF, Ydiseo de un ttul o de
deud a para el pago de la misma.
Separacin inmediata de las
reservas, tant o en la contabilidad
como en los activos efectivos.
Prepara cin y sancin de un
proyect o de reforma de la
legislacin q ~ c elimine el aporte
del 40%.
Preparacin y sancin de un
proyect o de reforma de la
legislacin que permi ta solucionar
el conflicto judicial, corrigiendo
adems distint os prob lemas
tcnicos en la norma.
Aplicacin del nuevo criterio
cont able y emisin del ttulo de
deuda para el I ESS
Aplicacin de la nueva ley
Aplicacin de la nueva ley
Pub licacin de los estados conta bles
corregidos del IESS
Publicacin cont inua del est ado
patrimonial de cada seguro, indicando
activos en forma detallada
Sancin y aplicacin de la reforma
legal
Sancin y aplicacin de la reforma
legal. sin restricciones judiciales
Aumentar la transparencia en el manejo de
los fondos del 1ESS
Aument ar la transparencia en el manejo de
los fondos del 1ESS
Libera recursos asignados innecesariarncnre
al IESS, para ot ros destinos
Ge nera un clima de segur idad jurdica,
necesario para el buen funcionamient o del
sistema
Permi te que las EDAP diseen su propia
poltica de inversiones, est ablece
restr icciones a la discrecionalid ad en el
manejo de act ivos del IESS
Reducir el requisito patrimonial hace viable
a las EDAp, mientras que explicita r los
requisitos de rent abilidad mnima en la ley
aument a la transpa rencia y seguridad
jur dica.
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13
Desarrollo rural
Mara Donoso-Clark1
Tres factores fundamentales destacan la importancia del desarrollo rural para el Ecuador: la
alta dependencia de la economa en recursos naturales ya sean agrcolas, de hidrocarburos,
forestales, omineros; la concentracin dela pobreza enreas predominantemente rurales, y la
importante riqueza y diversidad natural, social y cultural del pas en el mbito rural. A
pesar de esta importancia, el desarrollo rural en el Ecuador ha sufrido defalta de coordina-
cin, excesiva sectorizacin y centralizacin, con la consecuente ineficiencia de las inversiones
pblicas y privadas. Muchas de las polticas rurales sehan concentrado enel sectoragrcola,
con poca atencin a las actividades fuera del agro. Por consiguiente, es preciso establecer un
conjunto de polticas que asegure la sustentabilidad de los recursos naturales, reduzca la
pobreza rural y valorice la riqueza cultural y natural del sector rural. El nfasis en la
produccin agrcola como el motor del desarrollorural ha idocambiando para reconocer tam-
bin la importancia de la diversificacin ocupacional de los productores, de los vnculos entre
el medio rural y las ciudades, del acceso a los mercados como motor de crecimiento y del
desarrollode las capacidades locales. No obstante, el sector agrcola continuarjugando un
papel central enel desarrollo rural requiriendo importantes ajustes para responder a los retos
de demanda por mayor productividad, la consolidacin de tierras,1a reduccin de mano de
obra porla migracin y la transicin haciaproductos de mayor valor. Asimismo, los enfoques
administrativos centralizados debern ser reemplazados porprocesos orientados por la deman-
da y toma de decisiones locales, en donde se trata de descubrir e incorporar las estrategias
contra la pobreza de los propios beneficiarios, ensupropio entorno. Dentrode este contextoy
con miras a un crecimiento econmico desconcentrado y al alivio de la pobreza rural, ser
precisa lapreparacindeuna estrategia paraun desarrollorural multisectorial, diversificado
y con enfoque espacial. Dicha estrategia tendra tres objetivos principales: la cohesin econ-
mica y social a travs dedesarrollodel espacio local; el ajuste a la agriculturay la diversifica-
cin econmica rural; y laproteccin del medio ambiente. La diversidadgeogrfica, econmica
y sociocultural del Ecuador requiere que dicha estrategiasea sustentada por polticas que
apoyen: el enfoque de desarrollo porjurisdiccin o espacio rural y enforma participativa; la
diversificacin dela economa rural, el ajuste dela agriculturacon miras a umentar la compe-
1. J efe Sectorial de Medio Ambiente y Desarrollo Sosrenible del Banco Mundial, COnt con la
asisrencia de J orge Caballero (FAO), Marrhew A. McMahon, Francisco Pichn, J orge Uquillas y
Pierre Werbrouck, Especialistas de Desarrollo Rural del Banco Mundial y McDonald Benjamn,
Gerente de Pas, Ecuador .
302 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO
titi vidad del sectoragrario a travs de tecnologa depunta e investigacin; y la promocinde
la conservacindel medioambiente a travs de mejor ordenamiento territorial y del usode los
recursos naturales. Dicha estrategia requerir tambin una arquitectura institucional que
facilite la complementariedad entrelos roles delos diferentes actores. Las reglas institucionales
que guen este esf uerzo debern promover la convergencia de objetivos clave entre el sector
pblico central, el sector privado, la sociedad civil, los municipios)' gobiernos provinciales,
juntas parroquiales; estimular la coherencia entre las normatiuas y actividades de las dife-
rentes instituciones; definir unaprogramacinbasadaen los planes estratgicos de cadajuris-
diccin)' establecer asignaciones financieras basadas en el concepto de "adicionalidad" para
incentivar la implementacin de los planes estratgicos. Esta nota se limita a proponer un
marco conceptual)' algunas notas depoltica comobasepara la preparacinde una estrategia
dedesarrollo rnral que reconozcala diversidad geogrfi ca, social y cultura]del Ecuador y sus
altas potencialidades',
A. Introduccin
Tres factores fund amentales dest acan la import ancia del desarrollo rur al para el
Ecuador: la alta dependencia de la economa en recursos naturales ya sean agrco-
las, mineros, forestales o de hidrocarbu ros; la concent racin de la pobreza en reas
predominantemente rur ales y la concent racin de la riqueza y diversidad natural,
social y cultural de! pas en el mbito rur al.
La cont ribucin de los recursos naturales de los cuatro sectores agricult ura,
minera, produccin maderera y de hidrocarburos al PIB es de alrededor el 40%3.
Sin embargo, la explotacin de estos recursos no se efecta con e! suficiente cuidado
de! medio ambie nte ni sus beneficios se repart en equitativamente . El resultado es
una acelerada degradacin de los suelos, ros y costas y una aguda desigualdad
econmica entre las reas rurales y urb anas.
Se estima e! porcentaje de pobres rurales de Ecuador en 56% en 1995 y 77%
en 1998, contra 34% y 46 % respectivament e a nivel nacional, siendo la poblacin
rural un 40% del total del pas. La ext rema pobreza al final de la dcada del noven-
ta era cuatro veces ms alta en e! campo que en las ciudades y segn datos del
INEC, los pobl adores rur ales y pueblos indgenas estn ms expuestos a la exclu-
sin social que los habit ant es de las ciudades. La pobreza rural en el Ecuado r es
diversa, dependiendo de las regiones, pero generalmente est asociada con cinco
variables: (i) la falta de tr abajo en act ividades fuera de la finca o en e! sector formal,
(ii) el bajo nivel de escolaridad; (iii) la reducida disponibilidad de tierra; (iv) el
reducido acceso al mercado y (v) el hecho de que en muchos casos la cabeza de
hogar habla slo un idioma indgen a. Todos stos son result ados de una exclusin
social ligada a polticas cent ralistas y pur amente sectoriales que impiden el desarro-
llo integrado a nivel comunitario y e! logro de eficiencias de mercado y desarrollo
de potenc ialidades locales.
2. El Banco Mundial , en colaboracin con el gobierno del Ecuador y orros acrores nacionales, est
preparando un documenro analtico sobre desarrollo rural en el que se tr at ar en mayor det alle
las proposiciones aqu descritas .
3. Incluye agricultu ra, ganadera, silvicultura, pesca, minas, hidro carburos, product os aliment icios
y artculos de cuero y madera.
D ESARROLLO RURAL 303
Al mismo t iempo, las reas rural es donde se concent ra la pobreza son tam-
bin, en muchos casos, reas donde se existen prct icas comunitarias y cult urales
que ofrecen potencial de desarrollo y diversificacin econmica. El Ecuador cuenta
con una alta dive rsidad tnica y natura l con prcticas cult ura les y sociales igual-
ment e diversas las cuales han servido en muchos casos de puntos de part ida para un
desarrollo econmico descentralizado tal como es e! caso de la provincia de Imbabura
donde la artesana de los indge nas Otavaleos, el paisaje natural con e! lago de San
Pablo y la laguna de Cuicocha, las plantaciones de flores y las cost umbres locales
han servido de puntales para el desarrollo de una economa diversificada y comp le-
mentaria. Esta diversidad que responde a la diversidad geogrfica del pas requiere
ta mbin estra teg ias diversificadas de desarrollo.
El secto r rur al en el Ecuador ha sufrido varias tr ansformaciones desde su ca-
racters tica feuda l y semifeudal de las haciendas de la Sierra y las plantaciones de la
Costa antes de los sete nt a, a la subdivisin y frag mentacin result ado de la reforma
agraria y e! sistema de herencia", y ms recientemente hacia la inte nsificacin agr-
cola resultado de polti cas rur ales conte nidas en la Ley de Desarr ollo Agrcola de
1994. Las polticas de la ley de 1994 estn orientadas a favorecer la agr icultura
modern a intensiva y han tenido impacto positi vo sobre la agricultura de exporta-
cin de la Cost a y sobre algunos subsect ores de la Sierra, t ales como e! frutcola,
horr cola y de floricultura. La agricultura de exportacin exhibe niveles de produc-
tividad acepta ble en algunos rubros en comparacin con los secto res industrial y de
servicios, seg n un informe del Banco Central (2002) . An as, el porcentaje de!
PIB agrcola dent ro del PIB total ha bajado de 12% en 1994 a 10, 5% en 2002 y la
productividad y rentabilidad de la agricult ura de mediana y pequea escala ha ido
decayendo.
Grfico 13. 1 Producci n /ha en 200 2 (ton)
Per
El Salvador
Venezuela
Colomb ia
Costa Rica
Ecuador
I
-
I I
!
-
I I
-
I I
-
I I
' 1
-
I
I
+*
w"" a .
0,00 2,00 4,00 6,00 8,00
Al mismo t iempo, el sector agr cola contina sujeto a varios factores exge nos
que incrementan su vulnerabilidad, sean stos desastr es naturales como el fenme-
no de El Nio y e! caso reciente de! volcn Reventador que destruy cientos de
4. Brad D. j okisch. Migrat ion and Agricultural Change: The Case of Smallholder Agriculture in
Highland Ecuador, Human Ecology; VoL 30, No. 4, diciembre 2002.
304 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
hectreas de plantaciones de flores e impact duramente en la ganadera, o bajas de
precios en el mercado mundial como ocurri con el caso del caf y se ve en el
Grfico 13.3.
Grfico 13.2 PIE Agricultura/PIE total
13
13
12
"
'"
12
t:
~
11
<f
11
10
10
9
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200 1 2002
Grfico 13.3 ndice de precios al productor
1.400
6
1.300
S
11
1.200
'" o-
9)
~
1.100
.:<
-o
..5
1.000
0=._-= .
900 .
800
-- Total gener al -- Agricultura, silvicultur a y pesca
Por ser altamente comerciable y estar sujeto a polticas macroeconmicas, de
comercio y acuerdos internacionales, el sector agrcola es vulnerable y requiere de
gran dinamismo. La baja de los precios de los productos de comercializacin inter-
na y los precios internacionales deprimidos para los productos agrcolas, determi-
nan que la produccin agrcola nacional pierda rentabilidad (va precios --1Jer Grficos
13.3 y 13.4). Los pobres rurales, por ejemplo productores de papa, maz, arroz,
hortalizas no exportables, estn enfrentando trminos de intercambio especialmen-
te desfavorables con los pases vecinos. La competencia con los productos importa-
dos (y subsidiados) es muy dura, y los costos de produccin tienden a crecer. El
impacto de la dolarizacin en la comercializacin de los productos con respecto a
los pases vecinos ha sido significativo . (Vr Grfico 13.4).
DESARROLLO RURAL
Grfico 13.4 Balanza comercial agrcola entre Ecuador, Colombia y Per
Ecuador. Balanza comercial Ecuador. Balanza comercial
agrcola con Colombia agrcola con Per
Colombia BC Agrcola Per BC Agrcola
1997 59.742, 86 1997 6.795,87
1998 -4 1.597,92 1998 -10 .128,14
1999 52.826, 07 1999 15.030,13
2000 61.879,8 2 2000 6.950, 05
2001 93.85 1,06 2001 6.101, 18
2002 18.022, 27 2002 -15.639,15
305
La migracin desde el campo a las ciudades y al exterior ha sido una estrategia
important e para escapar de la pobreza. Hoy da, las remesas desde el exterior (prin-
cipalmente de Espaa) se estiman en US$ 1.400 millones anuales, cuya importan-
cia resulta evident e si se compara con las exportaciones totales en 200 1 (US$ 4.4 74
millones) o las exportaciones de pet rleo y banan a (US$ 1.722 y US$ 827 millones
respectivament e) que son los dos mayores rubros de exportacin de bienes.
Por consecuencia, el nfasis en la produccin agrcola como el motor del desa-
rrollo rural ha ido cambiando para reconocer la importancia de la diversificacin
ocupacional de los productores, de los vnculos entre el medio rural y las ciudades,
del acceso a los mercados como motor de crecimiento y del desarrollo de las capa-
cidades locales. Los ingresos no agropecuarios continan ganando importancia so-
bre todo en reas de la Sierra pobladas por comunidades indgenas pobres donde la
agricultura ya no es ms la fuente principal de sus ingresos y la diversificacin
ocupacional atraviesa longitudinalment e las familias. sta consiste en una mezcla
de actividades artesanales, productos de madera, servicios y otros .
Asimismo, los enfoques centralizados estn siendo reemplazados por procesos
orientados por la demanda y de toma de decisiones locales, en donde se trata de
descubrir e incorporar las estrategias cont ra la pobreza de los propios beneficiarios
dentro de un contexto de espacio integral. Adems, se reconoce cada vez ms la
importancia del factor "capital social e institucional" y del papel de las mujeres en
el desarrollo. Los proyectos PROLOCAL y PRODEPINE financiados por el Banco
Mundial tienen un enfoque descentralizado, multisectorial y de participacin local
para el desarrollo, y de los cuales estn surgiendo importantes lecciones para el
desarrollo de una estrategia nacional de desarrollo rural.
B. Objetivos estratgi cos para el desarroll o rural
Dentro de este contexto y con miras a un crecimiento econmico desconcentrado
y al alivio de la pobreza rural , el paso inicial debera ser la pr eparaci n de una
estrategia de desarrollo rural multisectorial , diversificado y con enfoque territo-
rial. Dicha estrategia se enfocara hacia tres objetivos princ ipales: (i) la cohesin
econmica y social a travs de desarrollo del espacio local; (ii) el ajuste a la agri -
306
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
cultura y la diversificacin econmi ca rural ; y (iii) la proteccin del medi o am-
biente.?
Cohesin econmica y social
La diversidad topogrfica, climt ica y sociocult ural del Ecuador exige estrategias
de desarr ollo diferenciadas que aprovechen de! capital social y las varias form as
organizativ as caracterst icas de! Ecuador. Para esto, e! objetivo estrat gico es fo-
mentar e! desarrollo de! espacio local alrede dor de unidades terr itor iales, t ales como
los municipios o microrregiones a travs de la planificacin part icipativa local, e!
fortalecimiento de las instituciones locales, la identificacin de carencias en infraes-
tructura fsica y social, oport unidades econmicas part icul ares de cada localidad,
sus ventajas compet it ivas y la disminucin de los obstc ulos que existen en e! m-
bito local para aprovecharlas. La convergencia entre las ent idades est at ales, provin-
ciales, los municipi os y los actores econmicos y socia les hacia pri oridades de
desarr ollo comunes es important e para formar corr edores econmicos de desa rrollo
rural-urbano, maximiz ar el uso de recurs os y otros instrumentos de desar rollo local
o regi onal, reducir el costo de inversin pblica y promover el crecimiento econ-
mico a nivel nacional. Par a esto es necesario est abl ecer polti cas que condicionen
esta convergencia. Por ejemplo, la asignacin de recur sos para proyectos de infraes-
trucrura rural estaran condicionados a un acuerdo ent re los municipios, las comu-
nidades y e! secto r privado y basados en criterios ope rativos que definan el espacio
rural, las acciones pr iorit arias relevantes a ese espacio y e! rol de cada uno de esos
acto res. El proyecto PRODEPINE ofrece una experiencia exitosa que se puede ex-
pandir. En sus 4 aos, e! proyecto apoy a 210 pl anes de desarrollo local preparados
por 194 orga nizaciones involucrando a una poblacin de ms de 1,4 millones. El
98 % de los subproyecros financiados por PRODEPINE respond ieron a los objetivos
y prioridades detalladas en los planes est ratgicos y fueron cofinanciados por las co-
munidades y en algunos casos con los mun icipios. Las organizaciones de segundo y
tercer grado adq uirieron la capacidad de elaborar Planes de Desarrollo Local a tr avs
de un proceso de part icipacin con las comunidades logrando as inst itucionalizar la
programacin, e! seguimiento, la evaluacin, la sistematizacin de las exper iencias
como pr ct ica orientada a la gestin. El proyecto ha fomentado la int erculturalidad
estableciendo alianzas est ratgicas para promover el desarrollo local".
El ajuste a la agricultura y la diversificacin econmica del espacio rural
El secto r agrcola cont inuar jugando un papel central en el desar rollo rural requi-
riendo importantes ajustes pa ra responder a retos t ales como la demanda por ma-
yor product ividad, la consolidaci n de t ierr as, la reduccin de mano de ob ra por la
migracin y la transicin hacia product os de mayor valor. Al mismo t iempo, la
5. Este mode lo estra tgi co ha probado ser altamente efectivo en zonas menos avenrajadas del sur
de It alia y Espaa como parte de la polt ica de desarro llo rur al de la Uni n Europea. Ver "Estr a-
tegi as, Instituciones y Polticas de Desarrollo Rural en la Unin Europea", J os M. Sumpsi.
6. Informe de Cierre del Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador,
PRODEPINE .
DESARROLLO RURAL 307
actividad econmica rural tendr que expandirse ms all de la agricultura. Esto
requerir de dos ejes de intervencin: (i) incrementar la competitividad del sector
agrcola aumentando e! acceso tecnologas de punta; oportunidades de capacita-
cin y otros insumos tales como tierra, crdito, mercados ms atractivos, educacin
a distancia y otros medios de informacin; (ii) promover la diversificacin econmi-
ca a travs de sistemas de extensin e innovaciones y construyendo en las potencia-
lidades no-agrcolas de las unidades territoriales, tales como pr cticas culturales,
empleo de la biodiversidad y desarrollo de servicios o industrias derivadas de la
agricultura o ganadera. El desarrollo exitoso del sector agrcola comercial depende
de un marco macroeconmico favorable para atraer inversin, pero su competitivi-
dad depender tambin de la capacidad de adaptarse tecnolgicamente y de la
disponibilidad y acceso a esa tecnologa. Asimismo, muchos pobres rurales pueden
convertirse en productores exitosos si tienen acceso a opciones tecnolgicas ms
eficientes, a oportunidades de capacitacin y a otros insumos, tales como tierra,
crdito, y mercados ms atractivos, a travs de arreglos institucionales favorables
tales como alianzas estratgicas, educacin a distancia y otros medios de informa-
cin. Se prev, sin embargo, que la actividad agrcola seguir disminuyendo, por lo
que los pobladores rurales necesitan alternativas econmicas derivadas preferible-
mente de sus recursos culturales y naturales, tales como e! desarrollo de artesanas,
turismo cultural y agrcola, y servicios ambientales.
La proteccin del medio ambiente
La sostenibilidad de la base econmica de! Ecuador depende enteramente de la
capacidad de la conservacin de los suelos y de su rica biodiversidad y riqueza natu-
ral. El crecimiento del sector agrcola comercial (como resultado de mayor produc-
tividad y no de expancin rerrrirorial) y e! futuro econmico de las reas rurales
exige tambin e! uso adecuado de los suelos, e! agua y la proteccin de los bosques
y otros ecosistemas de importancia. El enfoque de desarrollo para las reas rurales
donde predomina la agricultura comercial deber concentrarse principalmente en
el uso de medidas de conservacin y manejo apropiado de suelos, agua, bosques,
manglares y otros ecosistemas. En las reas de menor actividad agrcola, las polticas
ambientales deben enfocarse en la recuperacin de suelos degradados, en el manejo
de los recursos naturales disponibles y su explotacin econmica a travs de activida-
des conservacionistas, producciones de baja escala con valor agregado y ligado a otras
actividades tales como e! turismo.
Dentro de! marco estratgico planteado, un marco inicial de poltica de desa-
rrollo rural incluira inicialmente una clasificacin de las reas rurales diferenciadas,
por ejemplo: a) zonas rurales modernas; b) zonas rurales en transformacin; c)
zonas rurales marginales. Con este enfoque espacial y comunitario, la combinacin
de polticas variar en su aplicacin dependiendo de las caractersticas del territo-
rio. As, por ejemplo, en zonas territoriales con predominancia de actividades de
agricultura moderna de exportacin, tales como la Costa Ecuatoriana y algunas
zonas de la Sierra, se aplicaran las polticas de ordenamiento territorial y protec-
cin del medio ambiente; en las zonas en transformacin, con alta migracin tales
como ciertas areas de las provincias de Azuay y Caar, se aplicaran polticas de
308
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
diversificacin econmica; y en las zonas marginales, bastante despobladas, estra-
tegias de preservacin, tales como actividades agroforestales, conservacin del en-
torno natural y patrimonio cultural. Todo esto basado en planes estratgicos
desarrollados a nivel de la jurisdiccin territorial y con participacin de los actores
sociales y econmicos locales. La riqueza de informacin y datos disponibles a tra-
vs del Censo Agrcola Ecuatoriano facilitar la clasificacin de las reas rurales
utilizando criterios operativos.
C. Temas clave de desarrollo rural en Ecuador
Si bien las intervenciones en los diferenres espacios territoriales variaran depen-
diendo de sus caractersticas y dotes naturales, econmicas y sociales, los siguienres
temas clave se presenrarn de una u otra manera como retos para su aplicacin
denrro de cualquier estrategia comunitaria de desarrollo rural y son temas que
requieren inmediata atencin. Sin embargo, la efectividad del desarrollo rural se
lograr nicamente bajo una estrategia inregrada, multisectorial, desarrollada con
alta participacin de los actores locales y apoyada por un sistema de incentivos y
servicios estatales articulado.
Las reas problema consideradas ms relevanres para el desarrollo rural en
todo el Ecuador son: (i) educacin rural y avance tecnolgico; (ii) tenencia de la
tierra y ordenamiento territorial; (iii) gestin de los recursos hdricos y cuencas
hidrogrficas; (iv) financiamiento rural; (v) mercados de productos y comercializacin
agrcola; (vi) actividades rurales no-agrcolas; y (vii) desarrollo regional y corredo-
res de desarrollo rural -urbano.
Educacin rural y avance tecnolgico
El mercado de trabajo rural est caracterizado por una oferta de mano de obra de
baja calificacin y productividad. Con respecto a la educacin, en particular, al
finalizar la dcada pasada la poblacin rural tena en promedio dos tercios de esco-
laridad formal que la urbana y tres veces la tasa de alfabetismo (6 y 19% respecti-
vamenre). El Censo Agrcola de 200 1 indica que el porcentaje de personas sin
ninguna educacin enrre los productores de menor escala es enrre 23 % y 27 % Y
disminuye a medida que aumenta el tamao de las unidades productivas
agropecuarias (hasta 6%), el promedio nacional rural es 23 %.
Cuadro 13.1 Tasas de analfabetismo (proporcin por poblacin de 15 aos o ms)
1999
Sector Mujeres Hombres Total
Nacional 13 9
II
Urbana 7 4 6
Rural 23 15 19
Indgena 53 31 43
Fuente: SIlSE: 200 1.
DESARROLLO RURAL
309
Elevar los niveles educat ivos rurales, ajustados a las cost umbres y caracters ti-
cas socioeconmicas locales es fundamental para cualquier modelo de desarrollo ru-
ral. La polt ica de educacin deber enfocarse prioritariamente en elevar los niveles
educativos de las reas rurales mediant e una combinacin variada de metodologas y
herramientas educativas con un currculo relevante a la experiencia real de los pobla-
dores rurales y construye ndo a parti r de sus riquezas culturales. Las experiencias en
varios pases en desarrollo demuest ran que los programas de educacin rural son
exitosos cuando su conte nido est alineado a las realidades del mundo rural.
En el rea de investigacin y extensin, falta la educacin tcnico-agropecuaria
formal. La tecnologa agropecuaria slo existe en reas especficas o alrededor de cul-
t ivos de exportacin o sujetos a cont ratos. En general, es deficient e en todos los estra-
tos especialmente los de predios pequeos. Los est ratos de productores de ms de 100
hect reas reportan porcent ajes de capacitacin tcnica de ent re 7 y 12%, mientras
que en los estratos de hasta 10 hectreas no hay ms del 1% de los productores con
alguna formacin tcnica. La capacitacin tcnica y de gestin empresarial de los
pobladores rurales es fundamental para impulsar el desarrollo rural. Mejores niveles
educativos permiten tambin a los pobres buscar mayores oport unidades en los mer-
cados laborales urbanos y rurales, diversificar las fuentes de ingresos y crear condicio-
nes para elevar la productividad en la agricultura y las microempresas.
Durant e los ltimos aos el pas ha tenido experiencias impo rtantes en las
reas de innovacin tecnolgica e informacin con los progr amas PROMSA y SICA.
Estas experiencias han dado al pas la oport unidad de modernizar estos servicios y
es importante const ruir a par ti r de stas una nueva instit ucionalidad . Dicha inst itu-
cionalidad consist ira en un sistema compe tit ivo para la oferta de servicios agrco-
las, significara un cambio de un monopolio del sector pblico en la provisin de
servicios a un modelo pluralist a en el que participan el sector privado, ONG, inst i-
tutos pblicos y privados, agencias pblicas, organizaciones de prod uctores, y uni -
versidades. En este esquema el rol del sector pblico sera de financiamiento de
bienes pblicos, fortalecimient o institucional y control de calidad de los servicios. Los
desafos de implantar esta nueva insrit ucionalidad sern (i) mejoramiento de la capa-
cidad de gest in del Ministerio de Agricult ura; (ii) una participacin ms efectiva del
pequeo productor, (iii)establecimiento de instituciones eficientes; (iv)establecimiento
de un mecanismo de financiamiento mas sostenible; (v) y mejoramiento de la capaci-
dad de organizaciones de productores (capital social).
Tenencia y ad mi nistr acin de la ti erra
La alta concentracin de la tenencia de la t ierra (en la Sierra el 2,6% de los propie -
tarios ocupa el 50% de la t ierra, en la costa el 4% ocupa el 55% con ms explota-
ciones medianas que en la Sierra) est asociada al desarro llo de un sector exportador
dinmico sobre todo en la Costa y un sector de pequeos y medianos productores
come rciales principalmente orientados al mercado interno en la Sierra (ganaderos
de leche, floricultores, hort icult ores, etc.), pero tambin en la Costa, en menor
grado. Existe, por otra part e, una enorme cantidad de unidades familiares de pro-
duccin minifundista, ent re las que se cuentan las comunidades indgenas t radicio-
nales, que en las condi ciones act uales t ienen escasa viabilidad econmica para la
3 10 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
produccin agrcola. Por ejemplo, el 30 % de las unidades de produccin agrcola
posee menos de una hectrea y ocupan en total solamente el 0,8 % de la superficie
total nacional. En algunos casos la actividad agrcola no ser la actividad ms reco-
mendada, sin embargo, hay grupos dinmicos de pequeos agricultores que re-
quieren mayor acceso a tierras. Varias iniciativas de reformas en la tenencia de
tierras, en el pasado, no han tenido xito . Durante los ltimos aos, el acceso a la
tierra se ha mejorado en varios pases de Amrica Latina a travs de programas de
reforma agraria, basada sobre mecanismos de mercado, compra de tierras y recono-
cimiento de formas comunitarias de tenencia de la tierra. Algunos programas nece-
sitan un financiamiento importante de parte del Estado. Dentro de este marco de
tenencia de la tierra y actividad econmica, es preciso adoptar una combinacin de
medidas que variar dependiendo del espacio territorial en cuestin.
Adems de la concentracin y fragmentacin en la tenencia de la tierra, la falta
de catastro rural y los problemas de titulacin y registro y de incumplimiento de los
contratos de tenencia son temas principales de preocupacin en torno al mercado de
tierras. Al tiempo de realizarse el censo agrcola, solamente 8% (56.000) de los pro-
ductores declararon tener ttulos de propiedad. Un 59% de la tierra ocupada sin
ttulo est concentrada en 6.000 productores de ms de 50 hectreas mientras que los
50.000 productores restantes son pequeos productores con menos de 3 hectreas.
A fin de enfrentar estos problemas, las Notas de Poltica del Banco Mundial
en 1998 recomendaron inversiones en catastro rural y registro, as como la raciona-
lizacin y fortalecimiento del marco legal. En este momento, los problemas de
irregularidad jurdica y administrativa de la tenencia de la tierra estn siendo cu-
biertos en forma piloto por el proyecto PRAT, que incluye mejoramiento del catas-
tro rural en nueve cantones y el otorgamiento de veinte mil ttulos por parte del
INDA. Asimismo, el proyecto PRODEPINE I ha logrado la titulacin de 252 .000
hectreas de tierras ancestrales y se espera continuar el proceso a travs del proyec-
to PRODEPINE 11 bajo consideracin.
Recursos hdricos y cuencas hidrogrficas
La distribucin del agua y los derechos de uso (para el consumo humano y usos
industriales y agrcolas) son una fuente de conflicto en Ecuador. Los usuarios ms
importantes son los municipios urbanos, los grandes productores de la Costa y los
productores de flores de la Sierra, mientras que los pequeos productores campesi-
nos y los grupos indgenas alegan no recibir una porcin justa del agua disponible.
Las polticas de uso del agua en reas urbanas se trata por separado bajo polticas de
agua y saneamiento. Desde el punto de vista de desarrollo rural, el enfoque para el
manejo de agua es en las cuencas hidrogrficas, y los derechos de uso de los recursos
hdricos, incluyendo los sistemas de irrigacin. No hay informacin actualizada
sobre la disponibilidad de agua por cuencas ni sobre la calidad de las mismas. El
ltimo estudio de balance hdrico data de 1985 . El manejo integrado de las cuencas
hidrogrficas es importante para la conservacin del medio ambiente y la diversifi-
cacin econmica a travs de la prestacin de servicios ambientales (reforestacin,
ecoturismo, y otros y merecen atencin urgente. Asimismo, completar la transfe-
rencia de sistemas de riego a los grupos de usuarios deber continuar como priori-
DESARROLLO RURAL 311
dad en el manejo de agua. De los 8,1 millones de hectreas bajo cultivo permanen-
te o transitorio, 853 .332 (o 10,6%) est bajo irrigacin . Sin embargo, se estima que
el Ecuador tiene potencialmente 3,1 millones de hectreas de tierra que requiere
irrigacin de modo que el rea actualmente bajo irrigacin alcanza apenas el 27,3%
del potencial del pas. Del total de reas irrigadas , cerca de 170.000 hectreas estn
bajo propiedad del gobierno y el resto bajo propiedad colectiva comunal. Se estima,
adems, que la agricultura bajo irrigacin constituye el 70% de la produccin agr-
cola del pas y tiene una productiva cinco veces ms alta que la alimentada por agua
de lluvia.
Por otra parte, ser necesario examinar el marco legal de los recursos hdricos
con vistas a establecer un sistema ms eficiente y equitativo de manejo de cuencas
y de asignacin del recurso agua . Estas iniciativas se inscriben dentro de un programa
mucho ms amplio de manejo de cuencas para lo cual existen ya varios estudios y
propuestas para manejo integrado de cuencas en forma piloto.
Financiamiento rural
El crdito rural est restringido por las dificultades de muchos productores para
cumplir con los requerimientos administrativos y de garantas exigidos por las ins-
tituciones financieras . La prctica del Banco Nacional de Fomento de condonar
deudas ha generado una cultura por parte de la poblacin rural de no-rembolsar las
deudas y una resistencia entre agentes financieros formales a otorgar prstamos en
el medio rural.
Segn el censo agrcola, slo un 7% de los productores agrcolas accede a alguna
forma de crdito (esto incluye crdito comercial, bancario, de cooperativas de ahorro
y crdito, de las ONG y de agentes informales, entre los que se cuentan prestamistas,
intermediarios y familiares). El crdito informal es el ms difundido, alcanzando al
41 % de los productores que reciben crdito, sobre todo entre los pequeos y media-
no-chicos. El crdito bancario se concentra en los productores de ms de 50 hectreas.
Las cooperativas de ahorro y crdito son una fuente importante de financiamiento
para los pequeos productores: 25% de los productores de menos de 3 hectreas que
reciben crdito son asistidos por las cooperativas de ahorro y crdito.
Ms de 600 cooperativas rurales de ahorro y crdito y otras formas institucio-
nales se han formado al interior del ptopio medio rural y funcionan sobre la base de
modalidades de intermediacin directa, con asociaciones de tipo comunal o fami-
liar, etc. Se trata de instituciones que han existido por varios aos pero que se han
convertido en centros de actividad financiera en zonas rurales . Estn constituyendo
el embrin de una alternativa de mercado de capitales rural.
Luego del conflicto acaecido recientemente por la intencin del gobierno de
hacer desaparecer a las cooperativas que no calificaban por su volumen de capital
para ser reguladas por la Superintendencia de Bancos, y que se resolvi colocando a
todas estas pequeas instituciones bajo el paraguas de la Direccin de Cooperativas
del Ministerio de Bienestar Social, existe ahora un renovado inters de poner en
funcionamiento un sistema nacional de microfinanzas.
Para responder a esta demanda, hay varias alternativas que pueden conside-
rarse: (a) promover una mayor competencia dentro del sector financiero nacional ;
3 12 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENIO
(b) fortalecer e! movimiento cooperativo a travs de! establecimiento, desde las
bases y no desde arriba, de una red de cooperativas e instituciones cumbres; (e)
establecer nexo entre los grupos de crdito de mujeres (cajas de ahorro) y las insti-
tuciones financieras formales ; (d) establecer leyes y nuevas normativas que permi-
tan e! uso fcil de bienes de las familias rurales , tales como t ierra o ganado como
garantas para prstamos ; e) permitir a los intermediarios agrcolas util izar los
insumas que ellos adquieren como garantas pata prstamos bancarios; (e) ofrecer
una garanta legal-al estilo de! Brasil- para una "cdula de produccin rural " para
ventas futuras, a fin de disminuir e! riego de la baja de precios y permitirles utilizar
crditos poniendo la futura cosecha como garanta. Este instrumento podra tener
un mercado secundario (bolsa de valores) ; (f) en lugar de un sistema pblico de
garanta de prstamos -el cual no ha funcionado en ningn otro lugar- se estable-
cera una lotera para seguro privado, quienes compran el boleto, seran elegibles
para recibir recompensa si se confirma independientemente que las lluvias fueron
menores o mayores que la cantidad especificada para un cierto perodo de tiempo.
Este sistema estara abierto para todos los que compran un boleto cuyo precio y
condiciones de pago han sido establecidos de antemano. No hara falt a una verifi-
cacin por un agente de seguros puesto que los pagos se basaran en un indicador
objetivo y comprobable. Este esquema cubre un aspecto importante del riesgo de
produccin y cuando se lo combina con un sistema de seguro contra baja de precios
de ventas futuras a travs de la "cdula de produccin rural", se elimina un alto
porcentaje del riesgo al productor. Si bien estos mecanismos toman un poco de
tiempo en establecerse , son intervenciones sostenibles y estaran disponibles a un
grupo mucho ms amplio de productores.
Sinergias con las iniciativas de infraestructura rural
El mal estado de la infraestructura (caminos rurales e instalaciones de comercializacin),
y de los servicios de bienes pblicos (comunicaciones y electricidad), crean una
dependencia en la intermediacin tradicional aumentando los costos transaccionales.
La disponibilidad de caminos rurales, en cambio, evita que los precios de los bienes
transados localmente aumenten demasiado en situaciones de expansi n de la de-
manda agregada, al promover la competencia externa y reducir los costos de tran-
saccin entre reas urbanas y rurales. As, e! mejoramiento de la infraestructura y
de las comunicaciones rurales ayudaran a la estabilidad de precios en coyunturas
de expansin econmica y reduciran los privilegios de algunos agentes locales que
impiden la distribucin ms equitativa de los ingresos agrcolas . Las inversiones en
infraestructura, sobre todo vial, contribuyen tambin a generar economas externas
para la instalacin de empresas de transformacin o comercializacin agrcola y de
otros mltiples servicios anexos en el medio rural, ayudando as a la diversificacin
econmica. Las iniciativas de infraestructura rural deben basarse en planes estrat-
gicos locales, con participacin activa de la poblacin local, a tr avs de microempresas
generadoras de empleo y con financiamiento compartido entre el Estado Central,
los municipios, el sector privado y las comunidades. La Nota de Poltica de Infraes-
tructura Bsica describe las opciones de poltica para infraestructura rural que pue-
den considerarse dentro de una estrategia de desarrollo rural.
DESARROllO RURAL
Mercados de productos
313
Los mercados de productos tienen estructuras desfavorables para los pobres rura-
les, unos por tener una intermediacin muy densa con altos mrgenes de comer-
cializacin (maz, papa, erc.) y otros por fijar precios en condiciones oligoplicas
(banana). Es comn que los contratos de produccin y comercializacin no se cum-
plan y que no sea fcil hacerlos cumplir judicialmente. Los ms afectados son los
pequeos productores campesinos que deben aceptar relaciones de intercambio
continuamente desfavorables . Los mercados podran ser ms eficientes con un me-
jor marco jurdico y con la aprobacin de la Ley de Competencia que sancionara
por primera vez prcticas anticornperitivas.
A esto se aaden los costos de transaccin y la intermediacin tradicional aso-
ciados al mal estado de la infraestructura. Sin embargo, en cuanto estos sistemas
tradicionales estn integrados a los circuitos comerciales dominados por los centros
poblados y las ciudades, existen oportunidades para los pequeos productores de
conquistar mercados atractivos y captar una proporcin mayor de valor agregado
de los productos. COSUDE est aplicando con xito en la Sierra (con productores
de hortalizas, lcteos y leguminosas) un modelo de apoyos destinados a fortalecer el
vnculo produccin-comercializacin y a incrementar la porcin de valor agregado
captado por los productores. Otro aspecto importante que permite la continuidad
de mrgenes elevados de intermediacin es el acceso inequitativo a la informacin
sobre los precios locales y mundiales. La amplia divulgacin de los datos recauda-
dos por el SICA ofrecera la oportunidad de informar a los productores de estas
oportunidades para sus productos.
De alguna manera, esta estrategia de comercializacin contribuye a lograr un
mejor manejo del riesgo a travs de: mantener una cartera de productos y diversi-
ficar los compradores; manejar apropiadamente informacin de mercados para ade-
lantarse a los acontecimientos, sean stos favorables o no; y facilitar la contratacin
de seguros colectivos de cosecha con empresas aseguradoras privadas (se ha hecho
con brcoli) . Este ltimo mecanismo tiene un desarrollo mnimo en Ecuador por el
momento.
Estrategias de diversificacin
El Censo Agrcola indica que los productores agrcolas al nivel nacional obtienen
33% de sus ingresos de fuentes no-agropecuarias. Los pequeos productores obtie-
nen 60-70% de sus ingresos de otras fuentes . Un estudio realizado en 12 reas de
Desarrollo Regional Integrado en 1993 (Martnez, 1995) mostr que .....las reas
con predominio de ingresos no agropecuarios estn ubicadas en la Sierra pobladas
por comunidades indgenas pobres con escasos recursos donde la agricultura ya no
es ms la fuente principal de sus ingresos y la diversificacin ocupacional atraviesa
longitudinalmente las familias. En el otro extremo, las nicas reas donde predo-
mina netamente el ingreso agropecuario estn ubicadas en la costa hmeda de la
Cuenca del Guayas. Aqu, los campesinos todava siguen en la agricultura en la
medida en que disponen de tierras de buena calidad".
3 14 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Desarrollo local regional y corredores de desarrollo rural-urbano
Como se indic ya, la diversidad de los espacios rur ales ecuatorianos requi ere una
variedad de int ervenciones que apoyen las potencialidades de cada jurisdiccin lo-
cal a tr avs de pl anes parti cipativos y alianzas est ratg icas. Exist en ya algunas ex-
periencias que pueden servir de punto de partida. El pr ograma PROLOCAL,
financiado por el Banco Mundial, busca aliviar la pobr eza a travs de la creacin de
capacidad ampliada de gestin del desarrollo local en canto nes y provincias y el
suministro de recursos financieros y servicios de formacin de capital humano y
asistencia tcnica. Se ha plante ado la siguient e est rategia de desarroll o inst itucional:
reforzamient o de la capacidad local de planificacin (elaboracin de planes locales de
desarrollo de una manera part icipat iva) y ejecucin de proyectos, avance en los proce-
sos de descentralizacin y desconcentracin de la administracin pbl ica, fort aleci-
mient o instit ucional de los actores locales, art iculacin de acciones de inst ituci ones
pblic as y privadas, ext ensa partic ipacin de las comunidades de base. El proyecto
PRODEPINE persigue fines par ecidos a PROLOCAL, pero, diferent e de ste que
tr abaja con comunidades campesinas no indgenas, PRODEPINE se ocupa exclusi-
vamente de grupos de afinidad tnica y afro.
Mart nez (2002) reporta que en la provincia de Tungu rahu a, donde han coincidido la din-
mica comercial de la ciudad de Ambaro y su ubi cacin pri vilegiada en el centro del pas, con
condiciones rur ales tales como una estr uctu ra agrar ia menos concentr ada y un mayor acceso
a la educac in bsica, se ha "ido form ando una espesa red de flujos product ivos cuyo eje es el
mer cado interno" (industr ias de la vest ime nta, pequea agro indust ria, etc.), que ha benefi-
ciado a la poblacin pobr e, incluso indge na. Adems, la existe ncia de infraestruct ura rural
y servicios pblicos (energa elctri ca, caminos, etc.) ha permitido que otras comu nidades
rurales aprovechen esta dinmica, "que se expande de este modo hacia lo ms profundo de la
ruralidad". Agr ega que este proceso se ha pot enciado con la presencia de proyecros de Desa-
rrollo Rural Integr ado. Esta experiencia es demostr at iva de las posibilidades de desa rrollo
local/regional y de las pot encialidades de los vncu los ur bano-rurales a tr avs de ciudades
inte rmedias, as como de la relevancia de las inversiones en educacin, infraestruct ura rur al
y servicios pblicos bsicos.
La planificacin local involucrando a todos los actores (comunidades, parro-
qui as, municipios, sector privado, sector pblico) y su ejecucin es un inst rumento
muy poderoso para lograr objet ivos de desarrollo rural. La ejecucin de planes loca-
les, est ablecidos por entidades locales, permite desarroll ar una dinmica de creci-
mient o basado sobre las ventajas comparat ivas de la zona y tr at ando de diversificar
la economa local a t ravs de pequeas y microempresas. Las condiciones para at raer
o retener inversiones pr ivadas slo podr n logr arse si adicionalment e se pone en
marcha un programa de inversiones en servicios pbli cos tales como comunicacio-
nes, electricidad, e infraestructura de tr ansporte y mercado.
Sobre las bases de la planificacin local concertada se pueden crear "corredores
econmicos" ligando las zonas rur ales con otras zonas rur ales y las zonas urbanas a
tr avs de proyectos de infraestructura vial local, desarroll ando venta jas comparat i-
vas (nichos de productos y conocimient os) y progr amas de capacitacin empresarial
y de negocios.
D ESARROLLO RURAL
D. Marco institucional de desarrollo rural
3 15
El sistema de promocin del desarrollo rural es institucionalment e complejo, en
cuanto comprende una multitud de organizaciones pblicas y no-gubernamentales
tr abajando de manera no coordinada y canalizando recursos segn objetivos que no
estn siempre alineados con las necesidades de los beneficiarios.
A nivel del Gobierno Cent ral, se encuentran: el Ministerio de Bienest ar Social,
el cual con su Divisin de Desarrollo Rur al pr eside el consejo de l proyecto
PROLOCAL; el Ministerio de Agri cultura, que tiene funciones de planificacin
agrcola y rur al, y las inst ituciones autrquicas con responsabilidad sobre tecnolo-
ga, capaci tacin, desarrollo agrario; la Oficina de Planificacin (ODEPLAN) de-
pendiente de la Presidencia, que promueve un sistema nacional de planificacin
parti cipati va descentralizada; los ministerios de Educacin y Cult ura, con respon-
sabilidades sobre sus respectivos sectores . Tambin est el CODENPE, Consejo de
Desarrollo de las Naciones y Pueblos Indgenas del Ecuador, que es responsable de
la ejecucin del proyecto PRODEPINE, para lo cual ent ra en acuerdos con inst itu-
ciones como el INDA para los temas de regularizacin de los derechos sobre la
tierr a y con intermediarios financ ieros para la ejecucin de subproyectos.
El Consejo Nacional de Recursos Hidrulicos (CNRH) es la instituci n recto-
ra de los recursos de agua para fines de riego, agu a pot able y energa hidroelctrica.
Desde la desaparicin del INERHI no existe ning n organismo cent ral que tenga
que ver con la polt ica de riego. El sistema de riego est manejado por un conjunto
de actores con funciones disti ntas , entre los que se cuentan las corporaciones regio-
nales de desarrollo, los consejos provinciales y las juntas de regant es. El proyecto
del Censo Agr cola (SICA) es otro actor importante, que tiene el cometido de me-
jorar la disponibilidad , consistencia, validez y opor t unidad de la informacin del
sector agrcola par a facilitar la toma de decisiones por part e de agentes privados y
del sector pblico, es otro actor importante del desarrollo rural.
Los consejos provinciales, los municipios y las juntas parroqui ales comparte n
responsabilidades respecto al desarrollo rural en sus respectivas jurisdicciones, se-
g n est establecido en el rgimen seccional autnomo. Las parroquias consti tuyen
la unidad geog rfica y social bsica del proceso de desarrollo local y las juntas
parroquiales estn llamadas a cumplir un papel cent ral en asegurar la participacin
e iniciativa popul ar en la gestin de la poltica oficial de desarrollo. Existen, a nive-
les provincial , municipal y par roquial , suficientes mecanismos de discusin y
concertacin entre las instituc iones estatales y la sociedad civil, a pesar de que la
integ racin de estas inst ancias pueda ser revisada para reflejar en cada caso el ba-
lance de impo rtancia de los actores sociales. Segn est consagrado en la Const itu-
cin Polt ica de la Repblica, los recursos para el funcionamiento de los organismos
locales se conforman por las rentas generadas por ordenanzas propias y por la tr ans-
ferencia de al menos el 15% de los ingresos corrientes totales del presupu esto del
Gobierno Central. Finalmente, tambin las nueve corporaciones de desarrollo re-
gional desarrollan act ividades vinculadas con el desarrollo rur al, principalmente en
riego, infraest ruct ura vial rur al y otras infraest ruct uras .
Dados los limit ados recursos pbl icos a niveles central y local descent ralizado,
las organizaciones de la sociedad civil y las ONG han ocupado parte del espacio de
cooperacin dejado libre por el Estado. No se dispone de informacin completa
316
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
sobre sus acciones, aunque es bast ant e evident e que no hay coordinacin entre las
tant as inst ituciones t rabajando el tema del desarrollo rural.
Una poltica efectiva para e! desarrollo rur al que favorece e! enfoque espacial,
multisectorial, part icipat ivo, y apoya la diversificacin econmica, requerir tam-
bin una arquitect ura instituc ional que facilite la complementariedad entre los ro-
les de los diferent es actores. Las regl as insti tucionales que pueden guiar este esfuerzo
t ienen que estar basadas en (i) cooperacin ent re el sector pblico cent ral, el sector
privado, la sociedad civil, los muni cipios y gobiernos provinciales, junt as parroquiales,
cajas de ahorro y crdito, etc.; (ii) coherencia entre las normativas y actividades de las
diferent es instit uciones; (iii) prog ramacin basada en los planes estratgicos de cada
jurisdiccin y (iv) asignaciones financieras basadas en e! concepto de "adicionalidad"
como incentivos para asegurar la implementacin de los planes est ratgicos. Es
decir, las cont ribuciones estatales complementaran cont ribuciones hechas por otros
actores con un objet ivo comn.
E. Conclusiones y recomendaciones
El desarrollo rural en e! Ecuador adolece de una falta de coordinaci n, excesiva
sectorizacin y centralizacin con la consecuente ineficiencia de las inversiones pblicas
y privadas. Muchas de las polticas rurales se concentran en el sector agrcola y existe
poca atencin a las actividades fuera del agro. Las experiencias de desarrollo comunita-
rio tales como la de PRODEPINE ofrecen un buen punto de partida para el fortaleci-
miento de! sector rural, pero se requiere una accin concertada de mayor alcance.
La diversidad geogrfica, econmica y sociocultura l del Ecuador requiere una
estra tegia de desarro llo rur al diferenciada donde las polticas que la suste nten apo-
yen: (i) el enfoque de desarrollo por jurisdiccin o espacio rural, en forma par ticipat iva
para crear cohesin econmica y social; (ii) apoyo a la diversificacin de la economa
rur al, la creacin de empleo no agrario a tr avs de inversiones de infraestruc t ura
rura l y social y la compe titividad del sector agrario a t ravs de tecnologa de punta
e investigacin; (iii) promocin de la conservacin del medio ambie nte a t ravs de
mejor ordenamiento territorial, rescate de mtodos de conservacin de suelo y de-
ms uso de recursos natu rales.
El desarrollo de una estrategia de desarrollo rural con este nuevo enfoque
podr ocupar al nuevo gobierno la gran parte de! pr imer ao. Las necesidades rur a-
les requieren accin inmediata, de manera que las recomendaciones aqu incluidas
son de dos tipos: (i) acciones que lleven a la preparacin de una estrategia integrada
de desarro llo social y (ii) acciones que debe n iniciarse o cont inuarse de inmediato
con base en los problemas identificados anteriormente .
F. Recomendaciones
Iniciar la preparacin de una estrategia de desarrollo rural que apoye e! proceso de
descent ralizacin, se base en procesos par ricipativos y de alianzas est ratgicas a
nivel de jurisdicciones terr itor iales; promueva la diversificacin econmica del agro;
y fortalezca la proteccin de! medio ambiente . Esto requerir la clasificacin de las
jurisdicciones terr itori ales con base en criter ios operativos; la identificaci n de pro-
D ESARROl l O RURAl 317
cesos de parti cipacin par a la preparacin de planes integrados de desarrollo local ;
la identificacin de los diferent es acto res a nivel nacional, provincial, municipal y
comunitario; desarrollo de criterios de elegibilidad para acceder a fond os de desa-
rrollo que apoyen los planes estratg icos; clarificacin de los roles y responsabilida-
des de los diferentes actores, especial mente de los diferentes sectores que ya operan
en el mbito rur al; y un progr ama de incentivos para la formac in de alianzas
est ratgicas, cadenas de produccin y propuestas innovadoras locales. En el nte rin,
las siguie ntes acciones prioritar ias facilitaran la tr ansicin hacia un desarrollo rural
con las caracterst icas mencionadas.
Priorizar la inversin de educacin en las zonas rurales. Esta medida requiere accin
inmediata pues el potencial del rea rur al de! Ecuador depender en gran part e del
nivel de educacin de la pobl acin. La educacin rur al bsica deber ajustarse a la
realidad rur al y a las caractersticas cultu rales de las pobl aciones (ver not as sobr e
educacin).
Mejorar la investigacin y capacitacin tcnica, no slo en el sector agrcola sino en
sectores no-agrcolas t ales como la artesana y el turismo. Se requi ere cont inuar y
expandir los programas de investigacin y extensin existentes y desarr ollar alter-
nat ivas de difusin masiva y descent ralizada de tecnologa en reas con pot encial
agro pecuario basado en una evaluacin de la sit uacin insti tucional a cargo de estas
activida des. Las acciones inmediatas que se pueden tomar es incrementar e! apoyo
(i) al Servicio Nacio nal de Capacitacin Profesional en una alianza con los colegios
agropecuarios; (ii) al Instituto Nacional de Capacitacin Campesi na, el cual opera
descent ralizadamente del Ministerio de Agricultura y Ganadera; (iii) instit ucionali-
zar un sistema moderno de investigacin y extensin agrcola basado en los principios
de diversidad, cofinanciamiento y competitividad tal como est desarrollndose en e!
proyecto PROMSA. Tal sistema requerir la constr uccin de una dema nda real por la
part icipacin de los beneficiarios y una redefinicin del rol del INIAP. Los Consejos
Consult ivos de! proyecto SICA pueden servir de puntos clave de contacto para desa-
rrollar un programa efectivo de invest igacin y extensin efectivo.
Continuar con la titulacin detierras y ordenamientoterritorial. Toda est rategia de desarro-
llo rur al requerir una clara determinacin de propiedad privada y comunitaria con
los respectivos avales legales. Una vez terminada y evaluada la experiencia piloto del
proyecto PRAT, se precisa buscar opciones para ampliar la experiencia y cobert ura del
catastro rur al, registro y titulacin. Asimismo, se espera que e! proyecto PRODEPINE
11 conti nuara avanzando con el proceso de titul acin de tierras ya iniciado durant e
PRODEPINE 1. Ser tambin preciso examinar alternativas para mejorar e! acceso
de los pobres rur ales a la tierra a tr avs de mecanismos de mercado. Si es fact ible y de
costo aceptable, se deber iniciar progr amas piloto en algunas reas crticas, con mi-
ras a aplicar medidas de ordenamiento territorial, regul acin para el uso de suelos, y
apoyo para la diversificacin econmica fuera de la agricultura.
Monitoreo delas cuencas hdricas y traspasode sistemas de riegoa j untas deusuarios. Ini ciar
el monitor eo de las cuencas donde se hayan constatado mayores situaciones de
conflictividad o riesgo de inundaciones, con e! objetivo de conocer la oferta y la
demanda de aguas de superficie y subterrneas, evaluar la calidad y definir las alter-
318 ECUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
nativas de accin. El CNRH sera responsable de la conduccin del monitoreo, en
el cual tambin participa ran las corporaciones de desa rrollo y los consejos provi n-
ciales. Fut uras acciones relacionadas con el manejo de cuencas deber determinarse
en la plani ficacin est ratgica de las jurisdicciones territoriales correspondie ntes . Es
igualmente necesario cont inuar con el proceso de tr ansferencia de sistemas de irri-
gacin a las juntas de usuarios por part e del Minist erio de Agricultura.
Financiamiento rural. Fort alecer el sistema nacional de coope rativas de ahorro y cr-
dito para el sector rural, al igual que ot ras opciones pa ra posible aplicacin en una
fase piloto con miras a expa ndi r el acceso a servicios financieros en reas rur ales en
caso de xito de los piloto . Explorar mecanismos innovadores de pro teccin de
riesgo, tales como la "cdula de produccin rural" y el sistema de lotera para segu-
ro contra baja de precios. Asimismo, esta blecer vnculos entre modelos informa les
de crd ito, tales como los grupos de crdito de muj eres con el sistema financiero
forma l.
Mejoramiento de la infraestmaura pblica rural (ver Not a de Polt ica de Infraest ruct u-
ra Bsica). Forta lecer la inversin pblica rural para reas con mayor potencial de
diversificacin econmica, corredores econmicos o con costos t ransaccionales ms
altos para la come rcializacin de los productos y don de hay mayor dispon ibilidad
pa ra formar alianzas con las comunidades y el sector privado para el financ iamiento,
construccin y mantenimiento de la infraest ructu ra.
Revisar las normas que regulan las relaciones comerciales enlos mercados rurales. Esto reque-
rir medi das de gran alcance tales como la revisin y actua lizacin de la legislacin
vigente (el Cdigo de Comercio data de 1904). Para comenzar pod ra estab lecerse
una comisin tcnica que realice un invent ario y una evaluacin del conjunto de nor-
mas existentes que t ienen efecto sobre la seguridad jurdica de los mercados rura les.
Impulsar un esquema de apoyo a la comercializacin en forma piloto sobre la base de los
siguientes servicios de apoyo a productor es asociados: gestin empresarial, organi-
zacin, crdito, investigacin de mercados, cadenas de produccin y alianzas con el
sector agroindustrial. Se busca atraer a los productores a una dinmica expansiva y
apoya r el mejoramiento de la base productiva pa ra incrementar la productividad y
aume ntar la diversificacin . En pr incipio se implementara en una o dos zonas con
potencialidad para acceder a mercados ur banos o de exportacin y en conjuncin
con las inversiones de infraestructura rural.
Investigar las estrategias de diversificacin act uales y potenciales de las comunidades
para potenciarlas con apoyos e inversiones apropiadas . Esto es especialmente vlido
respecto a los pueblos indgenas, muchos de los cuales han demostrado ser exitosos
comerciantes o ar tesanos.
Experimentar con pilotos para el desarrollode espacios rurales y cadenas productivas (juris-
dicciones) con base en los principios de: (i) la planificacin local participativa; (ii) la
ejecucin concertada localmente de inversiones pblicas; (iii) el apoyo a la inversin
privada; (iv) alianzas estratg icas y (v) el esta blecimiento de corredores econ micos
con la visin de diversificar la economa local.
De sarrollar un marco estr atgi co para
desarrollo rural.
Establecer criterios ope rativos para
clasificar los espacios rurales seg n: zonas
rurales modernas, zonas rurales en
transformacin y zonas margin ales
utili zando rambin los daros del Censo
Agrcol a y ot ras fuentes de informacin .
Desarrollar planes estratgicos
participativos a nivel de jurisdiccin
terr itorial (municipios. microrregiones),
Establecer polticas que incentiven la
convergencia de objetivos de los diferentes
acto res hacia un objetivo com n, e.g .
adicionalidades presupu est arias para
proyec tos dentro de alianzas estratgi cas
transparent es e inclusivas .
Implement ar la est rategi a en zonas
prioritarias de intervencin en base al
cump limiento de requi sitos bsicos tales
como los pl anes estratgicos y acuerdos
territoriales ent re varios acto res de la
localidad y planes innovadores de accin
local.
Objerivos/Meras
Cua dro 13.2 Mat ri z de polti cas
Problemas
Corro p lazo
(a junio 2003)
Falta de una estrategi a de
desarrollo rural int egr al que
reconozca la diversidad
geogrfica, eco nmica y
sociocultu ral y la necesidad
de diversificac in eco nmica
del secto r rural.
Medidas de polrica
Mediano plazo
(20032007)
In di cador es de progreso
Aplicar la nueva polt ica de
desarroll o rural en cinco reas
pi loto con diferent es caractersti -
cas geogrficas, econ micas y
soc ioculturales .
Reducir la pobr eza.
forralecer el proceso de
descentr alizacin y
promover el desa rrollo rural
diversificado, con
fortalecimiento de
instituciones locales y de
alianzas estratgicas.
o
~
~
~
~
Bajo nivel de educacin y de
calificacin de la poblacin
rural
Baja producrividad de
uni dades productivas
agrcolas pequeas y
medianas.
Priorizar las inve rsiones de educaci n hacia
las reas rurales y ajustar la educaci n al
contexto cultural.
Increment ar el apoyo al: (i) Servicio
Nacional de Capaci tac in Profesional
en una alianza con los coleg ios
agropec uarios; (ii) Instituto Nacional
de Capaci tacin Campes ina, (iii) iniciar
alianzas estratgicas con insti tucio nes
nacionales e internacionales de
investi gaci n: (iv) exi gir el desemp eo
cabal del INIAP bajo un sistema de
rendicin de cuentas que asegure su
efectividad; y (v) involucrar a los
Consejos Consulrivos del proyecto
SICA para desarro llar un prog rama de
investigacin y exte nsin efectivo.
Nora de Poltica de Educacin.
Evaluacin de la situacin de invest iga-
cin y capacitaci n rural.
Medidas adop tadas e implement adas
para fortalece r los institutos de
capac itacin.
Mnimo cinco alianzas estratgicas
est ablecidas nacio nal e
internacio nalme nte
INIAP funcionando conforme a las
provisiones del proyecto PROMSA o
reestructur ado.
Desarrollar e impl ement ar alternativas
apropiadas y difusin masiva y
descentr alizada de tecnologa.
Increment o en el g rado de
escolaridad y en el porcentaje de
poblacin con capaci tacin
tcni ca.
Mejorar el nivel t cnico y de
gest in no slo en el secto r
agropecuario pero en ot ros
secto res de acti vidad econmica
rural.
Mejorar la capacidad de
investigacin biolg ica, ge ntica
y en ot ras reas de importancia
para la agricultura.
Nmero de ag ricultores
participando en act ividades de
exte nsin.
Elevar la produ crividad
rural y los salarios reales,
incrementar el valor
agregado rur al capt urado
po r los pobres e incremen-
tar la comperir ividad del
sector agr cola.
\.>J
\D
(Continuacin Cuadro 13.2)
Problemas
Cor to pl azo
(a junio 2003)
Medidas de polti ca
Med iano plazo
(2003 2007)
Indicad ores de progreso Objetivos /Metas
\j.)
~
O
Falta de catast ro rural y Cont inuar con el prog rama piloto PRAT e Expandir el alcance y la cobert ura del Catas t ros rurales establecidos en Dotar de seguridad a la
problemas de t itulacin y iniciar la segunda fase del Proyecto proyecto PRAT y cont inuar con el municipios, ttulos entregados, tenencia de la tierra y
registro de cierras. PRODEPl NE. programa de ti t ulacin de tierr as de reg istros al da, etc. facilitar la capitalizacin de
PRODEPINE. las fincas .
Difcil acceso a la tierra Evaluar la posibilidad para mejorar el Desarrollar los mecanismos de mercado Facilirar la expansin agrcola en Incrementar oportunidades
por part e de los pequeos acceso a la tierra a travs de mecanismos de apropiados y lanzar iniciativas piloto. reas de potencial product ivo y la de acceso a la tierra para
tTl
n
agricultores. mercado consolidacin de pequeas pequ eos productores
:
parcelas de bajo valor product ivo. empresariales.
O
O
Manejo inadecuado y poco
o
Identificacin de cuencas con mayores Cuencas ident ificadas y plan de accin Reducir los conflictos sobre agua, Proteccin de los recursos
1':
equitativo de los recursos situaciones de conflictividad o riesgo de bajo implementacin racionalizar su uso (t'er poltica de natu rales y mejora de la e::
hdricos. inundaciones, para conocer la oferta y Revisin y aprobacin de modificaciones agua) capaci dad produ ctiva de
Z
>
Conflictos sociales en torno al la demand a de aguas de superficie y necesarias para la Ley de Aguas. Completa r el proceso iniciado de pequeos agricultores.
>
uso del agua para fines subterr neas, evaluar la calidad y Todos los sistemas de riego en manos de transferencia de sistemas de o
'"
industriales, para riego y definir las alternat ivas de accin. jumas de usuarios. riego. Z
para consumo humano.
o
Revisar e! marco legal vigent e (Ley de
O
>
Aguas).
rn
Continuar con el programa de
n
O
transferencia de sistemas de riego a las
Z
juntas de usuarios. O'
s::
Dudosa viabilidad de muchas Invest igar las estra tegias y potencial de Implement ar un programa de Construir la base econmica en 1ncrementar la diversifica-
r;
>
de las unidades produ ct ivas diversificacin econmica en base a las diversificacin econmica con base en base a las pot encialidades locales cin ocupacional y ge nerar
-<
agrcolas. Insuficiencia de la pote ncialidades culrurales y nat ur ales de innovaciones locales u alianzas entre fuera del agro. empleo.
v.
act ividad agrcola para da r diferent es reas rurales de! pas en la costa, actores en tres reas piloto. Mejorar la eficiencia de los
O
(")
empleo a los pobres rurales. sierra y oriente. Alinear los programa s rurales hacia la programas existentes de apoyo al
;;
meta de diversificacin. rea rural.
r-
O
'"
Falt a de capital para e! Fortalecer el movimiento cooperativo a
o
Iniciar establecimiento de la red en
o
Sistema estructurado y
o
Incrementar las
r--
Z
desarrollo de microempresas travs de una red de cooperativas tres provincias. operando. inversiones product ivas
e::
rurales y para la diversifica- organizadas desde las bases y apoyadas por
o
50% de cajas solida rias ligadas a y la diversificacin en el
'" <
cin rural. instituciones cumbres. instituciones financieras formales.
o
Aument o de un 50 por medio rural. O
Establecer nexos formales entre grupos de
o
Implementar en forma piloto nuevos ciento de acceso al crdito
s::
crdito de mu jeres (cajas solidarias) e mecanismos de apoyo al micro entre pequeos productores.
::
'"
instituciones financieras formales. crdito, financiamiento rural y Z
manejo de riesgos.
i5
Med iano pl azo
(2003-200 7)
Med idas de pol tica
(Continllacin Cuadro J3.2)
Problemas
Co r t o pl azo
(a junio 2003)
Explorar mecanismos innovadores de
apoyo financiero al secto r rural tales como:
"cd ula de produccin rural"
Loter a de seg uro privado
Leyes y normativas para el uso de bienes
familiares (t ierra, ganado>como ga rant a
para prsta mos .
Aumento de ingresos de pequeos
agriculto res en reas selectas como
resul tados de reduccin de riesgo.
Indicadores de progreso Objeti vos/Meras
o
~
~

