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Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement

Un outil au service du financement des politiques publiques Quelques exemples drivs du modle franais

Daniel TOMMASI
Consultant dtommasi @gmail.com
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Jean-Franois ALMANZA
Dpartement du Pilotage stratgique et de la Prospective, AFD almanzajf @afd.fr

Savoir
Cre en 2010 par le dpartement de la Recherche de lAFD, la collection Savoir rassemble des revues de littrature ou des tats des connaissances sur une question prsentant un intrt oprationnel. Aliments par les travaux de recherche et les retours dexpriences des chercheurs et oprateurs de terrain de lAFD et de ses partenaires, les ouvrages de cette collection sont conus comme des outils de travail. Ils sont destins un public de professionnels, spcialistes du thme ou de la zone concerns. Retrouvez toutes nos publications sur http://recherche.afd.fr

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Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de son auteur. Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.

Directeur de la publication:

Dov ZERAH
Directeur de la rdaction:

Robert PECCOUD
Conception : Ferrari /Corporate - Tel.: 01 42 96 05 50 Ralis par : Vif-Argent - Tel. : 01 60 70 02 70 Imprim en France par : La Fertoise

Avant propos
De nombreux ouvrages et manuels traitent de la question des finances publiques. Ces publications abordent essentiellement les problmatiques (lgales et rglementaires) de droit budgtaire. Si celles-ci constituent des outils indispensables aux tudiants et aux praticiens, elles restent difficilement accessibles un public qui souhaite disposer dun instrument immdiatement utilisable lui permettant de mieux apprhender lenvironnement des finances publiques dans un cadre pratique et plus oprationnel. Cet ouvrage, qui sappuie sur lexprience de terrain de son rdacteur et sur la littrature disponible, fournit un clairage sur les questions de gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement. Il contribuera mieux cerner les possibles concours des rformes des systmes de dpenses publiques (au niveau global comme sectoriel) un financement plus efficace des politiques publiques. Le public potentiel dun tel ouvrage est vari : agences de coopration, administrations nationales (ministres sectoriels par exemple), tudiants en conomie et financement du dveloppement, socit civile, etc. Trois constats sont lorigine de ce projet : linexistence douvrages francophones en matire de gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement ; une approche de la gestion des dpenses publiques restrictive (droit budgtaire / approche axe sur les systmes et les processus sans analyser leur contribution la mise en uvre des politiques publiques) ; le sujet de la gestion des dpenses publiques trop souvent abord selon la vision du ministre des Finances et les objectifs quil poursuit, et non en fonction de celle des ministres techniques, qui sont les utilisateurs des systmes en place pour mettre en uvre leur politique publique. Il doit permettre de rpondre trois objectifs : fournir des repres sur les systmes de gestion des dpenses publiques et la manire dont ils contribuent la ralisation des politiques publiques ; structurer la dmarche danalyse des systmes de dpenses publiques pour mieux en apprhender les forces et les faiblesses, dans une logique damlioration de lefficience de la dpense et de la fourniture des services ; prendre du recul sur les grandes rformes en matire de gestion des dpenses publiques et clairer sur les dterminants cls pour leur russite.

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Avant propos

Un bon systme de gestion des finances publiques est indispensable pour la mise en uvre des politiques nationales et la ralisation des objectifs de dveloppement. Sil nest certes pas suffisant, un systme de gestion des finances publiques transparent et organis contribue faciliter la ralisation de ces objectifs. La viabilit de la politique budgtaire et la qualit des politiques publiques sont capitales pour atteindre les objectifs de ces politiques publiques. Se limitant volontairement aux systmes de gestion des finances publiques de tradition francophone mme si certaines comparaisons seront tablies avec les systmes dinspiration anglophone , lobjet de cet ouvrage est de (i) dcrire les systmes de dpenses publiques au vu des principales tapes du cycle budgtaire, (ii) examiner comment les systmes de gestion des dpenses publiques (et leur volution) contribuent amliorer lefficacit de la dpense et la fourniture efficiente de services par lEtat, et (iii) poser la question de lquilibre trouver entre les diffrents objectifs poursuivis par les systmes de gestion des finances publiques, sachant que ces derniers peuvent parfois paratre contradictoires (contraintes macroconomiques et rduction de la pauvret, par exemple). Fruit dun partenariat entre lAFD et le ministre des Affaires trangres et europennes, cet ouvrage a pour ambition de mettre disposition des quipes intervenant dans les pays en dveloppement un document de rfrence sur un sujet dont limportance ne semble plus dmontrer, notamment du fait de lutilisation accrue de nouveaux outils de financement de laide.

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Introduction 1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

7 15
15 21 25

Sommaire

1.1. Politiques publiques et gestion des dpenses publiques 1.2. Acteurs et informalits 1.3. Vers de nouveaux modes de gestion publique ?

2. Le cadre de la gestion budgtaire


2.1. Le cadre lgislatif, rglementaire et administratif du budget 2.2. La classification des dpenses budgtaires 2.3. La recherche de la performance

27
27 43 57

3. Le cycle de la dpense
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. La prparation du budget L'excution du budget Comptabilit et rapports financiers Le contrle externe

81
81 111 139 154

4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire 165


4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Le contexte et les objectifs La rpartition des comptences Points cls dans le dveloppement de la dcentralisation budgtaire La recherche dapproches innovatrices 165 166 170 174

5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques


5.1. Les diagnostics 5.2. Principes en matire de rforme 5.3. Quelques points dattention au niveau sectoriel

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177 180 186

Conclusion Liste des sigles et abrviations Glossaire Bibliographie

191 193 195 205

Aot 2010 / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / AFD

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Introduction
La dpense publique doit tre replace dans un vaste contexte comprenant : (i) lensemble des systmes conomiques, sociaux et politiques nationaux ; (ii) lapprofondissement de la dmocratie et de ses exigences de transparence et de redevabilit (rendre compte et rendre des comptes) ; (iii) les politiques publiques nationales pour la ralisation des objectifs de dveloppement, dquit et de stabilit macroconomique ; (iv) les divers outils de gestion publique, qui doivent viser une mise en uvre efficace des politiques publiques. Cet ouvrage est centr sur la gestion des dpenses publiques (GDP) qui est un outil essentiel pour la mise en uvre des politiques publiques. Il a pour but dexaminer comment la GDP peut appuyer de faon optimale cette mise en uvre dans les pays en dveloppement. Il examine comment les procdures de la GDP fonctionnent, et propose quelques pistes pour en amliorer lefficacit. Il traite principalement des systmes de GDP drivs du systme franais. Les commentaires de cet ouvrage portent principalement sur la gestion du budget de ltat, mais les oprations des administrations publiques extrabudgtaires et certaines des questions relatives la dcentralisation sont aussi examines. La partie 1 situe la GDP par rapport aux autres instruments de mise en uvre des politiques publiques. Elle prsente les objectifs spcifiques de la GDP et ses principaux acteurs. Pour contribuer des rsultats dans la mise en uvre des politiques publiques, la GDP doit viser remplir ses trois objectifs spcifiques qui sont : la discipline budgtaire globale, cest--dire la matrise des quilibres et le contrle des totaux qui sont la base de toute gestion budgtaire ; une allocation des ressources conforme aux objectifs de politique publique ; une prestation efficiente des services publics . La GDP doit aussi respecter des valeurs socitales telles que le respect des lois et rglements, la probit, la transparence et la redevabilit lgard du Parlement et des citoyens. Laspect politique de la GDP et les informalits, qui comprennent, entre autres, les jeux dintrts dans la socit et les relations de pouvoirs entre les diffrents acteurs, influant fortement sur la capacit de la GDP remplir ses objectifs, les procdures de la GDP doivent impliquer le politique et viser rvler les informalits.

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Introduction

Les principaux acteurs de la GDP au sein de lexcutif sont : le Premier ministre et le Conseil des ministres qui ont la charge de prendre les dcisions stratgiques ; le ministre des Finances qui est charg de superviser la gestion budgtaire et dassurer la discipline budgtaire globale ; les ministres sectoriels qui sont responsables de la mise en uvre des politiques publiques dans leur secteur et dassurer des prestations efficientes de service public. Le Parlement et la Cour (ou Chambre) des comptes exercent un contrle externe lexcutif. La partie 2 traite du cadre de la GDP. La section 2.1 . examine le cadre lgislatif et rglementaire et la rpartition des responsabilits dans la gestion budgtaire et prsente les principaux documents budgtaires et financiers. La loi relative aux lois des finances (LRLF) donne le cadre juridique de la gestion budgtaire. Elle dfinit les champs respectifs de responsabilit des principaux acteurs et les caractristiques de lautorisation budgtaire. Traditionnellement, les dispositions lgislatives et rglementaires mettaient laccent sur les contrles de rgularit. Les LRLF rcemment adoptes ou en cours de prparation comprennent aussi des dispositions visant promouvoir une gestion budgtaire oriente vers la recherche de lefficience et de lefficacit dans la gestion budgtaire. Les lois de finances dterminent, pour une anne donne, le montant de laffectation des ressources et charges de ltat. On distingue la loi de finances initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de rglement qui constate les rsultats. La documentation budgtaire annexe la loi de finances doit comprendre les lments ncessaires pour analyser la politique conomique et budgtaire du gouvernement. Par souci de transparence, la documentation budgtaire communique au Parlement devrait comprendre une information sur les oprations financires extrabudgtaires, lorsquil en existe. Une information sur lexcution financire du budget en cours dexcution doit tre rgulirement produite. Les comptes de fin danne doivent tre audits par la Cour/Chambre des comptes, puis prsents au Parlement dans un projet de loi de rglement. La section 2.2. examine les questions lies la classification des dpenses budgtaires. Un systme de classification des dpenses est un instrument danalyse et de gestion du budget. Il comprend entre autres :

