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Collected Courses of the Hague Academy of International Law --Recueil des Cours/ Acadmie de Droit International vol.

5, 1924 (Paris: Hachette, 1925-)


HeinOnline Hague Academy of collected courses online

LES

CONTROLES FINANCIERS
INTERNATIONAUX
PAR

ANDR ANDRADS
Doyen de la Facult de Droit de I'U"t dAthnes.

NOTICE BIOGRAPHIQUE

ANDnADS (Andr), n Corfou (Grce), le 12 dcembre 1876; docteur s sciences juridiques et s sciences politiques et conomiques de la Facult de droit de Paris; laurat de ladite Facult; agrg prs la Facult de droit d'Athnes (21 mai 1902); professeur ordinaire de science des finances prs la mme Facult (6 avril 1906); plnipotentiaire grec la Confrence du Danube (Paris, 1920-1); dlgu hellnique l'Assemble de la Socit des Nations (1923 et 1924); membre correspondant de l'Acadmie des sciences morales et politiques, de la Royal Economic Society et de l'Academy of political science de New-York.

PRINCIPAUX

OUVRAGES

1. Les peines alternatives ou parallles, Paris, 1899. 2. Histoirede la Banque d'Angleterre,2 vol., Paris 1904; traduction anglaise 1908, 2e dition 1924. 3. L'administrationconomique et financire des Vnitiens dans les lies Ioniennes 2 vol., en grec, Athnes, 1914. 4. Histoire des finances grecques, un fort volume, Athnes, 1918; couronn par la Socit des tudes grecques de Paris. A de plus crit en grec, franais et anglais prs de cinquante essais qui peuvent tre groupes comme suit : a) Plus de vingt monographies tendues sur les finances et la vie conomique de la Grce (plusieurs d'entre elles ont paru en franais dans le Journal des conomistes, la Revue de Science financire, la Revue conomique internationale de Bruxelles, le Mouvement conomique de Bucarest, et l'conomic Journal de Lnndres). b) Une srie d'tudes sur l'histoire des finances byzantines ou grco-turques (celles en franais ont paru dans la Revue des Etudes grecques, le Mtron, le Byzantin. ou la Revue des sciences politiques). c) Une srie d'tudes sur la vie conomique en Angleterre ou la politique anglaise en Orient (Glastone conomiste et financier, 1910; La population de l'empire britannique, 1924; Glastone et la question d'Orient, 1910; Sir Charles Dilke, 1918; La politique orientale de Disraeliet Salisbury, 1922, etc.). A fond et dirig de 1904 1908 le Bulletin d'Orient, journal hebdomadaire en franais; a depuis fait paraltre des articles de politique trangre dans les principaux journaux franais et les principales revues anglaises.

LES CONTRLES FINANCIERS


INTERNATIONAUX

PREMIRE PARTIE

PRINCIPES
I. -

GINRAUX

Dfinition des Contrles financiers internationaux. Les Institutions similaires.

L importe avant tout de dlimiter le sujet. Il serait imprudent de commencer par une dfinition : on peut dire du contrle financier international ce qu'on a dit du protectorat: il y a des protectorats, il n'y a pas un protectorat. La varit des contrles financiers internationaux' fait que toute dfinition sera forcment errone ou incomplte. Cependant en voici une qui, si elle n'est pas impeccable ', permet de fixer certains points : Liepert, dans son Droit internationalfinanciersdfinit notre institution : Le contrle exerc par un groupe de puissances dans le but de protger les intrts de leurs nationaux, particuliers ou banques, en leur qualit de cranciers de l'tat contrl et tendant prvenir des actes de mauvaise administration financire qui leur porteraient prjudice '. Ainsi : a) Le contr6le est exerc par les puissances. En effet, ce sont toujours de grands tats : les grandes puissances, ou certaines d'entre elles en Europe, les tats-Unis en Amrique, qui seuls participent aux contrles, soit par leurs reprsentants officiels, soit par les reprsentants de leurs ressortissants cranciers. b) Le contrle est d'un caractrepermanent; il se distingue ainsi
1. Dsormais nous dsignerons ceux-ci par les majuscules C. F. L 2. Par exemple elle n'indique pas que le contrle peut ftre exerc non seulement par des reprsentants des tats mais aussi par des dlgus nomms par les cranciers, c'est le cas pour la Turquie et non pas seulement pour la Turquie. 3. Cet ouvrage donne sur notre sujet beaucoup moins de renseignements que son titre et son tendue ne semblaiet promettre. 4. Page 922.

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CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

des interventions visant au rglement d'une dette dtermine, telles les crances Lorando-Tubini contre la Turquie. c) Les contrles sont exercs au nom d'individus cranciersde l'tat. Les dettes d'tat tat doivent tre ranges dans une catgorie part. Ceci pour des raisons aussi bien thoriques que pratiques. En thorie parce que, comme le remarque Sir John Fischer Williams, elles constituent un engagement rentrant incontestablement dans la sphre du droit international public ' et que le droit d'intervention, contest par tant d'crivains en cas de dettes envers des particuliers, est ici incontestable. En pratique parce que : a) dans le premier cas, l'tat crancier consultera exclusivement ses propres intrts pour savoir s'il devra intervenir ou non, alors que dans le second il devra tenir compte des intrts de ses ressortissants et peut-tre de la pression qu'ils exerceraient sur lui; b) dans la rsolution de la Confrence de la Haye et la convention du 18 octobre 1907 ', il est exclusivement question de dettes prives; le prambule est formel ce sujet. Un des tats signataires aurait le droit3, par consquent, de recourir la force arme pour le recouvrement d'une dette due lui-mme, sans tre dans l'obligation d'avoir pralablement recours l'arbitrage. Les dettes d'tat tat, que- l'antiquit avait connues' et qui furent chose habituelle du Moyen Age aux guerres napoloniennes, avaient presque disparu au xix e sicle. Quand un tat voulait venir l'appui d'un autre, il ne lui prtait pas directement de l'argent mais lui fournissait sa garantie pour un emprunt 5. Mais depuis la guerre mondiale, les dettes entre tats ont rapparu et mme avec une importance qu'elles n'avaient jamais eues. Aussi avons-nous donc cru devoir dvelopper une distinction que Liepert ne fait qu'indiquer. Inversement l'crivain autrichien insiste beaucoup sur la diffrence existant entre nos contrles des dettes publiques ' et la surveillance de l'administration financire (Vervaltungsau/sicho , laquelle dcoule non du souci de protger les intrts des cranciers, mais de considrations plus gnrales de politique intrieure ou extrieure. Avant 1910 on pouvait signaler plusieurs cas de surveillances
1. Dans le cas des dettes envers des particuliers, le droit international n'intervient que quand l'tat du crancier prend la cause de ce dernier en main et s'adresse par voie diplomatique l'tat dbiteur. 2. Cf. plus bas. 3. Cela ne veut naturellement pas dire qu'il ne ferait pas mieux d'admettre l'arbitrage pralable, mais bien qu'il n'a pas i'obtigation de le faire. 4. On trouvera des exemples curieux dans notre Histoire des finances hellniques depuis les temps homriques (vol. 1, Athnes 1918; couronn par la Socit des tudes Grecques de Parts). 5. Ces garanties furent d'ailleurs rares; voyez pour dtails G. Jeze, Cours de finances publiques profess en 1923-1924 (Paris 1924) p. 267 et suiv, 6, V Uberwachung Iremden Staalschulduserns,

PRINCIPES GNRA UX

financires1, ils ont presque tous disparu avec les tats fdratifs et les provinces autonomes. Par contre, depuis 1920, nous avons vu apparatre les interventions financires de la Socit des Nations. Celles-ci ont pu tre juges premire vue plus svres que les contrles financiers, puisque l'immixtion, ne se bornant pas certains revenus donns en gage, s'tend aussi l'emploi de l'emprunt garanti (cas de l'emprunt grec des rfugis) et jusqu'au contrle des dpenses de l'tat (cas de l'Autriche). Mais en ralit, elles constituent bien des gards un progrs: 10 Par leurs intentions; les contrles n'ont en vue que les intrts des cranciers; si les tats dbiteurs en bnficient, c'est par contrecoup. Au contraire, les interventions de la Socit des Nations ont principalement en vue les intrts de l'tat dbiteur; elles ne se produisent que sur sa demande et pour la conclusion d'un emprunt lutur. Aussi le terme d'entr'aide internationaleleur a-t-il t appliqu. 20 Le contrle n'est plus exerc seulement par les grandes puissances. Ceci est une garantie pour l'indpendance politique du pays : contre l'action des puissances point d'appel possible, tandis que toute plainte juste est sre de trouver Genve une rception bienveillante. Or ceci est galement une garantie pour les cranciers dont les intrts ne courent plus le risque d'tre sacrifis 2 des combinaisons politiques. 30 Alors que les pouvoirs des dlgus de la Socit des Nations sont souvent plus grands, l'atteinte la souverainet de l'tat,membre luimme de la Socit contrlante,est beaucoup moindre. On a mme prtendu qu'elle ne se produisait pas; attendu que l'alination de certains droits est consentie par l'tat intress lui-mme faisant librement appel la Socit des Nations, et constitue ainsi un acte souverain en soi s. 40 Pour les trois raisons prcises, les interventions de la Socit des Nations ne donnent pas aux peuples qui en sont l'objet, le sentiment d'une blessure d l'amour-propre national. M. Zimmerman
1. On les rencontrait not ument : a) Dans les tats forme idrale (Allemagne, Autriche, Suisse) ou la S. F. est exerce par l'administration centrale dans un but d'unification administrative. b) Dans certaines provinces autonomes, dont l'tat suzerain tait en droit de rclamer un tribut (Roumlie-Orientale, Crte). c) Dans certains cas exceptionnels ou la S. F. dcoulait presque exclusivement de considrations politiques. Dans cette catgorie rentre le contrle prvu par le trait du 22 aoft 1904 et par lequel la Core reut du Japon un conseiller financier; ou encore le contrle tabli en Macdoine en 1905 et supprim, bien htivement, au lendemain de l'avnement des Jeunes Turcs; fl visait principalement assurer aux chrtiens une administration tolrable. 2. Parfois par leurs propres gouvernements. 3. Cf. Zimmerman, Le relvement financier de l'Autriche (Revue de Parts, 1 avril 1924).

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CONTROLES FINANCIFRS INTERNATIONAUX

relve mme 1 que l'autorit intrieure du gouvernement autrichien qui fit appel la Socit des Nations s'accrt la suite de cette dmarche. Au contraire l'tablissement d'un contrle provoqua une rvolution en gypte (1880) et la chute d'un cabinet s en Grce

(1897).
Cependant, malgr toutes ces diffrences$, les unes dfavorables, les autres favorables la libert d'action des gouvernements dbiteurs, il existe entre les deux institutions des ressemblances fondamentales. Dans les deux cas le crancier se repose non sur le crdit du dbiteur, mais sur une autorit tierce, qui l'tat emprunteur confie la gestion ou la surveillance de certains de ses revenus et parfois mme permet d'exercer un certain contrle sur ses dpenses. Aussi la Socit des Nations a-t-elle incontestablement tir profit des enseignements dcoulant du fonctionnement des contrles et le rapport Dawes sur les finances allemandes a-t-il fait de mme. Ceci serait une raison suffisante pour tudier de prs les C. F. I.; l'intrt que ceux-ci prsentent en eux-mmes en font une raison complmentaire. 2. Les C. F. I. tardent parattre. Ils se dveloppent rapidement.

Ces distinctions faites, tudions maintenant les C. F. I. eux-

mmes.
Une chose qui frappe tout d'abord, c'est combien cette institution est de date rcente. C'est donc qu'elle n'est pas une consquence naturelle de l'emprunt extrieur et de la faillite. Les premiers se rencontrent dans l'antiquit grecque', prennent de l'importance pendnt une brve priode de l'antiquit romaine 5, deviennent frquents du xive au xvie sicle et sont une manifestation pour
1. Zimmerman, op. cil. 2. Le cabinet Rhallys qui avait sign les prliminaire s de la paix de Constantnople. 3. Elles seront encore mieux saisies quand on aura une ide plus prcise des Contrles internationaux, aussi y reviendrons-nous dans notre conclusion. 4. CI. Andrades, op. cl. Le peu de confiance que les Cits Inspirent transparait dans les garanties parfois comiques et souvent Illusoires qu'exigent les prteurs. 5. Le premier sicle avant notre re; sur le rle Jou pendant ces annes par la classe des cherallers, voir Deloume, Les manieurs d'argent Rome (20 dit. 1892), et deux essais de Paul Glraud: Histoire dun financier romaina eta Irimprialisme romain, e reproduits dans Les tudes conomiques sur I'Anqulu (Paris, 1905). Ces financiers jourent un grand rle (voir la note suivante), mais pendant une priode trs courte; ds la dictature de Csar il fut interdit aux romains de pkter hors de l'Itale, car, dit M. Ferrero (11,37) on attribuait ces prta, faits souvent des cits, la hausse de l'intrt. Avec Auguste les manieurs d'argent dlsparaisaent de la scne.

PRINCIPRS GNRAUX
e

ainsi dire quotidienne de la vie financire du xIx sicle. Presque toujours le nombre des faillites fut en proportion de celui des emprunts, et pourtant si nous laissons part certaines interventions romaines du premier sicle avant notre re 1, il faut arriver 1870 pour voir poindre, avec Tunis, le premier contrle financier. Et cependant les faillites de la Renaissance eurent des rpercussions plus grandes encore que celles de nos jours. Ainsi la faillite d'douard III (1329) ruine les Bardi et les Peruzzi s qui le roi d'Angleterre avait emprunt 28 millions de francs 3, et bouleversa de fond en comble le monde bancaire italien, que la faillite florentine de 1490 acheva. Dans la seconde moiti du xvle sicle les grandes maisons de banque allemandes, si tonnamment puissantes ",finissent leur tour par tre ruines par les faillites rptes de l'Espagne 5, de la France' et du Portugal 1.M. Mannes 8 calcule que ces dernires faillites ont coL aux capitalistes 200 millions de marks, alors que de 1521 1560, la production des mtaux prcieux atteignit peine 115 millions. Ces dsastres expliquent en partie comment les emprunts extrieurs se font trs rares au xvie et xviiie sicles '; mais les capitalistes ne gagnrent rien prter leurs rois plutt qu' des tats trangers 10 et avec le xixe sicle les emprunts trangers reprennent
1. Rome fora Arlovarzane, roi de Cappadoce, payer sa dette envers Porpe; elle fora galement les habitants de Salamine (en Chypre) a payer Brutus les capitaux que cet - honest man leur avait avancs au modeste taux de 48 p. 100. Bien mieux nous rencontrons vers la mme poque une intervention qui aboutit une espce de contrle doubl d'un protectorat. Un financier romain Rabirius Porthumus, crancier de Ptolme XIII dit l'Avlte, roi chass par ses sujets, obtint du proconsul de Syrie, le rtablissement de ce souverain sur son trne. A la suite de quoi Rabirus reoit le portefeuille des finances et une garnison romaine est Installe Alexandrie. Ce fut le dbut de l'occupation romaine.

En 1878, le ministre des finances gyptien fut confi un anglais M. Wilson, et l'intervention militaire suivit de prs le contrle de 1880. L'histoire a de ces 2. Voyez sur cette famille qui, hier encore, donnait un maire Florence, Slgmund Munz, Italienische Remlnlscenzen und Profile (Vienne 1898). 3. Voyez E. Morpurgo, La finanza (Florence 1877). 4. Notamment les Fugger qui tinrent jusqu'en 1640. Voyez Richard Ehronberg, Dao Zeltalter der Fugger (Ina, 2 vol., 1896). 5. Faillites espagnoles 1557, 1575, 1596, 1607, 1627. 6. 1557. 7. 1560. 8. Page 40. 9. On en a pourtant contract quelques-uns en France, en Angleterre et particulirement en Hollande. 10. Ainsi Chamfort compte cinquante-sixbanqueroutes en France depuis Henri IV Jusqu'au ministre de Lomnle de Brienne (cit par Taine, Ancien Rglme voL Il). D'ailleurs sur presque tout le continent la faillite tait considre comme une chose normale et ncessaire. L'Angleterre observa mieux les rgles du crdit public. Mime la dette de Charles Il envers les orfvres de Londres, dont le service fut suspendu par le joyeux monarque, fut finalement rgle. Voir. A. Andrads Histoire de la Banque d'Angleterre (Paris, 2 voL, 1904) voL 1, 1r. part., chap. tv, cf. p. 39-42 de la traduction anglaise (2. dit., Londres, 1924).

rptitions.

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ANDRADS. -

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

de llus belle et sont accompagns de faillites si nombreuses et si diverses qu'il serait vain d'essayer de les numrer' et encore plus de vouloir valuer avec prcision ce qu'elles ont pu coter l'pargne d'Europe ou d'Amrique. Tout ce qu'on peut dire c'est qu'il s'agit de sommes normes. Et pourtant, nous le rptons, les trois quarts du xxxe sicle s'coulent sans qu'il soit question de C. F. I. Mais la nouvelle institution se dveloppe avec autant de rapidit qu'elle a mis de temps natre. Elle apparat, nous l'avons dit, Tunis vers 1870. Dix ans plus tard nous la voyons s'implanter en gypte et en Turquie. Le phnomne parut tout fait exceptionnel; il s'appliquait des tats musulmans, soumis au rgime des capitulations, c'est--dire accoutums certaines restrictions de la souverainet 2, et de plus les interventions se justifiaient par certaines circonstances spciales I. Pour les tats chrtiens, le principe de la non intervention demeurait la rgle: mme aprs 1890, on se borna adresser au Portugal, la Grce et la Serbie des protestations diplomatiques; mais ce ne lut l qu'un temps d'arrt. Ds 1896, le C. F. I. s'tend, sous des formes trs varies, sur la plupart des tats balkaniques I. Il passe bientt l'Atlantique et s'installe en 1905 Saint-Domingue, d'o il gagnera le Nicaragua et Honduras. Dans l'intervalle on trouve tout naturel de le voir prendre pied au Maroc. Quoique aucun grand tat n'y soit soumis; quoique aussi tous les tats chrtiens auxquels il s'applique, soient de date rcente 5, le C. F. I. a malgr tout perdu son caractre exceptionnel. Il suffit d'ailleurs, pour mesurer le chemin parcouru, de comparer le protocole 6 timide par lequel, dans le trait de Berlin, on conseille la Turquie de s'entendre avec ses cranciers, avec l'article des prliminaires de paix de Constantinople qui, dix-neuf ans plus tard, impose la Grce un contrle diplomatique. La seconde confrence de la Haye marque une tape encore plus
1. Toutes les listes publies dans les ouvrages spciaux sur les faillites d'tat sont incompltes. Elles ne tiennent pas compte notamment des faillites dguises: impts spciaux sur les coupons, paiements en monnaie dprcie, etc. 2. Explication avance notamment par le professeur Diena en 1898. En 1869 Rolyn-Jacquemin protestait contre l'intervention financire en Tunisie (Rwue de droit int. public). Nouvelle preuve des progrs de l'ide du contrle. 3. La Tunisie tait un tat semi-souverain. En gypte Il y avait la loi sur les tribunaux mixtes, et la Turquie avait, en apparence, concd proprio motu des droits de contrle ses cranciers (Cf. sur tous ces points les chapitres consacrs ces diffrents pays). 4. Seuls, la riche Roumanie et le Montngro, trop pauvre pour avoir une dette publique, y chappent. 5. Ceci n'est pas ngligeable, car il y a une priode de minorit pour les tats comme pour les hommes et quelquefois elle dure davantage. 6. NO 18.

PRINCIPRS

GPNIRAUX

il

dcisive. Qu'on relise la convention du 18 octobre 1907. Peut-tre n'en a-t-on pas assez fait ressortir l'importance 1. De l'article 1er, il rsulte que le recours la force arme, qu'excluaient la plupart des auteurs, est admis en principe; il est simplement subordonn d un arbitrage. L'article 2 est encore plus gros de nouveauts. Il porte : Le jugement arbitral dtermin, le bien fond de la rclamation, le montant de la dette, le temps, le mode de paiement. Comme le disent MM. de Lapradelle et N. Politis 2. a Le jugement ne se bornant pas au bien fond de la rclamation, va dterminer aussi la situation financire du dbiteur, la capacit qu'il possde et le temps dont il a besoin pour faire face ses paiements. Pareille mission est extrmement dlicate, car comme l'observait, la confrence de la Paix, M. Drago 3, il est particulirement difficile de dterminer la situation financire et la solvabilit d'un pays dbiteur, sans pntrer au plus profond de son administration qui, elle-mme, est troitement lie ce qu'il y a de plus intime dans l'organisation politique et sociale de la nation. b A ces considrations des deux minents internationalistes, on peut ajouter que si les termes : le temps et le mode de paiement peuvent tourner au profit du dbiteur, ils impliquent aussi le droit d'exiger des garanties sous une forme quelconque de contrle pour le crancier. Dans le cadre de cette tude il n'est pas possible de rechercher les raisons d'une aussi rapide volution; mais pour montrer l'intrt des C. F. I., il suffisait d'indiquer que cette institution inconnue il y a un demi-sicle, limite jusqu'en 1896 aux tats musulmans, s'est tendue tant en Europe qu'en Amrique nombre de petits tats nouveaux ' et pourrait depuis la deuxime Confrence de la Paix atteindre les tats les plus anciens et les plus tendus. Cela est tellement vrai que plusieurs de ces tats I ont refus de signer la convention d'octobre 1907.

3. ncessaires.

Plan de l'ouvrage.

Quelques explications sur le plan et l'esprit de cet ouvrage sont Il y avait deux faons de le concevoir; l'une qu'on peut appeler synthtique, l'autre qu'on pourrait dire historique.
1. Voir cependant A. de Lapradelle et N. Politis, Recueil des arbitrages Internationaux, vol. Il (Paris 1924), p. 551. 2. Op. et loc. cil. 3. Actes et documents de la Il, Confrence, II, 19. 4. C'est--dire crs au cours du xix' sicle; voir plus haut. 5. A savoir, la Belgique, le Brsil, la Chine, le Luxembourg, le Nicaragua, la Roumanie, le Siam, la Sude, la Suisse, le Vnzuela, en tous dix. Neuf autres tats ont sign avec des rserves. Vingt-quatre sans rserves.

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CONTROLES FINANCIERS INTERNA TIONA UX

Avec la premire, on aurait cherch fixer les principaux types de contrle-', et y ramener la dizaine de C. F. I. connus dans la pratique, en marquant bien entendu les variantes. Avec la seconde, on commencerait par tudier dans chaque pays, pour quelles raisons et sous quelles formes le contrle a t introduit, aussi bien que l'volution subie par celui-ci. On verrait ensuite les enseignements plus gnraux qui pourraient se dgager. La seconde mthode est prfrable pour des raisons subjectives et objectives. Objectivement la mthode synthtique m'a paru, en l'espce et malgr les apparences, peu scientifique. Si nous exceptons les contrles amricains qui forment un groupe part, sur sept contrles africains et europens, il n'en est pas deux couls dans le mme moule, d'o impossibilit de les ramener aux mmes types sans dformer les faits et sans faire des assimilations arbitraires, les deux choses les plus anti-scientifiques qui soient. Au contraire, il semble qu'on fait une ouvre scientifique en examinant, dans chaque pays, les raisons qui expliquent l'tablissement du contrle, sa forme et son volution. Cette mthode, loin d'ignorer les ides gnrales, permettra de les mieux dgager, non seulement dans notre conclusion, mais aussi en cours de route, quand nous verrons par exemple, pourquoi tel rouage ne se trouve pas dans tel pays ou s'y retrouve sous une forme diffrente que dans tel autre. Avec tous ses avantages, la mthode historique a un grave inconvnient : la longueur. Aussi avons-nous t obligs d'carter l'expos thorique de l'intervention financire*; nous aborderons, sans autre prambule, notre sujet par les contrles les plus anciens, ceux d'Afrique.
1. Et les principaux rouages de chaque type. 2. Pour celle-ci, se rfrer aux ouvrages cits au dbut de notre bibliographie, entre autres, au cours profess, en 1923, par Sir John Flscher Williams.

DEUXIEME PARTIE

LES CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX EN AFRIQUE


CHAPITRE PREMIER LA TUNISIE'

ARMINJON,

une autorit en la matire, dit de l'gypte

e et parlem., 1910, p. 327); c'est peu prs dans les mmes


termes que M. Fitoussi (p. 102) parle de la Tunisie. Inversement on pourrait appliquer au gouvernement khdivial ce qu'on a dit du gouvernement beylical, que c'est par les finances qu'il a pri I. Et si on entre dans les dtails, on trouve des points de rapprochements nombreux; bien que la Tunisie tant un pays moins riche et moins avanc que l'gypte, les abus soient plus apparents. Mais laissons l les gnralits. I. La dette tunlsienne jusqu' l'tablissement du Contrle (1859-1869).

moderne que son histoire est celle de ses finances (Rev. pol.

Jusqu' l'avnement de Mohammed Es Sodak ou plutt jusqu' l'arrive au ministre de Mustapha Khasnadar (1859), la Tunisie, comme l'gypte jusqu' la mme poque, n'avait pas de dctte. Mohammed, infrieur d'ailleurs tous gards Ismal, avait
1. Ce chapitre a d tre abrg; pour plus de dtails on peut consulter: Maurice Faucon, La Tunisie (2 vol. Paris; 1893); La Politique franaise en Tunisie, par P. H. X. (Cet ouvrage trs intressant publi chez Pion, sans date, est de M. d'Estournelles de Constant). La Tunisie, histoire et description (Paris, 1896. publi par la Rsidence Gnrale); Gabriel Charmes, La Tunisie et la Tripolitaine(Paris, 1883); Elle Fitoussi, L'tai tunisien1525-1901 (Tuais, 1901); J. de Lanessan, La Tunisie (2. dit., Paris, 1917). On trouvera un excellent rsum de l'histoire de ladette tunisienne dans Politis, Les emprunts d'tat, p. 230-239; cf. Diena, p. 150-1. 2. La Tunisie, t. Il, p. 8&

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CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

son instar le got des folies luxueuses, traditionnel chez les satrapes d'Orient, et, comme note plus moderne, une tendance singer la civilisation europenne, tendance aboutissant elle aussi de nouvelles dpenses, parce qu'elle se manifestait surtout par des travaux publics d'une utilit relative'. Son ministre Mustapha se charge de pourvoir cette double source de dpenses : d'abord ce fut des Isralites locaux et des fournisseurs qu'il eut recours. La dette de Il 875 000 francs (1861) passa en une seule anne 28 026 983 2. Ces emprunts conclus sur place tant fort lourds, ils comportaient des intrts de 12 et quelquefois 15 p. 0/0; le bey et l'ide de les convertir par un emprunt conclu Paris et se montant 35 millions; il put ainsi se rendre compte qu'on trouve aussi des Shylocks parmi les chrtiens. Le taux de l'intrt fut en fait de 10 p. 0/0 et les banquiers metteurs retinrent sous diverses formes prs de 10 millions ; quant au reliquat de 35 millions, le grand vizir et les cranciers locaux se chargrent d'oprer en sorte qu'il entra en fin de compte dans les caisses beylicales seulement 5 640 941 francs. Comme l'emprunt tait amortissable en quinze ans, son service exigeait 4 200 000 francs, presque la moiti des recettes tunisiennes. Bien entendu, les quelques millions encaisss furent eux-mmes employs des dpenses peu productives; si bien qu'aprs qu'on et aggrav les impts, il ne resta qu' faire un nouvel emprunt. Il fut comme le prcdent, mis Paris et comme lui de peu d'utilit; les mettants, que M. Faucon compare au hros de Molire qui ajoutait aux sommes prtes des crocodiles empaills, s'arrangrent pour obliger le bey acheter sur son montant une frgate et des canons dont, dit M. Fitoussi 4, il n'avait que faire. La situation, aggrave par le cholra et la famine empira terriblement. Les impts multiplis devinrent plus crasants encore qu'ils ne le furent en gypte vers la fin du rgne d'Ismal; les paysans migraient en masse, les campagnes se dpeuplrent'. Alors on et recours aux expdients les plus dsesprs. Ils prirent la forme de vente vil prix d'obligations, destines soi-disant convertir la dette intrieure. mises en quantits surabondantes 6, les coupures de 100 francs se vendaient 18, 16 et finalement 4 francs 1 Pour donner quelque crdit ces nouveaux papiers, le bey leur affecta le produit de la medlba et des douanes.
1. Il a pourtant son actif un aqueduc et quatre grandes routes fastueuses. 9 2. La premire dette l'europenne fut celle mihe en novembre 1862 et dite des obligations triennales; bons remboursables trois ans et portant 12 p. 0/0. 3. 6 millions pour escompte, 3 772 000 pour l'mission et autres oprations. 4. Page 107. 5. Faucon (p. 232) dit que le nombre des charrues passa de 100 000 8000. 6. Il y eut quatre missions en 1867-188.

AFRIQUE

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Mais comme ces recettes avaient t dj donnes en garantie aux emprunts parisiens, les cranciers franais protestrent et d'autant plus nergiquement que leur dernier coupon n'avait pas t pay. Banqueroutier l'extrieur et l'intrieur, le bey cda la pression exerce par le quai d'Orsay; il constitua, par dcret du 4 avril 1868, une commission de contrle dans laquelle l'lment franais tait si prpondrant', qu'il n'tait pas exagr de la qualifier de franco-tunisienne. Le dcret provoqua des protestations vhmentes tant Londres qu' Florence 2 . La France dont l'attention est concentre sur le Rhin, cde 3 et admet ses cts l'Angleterre et l'Italie, mais obtient de conserver une situation privilgie. Un contrle tripartite est constitu. Un dcret est prpar en juillet 1869 Paris. Il fut sign par le bey, aprs sommation du gouvernement franais appuy par la prsence d'un btiment de guerre, et la menace de la rupture des relations diplomatiques. Ce dcret prvoit deux commissions ayant la lois des fonctions distindes et collectives. 10 Le comit excutif, organe franco-tunisien, compos de trois membres, deux tunisiens, dont le premier ministre et un inspecteur gnral des finances franais nomm par le quai d'Orsay . Le comit excutif tait charg de la liquidation de la dette et de toute l'administration financire de la rgence. 20 La commission de contrle, dont les tunisiens taient exclus. et qui tait compose de deux italiens et de deux anglo-maltais, lus par les porteurs de la dette intrieure; et de deux franais choisis par les porteurs de la dette extrieure. Ce comit exerait dans l'intrt de ses mandants un contrle sur les rsultats de l'administration financire. Il avait le droit de connatre toutes les oprations du comit excutif et son approbation tait ncessaire pour donner un caractre excutoire aux mesures dlibres par le dit comit. 30 Les deux comits runis formaient la commission financire. Les pouvoirs accords celle-ci taient trs grands; le bey lui con1. Elle comprenait .1 Un inspecteur des finances franais comme vice.pr3ident; 20 deux dlgus des porteurs; 30 un dput de la nation franaise; 40 deux membres tunisiens choisis aprs accord avec le consul de France, dont l'un devait tre prsident; 5o deux membres choisis par les ngociants trangers. 2. Alors capitale de l'Italie. Ces tats mettaient en avant la nationalit des cranciers, mais la vrit est que les cranciers du bey furent des levantins de nationalit vague. A lire leurs noms on aurait peine deviner que M. Santillana, M. Lvy Pisani et C. Guttires figurent dans les conventions comme ngociants anglais etc. MM. Samama an et van Gaver comme franais. 3. D'Estournelle, p. 50. 4. Ce dernier, nomm Vilet. fut jusqu' la fin on fait le chef vritable du contrle tunisien.

16 ANDI<I'ADS.

CON TROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

cda Ics droits de douane et de march et certains autres revenus faciles percevoir. Les revenus affects ne furent d'ailleurs pas grs directement par la commission financire, ils furent confis un quatrime organe : le conseil d'administrationdes revenus concdds, compos lui-mme de cinq membres, dont un tunisien et quatre trangers nomms par la commission financire sous la surveillance de laquelle il se trouvait. Le gouvernement tunisien ne pouvait communiquer avec lui que par l'intermdiaire de l'inspecteur gnral, reprsentant de fait du Comit excutif, et franais de nationalit. 1l. Le Contrle tunisien apprci au point de vue juridique, financier et administratif.

L'institution dont nous avons ainsi indiqu les multiples rouages doit, maintenant, tre apprcie. a) Au point de vue juridique. Le contrle tunisien ne ressemble aucun de ceux qu'on a connus depuis. Les membres de ceux-ci sont tantt des dlgus des Puissances' et tantt ceux des porteurs"; ici, la France est reprsente la fois titre public par son reprsentant dans le comit excutif, et titre priv par les deux dlgus des porteurs franais; l'Angleterre et l'Italie ne sont reprsentes que par les dlgus de leurs porteurs. En ce qui concerne donc les trangers, l'lment priv prdomine 8 ; inversement la Tunisie n'est reprsente qu' titre public, par le grand-vizir et un ministre; les porteurs tunisiens n'ont pas place la commission financire alors que les porteurs turcs - quoique en nombre presque insignifiant - sont admis la dette ottomane. Toutes ces dispositions ne correspondent aucun principe doctrinal", mais uniquement au souci de concilier des intrts diplomatiques contradictoires. b) Au point de vue financier. Le comit excutif fut charg de liquider la dette. Elle se montait 150 millions et supposait un service de 20 millions, presque le double des revenus beylicaux. On la rduisit 125 millions, contre lesquels on mit des titres unifis de 5 p. 0/0; le service fut donc rduit moins du tiers 5. La concession tait considrable; pourtant elle profiterait peu
1. gypte, Grce. 2. Turquie, Serbie, Bulgarie. 3. Six dlgus de porteurs contre un dlgu gouvernemental. 4. Faucon compare o la commission Financire au conseil judiciaire d'un inca. pable - (p. 238) mais il y aurait reprendre cette comparaison. 5. 6 250 000 francs au lieu de 19 495 000.