~
~
Incumpl imi ento frecuente de
cont raeos de produccin y
comercializacin e ineficacia
de los mecanismos para
hacerlos cumplir.
Alros mrgenes de
intermediacin y competiti-
vidad reducida.
Marginalizacin econmica
del espacio rural y vnculos
dbiles rural-ur ba no.
Establece r una comisin para realizar un
una evaluacin de las normas sobre los
mercados rurales. y su cump limie nto .
Disear un prog rama piloto de apoyo a
la comercializacin rural, basado en:
gesti n empresarial, organizaci n,
crdito, cadenas de produccin,
alianzas con el secto r agroindu srri al,
Priorizar la inversin pb lica rural para
reas con mayor potencial de
diversificacin econmica, corredo res
econmicos o con costos
t ransaccionales altos y mayor
disponibilidad para formar alianzas con
las comunidades y el sector privado
para cofi nanciamiento , const rucci n y
mant enimi ento de la infraest ructu ra.
Identificar a travs de crite rios
operativos, reas con potencial para
ejecuta r programas de desarrollo local y
reg ional; de planificacin participativa
en conce rtaci n con todos los actores del
rea y crear corredores econmicos .
Implement ar las medidas ms urgent es
de las recomendacio nes de la comisin
tc nica mi xt a.
Implement ar el programa en dos
zonas co n potencialidad para acceder
a mercados urbanos o de expo rtacin
y en conjuncin con las inversiones
de infraest rucrura rural.
Implement ar en tres reas piloto un
prog rama de desarrollo integ ral qu e
incluya lazos al sector urbano.
Mejorar la estabilidad jurdica de
las relaciones conrracruales y
comercia les de los product ores y
empresarios rurales.
Est ruct uras de coo pe racin en
funcionami ent o con grupos de
productores; nmero de personas
capac itadas; alianzas con el sector
privado estab lecidas .
Desarrollo de act ividades
eco nmicas alte rnativas
vinculadas en las zonas rurales.
Dar esrabilidad a los
ingresos de los producto res.
Increment ar la compe titivi-
dad de la eco noma rural
Formacin de crculos
vi rtuosos de desarrollo
ent re la poblacin pobre
rural.
\.).J
N
14
Medio ambiente y desarrollo sostenible
Ernesto Snchez-Iriana, Juan David Quintero!
La pobreza a la queest sometido ms del 60% dela poblacin es elprincipal problema que
afronta el Ecuador. La pobreza sepresenta y seagudizapordos problemas ambientales prio-
ritarios: la contaminacin ambiental y los desastres naturales. En el 2000, las principales
enfermedades asociadas con la contaminacin ambiental correspondieron a (i) infecciones res-
piratorias agudas (697.254 casos) , (ii) enfermedades asociadas con la contaminacin del
agua (225.734 casos), particular.mente de origen diarreico y (iii) enfermedades transmiti-
daspor vectores (97.007 casos) como malaria y dengue relacionados con deficiencias sanita-
rias. De otraparte, los desastres naturales (inundaciones en las zonas costeras, fenmenos
ssmicos y volcnicos, los deslizamientos y erosin en la zonaAndina, y las plagas) , princi-
palmente el Fenmeno de El Nio y otros cambios climticos constituyen una de las mayores
restricciones para reducir las condiciones depobreza en el Ecuador. Por ejemplo, el Fenmeno
de El Nio de 1997-1998 gener inundaciones enlas zonas costeras con prdidas econmicas
que superaron los US$2 mil millones. En esa ocasin, las inundaciones afectaron 2.500
kilmetros de carreteras principales y 40.000 kilmetros de vas secundarias en todo el pas.
Las inundaciones tambin destruyeron 1.600 viviendas y afectaron otras 7.500. Las tor-
mentas en los ltimos aos, incluyendo el 2002, han aumentadoenfrecuencia e intensidad,
dejandoa supaso devastacin sin paralelo.
La poltica ambiental ha deenfrentar losproblemas prioritarios asociados con la pobre-
za, esto es el control de la contaminacin y la prevencin de los efectos sobre las poblaciones
causados por los desastres naturales. Para el desarrollo de la poltica ambiental, el Estado
cuenta con dos for.mas bsicas de intervencin. La primera es la regulacin ambiental y la
segunda es la administracin e inversin ambiental. Para el control de la contaminacin am-
biental, endiciembrede2002, el Gobierno expidi los Decretos Ejecutivos 3399 y 3516, con la
Legislacin Ambiental Secundaria queincluye regulaciones ambientales quecomprende diferen-
tes instrumentos entre los males se destacan los instrumentos econmicos, la regulacin directa y
los procedimientos administrativos. El desafo en el corto plazo en este tema corresponde a
garantizar la aplicacin y el control y vigilancia deestas nor.mas. Para reducir la vulnerabi-
1. El primero Ingeniero Ambiental Senior, LCSES y Ju an David Qui ntero Especialisra Ambiental
Lder, LCSES. Los auto res agradecen los comentarios, sugerencias e informacin sumini strados
por el Ministro del Ambiente Edgar Isch, y Mara Donoso-Clark, Gabriela Arcos, Kulsum Ahmed,
George Ledec y Perer Brandiss.
324 E CUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
lidad rttral a los desastres naturales es urgentela inversin en medidas estructurales y no
estructurales de prevencin de daos. Dentro de las medidas estruaurales se incluyen el
reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundacin, obras de control de
inundaciones, uso dehumedalespara amortiguacin decrecientes, y obras de control deerosin
y de estabilidad de taludes. Dentrode las medidasnoestructurales se incluyenla zonificacin
del usodel suelo, el diseo deprogramas de respuesta y atencin a emergencias, el equipamiento
y la preparacin de la ciudadana a las dichos eventos. Las inversiones en los sectores de
infraestructura vial, de agua potable y saneamiento, agropecuaria, salud, o energtica. re-
quieren de la incorporacin de consideraciones ambientales para garantizar Sll efi ciencia,
equidad y su efectividad. Finalmente, conviene qlle las inversiones en conseruaci n y reas
protegidas selocalicen en aquellas zonas con mayorpotencial para el turismo de naturaleza.
A. Antecedentes
En el 2000, la pobl acin de Ecuador super los 12,5 millones de habit antes (IBRD,
2002). La migracin elev la pobl acin urb ana a ms del 62 % (en 1960 la pobla-
cin urb ana era aproxi madamente el 29% de la poblacin total). Tant o a nivel
urbano como a nivel rur al ha habido un aumento dr st ico de la pobreza. El control
de la degr adacin ambiental y el manejo sostenible de los recur sos naturales son
elementos fundamentales en la estra tegia para enfrentar la pobr eza en el Ecuado r.
Este documento part e de la base conceprual que indica que cualquier est rategia de
crecimiento econmico y desarrollo social en el Ecuador estar condicionada por el
cont rol de la degr adacin del entorno biofsico y por el manejo sosteni ble de los
recursos naturales. En este sent ido, en este documento se discut en los pr incipales
temas ambientales asociados con el crecimiento econmico y la lucha cont ra la
pobr eza y se propone una serie de opciones instirucionales dir igid as a consolidar los
esfuerzos del gobierno en la senda de un desarrollo sostenible.
Este documento est dividido en cinco secciones. En la segunda seccin se
ident ifican los problemas ambientales ms importantes que enfrenta el Ecuador y
que incluyen los asociados con la morbilidad y mortalidad de la poblacin. En esta
seccin tambi n se discut en las restricciones que imponen los desastres naturales
sobre el crecimiento. En la tercera seccin se discut en las pr ioridades de la gestin
ambiental en la lti ma dcada, part icularment e en mat eria reconservacin y mane-
jo de recur sos nat urales. Tambin se exami nan las oport unidades para convertir al
ma nejo de los recursos naturales en una variable que consolide las ventajas compe-
tit ivas del Ecuador. En la cuarta seccin se analizan las acciones de gestin ambien-
tal actualmente en marcha en el pas. Por lt imo, en la quinta seccin se presenta
una serie de conclusiones y se proponen opciones de poltica di rigidas a instit ucio-
nalizar la senda de un desarrollo sostenible.
B. Pobreza y medio ambiente
Ent re 1995 y 1999, la incidencia de la pobreza aument de 34 a 56%. La pobreza
a la que est sometida el mayor porcentaje de la poblacin es el principal prob lema
que afronta el Ecuador. Los problemas de pobrez a se pr esentan y se agudizan por
dos variables ambientales pr ioritarias: la contaminacin ambiental y los desastres
M EDIO AMBIENTE Y DESARROLLOSOSTENIBLE 325
naturales. Tanto el cont rol de la conta minaci n como la prevencin de los efectos
sobre las poblaciones causados por los desastr es naturales, son los aspectos que
exigen la mayor pr ioridad y atencin de las autoridades ambientales.
Contaminacin ambiental
Una de las principales causas de agudizacin de las condiciones de pobreza en el
Ecuador es el aumento dr stico de las tasas de morbil idad y mort alidad por enfer-
medades directamente relacionadas con la contaminacin ambiental. En el 2000,
las principales enfermedades de notificacin obligatoria correspondieron a (i) infec-
ciones respiratori as agudas (697 .254 casos), (ii) enfermedades asociadas con la con-
taminacin del agua (225 .734 casos), part icularment e de origen diarreico y (iii)
enfermedades tr ansmitidas por vectores (97 .007 casos) como malaria y dengue
relacionados con deficiencias sanitarias (OPS, 2002) . El costo econmico debido a
estas enfermedades se sita en varios cientos de millones de dlares y el costo social
y emocional es an mayor.
La conta minacin del aire, part icularmente la generada en ambientes interio-
res, est asociada con infecciones respiratori as agudas Harding el al. (2002) . Esta
clase de contaminacin se produce por la combustin incomplet a de lea y otros
combustibles fsiles al inte rior de las viviendas tant o rur ales como urb anas (Smi t h,
1986). En el 200 1, aproximadamente el 18% de la energa consumida en el pas
provena de lea y otros combust ibles fsiles tr adicionales. Est e consumo es supe-
rior en 2% al promedio en Latinoamrica y el Caribe (lBRD, 200 1). Con relacin a
las enfermedades respiratorias, los nios menores de cinco aos son quienes corren
mayor peligro, debido a la contamin acin del aire tant o al inte rior de las edificacio-
nes como por la contaminacin at mosfrica en las zonas urb anas vecinas a los corre-
dores viales o industr iales.
La contaminacin del aire se constituye como una de las pr incipales causas de
las enfermedades respiratorias en e! Ecuador. La contamin acin del aire es part icu-
larmente crtica en ciudades sit uadas a ms de 2000 m.s.n.m., tales como Qui to,
Cuenca y Ambat o (Jurado, J. y D. Sourhgat e, 1999). Los ndices de contamin acin
at mosfrica en ambientes urb anos como e! Centro histrico de Quito se agudizan
por las condiciones de altura y de fenmenos met eorolgicos de inversin trmica.
Los impact os generados por los contaminantes at mosfricos son significat ivos en
las zonas en donde se asienta n las poblaciones con menores ingresos. En estos sitios,
las altas densidades poblacionales, la combustin incompleta de combustibles fsi-
les, las emisiones de fuentes mviles y la misma topograf a incrementan siner-
gticamente las concent raciones de contaminantes con los consiguientes efectos
sobre la salud humana. Un estudio realizado en los nios en edad escolar en Quito,
identific cerca de cuatro veces ms episodios de asma al ao en los nios de la
misma edad que en ciudades de Estados Unidos, con mayor nmero de automvi-
les (John Boldt , 1998 citado por Fundacin Natura el al., 2000).
La contaminacin del aire reduce el desarrollo pulmonar, agrava el asma y
cont ribuye a las enfermedades cr nicas de! pulmn. Tambi n reduce la prod uctivi-
dad de los tr abajadores. Un est udio efect uado en 1996 est im prdidas de aproxi -
madament e $28 millones de dlares anuales, por ausencia laboral y por tr at amiento
326 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAl DEL l"U EVO MILENIO
de enfer medades respir atori as asociadas con la elevada presencia de partculas en el
aire en el centro y sur de Qui to (Sout hgare el al ., 1996) . Las fuentes mvi les son el
principal generador de la contaminacin at mosfrica por part culas en suspensin,
monxido de carbono y precurs ores del ozono, particul armente en centros urbanos.
Las emisiones de xidos de azufre y xidos de nit rgeno provienen principalmente
de fuentes fijas. En ciudades como Quito, emisiones con estos lt imos cont aminan-
tes provie nen de fbricas textiles, curt iembres e industri as ded icadas al procesa-
miento de alime ntos y bebidas (Southgat e el al. , 1996).
Los prob lemas de salud pblica por enfermedades de origen hdrico estn aso-
ciados con deficiencias en la cobertura y calidad de los servicios de agua potable y con
prcticas higinicas inadecuadas. La incidenci a de casos de diarrea en la poblacin
infantil se estima en ms de 600 .000 casos al ao y el pas registr a un ndice de
mortalidad infant il en menores de cinco aos superi or al promedio en Amrica Latina
(PNUD, 1999). Por ejemplo, en los municipios costeros apenas el 2 1,9% de la pobla-
cin tiene acceso a agua pot able domiciliaria. (INFPLAN, Atlaspetra el Desarrollo
Local, 1999).
Grfico 14.1 Dciles de pobreza en camones del Ecuado r
23.8-6. 1
61.466.3
l.
"" .'66.4-68.1
66.2-74.8
74.9-7\ .8 %
, . 77,l)79.H
80.0-82.\
82,6-86,6
H2,686 ,6
86,7-9,),9
Fuente: PROBONA y Frente Social,
Las tasas de morbilidad y mortalidad debidas a int oxicaciones o a enfermeda -
des carcinog nicas y rerarog nicas est n correlacionadas con el inadecuado manejo
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE 327
y disposicin de residuos peligrosos. Algunos datos existentes ilustran el uso inten-
sivo de susrancias precursoras de residuos peligrosos (MinAmbiente, BID, OPS,
2002). El uso de agroqumicos en el Ecuador es superior al promedio en Am rica
Latina. De acuerdo con datos del World Resources Institut e (2000), durante el
perodo 1996-1998, Ecuador ocup el cuarto lugar en consumo de pesticidas 'ent re
12 pases sudamericanos. En un estud io de riesgos de exposicin Britron (2000)
encont r concentraciones de 44,3 g-da de heptacloro y de 11,0 g-da de aldrin.
Los efectos sobre la salud por las elevadas concent raciones de estos compuestos
orgnicos en los alimentos se asocian con riegos de cncer de 0,3 a 9, 1 x 10-
3
, lo que
significa hasta 15Ocasos de exceso de cncer al ao.
De otra parte, las deficiencias en el manejo y disposicin de basuras y las
deficiencias del saneamiento, en general, estn asociadas con la morbi lidad y mor-
talidad por enfermeda des tr ansmitidas por vectores como insectos y roedores. La
generaci n de basura en el Ecuador se estima en 8.000 toneladas-da (OPS, 1998).
El 80% de estas basuras se dispone en bot aderos a cielo abierto. En todos estos
boraderos a cielo abierto se asientan basuriegos con sus grupos familiares. Los resi-
duos industriales que incluyen residuos peligrosos se manejan de manera conjunta
con los residuos domsticos. Se estima que la produccin diaria de residuos indus-
t riales en 1996 estaba cercana a 400 toneladas, de las cuales el 75% se generaba en
Guayaquil y Quito (Southgate el al., 1996.) Los problemas de disposicin final de
basuras se han agudizado en ciudades como Quito, en donde a finales del 2002, se
complet la capacidad del sitio en que se disponen las basuras y se estn buscando
alternativas para disponer de manera temporal y luego permanente los residuos.
Desastres naturales
Los desastres naturales (inundacio nes en las zonas costeras, fenmenos ssmicos y
volcnicos, los deslizamientos y erosin en la zona Andina, y las plagas), principal-
mente el fenmeno de El Nio y otros cambios climticos constituyen una de las
mayores restricciones para reducir las condiciones de pobreza en el Ecuador. La
vulnerabi lidad de la poblacin a los desastres naturales ha aumentado en razn del
proceso acelerado de urbanizacin en las ltimas dcadas. Este proceso de urbani-
zacin se caracter iza por la ocupacin, especialmente por la poblacin ms pobre,
de las zonas ms susceptibles a las inundaciones, erosin y deslizamientos y a movi-
mient os ssmicos.
Los desastres naturales estn asociados con reducciones significativas en el
crecimiento del producto nacional bruto . El crecimiento econmico se ha afectado
de manera significativa en medida proporcional a la magnitud e inte nsidad de los
desast res naturales. Algunos de estos desastres han sido particularment e deletreos.
Por ejemplo, en 1987 un sismo afect el rea de Quijos en la Provincia de Napo,
interrumpiendo el transporte de hidrocarburos del oriente hacia Esmeraldas y en el
1997 y 1998, el fenmeno del Nio afect de manera notoria el territorio nacional
(Benavides el al.).
El fenmeno de El Nio de 1997-98 gener inundaciones en las zonas costeras
con prdidas econmicas que superaro n los US$2.869 millones correspondientes a
cerca del 15% del PNB de 1999. En esa ocasin, las inundaciones afectaron 2.500
328 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
kilmetros de carreteras principales y 40.000 kilmetros de vas secundarias en
todo el pas. Las inundaciones tambin destruyeron 1.600 viviendas y afectaron
ot ras 7.500. Las torment as recientes han aumentado en frecuencia e intensidad,
dejando a su paso devastacin sin paralelo. Con el fenmeno de El Nio y otros
cambios climticos ha habido tambin un resurgimiento de enfermedades como el
dengue y el paludismo. Los movimientos telricos y las tormentas de cenizas debi-
dos a la erupcin de volcanes como el Pichincha o el Revolcn han causado inte-
rrupciones significativas de las actividades econmicas del pas. Los deslizamientos,
inundaciones y flujos de lodo que se producen en las laderas de Quito y de ot ras
ciudades localizadas en la zona Andina han generado tambin cuantiosos daos a
las economas locales.
Grfico 14.2 PNB Ydesastres naturales
12
10
8
~ 6
o
g 4
E
' 2
~
-15 O
"
-2
-4
-6
10.5
4.9
4.2
4,3
5.0
,i,3
3,9
31 3.6
3,1