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Introduction

une classification par nature conomique qui doit tre compatible avec le plan comptable de ltat et les standards internationaux dfinis par le manuel des statistiques de finances publiques du FMI ; une classification administrative qui permet didentifier les services bnficiaires des crdits ; une classification des sources de financement ; ventuellement, une classification fonctionnelle (cest--dire une classification par objectifs socio-conomiques) conforme aux standards internationaux ; ventuellement, une classification programmatique, un programme tant un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auxquels sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation (Rpublique Franaise, 2001). La section 2.3. examine certains instruments axs sur la recherche de la performance dans la GDP, les trois dimensions de la performance tant lefficacit, lefficience et la qualit des services rendus. Un budget de programme comprend une classification des dpenses par programme et un projet de performance prsentant pour chaque programme les objectifs de performance (cest--dire defficience, de qualit du service rendu et defficacit) et des indicateurs de performance. Le responsable de programme est charg de la mise en uvre de ces objectifs et est redevable des rsultats atteints. Les modalits de coordination entre responsables de programme et responsables administratifs doivent tre dfinies de manire adquate, pour viter tout risque de conflit. Les dispositifs contractuels, tels que les contrats dobjectifs et moyens, sont utiliss pour promouvoir le dialogue au sein de ladministration et fixer les engagements de chaque partie prenante. Les accords de partenariat public-priv (PPP) peuvent contribuer amliorer lefficience et mobiliser des financements. Toutefois, ces accords prsentent des risques financiers qui doivent tre valus lors de leur prparation et qui ncessitent des dispositifs de suivi adquats. Lefficacit des instruments examins dans la section 2.3 dpend du contexte de chaque pays. Une technique efficace pour la mise en uvre des politiques publiques dans un pays peut ntre, dans un autre pays, quune simple routine bureaucratique dtournant de tches plus essentielles. La partie 3 examine les diffrentes phases du circuit de la dpense, qui comprennent la prparation du budget, son excution, la comptabilit et la production de rapports

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Introduction

financiers et le contrle externe. La section 3.1 . analyse la phase de prparation du budget, qui est essentielle pour assurer la discipline financire globale et une allocation des ressources conforme aux objectifs de politique publique. Les choix en matire de politique budgtaire et les arbitrages entre activits doivent tre effectus lors de la prparation du budget. Remettre ces choix la phase dexcution du budget dcrdibilise le budget vot par le Parlement. La formulation de la politique budgtaire relve en grande partie de choix politiques. Le rle du Conseil des ministres est crucial pour assurer un consensus au sein de lexcutif et garantir que les dcisions sont comprises et appliques par tous les dpartements ministriels. Pour assurer la discipline financire et la viabilit des politiques budgtaires, il convient de disposer dun cadre macroconomique moyen terme, comprenant un tableau des oprations financires de ltat (TOFE) prvisionnel, danalyses de viabilit de la dette publique et destimations de limpact financier futur de la politique budgtaire. Une rflexion stratgique conduite en amont de la procdure de prparation du budget est essentielle pour formuler les politiques budgtaires. Lors de la prparation du budget, il convient de bien identifier les carts entre les stratgies et les projets de budget ministriels et de proposer les mesures correctrices ncessaires, si ces carts sont importants. Afin dviter que la prparation budgtaire soit domine par les marchandages sur des activits et des projets individuels et dencourager la formulation des choix stratgiques portant sur les objectifs budgtaires globaux ainsi que sur lallocation intersectorielle des ressources, il convient de distinguer deux phases principales dans le cycle de la prparation du budget : une phase de cadrage, mene par le ministre des Finances, conduisant ladoption par le Conseil des ministres des objectifs budgtaires globaux et des plafonds de dpenses par ministre ; une phase de prparation dtaille des crdits, au cours de laquelle les ministres sectoriels effectuent les arbitrages intrasectoriels dans le respect des dcisions prises lors de la phase de cadrage. Les arbitrages intrasectoriels doivent tre effectus par les ministres concerns. Toutefois, ceux-ci doivent documenter leurs demandes budgtaires de manire approprie, notamment pour montrer le lien entre ces demandes et la stratgie sectorielle. Le calendrier de la prparation budgtaire doit tre connu lavance par tous les acteurs. Il doit laisser suffisamment de temps aux ministres sectoriels pour effectuer leurs arbitrages internes et au Parlement pour examiner le projet de budget avant de le voter.

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Introduction

Dans le cadre du budget annuel, les inflexions pouvant tre apportes aux politiques budgtaires sont marginales. Les cadres de dpenses moyen terme (CDMT) visent amliorer lefficacit de lallocation des ressources en programmant dans le temps ces inflexions. Ils peuvent aussi contribuer amliorer la performance en donnant aux gestionnaires une meilleure prvisibilit. Toutefois, ils ne peuvent remplir ces objectifs que sils respectent effectivement les contraintes financires. Les CDMT sont des programmes de dpense pluriannuels prpars annuellement et glissants (cest--dire horizon mobile). On peut distinguer : le CDMT global, ou cadre budgtaire moyen terme (CBMT), qui dfinit des plafonds de dpense par ministre ou secteur conformes au TOFE prvisionnel ; les CDMT sectoriels qui rpartissent par programme et, ventuellement, par activit les enveloppes dfinies dans le CDMT global, pour un ministre donn. Les procdures de programmation des dpenses moyen terme et de prparation du budget annuel doivent tre unifies. Elles doivent viser introduire les contraintes financires dans le processus budgtaire et encourager les ministres sectoriels tablir des priorits entre leurs programmes et activits. Dans certains pays en dveloppement, les CDMT sectoriels sont prpars isolment du TOFE prvisionnel et du budget. Ces CDMT prsentent souvent des besoins de financement non couverts par les ressources attendues ( gaps de financement ). Ils visent alors tre des plaidoyers auprs du ministre des Finances ou des bailleurs de fonds pour mobiliser des financements additionnels visant appuyer la stratgie du secteur. De tels exercices ont leur utilit, mais, quelle que soit leur dnomination, ils ne doivent pas tre confondus avec les CDMT visant renforcer ltablissement des priorits dans le respect des contraintes financires et donner de la prvisibilit aux gestionnaires. Lexprience rvle beaucoup de dception aprs la mise en place de CDMT sectoriels dans les pays en dveloppement, lie au manque de crdibilit de ces CDMT, leur absence de lien avec la procdure budgtaire et, quelquefois, au degr de complexit lev de CDMT dtaillant les activits. Les CDMT ne peuvent contribuer renforcer la GDP que si ces cueils sont vits. La section 3.2. examine lexcution du budget. La tche principale de lexcution dun budget bien prpar consiste sassurer que les fonds seront disponibles, utiliss conformment aux inscriptions budgtaires et mis la disposition des gestionnaires temps, de manire garantir une prestation efficiente des services publics. Toutefois,

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Introduction

lvolution de la conjoncture conomique ou linsuffisance des arbitrages lors de la prparation du budget pouvant entraner des tensions de trsorerie, le cadre lgislatif et rglementaire doit permettre au ministre des Finances de geler (ou rguler ) les crdits budgtaires en cas de difficults de trsorerie. Ces rgulations budgtaires doivent rester exceptionnelles, car elles altrent la crdibilit du budget vot par le Parlement et peuvent gnrer des arrirs. Dans les pays francophones, le circuit de la dpense budgtaire comprend les tapes suivantes : la mise en place des crdits, qui consiste autoriser lutilisation totale ou partielle des crdits vots par le Parlement, puis rpartir les crdits entre les diffrents services ; lengagement, qui comprend lengagement comptable (rservation de crdit pour une dpense dont lobjet est dtermin) et lengagement juridique (contrat, march, bon de commande) ; la liquidation, qui comprend la constatation du service fait et ltablissement du montant payer ; lordonnancement, qui est lordre donn par un ordonnateur au comptable public de payer la dpense liquide ; le paiement, effectu par un comptable public rattach la direction charge de la comptabilit publique du ministre des Finances. Ce circuit comporte souvent un certain nombre de lourdeurs. La mise en place des crdits peut tre trs lente, en particulier pour les dpenses de fonctionnement des services dconcentrs. Les contrles de rgularit exercs par le ministre des Finances plusieurs tapes de ce circuit pourraient souvent tre rationaliss. Dune part, ils sont souvent redondants et sources de lenteur dans lexcution du budget et, dautre part, il peut exister dimportantes brches dans le systme de contrle. Les approches modernes du contrle interne visent responsabiliser les ministres dans lexercice des contrles. Dans beaucoup de pays en dveloppement, une certaine prudence est ncessaire avant de sengager dans cette voie, compte tenu dune insuffisante culture du contrle. Toutefois, cette prudence ne doit pas servir de prtexte pour diffrer la mise en place de mesures de rationalisation de ce systme. La planification financire intra-annuelle comprend la prparation dun plan semestriel ou trimestriel dengagement, et dun plan mensuel de trsorerie. Ces plans doivent prendre en compte les plans de passation de marchs, la saisonnalit de certaines dpenses et les dlais entre engagements et paiements. dfaut, ils peuvent tre un facteur de blocage dans lexcution du budget.

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Introduction

La masse salariale doit tre suivie et contrle avec soin. Un contrle rgulier des tats de paye par les responsables des services et tablissements devrait tre mis en place. Des procdures crites de mise jour et de mise en cohrence des fichiers du personnel et de la paye doivent tre tablies et appliques. Des audits des systmes de gestion du personnel et de la solde doivent tre rgulirement entrepris. Les tats sur les dpenses de personnel devraient tre exhaustifs. Ils devraient couvrir la fois les personnels pays au titre du budget de personnel et les personnels pays au titre dautres rubriques du budget de ltat. La gestion des marchs publics doit viser lefficacit et lefficience de lexcution des activits et doit limiter les risques de corruption et de clientlisme. Le cadre lgislatif et rglementaire doit tre clair et appliqu, les procdures doivent tre transparentes et la concurrence doit tre systmatiquement favorise. Le secteur priv doit tre impliqu dans le contrle grce la mise en place de mcanismes de recours. Le renforcement des capacits en matire de passation des marchs comprend la mise en place dun organe normatif fonctionnel fournissant des conseils, prparant les textes et conduisant des actions de formation des cadres de ladministration et des actions de sensibilisation en direction du secteur priv. La section 3.3. examine les questions relatives la production des rapports financiers et la comptabilit. Les systmes comptables qui appuient la production des rapports financiers comprennent la comptabilit budgtaire, qui est le suivi de la dpense budgtaire diffrentes tapes, de son circuit, et la comptabilit gnrale, qui enregistre lensemble des oprations et vnements financiers relevant du Trsor. Les systmes comptables de la majorit des pays africains francophones sont thoriquement labors, mais prsentent souvent dimportantes faiblesses. La dette est souvent traite part. Les aides-projet et les dpenses finances par ces aides sont souvent omises, mme lorsque les donnes sont disponibles dans les services de ladministration. Les comptes sont quelquefois opaques. Il peut exister des carts importants et non expliqus entre les comptes de lordonnateur et la comptabilit gnrale tenue par le Trsor, mme lorsque lordonnancement est effectu par un service du ministre des Finances. Le suivi des dpenses par ligne budgtaire sarrte le plus souvent au niveau des ordonnancements, alors que dans plusieurs pays les dlais entre ordonnancement et paiement peuvent tre significatifs. La comptabilit gnrale permet didentifier les ordonnancements impays, mais des arrirs peuvent tre gnrs en amont de la procdure dordonnancement ou en dehors du cycle normal dexcution budgtaire.