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au peuple tunisien; le service, pour rduit qu'il eut t, absorbait la moiti des recettes moyennes et on rservait pour lui tous les impts indirects. Le reste' ne pouvait donner plus de 7 millions au grand maximum et restait parfois au de de 6. C'tait suf fisaut pour le bey, son entourage, les hauts fonctionnaires, et l'arme, et c'est pour cela que Mahommed signa le dcret d'un coeur lger s; mais il ne restait rien pour le pays dont le dveloppement tait arrt. 3 Quant aux cranciers, quoique ils se fussent, en change de leurs sacrifices, rservs les recettes les plus lastiques et les plus faciles percevoir, et aient donn ainsi, du moins par l, un exemple dont les rdacteurs des contrles subsquents se sont toujours inspir, ils eurent eux aussi quelques mcomptes. L'arrangement prvoyait que le rendement des recettes affectes dpasserait les 6 250 000 ncessaires pour le service; il stipulait que jusqu' 8 millions, les excdents seraient affects l'amortissement et au del de 8 millions seraient partags entre l'amortissement et l'tat, qui affecterait sa part des travaux publics. En ralit, on dut appliquer souvent une autre disposition prvoyant, qu'en cas d'insuffisance des revenus concds, le bey s'engagerait parfaire le montant du coupon chu. Depuis 1878 le bey ne put
remplir cet engagement 3. c) Au point de vue politique. - Le contrle eut d'autres rsultats que ceux qu'en attendaient ses rdacteurs. Il constitua, on se le rappelle, un certain chec pour la France, qui dut troquer une prpondrance exclusive contre une situation privilgie et admettre ses cts, quoique un rang infrieur, la Grande-Bretagne et l'Italie. Mais bientt survint la guerre de 1870, la suite de laquelle sans la Commission financire la France aurait couru en Tunisie bien des risques. Grce au contrle, elle garda la haute main sur l'administration financire tunisienne et propagea son influence jusqu'au moment o son rapide relvement et des circonstances favorables lui permirent prtendre plus .
1. Impts perus en nature dans les provinces et medJba. 2. En 1863,on calculait la liste civile du bey 720 000 francscelle des princes et princesses 600 000, les traitements des hauts fonctionnaires et officiers 2 100 000 quoi Il faut ajouter l'entretien des soldats. 3. Pour les reliquats impays les obligations avaient conserv la moiti du coupon, revtu d'une mention indiquant le solde restant d, c'est ce qu'on appelait les rsidus de la Dette Tunisienne. 4. Voici comment s'exprime un diplomate franais, M. d'Estournelle de Constant (p. 54): a Cette Commission Internationale qui devait soustraire la Rgence notre influence exclusive, arrive au contraire juste point pour faire taire les ambitions veilles chez nos rivaux par les premires nouvelles de nos dsastres. Elle va retarder de dix ans la ncessit d'une occupation trangre, mais prcisment au moment o nous ne pouvons mme pas songer intervenir. Au moment de la dfaite elle sauvegarde nos droits. Ensuite elle nous permet d'exercer une action sensible, puis de reconqurir peu peu toute notre prpondrance.

18 ANDRADS.

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

III. - La fin du Contrle tunisien. Quand, par le trait de Bardo, 12 mai 1881, les Franais tablirent leur protectorat sur la Tunisie, ils se trouvrent devant la situation suivante : D'une part, une dette qui absorbait d'autant plus la meilleure, sinon la majeure 1, partie des revenus du pays, que le bey avait trouv le moyen d'ajouter la dette unifie (125 mill.), une dette flottante de 17 millions, dont 4 125 000 francs de coupons non pays. D'autre part, une commission financire, pouvoirs trs tendus et o ils n'taient reprsents que par trois membres sur neuf. En revanche, ils pouvaient teindre la dette et avec elle la commission, par un emprunt de conversion, et pour obtenir la majorit ncessaire cette opration, il leur suffisait de s'adjoindre les deux membres tunisiens du comit excutif 8. Quant l'emprunt de conversion, il n'tait pas difficile trouver pour peu que la France consentt la garantir a, et comme il devait porter un taux moindre que la dette unifie en 1870, sa conclusion servait aussi bien les intrts politiques de la France que les intrt$ matriels du pays'. Dans ces conditions les choses ne devaient pas traner beaucoup. L'opration dj annonce par le trait du 12 mai 1881 5, fut paracheve par la convention du 8 juin 1883 ratifie par la loi franaise du 9 avril 1884. L'art. 3 de la convention stipule que seront prlevs sur les revenus de la rgence : 10 Les sommes ncessaires au service d'un emprunt garanti par la France; 20 Une somme de 2 millions de piastres (l 200 000 fr.) montant de la liste civile. Dans toutes ces capitulations, le bey n'oubliait jamais ses intrts privs. Ces oprations du remboursement et de la conversion eurent lieu de juin octobre 1884; le jour o elles prirent fin, la commission financire avait vcu. Le 13 octobre, premier jour de l'anne arabe, inaugura la nouvelle administration financire de la rgence.
1. M. J. de Lanessan calcule les revenus totaux de 12-13 millions et le service de la dette 6 307 000. 2. Les quatre membres anglo-itallens, se trouvaient en pareils cas en minorit en face des cinq membres franco-tunisiens. La majorit n'tait que d'une voix, mals elle tait suffisante pour faire prononcer la Commission sa propre sentence de mort. 3. La Tunisie tait gne par la Commission financire presque autant que par les capitulations. Rappelions que la direction des douanes avait Mteonftim un italien. 4. De fait, mis 462 et avec un Intrt de 4 p. 100, l'emprunt conclu en 1884 rduisit les chaiges annuelles de plus d'un million. 5. L'art. 7 du trait du Bardo contient l'engagement pris par le bey de rgler a question de la dette d'accord avec le gouvernement franais.

AFRIQUE IV. - Conclusion.

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La commission financire tunisienne desservit plutt qu'elle ne servit l'ide de contrle. Issue de dettes usuraires et improductives, impose par la force, donnant des rsultats dplorables pour la population indigne ' et mdiocres pour les cranciers , ayant, en dernire analyse, ouvert la voie l'occupation trangre, elle a indign les gens de bien sans satisfaire les hommes pratiques. Elle n'a pas mme constitu un prcdent utile, ses rouages taient trop compliqus pour tre imits. Telle quelle, elle demeure une exprience curieuse et, en tant que premire application des C. F. I., reste une date importante dans l'histoire du droit international.
1. Voir Charmes qui l'accuse a de pressurer le pays jusqu'au sang la commission franco-anglaise d'gypte - corchait le fellah e (p. 71-2). 2. Voir plus haut.

comme

CHAPITRE II

L'GYPTE'
N peut distinguer l'histoire de la dette gyptienne en cinq priodes: a) Les annes 1861-1875 : une srie de grands emprunts sont conclus et consomms en dpenses improductives. b) Les annes 1876-9 : le khdive cherche rtablir l'ordre en rduisant les droits des cranciers et en admettant une espce de contrle franco-anglais, qui cependant ne doit pas restreindre ses prrogatives souveraines. c) La priode 1879-1888 : le C. F. I. s'implante et se dveloppe. d) Les annes 1888-1904 : le contrle fonctionnne de faon trs tendue; il constitue une limitation importante des prrogatives gouvernementales et une arme d'opposition contre la suprmatie anglaise. e) La priode qui s'ouvre par les accords franco-anglais de 1904; le contrle est ramen ce qui parat ncessaire pour la protection des cranciers.
1. La bibliographie sur la matire est excessivement riche, car a l'histoire de l'gypte contemporaine tant celle de ses finances, tous les ouvrages traitant du pays des Pharaons s'occupent longuement de notre sujet. Il suffit pour s'en convaincre de feuilleter les ouvrages franais si connus de Freyclnet (La question d'gypte) ou de Cocheris (L'gypte et le Soudan), ainsi que les publications d'anglais qui ont vu les choses gyptiennes de trs prs, tels que Lord Mllner (England in Egypt, 1892; trad. franaise de Mazuc), Lord Cromer (Modern Egypto 1908), Edward Dicey (Egypt and the Khedivale, 1902), W. S. Blunt (Secret history of the english occupation of Egypt, 1907). Une bonne partie des publications diplomatiques, livres bleus et jaunes, sur l'Egypte, est consacre notre sujet. Plus spcialement, et outre les ouvrages dj cits dans la bibliographie gnrale, il faut mentionner Arminjon, La situation conomique et financirede rgypte et un volume publi en 1878 sans nom d'auteur chez Gulliemin . Histoire linancire de lgypte. Les revues conomiques et celles de droit international abondent, elles aussi, en articles intressants. Il est peine besoin de rappeler des internationalistes les tudesduprof. Kaufmann sur La dette publique gyptienne et le droit internationalet sur Les oemmisaaires de la dette gyptienne el le droit internationalou l'article de M. N. Poutis sur La Caisse de la dette gyptienne. Un excellent rsum de l'Jistoire des finances gyptiennes a t donn par M. Raphal Georges Lvy dans la Revue des deux Mondes (1 fvrier 1899); pour les premires annes de ce sicle, on consultera avec fruit G. Blanchard: Des modiflcalions apportes la situation financire de l'gypte par l'accord francoanglais de 190d (Revue de Science financire, 1905).

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I. - Les annes 1861-1875. Mehemet-Ali et ses successeurs immdiats' avaient gouvern l'gypte de manire efficace, avec des procds financiers primitifs. C'est Sald (1854-1861) que revient le triste honneur d'avoir cr une dette publique gyptienne. Celle-ci affecta d'abord la forme d'une dette flottante que finanaient les banquiers du Caire et d'Alexandrie, et finalement d'un vritable emprunt conclu, en 1862, des conditions bien lourdes (7 p. 100 d'intrt; mission 82). Ce fut le premier emprunt de Sald; sa mort fit qu'il resta le seul. Prodigue et dsordonn, laissant une dette flottante se chiffrant par des centaines de millions de francs, il aurait eu sans doute recours souvent aux banquiers d'occident. Il est peu probable cependant qu'il eut fait du crdit l'abus que signale l'administration de son successeur, Ismal. De ce dernier, un administrateur anglais, bon juge des choses et des hommes 2, donne le portrait suivant : Ismal runissait en lui toutes les qualits bonnes ou mauvaises qui peuvent engendrer un gaspilleur idal. Dbauch, voluptueux, ambitieux, fastueux et sans principes, il tait en mme temps hant des plus magnifiques projets en vue du progrs matriel du pays. En dehors des millions dpenss en rceptions, en largesses, en plaisirs, il en prodigua encore d'autres pour l'excution d'un grand projet de dveloppement agricole, entrepris sans prparation suffisante et au prix de dbourss exorbitants. Les voyageurs qui ont visit l'gypte de 1864 1875 3 se font l'cho des dpenses faites par le Khdive pour ses palais et ses harems, pour la rception des souverains trangers 4, pour crer un Opra au Caire , pour transformer un pays hier encore tout oriental en une espce de cte d'azur, pour entreprendre une expdition militaire en Crte, pour obtenir du Sultan des firmans accroissant ses droits, ou enfin, et ce fut l un des chapitres les plus considrables, pour transformer des terres d'une tendue immense en proprits personnelles.
1. Ibrahlm et Abbas. 2. Miner, op. cit.. p. 263. 3. Voir entre autres Edm. About qui a donn ses impressions de voyage la forme d'un roman, Le Fellah. 4. Principalement ceux venus pour l'inauguration du Canal de Suez. On trouvera des fttes donnes cette occasion, o tout brillait d'un clat qu'on sentait phmre, une description incomparable dans les correspondances d'Anastase Byzantios, recueillies dans les ouvres compltes du si distingu llttrateur et diplomate grec. 5. Inaugur par une pice compose ad hoe par le plus clbre des muiclens Italiens, l'Alda de Verdi.

22

NDRADS.

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

Beaucoup d'crivains ont relat aussi que les Europens qui, venus dans ce nouvel Eldorado. poussaient, par leurs plans et leurs flatteries, si allgrement le pacha aux dpenses, n'taient honntes que par exception 1. Mais l'histoire impartiale devra, je le crains, se montrer svre galement l'gard des banquiers, auxquels l'gypte eut recours. En effet, et ceci nous ramne directement notre sujet, de 1864 1875, le gouvernement khdivial contracta cinq emprunts aux conditions suivantes :
Ann . Taux. Nominal. Ralis. Perte en capitaL

1864 1866 1868 1873

7 p. 100
-

5 704 200 3000000 11890000 32000 000

4 864 063 2690000 7190000 20 740 000

840 000 360000 4 700 000 11 000 000

Si l'on tient compte que sur l'emprunt de 3 292 000 de 1862, Said ne toucha que 2 500 000, il faut conclure que, en onze annes l'gypte contracta une dette nominale de 55 887 000 (1 400 mil]. francs) dont elle ne toucha gure plus de 38 millions. Plus lourds encore, car ils comportaient un amortissement trs rapide, furent les emprunts que le Khdive contracta en son nom personnel. Ismal avait acquis la plupart des biens de la famille khdiviale, plus d'immenses tendues de terre dans la Haute et dans la Basse gypte. Ces biens taient administrs par trois Dairas (cours) dotes de la personnalit morale 2; ils servirent de base trois emprunts 8, d'un total nominal de 315 millions de francs, sur lesquels on ne toucha que 246. Ces emprunts taient pourtant amortissables bref dlai (quinze-vingt ans) et portaient un intrt de 7 p. 0/0-9 p. 0/0; cette double circonstance aurait d rendre leur placement facile, elle ne servit qu' transformer leur service en une charge crasante. Quand on considre les conditions lonines de tous ces emprunts et le profit presque nul ' que l'gypte en tira, on comprend que les gyptiens aient pour eux des paroles svres. On le conoit d'autant
1. Lord Cromer (p. 40) dit que les etravaux du port d'Alexandrie coitrent 2 500 000 et reprsentaient tout au plus I 400 000. - Encore constituent-ils une des oprations o les abus furent le moins grands. Les fortunes europennes rapidement faites furent nombreuses et considrables. 2. La Daras Sanieh (laute-gypte), la Dara-Kassah (Basse-gypte) et la DaIra Familiale. 3. Ce sont les suivants: Talix. D. amort. C.nom. C. ralis4. L'emprunt 1865 (Daira Kassah) L'emprunt 1865 (Daira Familiale' L'emprunt 1870 (Dalra Sanieh) 7 p. 0/0 9 p. 0/0 7 p. 0/0 15 ans 15 ans 20 ans 3,387,000 2,680,000 7,142,860 2,750,000 5,000,000

4. Le rapport de Cave, envoy en 1875 pour faire une enqute sur les finances gyptiennes, conclut que la presque totalit des emprunts trangers a t absorbe par les intrts et l'amortissement (Parliamentarj reports, Egypt, ne 7, 1876). Cf. Ibrahim, p. 29-30.

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; 23

mieux quand on se souvient quels expdients le service de ces emprunts accula le trsor et quelles en furent les consquences immdiates pour les contribuables, et les suites plus lointaines pour l'indpendance du pays. En effet, trs vite le service de la dette dpassa de beaucoup ce qu'on pouvait attendre des recettes rgulires. Pour faire face au dficit, paralllement des missions incessantes de bons du trsor ', dont l'ensemble finit par constituer une dette flottante dpassant, en 1875, le tiers de la dette longue chance 2, on augmentait et multipliait 8 les impts, principalement ceux sur la classe agricole, dans une mesure telle que les paysans taient rduits comme Tunis vendre terres et animaux des prix drisoires I. Une pareille fiscalit n'a jamais constitu une source lastique de recettes; aussi aprs qu'il eut ruin ses sujets sans profit durable pour lui, le Khdive acheva de dsorganiser ses finances par des expdients qui constituent de vritables curiosits financires 1. Faisant argent de tout il vendait, en 1874, l'Angleterre ses 162 602 actions du canal de Suez 6; mais mme le produit de cette opration 7 3 976 589 ne donna qu'un rpit de quelques mois et son plus clair rsultat fut de permettre la Grande-Bretagne de prendre pied en egypte s. Bientt la faillite allait entraner une immixtion trangre encore plus directe. II, - La priode 1876-1879. Une fois le prix des actions de Suez jet son tour dans le gouffre du dficit, Ismal n'avait plus qu'une ressource, rduire le service
1. mls naturellement des conditions plus lourdes que les emprunts. 2. Elle se montait en 1875 21 240 000 alors que le restant de la dette tait de 55 millions environ. D'aprs les principes de la Science des finances, le montant de la premire ne devait pas dpasser le .ervice annuel de la seconde. 3. Ceux-cl se comptaient en 1876, par plusieurs douzaines. Nomnre d'entre eux taient d'un rendement minime et ne servaient qu' gner les contribuables. 4. Outre en effet l'augmentation de l'imptfoncler proprement dit, on Introduisit, en 1889, une lourde capitation sur les animaux de somme et de labour. 5. Nous n'en retiendrons que deux, la loi de la Moukabalah(1871)etlaristourne. Par la premire on invitait les contribuables payer une somme galesixannes de leurs contributions; moyennant quoi, Ils devaient tre dgrevs perptuit de la moiti de leurs Impts. La seconde encore plus curieuse consistait en ceci : Le gouvernement vendait quelque maison levantine une certaine quantit de crales, livrer dans un temps dtermin. Il touchait le prix tcut de suite. A l'chance, si l'impt en nature tait rentr en quantits'suffisantes, tout allait bien. Mais gnralement tel n'tait pas le cas. Alors on achetait le bl d, naturellement un prix suprieur celui de la vente et on le payait en bons du trsor portant Intrt de 18-20 et mme plus p. 0/0 (CI. le rapport de la Commission d'enqute, Lord Cromer, op. cit., p. 41). 6. Voyez C. Lesage, L'achat des actions de Suez (Paris 1905) et Lord Buckle,Lite of Disraeli,vol. V (Londres 1920). 7. Chaque action tait cote 575 francs, depuis elles ont dpass 5 000. 8. Ds le lendemain de l'opration, Charles de Matade crivait dans la Revue

24 ANDRADS.

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

de la dette. Il sentait qu'il ne pouvait lser gravement les intrts europens, sans donner en compensation quelques garanties pour l'avenir aux deux tats dont relevaient les porteurs, la France et l'Angleterre. Mais l'ide de limiter sa souverainet lui rpugnait. Il entra donc dans une seLe de concessions toutes orientales, c'est-dire qui dans sa pense taient surtout de forme et susceptibles de rvocation, mais qui cependant, car la finesse orientale est, comme disait Jules Lematre 1, toujours courte par certain ct, devaient aboutir une intervention beaucoup plus vigoureuse que celle qu'on pouvait prvoir en 1876. Notre priode dbute par deux grandes mesures: 10 Un dcret du 2 mai 1876 unifie la dette gyptienne, fixe son intrt 7 p. 0/0 et en prolonge l'amortissement 2; en mme temps il cre la Caisse de la dette gyptienne et lui affecte une srie de recettes 8. 20 Simultanment, on nomme deux contrleurs-gnraux, l'un anglais aux recettes, l'autre franais la dette et la comptabilit 4, et on les charge de prparer en commun le budget. Deux mois aprs ', le contrle est tendu aux dettes personnelles du Khdive par la cration d'un Conseil suprieur des Dairas, dans lequel les deux contrleurs trangers semblent avoir voix prpondrante 6. Tout ceci ne faisait bien que sur le papier. La Commission de la dette n'tait pas une institution internationale;elle pouvait tre modifie par dcret. De leur ct, les contrleurs avaient thoriquement des pouvoirs trs vastes, mais ils taient bien empchs de les exercer, car, outre qu'ils taient fonctionnaires gyptiens, l'absence de toute comptabilit, voire mme de tout renseignement prcis 7, les privait de toute base pour un travail srieux 8. De son ct, le soulagement que l'unification de la dette avait apport tait insuffisant. Les valuations majores n'empchaient pas le dficit de subsister et mme de croitre 9, et c'est tout juste
des Deuz Mondes: <L'acte est tout politique et c'est cela prcisment qui en fait la gravit; car enfin, si cela n'est pas une prise de possession territoriale de l'gypte, c'en est le premier pas. 1. Dans son tude sur le Bajazet de Racine. 2. Le montant de la dette unifie, qui d'ailleurs ne comprend pas tous les emprunts, est fix 91 000 000, amortissables en soixante-cinq ans. 3. Voyez la liste dans Murat, p. 32. 4. Cette distinction correspond peu prs la division de l'administration financire en deux ministres : les finances et le trsor, qu'on trouve encore en Italie. 5. Dcret du 12 juillet. 6. Le troisime membre est le directeur gnral des Dairas. 7. On ne savait pas mme exactement quelles taient les lois fiscales en vigueur car le gouvernement avait nglig de les runir. 8. LR confusion entre les dpenses publiques et les dpenses personnelles du souverain, le fait que celui-ci ne voulait pas que toutes les dpenses figurassent au budget, portaient le dsordre son comble. 9. f lut de 1 382 000 en 1877 et de 3 440 000 en 1878.

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si l'emprunt Rotschild de 1878 1, se montant pourtant 6 millions, put quilibrer les exercices prcdents et faire face la dette flottante. En 1878, on tait une fois de plus accul la faillite. Une commission d'enqute, dont faisaient partie les commissaires de la Dette, proclama dans un rapport remarquable dpos en aot 1878, l'gypte en dconfiture, et n'hsita pas d'indiquer, comme cause principale des dsordres financiers, le pouvoir absolu du Khdive 2. Celui-ci parut s'incliner, il accepta de gouverner avec un cabinet semi-europen prsid par un chrtien, Nubar pacha, avec Sir R. Wilson aux finances 3 et M. de Blignires aux travaux publics. Le contrle gnral tait suspendu, mais il fut entendu qu'il rentrerait en vigueur si les ministres europens abandonnaient leur portefeuille. C'taient l des capitulations la turque. Ds le dbut de 1879, le ministre europen fut remplac par un cabinet indigne tandis qu'une assemble de notables d'une couleur nationaliste ' trs prononce, runie ad hoc au Caire, tout en dclarant firement que l'gypte n'tait pas en dconfiture, rduisit l'intrt de la dette unifie et en suspendit l'amortistement. Ismal avait mal choisi son moment pour un pareil coup. Le Sultan, toujours heureux par ailleurs d'affirmer ses droits suzerains 1, avait l'poque grand besoin des puissances occidentales, il ne fit donc pas de difficult pour dposer Ismal et mettre sa place un khdive que l'exprience et sa propre nature devait rendre docile aux conseils des puissants I. En outre, l'intervention financire ne blessait pas trop en l'espce les scrupules des internationalistes, attendu que, non seulement la faillite de 1879 suivait de trs prs celle de 1876 et que l'gypte tait un pays de capitulations 7, mais encore qu'Ismal avait luimme fourni un argument spcial par sa loi de 1875 sur la rforme judiciaire, qui admettait la comptence des tribunaux mixtes dans les diffrends entre le gouvernement gyptien et ses cranciers trangers.
1. Connu sous le nom de domanial, de la nature de son gage. 2. On peut s'tonner qu' Ismal ait permis une commission nomme par lui d'examiner les dpenses aussi bien que les recettes, il ne le fit que contraint par les puissances et les commissaires de la Dette. 3. L'Angleterre. dj en possession des actions de Suez, venait au premler plan. 4. Cf. le a plan national s qu'elle dressa pour l'assainissement des finances.
5. Cf. Renault L'gypte et les flrmans (Rev. dr. Int. publie, 1896).

6. Voir les portraits que tracent de Tewfik les auteurs prcits (par exemple Freyclnet page 179) ou encore Sir Auckland Colvin si troitement ml l'administration des finances gyptiennes de 1880 1883 et auteur de The making of modern Egypt. 7. Cf. premire partie.

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CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

Les apprhensions d'une prpondrance politique' taient de leur ct calmes par le caractre largement internationalque prit l'intervention : la commission internationale charge d'organiser le contrle comprenait des reprsentants non pas seulement de la France et de l'Angleterre, mais aussi des trois puissances centrales. De plus, la Russie et sept autres tats europens moindres taient invits approuver les dcisions qu'elle devait prendre. Dans ces conditions ds 1879 le C. F. I. tait un fait accompli. Voyons comment il se prsenta et quelle en fut l'volution.

III. - La priode 1880-1888. La commission de liquidation commena ses travaux au printemps de 1880. Trois mois aprs, le 11 juillet, le nouveau Khdive tait mme de promulguer la loi de liquidation. En voici les dispositions essentielles. A) Mesures prises en laveur du dbiteur. La loi de 1880 distingue trois dettes : 10 La dette privilgie. L'intrt en est fix 5 p. 0/0. On autorise l'mission de prs de 6 millions" de nouvelles obligations de cette dette, afin de liquider bon compte la dette flottante, qui sous ses formes multiples, constituait une terrible plaie pour le budget; 20 La dette Daira. Pour elle l'intrt est fix 5 p. 0/0; quant l'amortissement 8 on dcide qu'il ne se fera que sur les revenus disponibles et les alinations domaniales et au prix de 80 p. 0/0. 30 La dette unifie. Celle-ci forme le gros de la dette; l'intrt est ramen 4 p. 0/0; l'amortissement n'aura lieu qu'en tant qu'il y aura des plus values. En somme les intrts dj rduits en 1876, le sont une fois encore. Pour le principal des trois groupes l'unifie s le taux est fix un niveau plus ba3 que celui dcrt par l'Assemble du Caire I. Pour certaines dettes contractes 9 p. 0/0, la rduction offerte approche les 50 p. 0/0 de l'intrt primitif. La conversion de la dette flottante en dette privilgie reprsente elle aussi une rduction d'intrts peut-tre encore plus importante, et le service gnral de la dette est soulag par la suspension provisoire de l'amortissement. Quant au capital, en principe il n'est pas rduit, mais le fait cependant que les emprunts Dalras,
1. On craignait l'Angleterre; voir les Souvenirs de Carrire(p. 181) du baron des Michels, Cf. rl'tude de M. Hanotaux sur le trait de Berlin dans la Revue des deux mondes, le octobre 1908, p. 508. 2. Exactement 5 743 000. 3. CI. plus haut. 4. 4 p. 0/0 au lieu de 5.

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quel qu'en soit le cours ultrieur, seront amortis 80 p. 0/0, constitue une rduction de capital indirecte mais apprciable'. En somme les concessions consenties n'taient pas ngligeables et elles pourraient tre tenues pour considrables : 10 Si le pays avait tir quelque profit de la dette 2; 20 Si les cranciers n'avaient pas dans une large mesure mrit leur sort 8 ; 30 Si les concessions n'avaient eu la contre-partie excessive que nous allons voir. B) Garanties /ournies aux cranciers. La loi de 1880 prvoit quatre organes internationaux : 10 La commission anglo-franco-gyptienne charge de l'administration des domaines, gage de l'emprunt domanial de 1878. 20 Le conseil, galement franco-anglo-gyptien des Dairas, qui dsormais cessaient d'tre des biens khdiviaux pour devenir des proprits de l'tat. 30 L'administration franco-anglaise charge de certaines exploitations (chemins de fer, tlgraphes, port d'Alexandrie) dont les revenus sont affects la dette privilgie. 40 La Commission ou Caisse de la dette. Certaines de ces commissions dataient dj de 1876, mais au lieu d'tre de simples branches de l'administration gyptienne, elles deviennent des organes internationaux;ceci change leur caractre juridique du tout au tout, et a, en pratique, des consquences qui sautent aux yeux. En envisageant les choses toujours au point de vue pratique, il convient de plus d'observer que, grce aux trois premires commissions, il ne reste pas une parcelle du patrimoine de l'tat, pas une branche de son domaine industriel qui ne soit dsormais sous la stricte surveillance des Europens'. Mais le contrle apparat surtout nettement dans la Caisse de la dette. Ses membres ne sont plus des fonctionnaires gyptiens, mais des reprsentants des Puissances", et ils ont des pouvoirs si tendus, que le professeur Kaufmann, dont les travaux sur la matire font autorit, a pu les comparer des syndics de faillite. En ralit la Caisse est le pivot de tout le systme. Son rle est double .
1. D'ailleurs, tous les arrangements financiers l'exception de celui avec la Grce ont consacr une rduction decapital. 2. Cf. plus haut paragr. I, in fine. 3. * S'il faut plaindre les capitalistes, Il faut remarquer aussi que le danger du placement tait patent et aurait d les clairer. La sympathie qu'ils inspirent serait plus vive s'ils n'avaient pas couru volontairement de si gros risques pour accrotre sans mesure leurs bnfices - (Freycinet, p. 154). 4. Elle s'exerce mme sur certaines des .Rgales . par exemple les postes. 5. Il reste au Khdive la satisfaction morale, refuse depuis la Grce, de les nommer sur la proposition de leurs gouvernements; mais il ne peut les rvoquer. 6. On peut mme dire qu'il est triple, puisque la Caisse reprsente aussi lgalement les cranciers. En cette qualit elle peut entre autres poursuivre le gouver-

nement gyptien devant les tribunaux mixtes.

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a) Elle administre les revenus affects la dette. Ceux-ci' sont importants et nombreux, savoir: 10 Les douanes et le droit d'inportation sur le tabac; 20 Les revenus de quatre provinces. b) Elle participe l'administration financire et la contrle. C'est par ce dernier ct que se marque le plus fortement le caractre de l'intervention en gypte. Parmi les mesures s qui tendent prvenir les anciens errements, il faut signaler que l'tat ne peut contracter d'emprunt, mme temporaire, sans l'autorisation de la Caisse. Mais la disposition la plus remarquable de l'arrangement de 1880, est celle fixant un maximum que le budget des dpenses ne pouvait dpasser, soit 4 897 488 L. E I. Si d'autres dispositions ne pouvaient qu'irriter les gyptiens, cette dernire, combine avec l'importance des revenus concds, tait propre les exasprer. Outre qu'elle accentue le caractre de curatelle du contrle, et pour cette raison ne s'est rencontre ni avant ni depuis', le maximum, fix en 1880, montrait que les dpenses entires du pays 5 dpasseraient de bien peu ce qu'encaissaient les cranciers trangers spculateurs', pour qui les gyptiens pouvaient avoir d'autant moins de sympathie qu'ils n'avaient tir aucun profit tangible de leurs cus 7. L'injustice commise en 1880 a t attnue depuis, parce que des dcrets successifs ont port le budget administratif 6 300 600, ce qui a permis des dpenses productives exclues avec le maximum de 1880. Mais ds le premier moment une combinaison plus juste aurait consist fixer la part des cranciers, non pas 4 mais bien 3 millions de livres 8, consacrer le million ainsi mis de ct, aux travaux d'irrigation indispensables au relvement du pays, puis au fur et mesure que les revenus affects laisseraient des plus-values affecter celles-ci la bonification de l'intrt et l'amortissement. Et voil pourquoi nous dirons dans notre conclusion laisser l'tat dbiteur de quoi vivre et se dvelopper, assurer la participation des cranciers ses progrs ven1. Qui ne peuvent naturellement tre modifis sans son assentiment. 2. Voir entre autres, par exemple, celles qui concernent l'administration ferroviaire, Murat, p. 69. 3. Des dcrets rendus avec l'assentiment des Puissances en 1885, 1888, 1889, et 1891 sont venus augmenter ce - budget administratif. En 1904 il se montait 6 300 000 L. E. 4. C'est--dire ni en Tunisie, ni en Turquie, ni en Grce. 5. En 1882 les deux budgets se prsentaient comme suit: Budget de la dette : 4 097 100. Budget administratif (y compris le tribut au Sultan) : 4 366 866. 6. Que leurs placements aient eu un caractre trs net de spculation, cela est, nous l'avons vu, dnonc par un auteur aussi naturellement circonspect que feu M. de Freycinet. 7. Puisque, comme nous l'avons vu, chaque nouvel emprunt ne servait qu' combler les dficits causs par le service des dettes antrieures. 8. D'ailleurs meme rduit 3 p. 0/0, l'intrt, tant donn le taux trs bas de l'mission, correspondant un intrt de 5-6 p. 0/0 sur le capital rellement tera.

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tuels parla participation aux plus-values fiscales, voil un des moyens par lesquels les C. F. 1. peuvent profiter et l'un et aux autres. b Quoi qu'il en soit de ces considrations gnrales, il ne faut pas trop s'tonner si la loi de liquidation provoqua en gypte une irritation intense. Elle dgnra en rvolte sanglante en 1881. Celle-ci, comme beaucoup d'explosions nationalistes1, aggrava le mal auquel elle voulait remdier. Le mouvement d'Arabi pacha aboutit en effet l'occupation anglaise; il conduisit aussi l'extension des pouvoirs de la C. D. 2; voici comment : De 1882 1885, la situation budgtaire continuait tre mauvaise; les dpenses s'taient augmentes des indemnits payer aux victimes des vnements d'Alexandrie; les recettes ne pouvaient augmenter tant que certains grands travaux, principalement d'irrigation, n'taient pas excuts. Un grand emprunt tait ncessaire; mais le crdit des finances gyptiennes mme contrles n'tait pas suffisant pour prvenir des exigences excessives de la part des prteurs, et l'exprience des anciens emprunts garantis tait telle que personne n'tait dsireux de se porter caution. La convention de Londres (1885) rsolut la difficult en fournissant une garantie telle - celle des six grandes puissances s'engageant solidairement - que l'argent put tre trouv des conditions exceptionnelles de bon march; et d'autre part, en entourant l'emprunt de srets si solides qu'on tait presque sr que la garantie ne jouerait pas en fait. A cet gard, l'emprunt mis la suite de la Convention de Londres, forme, comme le remarquait rcemment le professeur G. Jze 4, un type nouveau 6 qui fut imit avec succs en 1898 en Grce 6. Il faut ajouter qu'il n'est aisment ralisable que l o fonctionne un C. F. I. Sans lui, les revenus affects auront beau tre grands, on ne pourra pas tre sr que la garantie ne jouera pas. Mais revenons l'gypte. L'emprunt se montant 9 millions permettait de payer les indemnits alexandrines, d'excuter les travaux publics si ncessaires et d'attendre le retour l'quilibre budgtaire. Comportant un intrt de 3 1/2 p. 0/0, alors que l'gypte seule n'aurait gure pu emprunter moins de 5 ou de 6 p. 0 0, il ne grevait le budget que de 300 000 livres.
1. De pareils mouvements manquent trop souvent de plan et de chef. Ils tombent entre les mains de ttes chaudes ou de simples aventuriers. 2. Nous remplacerons dsormais par ces majuscules les mots Caisse de la Dette. 3. Trois millions de livres. 4. Cours de Finances profess en 1923-1924, p. 277. 5. Trois traits le caractrisent : 10 Une garantie conjointe et solidaire (Jadis le plus souvent chaque tat garantissait une partie de l'emprunt; on revint ceci en 1923 pour l'emprunt autrichien); 20 Des revenus affects dpassant de beaucoup le service de l'emprunt; 30 Leur perception confie un C. F. I. 6. Avec cette diffrence que la garantie ne rut donne que par les trois Puissances protectrices.