I 2

1,0

2. 3
2.0 l
1,9

0,3

l ~

rL-l.(
-2 H ./
1Sismo ,1
~ Quinos
-6,0
-7,3
-
-
Ao
Fmnte: Benavidcs y Solbcrg ( 2 0 0 . ~ ) .
Los altos costos asociados a los desastres naturales en el territorio estn asocia-
dos a la alta vulnerabilidad de asentamientos humanos, part icularmente de bajos
ingresos, localizados en planicies inundables, reas de alta sismicidad, laderas con
problemas geor cnicos. Varias entidades gubernamentales y no gubernamentales
ejecutan acciones de respuesta a desastres y de reconstruccin. La Legislacin Na-
cional asigna la coordinacin de las accionesde atencin y respuesta a emergencias a
la Defensa Civil. Adicionalmente, organizaciones como Coordinadora del Programa
de Emergencia para Afrontar el Fenmeno de El Nio (COPEFEN), establecida en
1997, tienen a su cargo la responsabilidad de coordinar acciones de reconstruccin
conjuntamente con Ministerios como los de Vivienda (MIVI) o de Obras Pblicas
(MOP). En el 2002, el Gobierno ampli el alcance de COPEFEN para que actuara
como la Unidad Coordinadora del Programa de Emergenciaspara Afrontar Fenme-
nos Nat urales. Tambinse asign a CORPECUADORla responsabilidad de supervi-
sar las acciones de rehabilitacin de infraestruct ura afectada por desastres naturales.
Sin embargo, a la fecha el Ecuador no cuenta con organizaciones que coordinen la
prevencin de desastres mediante acciones de reduccin de la vulnerabilidad a travs
de instrument os econmicos o esquemas de ordenamiento territorial.
M EDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
C. Desarrollo sostenible
329
La temt ica ambiental es tr ansversal a los diferent es sectores de la economa y la
sociedad en el Ecuador. La responsabilidad de! desarrollo sostenible recae no slo
en e! Minist erio de! Ambi ente y en las autoridades ambient ales, sino en las diferen-
tes actores pblicos y privados. Tant o e! sector pblico como el privado tienen la
responsabilidad de establecer esquemas integrales de gestin ambiental. La incor-
poracin de consideraciones ambientales en los sectores econmicos y el manejo
eficiente de los recursos naturales son fundamentales para garant izar e! desarrollo
sostenible en e! Ecuador. La planificacin y gestin integrada de recursos garantiza
tant o la eficiencia como la equidad de los proyectos de inversin, as como la efec-
tividad de las soluciones progr amadas. La planificacin int egr ada de recursos es la
base de! crecimiento sostenible, a tr avs de la incorporacin de consideraciones
amb ientales en polticas, planes y progr amas. Adicionalment e, e! manejo y la con-
servacin de los recursos naturales en e! Ecuador son elementos bsicos para garan-
tizar el desarrollo de sectores que como el turismo de naturaleza, ofrecen ventajas
competitivas en el mercado int ernacional.
Planificacin y gestin integrada de recursos
El crecimiento econmico y el desarrollo social en el Ecuador dependen de variables
tales como las inversiones sectori ales, e! aumento en la productividad, la gobe r-
nabilidad, y la estabilidad macroeconmica. Estas variables se operacionalizan con
la incorporacin de consideraciones ambientales a nivel de planificacin integrada
de recursos. Las inversiones en los sectores de infraestructura vial, de agua potable
y saneamiento, agropecuaria, salud, o energtica, requieren de la incorporacin de
consideraciones ambientales para garantizar su eficiencia, equidad y su efectividad.
El aumento de la productividad en sectores como el industri al o e! agrcola est
correlacionado con la adopcin de prcticas de produccin limpia. La gobernabilidad,
como mecanismo de obtencin de consensos y de unificacin de esfuerzos tras una
visin comn, se consolida con la apertura de procesos de decisin al escrutinio pbli-
co mediant e procedimient os como las audiencias pblicas y la evaluacin ambiental.
Igualment e, la estabilidad macroeconmica se garantiza con reglas de! juego claras y
estables que eviten distorsiones en los sistemas de precios, internalicen las externalidades
y promuevan la eficiencia en e! uso de recursos.
Las inversiones, en los sectores que conforman la economa del Ecuador re-
quieren la incorporacin de consideraciones ambientales para garanti zar la eficien-
cia, equidad y efect ividad de las mismas. Sectores clave como los de tr ansport e,
turismo, energa, minas, salud o agricult ura, requier en la incorporacin de conside-
raciones ambientales con e! fin de consolidar procesos sostenibl es. El sector de tr ans-
port e vial ilustr a cmo las soluciones a los probl emas de la mayora de la poblacin
rur al est dada por inversiones sanas ambientalmente como la adecuacin de vere-
das y caminos para t rnsito no motor izado. Las alternativas de definicin de estos
proyectos requier en la incorporacin de las comunidades en los procesos de diseo,
const ruccin, operacin y mant enimient o. En aquellas ocasiones en que no se in-
corporaron consideraciones ambientales en la definicin o ejecucin de estas solu-
ciones se han generado problemas significat ivos a las poblaciones y al entorno natural.
330
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Las experiencias de proyectos viales como e! La Virgen-Papall act a o Cuenca-
Molleturo-Naranjal o el de vas en la zona nororient al de Esmeraldas, hacen evi-
dente la necesidad de incorporar consideraciones ambientales desde el momento en
que se conciben las inversiones sectoriales. Vas de import ancia econmica como las
de La Virgen-Papallacta o Cuenca-Molletu ro-Na ranjal se const ruyero n en zonas
con problemas geor cnicos y adicionalmente sin especificaciones tcnicas ambien-
tales. Los problemas de deslizamient os y de obst ruccin de las vas han significado
cuantiosos recursos de mant enimiento y rehabilitacin, as como de miti gacin de
impactos ambientales a comunidades circunvecinas.
El sector de hidrocarbur os tamb in es ilustrativo de la necesidad de conta r con
un marco regul arorio ambiental preciso que garantice la incorporacin de la ciudada-
na en los procesos de toma de decisin. En el diseo y ejecucin de gra ndes proyectos
de explotacin y tr ansport e de hidrocarburos, la falta de un marco regulatorio pre-
ciso ha requerido que qui enes ejecutan stos adopten especificaciones tcnicas am-
bientales int ernacionales, cuya vigilancia y control rebasa el alcance de las normas
nacionales vigentes . En este caso, y como en otros proyectos de hidrocarburos, es
necesario garantiza r una incorporacin plena de consideraciones amb ientales desde
la conceptua lizacin misma de las inversiones.
En los sectores de la agroi ndustria y la pesquera, la destruccin del capital
nat ural o el uso de prcticas fitosani rarias deficient es tamb in han contri buido a re-
ducciones significativas en la productividad econmica sectorial. Por ejemplo, la des-
t ruccin del manglar y la diseminacin de plagas han generado problemas ambientales
y econmicos a sectores productivos como la industria camaronera. En 1999, la in-
dustria camaronera fue devastada por el virus de la mancha blanca, con 90.000 em-
pleos perdidos y prdidas totales de ms de US$ 600 millones en el ao 2000.
Manejo de recursos naturales y crecimiento econmico
Ecuador se encuent ra dentro de los 17 pases "megadiversos" debi do a su alta ri-
queza y diversidad biolgica y cultural. El territorio cuenta con una alta densidad
de especies (9, 2 especies/ l.OOO km) y alta diversidad de flora con 25.000 especies
de plantas vasculares equivalentes al 10% de las especies de! planet a. La avifauna
cuenta con casi 1.600 especies, 12 de ellas endmicas. En mamferos se conocen
30 1 especies. Para proteger esta gran riqueza biolgica se han establecido reas pro-
tegidas en eI43,6% del territorio nacional. Esta cifra es significativamente superior al
promedio en Lat inoamrica y e! Caribe, que se encuent ra en el 7,4 %. Infortunada-
ment e, la tasa de deforestacin es una de las ms altas en e! Conti nente, alcanzando
un porcentaje del 1,2% sobre un rea de cobert ura boscosa de 106.000 kilmetros
cuadrados. El manejo sostenible de los recursos naturales es fundament al para garan-
tizar el crecimiento econmico en e! Ecuador. En este sentido, los resultados de! est u-
dio de! Programa de Bosques Nat ivos Andinos (PROBONA) apuntan a promover e!
manejo de los conflictos en e! uso de! suelo mediant e esfuerzos sistemticos que
ga rant icen un aprovechamiento sostenible en el uso de los recursos (Henni nger y
Hammond, 2002). La Estra tegia Nacional de Bidoversidad preparada por el Mi-
nist erio del Ambi ente de que la agricult ura y e! ecot urismo nacionales se sustentan
en la existencia de un alto nivel de biodiversidad.
M EDIO AMllIEI'TE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
331
Grupos pobl aciones incluyendo nu merosos pueblos y nacionalidades indge-
nas basan sus sustento en los en el aprovechamiento de lariqueza biolgica natural.
La biodiversidad puede ser la base de la segurid ad aliment aria, parti cul armente de
la poblacin rur al. La defor esta cin y la des tr uccin de los prod uctos asociados a los
bosques cont ribuyen a acent uar las condi ciones de pobreza de dichos grupos. La
elevada tasa de dest ruccin de la cub iert a forestal restringe las opo rt unidades de
reduccin de la pob reza y de elevacin de los niveles de calidad de vida de grupos
poblacionales con culruras ancestrales. Convendra ga rant izar que la consolidacin
del sistema de reas pro tegidas se oriente a ga rant izar las condiciones de sustento y
elevacin de calidad de vida de los grupos me ncionados, as como de el mayor
porcenta je de la pob lacin rural.
La econo ma ecuatoriana se ha consolidado, ent re orras razones, por la genera-
cin de divisas debido al turismo en reas naturales. Por ejemplo, el Archi pilago
de Gal pagos aporta alrededor de USSlOO millones al ao para la economa ecua-
tor iana. El pot encial para aumenta r el empleo y generar mayores oport unidades de
crecimiento basado en el t ur ismo en reas naturales est an por desarrollarse en
zonas como los pramos andinos o el Orient e amaznico.
Grfico 14.3 Conflictos en el uso del suelo
~ U ~ O inadecuado .- alto riesgo de.- degradaci n
y;} Uso combinado inadecuada + uso adecuado
11I Suburilizacin
:' Suburiluaci n + uso adecuado
Uso adecuado
Sin daros
:1I0l1t': PROBONA.
332
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Cuadro 14.1 Polt ica y gestin ambiental
La Constit ucin Nacional expedida en 1998 est ablece que el Estad o debe reconocer y ga-
ranti zar a las personas e! derecho de vivir en un amb iente sano, ecolgicamente equilibrado
y libre de conta mi nacin. La Constitucin tambin establece que e! Est ado debe defender e!
patrimonio nat ural y cultural de! pas y proteger el medio ambiente . El mandato de defensa
de! patr imonio natural ha tenido precedencia sobre los otros mandatos. Desde el 2000, e!
Ministerio de! Ambiente cuenta con una Estr at egia Ambiental para e! Desarrollo Sustenta-
ble del Ecuador. Esta Estra tegia da nfasis a la conservacin de ecosistemas frgiles, a la
consolidacin de un sistema de reas prot egidas y a la conservacin de la biodiversidad .
Sobre esta ltima temti ca, el Ministerio del Ambi ent e desarroll y establ eci en 200 1 la
Estr at egia Nacional de Biodiversidad.
La poltica ambienta l diseada y puest a en marcha en el Ecuador en las ltimas dos
dcadas ha estado sesgad a hacia la atencin de progr amas de conservacin y manejo de
recursos naturales. Este sesgo se debe a la dependencia de las ent idades gubernamenta les
especializadas , particul armente de! Minister io del Ambi ent e, en apoyo financiero y tcnico
de la comunidad int ern acional. En los lt imos aos, los esfuerzos gubernamenta les en for-
mulacin de polticas se han dirigido a la preparacin de! Proyecto de Ley de Biodiversidad
y del Proyecto de Ley para el Desarrollo Forest al.
Para balancear las acciones relacionadas con la gestin ambie nta l dirigida a enfrenta r
los fenmenos de pob reza con las acciones de conservacin de reas prot egid as y la
biodiversidad, se requi ere consolidar una poltica ento rno a dos pilares bsicos: regul acin
ambienta l e inversin. La regul acin amb ienta l incluye e! desarrollo de nor mas de comando
y contro l, inst rumentos econmicos, ordenamiento terr itor ial y zonificacin de! uso del sue-
lo, procedimiento s administra tivos y mecanismos jurdicos. Los progr amas de inversin ten-
dr an como priorid ad e! fortalecimiento de la capacidad regul adora gubernamental y la
prevencin de desastr es. El financiamiento de la inversin en actividades como la consolida-
cin de! sistema de reas protegidas, investigacin y proteccin de la biodiversidad, cont rol
de emisiones de cambio climt ico y dems problemas de ndole global podr a estar basado
en e! apoyo y asistencia internacional.
En reas con alto pot encial turstico como Gal pagos o en reas prot egidas del
Amazonas, la deforestacin y la sobreexplotacin del capital natural pueden afectar
los ingr esos de los pobres . En estos casos, es fundamental garantizar inversiones en
conservacin o en erradicacin de especies forneas , de manera tal que se conserve
el capital natural.
De otr a parte, existe una serie de acciones necesarias para enfrentar problemas
ambienta les globales como el cambio climtico, la destruccin de la capa de ozono
o la conservacin de la biodiversidad. El alto nivel de inters de la comunidad inte r-
nacional en la solucin de estos problemas amerita que la financiacin del mayor
nmero de progr amas de esta naturaleza aproveche plenamente los recursos finan-
cieros y asistencia de la comunidad int ernacional bajo las directrices de las autori-
dades nacionales. Los escasos recursos disponibles localmente deberan asignarse a
enfrentar los probl emas ambientales pri oritarios identificados anteriormente. En el
caso de la conservacin de la biodiversidad, los fondos int ernacionales deberan
complementar los esfuerzos locales en el manejo de reas protegidas con fines de
manejo sostenible de cuentas hidrogr ficas, proteccin natural cont ra inundacio-
nes, y promocin del ecot urismo.
M EDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
333
En la poltica de gestin ambiental (ver Cuadro 14.1), e! sesgo en las acciones
e inversiones hacia la conservacin de reas protegidas y la biodiversidad es claro en
las acciones fina nciada s por orga ni smos int ernacionales y las agencias de
financiamient o rnulrilareral"
D. Recomendaciones
El aumento de las condiciones de pobr eza en la poblacin ecuatoriana asociado al
creciente deteri oro del entorno exige una int ervencin activa y cfcctiva del Estado,
apoyada por la accin ambiental eficiente de la sociedad civil y de los sectores pro-
duct ivos. Las condiciones de pobreza en e! Ecuador t ienen races en problemas
ambientales de cont aminacin y desastres naturales. En esta direccin, las priorida-
des de intervencin en la polt ica ambiental deberan dirigirse a enfrent ar los pro-
blemas crticos. En esta seccin se present an a manera de conclusin las prioridades
de int ervencin y se recomiendan acciones de regul acin e int ervencin ambiental
dirigidas a enfrent ar los problemas crt icos identificados.
Para el desarrollo la polti ca ambiental, el Est ado cuenta con dos formas bsi-
cas de int ervencin. La primera es la regulacin ambi ental y la segunda es la ad-
mini stracin e inversin ambiental. La regul acin ambiental incluye diferentes
herramient as entre las cuales se destacan los instrument os econmicos, la regul acin
directa y los procedimientos administ rativos. La administ racin e inversin ambien-
tal incluye de una part e e! manejo de los activos de! Estado y, de otra, la inversin
ambiental en sectores que enfrenten las condiciones objetivas ambient ales asocia-
das con la pobr eza en el Ecuador.
Como se discuti anteriormente, los probl emas ambientales crticos en e! Ecua-
dor estn relacionados directamente con la pobreza, particularmente los probl emas
de contaminacin asociados con morbilidad y mort alidad de la poblacin y los efec-
tos de los desastres naturales. Estos problemas requieren la mayor prioridad y aten-
cin en e! corto y mediano plazo. Tamb in merece especial atenci n la incorporacin
2. Para apoyar la conservacin de la biodiversidad en el Ecuador, el Fondo Mundial para el Medio
Ambienre Mundial (GEF) esr financiando el Programa Inregr al de Conrrol de Especies Inrro-
ducidas en Galpagos y la formulacin de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, mienrras que
el Fond o de las Naciones Unidas est brindando cooperacin para la conservacin de la
biodiversidad en Galpagos. La Unin Europea financi el proyecto PETRAMAZ con nfasis en
el aprovechamienro y conservacin de la regin Amaznica, as como la idenrificacin del poten-
cial econmico del uso sostenible de los recursos naturales amaznicos. La USAID tiene en
marcha su apoyo al proyecto de Manejo Sustenrabl e de los Recursos Biolgicos en Esmeraldas y
Otros coopcranres bilaterales, principalmenre Holanda, Suiza, Alemania y Espaa, han asignado
recursos para proyectos de conservacin de bosques nativos, manejo de reas protegidas, manejo
de cuencas y programas piloro de desarrollo sostenible. El BID ha otorgado prstamos al Go-
bierno para el manejo ambienral en Galpagos y en el Amazonas, as como para la conservacin
y manejo de recursos costeros. El Banco Mundial (a tr avs del proyecto PATRA) otorg un
prstamo al Gobierno en 1996 para apoyar el forralecirnienro inst itucional y la gestin ambien-
tal en la Amazonia y en la regi ncostera. El Banco tambin es la agencia ejecutora del Proyecto
"Sistema Nacional de reas Protegidas de Ecuador", financiado por el GEF. El principal objeti-
vo de este proyecro es garanrizar la conservacin de la biodiversidad del pas para un desarrollo
sustenrable a travs del forralecimienro del Sistema Nacional de reas Protegidas.
334
E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
de consideraciones ambientales en los sectores productivos . La inversin local en la
conservacin del capital natural se justifica en la medida en que los recursos natura-
les generen condiciones de crecimiento en sectores econmicos, como el turismo de
naturaleza, en los cuales e! Ecuador cuenta con claras ventajas compet it ivas.
La asignacin de recursos escasos a objetivos ambient ales que no est n dir ec-
tamente relacionados con la erradicacin de la pobreza en e! Ecuador debera rele-
ga rse a un segundo trmino. En este sent ido, e! financiamiento de la inversin en
actividades par a minimiz ar la generacin de problemas ambientales globales debe-
ra financiarse medi ante e! uso pleno de donaciones, tr ansferencias no-r eembolsa-
bles, apoyo y asistencia int ernacional.
Regulacin ambiental
Dent ro de las opciones de herr amientas de regul acin ambiental se encuent ran las
normas de coma ndo y control, los instrumentos econmi cos, los procedimientos
admi nistra t ivos, sistemas de conciliacin y arbitr aje, e instrumentos jurdicos. Den-
t ro de estas opciones, e! desarrollo y e! fortalecimi ento de las normas de comando y
control merecen especial atencin, parti cul armente las normas de ordenamiento
territor ial y zonificacin de! uso de! suelo. Es urgente la aplicacin, control y vigi-
lancia de estas regulaciones. Es priorita rio el desa rrollo de regul aciones que ga ran-
t icen la planificacin de! ordenamiento terr itori al en zonas vulnerabl es a desas tres
natu rales, particul armente deslizamientos, inundaciones o movimi entos ssmicos .
La variable bsica para e! ordenamiento terr itori al, parti cul armente en las provin-
cias de la Costa, es el dr enaje. La definicin de las curvas de nivel para crecientes
con perodos de retorno superiores a 2 aos requi ere especial nfasis. Para todas
aquellos asentamientos localizados en los valles de inundacin es fundamental que
se establezcan pr ogr amas de reasenr arniento. Este reasentamiento debera ser vo-
luntario pues las experiencias con reasentami enro involuntario ge neralmente son
ms costosas y conflict ivas. De ma nera anloga -se requiere- los planes de ordena-
miento terr itori al deben ga rantiza r la relocalizacin de asentamientos en zonas cer-
canas a fallas geolgicas o zonas sujetas a deslizamientos.
En diciembre de 2002 ,el Gobierno Nacional expidi los Decretos Ejecut ivos
3399 y 3516, con la Legislacin Ambiental Secunda ria. Estos Decretos Ejecutivos
conte mplan las disposiciones de Sist ema n ico de Manejo Ambiental (SUMA) ,
tasas por contaminacin, el cont rol de calidad de agua y calidad de aire, el manejo
de los residuos peligrosos y la disposicin final de residuos slidos. Dent ro de los
procedimientos administrativos, el inst rumento por excelencia es el de Evaluacin
de Impactos Ambientales. Es priori tario iniciar la aplicacin de los recientes Decre-
to Ejecut ivos que regl amentan estas evaluaciones ambientales. En e! marco del
Sistema nico de Manejo Ambiental (SUMA), el Ministerio del Ambiente, confor-
me a las regulaciones expedidas, t iene un papel cent ral en la acredi taci n de la
evaluacin del impacto ambiental, el licenciamiento, el control y vigilancia am-
biental de los diferentes sectores de la economa.
Dent ro de opciones de regul acin ambiental, las nuevas regulaciones ambien-
tales desar rollan el uso de instrumentos econmicos , parti cular ment e la aplicacin
de gravmenes por e! uso de los recursos naturales o por la deg radaci n del enror-
MEDIO AMBIENTE Y DESARROUO SOSTENIBLE
335
no. Estos gravmenes se constituyen como incentivos para la localizacin de edifi-
caciones, el uso eficiente de los recursos y la produccin limpia . Adicionalmente, el
uso de instrumentos econmicos puede constituirse en una fuente de ingresos fisca-
les significativa. Conviene aprovechar las experiencias recientes de Quito en el re-
caudo de tasas dirigidas a programas de manejo y conservacin del agua y
establecimiento de fondos para el financiamiento de proyectos de saneamiento. El
uso de tasas o gravmenes por el aprovechamiento o la concesin de agua se constitu-
ye en un mecanismo que garantiza la resolucin de conflictos por el uso de los recur-
soshdricos. El montaje y aplicacinde estos gravmenes es particularmente importante
en la zona Andina y la zona agrcola de las provincias de la Costa. Igualmente es
conveniente la aplicacin de tasas por contaminacin a los productos y desechos
con caractersticas patgenas, txicas, inflamables, reactivas, corrosivas y radioacti-
vas. Con respecto a los instrumentos jurdicos y los de arbitraje y conciliacin con-
viene utilizar los Decretos Ejecutivos 3399 y 3516 para fortalecer los mecanismos
de control social tales como las audiencias pblicas y el derecho de solicitud y acce-
so a la informacin pblica y las acciones populares.
Para la definicin de las prioridades de regulacin ambiental sectorial o regio-
nal se utilizan, a nivel internacional, instrumentos de evaluacin ambiental estrat-
gica. Sera conveniente desarrollar evaluaciones de este tipo para los sectores ms
importantes de la economa ecuatoriana, los hidrocarburos y la energa, la agricul-
tura, el agua potable y el saneamiento y, por ultimo, el transporte. La ejecucin de
estas evaluaciones ambientales sectoriales se podra consolidar como una poltica
regular para todos los sectores bsicos de la economa nacional.
A nivel institucional, es fundamental definir los mecanismos de coordinacin
de las acciones de prevencin de desastres y de minimizacin de la vulnerabilidad.
El Ministerio del Ambiente y el MIVI podran tomar una funcin ms activa en
estas acciones. El control y vigilancia en la aplicacin de las normas de uso del suelo
y de los cdigos de construccin como el de sismorresistencia, deberan tener una
mayor relevancia. Adicionalmente, con base en la recomendacin de Benavides y
Solberg (2002), convendra establecer incentivos en los contratos de diseo, cons-
truccin, concesin, operacin, y/o mantenimiento de obras civiles para garantizar
alta calidad e incorporar especificaciones tcnicas ambientales que minimicen la
vulnerabilidad de la infraestructura pblica.
Inversin ambiental
Para la definicin de las prioridades de inversin ambiental en los diferentes secto-
res tambin se utilizan a nivel internacional instrumentos de evaluacin ambiental
estratgica. El desarrollo de estos anlisis permitir establecer las prioridades de
inversin ambiental en sectores como el agua potable y el saneamiento, el transpor-
te, la salud , la agricultura, la industria, el desarrollo urbano y el turismo. Para
garantizar que los anlisis utilicen informacin confiable se requiere efectuar inver-
siones en la conformacin de un sistema de informacin ambiental que incluya
redes de monitoreo de la calidad del ambiente, as como sistemas de seguimiento
del uso del suelo. Las redes de monitoreo de calidad de aire en Quito deberan
completarse y ponerse en marcha, as como redes de monitoreo de la calidad del
336
EC UADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
aire y el agua alrededor de los centros urbanos e industriales ms importantes del
pas.
Para reducir la vulnerabilidad rural a los desastres naturales es urgente inver-
sin en medidas estructurales y no estructurales de prevencin de daos . Dentro de
las medidas estructurales se incluyen el reasenramiento de poblaciones asentadas
en las planicies de inundacin, obras de control de inundaciones, uso de humedales
para amortiguacin de crecientes, y obras de control de erosin y de estabilidad de
taludes. Dentro de las medidas no estructurales se incluyen la zonificacin del uso
del suelo, el diseo de programas de respuesta y atencin a emergencias, el equi-
pamiento y la preparacin de la ciudadana a las dichos eventos . En el corto plazo es
necesario efectuar las actividades de fortalecimiento y consolidacin de la capaci-
dad del Estado y las comunidades para reducir la vulnerabilidad. Las acciones de
preinvesrin en las provincias de la Costa corresponden a la medicin y modelacin
de fenmenos hidrometerolgicos, y ssmicos, y al diseo de medidas estructurales
y no estructurales en reas como el control de inundaciones.
La inversin en algunos sectores se resalta como prioritaria en trminos de
atencin de problemas ambientales asociados con las condiciones de pobreza en el
Ecuador. Por ejemplo, el aumento en la cobertura y calidad de los servicios de agua
potable constituyen una prioridad en las acciones a efectuar en el corto plazo. Si-
tuacin similar acontece con el manejo y disposicin final de los residuos slidos en
los principales centros urbanos del pas, incluyendo a Quito. En sectores como los
de la industria de manufactura o de la salud, es urgente, la promocin de progra-
mas de produccin limpia en que se reduzca la produccin de residuos, particular-
mente de residuos peligrosos como son los patgenos, txicos y radioactivos. En
esta direccin, se requiere dar continuidad y fortalecer esfuerzos de este tipo estn
siendo iniciados en el Centro de Produccin Limpia.
En otros sectores tambin es importante inducir inversiones ambientales, par-
ticularmente aquellas provenientes del sector privado. Por ejemplo, en el Sector
Agropecuario se puede mejorar la eficiencia ambiental de las prcticas, procesos y
tecnologas agropecuarias, en especial mediante la promocin de la agricultura or-
gnica, manejo integrado de plagas y suelos y recuperacin de tecnologas de ma-
nejo sostenible en cultivos como los de caf y cacao. En el caso de cultivos como el
caf y el cacao, los mercados de exportacin favorecen (con mejores precios) los
productos certificados como "amigables con la biodiversidad", orgnicos y/o equi-
tativos (jair traded). Igualmente en este sector de puede promover la constitucin
de reas de manejo comunitario campesino e indgena en zona de amortiguacin de
ecosistemas frgiles (como los pramos) para reorientar los frentes de colonizacin
que se dirigen hacia reas de alta fragilidad ecolgica, esto es especialmente aplica-
ble en todos los ecosistemas de pramo en la zona Andina y alrededor de las reas
protegidas del Oriente.
En el sector de energa elctrica, conviente continuar con el fomento de fuen-
tes no convencionales de generacin de electricidad y el manejo de la demanda final
de energa mediante el aumento en la eficiencia energtica, tal como se ejecuta a
travs de PROMEC. En el sector de transporte, es conveniente extender los pro-
gramas de transporte msivo, utilizados con xito en Quito, a los principales cen-
tros urbanos, como Cuenca y Guayaquil y mejorar en la calidad de los combustibles;
M EDIO AMBIENTE Y DESARROllO SOSTENIBLE 337
as mismo, se debe apoyar la sustenrabilidad de las inversiones en vas rurale s a
travs de la participacin de las comunidades en el mantenimiento de los caminos
rurale s extendi endo el proyecto de inversin que ejecut a el Ministeri o de Obras
Pblicas en esta rea. En el sector de desarrollo urbano, es recomendable efectuar
acciones de recuperaci n del espacio pblico y de promocin de transport e no mo-
torizado (ciclovas y caminos peatonales) en centros urbanos como Cuenca, Guaya-
quil , Cumbay, Esmeraldas y Quito.
El sector del turismo es el que puede recibir beneficios directos por inversiones
en conservacin de recursos naturales y ecosistemas. Las zonas en las que la inversin
en turismo de naturaleza parece ms propicia corresponde al piedemonte amaznico,
el Suroriente amaznico, y las reas protegidas en la zona Andina. La inversin en
ecoturismo en Galpagos se podran concentrar en garantizar que el turismo en el
Archipilago se concentre en grupos especializados que maximicen la generacin de
divisas y la sostenibilidad y conservacin del ecosistema. Las intervenci ones en turis-
mo de naturaleza incluyen el estmulo a la inversin tur stica en reas protegidas,
particularmente en el mejoramiento de los servicios y el fortalecimiento de la partici-
pacin de poblaciones locales en la prestacin de estos servicios; la ident ificacin del
pot encial tursti co de las reas protegidas y otros recursos escnicos; y el estableci-
miento de sistemas de certificacin de actividades tursticas sustentables.
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Web 01Lije.
15
Gobernabilidad y corrupcin
Mitchell A. Seligson y Francesca Recanatini'
Losproblemas depobre gobernabilidad y alta corrupcin de Ecuador son legendarios e inciden
en la mala prestacin de servicios pblicos. Comparados con el resto de Amrica Latina, la
mayora de sus indicadores recientes reflejan un deterioro, especialmente en calidad de sus
regulaciones, participacin, imperio de la Ley, y responsabilidad y efectividad del gobierno.
Enparticular; Ecuador calificacomo el pas con ms bajo control dela corrupcinenAmrica
Latina. La corrupcines un problema muy serio en Ecuador, como claramente lo reporta la
mayora de los ciudadanos. La corrupcin es particularmentefrecuente al obtener contratos
pblicos o recibir servicios pblicos. La frecuencia delos sobornos vara entre servicios, pero es
menos frecuente al nivel degobiernosubnacional. La corrupcin agravala pobreza y la des-
igualdad, desincentiva la recaudacin y reduce los recursos disponibles para la sociedad. Se
estima quealrededor deun tercio delosfondos pblicos disponibles sedesva inadecuadamente
por razones polticas. Un programa de reformas debe enfocarse en el sector pblico y en el
servicio civil. En lneas generales, un plan multidimensional de reformas, enfocado en tres
pilares es necesario: fortalecer la normativa e instituciones existentes de lucha contra la co-
rrupcin; promover la educacin de la poblacin sobre sus derechos de supervisar la labor
pblica, loqueconlleva el desarrollodemecanismos demonitoreo y control del gastopblico; y
mejorar la gobernabilidad paraprevenir las diferentes formas de corrupcin, sea sta admi-
nistrativa o vinculada a reas especficas como las adquisiciones y contratos de la adminis-
tracin pblica. En el corto plazo seproponen tres medidas: la creacin de un Pacto de
Gobernabilidad entre el Estado y la sociedad civil, la reforma del servicio civil, y transparen-
ciainmediata enlapublicacin delasofertas y contratos deadquisicionespblicas va Internet.
En el mediano plazo, medidas complementarias seran las de modernizar la informacin
presupuestaria para dar acceso virtual a los ciudadanos, medios y Congreso; regular las
finanzas y contribuciones a los partidos en las campaas polticas, prohibiendo estrictamente
el uso de recursos estatales para campaas polticas; y fortalecer los mecanismos de adminis-
tracin, control y auditora social de los gobiernos secaonales. Finalmente, una Campaa
Nacional de Transparencia, llevada a nivelprovincial, municipal y local formara parte de
una nueva cultura degobernabilidad enel pas.
1. Mirchell A. Seligson, profesor Daniel H. Wallace de Ciencias Polticas de la Universidad de
Pirrsburgh y Consultor del Banco Mundial , y Francesca Recanatini, Economista del Banco
Mund ial.
34 0 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
A. Gobernabilidad en Ecuador en una perspectiva internacional
comparada
Si bien el crecimiento de las democracias en Amrica Lat ina ha sido recibido con
agrado, el cami no recorr ido no ha sido ni llano ni fcil. Ecuador se encuent ra ent re
aquellos pases de la regin pa ra los cuales la democrat izacin ha sido un desafo
part icularmente grande. En los ltimos aos ha sufrido inest abilidad polti ca que
ha tenido sus consecuencias serias en el desarrollo econmico y social. Sin embargo,
el gobierno que asume el poder en el ao 2003 cuenta con numerosas oport unida-
des para progresar con rapidez.
Dur ant e varios aos, el Inst ituto del Banco Mundial ha recopilado indicadores
para medir la calidad de la gobernabilidad". El conjunto de datos internacionales
act uales se basa en datos obtenidos alrededor del ao 2000 y cubre unos 170 pases'.
Un componente clave de los indicadores es la "Eficacia Gube rna mental". Esto
mide la calidad del servicio p blico prestado y de la burocracia, la idoneidad de los
empleados p blicos, la independencia de la admi nist racin pblica de las presiones
polticas y, por lt imo, la credibilidad del compromiso del gobierno con las pol ti-
cas (Kaufma nn, Kraay y Zoido-Lobar n, 1999). Ha de compararse a Ecuador con
otros pases de Amrica del Sur mediant e el anlisis de los datos que se observan en la
Grfico 15.1. Como se puede ver con claridad, dentro del contexto de Amrica Lati-
na, la calidad de la eficacia gubernamenta l de Ecuador no tiene buena calificacin. En
el contexto internacional, se ubica un poco debaj o del percenril 28, a diferencia de
Chile, que tiene un puntaje supe rior a 90 . De hecho, slo dos pases de Amrica
Lat ina se encuentra n en el rango "bajo" en este aspecto : Venezuela y Paraguay.
Por qu resulta tan problemtica la gobernabilidad en Ecuador? Una razn
es que el imperio de la ley es muy dbi l. Aunque no es tan bajo como en el caso de
otros seis pases de la regin, los datos del Banco Mundial indican que Ecuador se
encue ntra en el cuartil ms bajo en la distribucin mundial del imperio de la ley.
Esto se puede apreciar en la Grfico 15.2.
El impacto de las limitaciones al imperio de la ley, a su vez, se manifies ta en
forma muy concreta : altos niveles de cor rupc in. Como se puede apreciar en la
Grfico 15.3 , el conjunto de datos comparativos del Inst it uto del Banco Mu ndial
seala que el control de la corrupcin es un problema importante en Ecuador. En
sntesis, Ecuador se encuentra en un crculo vicioso de bajo nivel de eficacia guber-
namental y limitacin al imperio de la ley. Ambos coarta n los esfuerzos para con-
2. Los indi cador es agregados consrru idos incluyen datos de 1997 y 199 8. Suponiend o qu e los
indi cadores insriruciona les no cambian demasiado de un ao a orto, estos indicadores ofrecen
una buena medida par a la dcada de los noventa. Sin embargo, es posible que estos indicadores
no capren una verdadera mejora insrirucional (o una evolucin desfavorable) de la misma dca-
da. Kaufmann, Kr aay y Zoido-Lobar n (l999a y b): Governance Matters, Policy Research Working
Paper, No. 2 196 y Aggr egar ing Governance lndicators. Policy Research Workin g Paper No. 2 195.
Disponibl es en Internet en: http://www.wor/dbank.org/wbi/governance.
3. Las lneas delgadas de los Gr ficos 15.1 - 15.4 asociadas a cada barra represent an el margen de
error de los clculos para un interv alo de confianza de 95%. Para ms datos sobr e los procedi-
mientos de medi cin, ver Kaufmann, Kr aay y Zoido-Lobar n 0 999b) Aggregating Governance
l ndi cators. Policy Research Working Pape r Series 2 195. Disponible en Inrerner en: http://
www.worldbank.org/wbi/governance.
G OBERNABlLlDAD y CORRUPCIN
34 1
rrolar la corrupcin. Como se ver a cont inuacin, tod o esto a su vez genera una
reduccin en la inversin y el crecimient o econmico.
Grfico 15. 1 Eficacia gubernament al (Amrica Latina/Regin Caribe, 2000/0 1
Chile
CoscaRica
Uruguay
Belice
Mxico
Argentina
Panam
El Salvadur
Brasi l
Per
Colombia
Bolivia
Honduras
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Ecuador
Paraguay
:
:
: :
: : :
:
:
:
-
o 20 40 60 80 100
Calificacin del pas en percennles <0/ 100%)
f il m/ro' Kaufrnann. Kraay }' Zoido-Lobat n. 2{)(JI.
Gr fico 15.2 Imperio de la ley (Amrica Latin a/Regin Caribe, 2000/0 1)
Chile
Belice
Uruguay
Costa Rica
Argentina
Panam
Brasil
Bolivia
Mxico
Ptr
El Salvador
Ecuador
Colombia
Nicaragua
Venezuela
Paraguay
Guate mala
Hunduras
:
: :
:
:
:
:
:
:
-
:
O 20 40 60 80 100
Calificacin del pas en percennles <0/100%)
Fuente: Kaufmann. Kraay y Zoido-Lobar n. 200 l .
342 ECUADOR: UNA AGENDA ECOI\MICA y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Gr fico 15.3 Cont rol de la corrupcin (Amrica Lati na/Regin Caribe, 2000/0 1)
Chile
Costa Rica
Uruguay
Belice
Brasil
Per
Mxico
El Salvador
Argentina
Colombia
Panam
Venezuela
Honduras
Guatemala
Bolivia
Nicaragua
Paraguay
Ecuador
:
:
:
:
-
- :
o 20 40 60 80 100
Calificacin del pais en percennles <0/ 100%)
Fuente: Kaufmann. Kraay y Zoido-Lobarn. 2001.
Resul ta inquietant e que la direccin de los indicadores vistos ms arriba haya
sido negat iva. Como se puede apreciar en la Grfico 15.4, que compara las medi-
ciones de gobernabilidad de 1997/98 con las de 2000/0 1, los import ant es desafos
del sistema econmico y poltico ecuatoriano en la dcada del novent a afectaron to-
das las mediciones de gobernabilidad. En todos los casos, el nivel ms recient e es ms
bajo que el ant erior. Es posible que, para el ao 2002 , se haya producido ciert a esta-
bilidad, pero todava no existen datos que puedan corroborarlo. Sin embargo, la cam-
paa para la eleccin pr esidencial parece haber demostr ado que tanto las lires
partidarias como el pblico en general rechazaban a los polticos del pasado, a quienes
culpan, tal vez con justa razn, de la crisis poltica y econmi ca de fines de la dcada
de los noventa. Parecera ser que los ecuatorianos desean empezar de cero.
Grfico 15.4 Cambios entre 1997/98 y 2000/0 I
Voz y Rendicin de: cuentas
Estabilidad poltica/No violencia
Calidad regularoria
Imperio de la ley
Control de la corrupcin -=-
- - - _ ~ ~ _ __'_ _ ___J
O 20 40 60 80 100
Fnmte: Kauman n. Kraay y Zoido-Lobar n, 2001.
Comparacincon ao97-98
Calificacin del pas en percenriles <0/100%)
G OBERNABILlDAD y CORRlJPCll\:
B. La corrupcin y su impacto
343
La buena gobernabilidad est ntimamente relacionada con la limitacin de la co-
rrupcin. Los sistemas corruptos socavan el respaldo de los ciudadanos al sistema
poltico. El problema de la corrupcin es muy grave en Ecuador. Esta seccin presen-
ta informacin que mide el costo de la corrupcin y de la gobernabilidad deficient e.
En las encuestas realizadas' por el Instituto del Banco Mundial en el ao 2000,
los hogares consideran la corrupcin como un probl ema grave. Al evaluar la grave-
dad de los problemas del pas, aproximadamente el 70% de los encuestados le
oto rg a la "corrupcin en el secto r pblico" el peor punraje posible. Las empresas
tamb in consideran la corrupcin como el mayor obst culo al desar rollo empresa-
rial iter Grfico 15.5). Al calificar la gravedad de una serie de obstculos al desa rro-
llo empresario, ms del 50% de las empresas encuestadas le adjudic a la corrupcin
el peor puntaje posible (al igual que al alto costo de los pagos extr aoficiales, la
inflacin, el delito, el robo y las pol ticas inestables).
Grfico 15.5 Opini n de las empresas sobre obstculos al desarroll o de sus negocios
o 10 20 30 40 so 60
Corrupcin en el sector pblico
Costode la corrupcin/Sobornos
Invilacin
Delito, robo
Polticas inestables
Burocracia
Incertidumbre de la corrupcin
Imprevisibilidad judicial
Financiamiento
Monopolios
Impuestos
Mala infraestructura
Incertidumbre regularoria
Reglamentaciones impositivas
Cdigos y leyes fiscales
COSIOS de las regulaciones
Regulaciones al tipo de cambio
Regulaciones comerciales
Problemas tecnolgicos
No rmas para nuevos ernpredimienros ... f--------, __....L..:. ; -'-__--'-__---'- '--_ _ --'---'
Obt culos al desarrollo empresario: porcentajes
f' lf nt<: WBI Z(XJO.
El costo de la corrupcin
La creciente cantidad de datos surgidos de la invest igacin emp rica resalta n que la
gobernabilidad deficiente y la corrupcin disminuyen el est nd ar de vida y empeo-
ran la distr ibucin de la riqueza entr e los ciudada nos (The Q/lality o/ Grouub, 2000).
Los canales a tr avs de los cuales la corrupcin afecta el desarrollo son sus efectos
perjudiciales sobre los pobres, la reduccin de la inversin y el crecimiento , y la
menor calidad y acceso a los servicios pblicos, como la salud y la educacin. De
esta manera, la corrupcin golpea con dureza a las empresas y a los hogares.
VellJe Anexo 1, una descripcin derallada de las encucaras
344 ECUADOR: l/NA AGENDA ECONWCA y SOCIAL DEL NUEVO MILEl\IO
Los datos indican que la corrupcin per peta la pobr eza, puesto que funciona
como un impuesto regr esivo (l 'er Grfico 15.6). Los hogares sealan que dest inan, en
promedio, ent re un 2 y un 3% de sus ingr esos a pagar sobornos para acceder a los
servicios pb licos. En el caso de los hogares de bajos ingr esos, el peso de la corrupcin
es mayor. En promedio, gastan en soborn os hast a un 4% de su ingr eso anua l, mien-
tr as que los hogares ms ricos gastan menos de un 1,5%. Sin embargo, Ecuador no es
el nico pas que enfrenta esre probl ema. Los datos de encuestas realizadas en varios
pases sugieren un panorama similar: la corrupcin castiga excesivamente a los gru-
pos ms pobres y, por ende , ms vulnerables, dado que act a como un impu esto
regresivo sobre los usuarios de servicios pblicos. Es decir, los usuarios de bajos ingre-
sos pagan sobornos relat ivament e ms altos para recibir servicios pblicos.
Gr fico 15.6 Cor rupcin como impuesto regr esivo a los usuarios
12.,-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --,
o
Fuentes: * \X' BI, 200 I **WB.2000
Nivel de ingreso
Bajo Mediano O Alto
(*)WBI. 200(J.
Romania*
Exist en tambi n ot ros mecani smos medi ante los cuales la cor rupc in afecta el
bienestar de los ciudada nos pobr es. La corrupcin cont ribuye a la discriminacin de
las personas en lo que respect a al acceso a los servicios pblicos. La encuesta indica
que el COSto de la corrupcin, adems del costo de los pagos ilegales, da como
resul tado el hecho de que numerosos usuarios desistan de solicitar un servicio, puesto
que no pueden pagar el soborno.
Los ciudadanos particulares no son, sin embargo, los nicos que se ven casri-
gados por las deficiencias de gobernabilidad: las empresas tambin pagan un alto
costo debido a la corrupcin. Los datos indica n que las empresas gastan ms en
sobornos y en tr mites burocrti cos que en segur idad. Las empresas sealan que los
pagos exrraoficiales a funcionarios pblicos repr esentan, en promedio, un 8% de
sus ingr esos bru tos. En cambio, declaran que "slo" gasta n un 5% en tr mites
burocrti cos y un 4% en segur idad . Las emp resas pequeas deben gasta r en sobor-
nos ms que las grandes, en trminos de su ingreso mensual. Las microe mpresas
(con menos de l a empleados ) pagan, en pro medio , un 8% de su ingreso mensual,
mientras que las grandes (con ms de 100 emp leados) pagan menos del 2%.
Prct icament e todas las empresas que tr abajan con el sector pblico sealan
que t ienen que pagar sobornos para obtener cont ratos de compras. El 97% de
todas las empresas que tr abajan con el secto r pblico decla ra que t iene que pagar
sobornos para asegurarse la obtencin de cont ratos de compras. Para ga nar la lici-
tacin debe pagar, en prome dio, el 15% del valor tot al del contr ato .
GOBERNABlLIDAD y CORRUPCIN
345
Los datos indi can que la corrupci n ahuyenta la inversin privada (en especial
la ext ranjera). Se les pregunt a las empresas si alguna vez haban desist ido de
realizar una inversin que tuvieran ya pl aneada. Los datos muestran que las empre-
sas para las que el peso de los sobornos es mayo r son las mismas que desisten de
invert ir. En este sentido, el soborno ahuyenta la inversin. En particular, cuando se
analiza la diferencia ent re empresas locales y extra njeras, se observa que las empresas
extra njeras que decidieron no inverti r en Ecuador son t ambin las ms afectadas por
la corrupcin. Las consecuencias de este result ado son part icularment e negat ivas.
La corrupcin est ampliame nte difundida en los servicios pblicos, pero al-
gunos se encue nt ran ms profundamente afectados que otros . Tanto para los hoga-
res como para las empresas, la probabil idad de tener que pagar un soborno vara
segn el servicio. Los datos de la Encues ta del Banco Mundial mu estr an que, entre
los servicios estudiados, aquellos para los cuales es ms probable que los hogares
t engan que pagar sobornos son el regist ro pbl ico, los servicios de agua corriente,
la empresa de elect ricidad, los hospit ales pbl icos y las insti tuc iones de educacin
pblica. En el caso de las empresas, los servicios pblicos para los cuales es ms
probabl e que tengan que pagar sobornos son la Aduana, el regist ro de auto motor,
las inspecciones imposi t ivas, la Polica de Trnsito y las age ncias de inspeccin
tcnica de vehculos",
El monto del soborno es un factor que t ambin vara considerablemente se-
gn el servicio. En promedio, los hogares tienden a pagar sobornos relat ivamente
ms altos a la Polica de Trnsito, la Adu ana, el Depart ament o de Licencias y la
Polica Nacional. Cada vez que recibieron algn servicio de estas instit uciones, pa-
garon ms de US$ 4. (Cuadro 15.1). El monto promedio de los sobornos en las
escuelas pblicas es de US$ 11. Las empresas, por otro lado, suelen pagar sobornos
relativamente ms altos en el caso de la Aduana, las inspecciones imposi tivas, los
permisos de import acin y exportacin, y permisos de construccin. En cada oca-
sin, pagaron ms de US$ 40 (Cuadro 15. 2).
Si se toma en cuenta la frecuencia y el monto de los sobornos, se puede anali-
zar qu servicio recibe la mayor par te del "bot n". Ms del 80% de los sobornos que
pagan los hogares son para la Polica de Trnsito, la compaa telefnica, los servi-
cios de agua corriente, el regist ro pbli co, la Aduana y la compaa de elect ricidad".
Ms del 80 % de los sobornos pagados por las emp resas es para la Aduana, los
per misos de const ruccin, las inspecciones impositivas, la Polica de Trnsito y la
Polica Nacional. Esto imp lica que se puede bajar significat ivamente el peso de los
sobornos si los esfuerzos en la lucha cont ra la corrupcin se cent ran desde el co-
mienzo en estos servicios.
Los datos de la encuesta del Inst ituto del Banco Mundial (2000) indican que
la corrupc in redu ce los recur sos pblicos en forma considerable, en virtud de los
impuestos y t arifas que dejan de recaudarse, y de la malversacin de fond os pbli-
cos. Por otro lado, t anto las empresas como los hogares estn dispuestos a aportar
4. Para el clculo de la probabili dad de pagar sobornos, se roma en cuenra la diferencia en la
canridad de conracros con cada servicio pblico. Por ejemplo, es mucho ms probable que un
hogar se acerque a un hospiral pblico que a la Aduana.
S. El monro esperable del soborno para cada servicio pblicose calcula con base en la frecuencia del
conta cto, la frecuencia del pago de sobornos, y el monro .
346
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
dinero para el iminar la corrupcin. Ms del 85 % de las empresas encuestadas sea-
la que estaran dispuestas a pagar una proporcin adicional de su ingreso si se
eliminara la corrupcin. En promedio, accederan a pagar una suma adicional equi-
valente al 9% de su ingreso. Casi el 70% de los hogares encuestados afirma que
estaran dispuestos a pagar una parte adicional de su ingreso si se eliminara la
corrupcin. Sealan que accederan a pagar, en promedio, una suma adicional equi-
valente al 12 % de su ingreso.
Cuadro 15.1 Frecuencia y monto de los sobornos (segn los ciudadanos)
Servicios pblicos Probabilidadde Montodel soborno Frecuencia del Proporcin de
pagar soborno pagadoen cada pago de sobornos hogares con
(en %) contacto, condicional al algn contacto
condicional al contacto (proporcin
pago del soborno que denuncia el
(en US$) soborno)
Registro Pblico 10,5 2,72 11 (25) 42, 4
(documento de
identidad,
pasaporte)
Instalacin de agua 7,8 2,42 6 (14) 54, 1
corriente
Compaia de 6,6 1,90 5 (12) 100,0
electricidad
Hospitales pblicos 5,1 2,32 11 (19) 99 ,7
Institucione s educat ivas 4,9 1,74 5 (15) 32,6
pblicas
Polica Nacional 4,7 4,37 18 (39) 12, 5
Empresa de telfonos 4,2 3,72 3 (12)
99,5
Polica de Trnsito 3,0 11,50 26 (36) 8,3
Aduana 2,4 5,14 30 (50) 4,7
Oficinas de recaudacin 2,0 2,3 1 5 (lO) 19,6
de impuestos
Departamento de 1,9 4,48 8 (19) 9,6
Licencias, brevetes , et c,
Recoleccin de residuos 1,2 1,03 2 (5) 99,3
Oficinas que otorgan 0,7 3,68 6 (17) 3,9
permisos para la
const rucc in
Correos 0, 3 0,34 2 (4) 99 ,8
Seguridad social 0,3 2,87 1 (4) 99,5
Fuente: WBI , 2000.
La corrupcin reduce los recursos con los que cuentan las instituciones pbli-
cas debido al desvo de fondos por razones polticas. Ms de la cuarta parte de
quienes trabajan en Petroecuador y en el Consejo Nacional de Trnsito y Transpor-
te Terrestres seal que en esas ins t ituciones se malgastan los fondos pblicos.
Estimaron que se desva entre el 40 y el 50 % de los fondos por razones polticas.
Alrededor de l 6 % de los funcionarios pblicos entrevistados seal que en sus insti-
tuciones se malgastan los fondos pblicos. Estimaron que aproximadamente un ter-
cio de los fondos disponibles son desviados indebidamente por razones polticas.
GOBERNABILlDAD y CORRUPCIN 347
Cuadro 15.2 Frecuencia y monto de los sobornos (segn las empresas)
Servicios p blicos Pr obabilidad de Monto del soborno Frec ue ncia del Pro porcin de
pagar soborno pagado en cada pago de sobornos hogares con
(en % ) contac to, condicional al algn contacto
condicional al contacto (proporci n
pago de l soborno q ue denuncia el
(en US$) soborno)
Cruce aduanero 11,3 83,06 19 (44) 34,3
Regi stro de automo tores 11,3 31,69 24 (42) 30,8.
Inspecciones impositivas 10,0 66,08 16 (36) 42,2
Polica de Trnsito 6, 1 22, 88 46 (6 1) 11,3
Inspeccin tcnica 5,8 13,95 19 (35) 18,9
vehicular
Registro de empresas 4,8 29,90
8 (22) 26,4
Permi sos de impo rtacin 3,9 58,6 1 11 (31) 15,9
Yexportacin
Polica Nacional 3,9 24,74 33 (55) 8,6
Permisos de construccin 3,7 49,67 22 (52) 9,2
Instalacin elctri ca 3,7 14,91 18 (33 ) 12,3
Instal acin de agua 3,6 18,57 20 (45) 11,9
corriente
Inspe cciones sani tarias 3, 1 26, 11 16 (31) 16,9
Registro de la propiedad 2,8 31,99 6 (16) 17,8
Licencias para la 1,2 32,8 1 12 (27) 4,9
construccin
1nspecciones contra 1,0 17,89 11(21) 7,7
incendi os
Crditos pblicos 0,9 9, 11 8 (35) 3,9
Puente: WBI, 2000.
Los datos tambin revelan la estrecha relacin entre los sobornos y la baja
calidad del servicio. La baja calidad del servicio (segn la evaluacin de los usuarios)
est relacionada con los sobornos ms altos (segn los hogares y las emp resas). Se
suele argument ar que los sobornos ayudan a acelerar la prestacin de los servicios
pblicos, o incluso que aume nta la calidad de los servicios prestados. Los datos de
Ecuador prueban que, en promedio, la mayor canti dad de sobornos no redunda en
mejor calidad en la prestacin del servicio. Muy, por el contra rio, la baja calidad y el
soborno van de la mano. Los hogares calificaron a la Aduana, la Polica de Tr nsito,
la Polica Nacional y el registro pblico como muy deficientes tanto en trminos de
calidad del servicio como de sobornos . De modo semejante, las empresas califica-
ron a la Polica de Tr nsito, la Polica Nacional, las instalaciones de agua, el cruce
de fronte ras y los permisos de constr uccin como deficientes, tanto en trminos de
calidad de servicio como de corrupcin. En cambio, otorgaron un buen puntaje a la
inspeccin contra incendios, el registro de la propiedad y el registro de empresas.
No es de ext raar que en Ecuador exista la percepcin de que la corrupcin
pblica es generalizada. Tomando como base al pas en su conjunto , tr es cuartos de
la poblacin cree que la corrupcin es muy comn o algo comn (ver Grfico 15.7).
La respuesta a esta pregunta vara en forma significat iva segn las regiones, tal
como se muestra ms abajo. Al pasar la percepcin a una escala de O a 100, se
observa que en Qu ito, sede del gobierno nacional, la percepcin es significativamen te
ms alta que en otras zonas del pas (ver Grfico 15.8).
348 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAl. DEI. NUEVO MILENIO
Grfico 15.7 Cun comn es el pago de coimas a los empleados pblicos?
No del todo comn
4. 8% -.
No sabe
,----- 2,7%
.. ... . .
Muy comn
50.9%
Algo comn ./'
24, 1%
Gr fico 15.8 Cun comn es la corrupcin ?
e
86
' 0
. ~
84
2
8 82
~
e
80
e
' o

78
.;
76
e
u
-o
74
o
:.;;
11 72
2
o-
o
83,4
75,3
75,2
7 1,6 11 7 1,8
R
7 1,5 I
Sigo< .00 1
Fs ente: Sehgson. 200 l .
Quito Guayaq uil Ciudades Ciudades Ciudades
grandes medianas pequeas
reas
rurales
Estos result ados se pueden poner en una perspectiva comparada. Ecuador est
por encima de cualquier ot ro pas para el cual exista n datos di recta me nte compara-
bles, con la excepcin de Paraguay. Esto signifi ca que la percepcin nacional de la
magnitud de la corrupcin es ms alta en Ecuador que en los otros pases, excepto
Paragu ay.
En la encuesta, los ecuator ianos deban calificar una gran variedad de inst it ucio-
nes sobre labase de una escala que iba desde ext remadamente corrupta (pu nraje: 1) a
extremadament e honesta (punraje: 10). El Gr fico 15,9 muestra los result ados. Qu i-
z no sorprenda, pero s preocupa, que los diputados, mi nist ros y lderes part idarios
reciban los puntajes ms bajos. Es de notar, no obstante, que los alcaldes obtienen un
punraje considerablement e mejor. Estos hallazgos tienen consecuencias direct as so-
bre cualquier esfuerzo que se lleve a cabo en la lucha cont ra la corrupcin.
Para cent rar el anlisis direct ament e en el nivel de corrupcin propi ament e
dicho, y no en la percepcin de la corrupcin, se int errog a los encuestados acerca
de sus experiencias con la corrupcin durante los 12 meses previos a la entrevista
(Ier Grfico 15.10). La encuesta cub ra una gran varied ad de situaciones , que in-
G OlJERNABIUDAD y CORRUPCIN
349
cluan la experiencia di rect a y persona l y la indir ecta , que consiste en observar u
ent erarse de actos de corrupcin (experiencia vicar ia). El acto de cor rupcin ms
comnment e experimentado es el de ver a un polica ped ir un soborno. Ms de un
tercio de los ecuator ianos ha vivido esta experiencia en los 12 meses ant eriores a la
encuesta. En segundo lugar se ubi ca el haber visto pagar un soborno a un funciona-
Grfico 15.9 Per cepcin de honradez
10
9
6.4
o
1 6
E
e
e,
3 5 3.5 3,6 3,8 3,8
3.2 3,3 3,3 .
F' It'}J/( : Sdigson, 200 l .
Grfico 15.10 Formas de corr upci n
100
75
50
25
O
Fuente: Stl ip0(l, 200 l .
oNo aplica
No
S
350
ECUADOR: UNA AGENDA E C O N ~ I I C A y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
rio pblico. Lamentablemente, tambin es alto el nivel para los pagos indebidos de
alguna clase en el sistema de educacin pblica del pas: el 47,4% de todos los
encuestados tena un hijo en la escuela durante el ao anterior a la encuesta y, de
ellos, el 4 1,1% haba experimentado un soborno. Como se observa en el grfico,
excluyendo a aquellas personas que no tenan hijos en la escuela, el 19% de los
ecuatorianos encont r corrupcin en ese mbito". La cuarta forma de corrupcin
ms frecuente, segn la encuesta, aparece en los hospitaleso en clnicas de salud. El
17% de los encuestados vivi una experiencia de corrupcin en esos mbitos. Una
vez ms, no todos usaron los servicios de salud. De hecho, slo el 45% de los
encuestados hizo uso de ellos en el ao anterior a la encuesta, pero de ellos, el 35%
tuvo que realizar alguna clasede pago indebido. Las restant es formas de corrupcin
estn indicadas en el grficode abajo.
Cmo se ubican estos niveles de experiencia con la corrupcin en compara-
cin con los de otros pases? Los resultados de los indicadores del Banco Mundial de
control de la corrupcin expuestos al comienzo de este informe ubican a Ecuador
casi al final de la lista de Amrica Latina. El Grfico 15.11 muestra los resultados
de las encuestas sobre la experiencia con la corrupcin, y se observa que coinciden
ampliamente con los del Banco Mundial.
Grfico 15.11 Experiencia con la corrupci n
Ecuador en perspectiva comparativa
46
44
50 .
40
30 .
20
1\
14
lO
o
Acusado
por polica
f f((111t: Scligson. 200 1.
33
27
20
14
Polica pidi Vi soborno
soborno a polica
42
17
54
2.
Vi soborno
a empresas
pblicas
26
21
19
Emp. pblica
pidi
soborno
o
El Salvador 1999
D
Honduras 2001

Nicaragua 1998
O
Paraguay 1998

Bolivia 1998

Ecuador 200 J

Se ha creado un ndicegeneral de victimizacin de la corrupcin contabilizando

las experiencias directas y personales con la corrupcin, y dejando de lado las expe-
riencias observadas o vicarias. El ndice incluye sobornos a la Polica, a empleados
pblicos y municipales, sobornos en el trabajo, en la justicia, en los servicios de salud
pblica, en las escuelas y sobornos pagados para obtener servicio elctrico. Los resul-
tados muestran que el 50% de los ecuatorianos ha sido vctima de al menos una
6. Sin embargo, se debe tener cuidado al int erpretar este grfico. La pregunta, como se indic ms
arriba, interrogaba sobre "pagos que exceden los requeridos por ley". Es posible que las escuelas
soliciten a los padres pagos para comp rar libros u otros materiales educativos, y que usen real-
ment e el dinero pata ese propsito. Por lo tant o, si bien quiz esos pagos no sean requeridos por
ley, tampoco son necesariament e un claro caso de corrupcin.
GOBERNABIUDAD y CORRUPCIN 351
experiencia de corrupcin en los 12 meses anteriores a la encuesta. Asimismo, se
observa que uno de cada cuat ro ecuatorianos ha sido vctima de un acto de corrup-
cin, y el restant e 25%, de ms de uno. Dicho de ot ro modo, en promedio, los ecua-
torianos vivieron casi un acto de corrupcin en el ao anterior a la encuesta.
Tal vez la razn ms importante para estudiar la corrupcin es la posible influen-
cia que pueda tener sobre la estabilidad democrtica a largo plazo. Estudios recient es
realizados en varios pases lat inoamericanos han mostr ado empricamente que los
ciudadanos que han sido vctimas de la corrupcin apoyan sus sistemas polticos me-
nos que quienes no lo han sido (Seligson, 2001; Seligson, 2002). Estos hallazgos
surgen de estudi os realizados en Bolivia, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Para-
guay. Cuando se usa la medida de apoyo al sistema (presentada anteriormente en este
trabajo) como la variable dependient e, el impacto de la corrupcin es muy claro, tal
como se ve en la Grfico 15.12. La encuesta nacional mostr que los ciudadanos que
no haban sido vctimas de actos de corrupcin durant e el ao anterior estaban por
encima de la media de apoyo al sistema, pero cuanto mayor era la cant idad de actos
de corrupcin sufridos por el encuestado, ms bajo.caa el apoyo", Los result ados no
varan cuando se introducen cont roles para gnero, edad, educacin, ingreso, estado
civil y tamao de la ciudad. Adems, se analizaron los efectos de los part idos polticos,
para verificar si los votantes del partido oficial eran menos propensos a denunciar
victi mizac i nde la corrupcin. No se encont r tal efecto. La corrupcin en Ecuador es
claramente un asunto de importancia, al igual que en otros pases de la regin.
Grfico 15.12 El impacto de la victimizacin de la corrupcin (sobre el apoyo al
sistema)
42
~ 40
~ 38
o
~ 36
~
.9 34

E 42
J:
30
00 1.00 2.00 3.00
Prom. apoyo al sise.
4.00 5.00 &+
Sigo< .00 1
Fuente: Seligson, 200 l .
Nmero rotal de actos de corrupcin
C. El gobierno local y la descentralizacin
Durant e la mayor parte de su historia, Ecuador ha sido un pas altamente cent rali-
zado. Los gobiernos locales han sido, y conti nan siendo, muy dependientes de las
tr ansferencias del gobie rno nacional, en virtud de su poca capacidad para generar
7. El ligero aumento en los niveles ms altos es estadsticamente insigni ficante, pero podra reflejar
el poder poltico de los grupos ms ricos del pas y su habilidad pata evitar las forma s usuales de
soborno .
35 2
ECUADOR: UNA AGENDA ECON MICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
ingresos propios . En aos recientes, el gobierno de Ecuador decidi aumentar la
descentralizacin. Como declar el Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM),
la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador dispone que la administracin
pblica sea organizada y desarrollada de una forma descentralizada y difundida, y
que el Gobierno Central transfiera progresivamente sus funciones, atribuciones,
competencias, responsabilidades y recursos a organizaciones independientes o a
otras organizaciones regionales .
Los datos de la encuesta de la Universidad de Pirrsburgh/Cedaros-Gallup
muestran cules son, segn la opinin de los ciudadanos, los problemas ms serios
de los gobiernos municipales en la actualidad. Los resultados que se presentan en la
Cuadro 15.3 revelan cierta variacin de una regin a otra. El mantenimiento de las
rutas constituye un problema de importancia en todo el pas, pero parece ser mu-
cho ms grave en la regin rural de la Sierra. En cambio, los problemas referidos a
la seguridad y la delincuencia son comunes en las reas urbanas, no en las rura les.
Tambin se observa que la administracin municipal deficiente es mencionada con
ms frecuencia por los ciudadanos de la zona urbana de la Sierra. En ninguna re-
gin del pas se considera que la corrupcin local, el medio ambiente o los impues-
tos sean un problema municipal de importancia. Esto no significa que los ecuatori anos
no se preocupen por estos problemas (en el mbito nacional, por ejemplo, la co-
rrupcin aparece mencionada con frecuencia), sino que los encuestados no los con-
sideran los ms graves en el mbito de los gobiernos locales.
Cuadro 15.3 El problema ms grave que enfrenta la municipalidad: por regin
Estrato Regi n
MUNI2 Ninguno Costa Costa Sierra Sierra Oriente Oriente
urbana rural urbana rural Norte Sur Total
En su opi nin, Falt a de agua 10,5 14,9 7,2 17,8 11,9 10,6 10,8
cu l es el
Mant enimiento de
problema caminos 14,0 13,7 13,1 20,2 7, 1 10,6 14,3
en su munici- Falta de segurid ad,
palidad ? delincuencia 12,0 8, 1 20,8 5, 5 4, 8 2, 1 13,4
Limpi eza de espacios
pblicos 7, 1 2,0 2, 1 ,3 2, 1 3,8
Falt a de servicios 12,5 14,1 7,4 14,7 11,9 10,6 11,2
La situacin econmica 11,2 8, 1 8,6 11,7 19,0 23,4 10,5
Falt a de fondos 8,0 18,1 8,9 9,8 16,7 19,1 9,9
Mala admi nist raci n 11,3 12,1 21, 1 13,5 14,3 12,8 15,0
Corrupcin 1,4 1,6 2,4 1,8 2,4 4,3 1,9
Falta de maquinaria
y equipos 1,8 ,6 2,8 2,4 1,3
Impu estos altos ,O ,4 ,3 2,4 ,2
Abuso de autoridad
del Alcalde ,7 ,7 ,5
Ot toS ,4 , 1 ,3 ,2
Total 1,7 ,8 2,4 ,9 2,4 2, 1 1,8
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Los problemas exigen soluciones. En qu medida estn satisfechos los ecua-
torianos con las soluciones que les proporcionan sus gobiernos locales? En el Grfi-
co 15.13 se muestran los resultados de esta pregunta para todo el pas.
GOBERNABILlDAD y CORRUPCIN
Gr fico 15.13 Evaluacin de servicios municipales
353
40%
Muy malos
4%
No sabe
8%
Buenos
28%
El Grfico 15.14 muestr a la var iacin regi onal dentro de Ecuador. Se observa
que la satisfaccin es mucho ms aira en Guayaquil qu e en otras regi ones de l pas.
Grfico 15.14 Satisfaccin con los servicios municipales y localidad
70
e
' 0
'8
60
1
-c
. ~
-e
50
..::
40
67
53
52 53
51
47
j "
. "'!P.
o
1 4 ~
I ~
Guayaquil Quiro
Ciudades
g randes
Ciudades
medianas
Ciudades
pequeas
reas
rurales
S i ~ . < .00 1
Tamao de la ciudad
La parti cipacin es la esencia de la democracia, y prct icamente todos los pro-
gramas que buscan forta lecer los go biernos locales incluyen la expa nsin de la parti-
cipacin ciudada na como un mecanismo clave para lograr su objet ivo. Como se mu estr a
en el Grfico 15.15, Ecuador se ub ica en el ext remo ms bajo de la lista de pases.
Dentr o de Ecuador, la urbanizacin y la ubicacin geog rfica influyen sobre la
pa rtic ipac in en las reuniones municipales. Los resultados revelan una variacin
nota ble: en las ciudades peq ue as y en las reas rurales, la part icipacin es tr es
veces ms alta que en Quito.
Los ecuatorianos reconocen la existe ncia de los dist intos niveles de go bierno ,
incluyendo el local y el nacional. l.os consideran a todos de igual maner a, como
"slo gobierno "? Es evident e qu e no. Se pr egunt a los encues tados qu nivel de
gobie rno consideraba n ms eficaz en la resol ucin de los prob lemas locales. La
pregunt a era: "En su opi nin, ent re el go bierno nacional, los diputados o el muni -
cipio, quin ha respondido mej or para ayuda r a resolver los problemas de su co-
munidad o barri o? El gobierno nacional , los diputados o el municipio?". El Grfico
35! ECUADOR: UNA AGENDA y SOCIAL DEL NUEVO
15. 16 muestr a los result ados. Los ciudadanos respondi eron abrurnadoramente que
el gobierno munici pal es el que mejor resuelve los prob lemas locales.
Grfico 15.15 Asistencia a reun iones municipales y cabildos abier tos en
perspec tiva comparada
o -t--'--'----,r---
35
30
" 25
'"
5 20

o': 15
10
11%
12%
21%
22%
25%
25%
29%
Cosca Rica Ecuador El Salvador Per Bolivia
1999 200 1 1999 1998 1998
Nicaragua Gu at emala Parag uay
1998 1998 1998
Grfico 15. 16 Quien responde mejor a los pro blemas locales (por localidad)
100
80
60
40
20
Quito Guayaquil Ciudades Ciudades Ciudades reas
grandes medianas pequeas rurales
oLos diputados
DTodos por igual
El gobiernocent ral
_ Ninguno
11 La municipalidad
Los gobiernos locales en Ecuador enfrentan el prob lema de que su presup ues-
ro es insuficient e para cumplir con sus numerosas responsabilidades. Se pregunt a
los encuestados si estab an dispuestos a pagar ms impuestos par a obtener mejores
servicios. En el Grfico 15. 17 se observa que, en Ecuador, la disposicin a pagar
ms impuestos locales es baja.
Gr fico 15.17 Disposicin a pagar ms impu estos muni cipales: Comparacin
int ernacional
20,2
10
o 35
:Li
Oc 30
" 25
'"
';' 20
" 15

o': 10
5
O -+---L..---1- ,--
23.3 23,3
36
31,3
26.3
Bolivia
200 1
Ecuador
200 1
El Salvador
1999
Nicaragua Costa Rica Guatemala Paraguay
1999 1999 1999 1996
GOBERNABILIDAD y CORRUPCIN
D. Vulnerabilidad institucional
355
Esta seccin se basa en los resultados de las encuestas realizadas por el Instituto del
Banco Mundia l en el ao 2000 e intenta acercar una explicacin inicial sobre los
factores institucionales subyacentes que podran dar cuenta de por qu las conduc-
tas y las prcticas corruptas se concent ran en ciertas instituciones y no en ot ras. Los
datos de dichas encuestas identifican las siguientes diez est ructuras instit ucionales
y de gobernabilidad como los caminos ms importantes para obtener buenos ndi-
ces de desempeo y de integridad.