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Introduction

La section 3.4. traite de laudit externe et du rle du Parlement. Laudit externe vise donner lassurance que les ressources publiques sont utilises conformment aux lois et rglements et aux politiques dfinies dans les documents budgtaires. Il doit tre indpendant de lexcutif. Il est exerc par la Cour (ou Chambre) des comptes, qui dispose aussi de pouvoirs juridictionnels. La Cour/Chambre des comptes audite les comptes de fin danne qui sont soumis au Parlement avec le projet de loi de rglement. Le Parlement doit ou devrait avoir pour rle de garantir que les politiques publiques correspondent aux besoins des citoyens et sont excutes comme prvu. Pour que le Parlement remplisse effectivement son rle, des actions visant renforcer les capacits danalyse des commissions parlementaires charges de lexamen des lois de finances sont gnralement ncessaires. Dans la majorit des pays africains, ni le Parlement ni la Cour/Chambre des comptes jouent ou peuvent jouer pleinement leur rle en matire budgtaire. Le renforcement de ces institutions devrait tre une action prioritaire. La partie 4 prsente quelques points de rflexion sur les questions lies la dcentralisation budgtaire. La dcentralisation budgtaire vise encourager lefficience dans les prestations de service public et permettre une meilleure prise en compte des besoins des citoyens. Toutefois, ses objectifs ne peuvent tre atteints que si les collectivits locales sont soumises des obligations de redevabilit et disposent de capacits de gestion suffisantes. Le degr de dcentralisation dpend du contexte local et de choix politiques. Toutefois, il est possible de fixer quelques rgles de bonne conduite qui doivent pouvoir sappliquer quel que soit le degr de dcentralisation. En particulier, tout transfert de comptences doit tre financ et les collectivits dcentralises doivent tre soumises des obligations de rapports. La partie 5 prsente les instruments de diagnostic des systmes de gestion des finances publiques, dont le cadre dvaluation de la performance de ces systmes de linitiative Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) et traite de lapproche pour rformer les systmes de GDP. Elle prsente certaines questions actuellement en dbat sur ltablissement des priorits en matire de rforme. Un certain nombre de pays se sont engags dans la mise en place de rformes ambitieuses, dans un contexte o les procdures actuelles de gestion budgtaire prsentent dimportants dysfonctionnements. Ces pays devraient veiller liminer de tels dysfonctionnements, ce qui leur imposera dtre slectifs dans la mise en place des mesures de rformes afin dviter tout parpillement des efforts. Cette dernire section se termine par la prsentation de quelques lments permettant une meilleure insertion des proccupations sectorielles dans les programmes de rforme de la GDP.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte


1.1. Politiques publiques et gestion des dpenses publiques
1.1.1. Quest-ce quune politique publique ?
Une politique publique est un ensemble de dcisions et dactivits, cohrentes au moins intentionnellement, prises par des acteurs publics, qui visent apporter une rponse plus ou moins institutionnalise une situation juge problmatique (adapt de Nioche et Poinsard, 1984 et Knoepfel et al ., 2006). Selon la nature des objectifs poursuivis, les politiques publiques peuvent pouser, dans le domaine socio-conomique, une ou une combinaison des dimensions suivantes [1] : les politiques de stabilisation, rgulation conomique et relance ; les politiques de redistribution, auxquelles sont associes, entre autres, les politiques de protection sociale et de lutte contre la pauvret ; les politiques visant intervenir sur lallocation des ressources, par la production de services collectifs, comme la scurit, ou individuels, comme lducation, par la ralisation dinfrastructures et par des mesures rglementaires. En sus des dimensions prcdentes relevant du domaine socio-conomique, les politiques publiques peuvent tre fortement influences par les facteurs politiques, sociaux ou ethniques. Pour atteindre les objectifs de politique publique, les acteurs publics, cest--dire lensemble des administrations publiques et des autorits publiques, disposent de plusieurs leviers, ou composantes, dont, entre autres :
[1] Greffe (1997) ajoute ces trois dimensions la politique de rglementation, classe ici dans les leviers. Cette classification des dimensions des politiques publiques rejoint l'approche normative de l'conomie publique qui identifie trois fonctions conomiques interdpendantes de l'tat, la stabilisation, la redistribution et lallocation (Musgrave, 1959).

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1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

la politique fiscale et la politique de dpense publique ; la politique rglementaire ; la politique montaire ; les obligations de service public imposes aux entreprises publiques ; les accords de partenariat avec le secteur priv. Ces leviers forment des composantes des politiques publiques en grande partie interdpendantes. Une politique publique fera souvent appel simultanment plusieurs de ces leviers. Ainsi, une politique dencouragement au secteur priv peut comprendre des exemptions fiscales, des subventions et une rvision de la rglementation.

1.1.2. La gestion des dpenses publiques


La gestion des finances publiques (GFP) est un des instruments de mise en uvre des politiques publiques [2]. Elle comprend la gestion des recettes, la gestion de la dette et la GDP, qui est lensemble des procdures et systmes de formulation, excution, contrle, suivi, audit et valuation de la politique des dpenses publiques [3]. Le schma 1 illustre la place de la GFP et de la GDP dans la chane allant des objectifs de dpenses publiques leurs rsultats socio-conomiques. Les politiques publiques sont dfinies partir des objectifs socio-conomiques. Elles peuvent sanalyser selon leurs dimensions (stabilisation, redistribution, etc.) et selon la combinaison des leviers utiliss (politique fiscale, politique de dpense publique, etc.). Une dimension des politiques publiques telle que, par exemple, les politiques de stabilisation peut tre mise en uvre par diffrents leviers comme les politiques fiscales de dpense publique et montaire. La GDP est lun des systmes de gestion permettant lexercice de ces leviers. Toutefois, les rsultats effectifs peuvent tre fortement influencs par les informalits.

1.1.3. Les objectifs spcifiques de la GDP


Les approches en matire de GDP sont marques par des choix socitaux, lhistoire et la culture administrative du pays concern, et les paradigmes sur le rle de ltat

[2] Le primtre de la GFP et de la GDP correspond dans cet ouvrage, comme le plus souvent dans la littrature budgtaire, la gestion financire des seules administrations publiques bien que le secteur public comprenne, outre les administrations publiques, les entreprises et institutions financires contrles par ltat. Les administrations publiques sont les entits du secteur public dlivrant des services non marchands. Elles comprennent l'administration centrale, les administrations des tats fdrs, les collectivits locales et les institutions de scurit sociale. L'administration centrale comprend les ministres et hautes institutions, y compris leurs services dconcentrs, des agences et des tablissements publics de type administratif. [3] La frontire entre GDP et GFP est floue et les deux expressions sont quelquefois confondues. Nanmoins, il existe des aspects de la gestion des recettes et de la gestion de la dette qui sortent du champ usuel de la GDP.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

Schma

La place de la GDP dans la chane des objectifs et rsultats des politiques publiques
Politiques publiques : dimensions et leviers Politique fiscale Politique de dpense publique Rglementation Allocation Politique montaire Autres politiques du secteur public Autres systmes GFP Gestion des recettes GDP Gestion de la dette

Redistribution

Stabilit macroconomique ; croissance ; quit ; etc.

Autres

Informalits

Source : auteur.

dans lconomie et la socit. Lapproche traditionnelle de la GDP est axe sur la rgularit, qui implique le respect des lois et rglements, de la hirarchie administrative, et la probit. Elle met laccent sur lobjectif dconomie, cest--dire sur lachat de produits de qualit au moindre cot et sur les contrles. Les mthodes utilises pour remplir ces objectifs peuvent revtir un caractre excessivement procdurier. Linsatisfaction gnre par certaines drives procdurires, le souci de mieux mettre en uvre les politiques publiques, de veiller leurs rsultats socio-conomiques et de contenir la croissance des dpenses publiques, tout en maintenant la qualit du service public, ont conduit au dveloppement dapproches de GDP mettant un plus grand accent sur les politiques publiques et sur la performance, cest--dire sur lefficacit et lefficience dans la conduite des activits et sur la qualit du service rendu. Lefficacit est la capacit dobtenir des rsultats socio-conomiques conforme aux objectifs. Lefficience consiste pour un mme niveau de ressources, accrotre les produits des activits publiques ou, pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens (ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie et al., 2005). Ainsi, la littrature budgtaire rcente (Schick, 1998b ; PEFA, 2005), assigne trois objectifs spcifiques, ou niveaux de rsultats, la GDP : la discipline budgtaire globale, cest--dire la matrise des quilibres (contrle des totaux), qui est la base de toute gestion budgtaire ; les totaux (recettes, dpenses et financement des administrations publiques) doivent tre dfinis en conformit avec les objectifs macroconomiques et doivent tre viables moyen terme ;