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Mais il eut pour consquence d'tendre encore les attributions de la dette o dsormais toutes les puissances taient reprsentes 1. Il eut en effet pour corolaire, la cration d'un fonds de rserve z destin couvrir soit une insuffisance des recettes soit des dpenses extraordinaires, et pour les deux cas, on exigeait l'avis pralable de la Commission. Cela voulait dire qu'aucune dpense extraordinaire ne pouvait dsormais tre entreprise sans son consentement 3. Nous allons voir au paragraphe suivant quelles furent les consquences politiques de cette disposition.

IV. - La priode 1888-1904. Cette priode fut au dbut la plus brillante dans l'histoire de la Dette gyptienne. Tout le monde avait se louer du C. F. I. Les indignes, parce qu'il leur assure les sommes qui mettent le pays en valeur et permettent sa richesse et sa population de grandir dans des proportions jusque-l inconnues ', et aussi parce que n'autorisant des dpenses, mme productives, qu'en cas d'excdents, il prvient les nouveaux impts. Les porteurs, parce que la confiance tant rtablie, ils voient leurs obligations dpasser le pair. Le gouvernement, parce que partir de 1887, les dficits font place des excdents sans cesse accrus. Depuis 1890, ceux-ci vont s'augmenter encore par les conversions de la dette privilgie et de la dette domaniale 3 1/2 et 4 0/0 I. Mais un incident allait montrer les points faibles d'une organisation en apparence si heureuse. Les excdents alimentant le fonds de rserve, le rle de la C. D. allait grandissant avec eux; c'est elle que devait s'adresser le gouvernement pour les travaux qui transformaient le pays, et la C. D., se prtant ses justes demandes, elle tait devenue sa collaboratrice cordiale. Elle conserva ce caractre
1. Et qui par l devient une institution encore plus internationale que par le pass. 2. Celui-cl proprement parler ne fut cr qu'en 1888, mais Il avait ses origines dans un fonds de roulement - remontant 1885. 3. En effet, tandis que les recettes affectes la dette, comme toujours les plus lastiques, laissaient des plus-values allant a fonds de rserve, les recettes laisses au gouvernement suffisaient grand peine couvrir le budget ordinaire. 4. La population passa de 6 831 131 mes en 1882 9 734 405 en 1897. Elle tait de 12 750 918 en 1917. Voir A. Andrads, La population de l'Empire britannique (1924) Ve partie, chap. i. 5. L'Unifie ne fut pas convertie, car on estimait qu'elle avait t dj suffisamment atteinte par sa rduction 4 p. 100. Pour les autres dettes non plus, les conversions n'allrent pas sans difficult; les porteurs soutenaient que le dlai de 65 annes fix pour l'amortissement tait stipul en leur faveur. Le gouvernement franais obtint mme que les obligations de la Dalra fussent rachetes 85 p. 100 au lieu de 80 p. 100.

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jusque vers 1895, quand le gouvernement anglo-gyptien eut l'ide de prlever 500 000 livres, non plus pour des ouvres productives, mais pour une campagne militaire, celle du Soudan 1. La C. D. par quatre voix contre deux (celles de la France et de la Russie) y consentit. Mais un groupe de porteurs d'un avis diffrent porta la question devant les Tribunaux mixtes qui dcidrent que la somme devait tre restitue. La dcision fit grand bruit l'poque; soutenable peut-tre en droit strict 2, elle peut tre range parmi les sentances qui dmntrent surtout 3 la ncessit du changement d'une lgislation. Il tait d'abord vident qu'exiger d'un conseil d'administration financire, l'unanimit requise dans une confrence diplomatique tait chose peu pratique et c'est pour cela que la simple majorit fut depuis juge suffisante pour les dcisions de la commission financire grecque qui, elle aussi, tait un organe international. Mais le conflit dcouvrait un mal plus profond : savoir que les membres d'une Commission financire, quand ils sont les reprsentants de gouvernements, obissent plus leurs instructions qu'aux intrts des porteurs et du pays, et par consquent, lorsque ces gouvernements sont spars par de graves questions de politique internationale, les conflits deviennent fatals et permanents et la seule faon de s'accorder consiste ne rien faire. Il faudrait donc, quand on constitue un C. F. I., ou bien le constituer de reprsentants des porteurs indpendamment de leur nationalit, ou bien y admettre ct des Puissances, beaucoup d'autres nations, car en ce cas les divisions des grands ont moins de rpercussion sur des questions qui doivent rester administratives. C'est sur une participation des tats moindres que repose l'organisation des tribunaux mixtes gyptiens et on peut d'autant plus regretter que la C. D. n'ait pas t modele cet gard sur eux, que en 1880, on avait soumis les dcisions de la Commission de Liquidation sept tats europens qui n'y taient point reprsents. Bien entendu, quand le contrle se borne comme en Grce aux
1. Il est quitable de reconnaltre que la reconqute du Soudan augmenta la richesse de l' gypte parles grands travaux sur le Haut-Nil (barrage d'Assouan, etc). 2. C'est ce que soutenaient les auteurs qui, avec M. Pelissier du Rausas (Revue gnrale de Droit International,1895), assimilent la C. D. une runion de dlgus des Puissances. Pour d'autres, la C. D. est un conseil d'administration. C'tait l'avis de M. Kaufmann en 1891; depuis, cet internatlonaliste a distingu entre les actes d'administration ordinaires et extraordinaires; l'unanimit serait exigible pour les secondes. M. Politis distingue lui aussi . si la C. D. agit comme reprsentant des cranciers, il faut l'unanimit;si c'estcomme tuteurdu gouvernement gyptien, la majorit suffit, car ce second rle n'est qu'accessoire. Je ne fais que rsumer la discussion, elle prsente seulement un Intrt rtrospectif. 3. Par une espce de idduction l'absurde ..comme disait en 1899 Brunetire propos d'un jugement du tribunal de Paris sur le droit de rponse,

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recettes, les conflits ont moins de chance de nattre que si, comme dans l'gypte de 1896, il s'tend aussi aux dpenses; pourtant ceux qui ont vcu Athnes pendant la grande guerre ont pu se rendre compte des inconvnients d'un contrle diplomatiques mme limit. Toujours est-il que, pour ce qui est de l'gypte, partir de 1896, la collaboration entre le gouvernement et la C. D. cessa, et que, tandis que cette dernire tait force de se limiter la surveillance des intrts des cranciers, aucune dcision n'tait prise quant l'emploi des excdents qui s'accumulaient dans les caisses de la dette 1, sans aucun profit pour le pays. De leur ct, les institutions autonomes destines garantir les dettes privilgie et domaniale 2, compliquaient singulirement la tche de l'administration, qui avait les mains lies dans des branches aussi importantes que les chemins de fer, le port d'Alexandrie, ou les biens domaniaux. Aussi la rforme du contrle gyptien, fut-elle un des points sur lesquels la Grande-Bretagne insista le plus dans les tractations qui prcdrent l'Entente Cordiale, et elle fut une de ses premires consquences. V. - Le Dcret de 1904 et ses suites. Le dcret du 28 novembre 1904 remplace en tant que charte financire la loi de Liquidation et la Convention de Londres; sans supprimer le C. F. 1. il le limite grandement. Voici ses principales dispositions: 10 La C. D. se dsintresse des finances gyptiennes et se borne assurer le service de la dette. En d'autres termes elle recule pour rentrer dans les limites du dcret de mars 1876, par lequel elle fut institue 3. Du mme coup le gouvernement reprend sa libert en matire de finances. Toutes les limitations apportes par la loi de liquidation et les textes subsquents sont en consquence supprimes. 20 Moyennant certaines garanties, sur lesquelles nous reviendrons, les conomies accumules sont entirement libres et verses au ministre des finances. 30 La Commission prend nettement le caractre d'un conseil
1. Le fonds de rserve proprement dit passait de L. E. 1822000 en 1891 3 185 000 en 1904, les conomies rsultant de conversions s'accroissalent, elles, de 1500000 (1896) 5 500 000 (1903) et de 6 031 345 (fin 1904). 2. CI. plus haut. 3. Il est mme un point sur lequel le recul est plus sensible encore. L'article 9 du dcret de 1876 engageait le gouvernement ne contracter aucun emprunt sns avis conforme des commissaires. Cette entrave disparaft.

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d'administration. Les dcisions sont prises dsormais la majorit des voix. 40 Les administrations internationales autonomes sont supprimes 1.
50 Le nombre des revenus affects est diminu. On se borne engager le produit brut des impts fonciers de quatre provinces. Dsormais l'gypte peut rgler son budget comme elle l'entend; elle reprend la libre dispositior: le ses principaux impts indirects et des principales branches de son domaine agricole ou industriel. Mais la r/orme ne porte atteinte en rien aux droits des cranciers. En effet : 10 La Caisse de la Dette, pour voir ses attributions rduites recueillir les fonds destins au service de la dette, n'en subsiste pas moins, jusqu' l'amortissement entier de la dette gyptienne (art. 12). 20 Les revenus affects, quoique rduits, ont un rendement valu 4 200 000 ; le service de la dette entire cotait en 1904 seulement 3 600 000. Il n'y avait donc aucune raison srieuse pour engager d'autres revenus et encore moins pour maintenir la complication des administrations autonomes. Ceci d'autant mieux que le gouvernement s'engage ne pas modifier, sans le consentement de la C. D., les revenus affects et, au cas o ils ne suffiraient pas, parfaire le dficit sur les ressources gnrales du Trsor. 30 Prvoyant toute ventualit, le dcret, s'il libre les millions dposs la Caisse, cre un fonds de rserve de 1 800 000 , plus un fonds de roulement. 40 Par un gard spcial pour les intrts des porteurs, dont la majorit sont franais, on fixe une date avant laquelle on ne pourra pas rembourser la dette gnrale 2. 5o Pour garantir l'avenir plus loign, la dclaration anglo-franaise de Londres (avril 1904), qui prcda le dcret, stipula que aprs sa mise en vigueur aucune modification n'y pourra tre introduite sans l'assentiment des puissances signataires de la Convention de Londres de 1885. Cette disposition est de la plus grande importance, elle montre que si le C. F. gyptien a vu diminuer ses attributions, il n'a pas perdu son caractre international. 1. D'ailleurs. les dettes qu'ils garantissent vont etre amorties en partie par la vente des biens qui leur servent de gage. 2. Celle-ci comprend l'annuit de la dette garantie et l'lntrt de la privilgie et de l'unifie. Dans l'annuit de la garantie ( 315 000), un fonds d'amortissement est compris. Aucun autre fonds ne peut tre employ l'amortissement ou au remboursement d'aucune de ces dettes avant le 15 juillet 1910. Pour ce qui est des dettes garanties par les administrations autonomes, le dcret fixe le 15 octobre 1905 pour l'amortissement de la Dette Daira qui fut en effet amortie cette date. La Dette Domaniale avait elle aussi disparu avant la guerre.

CHAPITRE 111

LE MAROC 1 I.
ouR

Les trois tapes du Contrle.

le Maroc, les difficults commencent avec le xxe sicle; quand le sultan Abdul-Aziz, sur le trne depuis 1894, vit disparatre son grand vizir Si-Ahmed vritable maire du Palais. Adbul-Aziz tait une espce d'Ismal de second ordre. Mme got pour les dpenses, mmes tendances vagues vers des rformes l'europenne. Celles-ci, htivement conues et aboutissant des dsillusions, soulvent l'esprit nationaliste qui s'incarna dans le rogui o Bou-Amara, qui bientt devint matre d'une bonne partie du pays. Pour lutter contre l'insurrection, Abdul-Aziz fut oblig de recourir au crdit tranger. Fait gros de consquences, puisque c'est par des oprations de ce genre : emprunts la consommation que les tats musulmans de l'Afrique du Nord ont commenc perdre leur autonomie. Le Maroc, qui avait le bonheur de ne pas avoir de dette publique, contracta successivement trois emprunts du mme montant (7 1/2 millions) et aux mmes conditions que M. Bonnet (p. 54) n'a pas tort de qualifier d'usuraires, car si l'intrt est de 6 p. 0 /0, le taux d'mission est de 62 p. 0 /0 l. Ces trois emprunts sont vite absorbs, attendu que le sultan, pour faire face des dpenses grossies par la lutte contre le prtendant, n'a que les recettes des douanes; il a, en effet, par un tertib de 1902 aboli les anciens impts directs et les nouveaux impts qui
1. On trouvera des renseignements dans tous les ouvrages gnraux sur le Maroc; tel celui de MM. Cousin et Suarin, ou sur la confrenre d'Algsiras, tel celui de M. Andr Tardieu. Comme ouvrages spciaux je citerai surtout celui de M. P. Bonnet, La Banque d'iat du Maroc (Paris, 1913); fort tendu (prs de 400 pages) et se recommandant aussi par le grand nombre <le documents publis en annexes (on y trouvera entre autres le texte des traits). Pour la priode ultrieure je me suis servi de l'Annuaire conomique et financier 1921-1922, publi par les soins du protectorat franais. Mais ce sont les renseignements oraux qui m'ont t particulirement utiles. Je dois une gratitude particulire MM. Goran et Auboyneau, directeur et sous-directeur de la Banque.du Maroc. 2. Le premier de ces emprunts (octobre 1902) fut pass avec les tablissements frarais Gautsch,le second (avril 1903) avec les banques anglaises Cassel et Stern, le troisime (juillet 1903) avec un syndicat de banques espagnoles.

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devaient les remplacer, pour des raisons trop longues expliquer' ne peuvent rentrer. Les emprunts dilapids, Abdul-Aziz cherche se procurer des recettes par la frappe de monnaies d'argent dprcies 2. Mais comme cet expdient, renouvel des rois faux-monayeurs, ne fit que doubler le dsordre financier d'un dsordre montaire, il ne reste qu'une seule planche de salut : un nouvel emprunt. On l'obtient; mais un contrle financier, caractre politique, joint avec lui. Voici les principaux traits de l'accord auquel on arriva avec la Banque de Paris, reprsentant un consortium de banques franaises. L'emprunt tait de 62 500 000 francs 5 p. 0/0, pris ferme 80 p. 0/0. Comme garantie on donne les douanes. Dans chaque port les cranciers ont un reprsentant encaissant chaque soir 60 p. 0/0 des recettes des douanes. L'excdent 40 p. 0/0 n'est disponible qu'autant que l'emprunt est couvert. De plus, dit l'article 32 de la convention, le solde ne pourra tre affect sans le consentement des banques contractantes. En somme, le Maghzen 3 aline sa seule recette solide. Le caractre franais de l'intervention transparat clairement dans le contrat : non seulement le reprsentant des porteurs, qui a des pouvoirs\trs tendus 4, voit sa nomination notifie au gouvernement franais qui est charg de la notifier au gouvernement marocain disposition qui se retrouve dans l'emprunt bulgare de 1902 - mais encore il se trouve tre un consul gnral franais" a mis la disposition des banques et ses collaborateurs sont choisis dans le contrle tunisien et le corps consulaire franais". Le partage de zones entre la France et l'Espagne, se manifeste non moins clairement par l'article 2 du trait secret franco-espagnol du 3 octobre 1904 : Le gouvernement de la Rpublique fera son possible pour que dans les deux ports de la rgion ci-aprs dtermine, le dlgu du reprsentant des porteurs soit de nationalit espagnole 7. Le sultan devinait ce que ces clauses voulaient dire, aussi ne se rsolut-il la convention de 1904, qu'aprs de longs pourparlers: et cependant cet instrument ne constitue qu'une premire dtape, il ne consacre pas de contrle proprement dit; le reprsentant des
1. Voir Tardleu, La confrence d'Algsiras. 2. Je rsume cette opration qui fut en fait plus complique; on est en prsence d'un faux-monnayage dguis. 3. Le mot maghzen, sous lequel on dsigne le gouvernement marocain (comme on dsignait du mot divan le gouvernement turc) vientde la racine hazana:enfouir, entasser. D'o d'ailleurs le mot magasin. 4. Il nomme les receveurs des diffrents ports et seul Il peut les relever. Le service de l'emprunt repose sur lui. 5. M. flegnault, consul gnral Genve. 6. Cousin et Saurin, ie Maroc, p. 129. 7. Voir p. xlii. Annexes de l'ouvrage dj cit de N. P. Bonnet, La Banque d'Ret du Maroc.

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ANDR)'ADS. -

CON TROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

porteurs ne fait qu'encaisser chaque soir, par ses dlgus, la partie des recettes qui leur revient, et il se plaint officiellement de ne pouvoir enrayer les fraudes. De plus, le dsordre montaire peut rendre la garantie des douanes illusoire; les importations ont baiss de 69 millions en 1903 62 milIons en 1904 et 53 en 1905. Le remde, ce point de vue, est dans une banque qui assainira la circulation. La banque de Paris, proposa la cration d'une pareille institution ds 1904 et l'Espagne obtint en change par le trait dj cit, que la peseta continuerait avoir force libratoire sur le march marocain. Une banque caractre franais tait sur le point de devenir un fait accompli. Mais l'Allemagne intervient; elle obtient Algsiras que la Banque ait un caractre largement. international (douze pays y sont reprsents) et qu'elle soit dpourvue de toute attribution politique. Cependant, mme limite, la Banque joue un rle considrable; sans parler de ses monopoles montaires, elle exerce les fonctions de trsorier-payeur et d'agent-financier; c'est d'elle que dpend la solde de la force arme. Son influence s'augmente par les avances qu'elle fait au maghzen. Elle s'exerce principalement au profit de la France, qui par son habile diplomatie, russit, comme elle l'a dj fait pour le contrle tunisien, tourner son profit un organisme destin entraver sa prpondrance; grace au vote de la grande majorit des nations reprsentes dans le Conseil, elle obtient la direction de la banque du Maroc. Et c'est justement pour cette raison que nous avons d parler de cette institution. Sa c.ration accrot la situation de la puissance principalement intresse au contrle marocain et aussi celle de l'Espagne qui est dans le contrle la collaboratrice de la France'. Mais un pas encore plus dcisif allait tre lait. En 1907, intervient une nouvelle convention en vertu de laquelle les pouvoirs des cranciers sont singulirement tendus. Leurs reprsentants ne se bornent plus encaisser les sommes perues par les agents marocains, ils coutrlent ceux-ci. Ds juillet 1907 on voit s'installer dans chaque port, auprs des collecteurs et des oumanas , des contrleurs spciaux, emprunts aux cadres de l'administration tunisienne2 . Ce lut la seconde tape. On allait bientt arriver la troisime. Les annes qui suivirent les conventions de 1904 et 1907 furent -les annes de grands troubles, compliqus d'un mouvement antieuropen 8 Casablanca, d'interventions militaires franaise et espa1. Le trait secret espagnol-franais du le' septembre 1905 fait une part l'Espagne dans la direction de la Banque. 2. Ces nouveux agents tirent aux fraudes une guerre si efficace que les receltt s'levrent ds 19os 10 77 000; somme suprieure de 4 millions aux recctces de 1906 et de 2 300 000 aux prvisinlis (les reprsentants des porteurs. 3 Rappelant les troubles d'Alexaudrie

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gnole pour le compte du gouvernement marocain, enfin de la rvolte, finalement triomphante, de Moiilay-Hafid, propre frre du sultan. Quand celui-ci parvint au trne, il se trouvait en face de nouvelles dettes contractes par le Maghzen et atteignant la somme de 70-80 millions de francs'. De plus, il fallait indemniser les victimes de Casablanca, et rembourser la France et l'Espagne les dpenses militaires faites pour le compte du Maroc. On ne pouvait liquider la situation que par un gros emprunt (101 124 000 francs). Des banques franaises le prirent ferme 80 p. 0 /0, mais en change elles demandrent et obtinrent de nouvelles affectations et un contrle plus tendu que celui de 1907. L'emprunt de 1910 constitue la troisime et dernire tape du contrle marocain. Dsormais, ne se bornant plus contrler, il gre tous les revenus affects et ceux-ci sont trs nombreux. Ils comprennent outre l'excdent disponible du produit des douanes, le monopole du tabac, le mousta/adat (droit de portes et de march) dans les ports, les Sakkats (monopoles du soufre et contrle des bijoux), les revenus des biens domaniaux dans les ports et enfin 50 p. 0/0 de la taxe urbaine dans les ports. En somme il n'est que quelques impts indirects et les impts directs dans l'intrieur qui y chappent 2. Il. - Comment le Contrle fut remplac par l'administration franaise, comme en Tunisie. Si Contrle et Banque eurent les plus heureux effets pour le pays8 , il ne faut pas se dissimuler que toutes les mesures prises de 1904 1910 visaient surtout des buts politiques; comme le dit un auteur franais 4, elles tendaient prparer pour la France, sans intervention militair et sans dpenses excessives, un Maroc tranquille et actif, dont les services, occups en gage, surveilleraient le labeur. De fait, par une volution rappelant ce qui s'tait pass en Tunisie, ds que, grce la convention de 1910 et autres accords internationaux, la reconnaissance des droits spciaux de la FraDce
1. Voir la liste dans Bonnet p. 304; elles comprenaient, outre les avances de la Banque du Maroc (Il millions) et l'emprunt allemand de 190.5 (12 500 000), une longue srie de dettes dont l'une tait mme gage, tout comme au moyen ge, sur les bijoux de la Couronne. 2. Cf. ce qui se passa Tunis en 1870. 3. En quatre ans letraflc du Maroc doubla (1906:64 860 000; 1910:123000000). Pendant la mme priode les recettes douanires passrent de 6 millions (1906) 10 millions 1/2 (1908) et 13 millions (1910), La Banque de son ct mit terme l'usure qu'exeraient les banquiers Juifs Indignes; le taux de l'intrt ne descendait jamais au-dessous de 12 p.O /Omals Il tait souvent de3op. 0 /0 et atteignait parfois 80 p. 0 /0.

4. M. Bonnet.

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et en partie, de l'Espagne devint un fait accompli, les deux puissances tendent se substituer au Contrle'. C'est peine si l'administration prvue par la convention de 1910 fonctionna trois ans dans tous les ports du Maroc. Le trait franco-espagnol du 27 novembre 1912 apporte une premire limitation son action, en permettant l'Espagne de reprendre l'administration directe des revenus concds dans sa zone d'influence, en change de quoi le cabinet de Madrid s'engage verser par avance, tous les ans, sa quote-part du service des emprunts. Le contrle devait continuer fonctionner Tanger et dans la zone franaise. Dans cette dernire, partir de la grande guerre, il cde, peu peu, l'administration franaise tous ses revenus; la France a d'ailleurs pris le mme engagement que l'Espagne et verse un an l'avance sa quote-part. En 1918, la dette marocaine se trouva rduite la zone de Tanger, mais mme le caractre international de cette rgion ne put lui sauver finalement la vie; une convention signe le 18 dcembre 1923 y tend le rgime existant dans le reste du Maroc franais. Cette convention est applicable partir du ler aot 1924.

CONCLUSION DE LA DEUXIME PARTIE

L ressort des trois chapitres prcdents que dans les trois tats de l'Afrique du Nord, les C. F. I. ont suivi la mme volution. Imposs plus ou moins par la force, ils ont fray la voie au protectorat de la puissance qui jouait dj dans le contrle un rle prpondrant. Une fois installe dans la place, cette puissance s'est trouv gne par le caractre international de l'institution et est -parvenue soit en restreindre considrablement le rayon d'action (gypte, accords de 1904), soit s'en dbarrasser en y substituant sa propre administration (Tunis, Maroc). Si satisfaisants qu'aient t en gypte et au Maroc, sinon Tunis, les rsultats financiers des C. F. I., leur caractre politique primait si manifestement leur caractre conomique que celui-ci resta dans l'ombre et, il faut le dire, la bonne renomme internationale de l'institution n'y gagna rien. On conoit que les petits tats aient vu poindre avec la plus
1. Pour complter le rapprochement avec la Tunisie, Il faut ajouter que depuis la guerre le Maroc a contract deux emprunts garantis par le gouvernement franais et employs selon les indications de celui-ci. a) L'emprunt 1924 de 170 millions ports en 1916. b) L'emprunt 1920 de 744 millions.

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grande apprhension des organismes qui en Afrique aboutissaient plus encore annihiler l'autonomie qu' assainir les finances. Et si on se souvient que les emprunts, origine premire de cet asservissement, furent des oprations usuraires dont le produit a t dpens sans profit aucun pour le pays, on conoit encore mieux que beaucoup d'Africains voient non seulement dans les C. F. I., mais dans l'institution elle-mme des emprunts publics, une espce d'invention diabolique destine tre pour eux une source de maux sans fin,.
1. Il y a une vingtaine d'annes des dclarations ont t faites dans ce sens par un chef marocain un correspondant du Temps. Et il est suggestif de voir dans une thse de doctorat parisienne, un jeune gyptien aller dterrer et reproduire les imprcations de Colbert contre Lamoignon instigateur des emprunts de Louis XIV (Hakthal p. 9).

TROISIME PARTIE LA TURQUIE 1


L'histoire de la dette turque peut tre divise en cinq priodes

I. - Les annes 1854-1874 : L're des emprunts jet continu.


1854 1874, la Turquie 'a conclu quatorze emprunts, pour la plupart extrieurs, d'un capital nominal de 5 297 576 500 francs. Il n'est pas possible d'en parler en dtail, mais on doit tout au moins formuler leur sujet certaines observations dont la porte dpasse le cadre de l'histoire financire turque. Presque tous les emprunts furent prcds d'avances faites par des banques locales 3 qui, touchant 20-25 p. 0/0, poussaient le gouvernement aux dpenses; si bien que chaque emprunt servait surtout liquider une srie d'oprations de ce genre. Le taux des emprunts long terme parait premire vue raison1. La Turquie n'est pas un tat africain, elle n'est pas non plus un tat balkanique, d'o ncessit de lui consacrer une partie spciale. 2. Les principaux ouvrages sur la matire sont les travaux Damiris et de Poulgy sur la dette turque et de Charles Morawitz et Louis Delaygue sur les finances ottomanes (cf. bibliographe). Mais Il convient de citer encore l'Essai sur l'histoire financire de la Turquie (1903) de A. Du Velay (pseudonyme), Les finances ottomanes de A. Heidborn (Vienne, 1912) et la thse de M. Laurent Dupuis, Le contrle financierde la Detle publique ottomane (Paris 1908). Mehmet Djavid bey, ministre jeune-turc des finances, a de son ct publi dans la Deutsche Revue un article, qui sa date (fvrier 1913) donne beaucoup d'intrt. Il a pour titre : Die Zukunft der turklschen Staatschulden. De tous ces ouvrages, les plus rcents, ceux aussi qui sont le plus utiles, sont ceux de Poulgy et Damiris; malheureusement ils s'arrtent tous deux 1915. Pour les annes postrieures l'entre de la Turquie dans la grande guerre, le document le plus complet dont on dispose est sans doute le Special report on the ottoman public debi par Sir Adam Block (publi par la Dette Ottomane, avril 1924). On devra aussi lire dans le rapport sur le trait de Lausannede M. de Castellane. la Chambre Franaise (avril 1924), les pages concernant la dette ottomane. 3. Aprs la guerre de Crime, ces banques pullulrent. On en comptait prs de vingt importantes. Quand en 1902, je fis un long sjour Constantinople, Il n'en restait pas une seule, Le fait se passe de commentaires; cf. plus bas ce que dit Morawitz.

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nable : 3-6 p. 0/0. En ralit il fut de 7-12 p. 0/0, tant ces emprunts furent mis au-dessous du pair 1.En tout, sur les 5 297 676 000 nominaux, on toucha 3 018 884 714 francs 2 . Les banquiers trangers ne furent donc pas beaucoup plus scrupuleux que les banquiers locaux. L'exploitation d'un pays dbiteur par les banquiers metteurs est un phnomne qui se retrouve, sous une tore plus ou moins accentue, dans tous les pays aujourd'hui sous contrle, et presque dans tous les pays tombs en faillite 3. Il a t mme employ comme argument contre les interventions financires. Mais il faut-reconnatre que tous les banquiers se seraient probablement rsigns l'honntet, n'taient les tats finances avaries et la crdulit d'un grand nombre de capitalistes. C'est propos de la Turquie que Challemel-Lacour a dit chaque pays a les banquiers qu'il mrite 4. Cette boutade recouvre une pense profonde : le dsordre financier engendre l'inscurit qui son tour engendre l'usure. La crdulit de ceux des capitalistes qu'on appelle en style de bourse les gogos est de son ct incroyable. On pourrait en donner des exemples invraisemblables 5. Elle s'est manifeste avec beaucoup d'clat dans le pays qui nous occupe; les finances de l'empire ottoman inspiraient si peu de confiance que l'Angleterre, sa protectrice, mit en avant l'ide d'un contrle ds 1859 6. Les Turcs eux-mmes ne se faisaient pas beaucoup d'illusions. Fuad pacha le plus spirituel de leurs hommes d'tat, rpondait un ambassadeur qui le pressait de dvelopper les richesses du pays par des institutions de crdit et des travaux publics: Soyez tranquille, excellence, banques, roules vous aurez tout cela. a Ceci se passait avant 1870; en 1874 quand le service de la dette absorbait les trois quarts des recettes et tait couvert uniquement par des emprunts, les observateurs les plus superficiels devaient percevoir que la faillite tait imminente. Cependant, et ceci montre l'aveuglement des capitalistes, l'emprunt de 1874 fut couvert trois lois quoique la diffrence de tous les emprunts prcdents, il n'tait pas garanti par des affectations spciales 7.
1. Les lots turcs 3 p. 100 furent pris ferme par le baron Hlrsch 32 p. 0/0. 2. Pour la commodit du lecteur je transforme les monnaies turques en francs. D'aprs les tableaux des monnaies du dictionnaire Larousse, la livre turque vaut 22,87 et la livre gyptienne 25,61 francs or. 3. On a cit la Chambre des Communes des chiffres inouls. Ainsi, le Honduras n'avait touch que 18 millions sur 90. 4. Revue des Deux Mondes, 15 fvrier 1869. Disrali avait dj dit : ' Chaque pays a les Juifs qu'il mrite. s 5. La Colombie a fait de 1820 1905 douze banqueroutes;ceci n'a pas empch certaines gens de mettre de l'argent dans de nouveaux emprunts colombiens avec pour rsultat une nouvelle banqueroute en 1916. 6. Voir Poulgy, p. 49. 7. Meme chose se passa pour l'emprunt grec de 1889.

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Une dernire observation, que nous avons dj faite pour les tats Africains et que nous aurons l'occasion de refaire propos de la dette grecque, est que le pays n'a tir presque aucun profit de tant d'emprunts. Comme le dit M. Poulgy, dans son travail si document sur Les emprunts de l'Etat ottoman' : Seul l'emprunt des chemins de fer avait servi la construction d'un petit rseau de 1 200 kilomtres en Turquie d'Europe; le reste n'avait servi directement ou indirectement qu'aux dpenses courantes de la Cour ou de l'tat. Certes les deux premiers emprunts avaient t ncessits par les frais de la guerre de Crime, mais tous les autres auraient pu tre vits2.