Manuales de procedimientos en los que se deta llan los deberes y las responsa-
bilidades de los funcionarios pblicos, y que estn a disposicin del personal y
son efectivamente utilizados para su capacitacin;
Polticas, pautas y reglament aciones para la gestin del presupuesto estableci-
das por escrito;
Personal idneo que no se ve sometido a cambios constantes en la administra-
cin y que no teme un inminente reemplazo;
Estndares que permiten una medicin precisa del desempeo, y que son apli-
cados y supervisados;
Polticas, pautas y reglament aciones sobre la prestacin de servicios que dejan
poco lugar a conductas arbitrarias o discrecionales por parte de los funciona-
rios pblicos;
Prcticas de manejo del personal que recompensan el mrito, el profesionalismo
y el desempeo;
Mecanismos para la denuncia de la corrupcin a los que todos pueden acceder
y que protegen al denunciante con credibilidad y eficacia;
Canales de informacin entre las organizaciones que promueven el buen en-
tendimi ent o y la coordinacin de las funciones;
Un servicio pblico mot ivado que conoce sus deberes y responsabilidades, los
objetivos y est rategias de las organizaciones en las que tr abaja, y que part icipa
verdaderamente en los procesos de toma de decisiones; y
Un grupo de lderes reformistas que cuentan con el apoyo de la alta dirigencia.
Otro importante mecanismo de rendicin de cuentas son los sistemas existen-
tes para denunciar la corrupcin. Los datos indican que los mecanismos para de-
nunciar la corrupcin, si son eficacese indepe ndientes, pueden ser una herramienta
efectiva para disminuir la corrupcin. De hecho, en las instituciones con alto puntaje
de integridad, se desalienta menos la denu ncia de la corrupcin. Los datos tamb in
indican que, en general, los mecanismos existentes para realizar denuncias son poco
conocidos y muy ineficaces. Ms de la mitad de los funcionarios pblicos ent revis-
tados (60%) no sabe cmo denunciar la corrupcin. Esto es igualmente vlido para
la mayora de los hogares ent revistados (90%). Aquellos que s saben cmo denun-
ciar la corrupcin, consideran que el sistema para hacerlo es bastante ineficaz. Los
funcionarios pblicos desisten de realizar denuncias principalmente por temor a las
consecuencias. Esto sugiere que, en la actualidad, la integridad no es un valor im-
portante para la cultura interna de las organizaciones pblicas, y que existen pocos
procedimientos para proteger a los denunciantes . La segunda razn aducida con
356 ECUADOR: UNA AGENDA ECON MICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
ms frecuencia es la falta de confianza en que la denuncia sea en efecto investigada
y sirva para frenar la corrupcin.
E. Recomendaciones
Los datos indican que Ecuador enfrenta un enorme desafo de gobernabilidad. Esta
Nota inte nta destacar los problemas de gobernabilidad ms graves a los que deber
hacer frente el nuevo gobierno. El problema central en Ecuador es la falta de credi-
bilidad en insti tuciones clave del gobierno cent ral. Estos problemas son graves no
slo en trminos absolutos, sino tambin en el contexto general de Amrica Lat ina,
una regin que tambin padece de problemas de gobernabilidad. Es ms, los pro-
blemas han ido empeo rando, lo cual result a an ms inquietante. En la ltima
eleccin, el rechazo de la ciudadana a los parti dos tradicionales y el acercamiento a
nuevas caras es una clara seal de que la gente est cansada de lo antig uo y quiere
empezar de nuevo. La corrupcin es tamb in un problema muy serio en Ecuador .
Los hogares y las empresas sealan que la corrupcin est entre los desafos sociales
ms importantes que enfrenta el pas y ent re los obstculos ms grandes al desarro-
llo empresario.
El estudio tamb in apunta direct ament e a los pasos que debera n tenerse en
cuenta para encarar estas cuestiones. Ya se ha sealado que el alto nivel de corrup-
cin en la vida cotidiana constituye una causa importa nte de los problemas de
credibilidad y legit imidad del gobierno cent ral. Por ltimo, se ha mostr ado que las
instituciones locales gozan de mayor confianza de la poblacin y que esa confianza
puede ser un punto de partida. Por lo tant o, parece necesario tomar tres medidas
clave.
El desafo de reducir la corrupcin es apabullante . Toda sociedad que enfrente
un desafo semejante debe impl ement ar reformas cont rarias a poderosos intereses
creados. De hecho, a pesar de que la reduccin de la corrupcin ha ganado impor-
tancia ent re los objetivos declarados de los gobiernos de lo que fue el mundo comu-
nista, los xitos en esta materia parecen verse muy opacados por la sensacin de
frustracin que expresan tant o los ciudada nos como los funcionarios pbl icos. La
comp lejidad de la cuestin y la dificult ad para vencer a aquellos que se benefician
con el statuquo hacen que este problema parezca insupera ble.
En primer lugar, el gobierno debera dejar muy clara su posicin cont ra la
corrupcin desde el comienzo, lo cual conlleva una alianza amplia en un Pacto de
Gobernabilidad Nacional. Luego, es necesario que los ministr os se elijan de ent re
las figuras pbl icas de honestidad indiscutible. Estos funcionarios deberan satisfa-
cer los criterios ms rigurosos de modo que ni siquiera tengan apariencia de corruptos .
Tercero, y para pasar del corto al mediano plazo, se deben tomar medidas explcitas
cont ra la corrupcin, como la reforma al servicio civil que cree incent ivos a la admi -
nistracin honest a y a la denuncia de las prcticas corruptas. En cuarto lugar, Ecua-
dor debe prestar mucha atencin al fort alecimiento de los gobiernos locales con
control y responsabilidad. En los prximos apartados, se expondrn con ms det a-
lle otras recomendaciones de poltica.
GOBERNABILlDAD y CORRUPCIN
357
El clima para las reformas
El diseo de una estrategia cont ra la corrupcin se ve facilitado cuando se compren-
den cabalmente los niveles de resistencia con los que ser probable toparse. Ambas
encuestas sugieren que existe un alto nivel de apoyo a muchos tipos de reforma. Las
empresas y los hogares tienden a apoyar la vigorosa puesta en vigencia de leyes cont ra
la corrupcin, la generacin de transparencia, y el fort alecimiento de la eficienciade la
administ racin pbl ica. Sin embargo, el rasgo ms llamat ivo es el abrumador apoyo
a numerosos tipos de reformas expresado por los funcionarios pbl icos.
Ha llegado el momento de realizar una campaa cont ra la corrupcin. Los
datos sugieren que, si bien algunas instituciones se benefician claramente con el
present e statu quo, otras estn a favor de la impl ement acin de reformas desti nadas
a mejorar la gobe rnabilidad y reducir la corrupcin. La Presidencia est en una muy
buena posicin como para encabezar los esfuerzos en la lucha cont ra la corrupcin.
Las instituciones en las que el impulso hacia la reforma es ms fuerte pueden con-
verti rse en aliados tiles y poderosos en la lucha cont ra la corrupcin. En general,
los funcionarios pblicos creen que una campaa pblica puede ser una medida
eficaz para reducir la corrupc in, si va acompaada de reformas fundamenta les en
el sector pbl ico.
Apertura, transparencia y rendicin de cuentas en la soci edad
La tr ansparencia en el gobierno es sinni mo de apert ura. Para generar tr ansparen-
cia es necesario que el gobierno brinde al pblico (organizaciones de la sociedad
civil, medios de comunicacin u otras partes int eresadas), la suficiente informaci n
acerca de sus act ividades de mane ra que el pbl ico act e como un control efectivo
de los abusos cometidos por el gobierno y los funcionarios pblicos. Muchos pases
han promulgado leyes sobre la libert ad de informacin que exigen que el gobierno
proporcione informacin al pblico, a menos que exista una razn vlida para man-
tenerla en secreto (como la amenaza a la seguridad nacional). Es esencial establecer
paut as claras para det erminar cundo la informacin debe ser secreta y realizar las
inversiones necesarias para ent renar a los empleados p blicos".
De modo ms general, la apertura no debera reducirse al suministro de infor-
macin. La sociedad civil y los medios de comunicacin podran ser aliados efecti-
vos del Estado en las tareas de reduccin de la corrupcin y fomento del gobierno
eficiente . Un enfoque proacrivo que propicie la vigilancia de la sociedad civil y de
los medios en lo que respect a, por ejemplo, a grandes privat izaciones o licitaciones
important es, ser el modo ms efectivo de generar en el gobierno verdadera tr ans-
parencia y apert ura, y de reducir la corrupcin.
Otra reforma posible sealada por estos t rabajos consiste en aumentar la t rans-
parencia y la vigilancia sobre la vida pblica. Muchas de las reformas especficas de
algn orga nismo pblico en part icular identificadas en el plan apuntan a promover
8. ~ r Bart W Edes, 2000, The Role of Puhlic Administrati on in Providing Inf ormation: Inf ormat ion
Office: and Citizens l nf ormation Seruices, presentado en el Seminar io de EIPA, "An Efficient ,
Transparent Government and t he Rights of Citizens ro Informarion", Maast rich, Holanda, mayo
2000 .
358
E CUADOR : UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
pr ct icas administrativas ms tr ansparent es en la vida pblica. Otro sistema popu-
larizado recient ement e en Amrica Lat ina es el de las scoring cards de las instit ucio-
nes pblicas que mediant e encuestas realizadas califican regularmente su desempeo
y miden su avance percibido en diferent es reas de gobernabilidad.
Dado que existe un fuerte apoyo a la promulgacin de leyes que regul en las
cont ribuciones a los part idos polticos y a las elecciones polt icas, separar los int ere-
ses polticos de los econmicos y, a la vez, mant ener el dilogo ent re ent idades
empresariales y el Est ado, es una tarea complicada para varios pases. Si bien nin-
g n sistema polt ico puede afirmar que haya podido resolver por completo esta
difcil cuestin, el principio de la tr ansparencia es cierta mente un primer paso esen-
cial en esa direccin. Al exigir la t ransparencia en el financiamiento de los partidos
polt icos y sus campaas, se dejan al descubi erto los lazos, tanto explcitos como
impl citos, ent re los polt icos y los int ereses que los sustenta n. Al ordenar la confec-
cin y la publicacin de informes det allados sobre las finanzas de todas las organi-
zaciones polticas, en los que se identifique a los contribuyentes y a los beneficiarios,
se proporcionan herramientas a la sociedad civil, a los medios y al pblico en gene-
ral, que les permitir n identificar las fuentes de la capt ura del Estado. Los resulta-
dos de la encuesta sugieren que Ecuador est preparado para este tipo de reformas.
La prohibicin del uso de los recursos estatales (fondos, servicios postales, au-
tos, etc.) para fines polticos y la generacin de la neutralidad del sector pblico
ayudan a asegura r que los funcionarios pblicos sirvan los int ereses de la sociedad y
no los de los polt icos o de alguna empresa en part icular. Otras medidas incluyen el
limitar la cant idad de dinero que se puede gas tar en las campaas polticas, brindar
financiamiento pblico y prohibir que ciertos tipos de enti dades hagan contri bu-
ciones a las campa as polticas.
Imperativos para la administracin pblica
Las mejoras en los modos de contratacin de empleados y los ascensos basados en el
mrito pueden fortalecer la habilidad de los orga nismos p blicos para brindar ser-
vicios de alta calidad. Los datos muestr an que la claridad con la que se explican las
decisiones referidas al personal est est rechamente relacionada con la corrupci n.
La difusin de procedimientos concernientes al manejo del personal y el acatamien-
to de esos procedimientos debe n ser considerados como un imperati vo en la lucha
cont ra la corrupcin, y no como simplemente una forma de buena administracin
pblica. De modo semejante, aislar a los empleados pblicos de los cambios polti-
cos contribuir a limit ar el alcance de la capt ura del Estado.
Las encuestas tambin proporcionan un moti vo de peso para aclarar y difundir
ampliamente las regl as y los procedi mientos de la administracin interna en gene -
ral. Los organismos estatales en los que estas regl as y procedi mientos son claros,
bien supervisados y no generan excesiva bur ocracia tienen los niveles ms bajos de
corrupci n.
Si bien la instauracin de una meritocracia y el fortalecimiento de las reglas de
admi nist racin interna fueron las medidas que ms apoyo suscitaron ent re los fun-
cionarios pblicos, tambin recibieron apoyo ot ras reformas de la admi nistracin
pblica, y se deberan llevar a cabo de inmediato. Fortalecer los sistemas de manejo
GOBERNABILIDAD y CORRUPCIN
359
de pr esupuesto, asegurarse de que los empleados pblicos cuenten con la informa-
cin necesaria para realizar su t rabajo y propiciar un fuerte sentido de misin y de
orientacin al cliente son medidas que, segura mente, esti mularn e! desarrollo de
un sector pblico profesional y honesto .
La corrupcin parece concentrarse en las reas de altos ingresos, como la Aduana
y la empresa nacional de petrleo, o bien, en las reas de control inte rno, como la
Conrralorla Ge neral y el Congreso. No obstante, la cabeza del pas, es decir, la
Presidencia, y las instituciones reformadas ms reciente mente, como e! Servicio de
Rentas Int ernas, parecen estar ms libres de corrupcin. De hecho, e! plan de ac-
cin elaborado en 1999 por el gobierno de Ecuador inclua ent re sus objetivos princi-
pales el mejoramiento del desempeo de la Aduana y de Petroecuador (la empresa
nacional de petrleo). Sin embargo, los datos de las encuestas del Instituto de! Banco
Mundial (2000) recalcan una vez ms la necesidad de centrar las reformas en estas
dos reas. Los mecanismos de control interno eran la segunda rea en la que se cent ra-
ba e! plan. Las encuestas del ao 2000 y la experiencia recient e de Ecuador destacan
la importancia de fortalecer an ms dichos mecanismos.
En lo que respect a a la prestacin de servicios pbl icos y a la admi nist racin de
recursos pblicos, es impo rta nte evaluar e! impacto real que t ienen sobre los ciuda-
danos los recursos asignados a los servicios. Esta dimensin no ha sido an explora-
da y debe ra ser estudiada en profundidad para asegura r la eficiencia en el uso y la
asignacin de recursos pblicos.
Un enfoque amplio e incluyente
Los resultados expuestos en esta Not a de Poltica ponen de relieve que la corrup-
cin no se reduce simplemente mediant e una fuerte imposicin de la ley, sino que
depende en forma directa de los incentivos que se presentan a los funcionarios
pblicos, las empresas y los hogares. Muchas de las reformas que son impo rtantes
por s mismas (reformas regulatorias, desarrollo de la administracin pblica, refor-
mas en el sector de la salud y apert ura en e! gob ierno, para mencionar slo algunas)
tambin pueden ser consideradas como elementos de un programa contra la co-
rrupcin.
Si bien e! proceso de elaboracin e implementacin de una estrategia contra la
corrupcin depende de la polt ica y de las prioridades de cada pas en particular (no
existe una nica receta del xito), los esfuerzos duraderos t ienen, en general, dos
rasgos en comn. En primer lugar, las estra tegias toman en cuenta que la tarea de
reducir la corrupc in conlleva no slo hacer cumplir las normas con vigor, sino
t ambin implemen tar cambios sociales y mejoras en la gobernabilidad de! sector
pblico. Varios pases, ent re los que se cuent an Hondur as y Eslovaquia, han adop-
tado variantes de la est rategia tridireccional, cent radas en la imposicin de estatu -
tos cont ra la corrupci n, en la educacin de la poblacin acerca de cules son sus
derechos a la hora de tr at ar con e! sector pblico y de! dao que provoca la corrup-
cin, y en la prevencin de la corrupc in mediant e la mejora de la gobernabilidad
de! sector pblico.
En segundo lugar, las estrategias duraderas contra la corrupcin se adhieren al
enfoque incluyente. En vista de que la reduccin de la corrupcin conlleva algo ms
360 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
que hacer cumplir la ley, un enfoque amplio de este problema debe traer aparejadas
la colaboracin y la participacin en la toma de decisiones de un amplio espectro de
lderes gubernamenrales y no gubernamenrales. Un consejo impulsor de alto nive!,
apoyado por una secretara profesional , puede ayudar a reunir a represenranres de
los organismos de gobierno, tanto cenrrales como locales, para desarrollar planes
de accin especficos que implemenrarn la estrategia conrra la corrupcin. Me-
dianre la inclusin explcita de represenranres ajenos al gobierno, los consejos
impulsores pueden generar mayor credibilidad y, a la vez, sumar un importanre
aliado para reducir la corrupcin.
El amplio apoyo y la articulacin de los principios de una estrategia conrra la
corrupcin, que incluye prevencin, educacin y cumplimienro de la ley, son pri-
meros pasos de suma importancia. Pero la implemenracin de dicha estrategia pue-
de resulrar ser un desafo de gran magnitud. Para asegurarse de que se produzcan
avances, es necesario requerir planes de accin detallados para la reduccin de la
corrupcin y e! mejoramienro de la calidad de todo el sector estatal, y supervisar su
implemenracin. Cuando no hay avances, la supervisin externa genera la obliga-
cin de rendir cuenras, pero slo si los planes de accin son formales y pblicos.
El clima es favorable a la reforma, ya que se registra un amplio apoyo enrre los
tres grupos encuestados para muchos tipos de reformas que pueden ayudar a redu-
cir tanto la captura del Estado como la corrupcin administrativa, y se cuenra con
rigurosas sanciones para los infractores . Con la necesidad de accin y el apoyo de la
poblacin claramente presenres, la clave ahora consiste en capitalizar el impulso
creciente medianre e! desarrollo y la implemenracin de un plan de accin con
amplias bases, que refleje las ideas de los que apuestan a l, tanto denrro del gobier-
no como fuera de l y que conremple no slo los aspectos relacionados con el curn-
plimienro de la ley, sino tambin los aspectos prevenrivos. Slo se lograrn avances
si se atacan directamente las deficiencias institucionales sistmicas que facilitan la
corrupcin.
Medidas de poltica
Cuadro 15.4 Matriz
Problemas
Falt a de confianza en las institucio-
nes del gobierno cent ral
Falta de confianza en las inst itucio-
nes del gobierno cent ral
Altos niveles de corrupcin en la
vida cotidiana
Cor ro plazo
(a junio 200 3)
1. Eleccin de mini str os
con antecedent es de
honest idad indiscutibles
2. Publ icacin virt ual de
todas las adquisiciones
pblicas
1. Firma de un Pacto de
Gobernabilidad ent re el
gobierno y la sociedad
civil para consensuar
estrateg ia relacionada
con la corrupcin
2. Diseo y puest a en
marcha de un Progr ama
permanent e de Scoring
Cards por el pblico
calificando el desempe-
o de las instituciones
de Ecuador
Mediano plazo
(2003-2007)
Creacin de una vigorosa
campaa nacional a favor de la
t ransparencia acompaada de
incentivos para la denuncia de
prct icas corruptas
1. Conversin del Pacto en
una comisin permanent e
que pueda manejar la
campaa a favor de la
transparencia
2. Consolidacin del
Programa de Scoring Cards.
3. Discusin de la est rategia
en Talleres Nacionales y
Regionales
Fort alecer los gobiernos locales
y la just icia
Reform a del servicio civil
Indicadores de progreso
1. Creacin de la Comisin de
Gobernabilidad y
Transparencia
2. Result ados del ejercicio de
calificaciones institucionales
y definicin de met as en el
Program a
3. Talleres Nacionales y
Regionales
Objetivos/Metas
Desarrollo conjunto (ent re el
gobierno y la sociedad civil) de
una estrategia contra la
corrupcin
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U.J
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362
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Anexo 1
Gobernabilidad en Ecuador: ciudadanos y funcionarios pblicos
opinan
Los da tos anteriores pr oporcionan una buen a visin ge neral de la calidad de la goberna bilidad en
Ecuador a nivel inte rnacional y sug ieren la existencia de algunos problemas graves. Sin embargo,
estos datos no da n informacin sobre las dimensiones especficas de la gobernabilidad ni sobre las
posibles medid as que se podr an tomar para mejorar la sit uacin en Ecuador", Se int enta llenar
este vaco mediant e encuestas, ent re las cuales figuran la de mayor magnitud jams hecha en
Ecuado r, que investig la opi nin de los ciudada nos sobre la buena goberna bilidad (Seligson ,
Grijalva y Crdova , 2002), y una serie de encuestas llevadas a cabo por el Banco Mundial sobre
corrupcin (Inst itu to del Banco Mundial , 2000). De estas encuestas surg i informacin detallada
sobre cmo evalan los ecuatorianos el funcionamient o de su sistema polt ico, la corrupcin y su
imp acto, su costo, y e! estado de la gobernabilidad subnacional'",
Legitimidad del sistema poltico
El respaldo de los ciudadanos es un factor clave para la estabilidad de cualquier pas. La primera
pregunta es: "Existe una comunidad polti ca en Ecuador?". La respuest a es un rot undo "S".
Una mayora abrumadora de ecuato rianos de todas las regiones de! pas se sent a mu y orgullosa
de ser ecuatoriano.
Si bien estos resultados indi can que los ecuatorianos creen en forma abrumadora que for-
man part e de una comunidad polt ica, esto no sign ifica necesariamente que confan en las instit u-
ciones que los gobierna n. De hecho, como se puede apreciar en e! Grfico 15A.I , hay una gran
brecha ent re el orgullo de ser ecuatoriano y e! orgullo por e! sistema de gobierno ecuatoriano.
Mientras que e! orgullo de ser ecuatoriano se ubica cerca de! mxi mo en una escala de I a 100, e!
org ullo por e! sistema polt ico se encue nt ra bien por debajo del 50. Estos resultados repercut en
en la gobernabilidad, ya que e! grado de respaldo al sistema poltico sirve para medir la legit imi-
dad polti ca y, sin legit imidad , no existe sistema poltico democrti co que pueda ma nte nerse
estable por mucho t iempo. Ms an, los gobie rnos que tr at an de goberna r sin e! apoyo de la
pob lacin est n des ti nados a enfrentar dificultade s, como lo demuestra la sit uacin ecuatoriana
de los lt imos aos. Los ciudada nos deben tener confianza en el derecho a goberna r que t iene su
gobierno (que es la esencia de la legitimidad).
9. Los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial se basan en indicadores tomados de una
diversidad de fuent es. La mayora de dichos indicadores son encuestas (o recopilaciones) de opi-
niones de expertos en varios inst itutos de investigacin, como Freedom HOIIse y Economist lntelligence
Unit. La nica encuesta de opinin pblica ecuatoriana utilizada en ese conjunto de indicadores,
Latin Barometer, incluye una muestra de tamao modesto (aproximadame nte 1.000) y no permi-
te un desglose detallado por regin. Adems los datos brutos que permiten un anlisis detallado
son confidenciales para la Latin Barometer Corporation.
10. La Encuesta sobre la Gobernabilidad Eficiente, que abarc unos 3.000 encuestados, fue llevada
a cabo por la Universidad de Pirtsburgh en colaboracin con CEDATOS/Gallup de Ecuador a
fines del ao 2001. Dicha encuesta abarc todas las provincias excepto Galpagos, que fue
excluida por razones de presupuesto. El margen de error de la muest ra fue muypequeo ( 1,8%).
El Instituto del Banco Mundi al realiz tres encuestas separadas a funcionarios pblicos, empre-
sas y hogares entr e abril y junio de 1999. A cont inuacin, redact un informe preliminar basado
en este diagnstico exhaust ivo y luego lo entreg al gobierno. El principal objetivo de este
trabajo fue cont ribuir al diseo e implement acin de una estrategia y un programa de accin
contra la corrupcin detallado y parriciparivo. Los resultados del Instituto del Banco Mundial se
basan en encuestas a 1.139 funcionarios pblicos, 1.164 empresas y 1.800 ciudadanos.
G OBERNABIUDAD y CORRUPCIN
Grfico 15A.I Orgullo en el sitema poltico ecuatoriano us, orgullo de ser
ecuatori ano
363
100
90
o 80
'3
e!' 70
o 60
~ 50
] 40
o 30
20
10
O
Sigo<.00 \
Fuente: Sehgson, 200 1.
Sistema poltico Ser ecuatoriano
Se ha desarrollado en la Universidad de Pirtsburgh y aplicado con amplit ud una medicin
compuesta del apoyo al sistema, que permite est ablecer compa raciones a nivel int ernacional
(Seligson, 2000). Como lo indica el Gr fico 15A.2, Ecuador no posee un buen puntaje con res-
pect o a ot ros pases de Amrica Latina. Otro factor que tamb in result a llamativo es que, cuando
el apoyo al sistema es bajo, la educacin increment a. Esto significa que los ecuatorianos ms
educados, aquellos que tienen ms acceso a la informacin de los medios, son los que menos
probablemente apoyarn al sistema. Tambi n result a claro que un factor principal que reduce el
apoyo al sistema es la percepcin ciudadana de la economa: quienes consideran que la economa
se encuent ra en su peor sit uacin son los que menos apoyan al sistema poltico. Estos result ados
no seran tan inquietantes si la percepcin de la economa fuera mejor de lo que es, pero el 62,9%
de los encuestados sostuvo que la economa ha tenido un desempeo malo o muy malo.
Grfico 15A.2 Apo yo al sitema en perspectiva comparada
70
61
60
51
53
57
I
50
43 43
44
-
40
40
35
36
"
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o
30
>-
8-
-<
20
10
1,
O
Puente: Seligson, 200 l .
Una mirada ms detallada a las instituciones especficas. tant o pblicas como privadas (ver
Grfico 15A.3), seala que la confianza de los ciudadanos en ellas es muy variada. La Iglesia
catlica posee una calificacin alta, como suele suceder en la mayora de los pases de la regin.
Cabe destacar que las reciente mente establecidas "junt as parroquiales" tambin tienen un punt aje
relativamente ms alto. Sin embargo, result a inqui et ant e que las insrit uciones democrt icas por
excelencia, a saber, los parti dos, el Congreso y la Corte Suprema, gocen de muy bajos niveles de
confianza.
364 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Grfico 15A.3 Apoyo a instituciones
100
89
80
60
40
20
Fuente: Seligsc n, 20 0 l .
444747 4747
38 38 40 4040
3
133 35 35 35
29
30 31
21 25
75
67
63
59
Por otro lado, cabe sealar que la Municipalidad como insti tuci n tiene, en relacin, un
buen punraje, mucho ms alto que las institucio nes democrti cas nacionales. Esto sugiere que se
at ribuye mayor impo rtancia al gobierno local. Sin embargo, los result ados del est udio indican con
claridad que el apoyo al sistema poltico nacional se encuentra muy relacionado con la satisfac-
cin con los servicios municipales, lo cual indica que una ma nera de const rui r la legitimidad del
sistema poltico naciona l es incrementa r la eficacia de los gobiernos locales.
Participacin de la sociedad civil y gobernabilidad en Ecuador
A partir de lo escrito por Alexis de Tocqueville (De Tocqueville, 1875) sobre la democracia nort e-
americana, se considera que un elemento impo rtante para unir a los ciudadanos con sus funcionarios
es una sociedad civil activa. Un factor ms directamente relacionado con esta Nota de Poltica es que
se considera que el capital social juega un papel importante en el crecimiento econmico (Helliwell
y Putn arn, 2000). Los ltimos acontecimientos en Ecuador han puesto de manifiesto la magn itud
del impacto que tiene la participacin en el sistema poltico. Los ciudada nos ecuato rianos pueden
organizarse, y en efecto lo han hecho, para presionar y exigir que sus reclamos sean escuchados.
En qu medida existe una activa part icipacin de la sociedad civil en Ecuador y qu factores
podran estar inhibiendo dicha partic ipacin? El lado positivo es que los ciudadanos ecuato rianos
participan en la sociedad civil de muchas maneras, por ejemplo, con su cont undent e apoyo a los
modos no agresivos de expresar sus necesidades, como se puede apreciar en el Grfico 15AA. En
una escala de l a 10, la parti cipacin en gru pos comunitar ios y en campaas electorales es la que
recibe el apoyo ms cont unde nte. Sin embargo, existe una fuerte oposicin a la desobediencia civil.
La participacin est condicionada y limitada por muchos factores y, en muchos pases,
existe una gra n brecha entre homb res y mujeres. Otro factor que limita la participacin es el
delito. Resulta inquietante que el delito sea tan comn en Ecuador. En el ao en que se realiz la
encuesta, el 20% de la pobl acin haba sido vctima de alguna forma de delito y, sin embargo,
mu y pocos ciudadanos hacen la respectiva denu ncia a las auto ridades . A la vez, existe un crecien-
te temor al delito que funciona como un factor que limita la part icipacin, como se indica en el
Grfico 15A.5. La cada en la participaci n generada por el miedo al delito es lamentable ya que,
como tambin lo indica el Grfico 15A.6, existen nexos directos entre la part icipacin a nivel
comunitario y el apoyo al sistema.
G OBERNABILl DAD y CORRUPCiN 365
Grfico 15AA Apr obacin de formas de par ticipacin poltica convensionales o
agresivas
Voz y Ren dicin de cuentas
Estabilidad poltica/ No violencia
Eficacia del g rupo
Calidad regu latori a
Imperio de la ley
Cont rol de la corrupcin --==-
- _ ~ __~ __~ __~ __---'
o 20 40 60 80 100
Puente: Scligson. 200 l .
Comparacin con ao 97-98
Calificacin del pas en percenrilcs (0/100%)
Gr fico l 5A.5 Parti cipacin profesional y temor de la delincuenci a
9,0
8,5
..
. ~
8,0
'"
2
7,5
c.
e
' C
7,0
. ~
c.
: ~
6,5
~
o-
6,0
5,5
Muy seguro
Sg. < .00 1
Fuente: Seligson. 200 l .
Ms o Algo
menos seguro inseguro
Grado de temor
Muy
inseguro
Grfico 15A.6 Parti cipacin en un comit de padres de apoyo y al sist ema
44
~
43
. ~
42
..
~
~
41
"
-c
-e
40

o':
39
38 - l - - - - - - - _ - - - - - - - _ - - - - - - ~
Una vez
a la semana
Un a vez
al mes
Una vez
al ao
Nunca
Sigo < .00 1
Fuente: Seligson, 200 l .
Comit de padr es de fami lia
16
Mercado laboral y servicio civil de Ecuador
j ef/rey Rinne, Carolina Sncbez-P ramo'
La dolarizacin implic una transformacincompleta del papel de los mercados laborales, al
hacer qlle Sil competitividad externa e interna no dependa ms de deualuaaones. Esto ha
llevadoa qsela fl exibilidad y prodllctividad laboral setransformenen elementos centrales del
crecimiento econmico. Asimismo, IIn efi ciente servicio civil es clave para la lucha contra la
carmpci n y una mej ora sensible en la prestacinde servicios pblicos.
Los indicadores laborales muestran una recnperaci n parcial del impactode la crisisde
fi nales desiglo. El empleo formal declin hasta el 2000, para lllego recuperarse tmidamente
a niveles prximos a 1998. Esta recnperaci n es parcial y esconde, no obstante, cboques ms
profimdos como la alta migracin de medio milln de ecuatorianos al exterior; la continua
migracin del campoa las ciudades; y el hechodeqllela tasa desubempleopermanecetres veces
ms alta qlle Sil nivel de 1998, lo mal refleja qse IIn creciente n mero de trabaj adores
trabaj a menos de 40horas a la semana (subempleo visible), ose lepaga menos qlleSil salario
estiplllado (subempleo invisible). La eooluci n de los ingresos y salarios reales observ tma
tendencia similar.
Pese a qae la Ley de Transformacin Econmica simplific la poltica salarial en el
sector privado e introdujo nueuas y msfl exibles modalidades de contratacin mediante con-
tratosporhora y temporales, el sistemaanpresenta excesivas rigideces enS/lS Tablas Sectoria-
les, myosaj/lStesnotienen relacin algun con la productividad. El mecanismo de indexacin
a la inflacin esperada, lgicamente deseable en el caso de rpidamente declinante inflacin,
se transforma en IIn graveobst culoa la competitividad una vez la inflacin se estabiliza en
niveles cercanos a los internacionales. Por otraparte, la proliferacin de agencias temporales
de empleo nopermite su monitoreo adecuado, deteriorala relacinlaboral e impidesuperuisar
el cumplimiento de los requisitos laborales mnimos porparte de las firmas contratantes. El
servicio civil tambinpresenta deficiencias graves: la proliferacin debeneficios salariales y de
modalidades de contratacin impide eualuar el monto exacto del nmerode trabaj adores y de
la nmina salarial, multiplica significativamente el costo de los alimentos salariales "base"
concedidos por el gobiernoy nopermite control de la Nmina Pblica.
Dado qlle lino de los objetivos centrales del gobierno es la promocin de la creacin de
empleo, especialmente en el sectorformal, atencin especial debeprestarseal nivel delos salarios
1. jeffrey Rinne es Especialista en Servicio Civil, y Carolina Snchez-Pramo, Especialista en Mer-
cados Laborales del Banco Mundial.
368
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
y al grado deflexibilidad laboral. En el sector privado sepropone quelos aumentos salariales
futuros estnenlneacon incrementos enla productividad laboral, simplificando el proceso de
negociacin actual con el abandono de la revisin salarial de acuerdo con la inflacin espera-
da; quitndole obligatoriedad a los aumentos decretados con base en las 'tablas sectoriales' y
establecimiento de un salario mnimo nico de referencia; el fortalecimiento de los convenios
colectivos como mecanismo de negociacin salarial, en vez del dictamen gubernamental; la
regulacin y limitacin del uso deagencias temporales de empleo; y la eliminacin de la regla
del 15% de utilidades redistribuidas a los trabajadores.
En el Servicio Civil, el objetivo bsico del nuevo Gobierno debe ser continuar con la
racionalizacin del sector publico; aprobar una mejorada del proyecto de ley de unificacin
salarial; mantener incentivos basados en localizacin geogrfi ca para los mdicos y maestros
de modo qlle se garanticen los servicios mnimos de salud y educacin en zonas remotas;
combinar la unificacin salarial con un proceso de reestructuracin del empleopublico, dismi-
nuyendo el tamaode la planilla en la medidaen quesea necesario; y reforzar el sistema de
control de contrataciones pblicas mediante un registro centralizado en el Sistema Integrado
Gubernamental de Estadsticas Financiera (SIGEF) del Ministerio de Economa y Finan-
zas, asegurndose de quedicho sistema seponga enpie enel futuro cercano.
A. Introduccin
La crisis del ao 1998 y la dolarizacin del ao 2000 han tenido una repercusin
profunda y duradera en la economa de Ecuador. Luego de la dolarizacin, Ecuador
funciona en un medio en el cual la competi tividad externa e inte rna ya no se pue-
den logr ar mediante devaluaciones. En este contexto, la flexibilidad laboral y la
produc tividad laboral se han convertido en elementos clave para el mant enimiento
del crecimiento econmico . Est a not a examina cmo los mercados de t rabajo en
general y el empleo en la administ racin pbli ca en particular han sido afectados
por estos cambios, e identi fica cules son los desafos pendientes en ambas reas.
Dado que los problemas de cada mbito son diferent es y, por lo tant o, las recomen-
daciones de polt ica tambin lo son, hemos decidido t ratar cada uno en apar tados
diferentes.
B. El mercado laboral en Ecuador/
Empleo y desempleo
La evolucin macroeconmica de Ecuador, a saber la crisis de 1998 y la dolarizacin
del ao 2000 , ha tenido una repercusin profunda en el mercado de trabajo. La tasa
de actividad aument levement e en 1999, cay en el ao 2000 como respuesta a la
crisis econmica y volvi a subir en el ao 2001, fecha en la que alcanz la cifra ms
alta de los ltimos cuatro aos. Estos cambios fueron comunes a hombres y mujeres.
2. Todas las cifras de actividad , emp leo y desemp leo que se rraran en esra seccin se basan en la
Encuesra de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC) , Expertos independienres y otros usua-
rios de Ecuador han expresado su preocupaci n por el marco de muesrreo de la encuesra y por la
comparabilidad inrerremporal de sus daros . Resulrara ril volver a calcular algu nos de los daros
basndose en la Encuesra de Empleo del BCE.
M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
369
Las tasas de empleo y desempleo sigui eron un pat rn cclico similar. El empleo cay y
el desempleo subi como consecuencia de la crisis. Luego, la tasa de empleo se recu-
per en el ao 2000 y sufri una pequea cada en el ao 200 1, mientras que la tasa
de desempl eo cay y luego subi al 11%, cifra similar a la de 1998 (Cuadro 16.1).
Aunque seg n esta tendencia general la situaci n del mercado de tr abajo en el
ao 200 1 fue un tant o mejor que la de 1998, lo cual sugier e que los efectos nega-
t ivos de la crisis y la dolarizacin pueden haber sido slo temporales, se suscitaron
otros cambios dura nte ese mismo perodo que cuest ionan esta visin optimista. En
pr imer lugar, una gran cant idad de ecuatorianos en edad laboral emigraron del pas
y, de esta manera, se alivi la presin sobre el mercado laboral. Un claro reflejo de
este fenmeno es que, en Cuenca y en ot ras ciudades que han tenido un alto ndice
de emigracin, el desempleo es ms bajo que el promedio urbano nacional.
Cuadro 16.1 Fuerza de trabajo activa, empleo y desempleo en zonas urbanas,
1998-2001
F de T act iva Tasa de empleo Desempleo
Todos Mujeres
1998 58,4 46,1 88,5 11,5
1999 60,0 47,8 85,6 14,4
2000 57,3 45,0 9 1,0 9,0
2001 63, 1 52,5 89, 1 10,9
Puente: Encuesta de Empleo, Desempleo y Subcmpl eo (INEC) .
En segundo lugar, la tasa de subempleo subi notablemente en 1999 y, aun-
que baj un poco en el ao 2001 , se mantuvo a un nivel tres veces ms alto que el
de 1998. Este aumento indica que un creciente nmero de tr abajadores t rabaja
involunt ariamente menos de 40 horas por semana (subempleo visible) o, aun tra -
bajando 40 horas o ms, recibe menos que el sueldo est ipulado (subempleo invisi-
ble). Ms an, se produjo un incremento en la informalidad que coincidi con la
crisis y que luego no se revirti (Cuadro 16.2).
Cuadro 16.2 Subempleo e informalidad en zonas urbanas, 1998-2001
(% de personas empleadas)
Tasa de sube mpleo Sube mpleo visible Subernpleo Informalidad
invi sible
1998 5,5 2,5 3,0 42,2
1999 21,9 7,5 14,4 45,0
2000 22, 1 6,4 15,7 44,4
200 1 17,7 7, 1 10,6 45, 0
Tasa de subempleo: porcentaje de personas empleadas que trabajan involunt ariament e menos de 40 horas por semana
(semana laboral legal) (subempleo visible); o que trabajan 40 horas o ms por semana pero perciben sueldos inferiores al
mnimo legal (subcmpleo invisible) (INEC),
Informalidad: porcentaje de fuerza de trabajo act iva clasificada como empleadores, trabajadores indepe ndientes. trabajado-
res no asalariados y trabajadores asalariados empleados en empresas de S empleados o menos, con excepcin de quienes
desempean actividades profesionales, intelectu ales o cientficas (lNEC).
Fuente: Encuesta de Empleo, Desempleo y Subcmp leo (INEC) .
370
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
En ge neral, estos cambios sugieren que, en gran parte, la recuperacin de la
tasa de empleo descrita arriba fue un tanto precaria. De hecho, aunque e! empleo
total creci un 17% entre 1998 y 2001, e! empleo formal creci slo e! 11% mien-
tr as que e! empleo informal creci un 24% (Cuadro 16.3). Resulta llamativo que la
mayor parte de este crecimi ento se concentr en el sector fabril (o comerciabl e) y en
la construccin, donde e! empleo creci ms de un 25% comparado con e! 11% en
e! sector de los servicios (o no comerciable).
Cuadro 16.3 Crecimiento del empleo urbano por sector, 1998-2001 (cambios en
porcentajes)
Total
Formal
Informal
Todos los secto res
16, 6
11,6
24, 1
Manufact uras
3 1,9
28,4
35,0
Constru ccin
26,4
12, 1
38,6
Servicios
11,0
5,8
19,7
Fuente: Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC).
Ingreso laboral y salarios
La crisis y la dolarizacin tambin afectaron en forma profunda la remuneracin de
la fuerza de tr abajo, tanto en trminos de ingreso laboral como de salarios. Segn
los datos disponibles ms actualizados, el ingreso laboral y los salarios reales caye-
ron en forma apreciable (35%) como consecuencia de la crisis, se recuperaron en el
ao 2000 debido en gran parte a la estabilizacin de pre cios conseguida medi ant e
la dolarizacin y cayeron levemente en el ao 2001debido a la inflacin. El resulta-
do de tod os estos cambios fue un aumento en e! ingreso laboral real de un 20%
durante el perodo 1998-2001 (Cuadro 16.4).
Cuadro 16.4 Ingreso laboral real mensual en zonas urbanas, 1998-2001
(a valor US$ constante de 1998)
TOlal Formal Informal
1998 146,5 209,4 103,6
1999 96, 0 138,6 70,6
2000 186,0 258,5 143,6
200 1 177,2 240,2 135,9
El ingreso laboral incluye el ingreso asalariado y el ingreso de los empleados independi ent es (l NEC).
Los clculos de 1998 y 1999 se realizaron con el tipo de cambio sucrc/dlar provi sto por el BCE, a saber 199H: 6.780 y
1999: 20. 100.
Puente: Clculos realizados por los auto res con datos del BCE.
Sin embargo, estas modificaciones deben ser tomadas con reserva debido a
que de! ao 1998 al 2001 se vivi un per odo de agitacin macroeconmi ca not able
en Ecuador y a que est as tendencias son el result ado de variaciones simultneas en
e! ingreso laboral y salarios nominales, y de variaciones en los pr ecios y en el tipo de
cambio sucre/dlar. En parti cular, supuestos alternativos acerca de la evolucin de
los preci os ent re 1998 y 2001 pueden llegar a generar escenarios diferentes por
completo. El Apndice Tcnico que figura al final de est a not a tr ata este tema en
M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE ECUADOR
371
det alle y presenta clculos alternativos para el ingreso laboral y los salarios reales
basados en un deflacror de precios diferenre' .
Resulta llamati vo que el ingreso laboral real aument en forma not able ms
en el sector informal que en el sector formal, aunque en trminos de niveles el
sector informal sigui pagando menos que el sect or formal. El ingreso laboral real
mensual en las zonas urbanas subi un 30% en el sector informal, comparado con
un 14% en el sector formal (Cuadro 16.5). Al parecer, el redondear los precios par a
arriba era ms comn y ms generalizado en el sector informal que en el formal
luego de la dolarizacin. Esto, sumado al hecho de que el empl eo independiente es
ms frecuente en el sector informal, podra explicar la diferencia.
Cuadro 16.5 Ingr eso laboral mensual en zonas urbanas segn situacin de empl eo,
1998-2001 (a valor US$ constante de 1998)
1998
1999
2000
2001
1998
1999
2000
200 1
1998
1999
2000
200 1
Todos empleados
Emp leador Trabajador Asalariado del Asalariado del
independi ent e sector pblico sector privado
n.d. n.d. n.d. n.d.
241 ,4 72,2 134,9 93 ,5
583,6 172,3 251,0 176,9
487, 0 153,3 244,6 173,9
Sector formal
Empleador Trabajador Asalariado del Asalariado del
indepe ndiente sector pblico sector privado
n.d. n.d. n.d. n.d.
405,3 198,3 134,9 115,3
774 , 1 39 1,6 25 1,0 220,7
728, 3 275,0 244,6 205,4
Sector informal
Empleador Trabajador Asalariado del Asalariado del
independ ient e sector pbli co sector privado
n.d. n.d. n.d. n.d.
170,0 71, 0 55,7
455, 1 167,8 99,8
337,0 147,8 122,8
Otros
n.d.
30,2
59,0
69,6
Or ros
Otros
n.d.: No disponible.
Los clculos de 1998 y 1999 se realizaron con el tipo de cambio sucre/dlar provisto por el BCE, a saber 1998: 6.780 y
1999: 20. 100.
Fuente: Clculos hechos por los autores con daros del BCE.
3. Ecuado r acaba de volver a calcular sus Cuencas Nacion ales pa ra el pe rodo 1993-2002 en tr mi-
nos de dlar con la asiste ncia tcnica del FMl. Ento nces, los datos qu e figuran en esta not a
utili zan el deflactor creado par a esta revisin, miencr as qu e los datos pr esentados en el Apndice
utili zan el deflacto r publicado por el BCE en oct ub re de 2002. Dado que los datos de cada un a
de las series dan como resultado panoramas muy di ferences, sencimo s que es necesario cont inu ar
la d iscusin sobre la elabo racin de estos ndices de precios. Esto resul t a en especia l importance
no slo para la descripcin de los salarios reales y su evolucin, sino ta mbin para Jos clculos de
pobreza.
372
EC UADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Esta nocin se confirma al observar los cambios en ganancias reales segn la
situacin de empleo. Si bien no existe informacin para el ao 1998 y, por lo tanto,
no podemos calcular la cada en ganancias reales asociada con la crisis para los
distintos grupos, es posible observar hasta dnde el ingreso real aument entre
1999 y 200 l . En promedio, el ingreso laboral real aument a ms del dob le para
los emp leadores y los trabajadores independientes, mientras que subi un 80 %
para los trabajadores asalariados tanto del sector pblico como del privado. Sin
embargo, este promedio oculta diferencias significativas entre el sector formal y el
informal. Los empleadores y los trabajadores independientes del sector formal go-
zaron de un incremento en su ingreso real del 79 y 40 % respectivamente, compa-
rado con el 98 y 100% en el sector informal. De la misma manera, los trabajadores
asalariados del sector privado en el sector formal gozaron de un incremento en su
salario real del 78% comparado con 120% en el sector informal.
El salario mnimo real aument un 62% entre 1998 y 2001: cay primero a la
mitad de su valor entre 1998 y 1999 Yluego aument un 200 % entre 1999 y 2001
(Cuadro 16.6). Esto implica que, aunque el salario mnimo real en verdad aument
ms que el ingreso laboral real o que los salarios reales, tambin fue ms volt il (es
decir, cay en forma ms drstica luego de la crisis y se recuper ms entre 2000 y
2001). Esto podra afectar los cambios observados en la pobreza durante este pero-
do, ya que el salario mnimo, por lo general, cubre a aquellos trabajadores que se
encuentran en la base de la distribucin salarial.
Cuadro 16.6 Ingreso laboral, salario promedio y mnimo en el sector privado de
zonas urbanas, 1998-2001
Ingreso laboral Salario promedio Salario mnimo y
sector privado complementos bsicos
Nominal ($) Real ($1998) Nominal ($) Real ($1998) Nominal ($) Real ($1998)
1998 146,5 146,5 n.d, n.d, 84,5 84,5
1999 68,9 96,0 67,1 93,5 29, 7 4 1,4
2000 123,0 186,0 117,0 176,9 9 1,9 138,9
200 1 163,0 177, 2 160,0 173,9 125,3 136,2
n.d. No disponible.
Los clculos de 1998 y 1999 se realizaron con el tipo de cambio sucre/dlar pr ovist o por el BCE, a saber 1998: 6.780 y
1999: 20.100.
Fuente: Clculos realizados por los autores con daros del BCE.
En suma, el mercado de trabajo de Ecuador se caracteriz por una tenue crea-
cin de empleo en el sector formal como resultado de un deterioro notable en la
mayora de los indicadores durante la crisis de 1998, seguido por una recuperacin
muy tmida luego de 1999. Esto resulta en particular preocupante, dado que la
emigracin aument en forma notable luego de 1998 (aproximadamente 200 .000
personas han emigrado durante los ltimos 3 aos, lo cual duplica la cantidad de
ecuatorianos que reside y trabaja en el extranjero). Y esto debera de haber aliviado
la presin en el mercado de trabajo. De hecho, clculos presentados por el SIISE
M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
373
indican que la t asa de desempleo se podra encontrar entre 0,5 y 2 puntos ms
arr iba del porcentaje actual si todas esas personas no hub ieran emigrado",
Los datos sobr e ganancias reales son ms confusos ya que dependen de su-
puestos sobr e la inflacin. Si realizamos los clculos segn la lt ima revisin pre-
sentada por el BCE veremos que el ingreso laboral real aument un 20% en promedio
durante el perodo. Los aumentos fueron ms altos que el promedio para el sector
informa l y ent re los empleadores y los t rabajadores independientes, y ms bajos
que el promedio para el sector formal y para los tr abajadores asalariados .
En general, se puede apreciar un desempeo deficiente en trminos de emp leo
y una recuperacin sign ificat iva en trminos de ga nancias reales despus de la crisis
de 1998, con efectos potenciales en la competit ividad, al punto que no refleja cam-
bios verdaderos en la producrividad de la fuerza de tr abajo. A continuacin, tr at a-
remos estas cuesriones as como las recomendaciones de polt ica. Primero, tr at aremos
el empleo y los salarios en el sector pri vado y luego el sector de la administ racin
pblica.
C. Problemas del mercado laboral privado
En este conte xto de escasa creacin de empleo en el mbito formal y de crecimien-
to positivo de la ganancia real, se dest acan dos aspectos que merecen mayor aten-
cin. En primer lugar, la negociacin salarial const ituye un proceso complejo para
Ecuador, tanto porque involucra a numerosos agentes que negocian en diferentes
niveles y momentos como porque, hast a hace poco, los salarios representaban slo
una part e, y a veces muy pequea, de lo que perciban los tr abajadores debido a que
el resto consista en compleme ntos y asignaciones. En segundo lugar, el empleo
formal ha estado sujeto dura nte la lti ma dcada a lo que se llama com nmen te
"rerciarizaci n" o el uso creciente de las llamadas "agencias de empleo temporal" a
t ravs de las cuales se cont ratan emp leados temporales para realizar t areas perma-
nentes y as evitar el pago de las obligaciones cont ractuales que un empleado per-
manente supone.
La rat ificacin del Congr eso de la Ley para la Transformacin Econmica del
Ecuador (tambi n conocida como TROLE I) del ao 2000 busc tr at ar estos temas
mediante la simplificacin de la polti ca de pago en el sector privado (' unificacin
salarial') y la introduccin de formas conrracruales ms flexibles y modernas, como
los cont ratos por horas y temporales. Tambi n la nueva Ley de Seguridad Social
contempl a que todos los tr abajadores, independi ent emente de la naturaleza de su
cont rato, deben cotizar a la Seguridad Social, igu alando as en parte las obligacio-
nes cont ract uales de los trabajadores "regulares" y los contrat ados a tr avs de agen-
cias temporales. Sin embargo, es posible que estas medidas no hayan sido suficientes.
Fijacin del salario, unificacin salarial e incentivos para la creacin de em-
pleos formales
La fijacin del salario se realiza en tr es niveles diferentes:
4. "Los Indicadores Sociales. La Migracin Inrernacional Recienre: Algunos Interrogantes". SIISE
(2002).
374
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