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Rsultats

Objectifs de politiques publiques

Stabilisation

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1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

une allocation des ressources en conformit avec les objectifs de politique publique. La programmation des dpenses doit tre fonde sur les priorits de politique publique et lefficacit des programmes ; le systme budgtaire doit permettre de rallouer les ressources des programmes les moins prioritaires vers les programmes les plus prioritaires, et des programmes les moins efficaces vers les plus efficaces ; une prestation efficiente des services publics. Les gestionnaires et prestataires de services publics doivent produire des services de qualit au moindre cot et en conformit avec les objectifs oprationnels qui leur ont t assigns. La capacit des systmes de GDP de raliser ces trois objectifs est fortement dpendante de facteurs externes. Rvler les choix politiques et les intgrer de manire transparente dans la procdure budgtaire est une des plus importantes et plus difficiles tches de la GDP. La section 3.1, qui traite de la prparation du budget, examine des outils et procdures visant rvler ces choix. Concernant la performance dans la fourniture des services publics, le manuel de gestion des dpenses publiques de la Banque mondiale (1998) prcise : Le budget nest que lun des multiples facteurs permettant damliorer la performance. En effet, cette performance dpend autant, sinon plus, de la qualit des ressources humaines, de dispositions internes de gestion et dlments lis la politique sectorielle, comme les programmes scolaires, que des questions budgtaires examines dans cet ouvrage. Un systme de GDP doit aussi tenir compte des valeurs de la socit. Cette dimension socitale a de multiples aspects, qui compltent ou spcifient les trois objectifs spcifiques susmentionns. La redevabilit [4], la transparence, la prvisibilit sont des instruments importants pour la bonne gestion de budget, mais ont galement une valeur intrinsque, et font partie des piliers dune bonne gouvernance (AsDB, 1995). Une importance grandissante est accorde au rle du Parlement et la capacit dtre lcoute des citoyens. Le respect, ou la construction, dun tat de droit et le respect des valeurs thiques conduisent attacher une grande importance la rgularit et au respect des procdures et la mise en place de contrles efficaces et exercs sans abus de pouvoir et de faon quitable [5].

[4] Traduction du terme anglais accountability. Cette notion a deux aspects "rendre compte" et "rendre des comptes" (tre tenu pour responsable). [5] Le manuel de gestion des dpenses publiques de la Banque asiatique de dveloppement complte les trois objectifs spcifiques mentionns ci-dessus par l'objectif due processes, c'est--dire procdures en bonne et due forme (SchiavoCampo et Tommasi, 1999).

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

Les trois objectifs spcifiques de la GDP sinscrivent dans une dmarche visant dvelopper une gestion axe sur les rsultats (GAR) [6]. Toutefois, la GAR couvre un domaine plus vaste que la GDP, qui comprend la gestion des ressources humaines, lorganisation administrative, et des mesures institutionnelles visant renforcer la ractivit de ladministration publique et la redevabilit. Les mthodes pour progresser selon les objectifs spcifiques de la GDP et vers une GAR dpendent du contexte conomique, social et politique de chaque pays. Elles ne sont pas mcaniquement dpendantes dune technique budgtaire donne, comme, par exemple, les budgets de programme ou de performance. Des outils mis en place dans un contexte qui ne sy prte pas peuvent fort bien devenir de simples fossiles, voire aller lencontre de lobjectif recherch.

1.1.4. Le cycle de la dpense budgtaire


La dpense publique est en premier lieu mise en uvre travers le budget de ltat [7]. Schmatiquement, le cycle de la dpense budgtaire comporte les phases suivantes, qui se recouvrent en partie : (i) programmation des dpenses et prparation du budget ; (ii) excution des dpenses ; (iii) suivi de leur ralisation ; (iv) audit externe et valuation. Le Parlement intervient diffrentes phases de ce cycle de la dpense budgtaire. En particulier, le projet de budget est soumis son vote et une loi de rglement du budget doit lui tre soumise en fin de cycle budgtaire. Le fonctionnement de ce cycle de la dpense budgtaire sappuie sur une infrastructure lgislative, rglementaire et technique (comprenant, entre autres, la classification budgtaire, le plan comptable et les systmes informatiques). Une des principales tches de la GDP est de veiller au respect de ses objectifs, spcifiques aux diffrentes phases de ce cycle. Le cycle de la dpense budgtaire, les trois objectifs spcifiques de la GDP et certains lments de sa dimension socitale sont reprsents graphiquement dans le schma 2. Un schma analogue peut tre dfini au niveau des collectivits locales, lassemble locale remplaant dans le schma le Parlement.

[6] Dans l'expression gestion axe sur les rsultats , le terme rsultat est utilis au sens large, conformment la dfinition de l'OCDE-CAD (OCDE-CAD, 2002). Il couvre la fois les produits (services rendus) et les changements socio-conomiques (ou rsultats socio-conomiques) imputables l'intervention publique. Toutefois, dans la littrature sur la performance, le terme rsultat est souvent employ dans un sens plus troit et ne concerne que les changements socio-conomiques imputables ladministration publique (EuropAid, 2006 ; Banque mondiale, 1998). [7] Dans lexpression budget de ltat , le terme tat dsigne ladministration publique centrale (y compris ses services dconcentrs), hors organismes extrabudgtaires.

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1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

Schma

Objectifs de la GDP et cycle de la dpense


Formulation des politiques, planification, budgtisation

Dimension socitale
Rendre compte aux citoyens, tre l'coute Rle du Parlement
dans les socits dmocratiques

Examen par le Parlement, vote

Rendre des comptes au Parlement

Procdures en bonne et due forme (Probit & rgularit)

Audit externe, valuation

Excution du budget
Gestion-Contrles

Les 3 objectifs spcifiques Discipline budgtaire globale


Allocation des ressources, conforme aux objectifs de politique publique Prestation efficiente des services publics

Infrastructure technique
(nomenclatures, plan comptable, informatique)

Suivi, comptabilisation, rapports Supervision parlementaire

Cadre lgislatif et rglementaire

Source : auteur.

1.1.5. Les dfis


La ralisation de manire quilibre des trois objectifs spcifiques de la GDP pose des dfis. Un des principaux dfis est la conciliation de lobjectif de prestation efficiente des services publics avec la discipline budgtaire globale. Ce dfi ncessite de trouver un quilibre optimal entre contrainte et souplesse. Pour une prestation efficiente des services publics, les gestionnaires doivent disposer dune certaine souplesse dans la gestion. Toutefois, accorder aux gestionnaires trop de souplesse dans la gestion peut conduire des drapages budgtaires, prjudiciables lobjectif de discipline budgtaire globale, voire des irrgularits et des dtournements. Un autre dfi concerne la recherche dun quilibre entre, dune part, le dveloppement dune approche participative au sein de lexcutif et entre lexcutif et le Parlement et, dautre part, le maintien dun processus de dcision disciplin. Un rle accru du Parlement dans la GDP et la formulation de la politique budgtaire est gnralement vu comme un lment dune bonne gouvernance. Nanmoins, Hagen et Harden (1995) estiment quun ministre des Finances fort et un Parlement avec des pouvoirs damendement du budget limits sont des lments ncessaires pour assurer la discipline budgtaire globale. Un troisime dfi est li la mise en place de certaines dispositions de gestion visant renforcer la performance telles que la cration dorganismes semi-autonomes ou lexternalisation. Ces dispositions comportent en effet des risques fiduciaires et de fragmentation de la formulation des politiques publiques, et peuvent aller lencontre du renforcement de la redevabilit lgard du Parlement.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

1.2. Acteurs et informalits


Le fonctionnement de la GDP et sa capacit atteindre ses objectifs spcifiques dpendent troitement de ses acteurs au sein et en dehors de lexcutif, mais aussi dinformalits dont le rle peut tre significatif.

1.2.1. Les acteurs au sein de ladministration publique centrale


Au sein de lexcutif de ladministration publique centrale (y compris ses services dconcentrs), les principaux acteurs de la GDP sont : le (ou les) ministre(s) charg(s) des affaires financires et du budget, appel(s) dans cet ouvrage ministre des Finances , mme lorsque ses fonctions sont exerces par plusieurs ministres (par exemple, ministre des Finances et ministre du Budget) ; ventuellement, lorsque ces fonctions ne sont pas remplies par le ministre des Finances, le (ou les) ministre(s) chargs des affaires conomiques, de la planification et du programme dinvestissement public, appel(s) dans cet ouvrage ministre du Plan ; les ministres, hautes institutions, organisations et agences ayant leur propre section dans le budget de ltat et traitant directement avec le ministre des Finances pour les affaires budgtaires, qui sont globalement dsigns dans cet ouvrage sous le terme ministre ; les administrations publiques et autres entits contrles par ltat disposant dun budget propre mais concourant la ralisation des objectifs de politique publique (cf. sous-sections 2.2 et 4.5) ; divers organes de contrle et daudit interne rattachs, selon les pays et lorgane, au ministre des Finances, aux ministres sectoriels, aux services du Premier ministre ou de la Prsidence ; les services du Premier ministre, de la Prsidence et le Conseil des ministres [8]. Schmatiquement, la fonction de ces diffrents acteurs par rapport la ralisation des objectifs de la GDP devrait tre la suivante : le ministre des Finances est charg dassurer la discipline budgtaire globale, mais pour certaines dcisions il doit en rfrer au Premier ministre ou au Conseil des ministres ;
[8] Lexpression Conseil des ministres dsigne dans cet ouvrage tout organe collgial au niveau ministriel. Il comprend les Conseils de Cabinet ou de Gouvernement.

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1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

le ministre des Finances prpare lallocation intersectorielle des ressources, mais les dcisions stratgiques doivent tre prises de manire formelle et transparente par le Conseil des ministres, dfaut elles risquent dtre le rsultat de mcanismes informels ; les ministres sectoriels sont responsables de lallocation intrasectorielle des ressources, dans le respect des dcisions stratgiques retenues par le Premier ministre et le Conseil des ministres ; les divers gestionnaires au sein des ministres sectoriels (directeurs, chefs dtablissements, etc.) ont la tche de fournir des services publics de manire efficiente et en conformit avec les objectifs de politique publique ; le ministre des Finances assure une supervision gnrale des activits budgtaires. Lorsque les processus de formulation des politiques publiques sont bien organiss, le Conseil des ministres constitue le principal organe de prise de dcision du gouvernement. Il approuve les principaux objectifs et paramtres du budget sur recommandation du ministre des Finances, tablit les priorits de dpenses, dcide des principales orientations politiques, rsout les conflits budgtaires qui peuvent opposer le ministre des Finances aux autres ministres et, enfin, approuve le projet de budget qui sera soumis au Parlement (OToole, 1997).