Il. - Les annes 1875-1880 : De la faillite au contrle. En 1875 le service de la dette rclamait 318 000 000 francs; les recettes, 570 000 000 sur le papier, se montaient en ralit 3 380 000 000 : la faillite tait invitable. Elle prit d'abord la forme d'un emprunt de capitalisation (junding-loan), procd" repris une quinzaine d'annes plus tard par l'Argentine et la Grce. On a dit alors que c'tait un signe avant-coureur certain de la faillite et que les tats qui y recouraient ne reculaient que pour mieux sauter. Cela fut plus vrai encore de la Turquie, qui au lieu de rduire ses coupons 4, en suspendit compltement le service. La fable que les recettes du Sultan approchaient de 600 millions avait trouv crance ', et les milliards de sa dette se trouvaient placs un peu partout (mme une partie du denier de Saint-Pierre tait en fonds turcs), mais avant tout parmi les ressortissants des deux puissances allies de la Turquie pendant la guerre de Crime. Aussi le retentissement de la laillite totale de la Turquie fut-il considrable, particulirement Londres et Paris'.
1. Page 65. 2. Morawitz (p. 52) exprime la mme Ide sous une forme plus pittoresque: E Que reste-t-il de tant de centaines de millions? Quelques palais sur le Bosphore, quelques cuirasss qui n'ont jamais navigu et n'auraient pu le faire, mais aussi, il est vrai, quelques beaux htels, dans les environs du parc Monceau, proprits des Banquiers de Galata, retirs Paris D. 3. Il consiste, on le sait, payer les coupons avec des obligations d'un nouvel emprunt. 4. Comme la Grce et l'Argentine. 5. Il faut dire que, alors que la faillite fut proclame le 6 octobre; le 3 octobre, les Agences Reuter et Havas -furent autorises par S. A. le grand vizir dmentir formellement le bruit qui prte au gouvernement ottoman l'intention de rduire l'intrt de la Dette publique. 6. On peut lire dans Les Annales du Thtre (anne 1875, p. 92) les lignes sui-

vantes, extraites d'un compte rendu d'une reprsentation en l'honneur de la reine de Danemark : c Lorsque Scapin sous les traits de Coquelin, met en jeu toutes ses ruses pour arracher Gronte la prtendue ranon de son fils que des pirates tums retien-

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Ses consquences politiques furent encore plus grandes. Dans une tude d'histoire diplomatique rcente', j'ai montr que les correspondances et les mmoires 2, qui dans ces dernires annes ont jet tant de lumire sur la grande crise orientale de 1876-1881, s'accordent reconnatre que celle-ci date de la banqueroute turque. Nous verrons dans le chapitre suivant que la faillite de la Grce n'eut pas pour ce dernier pays des consquences moins gravesz. Ceux qu'intressent les rapports si troits de la diplomatie avec la finance, feront donc bien d'tudier spcialement les faillites d'tat et leurs suites politiques . Pour ce qui est de la Turquie, la porte immense de sa banqueroute tait facile prvoir 6. D'une part elle donnait aux peuples chrtiens asservis l'impression d'un craquement annonciateur de l'croulement de tout l'empire 6 ; de l'autre elle privait la Turquie de l'appui des cercles financiers. Ceux-ci, bien souvent ses plus fermes soutiens, taient venus souhaiter une dfaite qui amnerait la Porte des concessions financires destines racqurir l'appui de l'Occident. De fait, au trait qui prolongea la vie de la Turquie en Europe pour trente-cinq ans7, tait adjoint un protocole (no 18) conu comme suit 8 : Les puissances reprsentes au Congrs sont d'avis de recommander la Sublime Porte l'institution d'une Commission financire compose d'hommes spciaux nomms par leurs gouvernements respectifs et qui seraient chargs d'examiner les rclamations des porteurs de titres de la dette ottomane et de proposer les moyens
nent prisonnier sur leur galre. Cinq cents cus, s'criecelui-ci, ce Turc n'a-t-Il pas de conscience. ' L'allusion est des plus brlantes et les rires clatent de toutes parts. Les possesseurs de papier ottoman peuvent pendant un moment oublier leur mcompte. 1. La politique orientale de l'Angleterre avant et aprs le trait de Berlin. Elle a paru dans La Vie des Peuples, fascicule d'aot 1922. 2. Les mmoires de tmoins oculaires, Nlidof et Morny. parus tous deux dans la Revue des Deux Mondes; les correspondances de Disrali et de Lord Salisbury, publies dans les Vies ' de ces grands hommes d'tat par Lord Buckle (1920) et Lady Gwendoline Cecil (1921). Notre point de vue est confirm par un ouvrage bas sur les archives du ministre grec des Affaires trangres: La politique extrieure de la Grce avant et aprs le Congrs de Berlin, 1875-1881, par S. Lascaris, avec prface de M. Auguste Gauvain (Paris, 1924). 3. Elle fut la cause principale de la guerre de 1897. 4. Une pareille tude fait dfaut. 5. C'est pour cela qu'on souponne Ignatief d'y avoir pouss le grand vizir Mahmoud, que son obissance aveugle, sinon gratuite, aux conseils russes faisalent appeler communment Mahmoudief. 6. Les chrtiens taient encourags aussi par l'ide que le Sultan manquerait de fonds pour de longues campagnes militaires. 7. Le trait de Berlin, qui maintint !a domination du Sultan sur une partie importante de la Pninsule balkanique jusqu*au trait de Londres (1913). 8. Le protocole fut propos par le comte Corti. L'Italie n'tant intresse la dette que pour les 2,082 0 /0, il y a lieu de croire que la proposition correspondait non des vises personnelles mais un dsir gnral,

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les plus efficaces pour leur donner la satisfaction compatible avec la situation financire de la Sublime Porte. Certes, la formule est vague et montre combien on rpugnait encore intervenir directement dans les finapces d'un tat 1. Mais elle ne constitue point, quoiqu'en dise Mo:awitz, de l'eau bnite de cour. 9 Outre qu'elle montrait l'intrt des puissances pour les porteurs, intrt manifest par d'autres dispositions du trait 2, elle contenait, sous une forme courtoise, la menace d'une intervention diplomatique (nomination d'une commission financire). Aussi, ds le congrs, Caratheodori-pacha donna-t-il des assurances que le gouvernement imprial s'entendrait avec ses cranciers, et, chose plus importante, cette promesse fut tenue. Aprs une premire entente avec les banquiers de Galata (22 novembre 1879), entente qui contenait en germe tout le contrle subsquent 3, le gouvernement ottoman invita officiellement les cranciers s'entendre avec lui, sans ingrence de la part des puissances'. Les ngociations aboutirent rapidement 6 un accord, sanctionn par le dcret imprial du 20 dcembre 1880. Cet irad, connu sous le nom du mois turc o il fut promulgu (le mois de Mouharrem tombait 6 alors en dcembre) constituera pendant de longues annes la charte de la dette publique ottomane.

III. - Du dcret de Mouharrem l'avnement des jeunes turcs (1880-1908). A. Economie et volution du contrle. - Le dcret de Mouharrem voulait, selon les prescriptions du trait de Berlin, satisfaire les cranciers tout en tenant compte de la situation financire du dbiteur. Dans le premier but 10 Il cre un conseil de la dette o sont reprsents les cranciers, y compris les porteurs turcs. L'intervention n'a donc pas une forme diplomatique. Cependant parmi les cranciers trangers, ne sont reprsents en fait que les
1. Cf. premire partie. 2. Notamment la clause stipulant qu'une partie du tribut de la Roumlie. Orientale serait affecte au paiement de la dette; cf. sur le sort de cette disposition dveloppe dans le statut organique de Roumlie, A. Andrads, Les obligalions financires envers la dette ottomane des provinces dtaches de l'empire turc (extrait de la R. G. D. I. P. 1908). 3. Cf. Damiris, Poulgy et les autres historiens de la dette ottomane. 4. Formule destine garantir son amour-propre autant que ses droits souverains. 5. Chose significative en Orient. 6. Je dis , tombait alors car les Turcs, comme on sait, suivent l'anne lunaire et les colacidences de leurs mois avec les ntres varient d'anne en anne.

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ressortissants des cinq grandes puissances. Et, c'est toujours en fait, les gouvernements qui directement ou indirectement nomment les dlgus I. 20 On affecte la nouvelle dette un grand nombre de revenus 2 et principalment ce qu'on nomme, incorrectement en droit financier I les six impts indirects, c'est--dire les monopoles du sel et du tabac, le timbre, les spiritueux, les pcheries et les dimes des soies. 30 Les droits qu'a le conseil sur les revenus affects sont trs larges. Il les gre et a mme le droit de les concder. Des prrogatives si tendues, si elles renforcent un contrle, constituent aussi pour lui une source de soucis 4; aussi le conseil de la dette ottomane 5 concda-t-il le monopole du tabac et en Grce on eut recours une Socit pour tous les revenus affects, En change de ces concessions, la Turquie obtient : 10 La rduction du capital de la dette au prix d'mission, c'est-dire presque la moiti de son montant primitif I 20 Diffrentes dispositions tendant un amortissement rapide et sensiblement au-dessous du nouveau montant nominal 7.
1. Le conseil est compos de sept membres reprsentant les porteurs anglais et nerlandais, franais, allemands, austro-hongrois, Italiens et ottomans, enfin un septime reprsente les obligations de priorit. Par une ironie du sort on tait tomb d'accord en avril 1914, pour l'entre d'un dlgu russe. Seules les grandes puissances sont donc reprsentes dans ce conseil. La Belgique, qui vers la fin du xrx0 sicle dtenait une partie plus importante que telle ou telle grande Puissance, n'a pas mme obtenu la satisfaction platonique accorde en 1880 la Hollande, dont les porteurs participent l'lection du dlgu anglais. Les dlgus sont en thorie lus par des syndicats de porteurs ou des groupes de banques; en fait ils sont dsigns par les gouvernements qui les choisissent gnralement parmi leurs anciens agents diplomatiques. u faut ajouter que c'tait la Banque Ottomane (institution franco-anglaise) qui choisissait le septime dlgu; ella avait eu longtemps aussi la haute main dans le choix du dlgu des porteurs turcs. 2. Entre autres des recettes ventuelles comme celles qui pourraient dcouler du relvement des droits de douane et du futur impt des patentes. 3. En effet, la dlme est un impt direct, les pcheries un droit rgalien, le timbre un impt asui generis ,. Quant aux monopoles, quoique Incontestablement des Impts de copsommation, ils sont, en gnral, rangs, cause de leur forme, dans une catgorie part. 4. Cela tait particulirement vrai pour la Turquie de 1881. a Le pays traverse une crise grave; il est puis par les guerres et les rvoltes; la police et la gendarmerie sont insuffisantes pour maintenir l'ordre et rprimer la contrebande. Aussi la nouvelle administration va-t-elle rencontrer les plus grandes difficults pour asseoir et percevoir les impts qui sont ses principales ressources (Delaygue, p. 105). 5. Dsormais nous dsignerons celui-ci par les initiales C. D. O.

6. On ajouta seulement 10 p. 0/0 pour les intrts non pays de 1875-1881.

7. On a le choix entre le rachat en bourse si bas que soit le prix, et le rachat par tirages. Mais dans ce cas, le prix ne devait pas dpasser 66 p. 0/0 quand l'intrt serait de 1 p. 010. 75 p. 0/0 quand l'intrt varierait entre 1-3, et le pair quand l'intrt serait de 4. Nous verrons l'instant que l'intrt ne pouvait lamais dpasser sensiblement le taux de 1 p. 0/0. Les dispositions concernant l'amortissement quivalaient (lonc une nouvelle rduction du capital pour prs de 30 p. 0 /0.

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Un taux d'intrt excessivement modique, 1 p. 0/0 (0,55 environ sur l'ancien capital). Le nouvel intrt pouvait thoriquement monter jusqu' 4 p. 010. En fait, il ne dpassa jamais 1 1/4. Ceci pour une raison sur laquelle il nous faut insister, car elle comporte un enseignement dont les rdacteurs de C. F. I. devront tenir le plus grand compte, savoir que le gouvernement ottoman ne participait pas aux plus-values. Cette disposition, comme le marque si justement le regrett C. Damiris, est le point faible du dcret de Mouharrem. Quand un tat sous contrle n'est pas intress aux plus-values, il s'arrange pour que des plus-values n'existent pas. Et on serait mal venu d'exiger qu'un gouvernement, dj suffisamment humili par un C. F. I., pousse le scrupule jusqu' pressurer ses contribuables nationaux pour le bnfice exclusif de cranciers trangers. Le dcret de 1880 faisait, il est vrai, une part au trsor ottoman, quand les plus-values permettraient des intrts dpassant 4 p. 0/0; mais cette ventualit tait tellement loigne que la Porte ne se souciait ni de crer les nouveaux impts prvus en garantie ventuelle des emprunts ', ni de rprimer la contrebande du sel et du tabac ou les normes abus relevs dans la perception du timbre et des spiritueux. Bien des gouvernements auraient fait comme elle. Il fallut donc sur ce point modifier le statut primitif. Ds 1884, la Socit de Rgie, qui on venait de cder le monopole du tabac, eut soin d'intresser ses bnfices le gouvernement 2 dont la part varia selon les recettes entre 30 et 75 p. 0/0. La Dette mit plus de vingt ans entrer dans cette voie. Finalement convaincue par une longue exprience que ses bnfices ne lui permettraient jamais de dpasser sensiblement l'intrt minimum de 1 p. 0/0, elle se rsolut sacrifier des esprances si alatoires contre une lgre bonification fixe. Aprs de longues ngociations, en 1903, on tomba d'accord avec la Porte sur les points suivants : 10 Le capital de la dette, subissant une nouvelle rduction, serait ramen 42 p. 0/0 du capital fix en 18801. 20 La nouvelle dette ainsi constitue reut le nom d'unifie 4. On fixa son intrt 4 p. 0/0(ce qui correspondait moins de 2p.0/0 sur les sommes rellement verses); l'amortissement fut fix

0,75 p. 0/0.
30

Au cas o les revenus affects dpasseraient la somme nces-

1. Voir note page prcdente. 2. D'o son nom de Rgie Co-intrese. 3. Lui-mme ne reprsentait que 56 p. 0 /0 du capital nominal. 4. C'tait l un euphmisme, car il s'agissait non d'unilicalion mais bien de rduction.

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saire au service, on stipula que les 75 p. 0/0 des plus-values iraient au trsor ottoman et les 25 p. 0/0 l'amortissement de la dette. En d'autres termes une nouvelle bonification des intrts tait exclue, mais les cranciers touchaient un peu plus qu'auparavant. Quant aux plus-values elles tournaient au bnfice presque exclusif I de la Turquie qui dsormais avait tout profit augmenter le rendement des impts. Aussi tout le monde trouvait son compte dans cet arrangement qui refltait le gnie financier de son auteur : Maurice Rouvier. B. Rsultats du dcret de Mouharrem. - On a souvent donn la dette ottomane comme une preuve des rsultats bienfaisants des C. F. I. De fait, l'administration de la dette ottomane fut de l'aveu de tous un modle. Sans parler du tabac, exploit par la Rgie Co-intresse, les cinq revenus grs par la dette rendirent en 1907-8 une somme de 1 874 203 L. T. contre 983 240 L. T. en 1882-3. L'amortissement fut de son ct, grce la srie des mesures prises, relativement rapide. Le pays profita lui aussi de cette administration occidentale qui entr'autres dveloppa grandement, en introduisant les mthodes de pasteurisation, l'industrie de la soie 2. Enfin, il n'est pas jusqu' l'tat qui ne trouva son compte au nouvel ordre de choses, mme indpendamment du rapide amortissement. Et voici comment : Abdul-Hamid avait besoin de recettes extraordinaires : 10 pour couvrir les frais normes qu'entrainaient les dpenses de son palais, de sa police, de ses oprations militaires 3 et de ses campagnes de presse l'tranger '; 20 et ceci son honneur, pour doter l'empire d'un grand rseau ferroviaire.
1. Je dis presque, car les 25 p. 0/0 allant l'amortissement, tout en profitant principalement au dbiteur, avantageaient indirectement le crancier par la hausse que tout amortissement important provoque sur le cours des valeurs amortissables. 2. Cf. Commandant Berger, Aperu sur l'organisationet le lonctonninmnl de la delle ottomane de 1281 1898 (Constantinople, 1899). 3. Les insurrections taient incessantes de l'Arable l'Albanie, en passant par l'Armnle, la Crte et la Macdoine. De guerre proprement dite il n'y en eut qu'une, celle contre la Grce (1897) et une Indemnit de 93 millions Ir. la rendit plutt profitable, mme du point de vue financier. 4. Poulgy (p. 123) rapporte ce qui suit: a Aprs la dposition d'Abdul-Hamld, le grand vizir Sad pacha, ayant recherch ce qu'en 6 mois les massacres de 189518S96 avalent coft au Trsor en allocations certains journaux trangers, a valu L. T. 235 000 soit cinq millions et demi de francs environ le total des sommes distribues ,. Il faut esprer pour le Trsor ottoman que les dpenses de presse n'ont pas t depuis en proportion des chrtiens mierasiates massacrs, car le nombre des victimes de 1908 1922 a t au bas mot de trente fois suprieur celui du semestre 1895-1896. On serait cependant curieux de savoir le chiffre de ces dpenses; ce qu'on sait des sommes reues par un seul journal fait supposer qu'elles dpassaient de beaucoup celles d'Abdul-Harald.

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Fort intelligent', il eut l'ide d'utiliser la dette publique pour trouver du crdit, et de fait les capitalistes trangers taient prts mettre la main la bourse quand ils apprenaient que les revenus affects leurs crances taient grs par la C. D. 0. On put ainsi mettre six emprunts destins des chemins de fer, et six autres couvrir des dpenses extraordinaires. Les revenus donns en garantie taient dits revenus grs en opposition des revenus concds par le dcret de Mouharrem. La distinction a pris dans ces dernires annes une importance pratique. A la chute d'Abdiul-Hamid (1909), les revenus grs se montaient 61 p. 0/0 des reveaus concds 2 Ceoi montre l'importance des emprunts obtenus; le caractre favorable des conditions o ils furent mis peut tre jug par deux chiffres : en 1875, le service de la dette absorbait 13 millions L. T. sur 17-18 millions de recettes relles; en 1908, le premier budget constitutionnel put satisfaire au service de l'ancienne dette unifie en 1903, plus des 68 491 094 L. T. empruntes de 1882 1908 4, avec 8 1/2 millions reprsentant peine le tiers des recettes (25 millions). Ceci naturellement, parce que, grce la C. D. 0., Abdul-Hamid empruntait un taux (4 p. 0/0 nominal, 5 p. 0/0 rel) de moiti plus bas que celui exig de son prdcesseur. IV. - De l'avnement des Jeunes Turcs la Grande Guerre (1908-1914). L'administration financire des Jeunes-Turcs fut marque par de grands dficits ds avant les guerres balkaniques 5. Leur moyenne annuelle fut de 1909 1912 de L. T. 8 049 419 (183 526 753 fr.). Cependant le nouveau gouvernement put les couvrir sans recourir la C. D. 0., institution que, dans son chauvinisme peu clair, il jugeait attentatoire aux droits souverains de la Turquie. Deux emprunts furent mis directement. Le premier (1909) russit sur1. On a dit que ses successeurs avaient hrit de sa cruaut, mais non de son Intelligence. 2. Revenus grs :2 856 316 . Revenus concds : 4 551 727 . Revenu total : 7 408 043 . 3. Cf. plus haut. 4. Emprunts longue chance: 48 960 005, dette flottante 19 531 089. 5. Notons en passant, que les illusions que fit naitre l'avnement des Jeunes Turcs furent la cause principale de cette guerre. En effet, ds la proclamation de la Constitution, les grandes puissances cdant un enthousiasme, qui semble aujourd'hui bien puril, s'empressrent de supprimer le Contrle Macdonien. Perdant par l tout espoir de voir s'amliorer la situation des chrtiens de la Turquie d'Europe, les l.tats balkaniques oublirent, pour un instant, leurs dissensions. Il n'est pas exagr de dire que seul le rgime jeune-turc pouvait rendre possible la coalition de 1912. Sur le caractre du contrle financier en Macdoine cf. premire partie.

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tout grce au concours du gouvernement franais'. En 1911 le quai d'Orsay, convaincu que malgr le changement de rgime l'influence allemande restait suprme Constantinople 2, changea d'attitude et loin de prter son concours refusa la cote un emprunt
ngoci Paris 3 ; il alla jusqu' obtenir de Londres que le gouver-

nement anglais dconseillat l'emprunt que le groupe Cassel s'apprtait lancer. Mais l'Allemagne vint alors la rescousse et couvrit l'emprunt par l'entremise de la finance germano-autrichienne. L'incident provoqua l'poque de grandes controverses 4 et reste trs intressant au point de vue du droit international financier I. Il devra tre srieusement tudi par ceux qui voudront traiter la question de l'mission des emprunts internationaux. Pour nous qui ne traitons que des contrles, il apparat comme un simple pisode, attendu que deux ans plus tard, quand les Jeunes Turcs eurent besoin d'un grand emprunt pour liquider la guerre balkanique 6, ils durent passer sous les fourches caudines de la C.D. 0. et mme promettre la France des concessions importantes 7 . Ceci ne les empchait pas, trois mois plus tard, de se servir du produit de l'emprunt pour dclarer la guerre leurs prteurs s. Avec l'entre de la Turquie dans la grande guerre s'ouvre une dernire priode qui n'est pas encore termine.
1. a Le gouvernement franais contribua dans une large mesure cet emprunt que le Tanine saluait comme un brillant succs financier de la Jeune Turquie. Il consentit en particulier faire coter la Bourse de Paris la partie de l'emprunt mise Londres, condition qu'il n'avait lamais consentie jusqu'alors pour aucun emprunt , (Poulgy, p. 181). 2. Elle se manifesta notamment par la vente de deux cuirasss allemands la Turquie (9 aot 1911). 3. Avec le Crdit mobilier. 4. On en trouvera l'cho dans une Sance de la Socit d'conomie Politique (5 fvrier 1911) au cours de laquelle Alfred Neymark fit une Intressante communication (Cf. aussi les sances du 5 novembre 1912 et 5 mai 1913). 5. Les questions qui se posent sont notamment: 10 Si un tat a le droit d'interdire un emprunt tranger? 20 S'il est de son intrt d'intervenir dans des oprations de ce genre? A l'poque, on a fait remarquer qu'en admettant que l'tat eut le droit d'empcher les capitalistes d'employer leur pargne comme ils l'entendaient (ce que les libraux jugeaient inadmissible), l'inopportunit de l'exercice de ce droit tait prouve par l'incident de 1910, quand on vit les capitalistes franais privs d'un placement avantageux et la Turquie Jete dans les bras de l'Allemagne. Bien entendu, les arguments en sens contraire ne manquaient pas. 6. De 1908 la grande guerre les Jeunes Turcs empruntrent en tout L. T. 61 951 432. Sur ce total 10 700 304 allrent la construction de lignes ferres, le reste servit combler des dficits, y compris ceux laisss par les guerres de la Tripolitaine et de 1912-1913. 7. Les unes d'ordre conomique, stipulaient l'octroi des entrepreneurs franais de six voies ferres d'une longueur totalede 2000 kilomtres, plus la construction de cinq ports; les autres rglWent le statut des Tunisiens et Marocains assimils aux Algriens et le statut des oeuvres franaises (Voyezl'accord d'avril 1914). 8. Pourtant le 4 juilet 1924 Djavid bey, ministre des finances, dnonait du haut de la tribune, les journaux qui eurent l'impudence d'accuser la Turquie d'emprunter en vue d'une guerre contre la Russie.

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V. - Les annes 1914-1924. La guerre eut pour les porteurs des consquences graves et mit au premier plan des questions de droit qui paraissaient dnues d'intrt pratique 1. Mais voyons les faits : Entre en guerre, la Turquie dclara suspendre le paiement des coupons appartenant aux ressortissants des tats ennemis. Comme la grande majorit des porteurs rentraient dans cette catgorie 2, cela quivalait suspendre le service de prs des 3/4 de la dette. Aprs l'armistice, la dette sembla renatre intacte et le trait, qu'en prvision sans doute de sa fragilit, on signa Svres (juillet 1920), donnait aux porteurs toutes les garanties dsirables pour l'avenir 3. En fait la C. D. O. a pu payer un acompte de 25 p. 0/0 pour les coupons 1915-1919 et de 75 p. 0/0 pour les coupons 1920-22. Mais il est plus que douteux qu'elle puisse complter ces paiements partiels ou les tendre aux annes qui vont suivre, car elle s'est vue arracher tous ses gages. Leur confiscation s'est faite peu peu : elle dbuta en 1920 par les provinces Kmalistes. La C. D. O. continuait toucher les revenus affects dans la rgion de Constantinople et dans les vastes territoires occups alors par les Grecs 4. Ceux-ci, esprant, avec une certaine navet, conqurir par l les bonnes grces de la finance cosmopolite et dsarmer l'hostilit franaise contre le roi Constantin, assurrent avec une rgularit exemplaire le service de la dette publique de leurs ennemis 6. Mais en septembre 1922, les provinces
1. La Grce s'tant trouve Lausanne le principal adversaire de la Turquie; J'ai cru bon dans ce qui va suivre de me tenir pour ainsi dire au texte de documents dont l'autorit est incontestable et Inconteste: a savoir le rapport du prsident de la Dette ottomane, Sir Adam Block, et le rapport soumis la Chambre Franaise sur le trait de Lausanne (comte de Castellane, rapporteur; Journal Officiel, 8 avril 1924). 2. Voici quelle tait la rpartition par pays des fonds turcs au moment du dcret de Mouharrem et au dbut de la guerre:
1881. t 1914.

France ......... Allemagne ...... Angleterre et Hollande ......... Autres pays .....

63,58 % 10,30 9,10 17,02100,00

France ......... Allemagne ...... Angleterre ...... Autres pays .....

61,96 % 28,02 4,09 5,27100,00

3. Il tablissait mme un contrle des plus rigoureux tant sur les recettes que sur les dpenses et plus gnralement sur tous les actes financiers du gouvernement ottoman (Voyez trait de Svres partie VIII, art. 231 et suiv.) 4. Vilayets d'Andrinople, de Brousse et de Smyrne. 5. Ils auraient sans doute mieux servi leurs Intrts en consacrant les dizaines

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de Smyrne et de Brouse, et bientt celle d'Andrinople tombrent entre les mains des Kmalistes qui y appliqurent ce qu'ils considraient le droit commun. Au printemps de 1923, ils supprimrent les agences de la dette dans la banlieue de Constantinople (rgion de Tchataldja); dans Constantinople mme ils dcrtrent le rgime sec (conforme au Coran, mais dplorable pour le rendement de l'impt sur les spiritueux) et plusieurs autres mesures diminuant les revenus de la dette. Enfin, le 25 avril 1924, ils couronnrent leur ouvre en prenant possession des quelques recettes que la C. D. 0 continuait grer dans l'ancienne capitale des basileis et des sultans 1. Voil pour les faits. Voyons comment les questions se posent en droit. Notons d'abord, que C. D. O. et Puissances de l'Entente paraissent avoir fait leur deuil des revenus grs, affects aux emprunts 18821914. Par contre ils insistent pour le maintien des revenus concds. Et ceci parce que - selon leur point de vue officiel - ils les considrent la diffrence des revenus grs, lesquels constituent une simple garantie, comme la propri6l des porteurs, qui les auraient reus en change de leur consentement deux rductions successives de leur dette primitive, rduction de 44 p. 0/0 en 1881 et de 58 p. 0/0 en 1903 2. Quel est le point de vue turc ? A lire les journaux de Constantinople ou d'Angora on aurait pu croire que la discussion porterait sur la nature du dcret de Mouharrem. L'irad de dcembre 1880 ayant t promulgu propriomotu, serait rvocable de mme. Les cranciers rpondaient' que le dcret n'manait pas du propre mouvement du Sultan, qu'en ralit il ne faisait que confirmer un contrat de concordat; que de plus, il avait acquis un caractre international par le fait que le dcret de Mouharrem, aussi bien que le dcret d'unification de 1903, avaient t communiqus aux puissances qui en prirent acte 4. Malgr tout, en droit strict la thorie du proprio motu aurait pu se plaider. Mais les Orientaux aiment assez la voie indirecte et les Turcs prfrrent aboutir au rsultat qu'ils visaient, se dbarrasser
de millions que donnaient les revenus alleclsou gags nourrir leurs troupes qui, depuis l'automne 1921, manquaient de t.ut. 1. Cf. les feuilles constantinopolitaines, entre autres Le Journal d'Orient et le Slamboil du 26 avril 1924. Cette mesure est de quelques jours postrieure aux rapports de Sir Adam Block et du comte de Castellane, dats tous deux du dbut d'avril. 2. Cf. les deux rapports souvent cits. 3. Cf. pour ce qui suit le rapport de Sir Adam Block. 4. On faisait aussi observer que la C. D. O. est si bien un corps autonome que ses litiges avec le gouvernement ottoman sont rsolus par voie d'arbitrage.

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de leurs cranciers, en se plaant sur un autre terrain, celui de la monnaie de paiement. En effet, aprs avoir consenti faire Lausanne une dclaration, par laquelle le dcret de Mouharrem tait confirm, ils mirent la prtention de se rserver le choix de la monnaie dans laquelle
le paiement aurait lieu 1.

Un moment, on crut qu'ils entendaient payer chacun de leurs cranciers dans leur monnaie nationale. Le coup tait rude pour les pays change dprci et notamment pour les Franais, qui au nombre de 250 000, dtiennent les 60 p. 0/0 de la dette turque. Mais bientt on vit s'affirmer une thorie encore plus prjudiciable pour les porteurs : les dlgus turcs mirent la double prtention: 10 d'effectuer le service de la dette en livres turques; 2o d'obtenir cette libration des gouvernements sans examen des facults de paiement de la Turquie, et sans avoir s'entendre avec les cranciers 2.

Les Puissances, quoique portes toutes les concessions, ne pouvaient cder sur ce point. La livre turque ne valait que le huitime
1. Voici comment s'exprime M. de Castellane: Le texte fondamental qui rgit la Dette publique ottomane est le dcret du 28 Mouharrem 1299 (dcembre 1881) qui, en change d'une rduction considrable de la dette impose par la dbcle financire de la Turquie, a donn aux cranciers des garanties spciales pour la part non abandonne de leur crance. Conformment son article final, cet acte a t. l'poque, officiellement communiqu aux Puissances. Par l'article 56 de leur projet de trait du 4 fvrier, les Gouvernements allis ont demand Lausanne au Gouvernement turc de confirmer le dcret de Mouharrem et les dcrets subsquents. Dans sa lettre du mme jour (annexe 1), la dlgation turque acceptait de donner cette confirmation sous forme de dclaration, mais en supprimant du Trait une note (annexe II) expliquant que le montant du capital et des annuits de la dette rpartir reprsentait des sommes dues ou payables dans la monnaie stipule par les contrats d'emprunt. Un grand nombre de ces emprunts, en effet, sont contracts en livres turques, francs, livres sterling et marks allemands et payables dans l'une quelconque de ces monnaies au choix au porteur. Par la suppression de cette note, le Gouvernement turc manifestait son intention de ne pas observer une des conditions essentielles des contrats. Ainsi, se trouvait pose par le Gouvernement turc la question de la monnaie de paiement ou de l'option du change. 2. Ici encore laissons la parole au rapporteur de la Chambre Franaise : Aprs la reprise des ngociations de Lausanne, en mai 1923, le Gouvernement turc a fait connatre.plus ouvertement ses intentions; il entendait se librer de l'obligation de payer sa part de dette dans une monnaie autre que la monnaie turque et il entendait obtenir cette libration des gouvernements, sans avoir s'entendre ce sujet avec ses cranciers. Vainement lui fut-il object que les gouvernements n'avaient pas le droit d'apporter descontrats privs des modifications qui ne pouvaient rsulter que d'un accord avec les porteurs. L'exemple lui tait cit des arrangements rcemment intervenus entre la Bulgarie et la Roumanie et leurscranciers. Un des plnipotentiaires turcs vint cependant Paris prendre contact avec les reprsentants des porteurs de tous pays qui s'y trouvaient runis. La rponse des porteurs, consigne dans la rsolution ci-jointe (annexe Ill), bien que laissant entrevoir la possibilit d'un arrangement, ne pouvait donner satisfaction au Gouvernement turc qui tenait obtenir satisfaction immdiate, sans examen des facults de payement de la Turquie. a

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de sa valeur nominale et tait susceptible de tomber encore plus bas; si on admettait donc le point de vue turc, les cranciers ne toucheraient que 1/2 p. 0/0 sur le capital de 1903, qui lui-mme n'tait que le sixime du capital primitif, soit un intrt de 0,08 p. 0/0 du montant nominal. Mais si elles n'ont pas pu faire pareille concession, les Puissances n'ont pas exerc non plus de pression sur le gouvernement turc; celui-ci parat, pour le moment, d'autant moins dispos cder, que dans ses ngociations ventuelles avec les cranciers il tient le bon bout; en effet, si ses propositions 3ont repousses, tout service de la dette est suspendu. Le cours de l'unifi turc suffit lui seul montrer l'impuissance des cranciers occidentaux. De 88 points (1912-13) il est tomb 21 (fvrier 1923), 17 (avril 1924 : saisie des gages de Constantinople) 14 (22 juillet 1924). En ce moment, la Turquie prsente l'exemple d'un tat qui, malgr un C. F. I., a suspendu le service de sa dette. Ce fait comporte quelques considrations gnrales que nous rservons pour la conclusion de cette tude.

QUATRIEME PARTIE

LES C. F. I. DANS LA PNINSULE BALKANIQUE

CHAPITRE PREMIER

LE CONTRLE DES FINANCES HELLNIQUES


I. - L're des grands emprunts. La faillite (1879-1893). Adette extrieure grecque a ceci de commun avec les dettes turque et gyptienne qu'elle se compose d'emprunts successifs mis pendant une priode trs courte. Alors que dans les seize premires annes du rgne de George Ier on n'avait contract que quelques petits emprunts intrieurs', de 1879 1890 on contracta les emprunts extrieurs que voici :
Dates Capital Intrt Produit net. Intrt

emprunt@,

nominal,

nominal,

rel.

1879 1880 1884 1887 1887 1889 1890 Total

60000000 120 000 000 100 000 000 135 000 000 30000000 (consol.) 125 000 000 60 000 000 630 000 000

6 % 554445-

44000000 89 500 000 69 786 000 90 900 000 20436000 91 000 000 53 000 000 458 622 000

8,19 7,35 7,16 6 6 5,505,70-

% -

Il faut ajouter que 55 200 000 provenant du produit de l'emprunt de 1889 furent affects au remboursement de l'emprunt de 1879; le produit net fut donc en ralit, non pas de 458 mais de 403 mil-

lions 2.
1. Ils furent occasionns par la crise crtoise (1866-1869) qui aboutit aussi au cours forc, lev en 1870, et par la grande crise orientale de 1875-1878 qui, outre deux emprunts de 10 et 26 millions provoqua la remise en vigueur du cours forc, lev cette fois, seulement en 1884. 2. Et mme 378 car 25 millions allrent aux banquiers metteurs; voyez un peu plus bas.