El Consejo Nacional de Salarios (CONADES) regula el salario bsico y su

aumento anual. Cuando no se llega a un acuerdo entre los empleadores y los
representantes de los trabajadores dentro del marco del CONADES, el Minis-
terio de Trabajo establece un aumento anual del salario bsico equivalente a la
inflacin esperada para el ao siguiente.
Los salarios mnimos especficos de cada ocupacin (y, por ende, los salarios
mnimos relativos de cada ocupacin) se establecen en cada sector mediante
programas fijos de salarios, llamados "tablas sectoriales", que los empleadores
y los representantes de los trabajadores renegocian peridicamente. En el pa-
sado, las tablas deban ser actualizadas una vez por ao, pero ya no. Excepto
en las industrias del petrleo, electricidad y telecomunicaciones, las tablas
parecen tener carcter vinculante, es decir, los trabajadores reciben el salario
de acuerdo con los niveles especificados por ellas.
Los empleadores y los representantes de los trabajadores pueden acordar au-
mentos de salario adicionales a travs de 'convenios colectivos' por sector o
por empresa.
La interaccin entre las tablas y las decisiones tomadas a travs del CONADES
y de los convenios tiene mltiples efectos:
Las tablas, al fijar los salarios relativos, tienen la capacidad de transmitir auto-
mticamente el aumento del salario mnimo a toda la distribucin salarial.
Esta situacin puede ser deseable o no. Si bien puede considerarse razonable
indexar el salario mnimo segn la inflacin para preservar el poder adquisiti-
vo de los menos favorecidos por la distribucin, no resulta claro que sta sea la
mejor medida para todos los niveles salariales .
Las tablas no reflejan las diferencias de productividad entre empresas de un
mismo sector y, por lo tanto, generan una rigidez salarial considerable en un
momento en que la dolarizacin ha deteriorado la competitividad de las em-
presas ecuatorianas. Por otra parte, la renegociacin podra crear un instru-
mento para la competencia desleal entre empresas grandes y pequeas de un
mismo sector, puesto que las primeras son ms productivas que las segundas,
y tienen ms poder de decisin durante el proceso.
Los aumentos del salario mnimo indexados segn la inflacin esperada son
deseables en un perodo de rpida inflacin decreciente, pero una vez los pre-
ciosse estabilizan pueden provocar presiones inflacionarias. Esta situacin podra
estar agravada por el hecho de que los convenios pueden proponer aumentos
de salario adicionales, y a la vez acatar lo establecido por el CONADES si las
condiciones econmicas del sector o de la empresa lo requieren.
En suma, el sistema parece ser demasiado rgido, deja poco lugar para que las
diferencias de productividad se reflejen en diferencias de salario y dificulta la modi-
ficacin de los salarios relativos entre empleados y entre empresas. En este contex-
to, el Congreso aprob la unificacin salarial en el ao 2000 (TROLE 1). La ley
establece que, a excepcin de los decimotercero y decimocuarto sueldos, todas las
asignaciones existentes sean incorporadas en el salario mnimo, con el fin de inten-
tar ampliar la base impositiva para la Seguridad Social y otros impuestos relaciona-
dos con el trabajo que son tradicionalmente pagados en forma exclusiva sobre la
MERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
375
base de los salarios. Dado que, en la prctica, estos cambios aumentarn el costo
del empleo para los empleadores, sern implementados a lo largo de cinco aos, de
modo que cada ao de dicho perodo se incorporar en el salario bsico el 20% de
todos los componentes no salariales del sueldo de los trabajadores.
El aumento efectivo de los costos laborales, combinado con un sistema de
fijacin de salarios algo rgido (y que lo ser an ms una vez que desaparezca la
discrecionalidad que conllevan las asignaciones especiales), puede ser el motivo que
explique, en parte, por qu la creacin de empleo forma l ha sido escasa desde 2000
en comparacin con la creacin de empleo informal.
Ter ciar izaci n y flexibilidad del mer cado laboral
Desde el surgimiento de las agencias de trabaj o temporal, los empleadores han
hecho amplio uso de ellas, mucho ms all de sus necesidades cclicas ya que en la
actualidad algunas empresas operan exclusivamente con "t rabajadores tempora-
les". El resultado de esta situacin es que hoy en da hay en el pas unas 2.000
agenc ias de trabajo temporal, que emplean aprox imadamente a 10.000 trabajado-
res, es decir, entre el 5 yel 10% de las personas forma lmente empleadas".
Los costes de despido en Ecuador son similares a los costes de despido en Per,
Bolivia y Colombia (aproximadamente el equivalente a 3,5-4 meses de salario men-
sual medio"), pero muy superiores a los costes de despi do en otros pases de la
regin como Argentina, Paraguay y Uruguay (2-2,5 meses de salario mens ual me-
dio), la mayora de los pases europeos y EE. uu. Ello sugiere que dichos costes
pueden ser en parte la causa de la popularidad de las agencias de trabajo temporal.
Otra razn adicional por la que las empresas usan las agencias de empleo
temporal parece ser la de evitar pagar a los empleados la participacin en las utili-
dades que les corresponde por ley (los empleadores estn obligados por ley a pagar
a los trabajadores hast a un 15% de todas las util idades de la empresa). Si bien
legalme nte todos los t raba jadores tienen derecho a esto, sin importar si son tempo-
rales o permanent es, la amenaza de la prd ida de trabajo bast a para mantener las
exigencias de los trabajadores temporales en el m nimo . A su vez, esto explicara
por qu la terciarizacin no disminuy despus de la int roduccin de los contratos
por horas y t emporales en el ao 2000 (aunque las empresas t ienen permitido
contratar hast a un 40 % de empleados temporales del total de su fuerza laboral,
independientemente del t ipo de actividad que la empresa desarrolle).
Adems, no es infrecuente que los empleados temporales reciban salarios por
debajo del mnimo legal, ni que se les nieguen por completo las asignaciones especia-
les. Esto podra justificar en par te el aumento observado en el subempleo invisible.
Por ltimo, se teme que la terciarizacin haya contribuido al deterioro general
de las relaciones ent re empleadores y empleados, y a la disminucin de los planes
de capacitacin y de otras clases de inversin en capital humano dentro de las em-
presas , aunque, una vez ms, los datos cuanti tativos son escasos. La segunda situa-
5. Datos preliminares obtenid os del representant e en Ecuador de la Organiz acin Mundia l del
Trabajo. Hasta el presente , en Ecuador no hay fuentes de informacin confiables y sistemticas
sobre la terciarizacin.
6. Pages y Heckman (2000). NBER Working Paper, No. 777 3.
376
ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
cin mencionada podra tener consecuencias graves en una poca en la que la tec-
nologa y las habilidades se complementan, yen la que e! crecimiento de la produc-
tividad parece depender ms de la acumulacin simultnea de ambos factores , que
de la sustitucin de uno por otro.
En resumen, si bien la terciarizacin evit ulteriores aumentos de la informa-
lidad, al mismo tiempo no reviste las caractersticas principales de! empleo formal :
e! derecho del trabajador a un salario mnimo y a cierto tipo de proteccin, as como
e! derecho de formar sindicatos y recibir la capacitacin adecuada.
D. Recomendaciones para el mercado laboral privado
Acerca de lafijan del salario:
Es necesario simplificar e! proceso de fijacin de salarios de modo que los salarios
por sectores y por empresas sean ms sensibles a la evolucin de la productividad
de! trabajo, con lo cual se minimizaran los efectos negativos potenciales sobre la
competitividad. Las tres medidas que se sugieren a continuacin podran contribuir
en ese sentido:

Suspender la indexacin de los aumentos de salario anuales segn la inflacin

esperada para evitar la aparicin de presiones inflacionarias y de un mayor
deterioro de la competitividad.
Despojar el pape! que tendrn las tablas sectoriales en el futuro y hacer que
sus recomendaciones no sean obligatorias. As, los valores especficos reco-
mendados debiesen ser de referencia, pero no obligatorios, especialmente para
el sector privado . Si bien despus de la dolarizacin la dispersin entre el nivel
de salario ms bajo y e! ms alto ha disminuido en forma considerable en casi
todas las tablas, stas an provocan e! efecto perverso de transmitir cualquier
aumento en el salario mnimo a toda la distribucin salarial. El Ministerio de
Trabajo ya ha dado algunos pasos tendientes a transformar las tablas en un
salario mnimo de especfico de cada sector, expresando las correcciones de las
tablas en dlares y no en porcentajes (es decir que todos los salarios de la tabla
aumentan segn US$x, y no segn x%). Esto comprime la distribucin de la
tabla aumentando los salarios ms bajos en mayor proporcin que los ms
altos y, por lo tanto, vuelve a la tabla menos relevante para los trabajadores
que se ubican en los niveles ms altos de la distribucin. El nuevo salario
mnimo debiese ser de referencia, pero no obligatorio.
Atenerse a la reglamentacin sobre el salario bsico y a los convenios colecti-
vos para fijar e! salario. Los convenios colectivos por sector y, especialmente,
los convenios por empresa, deberan ser e! principal instrumento para fijar los
salarios que exceden el bsico, para dar lugar a una mayor sensibilidad a las
condiciones econmicas .
Acerca de la flexibilidaddel mercado laboral:
Es necesario controlar la incidencia de la terciarizacin y promover e! reemplazo de
los trabajadores temporales de agencias por trabajadores formales , regidos por un
sistema flexible que contemple contratos temporales y por horas . Se espera que este
MERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
377
cambio tenga un impacto favorable sobre los ingr esos, las relaciones laborales y la
capaci tacin, sin comprometer la flexibilidad del mercado laboral. Se debe ran
implementar t res tipos de medidas:

Controlar el uso de las agencias de t rabajo t emporal y supervisar las condicio-

nes de t rabajo y de pago de los empleados t emporales, para garant izar que
reflejen lo dispuesto por la ley. Ya se han producido conversaciones sobre el
tema ent re el Mi nist ro de Trabajo y disti ntos repr esentantes de empleadores,
pero no se ha avanzado mucho. Sera inte resante revisar las propuestas que se
evaluaro n en aquel moment o.
Reducir los costes de despido de t rabajadores fijos formales para los nuevos
contratos.
Eliminar las normas concernientes al repart o de las util idades. Puesto que sta
parece ser la causa principal de la terciarizacin y posiblemente t ambin de la
informalidad, sera deseable que se eliminara esta clusula en todos los contra-
tos nuevos. Por razones de poltica econmica, sera extremadame nte difcil
extender esta medida a los cont ratos ya existentes .
Alentar el uso de cont ratos temporales y por horas cuando se requiera flexibi-
lidad laboral. Estos cont ratos brinda n al empleador arreglos flexibles y a los
tr abajadores, un tr abajo formal y los beneficios que esto conlleva.
E. El servicio civil en Ecuador
Cantidad de personal
Desde 1998, la cant idad de puestos en el gobierno cent ral, sin contar las Fuerzas
Armadas, organis mos autnomos y descent ralizados, se ha mantenido en una cifra
estable de alrededor de 275 .000 empleados", El nmero de empleados en la polica,
la salud y la educacin ha aumentado dura nte los lti mos cinco aos en ms de
13.000 en total. Sin embargo, en otras reas del gobierno cent ral se ha producido
una cada que ronda la misma cifra",
En cuanto a los gobiernos subnacio nales, los funcionarios de Quito calculan
que en la actualidad Ecuador cuenta con 34.000 empleados municipales y de con-
sejos provinciales. Los datos sobre empresas estatales no son fciles de conseguir
pero , segn se nos ha dicho, se pueden extraer de los archivos que se encuent ran en
posesin del Ministerio de Trabajo y Recur sos Humanos. Hast a el momento, no se
nos han facilitado estos dat os".
7. Los datos sobre empleados de organismos aurnomos y descent ralizados ante riores al ao 200 1
son muy difciles de obtener. Sin emba rgo, parece que la ocupacin subi un poco, de aproxima-
damente 32.500 en el ao 200 1 a 33.500 en el ao 2002 .
8. Luego de la cada del ao 2000, el nmero rotal de empleados del gobierno central (incluyendo
organismos aut nomos y descentra lizados) ha subido en unos miles durante los ltimos aos. El
aumento fue del 2,4% en 200 1/02. En el ao 2002, el total de empleados civiles del gobi erno
cent ral ms las Fuerzas Armadas fue de 328.700 aproximadament e.
9. En el ao 2000, algunas de las empresas estatales ms grandes de Ecuado r (por ejemp lo,
Perroecuador) no cumplieron con los pedidos de daros sobre sus empleados que les hizo el Minis-
terio de Trabajo y Recursos Humanos. Has ta el momento, no resulta claro con qu exactitud el
Ministerio puede registrar datos sobre empleo en las empresas est atales.
Cuadro 16.7 Matriz de poltica para el mercado laboral privado
\J.l
-J
00
Problemas Medidas de poltica
Corto plazo
(a junio 2003)
Mediano plazo
(2003-2007)
Indicadores de progreso Objetivos/Metas
Mecanismo de
fijacin de salarios
demasiado complejo
y rgido
Altos COStos de
despido
Necesidad de pasar
de las formas
cont ract uales
precarias (agencias
de empleo tempor al)
a las formales
(temporarias y por
horas) para logr ar
flexibilidad laboral
Pasar de revisiones en porcent aje a
revisiones en dlares para las tablas
sectoriales, y hacer que estos sean
indicativos, no obligatorios
Reforzar el papel del salario mnimo
como indicador de referencia - rio
obligatorio--
nico y de las negociaciones por
empresa como herramient as para la
fijacin del salario
Modificar TROLE I
para eliminar la indexacin salarial
segn la inflacin esperada
Controlar el uso de los trabajadores
temporales
Mejorar la supervisin de las
condiciones de trabajo y de pago de
los trabajadores temporales
Alent ar el uso de cont raros formales
temporales y por horas en lugar de
los trabajadores temporales
Transformar las t abl as secroriales
en salarios mnimos de referencia
no obligatorios por sector
Reducir los cost es de despido para
todos los nuevos cont ratos a
tr abajadores formales fijos
Eliminar pata todos los cont ratos
nuevos (temporales) la norma que
dispone el pago a los trabajadores
del 15% de las util idades
Reduccin de la dispersin
salarial de las tabl as sectori ales
Porcent aje de trabajadores
temporales cont rat ados por una
sola empr esa
Incidencia general de la
terciarizacin
Sistema de fijacin de salarios que sea
ms sensible a la produ ctividad laboral
Foment ar la creacin de emp leo
formal
Incrementar la flexibilidad laboral sin
det eriorar el acceso de los tr abajadores
a la segurid ad social y a ot ros
beneficios
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M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
379
En el Cuadro 16.8, figuran las cifras actuales sobre empleados pblicos en
Ecuador y en otros pases que se citan como medio de comparacin.
Cuadro 16.8 Empleados pblicos de Ecuador y otros pases seleccionados
Ecuador! Bolivia ' Chi le ' Honduras' Nicaragua'
(2002) (999) (2001)
No. % pob. % pobo % pobo % pobo % po bo
Total de empleados pbli cos 2,8 3, 1 1,9
Empresas estatales 0,1 0,2 0,3
Fuerzas Armadas 56.200 0,4 0,3 0,6 0, 1 0,3
Gobierno civil cent ral 269.600 2,2 2,3 1,4 1,3
d/c Educacin 112.600 0,9 1,3 0,8 0,7 0,3
d/c Salud 24. 500 0,2 0,2 0,2 0,16 0,2
die Polica 26.000 0,2 0,23
Gob. subnacional 34.000 0,3 0,2 0,1 0,1
... . ... indica datos no disponibles. "d/c" significa "de los cuales". Se encontra r una definicin de estas categoras en:
http://wu.WI.worldbank. orgIP..blicseaorkioilseroicekross.btm.
Fuentes:
l . Calculado a part ir de datos del Ministerio de Economa y Finanzas, con la excepcin de salud que es calculado de dat os de
INEC, "Anuario de Recursos y Act ividades de Salud", 2000. La cifra para el Go bierno Subnacional es un clculo del emp leo
real. El resto de las categoras represent a puestos autorizados, que probablement e exceda n el nmero real de empleados
pblicos.
2. Banco Mundial, Cf/ilServ a ReJon,,: S/rengthening WoddBank and IMF Collaboration(Washingcon, D. c.:Banco Mundi al,
2002) , p. 31.
3. Conjunto de da tos del Banco Mundial sobre emp leados y salarios del gobierno. hup://U'wwl.worldbank.org/p"bIiCJec/or/
ciuilseruicetcross.htm.
4. Datos recopilados por el auto r y por el Banco Mundi al sobre emp leados y salarios del gobierno.
Regmenes para empleados pblicos de Ecuador
El servicio civil de Ecuador es un sector que pertenece al marco mayor del mbito
pblico. El sustento legal de sus empleados (aproximadamente 53.000) es la Ley de
Servicio Civil y Carrera Administrativa. El Magisterio Nacional, regul ado por la
Ley de Carrera Docent e y Escalafn del Magisterio, tiene aproximadamente el do-
ble de tamao. Otros 24.000 empleados estatales se rigen por la misma ley que los
empleados de empresas privadas: el Cdigo de Trabajo. ( T ~ r Cuadro 16.9).
Los mdicos se encuentran en la categora "Profesionales Escalafonados" pero
poseen su propia escala salarial, mientras que los otros ocho profesionales que tam-
bin entra n dentro de esta misma categora, perciben un mismo sueldo y tienen el
mismo sistema de calificacin. Si bien en total hay menos de 7.000 mdicos em-
pleados, los profesionales rest ant es en su conjunto no alcanzan a 2.800
10
.
La Polica y las Fuerzas Armadas de Ecuador poseen su propio escalafn, al
igual que el Poder Judicial, la Legislatura y el personal del Servicio Exterior. Los
empleados contratados, que el ao pasado sumaban 2.500, se rigen por la Ley de
Servicios Profesionales por Cont rato.
lO. Las ocho profesiones son: abo gados, administradores, arquit ectos, economist as, ingenieros civi-
les, ingenieros qumicos , ingen ieros gelogos y periodistas.
380 E CUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 16.9 Nmero de puestos del Gobierno Central bajo el rgimen
de empl eados pblicos, 2002
Rgimen de empleo
Ley de servicio civil y carrera administrat iva
Cdigo de rrabajo
Magisterio nacional
Ley de personal de Fuerzas Armadas
Polica Nacional
Profesionales escalafonados (exc, mdicos)
Mdicos
Funcin judicial
Funcin legislativa
Ley de servicio exterior
Ley de servicos profesionales por conrraro
Orros
Tot al
Fil m/e: Recopilado con datos del Ministerio de Economa y Finanzas.
No.
53. 330
23.865
112.790
57.440
26.000
3.075
6.940
4.900
320
6 10
2.540
35. 120
326.930
% total
16,3
7, 3
34,5
17,6
8,0
0,9
2, 1
1,5
0,1
0,2
0,8
10,7
100
El gasto salarial del sector pblico
Aunque la cant idad de empleados pblicos aument muy levement e de 1998 a
2002, los gastos salariales del gobierno han fluctu ado en forma not able dura nte el
mismo perodo. Las razones principales son relati vamente sencillas. La crisis fiscal
de 1998-99 provoc una inflacin desenfrenada y una cada drstica (ms del 70%)
del valor real del salario bsico ent re 1997 y 1999
11
Aunque el PIB cay ms del
5% entre 1998 y el ao 2000, los gastos de personal del Gobierno Cent ral que
integran dicho PIB se achicaron de 7,7% a 5,2%12.
Con la dolarizacin del ao 2000 se detuvo el deterioro de los salarios reales y
comenz una tendencia cont raria. Sin embargo, y a pesar de los incrementos sala-
riales significati vos de marzo y mayo de ese ao, el salario bsico de los empleados
pblicos equivala a slo la mitad de su valor de 1997 en el caso de los sueldos ms
bajos y a un tercio de los ms altos " . A comienzos del ao 2002, los salarios bsicos
subieron un 50% ms. (En el Anexo 1, se encuentra una sinopsis de la evolucin de
los salarios bsicos para aquellos bajo el rgimen de la Ley de Servicio Civil y Carre-
ra Administrat iva).
Result a mucho ms complicado medir los cambios en la remuneracin total
de los empleados pbli cos a fines de la dcada de los noventa. Los salarios bsicos
de hoy tpicament e representen apenas una fraccin de la remuneracin total de un
empleado. Se ha agregado un sinnmero de asignaciones monet arias en el tr anscur-
so de los aos que han ido acumulndose. Por ello no result a raro que el sueldo de
un empleado incluya ent re 20 y 30 rubros diferentes. En el Anexo 2, se encuent ra
11. Esta comparacin de sueldos reales del secror pbli co de Ecuado r y las subsigui enr es se calculan
segn las cifras de sueldos que figuran en los Anexos 1 y 2 Yel ripo de cambio sucrelU5S que
surge del Bolet n Anuario del Banco Central, No. 24, 2002, p. 154.
12. Banco Central del Ecuado r, Boletn Anuario, No. 24, 2002, p. 104.
13. A part ir de abril de 2000, los sueldos de la admi nistracin pblica se pagan en U5$ .
M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE ECUADOR 38 1
una list a de posibles asignaciones. El Cuadro 16.10 muestra la importancia relat iva
del salario bsico y las asignaciones en una muestra de seis ministerios y depart a-
ment os gubernamentales para los cuales poseemos datos bastante confiables. Los
sueldos y salarios bsicos no representa n ms de un cuarto del gasto gubernamen-
tal en personal en cualquiera de los seis organismos. La mayor proporcin del gasto
est dest inada a "pagos complementa rios" (por ejempl o, el decimot ercero y deci-
mocuarto sueldos y ot ras bonificaciones).
Administracin de recursos humanos
En la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrat iva (LSCCA) de 1964, las funcio-
nes clave de la admi nistracin de recursos humanos fueron tr ansferidas a la Direc-
cin Nacional de Personal (DNP). Estas responsabilidades incluan el cont rol de las
cont rataciones de los organismos gubernamentales, el desarrollo de polticas sala-
riales y el regist ro de datos sobre los empleados pbli cos. Aunque en un principio
fue creada como un organismo aut nomo, la DNP luego cumpli est as mismas
funciones como una dependencia de la Secret ara Nacional de Desarrollo Admin is-
tr ativo (SENDA)14. Sin embargo, en 1998, el president e J amil Mahuad disolvi la
SENDA con el Decreto No. 4 1, y con ella, la DNP. El decreto estipulaba que, a
partir de entonces, cada organismo gubernamental sera responsable de sus deci-
siones en cuanto a la contratacin y manejo de empleados" . Al mismo tiempo, se
cre un nuevo organismo gubernamental: la Oficina de Servicio Civil y Desarrollo
Inst itucional (OSCIDI), que tiene la responsabilidad de analizar las polt icas de
recursos humanos y proporcionar pautas sobr e manejo de personal a los ministe-
rios, depart amentos y organismos gubernamentales (MDOG). Sin emb argo, la
autoridad y los recursos con los que cuent a la OSCIDI son exiguos en comparacin
con los de su predecesora".
Poltica salar ial
En un intento por reafirmar el control cent ral sobre los sueldos pblicos, la Ley de
Reforma de Finanzas Pbli cas (LRFP) de 1999 cre el Consejo Nacional de Remu-
neraciones del Sector Pbli co (CONAREM) para cont rolar el gasto tot al en perso-
nal de todos los organismos p blicos!' . No obstante , la autoridad del CONAREM
fue inmediatamente cuestionada por varios organismos aut nomos que hicieron
14. Ley No. 16 (R.O. 143, \7- 3- 1989).
15. Slo la reclasificacin de puesros y la polrica general de pagos quedaban fuera de la auroridad de
los minisrerios y departamentos. (D.E. No. 41, Are 5; RO- S 11, 25-8-98) .
16. A modo de indicacin, la DNP tena cuatro divisiones separadas y la SENDA, de la cual forma-
ba parte , tena 388 empleados. La OSCIDI tena slo 44 empleados en 1999. (OSCIDI , Estadis-
ticasdel Recurso Humanoy Esiruauras del Sector Pblico Ecuatoriano, 1999).
17. Ley 99-2 4 (RO-S 181: 30-4-99). El CONAREM estaba facultado para poner ropes a los aumen-
ros en el cosro salarial para cada MDOG. La masa salarial incluye sueldos, salarios, tr ansport e,
subsidios para el almuerzo, fondo de cesanta, etc. El CONAREM t iene tres miembros con
poder de varo: 1) el Ministro de Economa y Finanzas (presidente), 2) el Minist ro de Trabajo y
Recursos Hu manos, y 3) un miembro designado por un colegio elecroral de trabajadores, em-
pleados y maestros. Las decisiones se roman por consenso.
Cuadro 16.10 Gastos en personal po r tipo pertenecientes a cinco ministerios y departamentos, 2002
11
Presidencia y Vicepresidencia de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Secretara General la Repblica Economa y Agricultura y Bienest ar Turismo
de la Finanzas Ganadera Social
Administracin
-
Pagos 2/ % gasto % aum. % gasto % aurn. % gasto % aum. % gasto % aum. % gasto % aum. % gasto % aum.
tot al en '01-' 02 total en '01-'02 total en 01- '02 total en '01-' 02 total en '0 1-'02 total en '01-'02
pers. pet s. pets. pers. pers . pers.
Bsicas 21,2 9, 5 24, 0 47,2 10,7 73,7 17,8 39,2 16, 5 55,6 24, 1 9,9
Compl ement arias 46,7 17,9 49,5 59,8 66,0 130,7 50,0 54,3 51,4 78, 1 51,3 40,8
Compensatorias 19,1 45,7 21,7 97,3 6,0 34,9 28,2 21,8 21,9 38,6 20,7 38,9
Subsidios 0,4 4,4 0,3 8,6 0,3 97,0 0,9 53,0 0,4 -3,8 0,3 32,3
Temporales 8,9 15,5 1,7 -5,1 8,0 174,8 0, 2 -57,2 7,0 329,8 0,0 0,0
Aporres a la seg, soc, 3,8 30,9 2,8 45,4 7,0 93, 1 2,9 4 1,7 2,8 87,8 3,5 43,3
Toral 20,5 60,5 113,5 40,0 70,1 31,5
1/ El aumento del porcent aje 2001/2002 se basa en cifras devengadas para el ao 2000 y nmeros codificados para el ao 2002.
2/ Excluye pagos por indemnizacin de cualquier tipo.
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MERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
383
una present acin ante la Cont ralora General del Estado en la cual afirmaban que
el CONAREM no tena autoridad sobre la poltica salarial que ut ilizaban con sus
empleados, puesto que eran instit uciones aut nomas!". La Contralora, a su vez un
organismo autnomo del gobierno cent ral, apoy estas peticiones y, como result a-
do, los organismos autnomos tuvieron la libertad de disear sus propias polticas
de remune raci n!". Los nicos lmites, en la prctica, eran los que el Ministerio de
Economa y Finanzas les impona a t ravs de la asignacin del presupuesto.
Desde 1999, el CONAREM ha dictado ms de 150 resoluciones. Varias de
ellas han tenido alcance sobre todos o sobre la mayora de los empleados pblicos,
mientras que otras se han dirigido a un reducido grupo de empleados para estable-
cer un beneficio en particular (por ejemplo, las resoluciones que establecan o au-
mentaban la asignacin de bonos para mdicos o ingenieros civiles). Mient ras tant o,
los ministerios y los organismos autnomos han buscado la aprobacin directa del
Ministerio de Economa y Finanzas para obtener nuevas o mejores asignaciones
para su personal:". Los lderes polticos y los burcratas a menudo han accedido a
estas demandas, ya sea con el fin de granjearse apoyo o por propia conviccin acerca
de qu tan justos son los reclamos. Esto da como result ado final un sistema salarial
con numerosos componentes separados que conforman un sueldo mensual y la
prdida de control sobre la poltica salarial.
E. Principales problemas
Hay dos reas que requieren atencin . La primera es la poltica salarial. Los salarios
bsicos para la mayor parte de los empleados pblicos an se ubican ligerament e
por debajo de sus equivalentes de 1997. Sin embargo, la proliferacin de asignacio-
nes (tanto generales como especficas para un sector) ha provocado aume ntos alar-
mantes en el gasto salarial. Ciertamente, aumentos que van del 60% al 110% son
insostenibles (ver Cuadro 16. 10). Result aba difcil anticipar el impacto que tendra
un aumento salarial debido a la gran cantidad de asignaciones y a sus complejas
interco nexiones.
La segunda rea, que represent a un problema relacionado con el anterior, es la
que concierne a la autoridad de administracin de recursos humanos sobre los puestos
autorizados (esto es, la planilla de puestos) y a la supervisin de la seleccin y desig-
nacin del personal. La autoridad del Estado para aborda r estos problemas parece
haberse deter iorado not ablement e desde la disolucin de la SENDA. No existe
ningn organismo de gobierno que tenga un panorama completo del nmero de
empleados pblicos por cada departame nto, sus puestos y categoras. No hay nin-
gn departamento que pueda rastrear a los empleados que han sido despedidos del
sector pblico (y que han sido indemnizados) y asegurarse de que no han vuelto al
18. Por ejemplo, la Procuradura y la Funcin J udicial hicieron presentaciones ante la Contralora en
las cuales afirmaban que, por ser orga nismos autnomos, no estaban bajo la autoridad del
CONAREM.
19. En lo que respecta a los organismos seccionales (esro es, muni cipios, consejos provinciales), la
Conrralora dete rmin que s estaban sujetos a la auto ridad del CONAREM.
20. De las asignaciones generales establecidas en la LRSp, la bonificacin por ttul o es la nica que
puede variar (y de hecho lo hace) segn el MDOG.
384 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
empleo estatal a travs de otra va. Adems, desde la desaparicin de la ONp, no
hay ningn organismo que trabaje para asegurarse de que las vacantes sean cubier-
tas tomando en cuenta el mrito del postulante.
Para ser justos , cabe sealar que estos dos problemas son tratados en el pro-
yecto de Ley Orgnica de Gestin de los Ingresos de los Servidores Pblicos, que en
noviembre 2002 envi al Congreso el gobierno de Gustavo Noboa, con el carcter
de urgente. En diciembre, el Congreso rechaz el proyecto, en parte debido a la
etapa de transicin del pas. No obstante, muchos estn de acuerdo con la necesi-
dad de la unificacin salarial en el Sector P blico", Los objetivos del proyecto de-
ben ser rescatados por el nuevo gobierno.
El objetivo primordial del proyecto de Ley Orgnica es la unificacin salarial.
La gran cantidad de elementos que componen el sueldo de un empleado pblico
sera reducida al salario bsico, el 13 sueldo , el 14 sueldo, la bonificaci n por aos
de servicio y la bonificacin por poseer ttulos acadmicos pertinentes que excedan
el mnimo requerido por el puesto. Se propuso una nueva escala salarial diseada,
muy adecuadamente, sobre la base de la misma escala de 14 categoras elaborada y
sancionada por el CONAREM en el ao 2000
22
.
La escala de 14 categoras (con una base salarial entre cuatro y cinco veces ms
grande que la de la escala salarial existente, de 2 1 categoras), slo rige en ciertos
ministerios y departamentos. Antes de adoptar la nueva escala, cada ent idad gu-
bernamental debe pasar por un proceso de reestructuracin administrativa, instru-
mentado por la OSCIOI. Esto conlIeva la definicin de procesos, el diseo de una
estructura apropiada y la asignacin de recursos humanos calificados a dicha es-
tructura. En la actualidad, son 11 los ministerios y 26 los organismos guberna-
mentales que han pasado por este proceso en la OSCIOI. No obstante, no se cuentan
entre elIos los organismos que ms empleados pblicos concentran (es decir, los
relacionados con la agricultura, la proteccin social, la salud y las obras pblicas).
El Anexo 3 consigna la escala salarial actual y la propuesta por la Ley Orgni-
ca. Sin embargo, es difcil calcular el impacto de la unificacin salarial. El Ministe-
rio de Trabajo ha calculado que someter a todos los empleados pblicos a la nueva
escala costar US$ 240 millones . Esta cifra es el doble de lo que el Ministerio de
Economa y Finanzas calcul que costara someter a todos los empleados pblicos a
la escala salarial existente, de 14 categoras" . El costo final estar determinado por
tres variables:
Cul es el verdadero salario mensual que perciben los empleados en un mi-
nisterio o departamento, en vsperas de la unificacin salarial ? El aumento en
el salario real sera considerablemente menor que la diferencia entre la escala
salarial presente y la futura, puesto que el Estado ya est pagando salarios
muy por encima del actual salario bsico en virtud de las asignaciones acumu-
ladas . Si un empleado ya recibe un salar io mensual (incluyendo las asignacio-
21. Ikr los peridicos El Universo y El Hoy para los das 10 y 11 de diciembre, 2002.
22. Res. No. 46; 1-11- 2000.
23. Memorando No. SIP-DM- 2002-236. El clculo preciso era de US$ 119,9 millones.
MERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR 385

nes) ms alto que el que le correspondera bajo la nueva escala, no recibir

ningn aumento de salario/".
Muchos empleados se veran reclasificados dur ant e el proceso de unificacin
salarial. Pero cu nros seran, y a qu niveles seran desti nados? El personal
cuyos antecedentes acadmicos y laborales no correspondan con el puesto que
actua lmente ocupa, sera ubicado en una categora ms baja o ms alta, segn
sea el caso. Reducir sus salarios sera muy doloroso, tanto desde el punto de
vista poltico como admi nist rativo. Pero se los podra congelar hasta que al
trabajo que realizan le corresponda un aumento de salario por encima de su
nivel actual. La OSCIDI calcula que, en los ministerios y departamentos que
ya ha reestructurado, ha reclasificado a casi la mitad del personal.
Cuntos de los empleados que no se necesitan para cumplir las funciones de!
departamento pueden ser despedidos con indemnizacin? A cuntos le co-
rrespondera la indemnizacin mxima, de US$ l O.OOO? Cuntas indem-
nizaciones pagadas de una sola vez puede afrontar e! Estado en el corto plazo,
para reducir de ese modo sus obligaciones en e! largo plazo?
Las posibilidades de ahorro a t ravs de la reduccin de personal (para mitigar
el impacto del aume nto salarial) y de aumen to de la eficiencia mediante la
reasignacin de personal son considerables. No obstante, en los 37 MDOG que
pasaron por este proceso de reestructuracin antes de la aprobacin de una ley de
unificacin salarial, las reducciones de personal llegaron slo a un promedio de!
3%. El costo de las indemnizaciones es un factor de import ancia que limit a el pro-
ceso de reestructuracin (seguiremos con este tema ms abajo)" . No obstante, si e!
dinero est disponible, los sistemas de administracin de los recursos humanos (ARH)
deben estar alerta para asegurarse de que quienes han recibido indemnizacin no
vuelvan a entrar en la adminis tracin pblica por otro canal.
La Ley Orgnica previ e! fortalecimiento de los sistemas de ARH mediante el
reemplazo de la OSCIDI por un nuevo organismo, la Secretara Nacional de Desa-
rrollo Or ganizacional del Sector Pblico (SENDOSEP), con atribuciones semejan-
tes a las de la antig ua DNP. En el proyecto de ley, este objetivo no se promueve con
tant o vigor como el de racionalizar e! sistema de salarios. Es imperiosa la necesidad
24. El proyecto de ley reconoce, con sensarez, que no ser legal ni polricamenre posible reducir el
sueldo aerual de un empleado. Por lo ranro, el nuevo salario bsico se calcular dividiendo por 12
rodas los pagos que recibe un empleado (dejando de lado el 13 sueldo, el 14 sueldo, la bonifi-
cacin por aos de servicio y la bonificacin por t tulo acadmico perti nent e), para llegar a su
nuevo salario bsico.
25. La OSClD] esr rerminando un plan de reesrrucruracin para la Direccin General de Regisrro
Civil. Esra organ izacin riene ms de 1.500 empleados y la OSClD] cree que slo son necesarios
la mirad. Sin embargo, la propuesra apunra a eliminar slo 50 puesros, en gran parre debido a
que el cosro de cienros de indemnizaciones sera prohibirivo. Los empleados pb licos no tienen
derecho a la esrabilidad en el empleo, pero s rienen derecho a una indemnizaci n si su puesro es
eliminado (LSCCA, Arr. 59). El valor del pago se calcula como el promedi o del sueldo de los
lrimos doce meses, mult iplicado por los aos de servicio (o fraccin) por cuarro (L. No. 93, R.O.
No. 340, 16 de junio de 1998). sre es un beneficio relarivamenre generoso. Un mes de sueldo
por cada ao de servicio es una medida mucho ms comn en el mundo . Desde enero de 200 1
rige un lmire de US$ 10.000 (CONAREM Res. No. 70, R.O. No. 248, 19 de enero 2001).
386 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
de recrear la capacidad interna del gobierno central para analizar, designar, admi-
nistrar y supervisar los recursos humanos del Estado.
F. Recomendaciones
La unificacin salarial en el Sector Pblico es una iniciativa acertada, que apunta a
resolver serios defectos de la administracin pblica en Ecuador. Cmo se podra
mejorar o profundizar esta propuesta de reforma?
Acerca de la reforma salarial

La reestructuracin representa un medio para contrarrestar el impacto del

aumento salarial por medio de la eliminacin del personal innecesario . Dado
que la lista de puestos que deben ser eliminados podra tener vigencia durante
varios aos (tal como se seal durante las conversaciones en la OSCIDI) po-
dra despedirse slo a algunas personas por ao, a medida que se cuente con
los fondos para pagar las indemnizaciones. Pero es probable que las listas to-
men estado pblico, y la productividad de un empleado pblico que sabe que
va a ser despedido, probablemente baje a cero (o peor). Sera una pena no
aprovechar el momento para destituir al personal superfluo. El Banco podra
ofrecer apoyo mediante una operacin de ajuste o de inversin, en las circuns-
tancias adecuadas.
Si bien es lgico que, en procura de la unificacin y simplificacin salarial , se
incorporen en el salario bsico casi todas las asignaciones, hay que pensar en
incentivos para lograr que mdicos, maestros y otros prestadores de servicios
bsicos se instalen en reas rurales y asistan a los pobres. Casi invariablemen-
te, las reas urbanas cuentan con un nmero desproporcionado de mdicos y
maestros, dado que son consideradas lugares ms atractivos para vivir. Por tal
motivo, muchos empleados que originalmente fueron destinados a reas rura-
les pugnan por negociar su traslado a las ciudades . Los incentivos monetarios
por ubicacin geogrfica pueden servir al menos para retener a los prestadores
de servicios en las reas rurales donde ms se les necesita.
Otros incentivos, como oportunidades garantizadas de educacin profesional,
tambin puedenser usados .
Compresin salarial. En 1997, la relacin entre el salario bsico ms alto y el
ms bajo en la escala de la LSCCA era de 5.2: 1. Con el deterioro del salario
real de fines de la dcada de los noventa y su posterior recuperacin, la rela-
cin de compresin cay a 3.6 :1 en el ao 2000. Y de acuerdo con la escala
salarial unificada en la Ley Orgnica que propuso el gobierno de Gustavo
Noboa, la relacin de compresin efectiva sera de slo 3: 1.
Una estructura salarial fuertemente comprimida reduce los incentivos para
que los empleados pblicos prosigan una larga y exitosa cartera en la adminis-
tracin pblica, puesto que reduce el atractivo de los ascensos. Si en esta etapa
no es posible ni deseable bajar un poco el piso de la escala salarial propuesta,
es entonces de suma importancia resistir cualquier cambio de la escala salarial
que aumente an ms la compresin de salarios. El costo fiscal de aument ar
los salarios del extremo superior de la escala puede ser bajo, puesto que son
relativamente pocos los empleados pblicos con sueldos altos.
MERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR 387

Los encargados de la formulacin de polticas en e! gobierno han expresado su

inters por proceder con rapidez (en slo unos pocos meses) a la reestructura-
cin de todos los ministerios, departamentos y organismos de gobierno
(MDOG) y a la aplicacin de la escala salarial unificada en todos ellos (una vez
que sea aprobada una ley de unificacin salarial). No obstante, sera aconseja-
ble actuar con ms calma: establecer prioridades entre los MDOG y comple-
tar e! proceso en un lapso de uno o dos aos.
La administracin de recursos humanos y la SENDOSEP:
En vista de toda la energa que probablemente sea destinada a la reforma
salarial, se debe tener cuidado de prestar mucha atencin a esta rea de refor-
ma. Deben desarrollarse dependencias dentro de la nueva SENDOSEP (o or-
ganismo parecido) para reunir y organizar los datos sobre e! personal de todos
los ministerios, departamentos y organismos , incluyendo las empresas estatales.
Esta dependencia necesitar de! apoyo visible de! Presidente en las etapas ini-
ciales de operacin. De lo contrario, es probable que muchos organismos esta-
tales ignoren e! pedido de informacin (como sucedi en el pasado con
Petroecuador).
Conectar las nuevas planillas de puestos con el Sistema Integrado de Gestin
Financiera (SIGEF), es decir, la nmina de sueldos computarizada de Ecuador.
Tener listas separadas de quienes han dejado el Estado (ya sea voluntariamen-
te o por otras razones) y conectarlas con e! rea encargada de los procedimien-
tos de autorizacin de designaciones, de modo tal que los empleados que hayan
recibido indemnizaciones no vuelvan a la administracin pblica en e! corto o
mediano plazo.
La aplicacin de principios basados en e! mrito para la contratacin de perso-
nal es, quizs, el rea ms dbil del proyecto de ley. El artculo 12 (k) mencio-
na que la nueva SENDOSEP se asegurar que los MDOG apliquen los estatutos
pertinentes a sus prcticas de contratacin. Pero no se hace mencin de cmo
se lograr esto. La ley puede dejar que ciertos detalles sean resueltos posterior-
mente, pero una clusula como sta podra fortalecerse en forma considerable
sealando brevemente en el texto de la ley cmo se establecern los mecanis-
mos de cumplimiento y quin tendr la responsabilidad de verificar que se
cumplan y la autoridad para hacerlos cumplir.
Cuadro 16.11 Matriz de acciones
Problemas
Corto plazo
(a junio 200 3)
Med idas de poltica
Mediano plazo
(2003-2007)
Indicadores de progreso Obj etivos/Metas
V.J
00
00
Sistema de pagos
excesivamente complejo,
que redund a en la falra de
coherencia y en la prdida
de cont rol sobre la
polrica salarial de! sector
pbl ico.
Falra de informacin
complera en e! gobierno
sobre e! nmero y la
ubicacin de los
empleados pbl icos; falra
de supervisin del mrito.
Aprobar una Ley de Uni ficacin.
Estudiar las fuentes de
financiamient o para e! pago de
las indemnizaciones en e!
moment o de la reestructuracin
de! ministerio o depart amento.
Desarrollar una dependencia
separada en un organismo como
la SENDOSEP dedicada a cada
una de estas tareas.
Asegurarse de que los
sector es de educacin y
salud, donde se concentra la
mayor cantidad de
empleados pbl icos, adapren
sus sistemas salariales a la
nueva poltica, manteniendo
cierra flexibilidad para
atender a sus caract ersticas
especiales.
Desarrollar una base de
datos completa de los
empleados pblicos; redactar
y promul gar los procedi-
mient os para la supervisin
cent ral de la designacin de
vacant es sobre la base de!
mrito.
70% de! total de empleados
pbli cos de! gobierno centra l
sometidos a la nueva escala.
Datos de la ARH fcilmente
obtenibles; todos los
nombr amientos de las
categorias profesionales
basados en la consideracin de
los mritos.
Sistema salarial coherent e y sosrenible
desde e! pun w de vista fiscal. Apuntar a
una reduccin promedio de! personal en
los ministerios y depart ament os
reest ruct urados> 5%. Sin embargo,
este objetivo no debe aplicarse en forma
indiscrimi nada; mantener el COSt o
adicional a largo plazo por debajo de los
US$ 100 millones a travs de la
reduccin selectiva.
Admini stracin pbl ica limitada, basada
en e! mrito, y con empleados
relativament e bien pagos. El tamao de
la administracin pblica, en cada uno
de sus component es, es un dato al que
los responsables de formul ar polt icas en
e! gobierno cent ral pueden acceder
fcilmente .
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(5
M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE E CUADOR
Apndice tcnico
Determinacin de salar ios reales en Ecuador, 1998- 2001
38 9
El clculo de salarios e ingreso laboral reales utiliza tres tipos de informacin:
a. ndice de precios al consumo, dos series diferentes obtenidas de! BCE (Cuadro 16A.l )
b. Tipo de cambio suero/d lar, obtenido de! BCE (Cuadro 16A. l )
c. Salarios (o ingreso laboral), obtenidos de la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo
Cuadro 16A.l Series de ndice de precios y tipo de cambio
ndice de pre cios
BCE (oct ubre ) BCE (corregido)
US$ 1995 US$ 2001
1998 22 1,1 108,7
1999 336,7 78,0
2000 660 ,2 71,9
2001 908,9 100,0
TIpo de cambio
(sucre/US$)
BCE
6.780
20. 100
La evolucin de los precios al consumido r es not ablement e diferent e dependiendo del
deflactor considerado. Mientras que e! deflacror en uso hasta e! mes de ocrubre arroja un panora-
ma de alta inflacin para la totalidad del perodo, e! deflactor corregido indica que los precios
bajaron entre 1998 y 1999 y entre 1999 y 2000, Yque subieron slo ent re 2000 y 2001.
No es sorprendente entonces que, como se comenta en la not a, e! uso de uno u otro deflactor
tenga importantes implicaciones de cara a la evolucin de los salarios y e! ingreso laboral real.
Mientr as que al usar e! deflactor corregido, el ingreso laboral real parece haber subido un 20%
entre 1998 y 2001 (Cuadro 16.4), al usar el deflacror alternativo e! ingreso laboral real habra
cado un 70 % durant e e! mismo perodo (Cuadro 16A.2).
Cuadro 16A.2 Ingreso laboral mensual en las reas urbanas, 1998-2001
(a valor US$ constante de 1998)
Tot al Formal In formal
1998 146,5 209, 4 103,6
1999 45,2 65,3 33,3
2000 41,2 57,3 31,8
200 1 39,7 53,8 30,4
El ing reso laboral incluye el ing reso salarial y el ing reso del trabajador indepe ndiente (lNEC).
Los clculos de 1998 y 1999 se realizaron con el ripo de cambio sucre/dlar provisro por el BCE, a saber 1998: 6.780 Y
1999: 20. 100.
Filen/e: Clculos hechos por los autores con datos del BCE y del MEE
Dadas las diferentes implicaciones de ambos escenarios de cara tamo a las recomendaciones
de poltica econmica como a nuest ra comprensin de las tendencias de pobreza, consideramos
absoluramente necesario explorar en det alle cules son las diferencias metodolgicas existentes
entre ambos deflactores y entenderlas.
Los Cuadros 16A.3 y 16.A4 a cont inuacin reproducen los clculos de los Cuadros 16.s y
16.6 de la not a para facilitar e! anlisis al lector.
390
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCI AL DEL NUEVO MILENIO
Cuadro 16A.3 Ingreso lab oral mensual en las reas urbanas por sit uacin de
empleo, 1998-2001 (a valor US$ constante de 1998)
1998
1999
2000
2001
1998
1999
2000
200 1
1998
1999
2000
2001
Todos empleados
Empleador Trabajador Asalariado del Asalariado del
independi ent e sector pblico sector privado
n,d, n.d, n.d, n.d,
113,8 34,0 63,6 44, 1
129,3 38,2 55,6 39,2
109,0 34,3 54,7 38,9
Sector formal
Empleador Trabajador Asalariado del Asalariado del
indepe ndient e sector pblico sector privado
n.d, n,d, n,d, n.d,
191,0 93,5 63,6 54,3
171,5 86,8 55,6 48,9
163,0 61,6 54,7 46, 0
Sector informal
Empleador Trabajador Asalariado del Asalariado del
independiente sector pbl ico sector privado
n.d, n.d, n.d,
80, 1 33,5 26,3
100,8 37,2 22, 1
75,4 33, 1 27, 5
Otros
n.d,
14,2
13,1
15,6
Ot ros
Otros
n.d.: No disponible.
Los clculos de 1998 y 1999 se realizaron con el tipo de cambio sucre/dlar provin o por el BCE, a saber 1998: 6.780 y
1999: 20. IOO.
Fuente: Clculos hechos por los autores con datos del BCE y del MEF.
Cuadro 16A.4 Ingreso laboral y salarios bsico y promedio en el sector privado en
las reas urbanas, 1998-2001
Ingreso laboral Salario promedi o Salario bsico y
Sector privado complementos bs icos
Nominal Real Nominal Real Nominal Real
(US$) (US$ 1998) (US$) (US$ 1998) (US$) (US$ 1998)
1998 146,5 146,5 n,d, n.d, 84,5 84,5
1999 68,9 45 ,2 67, 1 44, 1 29,68 19,5
2000 123,0 4 1,2 117,0 39,2 9 1,9 30,8
2001 163,0 39,7 160,0 38,9 125,3 30,5
n.d.: No disponible.
Los clculos de 1998 y 1999 se realizaron con el ripo de cambio sucre/dlar provisro por el BCE, a saber 1998: 6.780 y
1999: 20. IOO.
Fuente: Clculos hechos por los amo res con datos del BCE y del MEE
Anexo 1
Cua dro 16A.5 Servicio Civil y Carrera Administ rativa