Schma

Objectifs spcifiques de la GDP et gestion budgtaire


Tches et niveaux de la gestion bugtaire
Contrle global des dpenses
Redevabilit, transparence, probit, rgularit, rle du Parlement, l'coute des citoyens

Objectifs spcifiques
Discipline budgtaire globale

Rle dominant du ministre des Finances

Allocation des ressources Intersectorielle Allocation des ressources conforme aux objectifs
Conseil des ministres Comits interministriels

Intrasectorielle
Ministres sectoriels

Efficience oprationnelle

Fourniture de services publics


Directions, agences, projets, etc.

Autres systmes de gestion


Ex. gestion des ressources humaines

Source : adapt de Allen et Tommasi, 2001.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

Un quilibre adquat doit tre recherch dans la rpartition des responsabilits budgtaires entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels. Pour prserver les quilibres budgtaires, il est ncessaire que le ministre des Finances dispose de pouvoirs tendus en matire de contrle de la gestion budgtaire. Toutefois, le dialogue entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels est souvent insuffisant. Linstauration dun vritable dialogue entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels, et le renforcement des capacits des ministres sectoriels pour assurer leurs responsabilits dans la GDP devraient tre au programme des rformes budgtaires de beaucoup de pays. Le schma 3 illustre la contribution thorique des principaux acteurs de lexcutif la ralisation des objectifs de la GDP. En sus de ladministration publique centrale, les collectivits locales ont aussi pour tche de contribuer une prestation efficiente des services publics (cf. partie 4). Ladministration peut aussi conclure, cet effet, des accords de partenariat avec des entits prives, pour les prestations de service public (cf. section 2.3.).

1.2.2. Les institutions externes lexcutif


Dans un rgime dmocratique, le Parlement dispose, en principe, du pouvoir de la bourse . Les dpenses, impts et emprunts sont autoriss puis contrls par le Parlement. Le vote du budget de ltat est un moment essentiel non seulement du cycle de la GDP, mais aussi de la vie publique. Le Parlement doit, ou devrait, avoir pour rle de garantir que les politiques publiques correspondent aux besoins des citoyens et sont excutes comme prvu. LInstitution suprieure de contrle (ISC) exerce un contrle externe et indpendant de lexcutif. Elle fait partie du pouvoir judiciaire dans les pays francophones (Cour ou Chambre des comptes). Elle est le watchdog (chien de garde) du Parlement dans les systmes anglophones. Son rle devrait tre essentiel pour assurer la transparence et la redevabilit, et garantir que les fonds ont t utiliss comme prvu. Toutefois, dans la majorit des pays africains, ni le Parlement ni lISC ne jouent, ou ne peuvent jouer, pleinement leur rle en matire budgtaire.

1.2.3. Les autres acteurs


Outre ces acteurs dont le rle est formellement dfini dans la loi et les rglements, divers autres acteurs peuvent intervenir dans la GDP, tels que, par exemple, les groupes dintrts locaux et les bailleurs de fonds. Les bailleurs de fonds sont un acteur majeur dans les pays les plus pauvres. Ils peuvent aussi exercer une certaine influence dans

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1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

les pays revenu intermdiaire soucieux de disposer dune bonne image sur le plan international, notamment auprs des marchs financiers. Les bailleurs de fonds et les divers dispositifs de gestion des aides peuvent influencer fortement le droulement des activits formelles de GDP. Calendrier des activits budgtaires et calendrier des bailleurs de fonds sont quelquefois difficiles concilier. La multiplicit des procdures lies la gestion des aides alourdissent la gestion budgtaire dans des pays ressources humaines limites. Toutefois, linfluence des bailleurs de fonds sur les activits formelles est quelquefois fortement contrebalance par les informalits.

1.2.4. Les informalits


La GDP dpend fortement du politique et dinformalits, telles que les jeux dintrt dans la socit et les relations de pouvoir. Rendre visible ces informalits afin de permettre une formulation transparente des choix est une des tches de la GDP. cet gard, une bonne transparence toutes les tapes du cycle de la GDP et le renforcement de laudit externe lexcutif sont essentiels. Les informalits peuvent quelquefois constituer une rponse des problmes crs par la lourdeur des procdures formelles, et faciliter la coordination des politiques, grce aux rseaux informels de fonctionnaires ou de politiciens. Toutefois, les rgles informelles peuvent souvent conduire des distorsions entre les politiques publiques affiches et celles rellement excutes. Toutes les procdures informelles ne sont pas lies la corruption, mais celles lies la corruption, de quelque nature quelle soit, posent des problmes moraux et lgaux et sont une source importante dinefficacit. La mise en place dun systme robuste de GDP, notamment en termes de contrle, est ncessaire pour combattre la corruption, mais elle est loin dtre suffisante. Son impact sur la grande corruption est limit. Dans les administrations des pays fort degr de corruption, les contrleurs sont quelquefois eux-mmes corruptibles. Lorsque les informalits semblent dominer lensemble des systmes de GDP, lattention doit porter en priorit sur les mesures visant assurer plus de transparence, dvelopper le contrle externe de lexcutif, renforcer les institutions de la socit civile, dont les mdias de masse, et plus gnralement renforcer ltat de droit. Les systmes de GDP africains sanctionnent peu ou de manire inapproprie la faute. La mise en place et lapplication effective dun systme de sanctions efficace et juste, indpendant du pouvoir politique, est un dfi dans plusieurs pays.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

1. La gestion des dpenses publiques, ses fonctions et son contexte

1.3. Vers de nouveaux modes de gestion publique ?


Daprs Shah (2004), la structure de gouvernance fonde au XX e sicle sur un mode opratoire bureaucratique et centralis voluerait au XXI e sicle vers une structure comportant plus de participation, de concurrence, dinnovation et de prise de risques. La recherche de la performance ( travers le dveloppement de nouveaux modes de gestion publique) et le mouvement de dcentralisation sont deux des multiples traits qui marqueraient cette volution vers une nouvelle structure de gouvernance. La recherche de la performance dans la conduite des activits couvre un spectre dapproches allant dune simple instillation du souci de performance dans les procdures de gestion budgtaire, accompagnes de mesures de rationalisation de ces procdures, des rformes radicales. La dcentralisation budgtaire consiste confier des comptences en matire de dpenses et recettes des collectivits disposant de leur propre assemble lue et de leur propre budget (cf. partie 4). Elle vise mieux remplir les objectifs spcifiques de la GDP, en amliorant la qualit et lefficacit du service public et la redevabilit lgard des citoyens, les collectivits locales dcentralises leur tant, en principe, plus proches que les services de ladministration publique centrale, mme lorsque ceux-ci sont dconcentrs. Lefficacit des approches visant faire voluer la structure de gouvernance et le mode de gestion publique dpend du contexte de chaque pays et des mcanismes de redevabilit et de transparence qui leur sont associs.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire


2.1. Le cadre lgislatif, rglementaire et administratif du budget
Cette section prsente les principaux textes rglementant la gestion budgtaire et les principes budgtaires sur lesquels ils sont fonds. Elle examine ensuite le contenu des documents et rapports budgtaires et lorganisation administrative de la gestion budgtaire.

2.1.1. Cadre lgislatif et rglementaire


Les textes
Le cadre lgislatif et rglementaire rgissant les finances publiques comprend en gnral : la Constitution, qui fixe quelques grands principes, notamment ceux concernant la prsentation par lexcutif du budget au Parlement ; une loi qui donne le cadre gnral dans lequel sinscrit la gestion budgtaire ; diverses lois dans des domaines particuliers, telles quune loi sur laudit externe ou sur la gestion des budgets des collectivits locales ; dans les pays francophones, un dcret sur la comptabilit publique, qui traite la fois des principes de gestion comptables et des procdures dexcution budgtaire ; divers autres dcrets et arrts, tels que, par exemple, les textes fixant le plan comptable de ltat et la nomenclature budgtaire. La loi qui donne le cadre gnral dans lequel sinscrit la gestion budgtaire est dsigne, selon les pays, par diffrentes expressions, dont lexpression loi relative aux lois de finances (LRLF) qui est utilise dans cet ouvrage. Cette loi a souvent le statut de loi organique ayant une valeur suprieure aux autres lois, notamment en France o elle est appele loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Une LRLF dfinit : les relations entre lexcutif et le Parlement en matire budgtaire ; les principales responsabilits au sein de lexcutif en matire budgtaire, en particulier les pouvoirs du ministre des Finances ; les principes en matire de prparation et dexcution du budget et de gestion de trsorerie ; les principes en matire de classification des oprations budgtaires, tenue des comptes et production de rapports, contrle, audit et sanction. Concernant les relations entre ladministration et les collectivits locales, la LRLF doit poser des principes en matire de transparence et dobligations rciproques, mais il est prfrable quelle nentre pas dans les dtails, les questions lies la dcentralisation ncessitant un traitement spcifique et voluant leur propre rythme. De mme, il nest pas souhaitable que la LRLF dtaille trop certaines dispositions techniques, car cela peut freiner les volutions ultrieures du systme budgtaire. Le cadre juridique rgissant la GFP est en gnral bien dvelopp dans les pays africains, mais son application est ingale. Concernant les pays anglophones, Lienert et Sarraf (2001) estimaient que la tche la plus urgente ntait pas de rcrire la lgislation mais de sassurer que ses dispositions taient appliques ; la mme remarque pourrait tre formule pour beaucoup de pays francophones dAfrique subsaharienne. Dans certains pays, pour la gestion des aides extrieures, par ncessit, mais aussi par leffet combin des pesanteurs et des ngligences administratives, il sest constitu un ensemble de rgles informelles qui sloignent des dispositions lgislatives et rglementaires ou qui visent les contourner. Certains contrles internes peuvent tre plus rigides que ceux fixs dans les textes, tandis que dautres dispositions rglementaires ne sont pas appliques. Quelles que soient les dispositions rglementaires, le plus souvent les systmes de GDP africains sanctionnent peu ou mal, lventail des sanctions applicables ntant pas ncessairement adapt la nature de la faute. Dans ces conditions, pour analyser les systmes budgtaires de certains pays il est beaucoup plus important den examiner le fonctionnement rel que de se fonder sur la lecture des textes lgislatifs et rglementaires. Les LRLF sont marques par les orientations en matire de gestion budgtaire. Traditionnellement, les LRLF taient centres sur les principes de gestion et contrle dun budget de moyens. En revanche, la LOLF franaise de 2001 (Rpublique Franaise, 2001), les LRLF rcemment adoptes dans les pays francophones [9] et la directive
[9] LRLF malgache de 2005 et camerounaise de 2007.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Tableau

Lois relatives aux lois de finances et approches budgtaires Comparaison de quelques points saillants
Approche oriente vers la performance Directive 06/2009/CM/UEMOA
Les crdits sont spcialiss par programme.