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Un coup d'oeil sur ce tableau rvle d'autres ressemblances avec les dettes turques et gyptienns. Le taux d'mission fit qu'on s'obligea pour 630 millions alors qu'on n'en toucha que 403; comme de 1879 1890 le service de sept emprunts exigea 389 millions, la Grce dut verser l'tranger autant qu'elle avait reu. Et plus mme si l'on considre que c'est du produit net que furent dduits les commissions, courtages et provisions des banquiers entrepreneurs de l'emprunt, soit 25 millions'. A la diffrence cependant de ce qui eut lieu en Turquie et gypte, les sommes empruntes furent consacres, non des dpenses somptuaires et volontaires, mais bien des dpenses militaires que la Grce auiait bien voulu viter. Qu'on en juge plutt. Le trait de Berlin, cda la Grce la Thessalie et l'Epire, mais la Turquie refusa d'excuter le protocole y relatif et il fallut deux mobilisations, celle de 1879 pour dcider les puissances intervenir, cel4e de 1880-1881 pour amener le sultan cder au moins partiellement 2; les mobilisations ne furent donc pas sans effet mais le produit des emprunts de 1879 et 1880 y passa. De 1882-1885 la Grce fut gouverne par Tricoupis, qui augmenta considrable8 ment les impts, mais ne contracta qu'un emprunt extrieur , cours du celui de 1884, consacr presque exclusivement au retrait forc, mais comme cette mesure avait t dcrte au moment de la guerre russo-turque, on peut dire que mme cet emprunt fut absorb pour une large part par des dpenses militaires involontaires. Quoi qu'il en soit, le retour une circulation saine, combine avec la formidable augmentation des impts 4, permettait d'esprer qu'au cours de 1885 le dficit aurait dfinitivement disparu. Mais en aot la Bulgarie s'annexe la Roumlie Orientale; si la Grce ne reoit pas de compensation, l'quilibre balkanique est boulevers, Delyannis, alors prsident du conseil pour la premire fois, mobilise et rclame l'excution intgrale du trait de Berlin, soit Jannina et la rgion de l'Olympe. Au bout de quelques mois de pourparlers les Puissances, ou plutt quatre d'entre elles 5, bloquent pacifiquement les ctes hellniques et obligent la Grce dmobi1. Et je ne cite pas des sommes restes l'tranger pour des commandes militaires, par exemple 44 millions pour matriel de guerre (1880), 26 millions pour trois croiseurs cuirasss (1889), car en l'espce on peut soutenir que des richesses furent donnes en change. 2. Abdul-Hamid arriva conserver une partie de la Thessalie, trs importante stratgiquement (la rgion de l'Olympe), et la plus grande partie de l'pire, y compris Jannina et Prvza. 3. On contracta aussi un petit emprunt intrieur exciusivement affect complter le rseau des routes. 4. Tricoupis introduisit les impts sur l'alcool et le tabac, les monopoles de

cartes jouer, des allumettes, du ptrole et du papier cigarettes, Il remania les droits de timbre et le tarif douanier. 5. Grande-Bretagne, Allemagne, Autriche, Italie.

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liser. Un crivain particulirement -utoris', le comte de Mouy, s'indigne qu'on ait laiss faire 2 la Bulgarie qui violait le trait de Berlin et bloqu la Grce qui en demandait l'excution 3. Au point de vue des finances grecques la mobilisation de 1885-6 se solda par des dpenses extraordinaires de 100 millions. On n'arriva les couvrir qu'en dcrtant nouveau le cours forc. Ds ce moment la crise tait crtaine. Si elle n'clata que six ans plus tard, c'est que les effets du cours forc tardrent se faire sentir et que les dficits annuels du budget furent couverts par des emprunts. C'tait reculer pour mieux sauter. Si la Grce eut tort de recourir dans ces conditions au crdit tranger, la responsabilit des banquiers trangers ne fut pas moindre 4. Il faut dire leur dcharge, que le pays avait sa tte un homme d'une rare capacit et dtermin faire les plus grands sacrifices pour viter la faillite. Je parle de Charilaos Tricoupis 6. Celui-ci gouverna la Grce de 1886 1890. Il esprait faire face la situation par l'augmentation des impts I et par des emprunts extrieurs qui, d'une part, lui permirent de convertir ou de consolider certains emprunts antrieurs 7 et de l'autre d'essayer de dvelopper les richesses nationales I. Un moment il parut russir 9. Mais les tours de force financiers russissent rarement. Le service de la dette extrieure tait si exigeant, que l'augmentation des impts n'y pouvait faire face; on l'assurait provisoirement par les nouveaux emprunts mais l'anne d'aprs le dsquilibre tait plus grand encore' 0 . Aussi, bien que l'impt eut t port (de 1882 1893) de 20 37 dr. par
1. Car il suivit de prs et dans une capacit officielle les vnements qu'il dcrit. 2. Il aurait d dire encourag, pour ce qui est du moins de l'Angleterre qui intervint energiquement auprs du Sultan pour l'empcher d'affirmer ses droits par la force. 3. Souvenirs d'un diplomate, Paris, 1909 (Chapitre vi : le blocus d'Athnes). 4. Voici ce que dit ce sujet M. Edmond Thry (La Grce conomique .et financire, Paris, 1905 p. 16) : - L'impartialit la plus lmentaire nous oblige reconnaltre, comme l'a constat la Commission Internationale dans son rapport de 1898, que fort longtemps avant la fFillite, le Gouvernement grec ne pouvait faire face ses charges qu'au moyen du crdit, ce qui indique de la part des banquiers qui ont assum la responsabilit des dernires missions, une bien grande ignorance des choses de la Grce, ou une excessive lgret. a Aussi les commissions empoches furent-elles excessives. Des personnalits autorises ont aussi reproch expressment certains banquiers trangers les spculations les plus hontes. 5. Madame Adam a dit de lui que son seul tort fut de voir grand dans un petit pays. 6. Il introduisit moins d'impts nouveaux que de 1882 1885, mais il augmenta le montant de tous les droits en vigueur y compris les impts directs. 7. Entre autres les petits emprunts intrieurs. 8. Principalement par des voies ferres. 9. L'emprunt de 1889 fut mis des conditions plus favorables qu'aucun autre emprunt antrieur. 10. Par suite de l'accroissement du service de la dette. C'est pourquoi je disais tout l'heure : on reculait pour mieux sauter.

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tte d'habitant, il restait au-dessous de l'augmentation de la dette porte elle de 163 363 dr. 1. Tant que le coupon tait partiellement assur par l'tranger, les consquences du cours forc se faisaient peu sentir, mais quand en 1891, par un effort hroque de compression des dpenses, on arriva assurer le service des emprunts par les recettes ordinaires, l'exportation de 35 millions d'or fit monter le change et chavira l'quilibre si pniblement obtenu. Une circonstance malheureuse vint rendre la situation intenable. A l'poque, le raisin de Corinthe constituait de beaucoup le principal article d'exportation; la balance des comptes reposait sur lui. Mais voil que la France, devenue depuis le phylloxera la principale importatrice des raisins secs, reconstitue ses vignobles et ferme brusquement ses ports. L'offre l'emporte formidablement sur la demande, et la valeur totale des raisins exports baisse de 60 millions (1891) 22 (1893). Sous la double influence des remises pour le coupon et de la crise corinthienne le franc-or monte de 1,27 (janvier 1891) 1,43 (moyenne 1892) et 1,59 (moyenne 1893). Trois chiffres permettent de se rendre compte des consquences du phnomne. Les recettes varient entre 93 et 96 millions 2, avec la drachme au pair le service de la dette demande 35 429 514 dr. ; il en rclame 56 528 014 avec un change 1.60 et comme le change a une tendance monter 8, il menace d'absorber les deux tiers des recettes. La faillite est invitable. De fait, aprs une vaine tentative ' pour faire face au dficit par une capitalisation des intrts 5, le gouvernement est en dcembre 1893, oblig de dclarer que provisoirement il ne paiera que 30 p. 0/0 des coupons. Il. - De la faillite au contrle (1893-1898). Quoique la Grce et trait ses cranciers mieux que la Turquie et que les circonstances attnuantes lui manquassent moins qu' sa voisine, sa faillite fut plus svrement juge. On lui reprocha notamment : 10 De n'avoir pas respect l'emprunt de 1887 garanti par les monopoles. Il est certain que certains tats ' ont au moment de leur 7 faillite respect les emprunts gags; mais il s'est trouv des auteurs
1. Elle tait plus que double tandis que l'impt n'tait pas mme doubl. 2. Budgets de 1890 et 1891. 3. De fait, il atteignit 1,74 en 1894, 1,80 en 1895. En 1896 Il est 1,73. 4. Printemps 1893. 5. Cet expdient du funding-loan a t essay dans bien des pays et toujours sans succs. 6. Ce fut le cas du Portugal pour l'emprunt des tabacs. 7. Par exemple Max Hausmeister, dans son travail La Dette portugaise (Stuttgart, 1892).

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pour observer que, quand lesdits emprunts sont postrieurs aux autres, leurs porteurs ne peuvent exiger d'tre mieux traits que les cranciers antrieurs qui, au moment o ils faisaient leurs placements, avaient le droit de tabler sur l'ensemble de ressources de l'tat dbiteur. Il est impossible malheureusement de traiter ici ce point doctrinal intressant. Souvent on rsout le problme par une cote mal taille; on ne laisse pas aux cranciers privilgis l'ensemble des revenus de leur gage, mais on leur accorde un traitement de
faveur '.

20 De continuer le service intgral de sa dette intrieure. Plusieurs auteurs grecs ont rpliqu 2 que les porteurs hellnes avaient dj eu leurs coupons fortement rduits par des conversions rcentes 3 et que, de plus, ils taient pays en drachmes papier, c'est--dire ne touchaient que 59 p. 0/0 de leur crance primitiveI. Que, en outre, la dette intrieure n'atteignait pas le dixime de la dette extrieure 6, si bien qu'une nouvelle' rduction de ses coupons n'aurait pas notablement amlior la situation des cranciers extrieurs; tandis qu'elle aurait eu pour consquence de ruiner la Banque nationale de Grce et, en aggravant par l la situation financire, de rendre tout arrangement impossible. Il y a une part de vrit dans tous ces arguments, mais il est incontestable aussi que l'opinion europenne ne voyait qu'une chose, savoir, que la loi de 1893 ne s'tendait pas aux cranciers intrieurs 1. 30 De profiter de l'immunit que lui assurait le principe de non intervention, pour traner les ngociations pour l'arrangement en longueur. Ceci demande quelques explications :
Tricoupis ', insistant sur le caractre provisoire de la loi du
1. C'est cette solution que sesont arrts les rdacteurs des statuts de plusieurs C. F. I. et notamment dans le cas de la Grce. Dj l'Argentine avait de son propre gr rduit le service de sa dette gage de 20p.O /0 au lieu de4o p. 0 /0. 2. Voyez Michel Kebedjy, dans Revue de droit intern.public (anne 1894). Cf. Les rmmoires du grand financier et evergte grec Andr Syngros (Athnes, 1908) Vol. III. 3. L'emprunt de 1874 fut converti de 6 5 p. 0/0; celui de 1868 de 8 5 p. 0/0 et celui de 1882 de 6 1/2 5 p. 0/0. 4. Avec le change 1,70; quand le change atteignit 1,80 (1895) ils touchrent encore moins. 5. Elle reprsentait un capital total de 66 445 643 dr. et un service de 2 640 158 dr. 6. Nouvelle, car elle s'ajoutait aux conversions. 7. A l'poque, on reprochait aussi fort amrement au Portugal d'avoir rdu!t le service extrieur 33 p. 0/0 et l'intrieur 70 p. 0/0. En tenant compte de la dprciation du milreis ces 33 p. 0/0 quivalaient 41 p. 0/0 en papier portugais,> c'est, disait-on, de 29 p. 0/0 que sont dpouils les porteurs trangers. 8. Il tait redevenu, depuis les lections de mai 1892, chef de la majorit, aprs que les difficults financires eussent amen le roi dissoudre la Chambre delyanniste de 1890. En 1895, Tricoupis n'ayant ni vit la faillite ni obtenu un arrangement, de nouvelles lections ramenrent Delyannis.

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22 dcembre 18931, ouvrit immdiatement des ngociations en vue d'un concordat. Le comit des porteurs anglais accepta ses propositions d'uie augmentation progressive de l'intrt fLtre par avance 2. Mais cet arrangement fut rejet sur l'intervention des porteurs allemands qui rclamrent une augmentation base sur les plusvalues de certains revenus; la chose paraissait choquante l'poque car elle ne pouvait pas aller sans une certaine immixtion. L'anne suivante, Delyannis admit le principe des plus-values, mais il voulait qu'on tabla sur l'ensemble des recettes et non sur certaines recettes, en fait plus lastiques que les autres. De plus, il considrait la constitution d'une socit de monopoles o les trangers seraient reprsents, comme une atteinte la souverainet de l'tat. Ceci tmoignait d'une susceptibilit excessive chez un tat en dconfiture; les Serbes allaient accepter une anre aprs des reprsentants de leurs cranciers dans leur Socit des Monopoles sans que le prestige de la Serbie en fut considrablement atteint. Le premier argument tait plus fond 8.Mais eut-il t irrfutable, que les vnements montrrent combien la Grce eut t bien inspire en tenant compte de l'tat d'esprit de ses cranciers et surtout des porteurs allemands; ceux-ci ne reprsentaient que 10 p. 0/0 des cranciers, mais moins habitus que les porteurs franais et anglais aux alas des emprunts extrieurs et exasprs par les pertes qu'ils venaient de faire dans les fonds portugais et serbes, ils communiqurent, tant en 1895 qu'en 1896, leur intransigeance leurs confrres de Londres et de Paris et furent sans doute pour beaucoup dans les graves dcisions qu'allait imposer la Grce le gouvernement du Kaiser. Il est peine besoin de rappeler que c'est seulement plusieurs semaines aprs l'envoi de troupes grecques en Crte, que le Sultan dclara la guerre. On s'accorde pour reconnatre qu'il ne s'y dcida que sur des encouragements venus de Berlin et que ceux-ci avaient pour cause principale le non rglement de la dette 4.
1. On trouvera le texte de cette loi dans le Moniteur des Rerdiers du 24 dcembre 1893. 2. Elle tait en moyenne d'un point tous les quatre ans, par contre on prvoyait un amortissement relativement rapide. Voyez pour dtails, l'article The Greek debi dans The Economist de Londres (18 aot 1894). 3. Si on admet que la situation des cranciers doit s'amliorer mesure que s'amliore la situation du pays, Il faut prendre l'ensemble des revenus du pays, ou du moins ne pas se borner aux plus lastiques des impts de consommation. Or que les cranciers se rservassent des revenus progression beaucoup plus rapide que les autres, l'vnement ne l'a que trop montr. Ils obtinrent en effet en 1.398 les recettes qu'ils rclamaient en 1896. Ds 1905, M. Edmond Thry (p. 59) observait que sur la plus-value des annes 1896-1903. soit 17 902 600 dr., plus de 15 millions proviennent des revenus affects. Depuis les plus-values de ceux-ci se sont chiffres par plusieurs centaines de miUlions (voyez plus bas in fine). 4. Ce fait a t rcemment rappel par un ancien ministre des finances grec,

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Ds les premires dfaites grecques l'Allemagne lana l'ide d'un contrle sur les finances hellniques' et elle insista pour que le principe en fut consacr dans les prliminaires de la paix de Constantinople 2. Elle arriva imposer ses points de vue car l'Autriche et l'Italie, sans intrts directs 3, taient ses allies, tandis que la France et l'Angleterre malgr leurs sympathies pour la Grce tenaient compte aussi des intrts de leurs porteurs4 ; d'ailleurs elles se rservaient de montrer leur sollicitude pour la Grce, en garantissant solidairement avec la Russie, la troisime puissance protectrice de ce pays, l'emprunt qui devait servir l'indemnit turque et l'vacuation de la Thessalie I. J'ai assez clairement montr les erreurs de mon pays, pour pouvoir dire que l'attitude du concert europen fut en l'espce peu correcte. Du point de vue formel, une disposition imposant un contrle en faveur de cranciers europens tait dplace dans un trait grco-turc I. Elle tait d'autant plus surprenante que les puissances ne se trouvaient mles la ngociation qu'en leur qualit de reprsentantes de la Grce, qui par sa note du 9 mai leur abandonnait le soin de ses intrtset adhrait sans rserves leurs conseils et leurs recommandations. En rdigeant l'article 2 7 du trait du
ne nourrissant aucun prjug contre l'Allemagne, M. A. Eftaxias (journal Embros du 28 janvier 1924). A l'appui de cette opinion on peut observer qu'une fois la question de la dette rgle, l'Allemagne ne s'opposa pas l'envoi d'un prince grec en Crte. Elle se borna ne pas parUciper cette dcision du Concert Europen. , Elle dposa sa flte - dit alors le prince de Bulow. 1. Pour tout ce qui concerne les ngociations de 1897 voyez N. Poltis, La guerre grco-turque au point de vue du droit international(Extrait de la Reo. dr. Int. public 1897-1898, Paris, 1898). 2. E!!c insista mme pour que la proposition franaise de la rdaction d'un protocole spcial,ft repousse. Ils'agissait pourtant d'une concession platonique. 3. On a remarqu l'poque que tandis que les intrts italiens et autrichiens n'avaient t touchs en rien par la faillite grecque, de nombreux capitalistes hellnes avaient au cours du xixe sicle souffert des faillites directes ou indirectes de l'Autriche et avait t atteints par l'impt spcial sur la rente dcrt en Italie. 4. Murat (p. 87) reconnat que son pays, la France, ne voulait pas prendre l'initiative du contrle mais en dsirait l'tablissement. 5. L'emprunt fut conu sur le type de l'emprunt gyptien de 1886. C'est l un des nombreux exemples ou l'exprience du pass a servi. 6. C'est ce que ses collgues objectrent l'ambassadeur d'Allemagne quand il fit le 21 juillet 1897 une premire proposition cet effet (voyez Livre vert, no 643 et Livre jaune, no 49). 7. Voici le texte de cet article: - La Grce paiera la Turquie une Indemnit de guerre de 4 millions de livres turques. L'arrangement ncessaire pour faciliter le paiement rapide de l'indemnit sera fait avec l'assentiment des puissances de manire ne pas porter atteinte aux droits acquis des anciens cranciers de la Grce. - A cet effet sera Institue Athnes une Commission internationale des reprsentants des puissances mdiatrices raison d'un membre nomm par chaque puissance. Le gouvernement hellnique fera adopter une loi, agre pralablement par les puissances rglant le fonctionnement de la Commission et d'aprs laquelle la perception et l'emploi des revenus suffisants au service de l'emprunt pour l'indemnit de guerre et les autres dettes nationales seront places sous le contrle absolu de la dite Commission. 3

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18 septembre 1897, elles songeaient videmment beaucoup moins aux intrts de leur commettant qu'aux' leurs propres 1 Voici cependant, d'aprs M. N. Politis 2, les raisons bonnes ou mauvaises qui furent avances en faveur de la mesure prise. La Grce n'avait plus de crdit et pourtant il lui fallait faire appel aux capitalistes pour se procurer les 4 millions de livres turques qu'elle s'obligeait payer comme indemnit de guerre. Or il est certain que la meilleure garantie qu'elle pouvait offrir tait l'tablissement d'un contrle sur ses finances. Ce n'est pas tout, les capitalistes tant intresss au rglement de la banqueroute de 1893, ne pouvaient consentir l'augmentation du passif de la Grce sans avoir obtenu les satisfactions qu'ils rclamaient et des garanties pour que les dfaillances dont ils avaient souffert ne se reproduisent pas. Le contrle devait donc tre tabli et tendu l'ancienne dette. Quoi qu'il en soit, le contrle tabli en principe Constantinople, fut organis Athnes, au cours de 1898 3.

III. - Principales dispositions du Contrle grec. Les principaux traits de la nouvelle institution sont les suivants: 10 La commission financire est compose exclusivement des dlgus des six puissances nomms et rvoqus directement par elles. En gypte les dlgus dsigns par les puissances sont nomms thoriquement par le Khedive et ne peuvent tre rvoqus sans son assentiment. .20 Les revenus allects sont trs nombreux Ce sont a) les six monopoles 4 ; b) le tabac; c) le timbre; d) la douane du Pire et en cas d'insuffisance d'autres douanes. Mais, et c'est ici toute l'originalitdu systme, la perception des revenus affects est confie la Socit de Rgie, qui se trouve sous le contrle absolu de la commission financire 5, mais est de nationalit hellnique. Cette socit gre les monopoles et vend les banderolles, estam1. C'est ce qui permit M. Clemenceau d'crire que les puissances a avaient collabor une besogne Infdme sous les ordres de l'Allemagne s et Emlllo Castelar qu'elles c avaient consacr l'crasement et la servitude de la Grce. b (Cf. Politis, p. 137). 2. Page 121. 3. Cf. les deux tudes de MM. Politis, Murat, etc. Les ngociations o la

Grce fut reprsente par MM. A. Zamis, prsident du Conseil, et tienne Streit, ministre des finances, n'ont fait l'objet d'aucune tude dtaille. Les publicacations diplomatiques, livres bleus, jaunes, etc., n'en donnent que l'histoire extrieure. 4. Sel,papler cigarettes, allumettes, cartes jouer, ptrole et meri de Naxos. 5. Dornavant nous dsignerons celle-ci sous les initiales C. F.

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pilles et timbres qui servent la perception des autres impts gags. Ainsi la C. F. se trouva dbarrasse du souci d'organiser une administration, qui, comme le prouva l'exprience faite par la dette ottomane aurait demand beaucoup de peines et de temps. Surtout, l'ingrence trangre n'est pas sensible aux yeux des Grecs, qui ont en face d'eux une socit fonctionnant ds 1887. On peut dire que si l'institution du contrle n'a pas provoqu les ractions qu'on apprhendait, c'est cette ingnieuse combinaison qu'on le doit, d'autant que 30 Les pouvoirs de la C. F. sont trs tendus. Outre son contrle absolu sur la Socit des Monopoles, elle a droit une surveillance administrative des revenus affects. Elle ne se fait pas faute de l'exercer et a notamment obtenu qu'aucun changement dans le personnel de la douane du Pire ne se fasse sans son assentiment. 40 Mesures concernant l'intrl et l'amortissement. La dette extrieure grecque se composait de trois groupes 10 L'emprunt de 1887 dit des monopoles, parce qu'il avait pour gage spcial les six monopoles dont la rgie fut ds alors confie une socit; 20 Les emprunts a 5 p. 0/0 (1881, 1884, 1890); 30 Les emprunts 4 p. 0/0 (1889). Sur la base de ce qui eut lieu ailleurs, une situation privilgie fut faite au premier groupe, auquel on accorda 43 p. 0/0 de l'intrt primitif, les autres n'eurent que 32 p. 0/01. Sur ces bases on constitua le tableau suivant : Groupe a) 1,72 du cap. nom. ou 43 p. 0/0 int. primitif. b) 1,60 32 p. 0/0 c) 1,28 32 p. 0/0 Mais cet intrt minimum tait susceptible de s'accrotre 2 de trois faons. Par a) les plus-values des revenus affects. - Sauf pour les douanes, et une dduction de 18 p. 0/0 pour frais complmentaires, ces plusvalues se divisent en trois parts : 30 p. 0/0 vont la bonification de l'intrt, 30 p. 0/0 l'amortissement, 40 p. 0/0 au gouvernement. b) Le change. - On a calcul comme intrts minimum des trois catgories d'emprunt une somme de 8 750 000 drachmes or. Avec
1. Sur l'intrt doctrinal de cette distinction voir plus haut. 2. Pour prvenir qu'il ne pt tre indirectement diminu, non seulement on n'autorise pas les changements de tarifs sans le consentement de la C. F., mais l'article 27 Interdit * tout Impt gnral ou spcial sur les titres, les intrts ou le remboursement. L'article est formul de faon si large que les personnes habitant la Grce voient leurs titres chapper mme l'impt global sur le revenu. Si bien qu'une disposition destine mettre l'abri de tout danger les porteurs trangers, profite surtout aux porteurs grecs.

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un change 1,65 elles reprsentaient 14 500 000 drachmes papier. On a fix cette dernire somme une fois pour toutes. Si le change s'amliore, il y a une augmentation du chiffre des francs-or et cette plus-value va pour 60 p. 0/0 aux cranciers. Si au contraire le change empire, la diffrence est pariaite par les revenus affects. En sorte que les porteurs peuvent bnficier mais non pas souffrir des variations du change. Il est noter que les revenus affects, choisis avec soin, sont d'une grande lasticit; l'anne dernire ils ont donn 970, 215, 260 millions de drachmes (90 millions or environ) au lieu des 29 millions valus en 1898. De sorte que la livre anglaise peut monter jusqu' 800 drachmes sans prjudice pour les cranciers. Au contraire, pendant les annes (1908-1920) o le change tait au pair, les bnfices furent normes. On doit relever que si la drachme a cess d'tre au pair et que si les bnfices des porteurs furent un peu diminus, c'est que la C. F. au lieu d'tre une institution purement financire est une institution en partie politique, qu'elle reprsente certains tats au lieu de ne reprsenter que les intrts de tous les cranciers. En effet d'aprs l'arrangement de 1898, la Grce avait contract l'obligation de ne pas mettre de nouveaux billets cours /orc' et elle n'en mit pas pendant les guerres balkaniques. Dans la seconde partie de la grande guerre, la C. F. rduite aux reprsentants de la France, l'Angleterre et l'Italie, n'insista plus sur l'observation de cette clause, car les nouveaux billets taient affects des dpenses servant les intrts de l'Entente2 . Une fois la porte ouverte, on ne put arrter les missions faites par la Grce pour ses propres dpenses militaires 3 et tout ce que la C. F. put obtenir, ce fut une augmentation fixe de quelques millions en compensation des plus-values du change. Et si la situation est reste satisfaisante, cela est d la sagesse du gouvernement grec qui, depuis la paix de Lausanne, a arrt les missions et mme avant cela avait pris des mesures extraordinairement nergiques 4 pour les
1. Pour contribuer l'amlioration du change, la Grce avait contract l'obligation de ne pas mettre de nouveaux billets cours forc, et mme d'en rduire le montant par deux millions par an (les billets cours forc se montaient en 1898 94 millions). 2. Les missions eurent lieu primo en 1918 pour l'arme de Macdoine, dont 266 millions pour l'arme franaise et 116 pour l'arme anglaise (ces derniers ont t rembourss); secundo en mai 1920 quand la Grce sur l'invitation des allis entreprit la campagne micrasiatique visant dgager Constantinople attaque par les Kmalistes. 3. C'est--dire celles allant du retour du roi Constantin au trait de Lausanne (1921-1923). 4. Je fais allusion la loi d'avril 1922 qui aconverti la moiti de la circulation fiduciaire en emprunt forc, et laioi de 1923 qui aflecta lenouveau prlvement sur le capital au retrait de 750 millions de billets.

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limiter; tout ceci montre combien il serait ncessaire que les commissions financires soient composes des reprsentants des cranciers ou du moins, comme les tribunaux mixtes gyptiens, de reprsentants de nombreux pays. c) L'intrt des titres amortis. Il bnficie exclusivement aux cranciers. La disposition est. d'importance, car l'amortissement est rapide 1; jusqu'en 1924, 74 millions 1/2, reprsentant un revenu de 2 millions 1/2, avaient t rachets. La disposition estaussiinjuste; car une partie de ces revenus devrait aller sinon l'ltat, du moins activer l'amortissement 2 . L'injustice s'accrot du fait que contrairement ce qui fut admis dans d'autres contrles, on n'admet pas l'amortissement par tirage au sort quand le cours du titre dpasse celui de l'mission.

IV. - Apprciation du Contrle grec. - Quelques comparaisons. Malgr les dispositions concernant la Socit des Monopoles et qui rendent le contrle moins sensible aux yeux du grand public qu'en gypte ou en Turquie, l'arrangement de 1898 a t particulirement svre pour la Grce. On se rendra mieux compte de cette vrit par une triple comparaison avec : a) les propositions des cranciers en 1896; b) le contrle en Turquie; c) les autres contrles. a) Comparaison avec les propositions des cranciers en 1896. Cette comparaison n'a jamais t faite, peut-tre parce que ces propositions imprimes seulement en grec 1, ont t peu connues l'tranger; un simple coup d'oeil jet sur elles, convaincra : 10 Que toutes les dispositions concernant l'intrt et l'amortissement leur ont t empruntes sans le changement d'un iota. Il tait difficile aux puissances d'exiger plus que ne rclamaient les cranciers eux-mmes 4. Mais il leur tait loisible d'y apporter quelques tempraments, du moins en ce qui touche l'amortissement. 20 Que les dispositions sur le corps charg d'exercer le contrle furent rendus beaucoup plus humiliantes. Les cranciers avaient ds 1896 peru l'usage qu'on pouvait faire de la Socit de monopoles et ils se contentaient d'un conseil indpendant o trois reprsants trangers figuraient ct de cinq reprsentants grecs. C'tait
1. Nous avons vu que 30 p. 0/0 des plus-values vont l'amortissement. 2. Par la cration d'un sinkingy-und. 3. Cf. - Ngociations relatives un arrangement: documents soumis la Chambre par le ministre des finances a (Athnes, imprimerie nationale, 1896). 4. D'autant que dans l'intervalle avait surgi une gu-vre qui avait cot 150 millions au bas mot au Trsor grec (y compris l'indemnit de 93 millions) et entrain la dvastation de la plus riche des provinces hellniques. Sur l'tat o les Turcs laissrent la Thessalle voir les tmoignages de tmoins indpendants cits par Politis.

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peu prs le systme qui fonctionna utilement en Serbie. Trois reprsentants trangers suffisaient, du moment que ni l'Italie ni l'Autriche, ni la Russie n'avaient t lses par la faillite grecque. A la rigueur on aurait pu donner un reprsentant chaque puissance, ce qui eut assur la majorit aux cranciers trangers. Au lieu de cela on prfra l'intervention diplomatique sous sa forme la plus crue. b) Comparaison avec le contrle en Turquie. Le contrle en Grce est plus svre tant au point de vue moral que matriel. Au point de vue moral 1o On laissa la Turquie s'entendre avec ses cranciers; on mit la Grce en face des dlgus des puissances. 20 Le contrle est exerc non par des reprsentants des porteurs, mais par des dlgus des puissances, dont la nomination n'est pas mme revtue des formes qu'elle affecte en lgypte'. 30 Dans la commission financire ne figure aucun grec, tandis que les porteurs turcs ont un reprsentant la commission de la dette. La diffrence surprend d'autant plus que les bondholders turcs furent ds le dbut peu nombreux et deviennent de jour en jour plus rares '. Point de vue matriel La Turquie bnficia de deux rductions de capital :celle de 1882 quand on rduisit la dette au taux d'mission, soit de 4 768 841 250 2 107 910 400 fr. et celle de 1903 quand, au moment de l'unification, le capital fut ramen 744 063 000, un peu plus du sixime du capital primitif. Si bien qu'aprs l'arrangement de 1903 salu comme un succs par les cranciers, ceux-ci taient dans une situation pire que celle des cranciers de la Grce au lendemain de la faillite'. Au contraire la dette grecque ne fut pas mme rduite au taux d'mission des emprunts, mesure de justice lmentaire qu'on retrouve dans presque tous les concordats. Au point de vue de l'amortissement : Toutes les dispositions sont infiniment plus favorables pour la Turquie'. Cette diffrence de traitement est parfaitement inexplicable. Si l'un des deux tats mritait un traitement de faveur c'tait bien la Grce. 10 Celle-ci n'avait pas plus profit des emprunts trangers que sa voisine et il n'a pas tenu elle qu'elle en fit un emploi productif,
1. Voir plus haut. 2. Ils reprsentaient 6 p. 0/0 du total en 1882 et I p. 100 en 1914; Cf. Poulgy, op. cil. Pout l'accroissement du nombre des porteurs grecs. voir la fin de cet article. 3. Ces derniers recevaient 30 p. 100 du capital primitif au lieu de 18 p. 100 que finirent par toucher les cranciers turcs. 4. Sans Insister sur des dtails trop techniques pour une tude comme celle-ci, on peut rappeler les points signals plus haut.

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tandis que les Sultans dilapidrent l'argent des Europens des folies asiatiques'. 20 Elle continua servir 30 p. 0/0 des intrts dus, tandis que la Turquie avait suspendu tout service de dette. 30 Les puissances avaient rendu la Turquie en 1878 un service s aussi signal que celui prt la Grce en 1897. c) Comparaison avec les autres contrles. Au point de vue matriel, la Grce a t plus mal traite que tous les autres tats, car Tunis, l'gypte et la Serbie, aussi bien que la Turquie, bnficirent d'une rduction dfinitive, soit du capital, soit de l'intrt. La Grce n'obtint aucune rduction de capital et quant l'intrt, elle est expose payer l'intrt primitif. Htons-nous d'ajouter que toutes ces diffrences ne sont pas dues uniquement des considrations politiques, mais aussi : a) Au fait que l'ide d'intervention, ayant depuis le dcret de Mouharrem, fait son chemin, le C. F. I. paraissait en 1898 une institution presque normale et par consquent on l'imposa avec moins de mnagements. b) Que la possibilit pour les emprunts grecs de revenir au taux d'intrt primitif paraissait, malgr toutes les dispositions de l'arrangement de 1898, une perspective chimrique. V. - Rsultats du Contrle du point de vue des porteurs et du point de vue grec. Du point de vue des porteurs, les rsultats peuvent tre jugs par ce seul fait que les plus values augmentant incessamment ont rendu possible en vingt ans ce qui en 1898 paraissait une chimre. En 1919 et 1920, l'intrt primitif intgral fut servi. Les terribles dsastres d'Asie mineure n'ont pas russi modifier sensiblement la situation; mme en 1921-3 le groupe a' toucha 4/5 et le groupe c', le moins favoris, les 3/4 de l'intrt nominal. Pour peu que de nouvelles complications soient vites, le retour la situation inespre de 1920, est assur. Il faut encore remarquer ce fait que les coupons grecs sont pays en livres sterlings, mme lorsque les emprunts (tel celui de 1914) ont t contracts en francs franais. Par suite de ceci, les porteurs se trouvent plus avantags que les cranciers de la plupart des nations continentales$, lesquelles sont pays depuis la guerre en monnaie dprcie.
1. Cf. plus haut. 2. L'annulation du trait de San Stlano. 3. Y compris la France et r Italie qui par l se montrent beaucoup plus rigides pour la Grce contrle que pour elles-mmes.