'"

Escalas sala riales , 1997-2002

el
O
Careg, Acuerdo Ministerial Resoluciones del CONAREM

tl:l
O
356 & 357; RO 133 01 RO 262 06 RO-S 350 10 RO-S 48 13 S.R.O. 88 129 RO 545

(19-8-97) (25-08-99) (30- 12-99) (3 1-3-2000) (3 1-05-2000) (1-04-2002)

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(S/.) USDS (S/.) USDS
el
m
260.000 440.000 45,00
m
1 330.000 380 .000 750.000 30,00 n
2 270.000 340. 000 390. 000 450.000 765.000 30,60 45,90
3
280.000 350.000 400.000 460. 000 780.000 31,20 46,8 0
8
4 290.000 360. 000 4 10.000 470. 000 800.000 32, 00 48, 00
i'"
5 320.000 380.000 430. 000 490. 000 82 5.000 33,00 49,5 0
6 330.000 400. 000 450.000 510.000 850.000 34, 00 51,00
7 350.000 420.000 470.000 530.000 875.000 35,00 52,50
8 370.000 440.000 490.000 550.000 900.000 36, 00 54, 00
9
390.000 470. 000 520.000 580.000 950.000 38,00 57,00
10 420 .000 500.000 550.000 620.000 1.000 .000 40,00 60,00
11 450.000 540 .000 590.000 660.000 1.050.000 42, 00 63,00
12 490.000 590.000 640.000 710 .000 1. 100.000 44, 00 66,00
13 520.000 620.000 670 .000 750.000 1. 150.000 46,00 69,00
14 550 .000 660.000 7 10.000 780.000 1.200 .000 48,00 72,00
15 580 .000 290. 000 690.000 350.000 750.000 350.000 830.000 350.000 1.250.000 50,00 385.000 15,4 75, 00 17,50
16 600. 000 300.000 720.000 360.000 780.000 360.000 860.000 360. 000 1.300.000 52,00 395 .000 15,8 78,00 20,00
17 62 0.000 310.000 760.000 370.000 820.000 370.000 900.000 370. 000 1.380.000 55,20 405 .000 16,2 82,80 22,50
18 650.000 325.000 800.000 390.000 860.000 390.000 945 .000 390.000 1.460 .000 58,40 430. 000 17,2 87,60 25, 00
19 820. 000 4 10.000 1.000.000 490. 000 1.060.000 490.000 !.l 65 .000 490.000 1.700.000 68, 00 540.000 21,6 102,00 27, 50
20 !.lOO.OOO 550.000 1.300.000 660. 000 1.360.000 660 .000 1.495. 000 660.000 2.200. 000 88 ,00 720. 000 28,8 132,00 30,00 \j.)
21 1.350.000 675.000 1.600.000 8 10.000 1.660.000 8 10.000 1.820.000 8 10.000 2.700.000 108,00 870.000 34,8 162,00 35,00
\D
392
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Anexo 2
Cuadro 16A.6 Clasificacin Presupuestaria de Gastos
(RO-S 249: 22- 1-200 1)
Clasificacin de gastos act uales
5
5 0 1
02
03
04
Gastos en Personal
Remuneraciones bsicas
01 Sueldos
02 Salarios
03 J ornales
04 Educadores comunitarios
Remuneraciones complementarias
O1 Bonificacin por aos de servicio
02 Bonificacin por responsabilidad
03 Decirnorercer sueldo
04 Decimocuarto sueldo
05 Decimoquinto sueldo
06 Decimosexto sueldo
07 Bonificacin compleme ntaria
08 Bonificacin tit ulo acadmico , especializacin y capacitacin especial
09 Gastos de represent acin
10 Sobresueldos y bonificaciones adicionales
11 Est mulo pecuniario
12 Bonificacin de aniversario
13 Aguinaldo navideo
14 Porcent aje funcional
15 Adicional sobre la dcima categora
16 Estmulo econmico magisterio
18 Bonificacin mensual Galpagos
19 75% adicional rgimen especial Galpagos
20 Bonificacin fronteriza
21 Bonificacin odontolgica
22 Bonificacin mdica
23 Bonificacin por el Da del Mdico
24 Bonificacin por el Da Mundial de la Salud
25 Bonificacin enfermeras
26 Bonificacin econmica anual (personal admi nist rativo)
27 Adicional regin Amaznica
28 30% remuneracin suplementaria Galpagos
29 Actividad extracu rricular Galpagos
Remuneraciones compensatorias
O1 Gastos de residencia
02 Subsidio por circunstancias geogrficas
03 Compe nsacin por costo de vida
04 Compensacin por transport e
05 Compe nsacin en el exterior
06 Refrigerio
07 Comisariato
08 Compensacin pedaggica
Subsidios
O1 Por cargas famil iares
02 De educacin
03 Por maternidad
04 Por fallecimiento
(Continaen pgina siguiente)
M ERCADO LABORAL Y SERVICIO CIVIL DE ECUADOR
(Continuocin Cuadro 16A .6 )
393
05
05
06
07
99
04
05
06
07
08
09
!O
11
Por guardera
Por vacacio nes
Esrmulo econmico por aos de servicio
Ot ros subsidios
Remuneraciones temporales
Encargos y subrogaciones
Sust ituciones de personal
Licencia remunerada
Honorarios
Dietas
Horas ext raordinarias y suplementarias
Servicios personales por cont rato
Remuneraciones especiales seccin nocturna
Ot ros gast os en personal:
06
07
99
0 1
02
03
04
01
02
03
04
05
06
99
Aportes patronales a la seguridad social
Aporte pat ronal
Fondo de reserva
Fondo de jubilacin pat ronal
Cesant a privada
Indemnizaci ones
Compensacin por renuncia volu ntaria
Supresin de puesto
Despido intempestivo
Compensacin por desahucio
Restitucin de puesto
Por jubilacin
Otras indemnizaciones laborales
Asignaciones a di stribuir
Anexo 3
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\D
.l:>-
Cuadro 16A.7 Escala de salar io bsico para gobiernos de empleo pblico, 2002
Ley de servicio civil y carrera administrativa Pr ofesionales Mdicos Funcionarios del Ley orgnica propuesta de los
Sistema nacional Sistema de gestin de
escalafonados nivel jerrquico ingresos de los servidores
de clasificacin recursos humanos (14
superior pblicos
de puestos grados)
Grado Salario Gr ado Salario Grado Salario Grad o Salario Grado Salario Grado Salario
Bsico Bsico Bsico Bsico Bsico Bsico
tTJ
n
s:
45, 00 Auxiliar de Servicios 70, 00 1 60,00 Mdico Direcror de Insr. 400,00 1 Auxiliar de
"
O
Residente 1 120,00 Gub. Servicios 210,00 ?:
2 45,90 Asistent e Admin. A 80,00 2 67,20 Mdico (Regin A) 2 Asistente e
Residente 2 125,00 Direcror de Insr. 500, 00 Administrat ivo A 240,00
Z
:>-
3 46 ,80 Asistent e Admin. B 85,00 3 75,26 Mdico Gub. (Regin B) 3 Asistente
:>-
o
Residente 3 130,00 Subsecret ario 850,00 Administrativo B 255,00
tn
z
4 48,00 Asistent e Admin. C 90,00 4 84,30 Mdico 4 Asistente O
:>-
Residente 4 135,00 Vicerninistr o 1.100,00 Admin istrativo C 270, 00
'" 49, 50 Tcnico A 95,00 5 94,41 Mdico
n
O
Resident e 5 140,00 Ministro 1.500,00 5 Tcnico A 285,00
Z
O'
6 51,00 Tcnico B 100,00 6 105,74 Mdico
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Tratante 1 145,00 Vicepresident e 2.400,00 6 Tcnico B 300,00
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7 52,50 Pre-pr ofesonal 110,00 7 118,43 Mdico ><:
Tratante 2 150,00 Presidente de la 3.200, 00 7 Preprofesional 330,00
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O
8 54,00 Profesional 1 120,00 8 132,64 Mdico Repbl ica O
Tratant e o 8 Profesional 1 360,00
:>-
....
Admin. 3 155,00
"
'"
9 57,00 Profesional 2 130,00 9 148,56 Mdico 9 Profesional 2 390,00
....
Z
Tratant e o e
Admin. 4 160,00 10 Profesional 3 420,00 '" <
10 60,00 Profesional 3 140 ,00 10 166,38 Mdico
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Traranre o
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Admi n. 5 165,00
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\l.OnU nll dCUJTI Cuaa ro 1 0 / 1. / )
Grado Salario Grado Salario Grado Grado Salari o Grado Salario Grado Salario
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Salari o
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Bsico Bsico Bsico Bsico Bsico Bsic o ~
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Tratante o
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Admin . 6 170,00 O
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13 69,00 Profesional 6 190,00 Mdico 13 Profesional 6 570,00
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Tratante o
Admin. 8 180,00 15
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16 78,00 Mdico Gub. (Region A) 2.500,00
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Tratante o
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Admin .l1 195,00 Director de Inst .
17 82,80 Mdico Gub. (Region B) 3.000,00
Tratante o
Admin. 12 200, 00 Subsecretario 3.500,00
18 87,60 Mdico
Trat ant e o Vicernin isrro 4.000,00
Admin.1 3 204, 00
19 102,00 Mdico Ministro 5,000,00
Tratante o
Admin .14 208,00 Vicepresident e 6. 000,00
20 132,00 Mdico
Trat ant e o President e de la
Admin .1 5 210,00 Repbli ca 8.000,00
21 162,00
1/ Hay nueve llamados "profesionales escalafcnados". Los nueve son: mdicos, abogados, administradores profesionales, economistas, ingenieros civiles, ingenieros gelogos/de minas, ingenieros qumicos,
arquitectos, y periodistas. Los mdicos tienen su propia escala de pago, la cual se muestra por separado. Los dems tienen la misma escala de pagos, slo que las siguientes escalas profesionales apenas
tienen los primeros diez grados: arquitectos, administradores profesionales. e ingenie ros qumicos.
\.)o.>
\O
VI
17
Descentralizacin
Jons Frank l
En el caminohaciaun gobierno descentralizadocon eficiencia y responsabilidadfiscal, Ecua-
dor tiene que enfrentar tres desaf os: el primero consiste en delinear claramente las reas de
responsabilidad de una segunda capa de la administracin pblica (la descentralizacin
funcional) -constituida por lo.s organismos dedesarrollo regional, unidades ejecutoras, fondos
sociales y entidades adscritas-frentea los Consejos Provincialesy Municipios. Por la magni-
tud de los recursos que gestionan y suforma de organizacin, nofomentan la rendicin de
mentas. El segundo desafo consiste en detener las transferencias de recursos queseproducen
sin estar atadas a la transferencia de competencias. Esta dinmica est enplenamarcha y ha
contribuido a las presiones fiscales que vive el gobierno central. El tercer desafo consiste en
gestionar el endeudamiento de gobiernos locales con responsabilidad fiscal, sostenibilidad y
transparencia. Sin reglas y un marco de incentivos claros, la descentralizacin notiene sus-
tento. Para lograrlo exitosamente, las cuatro acciones ms importantes son: emprender una
estrategia detransicindel nivel intermedio (provincial) enel quelasentidades desconcentradas
del rgimendependiente rindan mentasf rente a las autoridades electas, el Prefectoy el Con-
sejo Provincial; reformar las transferencias determinadas porla "Ley del 15%", queson la
fuenteprincipal defi nanciamientode los gobiernos locales, condicionndolas a la transferen-
ciadecompetencias y a la entrega de resultados; normar y transparentar el endeudamientode
gobiernos locales enfomento a la responsabilidadfiscal, lo queimplicaentrar en un plan de
reprogramacin dedeuda existentecon municipios y consejos provinciales quehoyenda estn
sobreendeudados, y establecer nueva normativapara el endeudamientofuturo delosmsgrandes;
eintroducirprevisiones al sistema contractual detransferencia decompetencias para clarificar
las responsabilidades y derechos de cada unode los niveles degobierno.
A. El problema principal y los desafos de la descentralizacin
El problema principal
En el Ecuador, la descenrralizacin figura como uno de los reros ms significativos
y tr anscendenres de la reforma del Estado y la sociedad. El problema principal
consiste en que la cenrralidad en la roma de decisiones afecta negat ivamenr e a la
1. Especialista en Descent ralizacin del Banco Mundial.
398
E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
calidad de los servicios pblicos. El gobierno cent ral no puede br indar soluciones
tan creativas como s lo pueden los Consejos Provinciales y Municipios que act ual-
mente slo ejecutan el 7% del gasto pblico total. Al estar ms cercanos a los
problemas, los gobiernos locales? pueden orienta r el gas to a las necesidades ms
import ant es de la comunidad . Bajo ciertas condiciones mnimas, la descentraliza-
cin cont ribuye a servicios ms eficientes y eficaces.
Tres desafos
El Ecuador enfrenta tr es desafos en el camino hacia un gobierno ms descent raliza-
do: (i) cmo gestionar una administracin paralela a los ministerios frente a los
gob iernos locales; (ii) cmo modificar una descent ralizacin basada nicamente en
las tr ansferencias de recursos sin la de compe tencias; (iii) cmo cont rolar y regul ar
el endeudamiento en municipios y consejos provinciales en fomento a la responsa-
bilidad fiscal.
El primer des afo: Administracin pblica paralela,
la "desce ntr al izaci n funcional "
La est ruct ura act ual de la administraci n pblica muestr a que el desafo de la des-
centralizacin no son los Minist erios sectoriales como generalmente se asume. En
realidad, lo que ms afecta a los gobiernos locales hoy en da son las mlt iples
entidades autnomas que dependen del gobie rno cent ral, pero que no tienen jur is-
dicciones y responsabilidades claras. Bajo esta forma de organizacin de la "descen-
t ralizacin funcional" se agrupan, por ejemplo, los organismos de desarrollo regional,
los fondos sociales y los mlti ples inst itutos, unidades ejecuto ras y agencias adscri-
tas a los Ministerios.
En total gestiona n alrededor de US$ 1,4 billones; slo para organis mos de
desarrollo regional esta suma equivale cerca de US$ 400 millones anuales (GTZ
2002a, b y c). La magnitud de los montos es considerable cuando se la compara con
los recursos que act ualmente estn bajo negociacin en el proceso de descentraliza-
cin, en el marco de los convenios que todos los 22 consejos provinciales y 140
municipios han firmado con cuatro Minist erios (Vialidad , Ambiente, Turismo, Agri-
cult ura) : en el Minist erio de Ambiente se negocian cerca de US$ 200 .000; y en el
Minister io de Turismo se negocian menos de US$ 100.000
3

El nuevo Gobierno debera evaluar cmo esta segunda capa de administracin

afecta a los Consejos Provinciales y Municipios desde el punto de vista de (a) la
calidad de los servicios, evaluando quin los presta mejor; (b) la rendicin de cuen-
tas: dado que se produce una serie de superposicio nes de compe tencias y una gran
mayora de estas entidades depe nde del gobierno central; (c) la sostenibi lidad fiscal
dado que se gestionan enor mes recursos financieros, muchas veces a base de crdi-
2. El trmino "gobierno local" se refiere tant o a Consejos Provinciales como a Muni cipios. De la
misma manera, usamos el trmino "gobiernos subnacionales".
3. El Mini sterio de Obras Pbli cas y Agri cultura an no ha terminado la fase de costeo, pero se
esti ma que los valores en estos casos s son mayores.
DESCENTRALIZACIN
399
ro; (d) la aplicacin de la poltica del gobierno, dado que su forma de financiamiento
y organizacin permite gestionarlas con flexibilidad y discrecionalidad, una condi-
cin que no es igual con los Ministerios y la administracin "en lnea". Dado lo
avanzado y acelerado que se encuentra el proceso de descentralizacin, estos puntos
deben ser resueltas a corro plazo.
El segundo desafo: Transferencias de recursos a Consejos Provinciales
y Municipios
Contrario a la percepcin generalizada, en los ltimos cinco aos la descentraliza-
cin ha avanzado notablemente y con paso acelerado . Desde 1997 , significativos
recursos se han transferido hacia gobiernos subnacionales: hasta el 15% de los in-
gr esos corrientes del Estado ("Ley del 15%")4; Yen 2002, se transfiere el 25% del
impuesto a la renta. Sin embargo, una mirada crtica a estas transferencias tambin
revelara que no est n basados en los principios de la descentralizacin:

Las transferencias se producen sin estar atadas a la asuncin de competencias;

Dado que no est n condicionadas a la generacin de ingresos propios , las trans-
ferencias han disminuido la autonoma de gobiernos locales; hoy en da, mu-
nicipios y consejos provinciales son ms dependientes que en 1997, ao en
que se adopta la Ley del 15%;
Son significantes las transferencias discrecionales, a veces como rescates encu-
biertos;
Otras transferencias son asimtricas, favoreciendo a municipios y consejos pro-
vinciales particulares;
y finalmente, una gran parte de la descentralizacin se realiza sin afectar las
estructuras del gobierno central porque nicamente canalizan recursos de cr-
dito internacional hacia niveles locales' .
Por tanto, el desafo consiste en revertir esta tendencia de la descentraliza-
cin fiscal que ha contribuido a la presin financiera que vive el gobierno central y
que no es sostenible en el largo plazo.
El tercer desafo: Endeudamiento y responsabilidad fiscal
La descentralizacin generalmente produce una presin al endeudamiento al iniciar
el proceso. No solamente nuevas necesidades de inversin sino tambin brechas
existentes entre recursos transferidos y competencias asumidas son financiadas va
crdito. Sin embargo, el pas tiene una historia de rescates encubiertos que han
inducido al riesgo moral. Si bien el acceso a crdito al BEDE se desarrolla en una
4. Nombr e completo: "Ley Especial de Distr ibucin del 15% de los Ingresos del Presupuesto del
Gobierno Cent ral". Nun ca ms del II % se ha transferido que en el ao 2002, lo que equivale a
alrededor de US$ 500 millones.
5. Por ejemplo, el Progr ama de Desarrollo Muni cipal (PDM) que se desarrolla desde el ao 1990
tran sfiri US$ 300 millones hacia los municipios. Para la admin istracin del president e Borja,
dicho Programa ha sido oficialmente el programa de descentralizacin.
400 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
forma transparente, existen presiones para relajar las condiciones de pago una vez
contrarado el crdito. Los datos con los que se realiza el monitoreo del endeuda-
miento no siempre son confiables. El Programa de Desarrollo Municipal (PDM) ha
dejado a una mayora de gobiernos locales sobreendeudados. Hoy en da, el desafo
para la futura administracin consiste en conducir el endeudamiento con reglas
claras en apoyo a la responsabilidad fiscal.
La responsabilidad se ve afectada porque gobiernos locales dependen en un alto
grado de las transferencias del gobierno central. Esto induce decisiones ineficientes
sobre el gasto, porque ninguna restriccin presupuestaria es ms efectiva que la
que est basada en los ingresos propios de los gobiernos locales.
Cuatro lneas de accin
Para enfrentar estos tres problemas y desafos principales, se recomienda trabajar
sobre cuatro lneas de accin que se discuten en esta Nota de Poltica:
(i) la estructura del Estadoy las relaciones intergubernamentales: la bsqueda del n-
mero ptimo de niveles de gobierno, sus jurisdicciones y autoridades polti cas;
(ii) la transferenciadecompetencias: la asignacin de responsabilidades a cada uno de
los niveles de gobierno;
(iii) la descentralizaciny responsabilidadfiscal: que determina la coordinacin y efi-
ciencia en el gasto, en el marco de las posibilidades financieras del pas;
(iv) la gestin del proceso de descentralizacin: que clarifica quin es responsable de
cual actividad en el proceso de cambio.
B. Diagnstico
Estructura de estado y relaciones intergubernamentales
A lo largo de las ltimas dcadas, la estructura de estado del Ecuador ha experi-
mentado una complejizacin sin precedentes. Los recursos del petrleo que desde
fines de los aos sesenta han estado disponibles, contribuyeron considerablemente
al aumento del gasto pblico y hoy en da existe una variedad de entidades que
duplican responsabilidades entre s (Frank, 2001; CONAM, 1998a). Esta expan-
sin del Estado tambin ha afectado negativamente las relaciones interguberna-
mentales y la autonoma de gobiernos sub nacionales desde una variedad de
perspectivas.
Una tendencia marcada ha sido la del crecimiento del gasto pblico a travs
de la descentralizacin funcional. Son entidades aut nomas en trminos polticos,
administrativos y financieros que mantienen slo un mnimo nivel de coordinacin
con los ministerios sectoriales. Sin jurisdicciones ni competencias claras interfieren
no solamente con instancias desconcentradas del gobierno central sino tambin con
los municipios y consejos provinciales como gobiernos autnomos.
D ESCENTRAlI ZACIN 40 1

Organismos de desarrollo regional

Part e de este grupo de entidades descentralizadas funcionalme nte son los organis-
mos de desa rrollo regional. Han sido creadas desde la dcada de los cincuenta, en
un a poca en qu e el Estado se entenda como el promotor del desarr ollo. Son enti -
dades como el CREA, CEDEGE, CRM, CORPECUADOR, UDENOR
6
, y otros .
Violan los principios de la descentralizacin desde al menos tres perspectivas:
susjurisdicciones son ambiguas: el nivel regional en el Ecuador no existe formal-
mente y cada enti dad define su propi a jurisdiccin. As, abarcan mltiples
provincias o esta blecen sus lmi tes sin respet ar la divisin jurdico-ad mi nist ra-
t iva;
sus competencias son ambiguas: prest an servicios en los sectores sociales como
infr aestructura educativa, salud; t ienen proyectos product ivos en pesca, bos-
ques y otros; invierte n en carrete ras y caminos rurales; revisando esta list a de
compet encias, todas podran ser descentralizadas a Consejos Provinciales y
Municipios?;
la rendicin de mentas se realiza hacia el gobierno central: por el hecho de que
ti enen auto rida des des ignadas por los minist eri os secto riales, que no se
responsabili zan frent e a los usuari os.
Dado qu e admi nistran un a enorme cantidad de recursos, parcialmente fo-
mentado con crditos int ernacio nales, los orga nismos de desar rollo regional han
crecido en tamao -ranro en recur sos humanos" como financieros- que excede n
algunos de los Min ist erios y de los que depend en. Por los recursos que gestionan,
son autnomos y no existe n incent ivos a la coordi nacin en niveles locales. De esta
manera, dejan de lado los Consejos Provinciales y Municipios.
Fondos sociales
Otro grupo de ent idades que forman parte de las ent idades autnomas funcional-
mente son los fondos sociales. Han sido concebidos como programas cont ra la po-
breza con intervenciones a nivel local. Programas como el FISE (Fondo de Inversin
Social de Emergencia) o del Proyect o Desarroll o Rur al Integral (Mini sterio de Bien-
esta r Social) financian proyectos sociales como escuelas de educaci n bsica, cen-
tr os de salud bsica, cent ros' de nios y de ancia nos , obras de agua potabl e y
saneami ento bsico y caminos rur ales", Par ecido a los organismos de desarrollo
6. CREA (Centro de Reconversin Econmica del Azuay); CEDEGE (Centro de Desarrollo de la
Cuenca del Guayas); CRM (Centro de Reconversin del Manab); UDENOR (Unidad de Desa-
rrollo del Norte).
7. La nica justificacin de seguir admi nist rando dichas competencias en el "nivel regional" son las
economas de escala frente al nivel provincial (en donde las haya).
8. El CREA, por ejemplo, mant iene una nmina de 700 personas. En cambio, el Ministerio de
Educacin a nivel cent ral tiene alrededor de 600 , el Ministerio de Ambiente 150.
9. Otros programas incluyen: Redes Amigas, MochilaEscolar, Mejoramientode EscuelasInrerculrurales
Bilinges, Alimentacin Escolar, Nuestros Nios, Operacin Rescate Infanti l, Beca Escolar, Crdi-
to Productivo, Bono Solidario, Comedores Comu nitarios, Medicament os Genricos, Unidades
Mviles de Salud, Maternidad Gratuit a, Programa Nacional de Alimentacin y Nu tricin PANN
402 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
regional, las compe tencias de los fondos sociales podran ser igualmente descentra-
lizadas. Slo excepcionalmente incorpo ran a los municipios en la gestin de los
servicios, por ejemp lo, a tr avs de la constr uccin de la infraestru ctu ra. Pero en la
prctica funcionan como entidades paralelas a ella, dificultando la coordi nacin y
contradiciendo la eficiencia en la prestacin de los servicios.
El nivel intermedio
En este complejo marco inst itucional, el nivel de gobierno ms afectado es el nivel
provi ncial. Es en este mbito donde la complejidad instit ucional crea un marco para
la prestacin de serviciossumamente adverso. Existen dos autoridades - una electa (e!
Prefecto) y una designada (e! Gobernador)10_, los ministerios y los organismos de
desarrollo regional. Una multitud de agencias cont ribuye a la ineficiencia en la pres-
tacin de los servicios, lo que afecta negativament e la rendicin de cuentas .
Consejos Provinciales
Este complejo marco insti t ucional ha afectado a los Consejos Provinciales sobre
manera. Se puede most rar que muchas de sus compet encias estn superpuestas con
ot ras ent idades (Frank, 2001). Por otro lado, la legit imidad de los Consejos Provin-
ciales sufre por ot ro dilema: la Consti t ucin les asigna jurisdiccin en reas rurales,
aunque son electos por ciudadanos que radican en las partes urbanas y rurales. De
esta manera, prestan servicios solame nte para una minora de sus electores, los
rurales. Pero dado que la mayora de sus consejeros proviene de los cascos urbanos,
e! dilema de legitimidad se incrementa an ms.
Las Reformas Constitucionales del ao 1998 han tr at ado de formalizar el rol
de! Consejo Provincial como bisagra entre el nivel nacional y municipal. Estas re-
formas dete rmi nan una represent acin indirecta de los municipios en el Consejo.
Esto induce cierta coordinacin entre municipios y consejos provinciales dado que
esta relacin por mucho tiempo ha sido de ndole antagnica y compe titiva; ade-
ms, e! flujo de recursos se realiza directamente desde e! gobierno central a cada
uno de los gobie rnos subnacionales lo que no fomenta la colaboraci n ent re el nivel
provincial y canto nal. Las elecciones subnacionales del ao 2000 fueron realizadas
bajo esta nueva regla pero hubo diversos inte ntos de declarar la repr esentacin
indirecta como "inconsti t ucional". Si se eliminara esta forma de representacin, e!
Consejo Provincial y los municipios perderan una import ant e herr amienta de coor-
dinacin.
2000, Plan Amp liado de Inmu nizaciones, Conrrol Epidemiolgi co - Tuberculosis-, Conrrol
Epidemi olgico -Malaria y Dengue- , Vivienda Campesina, Vivienda Urbano-Ma rginal, Vivicn-
da para Beneficiarios del Bono Solidario, y Agua Porable y Saneamienro Amb ienral.
10. En el Ecuador exisren auroridades dobles en cada nivel de gob ierno sub nacional: en el provincial
(Gobernador designado y Prefecro electo), canronal (Teniente Polrico designado y Alcalde elec-
to) y parroquia l (jefe Polrico designado y Presidcnrc de la J unra Parroquial Rural electo) . La
Reforma Constitucional del 1998 elimina tant o el Tenienre Polrico como el J cfc Polrico, pcro
an exisren en la prcrica.
DESCENTRALIZACIN 403
Municipios
Desde la reintroduccin de un sisrema democrtico de Gobierno en el ao 1978, el
nmero de municipios se ha ms que duplicado. Mientras el Ecuador tena alrede-
dor de 100 cantones, en el ao pasado contaba cerca de 220 . Es decir, se han redu-
cido las posibilidades para una prestacin de servicios con economa de escala,
afectando negativamente la eficiencia. Por ello tambin ha disminuido su capaci-
dad tcnica, por un lado, y financiera por otro; pero el Congreso sigue aprobando
las solicitudes de parroquias para ser convertidas en municipios . La situacin es tan
grave que hoy en da el 80% de los municipios puede ser considerado ilegal porque
la Ley de Rgimen Municipal exige un mnimo de 50.000 habitantes para que una
comunidad pueda constituirse en gobierno municipal.
Juntas Parroquiales
Las Reformas Constitucionales de 1998 han hecho un gran esfuerzo en democratizar
el Estado. Parte de ello fueron los cambios al estatus de lasJuntas Parroquiales, hasta
esta fecha designado por parte del Municipio y as sin legitimidad respaldada en los
ciudadanos. La Constituci n determinaba su eleccin popular para las parroquias
rurales; pero ms radical fue la medida de convertirlos en "gobiernos aut nomos" con
lo cual no solamente tenan el derecho de tener autoridad poltica propia, sino tam-
bin competencias y recursos financieros. De esta manera, el Ecuador de un da al
otro tiene alrededor de 700 "Municipios Parroquiales" porque jurdicamente no se
distinguen bien de los municipios que tiene el pas'l. An no estn claras las conse-
cuencias financieras para el gobierno central y de cmo se realizarasu financiamiento ;
el pas debera preguntarse si est en condiciones de pagar por cuatro niveles de
gobierno . Esta ambigedad legal afecta la relacin con los ciudadanos y, por otra
parte, la coordinacin con el Municipio en la prestacin de los servicios.
Jurisdicciones
Viendo las relaciones intergubernamentales en su conjunto, parece que no consti-
tuyen un contexto favorable para la descentralizacin. Esta situacin se agrava cuando
se toma en cuenta que al momento existen por lo menos siete conflictos limtrofes
entre provincias o entre cantones. Sin embargo, tener jurisdicciones y responsables
claros es una condicin sine qua nonsobre la cual se puede construir un sistema ms
descentralizado de gobierno.
Descentralizacin administrativa: Transferencia de competencias
Actualmente, slo el 7% del gasto tot al se realiza por parte de los Consejos Provin-
ciales y Municipios. En trminos internacionales esto es relativamente poco, si ro-
11. La Constitucin es ambigua en esta parte. Los Consejos Provinciales y los Muni cipios tienen,
segn la norma const itucional, "plena autonoma" frente a la simple "autonoma" que tienen las
Juntas Parroquiales . Esto ha sido parte de un debate amplio acerca de las faculrades que tiene
esre rgano de gobierno.
404 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
mamas como ejempl o pases como Colombia, Argentina o Brasil que estn cerca del
40% del gasto descentralizado. Pero estos datos probablement e son sobrestimados
porque no revelan la autonom a real que tienen los gobiernos locales en el Ecuador
sobre este gasto. Trmites engorrosos, transferencias tardas y falta de decisiones pro-
pias son part e del cent ralismo que viven an los Consejos Provinciales y Municipios
en la realidad.
Por otra parte, despus de haber term inado la Comisin Nacional de Descen-
tr alizacin y Autonom as el pas ha empezado a determinar las competencias que
corresponderan a cada uno de los niveles de gobierno en cuatro sectores: ambiente,
turismo, agricult ura , y obras pbli cas. Guiado por la pres in polti ca que ejercieron
los Consejos Provinciales y Municipios ante la ausencia de una respuest a concreta
del Gobierno Cent ral, en 200 1 se inicia un pr oceso de negociacin orga nizado en-
tr e los tr es niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. El primer paso
consista en det erminar la sit uacin existente de las competencias existentes; el
segundo en un acuerdo ent re el Minist erio y "la provincia", es decir, entre el Conse-
jo Provincial y los Municipios sobr e la ges tin de la competencia; el tercero en las
negociaciones det alladas ent re el Consejo Provincial y los Municipios y el cuarto, de
inicio reciente, en los propios convenios de tr ansferencia y la puest a en marcha de
los servicios.
Est a forma de negociacin no t iene pr ecedentes en Amrica Latina. Se desa-
rrolla en un marco organizado y con la parti cipacin de los Minist erios. Es una
muestr a que es fact ible orga nizar los gobiernos locales en torno a objetivos comu-
nes. Aunque ha habid o casos de gobiernos locales que buscaron su ventaja indivi-
dual y salirse de la negociacin colecriva' ", hasta la fecha el proceso es bastante
exitoso. Parti cipan tod as las 22 pr ovincias del pas y 140 municipios, qu e son dos
terceras part es del total, lo que mu est ra la gran voluntad que existe en niveles
locales de profundizar la descentralizacin.
Pero el riesgo de este procedimiento no radica t ant o en la forma de definicin
de competencias -que t rat a de minimizar duplicaciones y asignar responsabilida-
des segn la capacidad de cada gobierno local-, sino en el sistema cont ractual. Por
otro lado, las particularidades que tom el proceso en el Ecuador por va de la firma
de un a serie de convenios -un "Convenio de Promocin" y diferentes e individuales
"Convenios de Transferencia"- son un a fuente de riesgos porque podran ser in-
compat ibles uno con el ot ro!'. Adicionalmente, la falt a de pr evisiones para sancio-
nes, la reversibilidad del pr oceso y soluciones de conflictos son otro factor de riesgo
(Banco Mundi al, 2002).
Por ot ro lado, parece que en muchos casos an es pr ematuro firmar convenios
de tr ansferencia, dado que an no existe plena claridad sobre los recur sos humanos,
financieros e infraestructura (act ivos) a ser tr ansferidos en cada caso; y la participa-
12. Por ejemp lo, la provincia de Esmeraldas. Por parte del CONAM y de la GTZ se han hecho
esti maciones que se podran prod ucir alrededo r de 18.000 convenios individ uales si no se adop-
tara este esquema de negociacin colectiva. Por otro lado, hay que tomar muy en serio la eviden-
cia de que los gobie rnos locales estn menos dispuestos a una negoc iacin colect iva en secto res
de salud y educaci n.
13. Sin emba rgo, la firma del "Convenio de Promocin" en marzo de 200 1 fue una necesidad pol-
t ica y figura como un hito importante en el proceso de descent ralizacin en el Ecuador.
D ESCENTRALIZACIN 405
cin del Minist erio de Economa y Finanzas an es incipient e en la prepar acin de
estas reformas.
El segundo riesgo radica en la est ructura polt ica, financiera y administra tiva
en la cual estn enmarcados los convenios. Como hemos mencionado, en el Ecua-
dor existen pocas condiciones para una prest acin de servicios basada en la rendi -
cin de cuentas: por un lado, por la existencia de dobles autoridades en cada nivel
de gobierno, la dupli cacin de funciones y el complejo arreglo de jurisdicciones; por
otro lado, por el sistema fiscal disperso que finalment e orienta el gasto de gobier-
nos locales. En este contexto adverso, la Comisin de Competencias ha sido creada
para dir imir sobre conflictos en la administracin de compet encias pero no tiene la
capacidad jurdica suficiente considerando que es slo de ndole administ rativo; en
ot ras palabr as, en la jerarqua jurdica, sus fallos son nicament e ' recomendaciones'
a cada una de las partes, que a su vez no estn obligadas a aplicarlas.
Descentralizacin Fiscal: Transferencia de recursos
En el Ecuador, el sistema fiscal est en el cent ro del debat e de la descent ralizacin.
Las tr ansferencias de recursos son la herramienta cent ral para los gobiernos de
mant ener su legitimidad; y las crisis polticas son inminent es si no se transfieren los
recursos hacia los gobiernos subnacionales. En ot ras palabras, la legit imidad que
tienen es voltil y caprichosa dado que una legit imidad basada en recursos fiscales
"no se puede ahorrar". Esto ha experimentado el Ecuador en la crisis fiscal del ao
1999, en la que cedi el flujo de recursos y sobre todo las provincias de la Cost a
pedan "aut onoma", un esrarus jurdico que nunc a ha sido bien clarificado en el
debate de la descentralizacin14.
El sist ema de descentralizacin fiscal del Ecuador t iene algunas particularida-
des que merecen ser estudiadas con det enimient o. No es nicamente por su conno-
tacin poltica que hemos mencionado sino porque en gran part e determina las
condiciones para la prest acin de los servicios: no son las leyes de descentralizacin
que garantizan la coordinacin ent re niveles de gobierno, ni los convenios de tr ans-
ferencia de competencias, sino el sistema financiero disponibl e par a los gobiernos
subnacionales. Lo analizamos desde el punto de vista de las transferencias, de los
ingr esos propi os, del endeudamiento y de la responsabilidad fiscal.
Transferencias
El sistema de finanzas pblicas depende sobre todo en las tr ansferencias. Sin em-
bargo, tiene diferent es deficiencias desde una variedad de perspectivas. En primer
lugar, es un sistema disperso dado que las transferencias a gobiernos subnacionales
originan en no menos que 16 Leyes Especiales (vase Anexo). Cada uno ha part ido
14. La diferenciacin entre "provincias descent ralizadas" y "provincias aut nomas" no ha sido muy
favorable dado que rodo proceso de descent ralizacin implica un grado ms profundo de auto -
noma. Es una de las razones por las cuales actores de descentra lizacin no se pueden comunicar
bien en el Ecuador. Sin embargo, los smbolos como "aut onoma" adquieren una funcin polrica
dentro del proceso de descentralizacin que hay que romar en cuenta . La palabra "auronorna"
rambin riene antecedentes hist ricos en el pas.
406 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
del concepto de no afectar recursos ya asignados, es decir, se constituyen en recur-
sos adicionales con lo cual protegen los "derechos ganados" ; y cada ley aplica sus
propios principios de distribucin y diferentes condiciones para el gasto. Es un
marco altamente complejo que no permite crear un marco de incentivos favorables
para la prestacin eficiente de servicios. Dado que son transferencias directas desde
el gobierno central a cada uno de los Consejos Provinciales y Municipios del pas,
stos no tienen motivacin alguna para coordinar sus inversiones en una forma ms
razonable.
Una segunda caracterstica del sistema de transferencias es que asigna recur-
sos sin las correspondientes competencias y as viola un principio bsico de la des-
centralizacin. El caso sobresaliente es la Ley del 15%. El reglamento de la Ley
prohbe expresamente que los recursos sean usados para la asuncin de nuevas
competencias y de esta manera constituye un considerable monto financiero que ha
puesto una camisa de fuerza al gobierno central. POt la cantidad de recursos que
implica esta Ley, la misma marca un hito en las demandas por ms recursos por
parte de las regiones del pas, que se desencadenaron despus del retorno a la de-
mocracia en 1978 . Esto tambin ha contribuido a la crisis financiera que vive el
pas, aunque nunca se ha transferido ms del 11%, lo que contribuye regularmente
a distorsionar las relaciones intergubernamentales.
Si no fueran suficientes estas experiencias negativas, en septiembre de 2002 el
Congreso aprueba una Ley que asigna hasta el 25% del Impuesto a la Renta a los
municipios del pas, sin estar atado a la asuncin de competencias ". Este hecho
afirma, una vez ms, que las provincias y cantones del pas tienen vnculos fuertes
en el Congreso que les garantiza acceso a las rentas del pas.
En tercer lugar, el sistema de transferencias solamente pone al Gobierno cen-
tral bajo presin de financiar competencias a ser descentralizadas. Se ha desencade-
nado un proceso de determinacin minuciosa de cunto"debe" el gobierno central
a cada Consejo Provincial y Municipio. Si bien es comprensible en el contexto de
desconfianza existente entre niveles de gobierno, esta regla no induce a una
corresponsabilidad en niveles locales.
En cuarto lugar, el sistema no aplica los principios de coparticipacin que
implicara participar proporcionalmente en ingresos de la nacin. Por ejemplo, en
el caso de la Ley del 15% se transfieren nicamente los recursos aprobados en el
presupuesto al iniciar el ejercicio fiscal. Si luego los ingresos son ms altos que los
estimados en el presupuesto, el gobierno central no toma como referencia los in-
gresos reales que tiene. Tal como est excluida la posibilidad de participar "hacia
arriba", tambin est excluida la posibilidad de participar "hacia abajo" en pocas
de contraccin econmica. La Constitucin protege a los gobiernos subnacionales
de no tener recursos inferiores ao por ao. Esto crea un ratchet effect que tambin
contribuye a la presin financiera del gobierno central. y la rigidez del presupuesto
es agravado por una serie de preasignaciones que representa alrededor del 30% de
los ingresos tributarios y petroleros.
15. Tambin sorprende el sistema de distribucin. Cada cont ribuyent e puede decidir libr emente a
cul municipio asignar los recursos , aunque no radi ca en esta jurisdi ccin y por rant o recibe
cierros servicios. De esta manera se viola el prin cipio del federali smo fiscal de que haya corres-
pondencia ent re los impuesros y servicios que reciben los ciudadanos en dererminada localidad .
D ESCE;\/TRALlZACIN 407
En qui nto lugar, las t ransferencias son discrecionales y ambiguas. La Ley de!
15% es nueva mente un ejemplo para ello: ha sido aprobada toma ndo en cuent a los
ingresos corrientes del go bierno cent ral y, luego, la Constit ucin de 1998 lo modi-
fica en el sent ido de tomar como referencia el Presupuesto General. An no se ha
clarificado est sit uacin y la base de dist ribuc in no es clara. Por ot ro lado, y si
bien no hay datos confiables, una serie de t ransferencias son discrecionales favore-
ciendo a municipios y provi ncias particu lares y sirven para rescates encubiertos a
gobiernos subnacionales y empresas pbl icas regio nales, lo que desencadena una
serie de hechos simi lares indu cidos por el riesgo moral (moral bazardi. Por ejemplo,
slo en 1998 el Gobierno Central asumi deudas por alrededor de US$ 100 millo-
nes, de los cuales el 80% perte neci a la empresa de agua potable de! Municipio de
Guayaquil ECAPAG (Grfico 17.1).
Grfico 17.1 Subrogacin de deuda externa (1998)
o EMELORO0,4%
o ETAPA
1,7%
o ANDINATEL1,5%
o EMAAP Quito 0,0%
. CRM 2,8%
o EMELMANABI 0,8%
Auru. Port . Guayas 0,1%- = : : : : : " " " " ~ ~ : l
o ECAPAG
79,5%
En esta ambigedad de las transferencias, el debate en e! pasado se ha centra-
do en las des igualdades que existen ent re localidades. Esto, a pesar de que la infor-
macin no es confiable e insti tu ciones de Costa y Sierra han publicado sus propios
datos fiscales con los que pret endan mostr ar las inequi dades. Este debate -cent rado
en qu es lo que recibe y qu es lo que aporta cada localidad- muestr a el alto nivel de
desconfianza que existe en el pas. Sin duda, las diferencias en capacidades fiscales son
enor mes (CONAM, 20(0). Por ot ro lado, toma ndo en cuenta las t ransferencias per
cpit que recibe cada provincia, e! Ecuador tiene asignaciones relat ivament e equi-
tat ivas comparndolos con los estnda res int ernacionales. Sorprendentement e, en-
tr e las provi ncias que menos reciben, se encuent ran las provincias econmicamente
ms poderosas como Pichincha y Guayas (Grfico 17.2).
Pero solamente si tambin se contabilizan las t ransferencias discrecionales arriba
mencionadas se puede obtener un reflejo nt ido de lo que en realidad reciben las
provincias y const ruir sobre ello un nuevo sistema fiscal descent ralizado.
Ingresos propios
Los ingresos propios que tienen disponibl es los gobiernos locales por un lado son
poco productivos (como en el caso de Consejos Provinciales), o est n sujetos a una
408 ECUADOR: UNA AGENDA ECO!':MICA y SOCIAL DEL !': lJEVO ~ l I L E N I O
Grfico 17.2 Recursos per rpita recibidos por provincia (en US , 1998)
(,00 -/t"- - - - - - - - - - - ---- -----------,
soo
400
300
200
100
I Leyes especiales oPor sector es

serie de obstculos administra t ivos y exenciones que impiden una gestin tributaria
local ms aut noma . Esto se evidencia, por ejemplo, en el impuesto a la propiedad
urbana y rura l, impuesto sobre los vehculos, las pat entes, impuesto sobre los acti-
vos totales, las cont ribuciones de mejoras, las tasas y Otros (CONAM, 2001b). Esta
situacin precaria en trmi nos de ingresos se evidencia en que 96 ,3% de todos los
ingresos t ributarios son an admi nist rados por part e del gobierno cent ral y 3,7%
por las municipalidades (Wies ner, 1999) .
Por otra parte, las tra nsferencias tal y como se aplican actu almente, no est i-
mulan el esfuerzo fiscal. No estn condicionadas al aumento de ingr esos propi os
por part e de mun icipios y consejos provinciales; y el aumento cont inuo de t ransfe-
rencias ha inducido no solamente a un increme nto del desb alance vertical en go-
biernos subnacionales, sino tambi n a la dependencia del gobierno central:
,\lmcipios: mientras que en 1998 los municipios tenan una tasa de depe n-
dencia de 47 % (tra nsferencias/ingreso total; CONAM, 20(0), en el ao 2000,
este valor est en 74% (MEF/CONAM, 2002).
Consejos Prouinciales: si bien no hay datos recientes, en el ao 1998 la tasa de
dependencia era de 76 % (CONAM 2000) y probablement e tambi n ha em-
peorado a efectos de las transferencias.
Esto acarrea una serie de probl emas en las finanzas pbl icas y en la eficiencia
del gasto : gobiernos subnacionales incurr en en gastos sobredimensionados. Dado
su dependencia en las tran sferencias, tienen incenti vos de sobreexplota r los recur-
sos comunes tcommon-poolproblem). En esta situacin, no siente n una restriccin efec-
riva de presupuesto ; sta es ms efect iva cuando est basada en los ingr esos propios
de gobiernos subnacionales.
Endeudamiento
Las Mun icipalidades y los Consejos Provinciales puede n endeudarse para realizar
inversiones con el Banco del Estado (BEDE). Con una alta tasa de depe ndencia y
un alto porcent aje de tr ansferencias, los gobiernos subnacionales tambin tienen
DESCENTRALIZACIN 409
incentivos para contraer deuda en forma excesiva. Aunque no se puede observar un
credit pusb" como en otros pases de la regin (Colombia por ejemplo), una serie de
gobiernos locales ahora se encuentra sobreendeudada, en parte como resultado del
Programa de Desarrollo Municipal (PDM 1). El Gobierno an no ha iniciado refor-
mas de reestr uct uracin de deuda, obligatorio de conformidad con la Ley de Trans-
parencia y Responsabilidad Fiscal.
Por otro lado, los datos y referencias que usa el Gobierno para determinar el
grado de endeudamiento debe ser revisadoy complementado (MEF/CONAM, 2002;
BEDE 2002) para generar una visin ms confiable del estado de la situacin. El
sistema ecuato riano de endeudamiento es difcil de monitorear. Los gobiernos loca-
les no producen datos confiables y no envan sus informes financieros regul arment e
al gobierno centra l. Si bien el acceso a crdito parece estar regul ado en una forma
transparente, el BEDE muchas veces est bajo presin de hacer concesiones a go-
biernos locales polticame nte fuertes. Adems, un sistema de endeudamiento basa-
do en principios administrativos - y no de mercado- crea necesidades de monitoreo
que no siempre pueden cumplirse en un ambiente de informalidad. Aunque BEDE
ha empezado a tomar en cuenta el riesgo crediticio en municipios y Consejos Pro-
vinciales, esta sit uacin no cambia sustancialmente.
Responsabilidad fiscal
En este marco de incentivos creado por el sistema fiscal, es dudoso si las medidas
propuestas en la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia
Fiscal de 2002 realment e puedan contrib uir a conciliar ingresos y gastos del sector
pblico:

16.
17.
La medicin del grado de endeudamiento' ? no determina la capacidad real del
pago futuro, dado que los indicadores son basados nicamente en el pasado.
Si bien indica el pago futuro por deudas y las presiones fiscales del portafolio
de la deuda, no revela: (i) los riesgos en el portafolio de deuda, (ii) el impacto
del balance fiscal en la sostenibilidad de la deuda, (iii) las obligaciones a ser con-
vertidos en deuda y (iv) la flexibilidadpresupuestaria a nivel subnacional para
responder a las obligaciones.
Si bien se int roduce una nocin ms amplia de la deuda y sus diferentes for-
mas, los datos financieros subnacionales en el Ecuador no han sido nunca muy
confiables; an existe una serie de actividades extrap resupuestales.
Por otro lado, las sanciones establecidas a individuos (como Alcaldes y Prefec-
tos) no toman en cuenta la presin ejercida por parte de los consejos provin-
ciales y los concejos municipales;
Finalmente, la Ley abre las puertas a un nuevo endeudamiento dado que los
gobiernos subnacionales --en caso de que haya un recorte presupuestario- "de-
Credit pllJh se enciende como endeudamiento acelerado.
Medido a travs de la relacin porcent ual calculada en cada ao entre los pasivos rotales y los
ingresos rotales anuales; y, por otro lado, a travs de la relacin del servicio anua l de la deuda a
ingresos rotales ( A r t, 7).
4 10 ECUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
bern aprobar las modificaciones de crditos en el presupuesto de gas tos en el
mismo valor de los ingresos no obtenidos" (Art . 4 1).
Gestin del proceso de descentralizacin
Salvo en el t rabajo de elabor acin de los convenios de tr ansferencia de compe tencia,
hoy en da los Consejos Provinciales y los Municipios no part icipan en la toma de
decisiones sobre la descentralizacin. La sit uacin es radicalmente diferente a la del
ao 2000 cuando la Comisin Nacional de Descentralizacin y Aut onomas repre-
senta ba tanto a las fuerzas sociales como a los gobiernos subnacionales. El Presi-
dent e de la Repbli ca tena un foro al cual recurr ir y, por otra parte , los miembros
de la Comisin encont raron un ambiente de discusin abiert a sobre el fut uro mo-
delo del Estado. El hecho de convocar a un foro amplio ha sido clave para la gestin
del proceso de descent ralizacin.
Sin embargo, la Comisin Nacional de Descent ralizacin ahora funciona ni-
camente como inst ancia int erna del Gobierno cent ral, como apoyo a la toma de
decisiones de la Presidencia. Desprovisto de todo tipo represent ati vo, part icipan
nicamente el Ministerio de Economa y Finanzas, la Oficina de Planificacin y el
CONAM como Secretara Tcnica. Aunque es un avance enorme que la Comisin
de Descentralizacin del Congreso Nacional formalmente part icipa como invitado
("con voz pero sin voto") " , no tiene act ualmente suficient e legitimidad frent e a los
gobiernos locales. No es suficiente que cambia los lugares de sesin entre las ciuda -
des principales del pas para darse un tinte de representat ividad.
Por otra part e, el Ecuador an no cuenta con un sistema sencillo y prctico de
monitor eo de la descentralizacin. Hubo ya varios intentos de establecer tal siste-
ma, con el apoyo de ODEPLAN y el CONAM. Tener esta herramient a es de enor-
me util idad para poder comprobar si la descentralizacin realment e cumple las
altas expectativas que genera en el pas. Esto implica tamb in fortalecer la polt ica
abierta de informacin que el CONAM ha empezado desde el inicio de la Comisin
Nacional de Descentralizacin y Autonomas. Se ha constit uido en un punto de
enlace ent re instituciones de la descent ralizacin, pero an se debera consolidar
este rol, con la diseminacin sistemtica y permanente de informacin que est
orientada a grupos met a ms amplios de la sociedad.
C. Recomendaciones de poltica
Estructura de estado y relaciones intergubernamentales
El complejo marco instit ucional del Ecuador no es favorable para la descentraliza-
cin. Diferent es niveles de gobierno, ent idades autnomas y dependientes, compi-
ten ent re s sin tener una referencia clara. En este contexto, nadie es claramente
responsable, lo que cont radice el principio de rendicin de cuentas . Realizar ms
18. Recienreme nre, el Presidenre de la Comisin de Descenr ralizacin del Cong reso Nacional ha
prefer ido no participar en las sesiones como prores ra a la "la falta de volunrad poltica" del
Gobierno cenrral en apoyar la descenr ralizacin.
D ESCENTRALIZACIN 41 1
tr ansferencias financieras sobre este marco inst it ucional es riesgoso, por lo que se
requiere reformas en los diferentes mbitos de la est ructura de estado.
Reforma del nivel intermedio
La reforma de nivel intermedio' ? slo sera viable si est diseada como una part e
de una estra tegia paulatin a, con pasos sucesivos hacia la tr ansferencia completa a
los Consejos Provinciales o Mun icipios. Esto debe ser organizado como una est rate-
gi a de tr ansicin o exit strategy. Para ello, es sumament e importante escoger un
punt o de ent rada que potencialmente det ermina e! resto de acciones necesarias.
Organismos de desarrollo regional
Si el Gobierno est dispuesto a dar una seal fuerte de apoyo a la descentralizacin,
debera enfocarse en la tr ansferencia de competencias y recursos de los organismos
de desarr ollo regional. Como primer paso, se recomienda const ituir un nuevo Di-
rect orio de los Organismos de Desarrollo. ste estara compuesto por los Consejos
Provinciales de provincias en las que los Organismos de Desarroll o t ienen jurisdic-
cin dado que cubren varias provincias. Tambi n deber a part icipar un represen-
tant e de! Gobierno cent ral neutral. Este Directorio estar a encargado de gestionar
los servicios hasta proceder en una fase posterior a su tr ansferencia. Tendr a que
det erminar los recursos humanos, materiales y financieros que corresponderan a
cada uno de los Consejos Provinciales o munic ipios de la provincia. Mientras que no
se realice la tr ansferencia" , el nuevo Director io debera aprobar e! presupuesto
anual de! Organismo de Desarrollo Regional.
Entidades sectoriales desconcentradas del rgimen dependiente
La estra tegia de transicin o exit strategy se aplica t ambin al rgimen dependiente
en el nivel provi ncial. Como primer paso hacia la descentralizacin, se debera crear
un marco de incentivos beneficiario a la coordi nacin con e! rgimen autnomo
(Consejos Provinciales y Municipios). Tomando como referencia la experiencia de
Chile y Bolivia, se podr a pensar en un esquema en el que los Dir ector es Provincia-
les act ualmente designados por part e de los Ministerios (Salud, Educacin, y otros)
los nombre una terna propuest a por el Consejo Provincial; de esta manera, los
Direct ores Provinciales debe n su carrera, por lo menos en part e, al gobierno aut-
nomo de la provincia o gozan de su confianza. Una segunda medida consistir a en
que los planes operativos de los Ministerios sean presentados al Consejo Provincial
para su aprobacin. As, aunque el gobierno cent ral conti na con e! financiamiento ,
se podr a inducir a una coordinacin con lo cual e! Consejo Provincial adquiere un
cierto grado de direccionamient o sobre las acciones que realizan los Ministerios en
19. Como el Ecuador, una serie de otros pases de la regin tambin est actualment e reformando o
deba tiendo las func iones fut uras del nivel intermedio , entre ellos Venezuela, Colombia, Per,
Bolivia y Chile.
20. Segn la experiencia int ernacional, la transferencia de recursos humanos en particular lleva con-
sigo muchos problemas.
4 12 E CUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
forma desconcentrada. Mientras que no avance la descentralizacin en la realidad,
es la nica forma de llegar a una transic in.
El Gobernador
Otro debate que ha estado presente en el Ecuador es acerca del rol del Gobernador
de la provincia, act ualment e design ado por el Mini sttO del Interior. Si bien es una
auto ridad adicional al Prefecto (electo), su injerencia en la vida pblica es mnima
dado que sus recursos son ext remadamente limitados. El Gabinet e Provincial ha
funcionado solamente en pocas pr ovincias. Pero emprender una reforma de las
Gobernaciones ahora desviara la atencin de los problemas ms serios y significantes
que tiene la admi nistracin. El verdadero problema consiste en las mltiples enti-
dades del rgimen dependiente que, por ejemplo, en la provincia del Guayas as-
cienden a 220 y en Azuay a 180 diferentes agencias (CONAM 1998). Desde esta
perspectiva, llamat ivas reformas del rgimen dependiente como la eliminacin del
Gobernador, en el fondo son insignificantes".
Si el Gobierno logra efectivamente organizar el nivel int ermedio de acuerdo con
esta fase de transicin, habr a hecho un gran avance para la descentralizacin. Todo
paso ms all requiere de una transferencia de recursos y competencias enmarcada en
las negociaciones est ructuradas que estn en marcha desde el ao 200 l.
Descentralizacin administrativa: Transferencia de competencias
La tr ansferencia de comp etencias debera apunta r a que haya el menor impac to
fiscal posible y que existan las condiciones par a una rend icin de cuentas. Los con-
venios son la va pr incipal por el cual se realiza la tr ansferencia de competencias en
el Ecuador y deberan cont ribuir a alcanzar esta met a. Para que los convenios llenen
los vacos de la descentralizacin, se deben tomar en cuent a los siguientes aspectos
en particular:

Los convenios pueden tr ansferir recursos en forma adecuada slo si las tr ansfe-
rencias inrergubernamentales garant izan un mnimo de correspondencia en-
tre responsabilidad y recursos.
Los convenios pued en establecer una divisin clara de responsabilidades sola-
mente cuando:
(i) se solucione el problema laboral (cont rataciones, derechos, pasivos labo-
rales) y
(ii) se establecen jurisdicciones y autoridades claras.
21. En 1998, la admi nistraci n del president e Mahu ad lanz un Proyecto de Forta lecimient o de las
Gobernaciones que estaba basado en los Gabinetes Provinciales (siguiendo el model o chileno)
con el Gobernador a cargo de un pres up uesto terr itori al (CONAM 1998). Si el Ecuador es
consecuente en seguir el model o espaol de "Autonomas Provinciales" debera ma nt ener las
Gobernac iones, dado que en Espa a tambin existe paralelamente a las autoridades electas . Por
otro lado, los Consejos Provinciales han mani fest ado de que deben ser los nicos go biernos en la
provincia. Part e de este clamo r es el hecho de que una serie de ellos ahora se llama "Gobiernos
Provinciales" para expresar que son en realidad el nico go bierno con legitimidad.
DESCENTBLIZACN
413
Los convenios pueden contribuir a la eficiencia y calidad de los servicios sola-
mente cuando:
(i) se pongan metas en la prestacin de servicios,
(ii) existen sanciones para el incumplimiento de las metas .
El programa de reforma del Ecuador debera solucionar estos puntos abiertos .
Sin embargo, es condicin sinequa non que participe el Ministerio de Economa y
Finanzas en forma regular, activa y comprometida en las negociaciones. Solamente
si ste es el caso se puede saber si la descentralizacin ha encontrado seriedad y
compromiso por parte del Gobierno central. Los acuerdos intragobierno que se
mencionan ms adelante podran comprometer al Ministerio en este sentido .
Condicionar el acceso a las negociaciones
El acceso al Programa de transferencia de competencias debera estar condicionado
a que gobiernos subnacionales cumplan con estndares mnimos en contabilidad y
envo de informes financieros. Esto es necesario porque probablemente no todos los
22 Consejos Provinciales y 140 municipios participantes cumplen con este mnimo
de calidad que luego contribuye a una gestin con responsabilidad .
Previsiones al sistema contractual
El Gobierno debera trabajar con paso acelerado en generar suficientes previsiones
al sistema contractual. Los convenios tipo que se han diseado an no responden
adecuadamente a las mltiples situaciones adversas que se pueden producir; en
particular, se debe profundizar sobre las sanciones en caso de incumplimiento y la
reversibilidad del proceso" .
Generacin de informacin
Se debera generar informacin adicional para la toma de decisiones: el "Estudio de
las Consecuencias de la Transferencia de Competencias" iniciado en 2000 debera
ser realizado para cada uno de los sectores en su conjunto; esto es importante por-
que an no todos los sectores -como Vialidad, Turismo, Agricultura y Ambiente-
conocen los impactos probables que tendra la descentralizacin. El Ministerio de
Educacin es la nica entidad del gobierno central que haba participado en el
estudio.
Transferencia de recursos humanos
Las instituciones del Gobierno y los gobiernos subnacionales an no tienen sufi-
ciente conocimiento sobre el tema laboral. La experiencia en todos los pases de
22. En este sentido, el trabajo previamente realizado por parte de CONAM , AME, CONCOPE y el
Banco Mundial, puede ser una gua para completar los convenios (Banco Mundial, 2002) . Por
otra parte , la Comisin de Competen cias debera tener la facultad de dirimir conflictos en ltima
instancia, quiz con apoyo del Procurador, siempre y cuando este arreglo sea operativo.
414 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Amrica Lat ina muestr a que si los recursos humanos no son pagados por part e de
los gobiernos sub nacionales, e! gobierno central sigue teniendo injerencia en las
decisiones de gas to a nivel local. El Gobierno debe ra conversar estra tgicamente
con los sindicatos en cada uno de los secto res; hubo un dilogo inicial en el sector
Educacin pero probableme nte resulta ms fructfero si existen datos concretos
sobre los pasivos laborales, las indemnizaciones y los fut uros derechos de los em-
pleados p blicos.
Incluir las entidades de "descentralizacin funcional"
Los convenios an se enfocan en tr ansferir las competencias de la adminis t racin en
lnea de los Ministerios sectoriales. Como hemos mencionado, el pri ncipa l pro ble-
ma de la descent ralizacin en e! Ecuador radica en que hay una enorme cantidad de
recur sos admi nist rado fuera de los Minist erios, en una segunda capa de la adminis-
tr acin, consti t uido por los organismos de desar rollo regional, los fondos sociales y
otros; as, todo el proceso de t ransferencia de competencias podra omi tir atacar el
problema central de la descent ralizacin.
Transferencias de competencias condicionadas a resultados
En los sectores ms avanzados en la negociacin, como medio ambiente y turismo,
se debe experimentar con convenios basados en resultados . Como mencionamos,
sin metas claras que per mi ten ser supervisadas no existe conoci miento acerca de la
ut ilidad de la descent ralizacin; y el debate segui r t ornando acerca de! monto de
recursos a ser transferidos, un aspecto importante, pero no e! esencial de la descen-
tr alizacin que apunta aun mejoramiento de la eficiencia y calidad de servicios.
Descentralizacin fiscal
Desde que la Comisin Nacional de Descentralizacin y Autonomas ha presenta-
do e! "Nuevo Modelo de Gest in" en e! ao 2000, no ha habido nuevas propuest as
de reformar ampliamente las finanzas pblicas. En el ao 2001, el Minist erio de
Economa y Finanzas toma el liderazgo y elabora la "Reforma Fiscal" que contiene
algu nas ideas, presentada por la Comisin Nacional. Estas reformas, sin embargo,
paulatinamente han encont rado resistencia t anto en el Minist erio como en el Con-
greso, y poco se ha podido poner en marcha. Una excepcin es la Ley Orgnica de
Responsabilidad, Estabilizacin y Transpa rencia Fiscal pero que an necesita ser
puesta en prctica. De esta manera, quedan pend ientes muchas ot ras reformas de
la descentra lizacin fiscal.
Informacin
Reformar las finanzas pblicas y adoptar un nuevo sistema de t ransferencias supo-
ne tener datos ms confiables, completos y t ransparentes. Como primer paso, se
sugiere cuanti ficar no solamente las t ransferencias que recibe cada Consejo Provin-
D ESCENTRALIZACIN 415
cial y cada Municipio, sino t ambi n cunto gasta el gobierno cent ral en cada pro-
vincia y cantn por part e de
23
:

Los Minist erios,

Los organismos de desarrollo regional,
Los fondos sociales,
Los prst amos int ernacionales,
Las asignaciones ext rapresupuestarias y tr ansferencias discrecionales.
Solame nte si estos datos estn disponibles y son confiables, el debat e de la
descent ralizacin es ms informado y existen las condiciones para la toma de deci-
siones con base. Esto es una condicin para poder adoptar un nuevo sistema de
tr ansferencias. Adicionalment e, se podr a generar informacin como el PIB gene-
rado en cada provincia, que mide el pot encial econmico de las jurisdicciones" :
Esto implica t amb in t ener una gestin presupuest aria basada en los princi-
pios de unidad y universalidad; esto es una necesidad, tanto a nivel nacional como
a nivel local. El envo de informes por part e de los gobiernos subnacionales se debe
hacer cumplir y probabl ement e la ni ca manera de logr arlo es excluir las enti dades
del proceso de descentralizacin que no cumplen con los est ndares mnimos. Te-
ner ms informacin sobr e las finanzas pbl icas t ambin significa disponer de la
herr ami enta del SIGEF en niveles subnacionales. Desde el ao 2000 existen planes
de extenderlo a Municipios y Consejos Provinciales que no se han podido concretar
an en la red de insti t uciones part icipante s como la Cont ralora, AME y CONCOPE.
Debe haber un compromiso de las part es para avanzar -en una pr imera fase- con
pilot aje y luego con una extensin paul at ina hacia ot ros gobiernos subnacionales.
Transferencias
Reformar las tr ansferencias es una de las reformas ms importa ntes que debera
emprender la nueva administrac in. Esto implica definir las bases de distr ibucin y
claros criterios de distr ibucin. Para el fut uro sistema de t ransferencias se debera
generar una visin que tome en cuenta:

Transferencias de recur sos basado en la ent rega de result ados; sin esta regl a no
se puede decir con seguridad qu impacto han generado en trminos de cali-
dad de servicios;
Si esta condicin se cumple, se puede tener regl as menos estrictas en cuanto al
uso de recursos para gasto corriente e inversin; estas regl as generalmente son
difciles de monitor ear y lo mejor es est imul ar decisiones ms autnomas por
parte de los gobiernos locales en vez de det erminar cent ralmente los dest inos
de recursos;
23.
24.
Los trabajos previamente realizados en el marco de la Comisin Nacional de Descent ralizacin y
Autonomas no es suficiente .
En este tema el Gobierno debera toma r el liderazgo para evitar nuevamente discusiones acerca
de la confiabilidad de los datos obrenidos por instituciones de las diferentes regiones del pas,
Costa y Sierra.
416 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

Tener un sano equilibrio entre recursos de libre destinacin y otros para uso
especfico en cada uno de los sectores (salud, educacin);
Las transferencias deberan estimular la generacin de ingresos propios .
Dado que el sistema de financiamiento es tan disperso , como primer paso se
debera enfocar en los de mayor impacto fiscal como la Ley del 15% Ylos fondos
sociales y dejar a una segunda fase las mltiples transferencias que benefician a
provincias particulares. Adicionalmente, se debera considerar el establecimiento
de dos fondos concursables entre diferentes niveles de gobierno.
La Ley del 15%
Los recursos que transfiere Ley del 15% -en realidad violando los principios de la
descentralizacin- son polticamente irrecuperables. En el caso de que el Gobierno
decida transferir ms de los 11% actuales, todos los recursos superiores deberan
estar condicionados a la asuncin de competencias y gestin de resultados. Esto
dara una seal importante a los gobiernos locales sobre un manejo responsable de
las finanzas; esta reforma sera viable cambiando nicamente el Reglamento de la
Ley. En segundo lugar, se debe definir con claridad la base de clculo. La diferencia
entre la Constitucin -que toma como referencia el presupuesto general- y la Ley,
que se refiere a los ingresos corrientes -debera ser resuelto, reafirmando como base
los ingresos corrientes-oEn tercer lugar, el criterio de distribucin que distribuye el
10% de los recursos de la Ley segn partes iguales debera ser anulado. Esta regla
ha contribuido sustancialmente al crecimiento del nmero de municipios dado que
para una parroquia pequea (a ser convertida en cantn), estos recursos significan
una enorme cantidad. En cuarto lugar, las transferencias deberan ser ejecutadas
proporcionalmente a los ingresos realmente obtenidos, sean stos mayores o infe-
riores. Con estas reglas se reafirmara los principios de la coparticipacin.
Fondos sociales
En el esquema actual , la variedad de agencias descentralizadas funcionalmente no
coordinan sus acciones con los Consejos Provinciales y Municipios . Esto, porque en
la prctica son los sistemas de financiamiento -y no leyes de descentralizacin- que
determinan las competencias de las entidades. Por tanto, a largo plazo fondos so-
ciales como FISE y otros deberan ser incorporados a las transferencias corrientes
del gobierno central hacia los municipios y consejos provinciales ; estos fondos de-
beran ser condicionados a un uso especfico" . Una estrategia de transicin o exit
strategy en su primera etapa debera comprender:

25.
Que planes operativos sean aprobados por los respectivos municipios en los
que se realizan actividades.
Que la gestin del fondo se realice con participacin de los consejos provincia-
les o municipios.
Pero todo condicionamiento del gasto implica tambin tener la capacidad para monitorear su
ejecucin.
DESCENTRALIZACIN
Fondo concursable
4 17
Dado que los flujos de recursos son la herramienta ms eficaz para generar relacio-
nes intergubernamentales, se debera procurar establecer vnculos entre los conse-
jos provinciales y los municipios . Salvo los acercamientos en las negociaciones de
competencias, los dos niveles han tenido mayormente una relacin antagnica. Para
estimular mayor cooperacin entre ellos se podra establecer un fondo concursable
(matching grant) ofrecido por parte de los Consejos Provinciales/" hacia los Munici-
pios para servicios con externalidades, como por ejemplo, en sectores como salud y
carreteras, podra ser nutrido por los recursos por transferencias existentes. Por
otro lado, podra haber un fondo concursable entre el gobierno central y los conse-
jos provinciales:"; y entre el gobierno central directamente cqn los municipios . De
esta manera, existira un suficiente nivel de competencia ent re los niveles de gobier-
no al mismo tiempo que garantiza una mayor coordinacin, siempre y cuando las
reglas de uso sean bien definidas .
Ingresos propios
Dado el alto grado de dependencia de los gobiernos subnacionales por parte de
transferencias, es imperativo mejorar sus ingresos propios . El gobierno ya ha empe-
zado a determinar los obstculos principales para mejorar esta situacin (CONAM,
2lb). Es importante reformar las mltiples trabas administrativas que existen,
sobre todo en el impuesto predial como la fuente principal de ingresos de los muni-
cipios. El condicionamiento de las transferencias regulares al aumento del ingreso
ptopio puede ser una va excelente para estimular estas reformas.
Por otro lado, sobre todo para los Consejos Provinciales en particular es im-
portante generar una base de ingresos propios que los haga ms autnomos, por
parte del gobierno central y, por otro lado, que presente la oportunidad para una
mejor rendicin de cuentas por parte de los electores y conrribuyentes" . Sin emb ar-
go, considerando la situacin de las finanzas pblicas nacionales y la informalidad
en el manejo de los recursos, es difcil pensar en conceder nuevos ingresos propios a
los gobiernos subnacionales . La nica posibilidad a mediano plazo existe en esta-
blecer sobretasas a impuestos nacionales que se transfieren a los gobiernos subna-
cionales. La administracin tributaria estara a cargo del gobierno central pero los
recursos corresponderan a los Consejos Provinciales": Pero esta reforma debera
26. Los Consejos Provinciales estn financieramente en una posicin ms dbil que los municipios.
Pero an as, los recursos ofrecidos por part e del Consejos Provincial al Mun icipio en un fondo
concursable segur amente son atractivos par a los gobiernos muni cipales y pueden logr ar la coor-
dinacin. Sera conveniente revisar la experiencia de algunos Estados de Mxico al respecro.
27. En realidad, el agrupamient o de Consejos Provinciales en el "G-S" ha sido inducid o mediant e
incent ivos fiscales por parte del Gobierno cent ral (posible construccin de la carreter a a Manaos).
2S. Se debe tomar en cuent a que los indicadores de dependen cia y autos uficiencia se empeoraran
an ms en caso de que haya transferencias por la asuncin de competencias, dado que stas
tambi n seran financiadas por va de transferencias (caso Venezuela). Esto hace necesario au-
mentar ingresos propios o buscar nuevas fuentes de financiamiento propias.
29. Tcnicament e, las sobrerasas son tr ansferencias, sin embargo, para el cont ribuyent e general-
mente no se hace esta diferenciacin por lo que est imularan la rendicin de cuentas .
418 ECUADOR : UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
estar condicionado a que haya condiciones mnimas de una gestin responsable de
las finanzas por parte de los Consejos Provinciales.
Endeudamiento y responsabilidad fiscal
En cuanto al endeudamiento el Gobierno debera pensar estratgicamente cmo
transmitir seales de mercado a los gobiernos locales; los municipios grandes como
Quito y Guayaquil deberan adicionalmente a los controles administrativos, reali-
zar una evaluacin de la capacidad de endeudamiento por parte de firmas especia-
lizadas y reconocidas internacionalmente. Esto es importante, dado que el Gobierno
an no ha podido sealar a los gobiernos locales en forma creble, que no practicar
ninguna forma de condonacin de deuda. En este sentido, podra adoptarse una
poltica segn la cual los gobiernos locales financieramente inviables estn gober-
nados por el gobierno central hasta recuperar estabilidad; posiblemente, estos in-
centivos polticos son los ms eficaces que los fiscales y han sido puestos en prctica
en diferentes casos inrernacionales".
Adicionalmente, hacer pblicas las condonaciones de deuda del pasado podra
ser una va til para mostrar la severidad del problema y la decisin del Gobierno de
aplicar una poltica diferente . Por otra parte, se debe revelar toda la deuda existente
en gobiernos subnacionales como pagos pendientes y contingencias. Y dado que los
criterios que usa la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia
Fiscal nicamente miden la capacidad de endeudamiento del pasado se podra com-
plementarlos con indicadores que muestran la flexibilidad presupuestaria de gobier-
nos locales, algunos de los riesgos en el portafolio de deuda, el impacto del balance
fiscal en la sostenibilidad de la deuda, y las obligaciones a ser convertidos en deuda.
En este sentido, es importante verificar los indicadores y la informacin que usa el
BEDE para calificar el riesgo crediticio por su validez para la toma de decisiones.
Con estos datos sera posible empezar con un plan de reestructuracin de deuda
que est previsto en la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transpa-
rencia Fiscal. No est clarocuntos gobiernos localesestn en realidad sobreendeudados
-en parte por efecto del Programa de Desarrollo Municipal (PDM 1)- y, por tanto,
requieren reformas sustanciales. Pero es imperativo iniciar estratgicamente con un
refinanciamiento de deuda, basado en criterios claros.
Para que los mecanismos de la Leyde Responsabilidad funcionen adecuadamen-
te, el Ministerio de Economa y Finanzas debera retomar su iniciativa de eliminar las
preasignaciones; pero de esta manera se asegura que el presupuesto tenga ms flexi-
bilidad. Finalmente, toda la gestin presupuestaria del Ministerio debera ser revisa-
da, tal como varios Gobiernos ya han intentado hacerlo. Sin un propio funcionamiento
del presupuesto, no existe garanta alguna de que la Ley tenga efecto. Como primer
paso, el Ministerio de Economa y Finanzas debera analizar detalladamente cules
son los cambios organizacionales y procesales que debe realizar internamente para
aplicar plenamente la responsabilidad fiscal en base de la Ley.
30. Sanciones fiscales incluyen, por ejemplo , acceso restringido a crdito o transferencias. Pases que
aplican sanciones polticas incluyen los EE. Ul.J, (casos de muni cipalidades de Washington D. C.
y Nuev a York) y la Repblica Federal de Alemani a.
DESCENTRALIZACIN 419
Gestin del proceso de descentralizacin
No es probable que el Gobierno pueda emprender una reforma de ral magnitud
como la descentralizacin sin el apoyo de los gobiernos subnacionales. De seguirles
excluyendo en la toma de decisiones significa atraer resistencia poltica, pero de
hacerles participar puede constituir en una herramienta clave para legitimar las
acciones. Por tanto, se recomienda ampliar los participantes de la Comisin Nacio-
nal de Descentralizacin con la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME)
y el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CaNCaPE). No existe nece-
sidad de ampliar tanto el marco de participantes como al iniciar la Comisin en un
ambiente de agitacin y crisis poltica . En este momento, lo que se necesita es una
instancia de coordinacin que sea lo ms operativa posible. Entretanto, CaNAM
seguira funcionando como Secretara Tcnica de la Comisin, pero profundizando
una poltica de apertura al dilogo .
Para iniciar el trabajo por parte del Gobierno se podra pensar en la firma de
un acuerdo de compromiso sobre resultados entre agencias del gobierno central.
ste podra firmarse entre el Presidente de la Repblica, el Ministerio de Economa
y Finanzas, ministerios seleccionados y la Comisin de Descentralizacin. De esta
manera, existe un marco de referencia basado en metas claras para la descentraliza-
cin que deben ser publicadas.
Dado que la descentralizacin es un proceso de cambios incrementales, el
"Nuevo Modelo de Gestin" elaborado por parte de la Comisin Nacional de Des-
cent ralizacin y Autonomas fue conceptualizado como un marco de referencia abier-
to. La idea era publicar y distribuir los avances en la conceptualizacin del nuevo
Estado regularmente. Lamentablemente esto nunca se dio. Para el Gobierno cen-
tral el ideal an son los modelos de descentralizacin perfectos y acabados . Se debe-
ra retomar esta idea inicial y publicar, por ejemplo , los avances que tienen las
provincias en las negociaciones de competencias.
An queda pendiente poner en marcha un sistema de monitoreo. Preferible-
mente, funcionara con la participacin activa de instituciones participantes y de
usuarios de servicios. Tambin contara con un componente neutral de evaluacin
por parte de universidades e institutos de investigacin. Adicionalmente, la genera-
cin y diseminacin de informacin a todo nivel debera ser fomentado. Grupos
meta como estudiantes, padres de familia, usuarios de servicios, comunidades, los
pueblos indgenas y negros del pas y otros ciudadanos, an no cuentan con infor-
macin especfica. De avanzar la descentralizacin con la velocidad acrual -22 Con-
sejos Provinciales y 140 municipios ya han firmado los convenios de transferencia
de competencia- esto se convierte en una necesidad urgente.
Cuadro 17.1 Matri z de acciones de poltica
Prob lemas
Corto plazo
(a junio 2003)
Medidas de poltica
Medi ano pl azo
(2003- 2007)
Indicadores de progr eso Objeti vos/Met as
,/>..
tv
O
1. Estr uctu ra de Estado
y Relaciones
Inrergubernarnenrales:
Problema: La complejidad
del marco inst itucional,
sobre todo en el nivel
intermedio, no permite
la rendicin de cuentas e
induce a ineficiencia en
los servicios.
2. Descentralizacin
Administ rativa:
Transferencia de
Competencias
Problema: AI,o grado de
cent ralidad en la toma
de decisiones en la
prestacin de los
servicios.
El Gobierno emprende una estrategia de
t ransicin (exil J/rateg)') hacia un nivel
inte rmedio descent ralizado. Como
acciones de COrtO plazo se prev:
Para ministerios: El nombramient o de
directores sectoriales provinciales
(mbito desconcent rado minister ial)
con una terna propuesto por el
Prefecto (electo).
Para organismo)de desarrollo regional: Su
Directorio est const ituido por
prefectos provinciales correspondien-
tes a su jurisdiccin (PREDESUR.
CEDEGE, CRM, UDEN R, CREA,
otros) y un representante del
Gobierno cent ral. Aprobacin del
presupuesto por parte de este nuevo
Directorio.
El Gobierno introduce previsiones al
sistema contract ual de transferencia de
competencias, compuesta por las
siguientes reformas:
1. Condicionar el acceso al programa de
transferencia de competencias a
gobiernos subnacionales que cumplan
con estndares mnimos de
contabilidad, gest in presupuest aria y
envo regular de reportes financieros.
2. Clarificar derechos y obligaciones
d aras ent re niveles de gobierno y
completar los convenios t ipo en
trminos de sanciones }' reversibilidad
Transferencia paulatina de competen-
cias y recursos a Consejos Provinciales,
tanto desde Ministerios como desde
Organismos de Desarrollo Regional.
Ampliar la jurisdiccin de Consejos
Provinciales al mbito urbano
condicionado a que haya eleccin por
dist ritos electorales en la parre urbana y
rural.
Eliminar el estatua de 'gobierno
autnomo' a las Junt as Parroquiales y
cambio a una instancia de participa-
cin. Ampliar jurisdiccin al mbito
urbano con arreglo flexible en
municipios grandes,
Renr roducir la representacin indirecta
de municipios en los Consejos
Provinciales.
Realizar casos piloto de transferencia
por resultados en el marco de los
convenios.
En 2003. existen 10 (uno por sector)
Decretos Presidenciales sobre
nombramient o de Dir ectores
Provinciales por cerna.
A finales de 2003, por lo menos 2
Organismos de Desarrollo Regional,
entr e ellos CEDEGE y CREA, tienen
un nuevo Directorio.
En 2004, por lo menos un 40% del
gasto realizado por los Organismos
de Desarrollo Regional est decidido
en coordinacin con los Consejos
Provinciales.
Hasta 2005, por lu menos 30
municipios y 10 consejos provinciales
ejercen nuevas competencias en 3
sectores.
Hasta 2007, por lo menos 50
municipios y 15 consejos provinciales
ejercen nuevas competencias en 3
sectores.
Objetit'o: Mejorar la rendicin de
cuent as en el nivel intermedio y
aumentar la eficiencia de servicios.
M e/al : La prestacin de servicios en el
nivel intermedio se desarrolla sin
superposiciones y con eficiencia.
Objelit'O: Transferir competencias con
el menor impacto fiscal posible y en
un marco de rendicin de cuent as.
M tla: La admi nistracin pblica
cumple con sus responsabilidades en
todos los niveles de gobierno.
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(5
de las trans ferencias. Facultar la
Comisin de Compe tencias de dirimi r
conflictos de competencia en lt ima
instancia.
3. Ge nera r propuestas de solucin a la
transferencia de recursos humanos a
go biernos locales (derechos labor ales,
indemnizaciones). Profundizar el
dilogo con sindicatos con datos
precisos sobre los emp leados pblicos
afectados por la descentralizacin.
(Continuacin Cuadro 17./)
Problemas
COrt o plaz o
(a junio 2003)
Medidas de poltica
Mediano pla zo
(2003- 2007)
Indicadores de progreso Objeti vos/Metas
o
[Ji
n
m
~
c:
~
n
O-
Z
Incluir el Mini sterio de Economa y
Finanzas en las negociaciones sectoriales.
Generacin de informacin: Realizar un
estudio de "las consecuencias de la
descentralizacin" por cada sector (medio
ambiente, agricultura, obr as pblicas,
turismo, bienest ar social, salud) . Publicar
los resultados y discut irlo con consejos
provinciales, muni cipios y Minist erios.
3. Descentral izacin
Fiscal
Probl ema: Un marco de
descent ralizacin fiscal
disperso y discrecional
no permite realizar
gastos eficientes en todos
los niveles de gob ierno.
El Gobierno emprende una reforma de las
finanzas subn acionales con tr es puntos de
ent rada:
1. "Ley del 15%": Sedefine la base de
clculo; se condiciona el aument o de
tr ansferencias adicionales (recursos
sobre el 11%) a la asuncin de
compe tencias y a resulta dos en la
ges tin de servicios.
2. "Ley de Responsahilidad Fiscal": El
Go bierno anuncia la no asuncin de
deudas por part e de gobiernos locales;
publi ca condonaciones de deuda de los
Reformas al sistema de tran sferencias
basad o en las siguient es seis polticas:
l . Const itui r un fondo concursa blc
(malChing grant) entre diferente s
niveles de gobierno para
competencias con exrernalidades
(salud, carreteras): provincial-
muni cipal, centr al-provincial,
central-municipal. El fondo se debe
nutrir de transferencias actua les y
delinea claramente las compete n-
cias y secto res que financia.
En 2003, los 15% (11%) de los
ingresos corrientes se distri buyen en
base a los ingresos efect ivament e
obte nidos .
En 2004 , el 20% de las tr ansferencias
act uales operan en un fondo
concursable.
En 2007 , las Leyes Especiales y las
t ransferencias correspondientes son
unificadas y operan en forma
transp arente.
Objeti vo: Establecer incenti vos fiscales
tr ansparent es para la coordinacin
del gasto .
Meta: La prestacin de servicios se
realiza en forma eficiente y
coordinada entre los diferentes
niveles de gobierno.
.l:>-
N
(Continnacin Cuadro 17. 1)
Pr oblemas
Corto plazo
(a junio 2003)
Medid as de polti ca
Mediano plazo
(2003-2007)
Indicadores de progreso Obj etivos/Metas
,l:>.
N
N
lt imos 5 aos; rastrea y publica
formas de endeudamiento
(cont ingencias, deuda flotant e, pagos
retr asados) en gobiernos locales;
planifica y ejecutar los cambios
organizativos y procedirnenrales en el
Ministerio de Economa y Finanzas
para alcanzar la responsabilidad fiscal
en la prctica.
3. Endeudamiento: El Gobierno emprende
un Plan de Reconversin de Deuda de
municipios y consejos provinciales
sobreendeudados.
4. Informacin: Iniciar la implant acin de
sistema informt ico nico (SIGEF)
que dar datos revelando cunto gasta
el gobierno cent ral en cada provincia y
cantn por part e de Ministerios,
organismos de desarrollo regional,
fondos sociales, las asignaciones
exrrapresupuestales y prstamos
int ernacionales.
2. Incluir los fondos sociales a un
sistema de tr ansferencias
corrientes.
3. Agregar diferent es Leyes Especiales
de transferencia de recursos y
someterlas a regl as de distribucin
claras y transparentes, y basado en
resultados en la gestin; relajar las
reglas sobre el uso en gasto
corriente e inversin; condicionar
t ransferencias al aument o de
ingresos propios.
4. Int roducir principios bsicos de
coparticipacin: permitir que
gobiernos subnacionales participen
proporcionalment e en pocas de
contraccin econmica (evitar
ratcbet effiC/ ); y dist ribuir recursos
de copart icipacin segn ingreso
efect ivo.
'). Experiment ar con sobreeasas a
impuestos nacionales para Consejos
Provinciales y Municipios que
muest ren responsabilidad
financiera.
6. El Ministerio de Economa y
Finanzas enva proyectos de Ley al
Congreso que reducen las
preasignaciones en el presupuesto.
Ingresos Propi os de MlmicipioJy Consejos
Prooinciaies:
El Gobierno enva una serie de
reformas legales al Congreso para
eliminar trabas administ rat ivas e
introducir flexibilidad a la aurogesri n
financiera de gobiernos locales.
En 2007, Muni cipios han aument ado
sus ingresos propios por un 30%.
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lLon/ml/aelOn cuadro 1 / .1 )
Problemas
Corto plazo
(a junio 2003)
Med idas de poltic a
Medi ano plazo
(2003-2007 )
Endeudamient o:
Regul ar el endeudamiento con
indicadores adicionales que muestren la
capacidad real de pago de deuda y el
riesgo en el porta folio. Condicionar
acceso a crdito (adicionalmente) para
Qui to y Guayaquil con evaluaciones
sobre el riesgo credit icio por parte de
firmas interna cionales.
Poltica de lnfonnacin;
1. Elaborar informacin: PIB
pro vincial.
2. Introducir el SIGEF subnacional
conjunta mente con Contra lora, AME y
CONCOrE.
Indicador es de prog reso Objet ivos/Metas
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4. Gestin del Proceso
Descentral izacin:
Problema: Decisiones
sobre el proceso tic
descent ralizacin no
son aceptados por
parte de Municipios
y Consejos
Provinciales y la
sociedad civil.
Ampliar los miembros de la Comisin Nacional
de Descentralizacin y Autonomas: incluir la
Asociacin de Municipios (AME) y el
Consorcio de Consejos Provinciales
(CONCOPE), adicionalmente a los miemb ros
actuales de CONAM (como Secret aria
Tcnica), el Minist crio de Economa y Finanzas
y la Presidencia de la Repbl ica.
Compromiso int ragobierno: El President e
firma un acuerdo basado en el cumplimiento
de metas para el cort o plazo (6 meses) con el
Ministerio de Economa y Finanzas, Minist erios
sect oriales seleccionados, y la Comisin de
Descentra lizacin. Este acuerdo est publicado.
Desarrollar un concepto de Sistema de
Moniroreo sencillo y que est basado en la
part icipacin activa de los Ministerios, gobiernos
subnacionales y usuarios. Definir una lnea de
base en los cantones y provincias que estn en
proceso de negociacin de competencias.
La Comisin act ualiza regularment e el
"Modelo de Gest in" (elaborado en el
ao 2000) en las partes poltico-
territorial, fiscal y adm inistrat ivo,
segn los avances en la formu lacin.
Report es regul ares de monirorco.
realizados con base en participacin de
actores involucrados. La informacin es
pub licada.
Campaa de difusin acerca de la
descentralizacin, segn grupos met a.
Gobiernos locales part icipan
voluntariament e en la Comisin
Nacional de Descentralizacin.
Ministerios sectoriales, AME y
CONCOPE buscan la asistencia
tcnica de CONAM.
CONAM es invitado a foros sobre
descent ralizacin por parte de la
sociedad civil.
Acrualizaciones al ..Modelo de
Gesd n" publicados y distri buidos
regul arment e.
Reportes de manitoreo regulares y
publicados.
Objetivo: Legitimar las decisiones del
Gobierno centr al frent e a gobiernos
locales y la sociedad civil y garant izar
la coordinacin de la
impleme ntacin.
Afel ; Gobierno cent ral, consejos
provin ciales y municipios aceptan el
proceso de descent ralizacin y la
ejecucin es coordinada.
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VO
Anexo
Cuadro 17A. l Leyes especiales que regulan la transfer enci a de recursos y la pa rticipacin en rentas a favor de municipi os y conse jos
provinci ales
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Ley No . R.O. Fecha Mon co/% Fuen te Criterios Uso
Fondo de Salvamento del 82 838 23/dic/87 Localidades espectculos Restauracin, conservacin y
Patrimonio Cultural 0,03 pblicos proteccin de bienes
histricos, artsticos y
t'I"l
cultu rales
n
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Presupuesto del Fondo de >
0, 1 Emergencias Nacionales Inversiones
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(FONEN) 1':
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Fondo de Desarrollo 46 28 1 n/sep/89 1% de transacciones de 20% Consejo Provincial Saneamiento ambiental
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Provincial de Bolvar 7,5% operaciones de crdito en 16% Gua randa Alcant arillado
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moneda nacional 16% Chillanes Desarrollo urbano
CJ
'" 16% Chimbo
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16% San Miguel
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16% Echeanda m
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Decreto legislativo de 47 28 1 n /sep/89 Facturas de energa de INECEL 60% mu nicipios de Azuay, Caa r y Morona 100% para infraest ruct ura
Z
O'
asignaciones a favor de las 5% a empresas elctricas por Santiago :;::
provincias de Azuay, Caar y generacin de centrales de 40% CREA 80% ejecucin de obras
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Morona Santiago Pisayambo, Paut e y Agoyn 20% forest acin
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C/>
Fondo de Saneamient o 57 344 28/dic/BY Ingresos Aut oridad Portuaria 20% Consejo Provincial Riego, drenaje y vialidad
O
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Ambient al, Vialidad y Riego 10% Puert o Bolvar
>
de la Provincia de El Oro 1% de operaciones en moneda 60% municipios Saneamient o y vialidad
e-
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(FONDORO) 5% nacional 20% municipios en funcin de poblacin Respaldar cr ditos del BdE
'"
Obras de desarrollo
r-
Z
Fondo de Desarrollo 65 395 14/mar190 Ingresos corrientes totales del 47.5% aporre al capital del BdE e
Provincial (FONDEPRO) 2% 47. 5% Consejos provinciales e INGALA: 25% CONCOPE
'"
presupuesto
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por poblacin y 75% equitat ivo
O
0.5% CONCOPE
:;::
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i5
(Continuaci" Cuadro 17A .1)
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Ley No. R. O. Fec ha Momo/% Fue nte Criterios Uso
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(")
'"
Fondo de Desarrollo 72 441 21/may/90 1ngresos corrientes netos del
Z
...,
Seccional (FODESEC) 2% presupuesto ~
distribuido: Muni cipios capit ales de provi ncia: 25 % Quito,
r-
2% 25% Gu ayaquil, 50% orros equitativamente ~
(")
20% consejos provinciales (60 % poblaci n, 70% gaseo corriente/ inversin
6
Z
98 % 20 % NBI , 20 % Eficiencia adm inistr ati va y 30% inversin zona rural
eficacia fiscal)
75% mu nicipios: 60% mu nicipios (60% 40% BdE: Fond u de inversin
poblacin, 30% NB I, 10 eficiencia adrninist rari-
Previo a distribucin de ingresos va y eficacia fiscal; 40% BdE
3.000 petr oleros qu e recibe el Estado 5% emergencias Organismos seccionales
millones
Prog rama de Vialidad Rural 75 455 11/jun/90 Presupues to Gen eral del Est ado Cont raparte crditos BdE Fideicomiso crditos BdE
de la Provincia de Manab 10.000
millones
hasta 2002
Otras
asignaciones
presupues ta-
rias
Fondu de Riego de la 93 501 16/agu /90 Presupuesto General del Estado
Provincia de Cot opax i \. 000
millones
desde 1991
Fondo pa ra el Secto r 115 61 2 28/ene/9 1 1% operaciones de crdito en 30% Consejo Provi ncial Plan provinci al de riego
Agropecuario de la Provincia 12,5% moneda nacional Caminos vecinales, irrigacin,
de Chimborazo 20% municipi u de Riobamba forestaci n
50%equitativo ent re rest o de cantones Mercado zonal y saneamiento
ambi ent al
Fondos de Desarrollo de las 122 676 3/ may/9 1 Facturacin por servicios 50 % Consejo Provincial
Provincias de la Regin 2,5% petroleros a Petroecuador de las 20 % capita l de provincia Centros de acupiu y
Amaznica emp resas nacionales 30%equitativo entre consejos provinciales saneamiento ambiental
Facturacin por servicios restantes Obras de infraestructura
4,5% petroleros a Perroecuador de urbana y rural de Sucumbas,
empresas extranjeras Napa, Past aza, Morona J:>-
Santiago, Zamora Chinchipe y
IV
Orellana
VI
(Continuacin Cuadro l7A . l)
J>..
N
0\
Ley No . R.O. Fecha Monto!% Fuente Criterios Uso
40 S. 248 7/ago/89 Por barr il de petr leo Equ itativo para Napa, Esmeraldas y Sucumbas 50% obras de infraestr uct ura
USS 5 ctvs, tr ansport ado por el oleoduct o de los muni cipios
50% obras de infraestru ct ura
de los consejos provinciales
10 30 21/sep/92 Por barril de pet rleo producido BdE repar te 80 % proyecros de vialidad y
USS 10 en la regin Amaznica 30%consejos provinciales saneamiento ambiental
tTl
ctvs. 60% mu nicipios (55% equit ativo, 45 % 20 %gasro corriente (")
poblacin)
~
10% Fondo regional
"
O
~
Fondo de Desarrollo de la 145 899 23/mar/92 1% operaciones de crdito en 25% Consejo Provincial Estudios, construcci n,
c:
Provincia de Pichincha 15% moneda nacional 25% Quiro mejoramiento de caminos Z
50 % equitativo entre el resto de cantones vecinales y obras de
>
>
infraestructura en parroquias o
urbanas y rurales
m
Z
" Fondo de Desarrollo de la 146 899 23/mar/92 Diferencial cambiario de 20% Consejo Provincial Obras de vialidad e
>
m
Provincia de Carchi 15% transacciones semanales del 27,5% Tulcn infraestructura urbana y rural
(")
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BCE 16,5 % Mont far Z
1% operaciones de crdito en 11% Espejo
O,
:
15% moneda nacional 9% Bolvar