Approche traditionnelle Directive 05/97/CM/UEMOA


Les crdits sont spcialiss par chapitre, groupant les dpenses selon leur nature ou leur destination. Vote du budget (cf. section 3.4) Les dpenses du budget gnral font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services vots, d'un vote par titre et l'intrieur d'un mme titre par ministre, en ce qui concerne les autorisations nouvelles. Ordonnancement (cf. section 3.2) Le ministre charg des Finances est ordonnateur principal unique des dpenses du budget de l'tat (cette disposition figure dans la directive 06/97/CM portant rglement de la comptabilit publique). Responsables de programme (cf. section 2.3)

Spcialisation budgtaire (cf. section 2.2 et encadr 3 pour les rgles de fongibilit)

Les crdits du budget gnral font lobjet dun vote par programme (Selon les LRLF dautres pays les crdits sont vot par ministre ou, en France, par mission).

Les ministres sont ordonnateurs principaux des crdits de leur ministre. Ils peuvent dlguer leur pouvoir dordonnateur aux responsables de programme.

Le responsable de programme dtermine les objectifs spcifiques, affecte les moyens et contrle les rsultats des services chargs de la mise en uvre du programme. Il sassure du respect des dispositifs de contrle interne et de contrle de gestion. Projet et rapport de performance (cf. section 2.3) Un projet annuel de performance de chaque programme est annex la loi de finances et un rapport annuel de performance la loi de rglement. Pluriannualit (cf. section 3.1 et sous-section 2.1.1 pour les autorisations dengagement) Le projet de loi de finances de l'anne est accompagn de : (i) un rapport dfinissant l'quilibre conomique et financier, les rsultats connus et les perspectives d'avenir (ii) un tableau montrant l'chelonnement sur les annes futures des paiements rsultant des autorisations de programme (ancienne dnomination des autorisations dengagement). Les documents de programmation pluriannuelle comprennent : (i) un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle, comportant des prvisions des agrgats budgtaires, des objectifs dquilibre budgtaire et les prvisions financires des entits du secteur public; (ii) des documents de programmation pluriannuelle des dpenses par ministre et programme. Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle est soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne. Ces documents et lchancier des crdits de paiement futurs associs aux autorisations dengagement sont annexs la loi de finances. Le projet de loi de rglement est dpos sur le bureau du Parlement et distribu au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte. La loi de rglement est accompagne de rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs rsultats.

Loi de rglement (cf. section 3.4) Le projet de loi de rglement est dpos sur le bureau du Parlement et distribu au plus tard la fin de l'anne qui suit l'anne d'excution du budget.

Source : compilation de lauteur.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances au sein de lUnion conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA), mise en juin 2009, ont lambition de donner un cadre pour une gestion budgtaire oriente vers la performance. Toutefois, rien nindique quun cadre lgislatif et rglementaire modernis sera mieux appliqu que lancien cadre dans les pays o celui-ci est dj mal appliqu. Le tableau 1 compare, pour quelques points saillants, les dispositions de la nouvelle directive de lUEMOA celles de la directive 1997, qui tait fonde sur une approche budgtaire plus traditionnelle. Les lois de finances dterminent, pour une anne donne la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, ainsi que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte. On distingue plusieurs types de lois de finances : la loi de finances initiale de lanne, qui prvoit et autorise, pour chaque anne budgtaire, lensemble des ressources et des charges de ltat ; les lois de finances rectificatives, ou collectifs budgtaires, qui modifient en cours danne les dispositions de la loi de finances initiale ; la loi de rglement, qui constate les rsultats dexcution de chaque anne civile et approuve les diffrences entre ces rsultats et les prvisions de la loi de finances initiale, modifie par dventuelles lois de finances rectificatives. Les documents annexs la loi de finances qui prvoient et autorisent les ressources et les charges de ltat constituent le budget de ltat. La LRLF contient des dispositions sur les modalits de prsentation du budget au Parlement et sur son vote, ainsi que des dispositions autorisant lexcutif dpenser mensuellement une fraction (gnralement un douzime) des crdits de paiement de lanne prcdente, lorsque la loi des finances nest pas vote avant le dbut de lanne budgtaire. Les lois de finances rectificatives sont souvent ncessaires pour tenir compte des volutions de la conjoncture conomique et de lavancement des activits. Toutefois, pour viter toute perturbation dans lexcution du budget elles doivent tre limites une par an. La LRLF doit stipuler les dlais de prsentation au Parlement des lois de rglement. Cette question est examine ci-aprs.

Les principes budgtaires


Les LRLF sont fondes sur des principes budgtaires qui traduisent des degrs divers les objectifs de la GDP. Les principes classiques qui refltent les proccupations concernant la discipline budgtaire, lefficacit de lallocation des ressources et le rle du Parlement sont de plus en plus complts par des principes mettant laccent sur la transparence et la bonne gestion budgtaire. Ces principes budgtaires sont prsents

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

dans lencadr 1. En pratique, les principes classiques comportent de nombreuses adaptations et altrations.

Encadr

Principes budgtaires

Lautorit : pour chacun des stades de la procdure budgtaire, on prcise qui appartient le pouvoir de dcision. La suprmatie du lgislateur en matire de finances publiques fait partie intgrante de ce principe. Principes classiques Lannualit : lautorisation budgtaire est donne pour une priode de douze mois. Lunit : la loi de finances prsente les dpenses et recettes dans un document unique. Luniversalit : (i) les recettes et dpenses sont inscrites dans le budget pour leur montant brut, sans compensation entre elles ; et (ii) les recettes ne sont pas affectes une dpense prdtermine. La spcialit : les crdits sont affects des dpenses dtermines. Lquilibre : les dpenses sont quilibres par des recettes et emprunts, le besoin de financement de ltat et ses modalits de couverture sont dcrits. Principes modernes La sincrit : exhaustivit, cohrence et exactitude des informations financires fournies par ltat. Ce principe est inspir du droit comptable priv. La performance : efficience et efficacit dans la gestion du budget. La transparence : les fonctions des diffrents organes de ltat sont clairement tablies. Des informations budgtaires caractre financier et non financier sont publiquement disponibles en temps utile. La terminologie budgtaire est bien explique. La stabilit : on assigne au budget et la dette publique des objectifs qui sinscrivent dans un cadre financier moyen terme priodiquement mis jour, ou dengagements internationaux, comme les pactes de convergence. Les taux et lassiette des impts et autres prlvements restent relativement stables.
Source : adapt de OCDE, 2004.

La nature des autorisations parlementaires


Les LRLF dfinissent le champ et la nature de lautorisation parlementaire. Dans le droit budgtaire francophone, le budget peut comprendre deux types dautorisation de dpenser : les crdits de paiement (CP), qui constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances (cf. section 3.2) ou payes au cours de lexercice budgtaire ;

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

les autorisations dengagement (AE) [10], qui constituent la limite suprieure du montant des marchs et contrats pouvant tre engags au cours de lexercice budgtaire. Afin de permettre un contrle effectif du Parlement et une gestion de lvolution de la conjoncture conomique, les CP sont annuls en fin dexercice budgtaire. Toutefois, certaines dispositions peuvent fortement attnuer ce principe dannualit. Sauf exceptions, les CP dfinissent des plafonds de dpense et sont dits limitatifs . Les exceptions concernent certaines dpenses difficilement prvisibles de manire exacte, mais obligatoires, comme les intrts de la dette publique et les frais de justice. Les CP sont alors valuatifs et peuvent faire lobjet de dpassement [11]. En pratique, les CP affects aux dpenses sur financement extrieur sont en gnral valuatifs, bien que cela ne soit pas stipul dans la LRLF. De mme, les dpassements sur les CP des dpenses de personnel sont souvent tolrs, compte tenu du caractre socialement sensible de ces dpenses. Les AE peuvent autoriser des engagements pluriannuels. La dure de validit de lautorisation dengager confre par une AE est fixe dans la LRLF. Les prestations excutes au titre dun engagement juridique (cest--dire un march ou toute autre forme de contrat) autoris par une AE doivent disposer dun CP pour tre payes. Si cet engagement est pluriannuel, les CP autorisant le paiement des prestations doivent tre inscrits dans le budget de lanne o le service est rendu. Pour les engagements juridiques excuts au cours dun seul exercice budgtaire, AE et CP sont gaux. Dans les pays africains, les AE ne concernent en gnral que linvestissement [12], pour les autres dpenses les CP valent autorisation dengagement. Les AE facilitent le suivi et le contrle des engagements lis aux projets dinvestissement pluriannuels. En gnral, le cadre lgislatif des pays dAfrique francophone comporte des dispositions prvoyant lintroduction dA E dans le budget. Toutefois, en pratique seule une minorit de ces pays gre les engagements pluriannuels sur la base des AE. La spcialisation budgtaire dlimite le champ de lautorisation parlementaire, conformment au principe de spcialit. La LRLF dfinit lunit de spcialisation budgtaire et spcifie les rgles rgissant les virements entre units de spcialisation budgtaire. Lunit de spcialisation budgtaire est examine avec la classification des dpenses dans la section 2.2.
[10] Appeles aussi crdit d'engagement (Tunisie, Commission europenne) ou autorisation de programme (Algrie, France avant la LOLF de 2001). [11] Certaines LRLF dfinissent une troisime catgorie de CP, qui tend tomber en dsutude : les crdits provisionnels. Les CP provisionnels peuvent tre complts en cours danne par prlvement sur le crdit global pour dpenses ventuelles. [12] Selon la directive 06/2009/CM de lUEMOA, les AE couvrent aussi la totalit des engagements juridiques lis aux accords de partenariats public-priv.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Les LRLF prvoient souvent quen cas durgence des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcret davances pris en Conseil des ministres. En principe, le Parlement en est immdiatement inform et un projet de loi de finances portant ratification de ces crdits est dpos ds louverture de la plus prochaine session du Parlement. Selon la manire dont elles sont interprtes et appliques, ces dispositions peuvent fortement attnuer limportance du caractre limitatif des crdits et de la spcialisation budgtaire.

