A CONSTITUIO E OS SERVIOS DE INFORMAES*

JOS FONTES
PROFESSOR AUXILIAR COM AGREGAO UNIVERSIDADE ABERTA E ACADEMIA MILITAR DIRETOR DO INSTITUTO DE SEGURANA E DEFESA

1. A Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) refere-se apenas aos Servios de Informaes determinando que o regime jurdico do sistema de informaes da Repblica e do segredo de Estado da reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica atento o disposto no seu artigo 164., alnea q) e que este assume a forma de lei orgnica 1 de acordo com o estipulado constitucionalmente no n. 2 do artigo 166.. Para alm desta referncia constitucional abrangente acerca de todo o regime jurdico, parece ser necessrio assegurar que os Servios de Informaes Portugueses, to indispensveis na sua ao quanto importantes para a manuteno do Estado de Direito democrtico, tenham tutela e dignidade constitucionais, como funo e estrutura. Isto significa afirmar que em futura reviso constitucional a Cmara Parlamentar com poderes constituintes de reviso deve incluir uma referncia expressa a estes Servios de Informaes da Repblica, onde se preveja, igualmente, um sistema, coerente e visvel, de amplas garantias de defesa dos direitos inalienveis dos cidados. Esta referncia torna-se obrigatria at porque outros corpos do Estado com paralelas funes, tambm de idntica relevncia, asseguraram h muito a previso no texto da Lei Fundamental o que lhes atribui dignidade constitucional para o desempenho e o exerccio das competncias que lhe esto legalmente afetas. Como exemplo paradigmtico invocamos o disposto no artigo 272. da CRP 2 que sob a epgrafe Polcia tutela a funo policial e de segurana interna.

*Artigo redigido segundo a nova norma ortogrfica da Lngua Portuguesa. O texto dos normativos permanece, no entanto, inalterado. 1 Como sabemos o regime constitucional das leis orgnicas, leis de valor reforado atento o disposto no artigo 112., n. 3 da CRP, obriga a uma aprovao por maioria absoluta dos Deputados em efetividade de funes. As leis orgnicas so consideradas como referentes a matrias ou princpios estruturantes do Estado de Direito democrtico. A propsito das leis orgnicas vide por todos JOS FONTES in Teoria Geral do Estado e do Direito, 2. edio, Coimbra Editora, 2009, p. 242. 2 Vide a propsito a anotao a este artigo constitucional in Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III Organizao do Poder Poltico Garantia e reviso da Constituio Disposies finais e

Vejamos o artigo:
Artigo 272. (Polcia) 1. A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados. 2. As medidas de polcia so as previstas na lei, no devendo ser utilizadas para alm do estritamente necessrio. 3. A preveno dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurana do Estado, s pode fazer-se com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidados. 4. A lei fixa o regime das foras de segurana, sendo a organizao de cada uma delas nica para todo o territrio nacional.

Parece evidente que o n. 4 deste artigo ao estatuir que a lei fixa o regime das foras de segurana3 () no se refere apenas Polcia de Segurana Pblica. No entanto, ser que o legislador constituinte quis nela incluir tambm os mencionados Servios de Informaes? Uma investigao e leitura atentas e aturadas dos trabalhos preparatrios deste normativo podem esclarecer a nossa dvida. Se concluirmos por uma resposta afirmativa ento necessariamente temos que admitir que tambm o legislador desejou ser bastante discreto na previso normativa da funo e da estrutura repetindo, de alguma forma, o estatudo no j referido artigo 164., alnea q) da CRP. Importa referir que nem a dignidade das funes exercidas pelos Servios de Informaes habituais em todos os pases de tradio democrtica , nem a importncia da matria objeto da funo so inferiores s exercidas pelo sistema policial e de segurana em sentido restrito. Caracterizando o sistema nacional de segurana portugus, em sentido amplo, como multidimensional podemos atestar a existncia de corpos autnomos (que no independentes) pares de um mesmo sistema. Ora, se certo que os Servios de Informaes no so policiais mas materialmente desempenham funes de autoridade em segurana, por equivalncia ou por uma lgica de paridade a funo e a estrutura independentemente da realidade nominativa conjuntural dever ter, tambm, referncia e dignidade constitucionais. Em nosso entender as Constituies polticas dos Estados mais do que criarem ou de tutelarem estruturas, suscetveis de mudanas frequentes sobretudo no mbito da Administrao Pblica (decorrente do princpio da legalidade e da auto-organizao administrativas) necessrio que o faam relativamente a funes, como tradicionalmente sucede com as funes legislativa, jurisdicional e administrativa, cuja atividade ora em anlise nesta ltima se integra. Mas este facto no impede que a CRP reforce o estatuto constitucional deste particular corpo do Estado. ainda mais gritante a ausncia do texto constitucional porquanto, por exemplo, as polcias municipais esto referidas no apenas como funo, mas enquanto estrutura
transitrias Artigos 202. a 296., JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Coimbra Editora, 2007, pp. 649 e seguintes. 3 Itlico nosso.