9% Mira >
7% Dacha
<
'" O
Distribucin del 15% del sIn 27 20/mar/97 Ingr esos del presupu esto del 70% municipios (50% NBI, 40% poblacin, Planes de desarrollo
(")
;;:
Presupuesto del Gobierno 15% go bierno central con excepcin 10% equit ativo) econmico, social y cultural ...
Cent ral de los provenientes de crditos 30% consejos provinciales (50% NBI, 40% o
m
internos y externos poblacin, 10% superficie)
...
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e
m
Susti tut iva de la ley que crea 92 335 9/ jun/98 Impuesto del 1% a compra- 70 % municipios Obras de vialidad
<
O
el Fondo de Vialidad de la 100% vent a de vehculos usados 30% consejo provincial Equipo caminero :
Provincia de Loja Peaje vas rehabilit adas
::
m
(FONDVIAL) Z
i5
(Continuacin Cuadro 17A.l)
Ley
Creacin de
CORPECUA DOR
No. R.O. Fech a Monto/%
10 S. 378 7/ago/98
100%
25%
10%
0, 7%
Fuent e
Peaje vas rehabi litadas
Renta liquida anual del Fondo
de solidaridad. Donaciones y
subvenciones
Participaci n del Estado en
incremento de exportaciones
petro leras
Export acione s de banano
Prstamos a nombre del Estado
Prst amos a nombre de
Corpecuador
Asignaciones presupue starias
Criterios Uso
Reconstruccin de zonas
afectadas por el Fenmeno de
El Nio
Inversin proporcional al dao
por el fenmen o de El Nio
ti
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Fuente: Citado por CONAM (2000), Propuesta del N u , , ~ />lodelo de Gestinparael Ecuador;
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N
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18
La administracin de justicia
1
A pesar de los progresos alcanzados en aspectos especificos dentro del programa de reforma
judicial, la gente notiene confianza enel sistema formalde administracinde[usticiaecua-
toriano, porque noesfcilmente accesible, es lento e ineficiente y es percibido comovlllnerablea
actos de corrapcin. Estos problemas a Sil vez seasocian conla escasa preparacinprofesional
de los operadores del sistema, la limitada disponibilidad de recursos y el empleo de modelos
inadecuados de administraciny control. Un Plan Integral de Reforma, aprobado en 1996
y revisado en 2001, ha cumplido la fase inicial, destinada a sentar bases para cambios
f mllros, de mayordimensin. Pero noha logrado todava mej orarla administracin de[us-
ticia endimensiones qllesean perceptibles porelpblico. En este contexto, es opinin del sector
privadoy resto de la sociedad civil qlle IIn proceso coherente e integral es indispensable para
lograr resultados de mediano plazo. Ello conlleva acciones orientadas a recuperarla confian-
za pblica enla administracinde[usticia, a mejorar la calidad profesional de los [ueces, la
eficiencia en los sistemas degestin y administracin y la ampliacin del acceso a la justicia.
Tal proceso debe profllndizar y ampliar lo logrado, no ignorndolo, sino apoyndose en l.
Estoobliga a reconsiderartantolos aspectos normativos, comolas caractersticas delos opera-
dores, los costos, la mfraestruauray los sistemas deadministraciny gestin. Obliga tambin
a reconsiderarla sitsacinde la Funcin judciai, y de instituciones como el Tribunal Cons-
titucionaly el Ministerio Pblico, formalmente aut nomos, peroCllYO desempeo incide en los
resultados.
A. Los problemas persi stentes
A pesar de los prog resos alcanzados en aspectos especficos de las reformas anterio-
res (ver Anexo 1), los problemas son los mismos: el sistema formal de administra-
cin de justicia no es fcilmente asequible, su funcionamiento es lento y el sentido
de sus decisiones ofrece poca seguridad. La poblacin, en consecuencia, no tiene
confianza en el sistema.
1. Est a Not a ha sido preparada por la Unidad de Reforma Legal y Judicial de la Vicepresidencia
Legal del Banco Mundial.
430
Falta de acceso
EC UADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENI O
Aunque el tema no se ha afrontado en un estudio sistemtico, hay elementos que
permiten sostener que el costo que representan los servicios de justicia para el p-
blico, limita el acceso, es decir, la posibilidad de que la poblacin resuelva sus con-
flictos haciendo uso del sistema formal de administracin de justicia. El factor
geogrfico suele ser otro limitanre, as como la disfuncionalidad de las soluciones o
su falta de oportunidad.
Costos
Desde que el Consejo Nacional de la Judicatura estableci el sistema de tasas judi-
ciales, el nmero de demandas civiles propuestas en todo el pas, ha ido decrecien-
do, a pesar del incremento en la poblaci n (Cuadro 18.1) .
Cuadro 18.1 Causas civiles ingresadas en los juzgados del pas'
Ao 1998
139.354
Ao 1999
125.057
Ao 2000
106.659
Ao 2001
92.427
El costo de la tasa ha sido suficiente en una situacin de crisis econmica para
que la poblac in prefiera renunciar a la posibilidad de reclamar sus derechos, o
buscar otra va para solucionarlos, o disminuir la demanda de servicios formales, o
sustituirla para buscar otras vias de solucin.
La difusin de los medios alternativos de solucin de conflictos ha sido uno de
los aspectos positivos del proceso de reforma y habr que profundizarla. Pero a
pesar de que se han instalado legalmente 30 centros de mediacin y se han desarrolla-
do programas para formar mediadores comunitarios en las zonas marginales, no pue-
de decirse que la disminucin del nmero de demandas civiles obedezca a que las
personas prefirieron acudir a la mediacin o al arbitraj e. Los informes de los centros
en cuanto al nmero de casos atendidos , no permiten llegar a esa conclusi n",
La actuaci n de ciertas autoridades locales, fuera del mbito de sus atribucio-
nes legales, sigue siendo frecuente especialmente en las zonas rurales. El caso de los
tenientes polticos, que son autoridades del orden administrativo dependientes del
Ejecutivo, es el caso ms conocido. Hacen las veces de jueces, a petici n de parte,
sin tener autoridad pata ello. El problema de este tipo de solucin no reside sola-
mente en su ilegalidad, sino en la imposibilidad formal de exigir el cumplimient o
de lo resuelto y en el hecho de que el sistema es proclive a abusos.
La solucin no pasa necesariamente por la supresin de las tasas, sino por una
revisin del sistema, que comprenda no solamente las tarifas vigentes, sino los con-
ceptos , de manera que mantenindose el principio, la carga no pese sobre quien
reclama un derecho. El cobro no debera hacerse al comenzar el caso, por ejemplo ,
sino una vez que el juez establezca si hubo o no fundamento para plantearlo.
2. Consejo Nacional de la Judicarura, Informe nacional del movimiento de causas, ao 200 1.
3. Projust icia, Evalllacin de impacto del proyectode reformajlldicial, Quito, agosto 200 l .
LA ADMINISTRACIN DE J USTICIA 431
Hay que tener en consideracin, finalmente, que la administracin de just icia
es un servicio indispensable para la sociedad y que debe ser financiado primordial-
mente por el Estado. A este propsito es necesario advertir que a pesar del incre-
mento cuantitativo, la participacin porcentual del presupuesto judicial en el
presupuesto del Estado ha ido decreciendo y es el ms bajo de la regin Andina
(Cuadro 18.2).
Cuadro 18.2 Gasto en justicia como porcentaje del presupuesto del Estado"
Pas
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela
% presupuesto
3,00
0,83
4,62
0,74
1,43
2,39
Asimismo, Ecuador es el pas con menor ndice per cpita en cuanto a inver-
sin en justicia (Cuadro 18.3).
Cuadro 18.3 Presupuesto judicial per cpita en la regin Andina
Pas
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela
Monto (en US$)
64. 166.666
155.339.806
347.63 1.979
20.949.272
132.3 19.506
653. 059 .868
Poblacin (en miles)
7.773
14.622
37.065
11.937
24.371
22.777
Indicador
8,3
10,6
9,4
1,8
5,4
28.7
Sin per juicio de mejorar los sistemas de planificacin y de gesti n presupues-
taria, no puede perderse de vista que dentro del proceso de reforma hay acciones
que demandan inversiones imposibl es de financiar con el actual presupuesto judi-
cial, el cual se dest ina casi exclusivamente a cubrir gastos corrientes, principalmen-
te remuneraciones (Cuadro 18.4).
Cuadro 18.4 Estructura del gasto" (ao 2001)
Concepto
Remuneraciones
Servicios
Suministros
%
92,5
5,8
1.7
4. Indi cadores Judiciales, Comisin Andina de Jurist as, 2000.
5. Consejo Nacional de la Judicatura, Informe a la Corte Suprema: ao2001, Quito, 2002.
432 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Asistencia legal
Ni la difusin de los medios alternativos, ni la revisin del sistema de tasas resultan
suficientes, sin embargo. No hay que olvidar que en Ecuador, por exigencia legal,
todo reclamo o peticin ante una autoridad pblica debe estar respaldado por la
firma de un abogado en ejercicio. De manera que al costo de la tasa judicial, hay
que agregar necesariamente el del servicio profesional.
La falta de servicios profesionales especialmente para personas de escasos re-
cursos y para los grupos ms vulnerables de la sociedad, debe contrarrestarse con la
extensin de los servicios existentes y la creacin de otros nuevos.
La funcionalidad
Para una poblacin en su mayora pobre, un sistema de justicia basado en ltimo
trmino en la reparacin monetaria del perjuicio a cabo de un procedimiento que
puede durar, en el mejor de los casos, algo ms de un ao, resulta disfuncional. Tam-
bin lo es desde el punto de vista econmico, puesto que se trata de conflictos en los
que el valor en discusin est por debajo del costo que demandara recuperarlo.
La revisin del sistema procesal debera contemplar entre sus objetivos la dife-
renciacin en los procedimientos, creando uno especial para los casos de pequea
cuanta, que sea de fcil acceso, especialmente gil, con la posibilidad de que las
soluciones se adapten mejor a las necesidades de cada caso.
Falta de confianza en el sistema
El sistema de justicia es percibido por el pblico como poco confiable . Hay tres
factores que contribuyen a ello: la corrupcin, la politizacin y la incertidumbre
frente al sentido de las decisiones.
Corrupcin
Ecuador suscribi la Convencin Interamericana contra la Corrupcin en 1996 y la
ratific en mayo de 1997 . Sin embargo, la legislacin nacional no se ha modificado
todava en los trminos previstos en la Convencin: no se han definido parmetros de
conducta para el ejerciciode funciones pblicas, en los que claramente se ident ifiquen
las situaciones de conflicto de intereses, ni hay sistemas de proteccin para las perso-
nas que en buena fe reportan actos de corrupcin. En la legislacin penal , figuras
como el enriquecimiento ilcito no tienen la amplitud que la Convencin prev.
La literatura relativa a la corrupcin suele referirse a un conjunto de factores
que crea un clima propicio para que se institucionalice la corrupcin: procedimien-
tos poco transparentes, registros y estadsticas poco confiables, atribuciones decisorias
concentradas en los mismos funcionarios, salarios bajos, inexistencia de mecanis -
mos de evaluacin del desempeo, falta de incentivos. Todos estos elementos pue-
den encontrarse en el sistema ecuatoriano de administracin de justicia.
En el sector justicia, no se ha definido una poltica contra la corrupcin ni
existe una respuesta institucional adecuada para disminuir la incidencia del fen-
meno . El problema se trata caso por caso, mediante medidas posteriores, cuando
LA ADMINISTRACIN DE J USTICIA
433
por alguna circunsrancia se descubre el hecho, pero ni la Funcin]udicial, ni el
Ministerio Pblico cuentan con sistemas internos de seguimiento que permitan
identificar casos de corrupcin. Tampoco existe un plan de prevencin, ni medios
para llevar adelante una investigaci n eficaz.
No hay un cdigo de conducta para funcionarios judiciales, ni tampoco para el
ejercicio de la abogaca. Los principios generales que enuncia la Ley Orgnica vi-
gent e no se ajustan a los requerimientos de la Convencin Interamericana ni a las
pautas internacionales.
La falta de reglas que establezcan con claridad la conducta que se espera desde
el punto de vista tico es otro de los factores a considerar. Las normas existentes en
la Ley Orgnica son muy generales y distan mucho de ofrecer la referencia detalla-
da que se espera de un cdigo de conducta para jueces y funcionarios.
La corrupcin, por cierto, no puede combatirse poniendo atencin solamente
en los funcionarios judiciales y en el personal auxiliar. Hay que mirar tambin a los
abogados y sus parmetros de comportamiento profesional. En este campo, se ad-
vierte la misma ausenci a de un cdigo de conducta profesional. Y un sistema de
sanciones de funcionamiento irregular, confiado a los mismos gremios profesiona-
les, que pone atencin a las faltas relacionadas con la competencia desleal en el
ejercicio profesional y la falta de solidaridad y cortesa en las relaciones entre aboga-
dos, ms que en los casos de corrupcin.
Politizacin
La independencia de los jueces es condicin indispensable para una administracin
de justicia imparcial. Ninguna iniciativa de reforma podra considerarse exitosa, si
no se asegura en primer lugar que las decisiones judiciales correspondan al mrito
de las pruebas aportadas, antes que a consideraciones vinculadas con el ejercicio del
poder pol tico",
El inters de la clase poltica en la administracin de just icia, no es solamente
burocrtico, en el sentido de conseguir colocar en los cargos judiciales a personas a
quienes debe retribuirse el esfuerzo hecho a favor de determinada causa. Es tam-
bin prctico y tiene que ver con el ejercicio del poder y particularmente con lo que
se ha denominado la judicializacin de la poltica, es decir, el uso del enjuiciamiento
en contra de alguien, como instrumento para conseguir ciertos fines pr cticos di-
rectamente relacionados con el rdito poltico inmediato.
De ah que la justicia penal haya sido sealada como el mbito en el que con
mayor frecuencia se advierte la influencia poltica. sta se ejerce selectivamente, de
manera que no afecta la mayora de los casos, pero s los ms visibles, aquellos que
por la naturaleza del asunto o por la identidad de los implicados, tienen trascen-
denci a pblica o consecuencias polticas .
Hay casos que fcilmente pueden documentarse: el Congreso Nacional, sin
tener atribuciones para ello, ha dispuesto ms de una vez que se inicien procesos
penales contra determinadas personas, afirmando que han cometido infracciones
penales, pero sin haberlas sometido a un procedimiento previo en el cual se haya
respet ado las reglas del debido proceso.
6. Banco Mundi al, lnitiatives in legal andjudicial reform, Legal Vice Presidency, 2002.
434 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
En casos como ste, est en cuestin la independencia del Mini sterio Pblico,
ms que la de los jueces. El elemento que le vuelve al cargo de Fiscal General
especialmente dbil frente al poder poltico, es la posibilidad del llamado juicio
poltico, gracias al cual el parecer de una mayora legislat iva coyunt ura lmente con-
formada, podra remover al Fiscal de su cargo.
Cosa semejante ocurre con el Tribunal Constitucional, cuyo grado de politizacin
ha sido admi tido pblicament e por los sectores de opinin ms diversos y por la
misma clase poltica. La ausencia de imparcialidad en las decisiones de este orga nis-
mo genera peligrosos niveles de incertidumbre, debido a la importancia de sus
atrib uciones, que compre nden inclusive la posibilidad de dejar sin efecto una ley
formalmente vigente o cualquier otro acto de auto ridad .
Otro escenario en el cual suele mencionarse como frecuente la influencia pol-
t ica es la designacin de los magistr ados y jueces.
En lugar de mirar a la Funcin J udicial como vctima, hay la tendencia a
presenta rla como la culpable de la politizacin. Para combati r la politizacin, hay
que fortalecer la independencia judicial, lo cual no se logra propiciando la interven-
cin. En este sentido, result an especialmente peligrosas las iniciativas orientadas a
man ipular la composicin de los orga nismos judiciales, cambiando a las personas,
en lugar de ocuparse de los sistemas .
Escasa calidad profesional
La falta de coherencia en las decisiones, puesta en evidencia cuando el mismo tipo
de asunto recibe por parte de los jueces soluciones diferentes, suele vincularse por el
pblico con casos de corrupcin. En el caso ecuatoriano, sin embargo, hay otro
factor que conduce al mismo resultado : las limit aciones en la formacin profesional
de los jueces. Para lograr soluciones coherentes se requiere de conocimiento del
tema y de informacin acerca de lo que ot ros jueces han hecho en casos semejantes.
En cuanto a lo primero, hay que considerar que los jueces no reciben forma -
cin profesional alguna, adems de sus est udios de abogaca . En cuanto a la infor-
macin, las resoluciones judiciales no se publican, salvo las de la Corte Suprema,
pero son contados los casos en los que los jueces citan precedentes en sus sentencias
o discuten la forma en que otros jueces han resuelto casos semejantes.
La sit uacin se complica cuando se advierte que la propia Corte Suprema sufre
del mismo mal: los casos de decisiones contradictorias son numerosos y la Corte
pocas veces ejercita su atribucin de unificar la jurisprudencia mediante regulacio-
nes de carcter gene ral. Uno de los factores que cont ribuye a que las cont radiccio-
nes sean frecuentes, es la existencia de varias salas para la misma materia, sin que al
resolver los casos una sala repare en el sentido de las decisiones de la otra.
Ms saludable que esperar a que el problema se solucione post[actum, median-
te la expedicin de una regla general, resultara modificar el sistema de tr abajo, de
manera que la eventual cont radiccin pueda detec tarse antes de que la decisin
haya sido formalmente aprobada. La solucin alternativa es ms radical, pero ms
comp leja en su implementacin: reducir el nmero de salas, de manera que sola-
mente quede una por materia.
LA ADMINISTRACIN DE J USTICIA
Lentitud
43 5
La administr acin de justicia ecuatoriana es lent a. La duracin media de un juicio
civil ordinario es de tr es aos, en Qu ito. En la mayora de las dependencias judicia-
les ingresan al ao ms casos de los que se despachan en e! mismo perodo. El
nmero de casos represados en todo el sistema a diciembre del ao 2001 ascende-
ra, segn la informacin de! CN], a casi 800 mil.
La prop orcin vara segn e! tipo de dependencia y su ubicacin. En Quito,
Guayaquil y Cuenca, las Cortes Super iores tienen menos causas represadas que los
juzgados de pr imera inst ancia. En las dems provincias, ocur re lo contrario: los
juzgados de primera instancia tienen poca carga, mientras en las Cortes Superi ores
e! nmero de casos rezagados es mayor.
Los elementos que cont ribuyen a este result ado tienen que ver ms con los
sistemas de gestin, que con el nmero de juzgados o su ubicaci n", El desempeo
de los juzgados piloto establecidos dentro del progr ama de reforma judicial, mues-
tr a que el t iempo promedio de duracin de un juicio civil se ha reducido dr amtica-
mente, segn datos conte nidos en los informes de Projusticia:
Cuadro 18.5 Duracin de un juicio ordinario (Quito)
Juzgado
Primero
Segundo
Tercero
Cuarto
Quinto
Undcimo
Duodcimo
Das promed io
etapa no piloto
1.185
1.207
1.732
1.260
\. 096
1.717
840
D as promedio
etapa pilot o
266
175
332
297
204
422
236
Asimismo, la aplicacin de! nuevo sistema de gestin ha permitido aumenta r
el porcentaje de casos resueltos en relacin con los ingresados:
Cuadro 18.6 Causas terminadas en relacin con las ingresadas en juzgados piloto (%)
Ciuda d
Quito
Guayaquil
Cuenca
Ao 2000
8,56
19, 1
44
Ao 2001
27,38
54,29
134, 66
El nuevo sistema de gest in ha sido aplicado apenas en 26 juzgados de pr ime-
ra instancia en la primera etapa y se ha extendido, en la segunda et apa a otros 45
juzgados en las ciudades d ~ Quito, Guayaquil y Cuenca.
7. Eduardo Buscaglia y Mara Dakolias, Judicial reform in Latin American Courts: The Experience in
Argentina and Ecuador, World Bank Techn ical Paper No. 350, Banco Mundial, Washi ngton ,
1996.
436 E CUADOR: UNA AGENDA ECONM ICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
B. Recomendaciones
Reforma legal
La Ley Orgnica
La nueva Ley Orgnica de la Funcin Judicial, llamada a poner en prerica y a
desarrollar las reformas constit ucionales ati nentes al gobierno y admi nist racin del
sistema, todava no ha podido ser expedida.
Es en esta ley en donde deben definirse las cuestiones fundamentales para la
organizacin y el funcionamiento de la administrac in de justicia, tales como:

El procedimiento para la seleccin de los candidatos a llenar las vacantes en la

Corte Supr ema mediante el sistema de cooptacin;
El lmite de edad para los magistrados;
El procedimiento para su juzgamiento y remocin;
El sistema de tr abajo al inte rior de los tribunales;
El alcance y caraerersticas de la carrera judicial; y,
El rgi men disciplinario para jueces, abog ados y personal auxiliar.
La tr ascendencia de los temas ha dado lugar a que se presente n en el Cong reso
proyectos cont rapuestos. A pesar de los inte ntos para conciliar posiciones, ninguno
de los proyectos ha sido presentado a debate todava .
La posibilidad de dar impulso a la promulgacin de esta ley ofrece una oportu -
nidad nica para modificar profundamente la organizacin, e! sistema de tr abajo,
los mecanismos de control y las formas de parti cipacin de la sociedad civil en el
funcionamiento de la justicia. Trat ndose de una ley orgni ca, su apro bacin re-
quiere de una mayora calificada en e! Congreso o de una estra teg ia orientada a
conseguir el apoyo popular para las disposiciones fundamentales respecto de las
cuales no se consiga suficiente respaldo legislat ivo.
El proyecto preparado por la propia Corte Suprema puede servir de punto de
part ida", debie ndo agregarse al menos dos de los temas fundamentales que la Cort e
no aprob: e! procedimiento para la seleccin de candidatos cuando deban llenarse
las vacantes en la Corte Suprema y el lmite de edad para e! desempeo de la magis -
tr atura.
Ambos meca nismos sirven para conseg uir tr ansparencia y dinamizar la inte-
gracin del tr ibunal supremo, sin lesionar la independencia judicial". El tema es
crtico para e! funcionamiento de! sistema de just icia10.
Complementariamente, deberan tambin exped irse las normas destinadas a
poner en prctica e! principio de unidad jurisdiccional. Este principio tiene que ver
con la indepe ndencia en la admi nist racin de justicia, tanto como con la necesidad
8. Sant iago Andrade Ubidia, La necesidad de una nueua Ley Orgnica para la Fnnci n fudi cia], f uris
Dicti o, 4, Qu ito, 200 2
9 . Gllidance for Promoting Jlldicial l ndependence and impa rtia lity, U. S. Agency for Int ern at ional
Development , Office of Democracy and Governance, Techni cal publicat ion series, noviembre,
200 1.
10. Si se fija el lmire de edad en 70 aos, como se ha propuesto, nueve magistrados dej aran la Corte
en el 2003 . Con las dos vacantes actu almente exist entes, llegaran a l Ilas que deban llenarse.
LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
437
de garantizar el acceso a una revisin judicial de las decisiones administrativas con-
forme a los principios del debido proceso.
La reforma procesal
Las reformas necesarias para la aplicacin del procedimiento oral no se han expedi-
do, a pesar de que el plazo fijado por la Constituyente de 1998 expir el 10 de
agosto del ao 2002. El cambio es importante no solamente por razones de calidad,
sino tambin para garantizar mayor transparencia en el procedimiento. El sistema
oral ofrece accesodirecto a la presentacin de la prueba, a los debates respecto de su
trascendencia procesal y a los motivos de la decisin, de manera que la actividad del
juez y la de los abogados de las partes queda expuesta al juicio pblico.
El establecimiento de jueces y de procedimientos adecuados para atender las
necesidades de los ms pobres, con las garantas pero sin los rigores formales del
procedimiento judicial civil comn, se manifiesta tambin como urgente. A este
respecto, la experiencia de los Juzgados Especiales Federales establecidos en Brasil,
puede ofrecer interesantes elementos para el diseo e implantacin de la reforma.
La reforma procesal penal debe completarse, con la introduccin de normas
que conviertan al procedimiento oral en uno de carcter contradictorio, sin rezagos
inquisitivos!' y con el establecimiento del sistema de defensa p blica' :'.
La justicia de paz y el derecho a la diversidad
No se ha expedido la Ley necesaria para definir las funciones y el procedimiento
para los Jueces de Paz, cuya creacin fue prevista por las reformas de 1998. En
cambio, con respecto a los jueces de familia, aunque su jurisdiccin territorial y su
competencia quedaron definidas mediante una reforma a la antigua Ley Orgnica
de la Funcin Judicial, no se han provisto los cargos. La falta de consenso al interior
de la Corte Suprema ha impedido que se apruebe un proyecto destinado a transfor-
mar varios juzgados del trabajo y de inquilinato de Quito, Guayaquil y Cuenca, en
juzgados de familia, en tanto se dispone de los recursos necesarios para establecer-
los en el resto del pas.
Tampoco se ha expedido todava la legislacin necesaria para hacer efectivo el
ejercicioordenado de las funciones de justicia reconocidas constitucionalmente a las
autoridades de los pueblos indgenas para la solucin de sus conflictos internos.
La independencia judicial
El respeto a la independencia de los jueces no depende solamente de la Funcin
Judicial. Ningn mecanismo para preservarla ser ms eficaz que la conviccin
cvica acerca de su necesidad, convertida en poltica efectiva y norma de conducta
de las dems funciones.
11. Existe un proyecro desarrollado por la Fundacin Esquel, con apoyo de USAID.
12. Existe un proyecro preparado dentro del programa de Projusticia,
438 ECUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
El Poder Ejecutivo, como colegislador, tiene en este sentido un papel central,
dado que ninguna iniciativa de reforma podra concretarse sin su participacin.
Las previsiones para reforzar la independencia judicial tienen que ver con los
aspectos siguientes:
Designaciones
La Corte Suprema tiene la facultad de llenar las vacantes que se produzcan en su
seno, pero no existe norma alguna que defina los procedimientos de seleccin. La
nueva Ley Orgnica de la Funcin Judicial debera incorporarlos, para asegurar la
publicidad y transparencia del procedimiento y garantizar la participacin de la
sociedad civil.
Cualquiera sea el rgano nominador, s se debe hacer ms de un nombramien-
to a la vez, hay la posibilidad de que se produzca un acuerdo de mutuo beneficio, a
consecuencia del cual queda anulada la eficacia de cualquier proceso de seleccin.
stos, en consecuencia, deberan en lo posible orientarse a la provisin de un solo
puesto en cada ocasin, de manera que no comience el proceso siguiente mientras
el otro cargo no haya sido provisto. Esto es especialmente importante para la pro-
visin de los cargos vacantes en la Corte Suprema y las nominaciones en el Tribunal
Constitucional, el Consejo Nacional de la Judicatura y los dems rganos pluri-
personales.
Rendicin de cuentas
La Corte Suprema y el Tribunal Constitucional son ejemplo de posiciones extremas
en cuanto a los sistemas de rendicin de cuentas. Mientras que la Corte Suprema no
est sujeta al control de rgano alguno, el Tribunal Constitucional est expuesto a
las vicisitudes de la mayora legislativa, por la posibilidad del juicio poltico . En este
ltimo caso est tambin la Fiscala General.
Ambos extremos son inconvenientes. El juicio poltico ha demostrado ser una
instancia en la cual predominan consideraciones partidistas y de poltica coyuntural.
La definicin de un sistema comn debera distinguir claramente el tipo de
responsabilidad de que se trata: la penal, por comisin de delitos, requiere de un
adecuado sistema de investigacin, especialmente para casos en los que pueda estar
involucrado el propio Ministerio Pblico. Esto supone un sistema de control inter-
no y la participacin de un rgano externo, como la Comisin Anticorrupcin, para
que supervigile el proceso.
El mismo criterio podra aplicarse para el caso de los magistrados de la Corte
Suprema, especialmente en lo que tiene que ver con la investigacin de posibles
hechos de corrupcin.
La responsabilidad poltica, frente al pas, requiere de transparencia. Deben
en este sentido adoptarse las medidas para asegurarla, haciendo pblica la informa-
cin respecto al desempeo de los magistrados y funcionarios : el nmero de casos
en que interviene, el sentido de sus decisiones, la remuneracin, la asistencia .
LA ADMI NISTRACIN DE J USTICIA
439
La capacidad de ges tin
Si se extiende el nuevo sistema de gestin exper imentado en los juzgados piloto a
las dems dependencias judiciales, se disminuira considerablemente el problema
de la lentitud en el despac ho.
Adicionalmente, es necesario extender tambin a todo el sistema la instalacin
de oficinas de mediac in anexas a las cortes. Este mecanismo permite que los casos
se solucionen sin necesidad de la interve ncin decisoria del juez al final del proceso.
La intervencin de mediadores entrenados ha logr ado que haya acuerdo en el 32%
de los casos derivados a dichas oficinas, cuando antes la produccin de acuerdos
directos era excepcional" .
La necesidad de proveer de equipos adecuados para agilizar las tareas y man-
tener registros confiables, se ha vuelto ms evidente con la reforma de los procedi-
mientos, que comprende el trnsito del sistema escrito al contradictorio oral.
Profesionalizacin y carrera judicial
Tanto para mejorar la calidad, cuant o par a contar con criterios objetivos para la
seleccin, la promoci n y la remocin del personal, debe n estab lecerse un sistema
permanente de capacitacin y un sistema, tambin permanente, de evaluacin del
desempeo. Ambos sistemas serviran adems de columna vertebral de un sistema
de carrera judicial en el cual disting uindose claramente las funciones judiciales de
las administrat ivas, la antigedad deje de ser el nico aspecto que se valora y se
premia .
C. Conclusiones
En este contexto, es opi nin del sector privado y resto de la sociedad civil que un
proceso coherente e integral es indispe nsable para lograr resultados de media no
plazo. Ello conlleva acciones orientadas a recuperar la confianza pblica en la admi-
nistraci n de justicia, a mejorar la calidad profesional de los jueces, aumentar la
eficiencia de los sistemas de gest in y adminis tracin y la ampliacin del acceso a la
justicia. Para esto debe aprovecharse el camino ya recorrido y preservar la indepen-
dencia judicial, implantar sistemas de evaluacin y control, combatir la corr upci n,
y los niveles de acceso pblico a la justicia.
El proceso precisa de un enfoque integral: todas las reas debe n atenderse y
con respecto a cada una se sealan las acciones que deberan impulsarse. La pro-
puesta se resume en el Anexo 3.
Anexo 1
Las reformas del sistema
En los ltimos diez aos, se han hecho en el sistema de administracin de just icia ms modifica-
ciones y reformas que las producidas ent re 1812 y 1992 . En ciertos casos, los cambios producidos
13. Projusricia, Evaluacin de Impactodel Programa de ReformaJudicial, Quiro, agosro 200 1.
440 E CUADOR : UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
en el mbiro normativo rod ava no han llegado a implemenrarse por complero en la pr ctica, En
ot ros, el proceso de adaptaci n ha generado nuevos problemas, sin que aquellos que se quera
remediar hayan des aparecido por complero . Hay procesos de cambio, fina lmenre, que es t n inci-
diendo de manera nororia en el desempeo de los rganos judiciales y que no provienen de una
modificaci n legi slat iva, sino de la aplicaci n de nuevos sistemas o de la reorienracin de polri-
casoEsros procesos son indiros en la hisroria nac ional. Au nque el rema de la reforma jud icial no
es nuevo, pues ha sido recu rren te en los mensajes presidenciales desde el comienzo mismo de la
Rep blica, el sentido y el alcance de la expresin se han modificado radicalmenr e en la lrima
dcada. De lo que se tr at aba era solamenre de reforma r las leyes procesales, o de susti t uir a los
integrantes de la cpula judicial. A parrir del Plan Inr egral de Reformas aprobado po r el Gobier-
no Nacional en 1995 y adoptado formalmenre por la Corre Suprema en 1996'" por primera vez
se pone atenci n en la incidencia de la organizacin administ rativa, de los sistemas de gesti n y
de la apti tud profesional del personal judicial en el desenvolvimienro de la adminisrracin de
jusricia . Consiguientemente, un a refor ma del sistema no podra verse reducida al mbiro de la
legislacin ni, mucho me nos, a la sus tit uci n masiva de los funcionarios de rumo por ot ros su-
puestarnenre ms idneos.
La legislacin
El sisrema de adminisrracin de justicia previsro en la Constituci nde 1979, ha sido refor mado
en 1992, 1995, 1997 Y1998. La reforma de 1992 modific la est ruct ura y func iones de la Corre
Suprema, convirrindola en rrib unal de casa cin e inr rodujo la figura del Consejo de la J udi caru-
ra con la intenci n de separar las rareas judiciales y las ad mi nistrativas, despojndoles a los jueces
de esras lrimas . Estableci el pri ncipio de que los cargos judi ciales de ban llenarse previo concur-
so y que las causas deban distribuirse ent re los jueces y rribunales de la misma jurisdiccin,
pr evio sorreo.
Las reformas de 1995 ampl iaron las atribuciones del Tribunal Constitucional y modifi caron
su composicin, exigiendo para sus miembros los mismos requisiros que a los magistrados de la
Corre Suprema. Establecieron el pr incipio de independencia del Minist erio Pbl ico, la un idad
jurisdiccion al, la Defensora del Pu eblo, la descenr ralizacin de los servi cios judiciales, el recono-
cimienro de los medios alternativos para la solucin de con flicros y la facu lrad del Consejo Nacio-
nal de la J udi carura pa ra establecer rasas por los servicios jud iciales.
Dos imporranres reformas se inrrodujeron mediante consulta popular en 1997, destinadas
a consolidar el principio de independencia del poder judicial : se priv al Congreso de la faculrad
de designar magisrrados de la Corre Sup rema y de la capacidad de fiscalizar su desempeo por
medio del juicio poltico, por una parte, y se elimi n el lrnire temporal en la duracin de los
cargos de sus integrantes , que se haba fijado en seis aos por las refor mas de 1992, de modo que
las magist rat uras pas aron a ser de duracin indefinida, por arra, las reformas inrroducidas por la
Asamblea Naciona l Constituyente de 1998, se orienraron a la modificacin de los procedimien-
ros judi ciales: definieron reg las exp lcitas para el debido proceso, impusieron los principios de
conr radi ccin , inmediacin, publicidad, oralidad y agilidad pa ra que sean aplicados a roda proce-
dirnien ro jud icial, inrrodujeron el principio acusarorio en el proceso pe na l, de manera qu e el
14. Ames de este Plan, hubo algunos intentos de orient aci n parecida. Las primeras muestras de
superacin de la perspectiva tradi cional, no aparecen sino hacia 1990 en el "Proyecro de Esru-
dios sobre la Admini srracin de Justicia en el Ecuador" elaborado por el Cent ro para la Admin is-
tracin de j usticia de la Universidad Internacional de la Florida y el ILANUD. En febrero de
1991 la Corr e Suprema aprueba un "Plan Bienal de Desarrollo". El documento comprende
ramo reformas legales, como administrativas y afronta ta mbi n aspectos financieros, dentro de
los cuales se incluye la propuesta de cobrar rasas por los servicios de justicia, tr adicionalmente
graruiros.
LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA 44 1
ejercicio de la accin qued reservado al Minist erio Pblico, reconocieron el derecho de los pue-
blos indgenas a resolver sus conflicros int ernos aplicando sus propias normas consuetudinarias,
establecieron disposiciones para hacer efecrivo el principio de la unidad jurisdiccional, crearon la
justicia de paz y tr ibunales para el juzgami ent o de los casos de familia.
Concretar esros cambios mediant e leyes que desarrollen las disposiciones constit ucionales,
ha resulrado tarea difcil. La expedicin de algunas de esas leyes se ha visto obstaculizada por la
resistencia de los gr upos beneficiados con el statn quo o, simpl ement e, por falt a de volunta d
poltica para impul sar su aprobacin. En ot ros casos, la nueva ley, al concretar soluciones de
compromiso, ha limit ado el alcance de las reformas.
Un buen ejemplo es el de la ley para la organizacin y el funcionamiento del Consejo
Nacional de la Judicatura. A pesar de que la existencia del Consejo Nacional de la Judicatura
estuvo constitucionalmente prevista desde 1992, la ley que regula su conformacin y la forma de
designacin de sus integ rantes no lleg a expedirse sino en 1998. La demora pone en evidencia lo
encarnizado de la lucha por acceder al poder que la existencia del Consejo supone. Varios proyec-
tos se present aron, cada uno con su propia modalidad: designacin del Congreso con pareicipa-
cin de las tres funciones del Estado, o con pareicipacin de organizaciones de la sociedad civil,
exclusivamente; o designacin direct a hecha por la Corte Suprema, fueron las opciones que me-
recieron mayor consideracin. Solament e despus de que la mayora legislativa qued satisfecha
con la composicin de la acrual Corte Suprema, se dio paso a la modalidad segn la cual el
Consejo, presidido por el President e de la Corte Suprema, quedara conformado por siere vocales
designados en la forma que se describe en el Anexo 2. A pesar del origen de su designacin, el
Consejo ent r en conflicro con la Coree Suprema inmediat amente despus de su conformacin.
La definicin de las atr ibuciones que deban tr ansferirse al nuevo organismo y el alcance de stas,
fue el motivo de la disputa, formalment e alentada por la indefinicin acerca de lo que habr a que
ente nderse por gobierno de la Funcin Judicial. La Constit ucin, en efecto, atr ibuye al Consejo
facultades que comprenden el gobierno, pero la ley orgnica limit a considerablemente el alcance
de tales atrib uciones al reconocerle expresamente a la Coree Suprema la facultad para definir
"polticas generales de accin en materias administrativas, econmicas, de recursos humanos y
disciplinarias", quedando el Consejo relegado a la condicin de rgano ejecuto r.
La reforma judicial
El Plan Int egr al de Reformas ident ific objetivos y prioridades, as como fsica, la reforma de las
leyes procesales y los sistemas de organizacin administra tiva y de gestin de la Funcin Judicial
y del Ministerio Pblico. y la de recursos humanos, con met as orientadas a la capacitacin de
jueces y al fort alecimient o de la carrera judicial y, en menor grado, al mejoramient o de la forma-
cin profesional. Aunque la concepcin de las met as para los dist int os componentes es bastant e
desigu al y en ciereos casos se limita a recoger algunas "necesidades olvidadas", las reas de accin
ident ificadas en el Plan Int egr al comp renden casi todos los aspectos que para entonces eran ya
comunes en los procesos de reforma judicial en Amrica Latina!' . En el proceso, se incorporarn
luego algunas de las lecciones aprendidas por las agencias de cooperacin int ernacional , dur ant e
la ejecucin de proyectos de reforma a la justicia en ot ros pases. Dos aspectos result an especial-
ment e inte resantes en estos planes: el intento de coordinar las iniciat ivas de apoyo de las distintas
agencias de cooperacin internacional, por una paree, y el establecimiento de una unidad de
coordinacin (Projusticia), para centralizar la administracin de los proyectos, por orros aspectos
especficos de cooperacin para los organismos y agencias de asistencia internacional. Compren-
di tres reas: La institucional, orientada a la eliminacin de conflictos de competencia y al forea-
15. Thomas Carot hers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, Carnegie Endowment for
Inrernarional Peace, Washington, 1999, p. 168.
442 E CUADOR: UNA AGENDA ECONMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
lecimient o de la Funcin]udi cial, el Minist erio Pbli co y la Polica Nacional. La ope racional, con
objetivos tend ient es a facilitar el acceso a la justicia y renovacin de su estr uctura .
Anexo 2
Las instituciones
A pesar de que la Const ituci n esrableci el prin cipio de la unid ad jurisdiccional, en cuya virt ud
solamente a los rga nos de la funcin judicial les corresponde administra r jusricia, hay otros
rga nos no incorporados a dicha funcin que lo hacen. En algunos casos, como el del Tribuna l
Consrit ucional, la propi a Const it ucin les ha conferido autonoma . En otros, el prin cipio simp le-
ment e todava no ha podido implementarse en la pr ct ica, como ocurre con los tri bunales de
menores y las cortes milit ares y de polica. Adicionalmente, hay importantes rganos auxiliares
de la justicia que t ampoco forman parte de la Funcin]udicial: el Ministerio Pblico, es indepen-
diente por mandato Constitucional y la Polica]udicial, jerrqui ca y disciplinariame nte depend e
del Ejecuti vo, as como los rga nos del sistema carcelario.
Los rganos de la Funcin]udi cial se han establecido de tal manera que al menos en cada
cantn haya un juez de primera inst ancia en lo civil y uno de lo penal, previndose que en las
circunsc ripciones ms pobl adas haya tambi n jueces del tr abajo, de t rnsito, de inquilinato y de
aduanas". Al menos un Tribunal Penal funciona en cada prov incial' , para conocer la fase del
juicio en los asuntos criminales.
La inst ancia de apelacin le corresponde a la Corre Superior, habiendo una por cada prov in-
cia. A diferencia de los juzgados, las corres y tr ibunales se dividen en salas, compuestas por tr es
miembros cada unaIR.
Para el conocimiento de los asunto s conte ncioso admi nistra t ivos y tributarios las provincias
han sido agrupadas en cuatro dist ritos, cada uno de ellos con t ribunales que resuelven los casos de
su competencia en una sola inst ancia19.
Las decisiones de las corres supe riores, las de los tribunales dist rirales y las de los tribunales
penales son, en principio, defi nit ivas. Solamente por errores de de recho en la sentencia,
especficamente catalogados en la ley, se puede propo ner un recur so de casacin para que sea
conocido por la Corre Supr ema.
La Corte Suprema, localizada en Quito, tiene jurisdiccin nacional. Est compuesta por el
President e y 30 magistra dos, organ izados en 10 salas de tr es miembros"), que se dividen el tr aba-
jo segn un criterio de especializacin por mat erias. Aunque es en pr incipio una corte de casa-
cin, las salas de lo penal y de lo civil est n llamadas a servir como tribunales de insta ncia, en los
casos de fuero. La Corr e, adems, t iene la facultad de emit ir resoluciones obligatorias de carcter
ge nera l en caso de decisiones cont radictorias de sus propias salas o de las corres superiores.
16. Acrualment e hay 246 jueces de lo civil, 152 jueces de lo penal, 31 jueces del trabajo, 50 jueces de
trnsito, 16 jueces de inquilinato y 5 jueces de aduanas.
17. Al moment o, hay 43 tribun ales penales.
18. Las cortes superiores de Quito y Guayaquil tienen seis salas cada una; la de Cuenca, cuatro salas;
las de Port oviejo y Laja, tres salas; las de Ambaro, Ibarra, Machala, Riobamba, Babahoyo y
Laracunga, tienen dos salas; Macas, Puyo, Tena, Nueva Laja, Esmeraldas, Zamora, Guaranda,
Azoguez y Tulcn tienen solamente una sala. Galpagos en la nica provincia para la cual no se
ha nombr ado una Corte Superior.
19. Hay rribunales distritales de lo contencioso administrativos en Quit o, con dos salas, Guayaqui l,
Cuenca y Port oviejo, con una sala cada uno. Hay t ribunales disrrirales de lo fiscal en Quiro, con
tres salas, y en Guayaquil, Cuenca y Port oviejo, cada uno con una sala.
20. Hay 3 salas de lo civil, que conocen tambin de asuntos mercantiles; dos de lo penal; rres de lo
social y laboral; una de lo contencioso administ rativo y una de lo contencioso t ributario.
LA ADMINISTRACIN DE J USTICIA 443
La duracin de los magistrados en sus cargos es indefinida. Las vacantes que se produzcan
deben ser llenadas por la propia Corte, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus
miemb ros, procurando que los candidatos designados corresponda n sucesivament e a funciona-
rios provenientes de la carrera judicial, a acadmicos o profesores de derecho y a abogados en
ejercicio libre de la profesin.
El Consejo Nacional de la Ju dicarura fue creado como rgano de administ racin y gobierno
de la Funcin Ju dicial. Tiene a su cargo, adems, la administracin de la carrera judicial y la
aplicacin de procedimientos disciplinarios a todo el personal judicial, excepto a los magistrados
de la Corte Suprema. El Consejo est conformado por siete miembros, designados por la Corte
Suprema, debiendo cuatro de ellos escogerse de ternas present adas por los magist rados de las
cortes superiores y los tri bunales disrritales; la Federacin Nacional de Funcionarios Judiciales
(FENAJE) ; los decanos de las facultades de derecho del pas y los presidentes de los colegios de
aboga dos.
La Corre Suprema determin a el nmero y la jurisdiccin territorial de los tr ibun ales penales
y de los jueces de lo civil y de lo penal. El nmero y la jurisdiccin de los dems jueces, lo
determina cada Corte Superior.
Para la design acin de rodas los jueces y magistrados, excepto los de la Corre Suprema, hay
un proceso de seleccin a cargo del Consejo Nacional de la Judicatura, que culmina con la pre-
sentacin de una tern a a la Corte Suprema o a la Corte Superior, segn el caso. El nombramient o
de los jueces, le corresponde a cada Corre Superior. El de los magist rados de la Corte Superior y de
los miemb ros de los tribunales dist ritales, a la Corre Suprema.
El Tribun al Constitucional y el Ministerio Pbli co, son autnomos por definicin constit u-
cional y no forman par re de la Funcin Judicial. El primero tiene a su cargo el control directo de
la constit ucionalidad y la proteccin de cierras derechos fundament ales, mediant e la resolucin
por va de apelacin de las acciones de amparo, hbeas corpus y hbeas data.
Al Ministerio Pbl ico le corresponde la investigacin en caso de infracciones penales y el
ejercicio de la accin penal pb lica.
Cuadro IBA.I
Establecer normas y
procedimientos destinados a
fortalecer la independencia
judicial
Formar profesionalment e a
los jueces y evaluar su
rendimient o
Anexo 3
Regular el proceso de seleccin de candidatos a ocupar
dignidades judiciales, especialmente en la Corte Suprema y
en el Consejo Nacional de la Judicatur a, para asegurar
publicidad, tr ansparencia y part icipacin de la sociedad civil;
Cuidar de que con tales mecanismos se asegure tambin el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitucin,
particularment e los relativos a la alternabilidad de origen:
acadmicos, jueces de carrera, abogados en libre ejercicio.
Fijar la edad lmite para el desempe o de la magistratur a.
Evitar que en los procesos de seleccin y designacin para
proveer cargos en los rribunales y en el CN], puedan llenar se
simultneamente varias vacantes.
Adoptar procedimientos que sin poner en peligro la
independencia judicial, aseguren la responsabilidad y
permiran una eficaz rendicin de cuentas de los magist rados
de la Corte Suprema y los miembros del Consejo Nacional
de la ] udicat ura.
Extender los mismos procedimientos y exigencias a los
magistr ados del Tribunal Constit ucional y al Fiscal General.
Establecer un sistema permanent e de capacitacin, a manera
de una escuela judicial, para que sea el pri mer paso dent ro
de la cartera y atienda a las necesidades de educacin
continua.
Acci ones
Promover la expedicin de la nueva Ley Or gnica de la Funcin J udicial,
int roduciendo en ella las normas necesarias para conseguir los objetivos
buscados.
Int roducir las reformas necesarias para extender los mismos procedimientos
y exigencias a los magistr ados del Tribunal Constitucional y al Fiscal
General.
Regul ar la carrera judicial, estableciendo exigencias relativas a la formacin
profesional, a la educacin cont inua, a la evaluacin permanente y a la
aplicacin de incent ivos y sanciones por rendimient o.
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(Continuacin Cuadro J8/ 1.1)
Combatir la corrupci n
Formar profesionalmente a
los fiscales, evalua r su
rend imient o y dorar de
medios y recursos tcnicos al
Ministerio Pblico
Est ablecer un sistema de seguimiento y evaluacin
permanente del rendimient o de los jueces.
Crear incent ivos para quienes demuestr en desempeo por
encima de los parmet ros superiores que el sistema fije, as
como sanciones para los que no alcancen los mnimos.
Crear herramient as legales adecuadas.
Disear y poner en prctica un plan de lucha cont ra la
corrupcin orienta do hacia la prevencin y a la elimi nacin
de los factores que cont ribuyen a la generacin de un
entorno que la favorezca.
Seleccionar y ent renar a los Fiscales aplicando los principios
y procedimientos enunciados antes para los jueces.
Implantar un sistema de evaluacin del desempeo de cada
Fiscal, estableciendo una relacin ent re los casos en que
decide acusar y su result ado.
Adopt ar un sistema de gest in que evite la acumulacin de
denuncias.
Accio ne s
Adoptar las medidas administ rat ivas necesarias para poner en prctica tanto
el sistema de capacitacin como el de evaluacin.
Int roducir las reformas necesarias para adecuar la legislacin nacional a los
requerimientos de la Convencin Inreramericana.
Establecer cdigos de conduera y cdigos de tica para jueces y abogados .
Mejorar los sistemas disciplinarios y el rgimen de sanciones, tanto para los
jueces como para los abogados involucrados en faltas ticas y en casos de
corrupcin.
Estab lecer sistemas de proteccin y beneficios legales a favor de quienes
colaboran con la just icia para el descubrimient o y sancin de actos de
corrupcin.
Reglament ar la Ley Or gnica del Ministerio Pb lico
Adopt ar las med idas administra tivas necesarias para poner en marcha tant o
el sistema de capacitacin como el de evaluacin.
Redisear el sistema de gestin y adecuar las inst alaciones.
Dot ar al Minist erio Pblico del personal el equipamiento y los medios
tcnicos necesarios para el desempeo de las nuevas tareas asumidas como
consecuencia de la reforma procesal.
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VI
(Continllacin Cuadro IBA.1)
Mejorar la calidad
profesional de los aboga dos
Extend er a todo e! sist ema la
aplicacin de las institucio-
nes procesales introducidas
por la reforma constitucional
Ampliar las oportunidades
de acceso a la just icia
Reformar la educacin jurdica.
Est ablecer programas de educacin conti nua para los
abogados, comenzando por los destinados a ent renarles en
las tcnicas de litigacin oral.
Concluir la reforma procesal y mejorar los sistemas de
gest in de despacho.
Crear y poner en funcionamient o un sistema de defensa
pb lica con alcance nacional y con personal adecuada me nt e
entr enado .
Estab lecer un procedimi ento ms gil, barato y asequible
par a e! juzgamiento de los asuntos de menor cuant a, que
sirva a la mayora, particularmente en las zonas rur ales y
marginadas.
Evit ar que la aplicacin de! sist ema de tasas judiciales
impida e! ejercicio de! derecho a una tutela judicial efect iva
Ampli ar las posibilidades para la aplicacin de los medi os de
solucin alterna t iva de conflictos .
Acciones
Moderni zar e! sistema de enseanza medi ant e la difusin de programas y
mtodos orientados al desarroll o de destr ezas
Reconocer a la Corte Sup rema y al CN] competencia para definir los
requisitos adicionales al ttulo universitario que deben reunir los abog ados
para litigar.
Introducir las reformas necesari as para adoptar el sistema oral en tod as las
materias, como lo dispone la Constitucin. Impulsar, en consecuencia, la
promulgacin del nuevo CPC
Extender a toda la admini str acin de justicia el sistema de ges t in puesto en
marcha en los juzgados piloto .
Mejor ar la capacidad de gest in del Consejo Na cional de la J udicatu ra
Impul sar la promulgaci n de la Ley Orgnica de la Defensora Pbl ica y
est ablecer el servicio
Introducir las normas necesari as en e! proyecto para el nuevo Cdigo de
Procedim ient o Civil pr eparado por la Cor te Suprema.
Dar los pasos necesarios para poner en funcionamiento la just icia de paz y los
juzgados de famil ia.
Revisar el sistema de t asas judiciales, en trminos compatibles con los
ingresos de la poblacin y de maner a que no se afecte a qui enes reclaman
justificadamente un derecho.
Inst it ucionalizar y ampliar la red de oficinas de medi acin anexas a los
juzgados a fin de aprovechar las vent ajas de los medios alternat ivos de
solucin de conflictos.
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(Continllacin Cuadro IBA./)
Participacin ciudadana Est ablecer canales que hagan posible la parti cipacin de la
sociedad civil como medio complementa rio de contro l del
funcionamiento del sistema de administracin de justicia.
Acciones
Revisar los criterios relati vos a las materias en las que pueden utili zarse los
medios alternat ivos de solucin de conflictos, para ampliar sus posibilidades
de aplicacin.
Proveer a los juzgados y trib unales, as como al Ministerio Pblico de las
herramient as y equipos necesarios para satisfacer las necesidades del
procedimi ent o oral, part icularmente en lo que t iene que ver con los sistema s
de regist ro.
Consider ar en la Ley Or gnica mecanismos que garant icen la provisin
oport una de informacin al pbli co acerca de las futur as nominaciones para
el desempeo de funciones judiciales y sobre la personalidad y caracte rsticas
de los candidatos que aspiran a ellas, haciendo posible la parti cipacin de sus
opiniones en el proceso de seleccin.
Hacer pblic a la informacin acerca del tr abajo de cada magistrad o y juez: el
nmero de causas, el senti do de las resoluciones.
Promover la incorporacin de los objet ivos relacionados con el mejoramient o
de la justicia en la agenda de la sociedad civil y promover la formacin de
consensos sobre los temas cent rales del proceso.
Establecer programas de educacin cvica para promover los valores
relacionados con el estado de derecho, el imperio de la ley, el empleo del
sistema de administ racin de justicia para la solucin de los conflictos y la
proteccin de los derechos.
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La palabra "procesado" se refiere a trabajos reproducidos informalmente que pueden no estar
disponibles en bibliotecas.
Esta edicin se termin de imprimir en abril de 2003.
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