2.1.2. Couverture du budget et rapports budgtaires


La couverture du budget de ltat
Conformment aux principes dunit et duniversalit du budget, le budget doit tre exhaustif. La transparence, la redevabilit lgard du Parlement et lefficacit de lallocation des ressources seraient entraves si toutes les activits ntaient pas examines ensemble ou si certaines activits taient protges par des dispositions leur affectant directement des recettes. En pratique, ces principes comportent de nombreuses exceptions. Ainsi, le budget de ltat comprend : (i) le budget gnral, qui respecte le principe duniversalit et dannualit ; (ii) des budgets annexes et comptes spciaux du Trsor qui sont grs selon des procdures ad hoc et peuvent ne pas respecter ces principes. De plus, le budget de ltat ne couvre pas lensemble des oprations financires de ladministration publique centrale, notamment celles des tablissements publics rendant des services non marchands qui ont leur propre budget [13]. Les dpenses sur prts et dons-projet sont souvent couvertes de manire trs approximative par le budget. Les fonds de scurit sociale ont des budgets spars du budget de ltat, dans tous les pays francophones. Quelques pays prsentent, pour information, dans les documents budgtaires les ressources propres et les dpenses sur ces ressources propres de certains tablissements publics rendant des services non marchands, et des comptes spciaux du Trsor. Toutefois, cette pratique est loin dtre gnralise. Les fonds extrabudgtaires[14]

[13] Les tablissements publics sont des personnes morales. Les ressources des tablissements publics rendant des services non marchands proviennent en majeure partie dune subvention inscrite au budget de ltat, mais leur budget est vot par leur conseil dadministration, non par le Parlement. Les tablissements publics comprenant diverses catgories juridiques, telles qutablissement public administratif (EPA), tablissement public de sant (EPS) et tablissement public industriel et commercial (EPIC). Ces catgories juridiques ne recoupent pas exactement la nature des activits de ces tablissements, certains EPIC tant en ralit des administrations. [14] Ladjectif extrabudgtaire concerne des oprations rgulires, mais gres selon des dispositifs particuliers. Dans un sens troit, il porte sur les seules oprations de ladministration publique centrale qui ne sont pas prsentes dans la documentation budgtaire. Dans un sens large, il concerne toutes les oprations qui ne sont pas soumises au vote du Parlement et qui sont gres selon des procdures spciales, y compris des oprations prsentes dans des annexes la loi de finances.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

sont nombreux. Loctroi dune certaine autonomie budgtaire des entits administratives peut viser amliorer la performance dans la conduite des activits (cf. section 2.3.). Toutefois, elle peut aussi navoir pour but que de contourner les rglementations existantes, notamment en matire de gestion du personnel. Il est souvent prfrable de rationaliser les procdures budgtaires existantes que de multiplier les fonds extrabudgtaires. Nanmoins, on ne gre pas un hpital et on ne conduit pas une matrise douvrage dlgue de la mme manire quun service administratif. Au minimum, des rgles de transparence devraient tre systmatiquement appliques aux fonds extrabudgtaires. Les prvisions dtailles de recettes et dpenses des fonds extrabudgtaires devraient tre prsentes dans les documents budgtaires, au moins pour information. Les classifications des recettes et dpenses de ces fonds doivent faciliter la prparation dtats financiers consolids couvrant lensemble de ladministration publique. Les dpenses extrabudgtaires doivent tre examines avec les autres dpenses lors de la prparation du budget. Le principe duniversalit exclut laffectation des recettes des dpenses dtermines. Laffectation des recettes cre des rigidits susceptibles dentraver lefficacit de lallocation des ressources et nest pas toujours trs transparente. Les dpenses sur recettes affectes chappent souvent lexamen du Parlement. Toutefois, lorsque le lien entre la recette et la prestation est fort (par exemple, les taxes daroport et les forfaits hospitaliers), laffectation de la recette peut inciter les prestataires de services publics amliorer leur performance et peut faciliter le recouvrement des cots. Aprs un examen dexpriences internationales, McCleary (1991), Bird et Jun (2005) concluent que laffectation des recettes doit tre limite ce type de situation. Nanmoins, une plus large affectation des recettes a ses partisans. Daprs Camic (2006) laffectation des recettes permet de stabiliser les allocations budgtaires et dviter de soumettre les programmes prioritaires aux marchandages des parlementaires. Lcole des choix publics (Buchanan, 1963) propose une utilisation extensive de laffectation des recettes, afin de permettre au contribuable de choisir les services publics quil dsire et de contenir la tendance quauraient les bureaucrates et les politiciens vouloir une administration publique de plus en plus grosse. En revanche, Goode (1984) note que le modle individualiste sur lequel est fonde lapproche de lcole des choix publics nest pas une description utile des comportements dans les systmes politiques dmocratiques .

Les dpenses indirectes et les risques budgtaires


Ltat peut mettre en uvre les politiques publiques par lintermdiaire de mesures ayant un cot pour le budget de ltat ou dune entit publique, sans quelles soient

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

budgtises en tant que dpenses. Ces dpenses indirectes comprennent les dpenses fiscales et les dpenses quasi-budgtaires. Les dpenses fiscales sont les exemptions dimpts, abattements dassiette, rductions dimpt, crdits dimpts et taux rduits accords par drogation au rgime fiscal commun pour poursuivre des objectifs de politique publique. Les rgimes dexemptions lies un code des investissements sont un exemple de dpense fiscale [15]. Les dpenses quasi-budgtaires sont des dpenses effectues par des organismes contrls par ltat, tels que les banques et les entreprises dtat, pour poursuivre des objectifs de politique publique (Mackenzie et Stella, 1996). Elles comprennent, par exemple, les prts bonifis accords certains secteurs et les dpenses lies des obligations de service public imposes des entreprises publiques et non compenses financirement par ltat. Pour viter limpact ngatif de ces dpenses sur les comptes des entreprises ou banques publiques et par souci de transparence, ces dpenses quasibudgtaires doivent tre budgtises, les entreprises et les banques recevant alors compensation des obligations de service public qui leur sont imposes. Les risques budgtaires comprennent les passifs ventuels explicites, principalement lis la dette dentits publiques ou prives garanties par ltat, et les passifs ventuels implicites lis au rle de ltat dans lconomie. Polackova Brixi et Mody (2002) notent : le budget de ltat est souvent contraint de prendre en charge les pertes et obligations de la banque centrale, des administrations infranationales, des entreprises publiques et de grande entreprises prives, dorganisations extrabudgtaires, et de tout autre tablissement ayant une importance politique . La crise financire des annes 2008 et 2009 montre limportance des risques budgtaires lis au secteur bancaire. Certains pays ont faire face des catastrophes naturelles, comme par exemple les dgts cycloniques. Les risques lis aux accords de partenariat public-priv sont examins section 2.3.

Les documents budgtaires et les autres rapports


La documentation budgtaire comprend le budget annuel et une srie dautres documents annexs la loi des finances. Elle doit donner au Parlement et aux citoyens une image complte de la politique budgtaire et prsenter les lments permettant den examiner le bien fond. Elle devrait comprendre, entre autres documents : des informations dtailles sur les recettes et les dpenses projetes et leur comparaison avec les rsultats prcdents et le budget de lanne en cours ;

[15] La plupart des pays de lOCDE et le Maroc, depuis 2005, annexent leur loi de finances un rapport sur les dpenses fiscales.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

une prsentation du contexte macroconomique, des hypothses macroconomiques et de la politique budgtaire globale donnes par un TOFE prvisionnel (cf. section 3.1 ) ; une prsentation de lallocation intersectorielle et intrasectorielle des ressources et une analyse des changements apports cette allocation par rapport aux annes prcdentes et leur cohrence avec les stratgies nationales et sectorielles ;

Encadr

Les informations inclure dans la documentation budgtaire, daprs lindicateur n6 du PEFA

Outre les informations dtailles sur les recettes et les dpenses, la documentation budgtaire annuelle doit inclure les informations suivantes : 1. 2. les hypothses macroconomiques, comprenant au moins les estimations de croissance totale, et les taux dinflation et de change ; le dficit budgtaire, dfini selon les normes du manuel des statistiques de finances publiques (MSFP) du FMI, ou toute autre norme internationalement reconnue ; le financement du dficit, y compris la description de la composition prvue ; le stock de la dette, y compris des informations dtailles au moins pour le dbut de lexercice en cours ; les avoirs financiers, y compris des informations dtailles au moins pour le dbut de lanne en cours ; ltat dexcution du budget au titre de lexercice prcdent, prsent selon le mme format que la proposition de budget ; le budget de lexercice en cours (soit la loi de finances rectificative, soit le rsultat estim) prsent sous le mme format que la proposition de budget ; le rsum des donnes sur le budget pour les recettes publiques et les dpenses selon les principales rubriques des classifications utilises, y compris des donnes pour lexercice en cours et lexercice prcdent ; lexplication des consquences des nouvelles initiatives des pouvoirs publics sur le budget, assorties des estimations de limpact budgtaire des principales modifications de la politique fiscale et douanire et/ou de certaines modifications majeures des programmes de dpense.

3. 4. 5. 6. 7. 8.

9.