68 ANDRA.ADS.-

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Mais la situation des porteurs grecs parait particulirement excellente quand on la compare celle de possesseurs de fonds turcs. A ce propos une anecdote : je djeunai la semaine dernire Paris avec deux banquiers, l'un franais, l'autre anglais. On en vint parler du cours que j'allais faire. a Moi, ditle franais, j'avais achet il y a quelques annes des obligations de l'emprunt grec de 1881; quoiqu'il ne vaille pas celui de 1887 (monopoles), je fus bien inspir. Je l'avais achet 145 francs; il cote aujourd'hui 900 et malgr cette hausse les intrts pays en or sont tels que je capitalise prs de 10 p. 0/0 1.- Moi, dit l'anglais, j'ai achet en 1913 du turc 88; il en vaut aujourd'hui 14 et comme la Turquie a suspendu tout service je capitalise rien du tout (sic). En somme il faut reconnatre : le Que de grandes fautes furent commises de 1893-1896, quand on aurait d imiter l'exemple de la Serbie et sacrifier des susceptibilits lgitimes au dsir de prouver sa volont de faire toutes les concessions possibles pour arriver un arrangement. 20 Que trois du moins des puissances ayant impos le contrle, ont garanti l'emprunt de 1899, qui a permis la Grce de couvrir l'indemnit la Turquie et le passif laiss par la guerre 2, 30 Que les membres de la C. F. ont montr un tact qui, joint la bonne volont grecque, a permis d'aplanir, la satisfaction mutuelle, les difficults d'application que la nouvelle institution rencontra ses dbuts. Si bien que le contrle fonctionne aujourd'hui sans heurts. 40 Que les heureux rsultats du contrle ont rpandu par tous pays la confiance dans les finances hellniques.
I. Yai eu la curiosit de contrler les cours de l'emprunt de 1881. Une grande banque (le Comptoir d'Escompte) a eu l'extrme obligeance de me communiquer le tableau suivant, bas sur la cote officielle:
Annies. Pluq haut. Plus bas. Annes. Plus haut. Plus bas.

1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909
1910

224 232 205 210 225 229 247 278 278 272 263 264
269

171 202 187 191 200 209 196 242 253 241 241 241
241

1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923
1924 six mois.

314 319 305 300 311 330 380 475 700 500 423 830
960

254 285 275 271 283 305 325 345 400 341 301 320
872

1911

290

260

2. Le fait que les puissances protectrices n'ont rien perdu fournir leur garantie n'empche pas que celle-ci a permis d'emprunter 2 et demi au lieu (le 5 p. o/0.

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Grce celle-ci, la Grce a pu mettre dans de bonnes conditions, outre l'emprunt garanti de 1899, l'emprunt de 1902, qui a servi construire le chemin de fer Pire-Macdoine, l'emprunt de 1910 qui a permis de prparer la guerre balkanique, et celui de 1914 qui en a assur la liquidation. Elle est sur le point de conclure un grand emprunt de 10 millions de livres sterlings qui, sous les auspices de la Socit des Nations, permettra l'tablissement de plus d'un million de rfugis d'Asie Mineure'. Bien mieux, le public grec a pris lui-mme l'habitude de placer son pargne, qui s'est beaucoup accrue depuis 1900, en fonds publics. On a pu ainsi lancer avec succs plusieurs emprunts intrieurs, entre autres un de 300 millions (1920). Paralllement on a assist un phnomne dj observ en Italie , le rapatriement de la dette. Sans qu'il soit possible de donner des chiffres prcis cet gard 3, il est certain que le nombre de titres se trouvant entre des mains grecques s'accrot tous les jours.
1. Cet emprunt a depuis t mis et avec un Immense succs; Londres il fut couvert dix-huit fois. 2. L'Itale dans les premires annes de son union tait force de recourir l'pargne trangre. Quand Quintino Sella prit en mains l'administration de ses finances, la rente tait tombe 30 p. 100 et les banquiers trangers suggrrent une espce de contrle comme condition pralable d'un nouvel emprunt. La chose surprend, tant donnes les ides anti-interventionnistes de l'poque; elle est affirm par F. Flora, l'minent professeur bolonais, dans son ouvrage rcent sur les Finances du Fascisme (1923) p. 143. On sait de quelle main sre Sella fit sortir le char de l'ornire et comment peu peu des Italiens rachetrent la grande majorit des fonds Italiens, opration qui facilita la grande conversion du dbut de ce sicle. 3. Nombre d'armateurs et d'hommes d'affaires hellnes sont amens avoir tout ou partie de leur fortune dans les banques des villes trangres o les appellent souvent leurs Intrts (surtout Londres). On ne peut par consquent pas se faire une ide prcise des titres n mains grecques par le seul chiffre des coupons pays Athnes. Celui-ci du reste s'accroit constamment. Cf. Touderos. Le relvement conomique de la Grce, Paris, 1919, p. 54.

CHAPITRE Il

LA SERBIE' 1. Des premiers emprunts l'arrangement de Karlsbad (1876-1895).

SQeUAI Dudley Baxter publiait son ouvrage bien connu sur les National Debis (1872), et Leroy-Beaulieu la premire dition de son fameux Trait de science des finances, ils citaient la e comme le seul tat d'Europe qui n'eut pas de dette publique. Le fait d'ailleurs tait plutt attribuable une organisation toute rudimentaire 2, qu' des excdents budgtaires; pour les mmes raisons, presque jusqu' la fin de son existence, le Montngro n'avait pas connu de cranciers. Le livre de Leroy-Beaulieu n'avait pas plutt paru (1876), que la situation changeait. La guerre contre la Turquie fut elle encore, il est vrai, mene par des moyens sentant la finance des sicles passs : avances consenties par des amis, en l'espce la Russie3 , emprunt forc ', rquisitions en nature sur une trs large chelle'. Mais la Serbie aussitt constitue en royaume, les emprunts se succdrent les uns aux autres. Ils furent conclus 6 des conditions
1. Voyez outre les ouvrages cits dans la bibliographie: S. Petrovitch. La
dette serbe (Revue de Science Financire, 1906, no 1) et P. Wormser, Les fonds

serbes (brochure, Paris, Alcan, 1910). 2. e L'arme n'tait pas quipe, Il n'y avait ni chemins de fer, ni routes bien construites; les recettes ne dpassaient pas huit millions de francs en 1860; dix ans plus tard encore ce budget tait peine doubl. s (Michitch, Revue Econornique et Financire de Belgrade, no 1, octobre 1923 p. 11).

3. Cet emprunt fut un secret d'tat et comme tel ne fut pas inscrit aux livre du ministre des Finances. La Chambre n'en a eu connaissance qu'en 1887 seulement. La somme emprunte, 2 350 000 dinars, portait intrt 6 p. 0/0 et fut mise au pair, sans aucune dfalcation pour frais d'mission et sans aucune garantie effecti-e. Ces conditions suffisent prouver qu'il s'agissait plutt d'un soutien d'ordre politique que d'une opration financire proprement dite (Miehitch, loc. cit.) 4. Dise montait 12 millions et dgnra en une espce de prlvement sur le capital, tendu sur un certain nombre d'annes. En cinq ans on finit par encamisser 9 millions. 5. I'aprs les crivains serbes, cette forme de recette extraordinaire a laiss dans le peuple les plus mauvais souvenirs. '6. Avec l'Union Parisienne d'abord, puis avec le Comptoir d'Escompte, la Lnderbank, etc.

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BALKANIQUE

71

assez dures; le cours d'mission descendit jusqu' 59 p. 0/01; l'intrt effectif 2 dpassa parfois 8 p. 0/0 et se tint rarement audessous de 7 p. 0/0. De plus l'tat cdait aux banques mettantes la gestion des monopoles et l'exploitation des chemins de fer. En 1887, la dette totale atteignait 254 millions de dinarso, plus une dette flottante de 30 millions. Elle avait permis de couvrir les frais de construction de certaines lignes ferres ', ainsi que ceux de la mobilisation et de la guerre contre la Bulgarie'; et en outre de combler les dficits des budgets ordinaires. Elle pesait nanmoins lourdement sur le pays. Dans les annes suivantes, on constatera une amlioration, en ce que, par suite de circonstances fortuites', le gouvernement put remettre la main sur la gestion des chemins de fer et des monopoles du sel et du tabac. Mais la situation intrieure, trouble par les crises qui accompagnrent l'avnement au trne 7 et la minorit du dernier des Obrnovitch, avaient pour contre-coup fatal de nouveaux emprunts. En 1892, la dette avait atteint 326 millions de dinars et son service tait fortement alourdi par une dette flottante de 31 millions. On pense l'allger en consolidant cette dernire par un emprunt de 33 millions effectifs'. Mais cette opration ne russit qu' moiti. Ds lors la situation devint trs difficiles. Il fallait pourvoir la fois un service de dette trop lourd et un dficit. Le remde tait
1. Dans le cas de la Rente Serbe du Monopole du tabac; 40 millions nominaux. Cet emprunt fut conclu la suite de la guerre de 1886. Mais dj avant une campagne malheureuse, la Rente Serbe de 1884 ne put tre place qu' 60,57 p. 0/0. Le taux d'mission, le plus lev fut celui de l'emprunt Bontoux, 1881, soit

74 p. O/0.
2. L'intrt nominal fut gnralement de 5 p. 0/0; on en trouve cependant des exemples d'emprunts 6 p. 0/0. 3. Le dinar au pair quivaut au franc. 4. L'une d'elle, la ligne Belgrade-Nlsh-Pirot-VranJ, avait t Impose par le trait de Berlin (art. 38); elle visait la runion des chemins de fer autrichiens

avec les lignes bulgares et turques. 5. La guerre de 1886 ne dura que quinze jours, mais la mobilisation avait dur quatre mois; cf. le chapitre p. 'cdent pour la mobilisation grecque de 1885-6. 6. La faillite du Comptoir d'Escompte; certains abus commis par la Banque anglo-autrichienne dans la jouissance de son droit exclusif d'importation du sel. 7. Par suite de la dmission du roi Milan. 8. 44 millions mis 76 p. 0/0. 9. Ellepouvait en 1895 se rsumer comme suit: Les dficits budgtaires de 1887 1893 variantentre 4 et 10 millions par an, formaient un total de 50865000 francs. La dette extrieure se montait ordinairement 397 599 500 (nominal), mais comme les emprunts avalent t mis en moyenne 67,47 p. 0 /0 on n'avait touch que 269 316 817 francs. Les obligations amorties de 1882 1884 se chiffraient 37 087 958 francs. On restait devoir 360 511600 francs. Le service de cette dette, alourdi par un amortissement rapide (10-70 ans) atteignait 21 691 891, plus du tiers des recettes soit 63 755 600 francs. Cf. Petrovitch, loc. cit. et aussi E. Thery, La situation conomique et financire des pays balkaniques: Serbie (Parts, 1895).

72 ANDRADS.

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thoriquement facile trouver. Il suffisait d'un grand emprunt de conversion dont le capital dpasserait assez le capital de toutes les anciennes dettes pour laisser un certain reliquat (destin au dficit), et qui cependant, par un taux d'intrt moindre et un amortissement plus prolong, allgerait les charges de l'ancienne dette. Une pareille combinaison n'avait quelque chance de succs qu' la condition d'offrir des garanties complmentaires pour l'avenir, en d'autres termes d'admettre une espce de contrle. Un projet fut labor; il consistait contracter un nouvel emprunt 4 p. 0/0, dont les titres seraient changs contre ceux des emprunts antrieurs, dont la plupart taient du type 5 p. 0/0. A la garantie de cet emprunt de consolidation, la Serbie affectait les revenus de divers monopoles dont la perception devait tre dlgue un comit comprenant deux membres trangers reprsentant les porteurs. Sur ces bases, un premier contrat fut sign en 1894 avec la Banque ottomane, la Banque des pays autrichiens et la Berliner Handelsgesellschaft. Mais la Chambre serbe (Skoupchtina) refusa de le ratifier, moins pour ses conditions juges peu avantageuses, que parce que, introduisant un contrle indirect, il tait jug attentatoire au principe de la souveraiiet nationale. Une crise ministrielle s'ensuivit. Le nouveau cabinet eut le bon sens de comprendre que, ce que l'honneur d'un pays exige avant tout, c'est d'viter la faillite. Les ngociations reprirent; elles aboutirent l'arrangement de Karlsbad (20 juin 1895), sanctionn aussitt par la loi serbe du 20 juillet de la mme anne. Le contrle tait tabli. Il nous reste l'analyser et en voir les rsultats.

Il. - De l'arrangement de Karslbad aux guerres balkaniques. A. Principales dispositions de l'arrangement. L'arrangement prvoyait : 10 Au profit de la Serbie. - L'mission d'un emprunt de 355 292 000 francs rapportant 4 p. 0/0 d'intrt par an et amortissable en soixante-douze ans. Son montant devrait tre appliqu : a) pour la somme de 310 543 775, la conversion de dix emprunts 5 p. 0/0; b) pour la somme de 44 782 225 au remboursement du petit emprunt russe de 1876 (3 286 000), de l'emprunt du sel de 1890, de toute la dette flottante et enfin l'augmentation de l'encaisse du trsor. 20 Les cranciers obtenaient l'abandon par le gouvernement serbe des revenus des monopoles, ainsi que de certaines autres recettes dlgues (timbre, douanes, etc.). Ces revenus devaient tre administrs par le conseil de l'administration autonome des mono-

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poles qui, aprs avoir, au moyen de ces ressources, intgralement servi les cranciers dans tous leurs droits, en remettrait le surplus au gouvernement. Le conseil est nomm par dcret royal sur la proposition du ministre des finances; mais la libert d'action du gouvernement serbe est en fait limite : d'abord parce que sur six membres, deux sont trangers, et reprsentants lgaux des cranciers 1,ensuite parce que le gouverneur et le sous-gouverneur de la Banque nationale serbe font de droit partie du conseil. Le caractre juridique de ce corps autonome est le suivant L'administration des Monopoles fonctionne comme une sorte de socit prive, disposant de ses biens, ayant des droits bien dtermins, et ne devant compte au gouvernement que de ce qu'elle encaisse titre d'excdent. Les Monopoles grs par elle taient en 1895 au nombre de quatre: tabac, sel, ptrole, chemins de fer; ils taient de cinq en 1899 par la substitution aux recettes des chemins de fer des droits sur le papier cigarettes et les allumettes; ils furent ports ultrieurement sept, en y ajoutant les monopoles de l'alcool et de la saccharine. Mais quelque fut le nombre des monopoles, leur produit a toujours appartenu l'administration autonome des Monopoles pour le compte des porteurs, au mme titre que les produits d'une Rgie des Tabacs, par exemple, appartiennent aux actionnaires et obligataires (s'il y en a) de cette Rgie, avant tout partage avec le gouvernement. A l'administration des Monopoles sont verses en outre les recettes du Timbre et celles des taxes sur les boissons; elle encaisse galement les droits de douanes. B. Apprciation du protocole de Karlsbad. L'arrangement paraissait de nature donner satisfaction aux deux parties. L'tat serbe obtenait une rduction d'intrt du cinquime et mme plus 2. Il se dbarrassait du flau de la dette flottante. La rpartition de l'amortissement en soixante-douze annes, au lieu des dlais beaucoup plus courts, prvus par les contrats antrieurs', constituait elle aussi un soulagement apprciable. De leur ct les cranciers taient dbarrasss du spectre de la faillite; perspective redoutable un moment o le principe d'intervention - les exemples rcents de l'Argentine, du Portugal et de la Grce l'indiquaient assez - n'tait point consacr. Certes, le contrle
1. L'un reprsentant les porteurs franais, l'autre les porteurs des autres nationalits. 2. Si la grande majorit des emprunts tait du type 5 p. 0/0, certains autres (exemple l'emprunt russe) taient 6 p. 0/0. 3. Ainsi l'emprunt dit du sel conclu avec la banque anglo-autrichienne de Vienne tait amortissable en quinze ans. La moyenne de l'amortissement variait, nous l'avons vu, entre dix et soixante-dix ans.

74 .4NDRADS. --- CONTROLES FINANCIERS INTERNA TIONA UX

affectait une forme bnigne et de nature mnager les susceptibilits du peuple serbe; nanmoins, il fournissait des garanties substantielles et qui revtaient mme un caractre international, calqu sur celui qu'avait pris le dcret de Mouharrem. En effet, l'administration autonome des Monopoles serbes est un organisme indpendant du ministre des Finances et ce qui appartient aux cranciers de la Serbie, aux porteurs des rentes serbes, est compltement spar de l'administration financire du royaume. Par consquent, elle prsente autant de garanties que les institutions similaires qui existent dans d'autres pays, ou les Rgies cointresses des tabacs comme en Turquie et au Portugal. En outre et surtout la constitution de cette administration autonome, avec les droits qui lui sont confrs, a t notifie d'office aux diffrents gouvernements trangers dont les nationaux sont intresss dans les fonds serbes. Les gouvernements qui ont reu cette communication en ont pris acte'. Une dclaration ultrieure a t adresse par le gouvernement serbe au gouvernement franais pour confirmer que la loi du 8-20 juillet 1895, qui a cr les droits des porteurs, tait et demeurerait intangible au mme titre que tout acte ou contrat de droit international public ou priv. Et pourtant, ses dbuts, l'arrangement de 1895 ne satisfit personne. Beaucoup de cranciers soutinrent qu'on tait en prsence d'une c'est--dire d'une faillite dguise, attendu que conversion arbitraire, les banques signataires de l'arrangement de Karlsbad, ne reprsentaient que le 1/7 des titres convertis depuis. On jugeait aussi les garanties insuffisantes; on soutenait que les reprsentants des porteurs ne formant que le tiers du Conseil, l'administration autonome tait en fait la merci du gouvernement. A Belgrade, on n'tait pas beaucoup plus satisfait. L'opration prvue tait, on se le rappelle, assez dlicate; elle consistait, non seulement dans la rduction du service des emprunts extrieurs, mais aussi dans un nouvel emprunt destin teindre la dette et couvrir les dficits. Ce second but ne fut atteint que trs partiellement I. La dette flottante ne disparut pas; et comme les annes 1896-1902 furent une priode de troubles intrieurs et extrieurs, les dficits chroniques exigrent de nouveaux petits emprunts l'tranger. Et pourtant cranciers et serbes avaient tort de se plaindre. Les premiers touchaient un intrt qui tout rduit qu'il fut quivalait
1. Chose analogue s'est passe, nous l'avons vu, pour le dcret de Mouharrem. 2. Une tranche de 73 millions resta entre les mains du gouvernement serbe, qui tut oblig de la cder plus tard un syndicat parisien des conditions dsa-

vantageuses. 3. On mesurera les difficults par ce dtail que seulement le tiers d'un emprunt modeste (30 millions) ngoci avec l'Union Bank de Vienne put tre ralis.

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6-7 p. 0/0 des sommes effectivement verses. Les gages consentis furent scrupuleusement respects . Quant au peuple serbe, il put apprcier les bienfaits du contrle ds que la disparition d'une des dynasties rivales, lui permit de retrouver la paix intrieure, c'est--dire partir de 1902.
C. Les rsultats du contrle'. Au dbut du xx e sicle les finances serbes se trouvaient dans une position prcaire. Les exercices 1898-1900 laissaient, de l'aveu des comptes officiels, un dficit de 37 millions. Le dficit rel tait plus fort encore, car les frais d'agio ne figuraient pas dans les compte soumis la Chambre. De plus, les traitements des fonctionnaires, les pensions, la solde des troupes taient en retard de plusieurs mois. Ce qui dpeint encore mieux le dsordre rgnant, c'est le fait qu'en 1901, pourcontracter deux emprunts trscourt terme de cinq millions, le trsor avait t forc de consentir des intrts rels de 21 p. 0/0 3. La situation paraissait dsespre. L'unique voie de salut tait dans un emprunt qui aurait permis de consolider la dette flottante, plaie toujours bante, et de ramener le change au pair. Mais si un emprunt, dit de liquidation, d'un capital nominal de 60 000 000 et d'un capital effectif de 45 909 000 4 fut en effet obtenu et donna les rsultats qu'on en esprait 5, ce fut uniquement parce que le contrle fonctionnait depuis sept ans avec succs. Ce fut galement les excdents des revenus affects qui encou1. On a soutenu le contraire en rappelant qu'en 1899, le Gouvernement serbe a demand de retirer du gage de l'Emprunt de Conversion les recettes nettes des Ahemins de fer, qui taient cependant stipules au contrat, pour y substituer les droits sur le papier cigarettes et les allumettes. Or cette substitution ne s'est effectue que d'un commun accord entre le Gouvernement d'une part, le Conseil d'Administration des Monopoles, les Banques intresses et les, Reprsentants des porteurs de titres d'autre part. Il n'y a donc pas eu l atteinte porte l'intangibilit de la loi du 20 Juillet 1895. D'ailleurs, cette substitution a t avantageuse pour les porteurs. 2. Pour les annes 1902-1909, voir notre tude, Un coup d'oeil sur les finances serbes (Bruxelles, 1909). 3. L'anne prcdente pour une avance chance d'une anne, on avait vers plus de 1 800 000 francs de commission et d'intrts, soit 28 p. 100 du capital nominal, 40 p. 100 du capital effectif. 4. Il fut employ corne suit : dette flottante proprement dite : 27 044 000; *crdits engags en d'autres termes dpenses extraordinaires : 7 431 000; dficit de 1902: 5 739 001. Il restait un rsidu de 3 900 000 dinars environ, dont profita la caisse de l'tat. 5. Pour son emploi, voir note prcdente. Le retour du change au pair fut obtenu, non par la diminution des billets (il n'y avait pas surabondance de numraire papier), mais par une clause intressante pour nous, car elle est lie au JoncItonnemeni du contr6le.

Jusqu'en 1902, le ministre des Finances se faisait remettre par l'Administration autonome, aprs chaque chance semestrielle, la totalit des excdents disponibles. La Caisse des Monopoles se trouvait vide au moment de la Campagne d'exportation d'aot-septembre et l'or provenant de la vente des produits agricoles tait achet par des spculateurs. Lorsqu'en dcembre, la direction des Monopoles devait couvrir le coupon de Janvier, on lui revendait l'or avec une

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ANDRADS.

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ragrent les capitalistes trangers, et principalement les Franais, souscrire, des conditions plus favorables encore ' les emprunts de 1906 (95 millions) et de 1909 (150 millions), qui lui ont permis de faire face la guerre douanire dclare en 1906 par l'Autriche 2, de complter son rseau de chemin de fer et d'quiper compltement son arme. A la veille du grand emprunt de 1909, j'crivais : que si cet emprunt tait utilement employ, la Serbie possderait la fois une arme redoutable et un rseau conomique complet . L'vnement a confirm ces prvisions, puisque M. Michitch, attribue cette politique d'intense quipement militaire et d'extension des communications ferroviaires les grandes victoires serbes de 1912-13. Mais comme les emprunts qui ont permis cette politique ne furent possibles que grce l'arrangement de Karlsbad, la Serbie doit tre reconnaissante ses hommes d'tat qui, plus clairvoyants que les ministres grecs de 1894-1896, eurent le courage d'accepter un contrle. III. - Des guerres balkaniques 1924. L'administration autonome qui prpara ainsi les victoires de 1912-13, facilita aussi la liquidation des guerres balkaniques. L'emprunt de 250 millions conclu en 1913 fut mis sous son gide des conditions raisonnables (prix net 88 p. 0/0, taux 5 p. 0/0). En janvier 1914, la dette publique se montait 903 810 500; l'incorporation du Montenegro l'augmenta du petit emprunt montngrin de 19093. Pourtant en 1920, la Serbie, qui d'autres gards souffrit infiniment plus que tout autre pays de la guerre, se trouvait du point de vue de la dette publique dans une situation suprieure celle de 1914. D'abord, les traits de paix la dispensrent de payer les titres
prime de 7-8 p. 100. Celle-ci s'levait 15 ou 16 p. 100 lorsqu'il fallait assurer les remises de juillet. Pour prvenir ces abus, le contrat d'emprunt sign en novembre 1902, a interdit tout engagement anticip de l'Administration des Monopoles P et stipula a que le ministre des Finances ne pourrait rclamerles excdents devant lui revenir qu'aprs la cloture des comptes annuels de l'Administration autonome . Dsormais celle-ci peut acheter au moment le plus favorable l'or dont elle a besoin. Elle peut aussi, plusieurs mois l'avance, effectuer les remises aux tablissements payeurs, qui naturellement lui en servent l'intrt. Si bien que les frais d'agio qui de 1898-1901 s'levaient 800 000, ont, depuis, fait place un bnfice de plus de 200 000 francs par an. Mais le pos a bnfici de la dause sus-menlionne plus que les cranciers, puisque l'agio qui augmentait le prix des marchandises et par ses variations troublait le commerce avait disparu presque compltement jusqu'aux guerres bakaniques. 1. Tous deux portaient un Intrt de 4 1/2 au lieu de 5 p. 0/0; et furent mis 86 et 87,5 au lieu de 79 p. 0 /0. 2. Sur les dtails de cette guerre et ses rsultats qui furent tout le contraire, de ceux que le Balplatz escomptait, voir Andrads, loc. cil. 31 250 000 .

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placs en Autriche-Hongrie et en Allemagne; ceci rduisait l'annuit de la rente unifie de 1895 de 15 9 millions et le total des versements annuels effectuer 38 millions. De plus il fut tabli que le paiement des coupons s'effectuerait dans la monnaie du pays dont est ressortissant le porteur. Les porteurs tant en fait franais ou serbes, le service se fait en dinars ou en francs franais, monnaies reprsentant moins du quinzime et moins du tiers' de leur valeur en 1914, M. Michitch n'a donc pas tort quand il dit que la valeur des chiffres concernant la dette publique serbe est tout fait relative. Cependant, si cet gard les porteurs serbes peuvent porter envie aux porteurs de fonds grecs, c'est qu'en 1895 on n'avait pu prvoir la baisse du franc franais. Le principe du contr6le restait intact, et des monopolescontinua lonctionnercomme parle pass. l'administration Quand aprs 1921 on put songer srieusement excuter la ligne Belgrade-Adriatique 2 et prendre des mesures pour liquider les dficits d'aprs guerre 3, on sut utiliser une fois de plus l'administration autonome. On eut recours cette fois l'pargne amricaine et on ngocia avec la maison Blair un emprunt de 100 millions de dollars, destin pour 30 millions aux besoins du gouvernement et pour 70 la construction du chemin de fer de la nouvelle grande ligne 4. Il s'agissait d'un emprunt la production (pour sa majeure partie) et les conditions auxquelles il fut mis, auraient paru avant la guerre des plus lourdes (intrt 8 p. 0/0 amortissement en quarante ans). Pourtant, tant donn que 100 millions de dollars reprsentaient une poque o le change serbe ne cessait de baisser un nombre respectable de milliards de dinars, et que, plus gnralement en 1922 le march montaire tait troit et nerveux, on peut penser que la maison Blair ne se serait pas charge de l'opration, si elle n'avait eu le sentiment que l'administration des monopoles lui offrait toute garantie surtout si on prenait soin de fixer la nature de la monnaie dans laquelle aurait lieu le paiement s. En effet, le contrat de juin 1922 entoure l'emprunt Blair d'une double sret :10 Par un gage de premier rang sur la totalit des recettes brutes de tous les chemins de fer existant dans le royaume 1 nus ainsi que de la ligne Belgrade-Adriatique et de son port term construire; n 20 Par un gage de priorit sur toutes les recettes des monopoles et des douanes, sous la rserve que celles de ces recettes
1. Au 4 janvier 1924 la livre anglaise valait 390 dinars et 87 francs. Depuis le change serbe s'est beaucoup amlior. 2. Celle-ci doit aboutir un port construire qui remplacera Flume, cd dfinitivement l'Italie. 3. Gnralement observs dans tous les pays. 4. Pour cet emprunt cf. l'tude trs dveloppe de M. Michitch, dans le n, 4 le la Revue conomique et Financirede Belgrade, sous cetitre: L'Emprunt Blair.

5. Il fut stipul que les intrts seraient payables en dollars or.

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ANDRADS.

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dj affectes des emprunts antrieurs seront en premier lieu employes au service desdits emprunts. La prfrence tant du ct de l'tat que du ct des, cranciers pour ces secondes tait si nette qu'il fut expressment dit, qu'on n'aura recous aux recettes ferroviaires qu'autant que les recettes des imp6ts gags seront insuffisantes. L'emprunt Blair doit tre mis par tranches; pour le moment 15 250 000 dollars seulement ont t placs, mais les autres 84 750 00. le seront aussi, mesure que les travaux du nouveau chemin de fer seront excuts. Le change serbe d'ailleurs s'amliore 1, les recettes effectives' des revenus affects vont grandissant, et les porteurs de l'emprunt amricain sont d'autant plus disposs faire confiance la Serbie que c'est un de leurs dlgus qui remplace dans le conseil de l'Administration des monopoles, l'ancien dlgu des porteurs allemands s.
CONCLUSION.

L'exprience serbe mritait d'tre tudie avec quelque dtail. Elle prsente le type de contrle qui apparait comme le meilleur; sa forme est celle qui peut le moins choquer les lgitimes susceptibilits d'un pays. Elle offre toute garantie aux cranciers, puisque les recettes vont une administration autonome o ils sont reprsentes et qui par la communication de la loi de 1895 aux tats dont ressortissent les porteurs, permet ces tats d'intervenir au cas o l'arrangement ne serait pas respect, et mme en temps normal, puisqu'en fait c1 sont eux qui dsignent le dlgu de leurs porteurs'. Enfin elle a rendu des services minents l'tat serbe, en lui permettant en 1895 de rduire la charge de ses dettes passes et depuis de contracter les emprunts ncessaires des conditions favorables s
1. La livre anglaise tait cote nous l'avons vu, 390 dinars en janvier 1924; en fvrier 1925, encore que sa valeur intrinsque se soit accrue, elle ne vaut plus que 290 dinars; c'est une amlioration de plus du quart. 2. C'est--dire en francs or. 3. Le second reste, bien entendu, le dlgu des porteurs franais. 4. C'est l du moins le cas de l'tat dont ressortissent la majorit des dlgus: la France (Wormser, p. 13). 5. Voici la liste des emprunttb extdrieurs dont le service tUit en 1924 as.ur par l'Administration des monopoles :
Emprunta. Rembourubles. Montant en ericulatioa.

Rente Unifie 4 % 1895 Emprunt 5 % 1902 Emprunt 4 1/2 1906 Emprunt 4 1/2 1909 Emprunt 5 % 1913 Lots 2 % 1881 Lots tabacs de fr. 10 1888 Montngro 5 % 1909 Emprunt Blair 6 p. % 1922

1967 1952 1956 1959 1963 1931 1953 1946 1962

326,050,000 francs 35,149,000 -58,688,000 118,842,250 ... 206,353,000 -18,360,000 8,730,000 239.800 livres 15,250,000 dollars.