atento o disposto no n. 3 do artigo 237. da Lei Fundamental 4, embora, curiosamente integrem apenas o elenco de matrias da reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, de acordo com o disposto no artigo 165., n. 1, alnea aa) da CRP. Ora, no caso das polcias municipais, com funes meramente administrativas, cuja aprovao do regime jurdico pode resultar de um decreto-lei autorizado o legislador constituinte encontrou razes fortes e suficientes para de alguma forma as constitucionalizar. Neste caso, invocando os argumentos da interpretao enunciativa, designadamente o argumento da maioria de razo no pode deixar de se atribuir igual dignidade a servios do Estado que desempenham tpicas funes de soberania. Outro exemplo a referir o das Foras Armadas que tm tutela constitucional atento o disposto no artigo 275. da Constituio. Vejamos o referido normativo constitucional:
Artigo 275. (Foras Armadas) 1. s Foras Armadas incumbe a defesa militar da Repblica. 2. As Foras Armadas compem-se exclusivamente de cidados portugueses e a sua organizao nica para todo o territrio nacional. 3. As Foras Armadas obedecem aos rgos de soberania competentes, nos termos da Constituio e da lei. 4. As Foras Armadas esto ao servio do povo portugus, so rigorosamente apartidrias e os seus elementos no podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua funo para qualquer interveno poltica. 5. Incumbe s Foras Armadas, nos termos da lei, satisfazer os compromissos internacionais do Estado Portugus no mbito militar e participar em misses humanitrias e de paz assumidas pelas organizaes internacionais de que Portugal faa parte. 6. As Foras Armadas podem ser incumbidas, nos termos da lei, de colaborar em misses de proteco civil, em tarefas relacionadas com a satisfao de necessidades bsicas e a melhoria da qualidade de vida das populaes, e em aces de cooperao tcnico-militar no mbito da poltica nacional de cooperao. 7. As leis que regulam o estado de stio e o estado de emergncia fixam as condies do emprego das Foras Armadas quando se verifiquem essas situaes.

Tal como no anterior exemplo no suscita qualquer crtica ou reparo esta referncia feita pela nossa Lei Fundamental ao Corpo Militar do Estado e s suas Foras Armadas, mas no deixa de ser interessante salientar o facto de o legislador constituinte atribuir, tal como o faz para o dos Servios de Informaes, valor reforado ao regime jurdico da Organizao da defesa nacional, definio dos deveres dela decorrentes e bases gerais da organizao, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Foras Armadas () atento o disposto no j invocado artigo 166., n. 2, da CRP. No entanto de salientar que tal valor reforado no atribudo ao () regime das foras de segurana () previsto no artigo 164. alnea u) da CRP que remetido, desta forma, para a mera reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, podendo ser objeto de autorizao legislativa ao Governo. Importa, desta forma, encontrar uma coerncia e uma tutela constitucionais que permitam desenhar um equilbrio de regimes constitucionais que parece faltar, em similitude de
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Este normativo refere expressamente o seguinte: As polcias municipais cooperam na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades locais. O seu regime jurdico da reserva relativa da Assembleia da Repblica.