CHAPITRE III LA BULGARIE I. - La priode 1886-1902. ous avons vu la rpercussion que l'annexion de la RoumlieOrientale avait eu sur les finances de la Serbie et de la Grce. Ces tats avaient song recourir aux armes parce que dsormais l'quilibre balkanique tait boulevers. Les deux principauts bulgares runies avaient une population trs suprieure celle des tats Grec ou Serbe, alors que la nation bulgare tait numriquement plus faible que la nation serbe ou grecque 2. Le coup d'ltat de septembre 1885 et aussi sa rpercussion sur les finances bulgares. Quelque peu grise par la rapidit et la facilit de sa dlivrance et de son agrandissement 3, la Bulgarie se laissa persuader qu'elle allait devenir selon le mot courant pendant plus de vingt ans a la Prusse des Balkans. En consquence elle consacra tous ses soins la cration d'une arme proportionne ce rve. Mais une grande arme cote de l'argent' et les dpenses passrent de 48 535 499 en 1886 93 074 737 en 1891 et 110 995 653 en 1898 I. Aussi tandis que jusqu'en 1887 les charges extrieures se bornaient certaines obligations envers l'tat suzerain (la Turquie)
1. Outre les tudes dj cites de Kossew et Zaharitsa voir E. Thry, La situalion conomique et financire de la Bulgarie (Paris, 1904); C. Bousquet, Les chemins de fer bulgares (Paris, 1910); W. Weiss-Bartenstein, Bulgariens Volkawirtschaltliche Entwickelung (Berlin, 1913; contient p. 136-139 des tableaux statistiques utiles). A quoi il faut ajouter les renseignements personnels que j'ai recueillis pendant un sjour de quatre semaines Sofia en 1909 et plus tard par des conversations avec diffrentes personnalits comptentes. La Revue politique et Parlementaire a publi en 1924 un article de M. Lamouche : Comment la Russie paie ses deltes. Il s'agit moins d'une tude que d'un plaidoyer et l'auteur s'occupe presque exclusivement des indemnits de guerre. 2. Cette proposition en apparence contradictoire dcoulait du fait que la Russie avait obtenu par les armes la dlivrance de la majeure partie du peuple bulgare, tandis que les longues guerres d'indpendance serbe et grecque n'avaient abouti qu' des rsultats trs partiels. 3. L'une et l'autre se ralisrent sans guerre contre la Turquie.. 4. M. Weiss-Bartensteln rappelle ce propos le mot de Moltke que t pour la guerre il faut en premier leu de l'argent, en second lieu encore de l'argent en troisime lieu toujours de l'argent. e 5. J'emprunte ces chiffres l'ouvrage de Kossew, sur la dette bulgare, p. 70

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ou envers l'tat librateur Qa Russie), rgles d'ailleurs de faon peser sur les finances bulgares aussi peu que possible 1, partir de 1898 une vritable dette extrieure se constitua et trs rapidement. On dbuta par trois emprunts mis Vienne: 10 Celui de 1888 6 p. 0/0, capital nominal 46 777 500 leva 2 mis au pair; 20 L'emprunt 1889 6 p. 0/0, capital 30 millions mis 85-87 p. 0/0; 30 L'emprunt 1892 6 p. 0/0, capital 142780000 mettre en six tranches 83-89 p. 0/08. Ces emprunts taient destins des chemins de fer, dont l'tat, toujours hypnotis par l'exemple de la Prusse, se rservait la gestion, mais surtout l'arme dont les dpenses ordinaires seules atteignaient de 1887-1890, 34 p. 0/0 des dpenses totales 4, proportion dpassant probablement celle de tout autre budget des deux mondes. Ces prparatifs taient pays cher, puisque le taux effectif des emprunts dpassait 7 p. 0/0; l'vnement prouva qu'ils ne servirent qu' provoquer des prparatifs analogues chez les Turcs et les autres tats chrtiens 5. Ils conduisirent aussi la Bulgarie une espce de contrle international; voici comment : Les annes 1897-1900 furent signales par une srie de mauvaises rcoltes. La Bulgarie tant alors" un pays exclusivement agricole, les recettes tombrent de 106 millions (1898) 87 (1899) et 88 (1900).
1. Ainsi le tribut de la Bulgarie proprement dit dont le trait de Berlin (art. 9) prvoyait la fixation par les puissances, resta tout thorique, car son montant ne fut jamais fix. L.e tribut de la Roumlie Orientale, rserva lui aussi la Turquie et la dette ottomane, quelques dsillusions (cf. notre article Les obliga. lions financires des provinces dtaches de l'empire ottoman). Quant la Russie. la Bulgarie et la Roumlie Orientale devaicnt l'indemniser des frais de l'arme russe qui d'aprs le trait de Berlin (art. 22) occuperait le pays jusqu' ce que les.nouVelles principauts pussent prendre en main son administration. Ces frais furent valus d'un commun accord francs 52 693 270 (roubles 21 236 500). La Bulga.rie obtint de payer sa part propre en treize annuits, mais sans intrt; Stamboulof suspendit deux reprises ces paiements qui ne prirent fin qu'en 1902. Quant la part affrente la Roumlie Orientale, elle resta finalement tout entire la charge de la Russie. En 1911 il fut question de rgler cette dette par 22.annuits de 500 000 francs (voir le discours du ministre des Finances sur le budget de 1912, l e t dcembre 1911, publi en franais avec le budget bulgare). 2. Le leva comme le dinar, la drachme ou le lef, gale au pair le franc de l'union latine. 3. On toucha au total 124 962 500 francs. 4. Voir lKossew les tableaux faisant face la page 74. 5. Ils taient insuffisants pour abattre la Turquie en une espce de duel; exagrs pour le cas (finalement ralis en 1912) d'une guerre mene en commun avec les autres tats chrtiens. 6. Depuis l'industrie s'y est dveloppe en partie grAce l'appui du capital tranger. Cf. Weiss-Bartenstein, ch. v; M. Sakaroff, Die Industrielle Enlwicklung Bulgariens (thse Berlin, 1904); lwan Slawoff, Beitrag zu der Frage der Auslandischen Kopitalien in Bulgarien (thse Erlangen 1909); G. Entscheff, Die Industrie Bulgariens <1915), fait partie des Zurcher volkswirtschaftliche Studien; dans la mme collection, no 10, a paru P. Konstantinof, Der Ausenhandel Bulgariens mit besonder Berucksichtung des Exportes.

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Comme dj les exercices 1892-1896 laissaient un dficit annuel moyen de plus de 10 millions', une crise financire redoutable clata. On s'effora d'y faire face par une srie d'emprunts court terme; mais ceux-ci conclus, souvent l'tranger, des conditions fort dures, ne faisaient, aprs un soulagement passager, qu'aggraver la situation. En 1902 on avait une dette flottante de 86 417 000, galant presque la moiti de la dette long terme 2 ; et l'ensemble des obligations extrieures de 2 239 896 (1887) et 24 646 849 (1900) tait valu 33 134 677 levas I. La conversion des emprunts 6 p. 0/0 - mise un instant en avant - tait irralisable, car les obligations taient cotes audessous du pair. Il n'y avait qu'un remde : un emprunt de consolidation; mais celui-ci ne pouvait tre obtenu que par un contrle; on eut de la peine s'y rsoudre. Pourtant, aprs avoir essay sans succs d'autres moyens extrmes, tels un emprunt forc sur les salaires des fonctionnaires I ou le retour l'impt turc de la dme5 , il fallut se rsigner cette ventualit. On s'y tait d'ailleurs achemin par le dernier des emprunts brve chance, celui du 31 dcembre 1899 6, auquel on donna, comme gage, les revenus de l'impt de la banderolle du tabac, dont la vente lut confiee la Banque nationale de Sofia. C'tait l un grand progrs sur les garanties thoriques dont taient entours les emprunts 1888-1892 1,mais les futurs cranciers exigeaient davantage; ils l'obtinrent par la convention rglant l'emprunt de 1902.
1. Le dficit de la priode quinquennale 1892-1897fut de 50 139 866. Les quatre annes suivantes laissrent un dficit de 44 447 133; le dsquilibre moyen passait donc de 10 021 000 11 112 000 levas. 2. Le montant de celle-ci avait t rduit par le jeu de l'amortissement 180 millions en 1900. 3. La situation avait dans l'intervalle t aggrave par le cours forc qui fit monter le change 14 p. 100 (1900). Rappelons, titre de curiosit, qu'on avait non pas suspendu le remboursement des billets, mais autoris la Banque Nationale les rembourser en argent; quant l'or, il avait disparu de la circulation par suite d'une balance de comptes trs dfavorablement influence par les mauvaises rcoltes. 4. Les retenues varirent de 15-30 p. 100 des salaires; elles taient remboursables au bout de quatorze mois avec un Intrt de 8 p. 0/0. Les protestations des intresss firent que cette mesure ne put tre applique que pendant sept mois; elle donna 6 millions. 5. Cette forme d'impt foncier est trs productive, mais oppressive et vexatolr.e l'extrme; elle faillit provoquer une rvolution. Voir N. Piperof, Les tmpdts en Bulgarie (So fia, 1901 ;cet ouvrage a t traduit en grec par M. Korakas). 6. Cet emprunt de 30 millions mis par des Banques de Vienne et de Paris 89 p. 0/0, ne diffrait des emprunts extrieurs ordinaires, que par sa courte dure : cinq ans. 7. Ceux-ci taient a garantis par dcs hypothques Psur les voies ferres et sur les ports de Bourgas et de Varna. Mais cette formule pas plus que des formules analogues employes pour les anciens emprunts e gags b des autres tats des Balkans, ne pouvait faire Illusion. Elle ne comportait aucun droit d'immixion dans l'administration des revenus affects et les cranciers le savaient.

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Dans les mesures arrtes le 7 juin de cette anne, on retrouve deux traits caractristiques des C. F. 1. L'immixion, fut-elle dguise, d'une grande puissance; la prise en main de gages, sous forme d'une immixion administrative nette. Ce qui plus est, le contrle n'tait pas tabli en change de concessions faites sur le capital ou les intrts d'anciens emprunts. Il n'est pas li une espce de concordat. Le quiproquo accord par les cranciers est un emprunt futur. C'est la premire fois que nous assistons pareille chose et cela montre la rapidit, souvent signale, avec laquelle, l'ide de contrle faisait son chemin. Mais voyons avec quelques dtails quel est exactement le contrle bulgare et quels en furent les rsultats.

Il. - Le contrle et ses rsultats (1902-1913). La forme du contrle est la suivante : le gage est constitu par l'impt sur le tabac peru l'aide d'une banderolle 1. Les banderolles sont fabriques l'tranger et directement expdies Pu reprsentant des porteurs Sofia, qui les vend au gouvernement bulgare; celui-ci est oblig de lui acheter mensuellement une quantit de banderolles amplement suffisante pour le service de l'emprunts. Les mmes rgles furent depuis appliques pour le timbre, affect avec les supplments de la banderolle aux emprunts contrls de 1904 et 1907 .
I. C'est l une des formes de l'impositlon de tabac les plus habituelles dans les pays o le monopole n'existe pas. On le rencontrait jadis en Turquie et on le retrouve encore aujourd'hui sous une forme un peu diffrente en Grce. Il consiste en ce que le commerce et la production sont libres, mais qu'un paquet de tabac ou de cigarettes ne peut tre mis en vente qu'autant qu'il est entour d'une banderolie, tout comme une lettre n'est distribue que si elle est munie d'un timbre. Dans les pays o la culture du tabac est interdite ou pour des raisons climatologiques est impossible, l'impt de consommation du tabac peut prendre la forme d'un droit de douanes (Nous avons Il y a quelques annes publi en grec dans les Archives des Sciences appliques. Athnes 1909, une tude dtaille sur les formes de l'impt sur le tabac; Il en est d'autres outre les trois numres plus haut). 2. Elle fut fixe d'abord 4200000 levas par semestre,la quantit minimum du timbre acheter dans les mmes conditions fut fixe en 1904 2 000 000 levas. La porte pratique de cette disposition est claire; on veut viter que les eranciers n'aient soulfrir d'un reidchement dans la perception des impts cds. 3. Comme garantie ces emprunts on avait aussi affect le Mururti, mais on n'eut Jamais l'occasion de recourir ce troisime gage, les deux autres recettes ayhnt donn des revenus amplement suffisants. On peut ajouter qu'il s'agissait d'un autre Impt sur le tabac, d'origine turque. En effet avant l'introduction du monopole, la Turquie connaissait trois impts : la dAme, Le Mururt, ou Mourourig et L banderolle. Morawitz (p. 279) dfinit le Mourouriy, taxe permettant au tabac en feuilles de circuler dans le pays. Elle est perue postrieurement l'impt foncier et avant l'impt de consommation. C'est en d'autres termes un permis de manipulation ou de fabrication.

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L'immixion est, on le voit, manifeste, le reprsentant des cranciers lui-mme (et non une socit nationale de monopoles, comme en Serbie) prend en mains les revenus. De plus, le dlgu des porteurs s'il est choisi par eux, voit sa nomination notifie au gouvernement bulgare, par le pays dont ressortissent la majorit des porteurs, en l'espce la France1. Cette disposition accentue le caractre internationaldu contrle, et elle lut imite depuis dans le contrle marocain de 1904. Elle est juridiquement parlant intressante, car elle constitue un type mixte entre les deux types nettement tranchs : dlgus nomms par les porteurs et dlgus dsigns par les gouvernements 2. En revanche, les enseignements d'autres contrles, ne furent pas perdus 3 et les revenus cds furent d'un type permettant de rendre le contrle peu prs insensible aux masses : si le gouvernement bulgare tait forc d'acheter banderolles et timbre des mains du dlgu 4, les contribuables eux continuaient n'avoir faire qu' leurs propres fonctionnaires. Une autre restriction aux droits du gouvernement, tait l'obligation de respecter pendant la dure de l'emprunt les lois de 1885 et 1891, prescrivant le paiement en or des billets de banque, c'est-dire de ne pas dcrter directement ou indirectement le cours forc; elle tait galement attnue par le fait qu'elle tait suspendue de piano en temps de guerre. Bien entendu aussi, le contrle n'tant pas impos la suite d'un concordat, la plus pineuse des questions souleves par notre institution, celle du partage des plus-values, ne se posait pas I. Mais ce qui fit au dbut que l'opinion publique bulgare admit
1. Quatre-vingt-douze millions de l'emprunt de 1902 furent pris par la Banque de Paris et des Pays-Bas. La Banque Nationale de Russie prit les quatorze autres; cette Institution, banque d'tat, participait pour la premire fois l'mission d'un emprunt tranger. L'empire des Tzars avait dj manifest sa sympathie la Bulgarie en lui facilitant le rglement de l'indemnit d'occupation et il la manifesta nouveau en lui facilitant en 1909, aux dpens de l'indemnit de guerre de 1878 due encore par la Turquie, le rglement des questions financires avec la Turquie, consquence de l'lvation de la Bulgarie au rang d'un tat souverain. Pareillement Il accorda un emprunt la Serbie, et garantit, de concert avec la France et l'Angleterre, les emprunts grecs de 1832 et 1898.

2. En pratique la distinction est moins nette. Nous avons vu pour la Turquie que les gouvernements ont la haute main sur le choix des dlgus. Il en est de mme en Serbie. M. Wormser (p. 15) dit expressment que c'est le gouvernement franais qui a indiqu le choix du dlgu des porteurs franais. 3. La banderolle et le timbre avaient t affects avec succs au C. F. 1. dans d'autres pays et notamment en Grce. 4. Et mme de souscrire la disposition pratique mais assez humiliante d'un minimum d'achat (ci. note 2 de la page prcdente). besoin d'tre dveloppes, cf. ce que nous disons du dcret de Mouharrem; en Grce c'est d'elle qu'ont dcoul toutes les fictions qui ont pu se produire entre C. F. L et gouvernement.
5. Les complications et les interventions qu'entralne cette question n'ont pas

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sans trop de protestations l'intervention financire trangre, ce furent les rsultats immdiats de la convention de 1902 : 10 La conversion des emprunts courte chance en un emprunt consolid - c'est quoi consistait proprement parler toute l'opration' - combine avec le retour du change aux environs du pair 2 rduisirent la charge de la dette de 33 134 677 francs (1902) 26 397 252 (1903). 20 Les srets fournies l'pargne consolidrent tellement le crdit public que le gouvernement bulgare put bientt conclure deux nouveaux grands emprunts consolid&,l'un de 100 000 000 francs (1904) 5 p. 0/0 mis 82 p. 0/0, l'autre de 145000000 (1907) 4 1/2 mis 85 p. 0/0 3. Grce eux, il complta ses armements et son rseau ferroviaire ', consolida des dettes intrieures 5 et finalement mme convertit deux emprunts du type 6 p. 0/0, ceux de 1888 et 1889. Cette dernire opration tait du point de vue du crdit public la plus intressante, car outre qu'elle comportait une conomie annuelle de 2 317 964 francs ', elle permettait d'envisager la conversion dans des mmes conditions du dernier emprunt amortissable 6 p. 0/0, de 1898 7. Tous ces avantages avaient pu tre obtenus en pleine crise macdonienne8, par la simple addition du timbre au gage primitif. Cela semblait peu de chose, cependant l'opinion bulgare n'envisageait plus le contrle du mme oeil que jadis. Le pays avait t rig en royaume, et tant la Turquie que les puissances de l'Entente avaient t obliges de s'incliner devant ce qui, en droit, constituait une violation du trait de Berlin 9. De plus, les Jeunes Turcs avaient secou le joug de la Dette ottomane et la Bulgarie traitant dsormais avec la Turquie d'gale en gale, considrait qu'elle devait,
1. L'emprunt mis 81,50 p. 0/0 donna tout juste de quoi consolider la dette flottante;il restait me 27000 francs qu'on dut couvrir par les recettes fiscales. 2. Malgr une bonne rcolte, le franc or tait encore 1-13 en avril 1902. A la fin de l'anne l'agio n'tait plus que de 2 p. 0/0. 3. Soit 82 000 000 et 123 250 000 effectifs. 4. Le tiers environ du premier emprunt servit acquitter les commandes dj faites au Creusot; les nouvelles voies ferres absorbrent 20 000 000 du premier et 67 000 000 du second emprunt. 5. La Banque nationale et la Banque agricole se trouvaient avoir avanc plus de 40 millions au gouvernement : elles reurent 25 millions sur l'emprunt parisien. 6. Les obllgat:ons anciennes exigeaient un service de 5 395 380; les 61 787 647 de titres nouveaux n'en demandaient que 3 077 415. L'conomie rsultait naturellement en partie du fait que l'emprunt 1907 tant consolid ne comportait pas d'amortissement. 7. Celui-ci n'avait pu tre compris dans l'opration cause de son importance, Il restait encore 101 millions d'obligations non sorties. 8. L'action des comitadjis datait de 1902, mais elle s'tait surtout dveloppe partir de l't 1903. 9. Elle avait coincid, par suite d'une entente avec l'Autriche, avec l'annexion de la Bosnie et de l'Herzgovine.

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comme son ex-suzeraine cesser d'tre astreinte tout contrle pour ses emprunts futurs. Tel ne fut pas l'avis du gouvernement franais, qui refusa la cte un emprunt que le gouvernement du roi Ferdinand avait russi conclure Paris 1; mais Sofia, imitant encore en ceci les Jeunes turcs, se tourna vers les puissances centrales et elle put conclure en 1909, principalement Vienne, deux emprunts, qui pour ne pas avoir la garantie du contrle, ne diffraient pas sensiblement comme type de l'emprunt de 1907 2. Cependant toujours comme la Turquie, elle ne remporta qu'un succs sans lendemain. La France restait le banquier des tats 3. Bientt l'imminence de la guerre balkanique, lui fit prendre le chemin de Canossa. De nouveau elle se heurta une fin de non recevoir, non cause de son refus de fournir des garanties 4, mais parce que M. Poincar, prsident du conseil 5, considrait que l'opration tait destine une guerre, qu'il dsirait prvenir, car en bon prophte, il prvoyait les rpercussions mondiales d'une guerre balkanique. La guerre de 1912 clata cependant, mais tandis que la Grce avait sa disposition la majeure partie de l'emprunt de 1910, la Bulgarie dut recourir des moyens de fortune: le placement de bons de trsor dans quelques banques trangres, des rquisitions et les crdits accords par les fournisseurs 6. Parmi les banques qui traitrent dans ces conditions avec la Bulgarie, il faut citer la Banque de Paris, qui escompta trois reprises 25 millions de bons, et fit ainsi une avance totale de 75 millions.
1. Non avec son banquier habituel, la Banque de Paris et des Pays-Bas, mais avec le Crdit Mobilier, qui, on se le rappelle, avait trait, dans les mmes conditions, avec la Porte. 2. Le premier tait 82 millions 4 3/4 p. 0/0; le second de 100 millions 4 112 p. 0/0, tous deux taient consolids. 3. M. Neymark, dans sa confrence dj cite la Socit d'conomie politique, a rappel ce mot de la comdie : Que vient faire ce roi Paris? Mais naturellement, un emprunt. * 4. La Bulgarie faisait valoir qu'elle avait cr par la loi du 29 mars 1909 une Direction autonome de la Dette publique, dont le directeur tait nomm, non par le gouvernement, mais par la Chambre des Dputs. Cette distinction ne pouvait avoir une grande signification aux yeux des trangers. Elle fut cependant juge suffisante par la Disconto Gesellschaft, avec laquelle fut contract, au dbutde 1914, l'emprunt destin Iiquiderles guerres de 1912-1913. Nous n'avons pas parler de cet emprunt, car il ne fut jamais ralis. Son contrat est cependant intressant, car il prvoit que les recettes affectes en gage, y compris les droits d'importation, selon une dcision irrvocable de la Direction autonome, seraient verss directement la Banque nationale de Bulgarie. On revenait ainsi une garantie indirecte dj fournie en 1901. 5. Cf. son discours de Nantes. 6. D'aprs une lettre de Sofia L'conomiste Europen, en date du 22 mars 1914 et manifestement de source officieuse, les deux guerres laissrent un passif de 400 millions. Il devait tre liquid par l'emprunt de la Disconto Gesellschatt, dont il vient d'tre question.

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III. -- Les annes 1914-1918. Ds avant son entre dans la grande guerre, la Bulgarie avait contract un grand emprunt en Allemagne. C'est par des emprunts dpassant deux millards marks (2 200 millions) auprs de sa puissante allie et des crdits obtenus auprs de l'industrie austro-allemande qu'elle finana une guerre de plus de trois ans (1915-1918). Ces obligations ne comportent l'heure qu'il est aucune charge pour le trsor bulgare. En effet, l'Allemagne cda ses erances aux Puissances de l'Entente, et celles-ci en firent remise la Bulgarie en considration de l'indemnit de guerre de 2 500 millions dcoulant des traits de paix, et laquelle par ailleurs elle russit finalement, pour grande partie, chapper '. Quant aux crances des industriels austro-allemands, elles taient libelles en couronnes ou marks et furent rgles un moment o ces monnaies avaient perdu la majeure partie de leur valeur. Pareillement les 75 millions avancs en 1912-1913 par la Banque de Paris et des Pays-Bas, aprs tre rests en souffrance, jusqu' cette anne 2, seront, en vertu d'une convention rcente, acquitts par acomptes et en francs franais, c'est--dire moins du tiers de leur valeur primitive. Mais quel fut le sort des emprunts de 1902, 1904 et 1907? La question intresse tout particulirement le droit international puisqu'il s'agit d'emprunts sous contrle et qu'une partie, faible il est vrai, de leurs obligations tait entre les mains de neutres. Voici comment les choses se passrent s.
1. L'indemnit de guerre fut fixe 2 500 000 francs, 300 millions prs la dette envers l'Allemagne. Jusqu'en 1923 la Bulgarie russit ne rien payer. Le 9 fvrier 1923 la Confrence des Ambassadeurs faisait remettre Sofla une note Invitant formellement le gouvernement bulgare, sous menace de sanctions, modifier son attitude de rsistance passive. a Aprs plusieurs mois de tractations, un accord Intervint, ratifi le 13 juillet par la Chambre bulgare. La dette fut divise en deux tranches, la premire de 500 millions est payable en annuits rparties sur trente-deux ans. Le sort de la deuxime tranche : 2 milliards sera rgl en 1955: mais Il n'chappait aucun des contractants que cette formule cachait une remise tacite. Les frais des armes d'occupation qui se chiffraient par plusieurs centaines de millions (l'Italie seule en rclamait 125, l'Angleterre 225 etc.), furent liquids en mars 1924, moyennant une somme de 25 millions or payables en dix ans. Consulter pour la question de l'indemnit, le Rapport de la Commission Interallie de Bulgarie, en date du 4 septembre 1923 (Annexe 1975 a). 2. Quant au dbut de 1913, on contracta le premier emprunt allemand, le reprsentant Sofla de la Banque franaise, rappela que d'aprs les conventions de 1912, la Bulgarie devait acquitter les avances sur la premire opration de crdit qu'elle contracterait. M. Tontchef, alors ministre des Finances, lui rpondit que le terme operation sous-entendait un emprunt alors que l'Allemagne ne faisait la Bulgarie qu'une avance. 3. Nous tenons les renseignements qui suivent de la source la plus comptente.

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Au dbut des hostilits, le dlgu des porteurs proposa que durant la dure de la guerre la gestion matrielle n des revenus affects fut confie au comptable bulgare du contrle. Le ministre des Finances admit cet arrangement qui commena tre appliqu. Mais au bout de trois semaines, le gouvernement bulgare saisit les dpts du timbre et des banderolles et fit voter une loiabolissant le contrle. L'abrogation fut notifie au quai d'Orsay (octobre 1915) par l'intermdiaire de la lgation des Pays-Bas. Le gouvernement franais rpondit qu'il considrait l'abrogation comme nulle et non avenue, car il n'tait pas au pouvoir d'une seule des parties de rompre une convention. Cependant, le contrle demeura de fait aboli pendant toute la dure de la guerre, les neutres continuant toucher leurs coupons moyennant certaines garanties. Quant aux coupons payables aux porteurs ennemis', ils taient ports en compte. Des lettres tenant la lgation des Pays-Bas ' au courant des oprations taient mme rdiges, et sinon expdies au ministre hollandais, du moins soigneusement gardes dans les archives du ministre des Finances. Aussi quand, l'armistice sign, le dlgu des porteurs arriva Sofia avec l'arme allie ', il trouva tout au moins la comptabilit des emprunts affects en bon ordre". On put grce elle conclure un arrangement immdiat; la Bulgarie s'engageait reprendre ses engagements pour l'avenir et rgler les arrirs par le paiement de doubles coupons I. Elle obtint, par contre, que le service serait fait 6 en francs franais. Cette concession tait provisoire et au moment (fin 1918) o elle fut consentie, elle avait peu d'importance pratique. Mais la baisse du franc lui en donna bientt une et toujours grandissante. Quand il y a quatre mois (avril 1924) la convention qui la consacrait expira et que les parties ne purent se mettre d'accord pour son renouvellement?, elle apparut double d'un important problme thorique :
1. Franais pour la majorit, ou Anglais. 2. Charge des Intrts des ressortissants de l'Entente. 3. Commande par le gnral Chrtien. 4. Il ne fut pas de mme de sa maison mise sac. 5. C'est--dire ds avant la conclusion de la paix. 6. Elle allait d'abord prendre fin en 1920; renouvele d'anne en anne jusqu'en 1922, elle fut cette date renouvele pour deux ans. Les porteurs eurent cependant soin de -bien prciser que les facilits consenties n'impliquaient aucune novation aux contrats prcits. P Voir la lettre de l'Association Nationale de porteurs franais de valeurs mobilires au directeur de la Dette Publique Bulgare, en date du 6 aot 1920. 7. Au dbut les porteurs demandrent tre pays en francs or, ou du moins, comme en Grce, en livres sterling. En l'absence d'une pression diplomatique, ils rabattirent de leurs prtentions mais toujours en vain. Le 14 avril 1924, le Times publiait la dpche suivante de Sofia: a Les ngociations entre le gouvernement bulgare et les bondholders viennent d'&tre dfinitivement rompues. Les porteurs franais demandaient que 38 p. 0 / du coupon ft pay en or; la Bulgarie, qui avait auparavant offert 30 p. o/o aug-

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S.

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

Est-ce qu'en cas de contrle les cranciers peuvent exiger leur paiement en monnaie saine, ou doivent-ils se contenter d'tre pays dans la monnaie du pays dbiteur ou tout au moins dans celle du pays o le contrat a t contract? Laisser au pays dbiteur la licence de payer en sa propre monnaie, comme veut le faire actuellement la Turquie, q'est videmment ouvrir la porte aux faillites dguises. La seconde solution peut mieux se soutenir : en droit strict, parce que, dira-t-on, on paie dans la monnaie dans laquelle fut libell le contrat. En quit, parce que la baisse de cette monnaie ne provient pas du fait du dbiteur et que les porteurs paraissent mal venus exiger d'un gouvernement tranger, pluz qu'ils ne reoivent pour leurs fonds nationaux. Cependant, on pourrait rpliquer que les Emprunts Contrls, constituent un type spcial destin donner toutes les garanties et que, sur la base des srets dont ils sont entours, ils sont facilement placs en dehors du pays o ils ont t contracts. Le seul fait qu'ils pourraient, sous une forme quelconque, tre exposs aux alas des autres valeurs d'tat, suffirait leur faire perdre la situation privilgie qu'ils occupent sur le march mondial. Il est donc de l'intrt aussi bien des porteurs que de l'tat dbiteur, que la question de la monnaie de paiement ne se pose pas pour eux.
CONCLUSION.

L'histoire du C. F. I. en Bulgarie montre les avantages de cette institution aussi bien que sa fragilit. Grce elle la principaut a pu sortir des terribles difficults o elle se trouvait en 1902. Mais les porteurs, aprs avoir pendant plus de dix ans pu se fliciter des garanties que leur offrait l'intervention financire, ont pu constater que celle-ci, mme lorsqu'elle affecte une forme quasi-diplomatique ', ne les met pas l'abri de tout risque; la puissance exerant le contrle, peut tre impuissante, ou pour des raisons plus gnrales, hsiter exercer les moyens de pression dont elle dispose.
menta ses offres 35 p. 0/0, mais elle se refusa aller plus loin, et la dlgation bulgare qui sous les ordres de M. Buroff se trouve Paris a reu l'ordre de retourner Sofia. Au moment, ou nous crivons ces lignes, les choses en sont toujours l. 1. C'est lc cas pour le contrle bulgare.

CINQUIME PARTIE LES C. F. I. EN AMERIQUE'


I. - Saint-Domingue. Rpublique de Saint-Domingue est on le sait cette partie de l'le d'Haiti, qui depuis 1844 forme un tat indpendant. La vie politique du nouvel tat fut constamment trouble et son histoire financire, reflet de celle-ci, a t dfinie par M. J. Hollander 2 , un carnaval financier. Il est certain que le jeune tat a pratiqu peu prs toutes les formes de faillite que connat la science des finances 3. Aussi lut-il menac d'un contrle, avant Tunis. Ds 1869, un emprunt de 520 000 . conclu avec la maison Hartmont de Londres, comportait un vritable contrle sur les revenus des douanes; le contrat prvoyait mme l'intervention du consul d'Angleterre qui le dlgu des cranciers verserait les recettes. Ce contrat apparut comme une atteinte la doctrine de Monroe; et provoqua une vive motion aux tats-Unis; on y fut sur le point d'annexer Saint-Domingue moyennant une indemnit de 1 500 000 dollars. Le Snat amricain refusa de ratifier cette combinaison, mais le contrat Hartmont fut annul, sans mme que la banque londonienne rentrt dans une premire avance de 38 000 . Ce prcdent n'empcha pas le lancement, en 1888 Amsterdam, d'un nouvel emprunt de 770 000 ., garanti, lui aussi, par une espce de contrle : une commission permanente tait cre avec
1. Cette question sera trs brivement tudie ici. Voir l'tude trs dtaille de Rousa, Les finances de Saint-Domingue et le contrle amricain(R. D. I. P., 1911, p. 126 et suiv., et 1912, p. 73) et la note substantielle du prof. G. Scelle, Les contrles financiers amricainsau Honduraset au Nicaragua (R. D. 1. P. 1912, p. 126 133); cf. Manes, op. cil. p. 189 et 206. Je n'ai rien trouv dans les Manuels de Science de finances que deux professeurs amricains publirent tout rcemment, H. L. Latz, Public Finance(New-York, 1924) et J. P. Jensen, Problems ai public finance (Londres, 1924). 2. L'minent professeur de l'universit John Hopkins (Baltimore) que le prsident Roosevelt chargea en 1906 d'une enqute sur place. 3. Les dettes intrieures talent consolides ou annules comme illgales; le coupon de la dette extrieure fut plusieurs reprises rduit, etc.

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mission de contrler les douanes et d'encaisser 30 p. 0/0 de leurs recettes". En 1892, un fait decisif se produit, les Hollandais cdent leurs droits des Amricains. Jusque-l, la petite rpublique tait en rapport avec des capitalistes europens". Du coup l'influence financire amricaine devient suprme et exclusive. En 1897, un emprunt de liquidation est consenti et en 1900 un contrle form en majorit de reprsentants de banques amricaines est tabli. Il prend la forme d'une Rgie des douanes. En 1901, Saint-Domingue le supprime; c'est l peut-tre le premier cas de C. F. I., aboli du seul fait du dbiteur. Mais cette initiative donna le rsultat inverse de celui qu'on en attendait. Le gouvernement amricain intervint vigoureusement rclamant 11 000 000 dollars. Le gouvernement Dominicain dut s'engager verser 4 500 000 dollars la compagnie de Rgie et faire rgler le mode de versement par un arbitrage. La dcision arbitrale fut rendue le 14 juillet 1904. Ne se limitant pas reconnatre le contrle, elle dclara qu'il serait dsormais exerc non par la compagnie amricaine, mais par les tats-Unis eux-mmes reprsents par un agent financiera. Le systme, dit M. Rousa (p. 574) constituait un systme tout nouveau; il tablissait un protectorat financier bien caractrise. o Le gouvernement dominicain chercha chapper aux consquences de cette sentence; mais l'intervention diplomatique succda une intervention main arme; les douanes de PuertoPlata et Monte-Christi furent occupes par des agents amricains. On dut s'incliner une fois de plus et le contrle s'tablit. Ses dtails furent rgls par le trait du 7 fvrier 1905, ratifi par le Snat deux ans aprs. Le document dbute par un prambule disant que l'intervention a lieu sur le dsir et dans lintrt de Saint-Domingue menac d'une intervention europenne, et garantissant l'intgrit complte de la jeune rpublique'. Viennent ensuite une srie de dispositions dont voici les principales :
1. L'intervention tait moins profonde qu'en 1869 et ne comportait pas d'immixion diplomatique. 2. Successivement espagnols, franais, anglais et nerlandais. 3. Cette dcision s'expliquerait selon M. Rousa (p. 580), par le fait que dans la Commission arbitrale, Saint-Domingue tait reprsent par un avocat amricain. 4. Voici le texte de ce prambule intressant plus d'un gard : c Considrant que vu les dettes qui accablent la Rpublique dominicaine, le danger Imminent et la menace pressante d'intervention de la part des nations, dont les ressortissants ont des rclamations faire valoir - vu l'impossibilit reconnue de tenir fidlement ses engagements cause de la pnurie ou des bouieverserdents politiques. Attendu que le gouvernement des tats-Unis, prvoyant de la part des gouvernements de l'Europe une tentative d'oppression et -le contrle sur les destines de la Rpublique dominicaine est dispos suivant

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1o Le gouvernement des tats-Unis prend sa charge toutes les obligations du gouvernement dominicain; 2o Pour y faire face, il se charge des douanes existantes; le gouvernement dominicain ne garde que le droit de nommer dans chaque douane un dlgu pour surveiller ses intrts; 30 Les recettes vont pour 45 p. 0/0 au gouvernement local et 55 p. 0/0 au gouvernement amricain, qui se charge des frais de l'administration des douanes et du service de la dette; 40 Aucune rforme du tarif douanier ne pourra avoir lieu sans le consentement du gouvernement fdral; 50 Ce consentement sera galement exigible pour contracter toute dette nouvelle. En pratique la liquidation prit la forme que voici 1o La dette publique tait rduite 50 p. 010 de sa valeur nominale; 2o Un emprunt de 20 millions de dollars du type 4 p. 0/0 amortissable en cinquante ans avait t pris ferme par les banques amricaines; 30 Le prsident des tats-Unis nomme les percepteurs et les autres employs des douanes, parmi des sujets amricains; 40 Les frais d'administration furent valus 5 p. 0/0; la somme expdier mensuellement aux banquiers de New-York 100 000 dollars. Les excdents ventuels des douanes, aprs prlvement des 45 p. 0/0 revenant au gouvernement dominicain devaient aller l'amortissement 1. Le systme rencontra quelques difficults au dbut, mais elles ne pouvaient tre que de courte dure; l'article 2 c in fine, disait : Le gouvernement amricain donnera au percepteur gnral et ses auxiliaires la protection qu'il jugera ncessaire.

Il. - Honduraa et Nicaragua. Nous avons montr comment dans le vieux monde les C. F. I. aprs avoir, non sans difficults, surmont l'opposition qu'ils rencontrrent, se rpandirent rapidement; il semble qu'une volution du mme genre se soit produite de l'autre ct de l'Ocan. La convention de 1905 souleva au Snat amricain de fortes
le dsir exprim par le gouvernement dominicain, prter celui-ci son assistance pour effectuer un arrangement satisfaisant avec tous les cranciers dudit gouvernement, tout en s'obligeand respecter l'inlgrit complte de la Rpublique Dominicaine. . 1. La conscration des plus-values l'amortissement et non la bonification de l'intrt se rencontre dans l'arrangement turc de 1903 (Cf. sur ce point notre conclusion gnrale).

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objections', encourages par certains crivains europens qui, quoique trouvant apparemment tout naturel que leurs propres gouvernements intervinssent dans le proche Orient, se lamentaient sur cette dformation de la doctrine de Monroe. Finalement le Snat ne ratifia en 1907 la convention primitive qu'aprs que son caractre d'intervention politique elt t attnu 2. Mais quatre ans aprs on vit le contrle s'tendre, sous une forme quelque peu adoucie, tant au Honduras qu'au Nicaragua, par les traits pour ainsi dire identiques du 10 janvier et du 6 juin 1911. Les circonstances dans lesquelles ces interventions se produisirent se ressemblaient d'ailleurs beaucoup. Le Honduras tait depuis 1892 dans un tat que les guerres civiles rendaient voisin de l'anarchie; le service de sa dette tait suspendu. En 1909 la banque Pierpont Morgan, proposa au prsident Davilla de ngocier la fois un arrangement avec les cranciers anciens et un emprunt nouveau, sous la condition d'un contrle. La proposition fut faite par l'intermdiaire de l'agent diplomatique amricain. Davilla acceptait volontiers un arrangement, qui lui fournissait un emprunt indispensable, mais il prescrivait aux dlgus qu'il envoya New-York de n'accepter aucune intervention du gouvernement amricain (novembre 1909). Bientt dbord par une nouvelle rvolution, il donna l'ordre de signer la convention qui sera analyse plus loin. Quelques jours plus tard (28 janvier 1911), il demandait au prsident Taft d'intervenir pour faire cesser une lutte fratricide. Taft, considrant indispensable de prvenir une effusion de sang inutile et constatant que l'emprunt tait destin au mme but, donnas l'ordre la flottille amricaine de stationner Puerto-Corts et de s'interposer entre les deux adversaires. Le 4 mars 1911, un compromis tait sign bord d'un navire amricain et en prsence du ministre des tatsUnis. Il comportait un gouvernement provisoire qui s'engageait distribuer quitablement les fonctions publiques et rgler la question de la dette conformment la convention de 1911. Les principales dispositions de celle-ci, accepte dsormais par les deux partis politiques Honduriens sont les suivantes : 10 Le Honduras s'engage conclure un emprunt ncessaire la liquidation de la dette, et en cas de difficults avec les prteurs, de s'entendre pour une solution avec le gouvernement amricain;
. 1. Le Snateur TIlUman disait: c Le Snat ne croit pas qu'i convienne de devenir les gendarmes des Antilles et de nous faire percepteurs de recettes pour le compte des cranciers de tous les tats d'Amrique. o 2. M. Scelle compare la situation exceptionnelle qui serait rsulte de la convention de 1905 celle que l'amendement Plat procura aux tats-Unis Cuba; on se serait trouv en face d'un contrle absolu de l'activit gouvernementale interne de la Rpublique dominicaine (loc. cil. p. 27). 3. Rponse en date du 31 janvier.

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20 Le service de l'emprunt est garanti par les douanes; le Honduras s'engageant ne pas modifier son tarif sans le consentement des

tats-Unis;

30 L'administrateur gnral des douanes serait nomm par le gouvernement du Honduras, sur une liste de noms dresse par le reprsentant des banques ayant ngoci l'emprunt' et approuve par le prsident des ltats-Unis; 40 Le prsident des tats-Unis avait ventuellement droit de prendre des mesures pour la protection de l'administrateur gnral des douanes, si le gouvernement hondurien, qui s'y engageait, ne lui prtait pas l'aide et l'autorit indispensables pour l'exercice de ses fonctions. Le prambule de la convention met en lumire le dsir des tatsUnis d'assurer la paix et de dvelopper la prosprit de tous les tats de l'Amrique centrale. Le Nicaragua : Des difficults sincrement reconnues dans le prambule de la convention du 6 juin 19112, amenrent cette rpublique faire appel aux tats-Unis et signer avec eux une convention sur laquelle nous jugeons inutile d'insister, car elle est, tant dans son prambule que dans son texte, la reproduction fidle de la convention prcdente 8 . Les contrles nicaragun et hondurien rappellent, nous l'avons dit, le contrle dominicain sous une forme plus adoucie : l'intervention du gouvernement des tats-Unis est moins manifeste; ce n'est pas lui qui nomme les administrateurs des douanes. La diffrence tient ce que le contrle n'a pas t tabli la suite d'un arbitrage rsolvant un conflit, mais comme couronnement de tractations menes par des banques, sous l'oeil bienveillant, il est vrai, du gouvernement de Washington.

III. -

Le caractre spcial des contrles amricains.

On trouve dans le contrle dominicain : 10 Des clauses qu'on retrouve presque toujours dans les C. F. I. europens :
1. Appel par la convention a l'agent financier. 2. Voici le passage auquel nous faisons allusion: eLa Rpublique du Nicaragua, se trouvant affermie sur une base politique solide, aprs onze mois de guerre civile et quatorze annes d'abus administratifs qui ont abouti au gaspillage Illgal de la proprit et des revenus publics, l'accumulation de dettes et de rclamations en mains tant de Nicaraguains que d'trangers et l'existence de concessions ruineuses et contestes, dont les bnficiaires dans plusieurs cas sont des trangers, estime que la situation financire et conomique du pays exige d'urgence une rnovation radicale. 9 3. Le seul point o elle en diffre est le dbut du prambule, reproduit la note prcdente.

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CONTROLES FINANCIERS INTrRNATIONAUX

a) Une rduction du capital de la dette primitive; b) La conclusion des conditions favorables, grdce au contrle, d'un emprunt de libration; c) Une cession de revenus comme garantie pourl'avenir; d) Une dfense de changer le tarif desdits impts sans accord pralable avec le contrle; 20 Des traits qui ne se rencontrent gnralement pas dans le Vieux Monde' : a) L'exercice du contrle par un seul tat; b) La nomination par cet tat, non seulement d'un dlgu, mais de percepteurs et d'autres fonctionnaires recruts parmi ses nationaux; c) La dfense de contracter un nouvel emprunt sans autorisation. Ces clauses, qu'on retrouve dans leur substance au Honduras et au Nicaragua, rapprochent les contrles amricains du protectorat. S'ils sont par l plus lourds que les anciens C. F. I., les contrles amricains sont, par contre, plus lgers par l'esprit qui les anime, et qui les rapproche de l'entr'aide internationale. Tout au moins les tats-Unis ont toujours soutenu que, conformment aux prambules des conventions de 1905 et 1911, ils n'intervenaient que pour rendre possible la liquidation d'embarras financiers inextricables, et pour dbarrasser les petits tats amricains du danger d'une intervention europenne. On serait en prsence d'une sour ane et riche prenant sous sa tutelle, ou si on aime mieux sa curatelle, des parents pauvres et dsordonns. Ces dclarations ont rencontr parfois un certain scepticisme, mais les vnements ne les ont point dmenties. Autant qu'on peut en juger de loin, les contrles ont tourn au bnfice des petites rpubliques 2. On a parl propos de ces contrles d'une exension ou d'une revision de la doctrine de Monroe". On est sans doute en prsence d'une nouvelle forme, d'une forme financire de cette doctrine. Il faut remarquer, ce propos, avec le professeur Scelle qu'il s'agit d'une volution naturelle de la doctrine de Monroe, sous l'influence de deux facteurs : a) La doctrine de Drago; b) La convention de la Haye (18 octobre 1907). La politique financire des petites rpubliques amricaines tait une vritable provocation l'intervention europenne et de fait le protocole du 27 fvrier 1903, entre la France et le Venzula,
1. On ne retrouve des clauses quelque peu similaires qu'au Maroc, o le contrle frayait la voie au protectorat. La clause concernant les emprunts futurs se retrouve dans le contrle gypUen trs troit de 1880. 2. n est probable que sans eux, elles n'auraient pu ni liquider leurs dettes ni contracter des emprunts indispensables au dveloppement de leurs richesses conomiques. 3. On s'tait servi de ces expressions au cours des dbats du Snat amricain.

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contenait le germe d'un contrle international'. Ds l'instant o la Haye on reconnaissait, fut-ce conditionnellement, la lgitimit d'une intervention, la seule faon de la prvenir tait de dsintresser le crancier. C'tait la consquence logique de la Doctrine de Drago et c'est peut-tre l une des raisons pour lesquelles au dbut les tats-Unis eurent de la peine admettre celle-ci 2. Mais il tait vident qu'on ne pouvait esprer que les tats-Unis dsintresseraient les cranciers moins de leur assurer qu'ils"seraient pays leur tour, moins de leur fournir en contre-partie de leur protection des garanties financires, c'est--dire un contrle. Ainsi les contrles ont fini par faciliter les rglements par l'intervention des tats-Unis, comme ils ont facilit l'puration des finances gyptiennes et grecques en rendant possible la garantie collective aux emprunts de 1885, et 1898.
1. Pour le paiement des rclamations franaises rgles par des commissions mixtes, le Vnzuela affecte 30 p. 0/0 des revenus des douanes de la Guayra et Puerto-Gabello et les sommes ainsi rrises part sont partages conformment la dcision du tribunal de la Haye. Au cas o l'arrangementci-dessus ne serait pas excut, des fonctionnaires belges devaient tre chargs de l'administrationdesdites douanes jusqu' ce que le Vnzuela remplisse ses engagements. 2. Dans ses messages du 3 dcembre 1901 et du 2 dcembre 1902, le Prsident des tats-Unis dclarait qu'il tait impossible de dfendre un tat contre sa propre inconduite ou sa mauvaise foi, et que la doctrine de Monroe n'obligeait les tats-Unis intervenir que si les mesures de coercition allaient jusqu' l'occupation du territoire; Il prconisait en matire de conflits d'origine pcuniaire le recours l'arbitrage (cf. Bustamente de Sirven, La seconde confrence de la Paix, trad. Scelle, Paris 1909, chap. 111, p. 47 et suiv.).

APPENDICE

deux mots du contrle tabli en Chine le 7 septembre 1901 ouR cette revue des contrles la reprised'outre-Mer, des relations disons entre par complter le protocole final rglant cet empire et les puissances. Par un dit imprial en date du 29 mai 1901, la Chine s'tait engage payer une indemnit de guerre de 450 millions Halkoum taels (1 hakoum tael = fr. 3,750). Cette indemnit prit la forme d'une dette or, productrice d'intrts (4 p. 0/0) et remboursable en trente-neuf ans. Le service de la dette devait tre effectu Shangal de la faon suivante : Chaque puissance tait reprsente par un dlgu dans une commission de banquiers, charge d'encaisser le montant des intrts et de l'amortissement. Le gouvernement chinois devait remettre cette commission des bons acquittables sur le produit vers mensuellement des revenus suivants : 10 Le reliquat des revenus de la douane maritime impriale, aprs acquittement des intrts et amortissements des emprunts antrieurs gags sur ces revenus'. 20 Le produit des douanes indignes dans les ports ouverts; 30 L'ensemble des revenus de la gabelle, sous rserve de la fraction affecte prcdemment aux autres emprunts trangers. Le contrle se borne donc l'encaissement de certains impts indirects et au service d'une seule dette. Il ressemble au conirdle marocain de 1904.
1. Augments de 5 p. 0/0 pour mieux faire face la nouvelle charge.

SIXIEME PARTIE

CONCLUSION
I. - Quelques enseignements gnraux.

I de faut maintenant rsumer ainsi que nous nous tions rservs le faire, les enseignements gnraux qui se dgagent de cette
revue dtaille du fonctionnement des diffrents contrles. En nous plaant successivement aux points de vue formel, juridique, politique, ainsi qu'au point de vue des rsultats pratiques, nous retiendrons principalement cinq points : 10 Les formes du C.F.I. varient tellement avec les conditions cono miques et sociales et aussi avec les circonstances politiques, que s'eflorcer de ramener les contr6les d deux ou trois types, devient un exercice purement scolastique. On a dit : il n'y a pas de protectorat il y a des protectorats. Avec plus de raison encore on dira: il n'y a pas de C. F. I., il y a des C.F. I. L'lasticit dont cette institution fait preuve, sa facult d'adaptation aux circonstances les plus diffrentes, sont d'ailleurs une preuve de sa correspondance des besoins rels; une cration arbitraire de la diplomatie aurait eu plus de raideur. Il faut ajouter que le ciassement si frquent des C. F. I., selon que les commissions financires sont composes de dlgus des gouvernements ou de reprsentants lus par les porteurs, a une porte surtout thorique. En fait, mme dans ce second cas, la voix des gouvernements est entendue et coute. Inversement, aujourd'hui mme dans le premier cas', les dcisions sont prises la simple majorit, alors que dans les confrences de reprsentants de gouvernements, l'unanimit est exige. 20 Le C. F. I. a le caractre d'un arrangementd'intrats. Il diffre du concordat de droit commercial, entr'autres, par la part plus large qui est faite au dbiteur. Le failli est en l'espce un tat et chacun reconnat qu'il faut lui laisser les moyens de remplir les fonctions publiques qui sont la raison mme de son existence.
1. gypte, Grce. 2. Cf. pour plus de dtails, le chapitre sur l'gypte:

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CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

La marge laisse n'est pas dtermine d'aprs des principes ou simplement des rgles ayant quelque fixit. Tout a dpendu des circonstances, voire des commodit politiques; les arrangements africains 1 ne laissrent qu'une petite marge pour les dpenses militaires et les grands travaux publics. Ailleurs on se montra plus libral. Quant la naturede l'arrangement,elle se rsume presque toujours en un change de garanties pour l'avenir contre des concessions prsentes. Garanties et concessions varient l'infini. Ainsi ces dernires portent tantt sur le capital et le revenu, tantt sur un de ces lments seulement 2. Elles sont tantt provisoires et tantt, partiellement tout au moins, dfinitives 3. Nous avons vu que la convention de la Haye du 18 octobre 1907 comportait un arrangement d'intrts 4 et Sir John Fisher Williams 6 constatait que les arbitres appels, selon ladite convention, fixer le montant de la dette future, estimeront le profil tir de l'emprunt par l'tat dbiteur. L'ide est trs juste. On ne l'a jamais vu prsider la rdaction d'un contrle quelconque ' . Cependant elle transparat dans le fait qu'on a souvent" tenu compte des sommes eIIectiviment dbourses par les porteurs, du taux de l'mission de l'emprunt. Quant aux garanties offertes aux cranciers, elles concernent et leurs intrts immdiats et leurs intrt futurs, et prennent galement les formes les plus varies. Tantt on se borne assurer un revenu fixe; et tantt on prvoit une bonification d'intrts. Une mesure de ce genre parat s'imposer quand les cranciers ont consenti des concessions consIdrables; elle prend la forme de la participation aux plus-values des revenus al/ects. Rien de plus juste au premier abord; car il est quitable que le sort des cranciers varie avec le degr de prosprit du pays. Pourtant, il arrive que les revenus choisis, trs lastiques par leur essence, ne soient pas un indice certain de cette prosprit. Leur rendement augmente beaucoup plus rapidement que l'ensemble des rcettes publiques. Aussi a-t-on propos parfois de baser les
1. Tunis, gypte 1880. Maroc 19t0. 2. Leur montant diffre galement: les rductions les plus fortes furent obtenues par la Turquie qui vit sa dette rduite des trois quarts. 3. A vrai dire le seul tat o le retour l'intrt primitif et au capitalnominal n'ait pas t exclu est la Grce. 4. Premire partie par. 2. 5. Cour de 1923 publi en anglais dans la Biblioteca Visseriana. 6. Peut-tre parce que la plupart (les peuples soumis depuis aux contrles n'ont proportion d'emprunts dilapids par leurs profitd que pour une trs f.l gouvernements, ou absorbs par les banquiers et les cranciers antrieurs. 7. Une exception a t faiti- pour la Grce, mais ceci est une nouvelle minifestation de l'esprit de svrit qui a prsid l'tablissement du contrle
de 1898.

CONCLUSIONS

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plus-values sur le budget des recettes'; tout au moins ne faut-il pas se borner pour juger de la situation conomique certains impts, mais bien multiplier les indices, comme l'a fait le rapport Dawes sur l'indemnit allemande 2. Le simple bon sens, confirm par les rsultats si peu satisfaisants du dcret de Mouharrem, prouve que tout au moins l'tat dbiteur, doit participeraux plus-values. Ceci dans l'intrt mme des crancierss. Mais l'tude des contrles ne permet pas de dire qu'on ait abouti, une base scientifique cet gard. L'arrangement de 1903 accorde la presque totalit des plus-values la Turquie 4 ; celui de 1898 n'en cde que 40 p. 0/0 la Grce. On peut penser que la part de l'tat ne devrait pas tomber au-dessous de 50 p. 0 /0. Ceci 10 Pour que la perception des impts soit plus facile 5; 20 Parce qu'il n'est pas conforme l'esprit d'quit qui doit prsider l'arrangement, que la situation du crancier s'amliore beaucoup plus rapidement que celle du dbiteur" . Il ne faut pas oublier au surplus que toute participation aux plusvalues a pour consquence de rendre l'immixtion trangre beaucoup plus profonde par le contrle dtaill du fonctionnement de la machine administrative qu'elle entrane. En somme, les C. F. I. diffrent sensiblement selon que le systme des plus-values est ou non consacr. Une diffrence non moins importante tient la nature de la concession faite; celle-ci se borne tantt un simple droit de surveillance sur la perception des recettes affectes; tantt elle va jusqu' une cession de ces revenus; parfois encore, elle s'arrte mi-chemin, et admet simplement la participation des cranciers ladite gestion (cas des monopoles serbes). 30 La tendance des C. F. I. s'tendre a t longuement signale
1. Le manque d'lasticit de certaines branches du revenu a servi d'argument contre cette proposition. 2. Ces indices sont le mouvement ferroviaire, le commerce extrieur, la consommation du charbon, tabac, sucre et alcool, enfin les dpenses publiques. La prise en considration de ce dernier indice cre subsidiairement chez l'tat dbiteur un Intrt ne pas augmenter les dpenses. 3. On a vu qu'en Turquie tant que l'tat ne participait pas aux plus-values, les recettes restaient stationnaires. 4. Rappelons que d'aprs cet arrangement, 75 p. 0/0 des plus values vont l'tat turc et 25 p. 0 /0 l'amortissement; les plus-values dominicaines vont exclusivement l'amortissement. 5. Indpendamment du zle de l'administration qui naturellement varie avec son intrt direct, les contribuables eux-mmes n'ont aucun scrupule de frauder le fisc quand ils savent que le produit intgral de l'impt va des trangers. La fraude finit presque par prendre leurs yeux la couleur d'un devoir patriotique. C'est du moins ce que Guizot indiquait lord Aberdeen, dans une dpche indite. 6. De plus, si, comme cela s'est vu, les cranciers arrivent toucher l'intgralit de leurs intrts primitifs, tandis que l'tat dbiteur reste plong dans des difficults graves, on court le danger d'une nouvelle faillite, ou d'une mission de papier monnaie, qui en fin de compte, portera prjudice aux porteurs.

100 ANDRADS.

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONAUX

dans notre premire partie. Il suffit de mentionner ici ce trait souvent soulign au cours de cette tude, et de rappeler que le contrle a fini par s'tablir mme en l'absence de faillite, et pour faciliter des emprunts tendant en prvenir une 1. 40 Les dangers politiques.- Les C. F. I. ont t combattus comme prparant la voie des interventions d'une nature plus gnrale, voire des protectorats. L'histoire des contrles africains et amricains parait confirmer ces apprhensions. videmment, si l'intervention se borne un seul tat et que les conditions gographiques rendent ventuellement facile une intervention militaire, le danger est trs grand. Par contre, l'histoire prouve aussi que quand le C. F. I. est exerc par plusieurs tats, il constitue plutt une garantie d'indpendance en cas d'occupation militaire. Aussi la France, l'Espagne et l'Angleterre se sont-elles efforces de les faire disparatre ou d'en restreindre le champ d'application, Tunis, au Maroc et en gypte. On peut poser en principe, que plus le nombre des tats participants au contrle est lev, moins le danger de voir le C. F. I. dgnrer en une intervention politique est grand. Si les C. F. I. avaient t models sur les tribunaux mixtes gyptiens ou la Banque marocaine, si plus de dix tats grands et petits y avaient particip, l'institution aurait offert des garanties supplmentaires et pour l'indpendance de l'tat dbiteur et pour les intrts des cranciers. Limit comme il l'a toujours t en fait, aux grandes puissances, le C. F. I. a subi trop souvent le contrecoup des rivalits des grands tats. On a vu aussi trop souvent les intrts financiers des cranciers sgcrifis des intrts politiques. Ceci, lors mme que les commissions financires taient composes de reprsentants des cranciers; attendu que mme en ce cas l'action des dlgus dpendait en fait des gouvernements 2. 50 Du point de vue de rfal dbiteur. - Nous aurons l'occasion de montrer plus loin en comparant les C. F. I. l'Entr'aide internationale, que les premiers se sont presque toujours principalement inspirs des intrts des cranciers 3, il est donc naturel qu'ils aient tourn leur avantage; cependant il est incontestable qu'ils ont tourn aussi au bnfice du dbiteur. Grce eux, on a vu s'introduire dans la pratique des emprunts garantis ne comportant pas de risques pour les garants I. Or, ds le
I. Cas de la Bulgarie. 2. Ceux-cl ont d'ailleurs, nous l'avons vu, voix prpondrnte dans le choix de ces dlgus. 3. Notamment par leurs dispositions concernant la fixation des plus-values et l'amortissement. 4. Voir pour plus de dtalls nos observations sur l'emprunt dgoptlen de 1885,

CONCL USIONS

moment o le danger de voir la clause de garantie jouer, a t cart, les puissances n'ont pas hsit fournir des garanties collectives et ceci a permis l'gypte en 1885 o la Grce en 1898, de contracter des emprunts indispensables, mais dont le montant tait tel, que ces tats n'auraient pu les obtenir, tout au moins sans des sacrifices excessifs. Plus gnralement, les C. F. 1. ont rtabli le crdit de tous les tats contrls sans exception et leur ont permis de contracter des emprunts indispensables pour leur dveloppement conomique1 , de consolider leur dette flottantes et mme de procder des conversionss . On a aussi souvent remarqu, avant les bouleversements produits par la Grande Guerre, que le change tait revenu au pair, partout, mme dans les pays o leurs pouvoirs d'mission n'avaient pas t rglements au moment de l'arrangement 4. Ces avantages inapprciables taient achets sans trop de sacrifices pour l'amour-propre du pays et les susceptibilits de sa population. Certes, au dbut, les frictions furent frquentes, mais elles allrent s'attnuant avec le temps; un peu par l'habitude et surtout parce que la pratique avait enseign les mesures propres les attnuer ou les prvenir. Parmi les premires, il faut ranger les arrangements par lesquels les cranciers renonaient des avantages ventuels, contre une 5 bonification immdiate. Ces unifications avaient l'avantage de supprimer les participations aux plus-values, principale source d'interventions et partant de froissement. La plus efficace des secondes, est le choix, comme garanties, de revenus dont l'assiette et la perception mettent aussi peu en contact que possible le C. F. I. avec le contribuable. Nous avons signal s les avantages que prsentaient cet gard le timbre et la banderolle du tabac dont la vente en dtail est assure par les agents du gouvernement. Les monopoles sont une autre forme de revenus, trs recommandable, et dont la gestion peut tre confie une socit de Rgie nationale'. Malgr tout, le joug d'un C. F. L. demeure si sensible, que les
1. Emprunts pour les chemins de fer turcs, serbes, grecs, bulgares, emprunts gyptiens pour les grands travaux d'irrigation. 2. Ceci s'est produit dans tous les cas. 3. Exemple la conversion bulgare de 1907; en gypte on a converti des dettes contrles, c'est--dire des emprunts dj rduits au moment de Farrangement 4. Comme en Grce et en Bulgarie. 5. L'exemple le plus typique est l'unification turque de 1903; de 1904 1912 on a souvent agit l'ide d'une unification de la dette grecque; mais l'amlioration trs rapide de l'intert. couronn par le retour au pair, a enlev aux porteurs toute raison de faire les concessions que supposait l'opration. 6. A propos de la Bulgarie. fonctionne pour ainsi dire sans que le contribuable ordinaire s'en aperoIve

7. Si la Socit se trouvait prexister, comme ce fut le eu en Grce, le contrle

102 ANDR1ADS.

CONTROLES FINANCIERS INTERNATIONA UX

tats sont toujours prts payer par des conditions d'emprunts plus lourdes, la possibilit de s'en affranchir; c'est que l'institution comporte des inconvnients, dont nous rendrons mieux compte par une comparaison avec l'Entr'aide internationale. I. - Les C. F. 1. et l'Entr'aide internationale. Nous avons dj signal au dbut de cette tude les ressemblances trs grandes qui existent entre les deux institutions et qui dcoulent de ce que dans les deux cas, le crdit d'un tat tant jug insuffisant, il y a ncessit de le garantir par l'affectation de revenus dont la gestion ou tout au moins la surveillance est confie une entit internationale. Nous avons aussi fait ressortir quatre diffrences importantes entre les deux institutions; inutile de revenir sur le caractre moins humiliant, quoique gnralement plus tendu 1, de l'intervention de la Socit des Nations, sur le fait que le contrle n'est pas exerc seulement par les grandes puissances et que son fonctionnement comporte un droit de recours devant la Socit des Nations. Mais ce que nous avons appris des C. I. F. nous permet de mieux clairer certains aspects de la question que nous n'avions fait qu'indiquer : a) L'esprit de l'intervention. - La Socit des Nations intervient sur la demande d'un pays et partant dans son intrt. Les C. F. I., peuvent tourner au profit des tats dbiteurs, mais ils ont surtout en vue les cranciers. Cette vrit ressort surtout des mesures prises habituellement en ce qui concerne tant l'augmentation de l'intrt que l'amortissement. Pour ce qui est de l'intrt, nous avons vu que, alors que l'quit exigeait que l'augmentation ft proportionnelle la prosprit du pays, les cranciers obtiennent des revenus dont le rendement est beaucoup plus rapide que la moyenne des impts. Quant l'amortissement,depuis le fameux rapport de Lord Grenville sur les Sinking Funds 2, la science des finances admet le principe : pas d'amortissement sans excdent. En effet, s'il y a dficit, on serd oblig d'emprunter pour amortir et les nouveauX titres seront d'un type plus cher que les obligations rachetes. Pourtant, les contrles, considrant avant tout, les intrts des cranciers, prescrivent souvent des amortissements rapides sans se soucier de leurs consquences 3.
1. E s'tend parfois aux dpenses, ce qui est exceptionnel dans le cas des C. F. 1. (voir cependant la loi de liquidation gyptienne), o l'emploi du nouvel emprunt (emprunt grec des rfugis), 2. Caises d'amortissement. 3. E en est ainsi mme quand l'emprunt contrl n'a pas subi de rduction du capital. Exemple l'emprunt grec 2 1)2 p. 0/0 de 1898.

CONCL USIONS

103

b) La protection des intrts des cranciers. - Plusieurs auteurs commentant la convention d'octobre 1907 remarquent qu'on ne voit pas bien comment la dcision arbitrale prvue par l'article 2, pourra tre excute si l'tat dbiteur refuse de s'y plier. Jusque dans ces drniers temps, on ne s'tait pas rendu compte que le crancier court des risques, mme une fois le contrle tabli. Certes, les C. F. I. sont, par dfinition, exercs par des grands tats sur des tats faibles. Il peut arriver nanmoins que l'tat contrl devienne, ou se croie assez fort, pour secouer le joug; le cas s'est rcemment produit en Turquie et mme en Bulgarie; si les Grandes puissances reprsentes dans le contrle jugent une pression nergique impossible ou inopportune, les cranciers sont dsarms. Il en ira autrement dans le cas d'un contrle exerc par la Socit des Nations. L'tat dfaillant se trouvera cette fois en face, non de auelques puissances intrts contradictoires, mais de l'ensemble des nations civilises qui le pacte donne, sans recours la violence, des armes assez fortes pour se faire obir. A raison de ces diffrences, comme pour celles exposes au dbut de cette tude, l'entr'aide internationale est une institution beaucoup plus parfaite que les contrles internationaux. Il n'en reste pas moins vrai que ceux-ci furent, un peu involontairement, comme un jalon pour arriver jusqu' elle et que l'entr'aide internationale s'est par plus d'un ct, inspire des enseignements qui en dcoulent. Malgr donc une institution plus parfaite les C. F. 1. continuent mriter d'tre tudis de prs.

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105

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TABLE DES MATIRES


PREMIRE PARTIE PRINCIPES GNRAUX
1. Dfinition des contrles financiers internationaux - Les institutions similaires. - 2. Les C. F. I. tardent paraltre - Ils se dveloppent rapidement. - 3. Plan de l'ouvrage ..... ............

DEUXIME PARTIE LES CONTROLES FINANCIERS EN AFRIQUE


CHAPITRE PREMIER. La Turnaie.

INTERNATIONAUX

1. La dette tunisienne jusqu' l'tablissement du contrle (1859l869). - 2. Le contrle tunisien apprci au point de vue juridique, financier et administratif. - 3. La fin du contrle tunisien. - 4. Conclusion .......... ............................ ... CHAPITRE Il. L'gypte.

13

1. Les annes 1861-1875, - 2. La priode 1876-1879. - La priode 1880-1888. - 4. La priode 1888-1904. - 5. Le dcret de 1904 et les suites .......... ............................ ... CHAPITRE Il1.
-

20

Le Maroc. 34

1. Les trois tapes de contrle. - 2. Comment le contrle fut remplac par l'administration franaise, comme en Tunlsie..... ......

TROISIME PARTIE LA TURQUIE


1. Les annes 1854-1874 : l're des emprunts jet continu. 2. Les annes 1875-1880 : de la failte au contrle. - 3. Du dcret de Mouharrem l'avnement des Jeunes Turcs, 1880-1#08. - 4. De l'avnement des Jeunes Turcs la Grande Guerre; 1908-1914. 5. Les annes 1914-1924 ........ ................... ...

41

A NDRADS.

TABLE DES MA TIRES

QUATRIME PARTIE LES C. F. I. DANS LA PNINSULE BALKANIQUE


CHAPITRE PREMIER. Le contrle des flinanes b.llniques.

1. L're des grands emprunts; la faillite (1879-1893). - 2. De la faillite au contrle (1893-1898). - 3. Principales dispositions du contrle grec. - 4. Apprciation du contrle grec. - Quelques comparaisons : a) Comparaison avec les propositions des cranciers de 1896. b) Comparaison avec le contrle en Turquie. c) Comparaison avec les autres contrles. - 5. Rsultats du contrle au point de vue des porteurs et au point de vue grec ....... .................. CHAPITRE IL.
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La Serbie.

1. Des premiers emprunts l'arrangement de Karlsbad (1876-1895). -2. De l'arrangement de Karlsbad aux guerres balk aniques: a) Princicipales dispositions de l'arrangement. b) Apprciation du protocole de Karlsbad. c) Les rsultats du contrle. - 3. Des guerres balkaniques 1924. - Conclusion ..... ..................... ... CHAPITRE III. La Bulgarie.

70

1. La priode 1886-1902. - 2. Le contrle et ses rsultats (19021913). - Les annes 1914-1918. - Conclusion .... ...........

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CINQUIME PARTIE LES C. F. I. EN AMRIQUE


1. Salnt-Domingue. - 2. Honduras et Nicaragua.- 3. Le caractre amical des contrles amricains ................. Appendice : Le contrle en Chine (7 septembre 1901) ......... 89 96

SIXIME PARTIE CONCLUSION


1. Quelques enseignements gnraux: 10 Les formes du C. F. I. varient tellement avec les conditions conomiques et sociales et aussi avec les circonstances politiques, que s'efforcer de ramener les contrles deux ou trois types, devient un exercice purement scolastique. - 20 Le C. F. I. a le caractre d'un arrangement d'intrts. - 30 La tendance des C. F. L s'tendre. - 40 Les dangers politiques. 5- Apprciation des C. F. 1. du point de vue de I tat dbiteur. Il. Les C. F. I. et l'entr'aide internationale, a) L'esprit de l'intervention. - b) La protection des intrts des cranciers .....
BIblfographie ....... .. ........................

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