circunstncias, a corpos estaduais que desempenham funes paralelas ou semelhantes. Desta forma, podemos observar que dois corpos do Estado anteriormente mencionados Foras Armadas e foras de polcia dispem de tutela constitucional no apenas no que se refere ao seu regime jurdico, mas igualmente enquanto funes constitucionalmente tuteladas. Contudo, os Servios de Informaes apenas no que diz respeito ao seu regime jurdico tm tutela constitucional visvel. Ora parece evidente que a nossa Lei Fundamental deva integrar no seu normativo uma referncia aos Servios de Informaes, sendo incompreensvel que a CRP no tenha at ao presente absorvido, constitucionalizando de forma menos discreta, to importante corpo do Estado. 2. A relevncia da funo um dos mais importantes argumentos para defesa da nossa posio. O Sistema de Informaes desempenha tarefas que asseguram a soberania, garante a ordem democrtica e contribui para a segurana dos cidados e do Estado. Estas funes so de uma importncia vital para o (bom) desempenho do poder poltico que deve atuar e decidir, em todas as circunstncias, com vontade livre e esclarecida e, por isso, entendemos que a estrutura do Conselho de Estado 5 rgo poltico de consulta do Presidente da Repblica deva ser igualmente revista. Supomos, alis, no poder ser dispensada a participao permanente do SecretrioGeral do Servio de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP), ainda que naquele rgo constitucional tenha assento o Primeiro-Ministro, rgo que, nos termos legais, tutela e de que dependem os referidos Servios. Em consequncia e, da mesma forma, defendemos que deveria competir ao Presidente da Repblica a designao do Secretrio-Geral do SIRP sob proposta do Executivo6. Recordamos que atento disposto no artigo 133. da CRP compete ao chefe de Estado designar, ouvido ou sob proposta do Governo, um conjunto 7 de titulares de estruturas polticas, administrativas e at judiciais. O exerccio desta competncia nunca colocou em causa a sobrevivncia do princpio da separao de poderes constitucionalmente previsto no artigo 111. como uma das basilares instituies estruturantes da organizao do poder poltico em Portugal, nem diminuiu ou alterou, a dignidade dos rgos de soberania: Presidente da Repblica e Governo.
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Nos termos do disposto no artigo 142. da CRP, o Conselho de Estado presidido pelo Presidente da Repblica e composto pelos seguintes membros: a) O Presidente da Assembleia da Repblica; b) O Primeiro-Ministro; c) O Presidente do Tribunal Constitucional; d) O Provedor de Justia; e) Os presidentes dos governos regionais; f) Os antigos Presidentes da Repblica eleitos na vigncia da Constituio que no hajam sido destitudos do cargo; g) Cinco cidados designados pelo Presidente da Repblica pelo perodo correspondente durao do seu mandato; h) Cinco cidados eleitos pela Assembleia da Repblica, de harmonia com o princpio da representao proporcional, pelo perodo correspondente durao da legislatura. 6 Veja-se o que se passa nos EUA, onde pese embora num sistema de governo presidencialista, o Diretor da CIA Central Intelligence Agency nomeado pelo Presidente e confirmado pelo Senado. 7 Designadamente o referido artigo 133. comete-lhe a competncia para nomear, ouvido o Governo, os Representantes da Repblica para as regies autnomas e sob proposta do Governo, o presidente do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da Repblica, o Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas, o Vice-Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas, quando exista, e os Chefes de Estado-Maior dos trs ramos das Foras Armadas.

Por outro lado, de acordo com o disposto no artigo 19., n. 1 da LSIRP, verifica-se que o legislador optou por equiparar o Secretrio-Geral do SIRP a Secretrio de Estado, o que atesta a elevada relevncia que atribuda ao exerccio das suas funes, sendo at o seu gabinete de apoio equiparado a gabinete ministerial. A equivalncia deveria eventualmente ser atribuda a um nvel superior como sucede, atualmente, com o Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas8. Importa ainda referir que no basta, em nosso entendimento que por cortesia meramente legal o chefe de Estado deva ser () especialmente9 informado acerca dos assuntos referentes conduo da actividade do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa () diretamente pelo Primeiro-Ministro ou atravs do Secretrio-Geral do SIRP, de acordo com o disposto na alnea a) do artigo 17. da LSIRP. Ora, a defesa que fazemos de Servios ao servio do Estado e do Poder Poltico como um todo, orgnica e coerentemente estruturado, ao servio da segurana da Repblica e dos cidados exige que o Presidente da Repblica aceda informao sem intermediao governamental e sem que isso coloque em causa os bsicos princpios do Direito Administrativo, designadamente os poderes organizatrios atribudos, pela CRP, ao Governo, enquanto rgo superior da Administrao Pblica 10, nem governamentalize o exerccio e o desempenho da funo presidencial ou coloque em crise o to martirizado princpio da separao de poderes. A considerao constitucional de uma relao mais estreita entre chefe de Estado e o SIRP no desprestigia o Presidente da Repblica nem diminui o estatuto constitucional do Governo. Importa ainda referir que os Servios de Informaes integram a Administrao Pblica portuguesa, mas devem ser dotados de amplas autonomia e liberdade apropriadas ao desempenho da sua misso em virtude do mtodo e dos princpios muito peculiares que regem a sua atividade. Por outro lado, importa ainda referir que o segredo de Estado, referido na mesma alnea q) do artigo 164. da CRP, impede, entre outros aspetos, que os Deputados possam questionar o Governo sobre matrias classificadas atento o disposto no artigo 156., alnea d) da CRP e que no regime jurdico do SIRP permaneceu inalterada a disciplina sobre o sigilo e a obrigao de guardar segredo sobre a atividade dos Servios. A magistratura de atuao e a forma de desempenho da funo presidencial so traos favorveis s alteraes propostas. A funo dos Servios de Informaes de tal ordem importante para o desempenho das atribuies estaduais que deve prever-se um seguro, amplo e visvel sistema de garantias. A CRP face ao SIRP no pode deixar de consagrar garantias especficas a que os Servios devam obedincia. Esta previso normativa no diminui nem afeta o
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Vide, por exemplo, a Lei n. 40/2006, de 25 de agosto, que aprova a Lei das precedncias do Protocolo do Estado Portugus. 9 Itlico nosso. 10 Atento o disposto no artigo 182. da CRP.

exerccio das suas funes, a operacionalizao das suas aes, a eficincia dos seus mtodos, a eficcia da sua atividade, antes aumenta a importncia e a dignidade constitucionais dos Servios de Informaes. pacfica a doutrina que comete ao SIRP a observncia dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente previstas, mas esse facto no deve impedir antes deve determinar o legislador constituinte de estatuir garantias e restries especficas e qui, ampliar excees j consideradas no texto da Lei Fundamental e que no deveriam vincular a atuao dos Servios de Informaes. 3. curioso notar, que muitos dos conceitos previstos na Lei n. 30/84, de 5 de setembro, alterada pelas Leis n.os 4/95, de 21 de fevereiro, 15/96, de 30 de abril; 75A/97, de 22 de julho e pela Lei Orgnica n. 4/2004, de 6 de novembro, que aprova o regime jurdico e as bases gerais do SIRP (LSIRP) no so unvocos. A lei utiliza e recorre a variados conceitos poltico-jurdicos que muitos queriam fazer crer no ter, no presente, quaisquer utilidade e funo. Vejamos um exemplo. O artigo 2. da LSIRP refere-se expressamente () salvaguarda da independncia nacional11 (). Ora, importa referir que o conceito de independncia nacional parecia colocado em crise desde o momento em que o de soberania comeou a deixar de poder ser interpretado como sendo um atributo corrente do ente que no tinha igual na ordem interna nem encontrava superior na ordem internacional. Por isso os Servios de Informaes lidam, nos nossos dias, com muitos conceitos cinzentos a que poderemos chamar vagos e indeterminados, aproveitando a tradicional categoria j oferecida pela teoria geral do Direito Administrativo portugus que tambm rege a atividade destes Servios. Estes conceitos tm necessariamente que ser preenchidos e neste campo as Cincias Sociais no podem ser dispensadas de intervir, designadamente as reas cientficas especficas das Cincias Polticas e do Direito. Atento o facto de os Servios de Informaes laborarem num ambiente de legalidade regular no podem deixar de respeitar as regras, designadamente do Direito competencional, e a imperiosa necessidade de fazer equivaler as competncias e as misses legalmente atribudas aos fins ou atribuies para os quais aqueles poderes foram outorgados aos Servios. Toda a atuao que divirja desta regra invlida e est ferida de desvio de poder e, por isso, essencial conhecermos muito claramente os fins que devem ser prosseguidos ao abrigo do princpio da especialidade das diversas estruturas e dos servios pblicos. De acordo com o previsto na lei, isto significa que todo o desempenho dos Servios ora em estudo deve ter como fim ltimo a produo de informaes que assegure a independncia nacional e garanta a segurana interna, ou seja, devem cumprir escrupulosamente, o princpio da especialidade e da tipicidade da competncia em Direito Pblico.

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Itlico nosso.

No campo dos conceitos, to teis didtica quanto racionalizao da ao importa, uma vez mais, salientar o papel imprescindvel dos especialistas das Cincias Sociais, designadamente da rea poltico-jurdica no seu preenchimento e estudo. A crise de um conjunto de conceitos intimamente relacionados com a Teoria do Estado parece no fazer muito sentido no campo das Informaes, porque /est obrigado a lidar com conceitos polticos e com teses que podem no estar cientificamente demonstradas. Desta forma, o desuso ou o facto de muitos os considerarem obsoletos no significa que no tenhamos que deles nos socorrer de forma a justificar condutas e aes. O desempenho dos Servios de Informaes decorre em ambiente de estrita legalidade, embora esta possa, em determinadas circunstncias e verificados um conjunto de requisitos, ser especial ou excecional. Nisto no haver qualquer distino com a atividade quotidiana dos restantes servios da Administrao Pblica portuguesa, onde naturalmente inclumos, as Foras Armadas e as de Segurana designadamente Policiais. Mesmo o sector pblico administrativo, tantas vezes confundido com meros desempenhos burocrticos, pode atuar ao abrigo de uma legalidade especial e, por vezes, excecional. Ora, neste caso importa referir que a legalidade da atuao depende em grande parte do confronto da atividade com as finalidades legalmente previstas, confronto esse que a no se verificar de forma direta e sinalagmtica invalida aquela atividade. Alguns dos conceitos, para muitos considerados obsoletos, no podem deixar de ser equacionados. 4. Em concluso podemos reforar as ideias de necessidade de uma maior interveno constitucional na rea, necessariamente por via de reviso da Lei Fundamental, que entre outros aspetos, atribua dignidade constitucional funo e aos Servios como ocorre j com corpos paralelos do Estado; de passar a considerar o Secretrio-Geral do SIRP como uma das entidades que integrem o Conselho de Estado e que este, alterado o seu estatuto jurdico-constitucional, seja nomeado pelo chefe de Estado sob proposta do Governo. Por outro lado, para afastar eventuais preocupaes no que diz respeito aos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente tutelados, a necessidade de consagrao, ou reforo, de um visvel e eficaz sistema de fiscalizao e de amplas garantias constitucionais que assegurem o cumprimento da CRP e da lei. Por fim, no que aos conceitos diz respeito, parece indispensvel e premente, entre outros aspetos, a definio, precisa e atualizada, de um variado conjunto de noes intimamente relacionado com o Estado e a segurana nacional.