Source : PEFA, 2005.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

2. Le cadre de la gestion budgtaire

un rapport sur les relations financires avec les collectivits locales ; divers documents, ventuellement prsents sparment de cette documentation budgtaire, sur des points cls de la politique des finances publiques tels quun rapport sur la dette publique, un rapport sur la situation financire des entreprises dtat, une analyse des dpenses fiscales et une analyse des risques budgtaires. Les documents budgtaires peuvent aussi comprendre un cadre des dpenses moyen terme (CDMT, cf. section 3.1 ) et des documents sur la performance attendue, appels en France projet annuel de performance (cf. section 2.3), ces deux types de document formant dans certains pays un document unique. Les hypothses macroconomiques et le TOFE prvisionnel sont quelquefois prsentes dans un document appel budget conomique . Ces budgets conomiques devraient, idalement, couvrir une priode dau moins trois ans en projection. Paralllement, linformation sur le budget des fonds de scurit sociale devrait tre disponible. Lencadr 2 liste les lments dinformation relatifs ladministration centrale, qui sont jugs les plus importants par le cadre de mesure de la performance de la GFP de linitiative PEFA, dit cadre PEFA . Concernant la dette publique, il est en gnral souhaitable de produire des rapports trimestriels donnant lvolution du service et de lencours de la dette, et un rapport annuel fournissant des analyses complmentaires. Ces rapports doivent couvrir lensemble de la dette publique, directe et garantie, intrieure et extrieure et distinguer ces diffrentes catgories. Le rapport sur la dette, ou un rapport spcifique, devrait comprendre des analyses sur les risques budgtaires. Une information sur lexcution financire du budget en cours dexcution doit tre rgulirement produite durant lanne. Certains pays, dont lAfrique du Sud, prsentent vers le sixime ou septime mois de lexercice budgtaire une revue du budget miparcours et une note dorientation pour le budget de lanne suivante comprenant notamment : (i) un tat dexcution du budget de lanne en cours ; (ii) une analyse des perspectives conomiques et financires moyen terme ; (iii) un CDMT global (cf. section 3.1) ; (iv) une loi de finances rectificative. La directive de lUEMOA 06/2009/CM stipule quau plus tard, partir de 2017, un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle doit tre publi et soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement, avant la fin du deuxime trimestre de lanne. Linformation en fin danne comprend, entre autres documents, le projet de loi de rglement et, ventuellement, des rapports sur les rsultats atteints en matire de performance, appels en France rapport annuel de performance (cf. section 2.3). Avant que le projet de loi de rglement soit prt, une information financire provisoire

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Schma

Les principaux acteurs dans la GFP au sein de lexcutif (illustratif seulement)


Ministre des Finances
Cabinet du Ministre

Cabinet du Premier ministre

Ministre

Ministre du Plan
Services communs

Inspection gnrale des Finances

Secrtaire gnral
Direction de la prvision (1)

Banque centrale

Ministre sectoriel Direction gnrale du budget (DGB) Ministre


Inspection Secrtaire gnral Direction des affaires administratives et financires Direction des tudes et de la planification Direction des ressources humaines Directions techniques et rgionales Gestionnaires de crdit Personne responsable des marchs publics Prparation et excution du budget Direction de la paye (solde) (2) Contrle financier (2)

Direction gnrale du Trsor et de la Comptabilit publique (DGTCP)


Direction de la comptabilit publique (2) Direction du Trsor Direction de la dette (2)

Rgies financires
Direction gnrale des impts Direction gnrale de la douane

Agence de rgulation des marchs publics

DG des marchs publics

(1) peut faire partie de la DGB (2) peuvent tre des directions gnrales spares (3) divers modles d'organisation par fonction/secteur ; par nature de la dpense ; en sparant la prparation de l'excution

Source : auteur.

sur lexcution du budget doit tre publie. Certains pays publient des rapports sur lavancement physique des projets dinvestissement. De plus en plus, des rapports spciaux sont produits la demande des bailleurs de fonds dans le cadre des aides projets, programmes ou sectorielles. Ces dispositions ne sont pas systmatiquement coordonnes avec la production de rapports, qui peuvent tre exigs par ailleurs par les autorits nationales. La multiplication du nombre de rapports seffectue quelquefois au dtriment de la recherche de leur qualit.

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

2. Le cadre de la gestion budgtaire

2.1.3. Les acteurs et lorganisation de la gestion budgtaire au sein de lexcutif


Cette sous-section examine, par groupe dactivits, certaines des dispositions organisationnelles pour la gestion budgtaire, qui varient dun pays lautre. Le schma 4 prsente, titre purement illustratif, les principaux acteurs. Les commentaires visent donner un aperu gnral de ces dispositions, sans dcrire une situation particulire.

Prvisions macroconomiques et financires


Les activits de prvision macroconomiques et financires impliquent : la direction charge des prvisions du ministre des Finances et, lorsquils existent, les services de prvisions des rgies financires ; la Banque centrale responsable de la gestion montaire et du suivi de la balance des paiements ; ventuellement, les services chargs des prvisions macroconomiques au sein du ministre du Plan, lorsque ces prvisions ne relvent pas des comptences de la direction charge des prvisions du ministre des Finances ou lorsque les comptences en la matire sont partages.

Programmation et budgtisation
Au sein du ministre des Finances, une direction, souvent appele direction gnrale du budget (DGB), assure, entre autres fonctions, la formulation du budget. Elle peut aussi exercer les fonctions macroconomiques prsentes supra et des fonctions dans lexcution des dpenses. Par ailleurs, ses comptences en matire de prparation du budget dinvestissement peuvent tre partages avec le ministre du Plan ou avec une direction charge des investissements au sein du ministre des Finances. En excluant des activits spcifiques telles que le contrle financier et la gestion de la paye, les modles dorganisations des activits de la DGB directement lies la prparation et lexcution du budget comportent, schmatiquement, les variantes suivantes : (i) une direction charge du budget de fonctionnement, une autre du budget dinvestissement ; (ii) une direction charge de la prparation du budget et une autre de lexcution ; (iii) la DGB est organise par fonction ou secteur. Cette dernire variante pourrait avoir lavantage de favoriser le dialogue sur les politiques publiques avec les ministres sectoriels, si le contexte politique le permet. Le schma 5 prsente un organigramme de DGB organise par fonction.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Au sein des ministres sectoriels, dans un des schmas les plus frquents, la direction charge des affaires administratives et financires (DAAF) est charge de la prparation du budget, en collaboration avec la direction des ressources humaines (DRH) et avec la direction responsable de la planification, qui est souvent charge du budget dinvestissement. Le degr de participation des directions techniques et des directions rgionales la prparation du budget est trs variable. La mise en place dune gestion sur la base du programme devrait faire apparatre un nouvel acteur : le responsable de programme.

Schma
Divisions Dveloppement humain

Exemple dune DGB organise de manire fonctionnelle


Direction gnrale du budget (DGB)

Developpement de l'action conomique et sociale

Dveloppement administratif et rgulation

Dveloppement des infrastructures

Synthse budgtaire

Directions ducation, formation et recherche scientifique


Secteurs socio-culturels

Habitat

Secteurs de souverainet

Transports, tlcommunications et travaux publics Ressources en eau

laboration du budget

Transferts sociaux et protection sociale

Institutions nationales et administrations de rgulation

Rglementation budgtaire et contrle pralable de la dpense

Action conomique

Amnagement du territoire, environnement et programmes dconcentrs

Modernisation des systmes budgtaires

Source : adapt du Journal officiel de la Rpublique algrienne du 2 dcembre 2007.

Lexcution budgtaire
Le ministre des Finances est responsable de la supervision de lexcution budgtaire. Cette tche comporte, entre autres, un suivi de lexcution budgtaire, la facult deffectuer une rgulation budgtaire par le biais de la rgulation des engagements et de plans de trsorerie, la prparation des lois de finances rectificatives et des contrles sur les oprations des ministres et sur les mouvements de crdit. Dans les pays francophones, le ministre des Finances effectue un contrle a priori des oprations individuelles effectues par les ministres sectoriels diverses tapes du circuit de la dpense. Ces contrles sont effectus par les services du contrle financier, le Trsor et, quelquefois, un service du ministre des Finances charg de lordonnancement. Ils sont prsents plus en dtail dans la section 3.2. Plus rarement,

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

le ministre du Plan peut aussi procder des contrles a priori de lexcution des dpenses dinvestissement. Au sein des ministres sectoriels, il peut tre distingu plusieurs variantes infra examines. La gestion de la paye des fonctionnaires est le plus souvent assure par une direction (ou un service) du ministre des Finances dite, en Afrique subsaharienne, direction (ou service) de la solde . Le ministre de la Fonction publique intervient souvent dans les recrutements et les avancements. Les comptences respectives des structures mises en place ces dernires annes pour la gestion des passations des marchs publics sont examines dans la sous-section 3.2.7.

La fonction Trsor
Bien quil nexiste pas de dfinition universelle, la fonction Trsor correspond en gnral aux tches lies la gestion des flux financiers, des encaisses, des actifs financiers, des passifs et la centralisation comptable (cf. Ter-Minassian et al ., 1995). Dans les pays francophones, cette fonction comprend, aussi, des contrles comptables pralables au paiement des dpenses (cf. section 3.2). Ces activits sont exerces selon les pays par une seule direction gnrale du ministre des Finances, la direction gnrale du Trsor et de la Comptabilit publique ou par plusieurs directions gnrales ou, pour la gestion de la dette, par un tablissement public (la Caisse damortissement). La direction charge de la comptabilit publique est souvent charge du rseau des paieries. Dans de trs rares situations, une direction du Trsor peut exercer des fonctions gnralement dvolues dautres directions comme le contrle des liquidations ou lordonnancement des dpenses. Dans le prsent ouvrage le terme Trsor dsigne la ou les structures exerant les activits relevant de la fonction Trsor dfinie ici.

La gestion budgtaire au niveau dconcentr


Le ministre de Finances et les ministres sectoriels disposent de directions territoriales assurant la gestion budgtaire dans les rgions. Toutefois, ces directions peuvent tre ingalement rparties sur le territoire, et elles ne disposent pas toutes de moyens adquats pour remplir leurs tches. Cet aspect joint la centralisation de certains contrles peut considrablement alourdir la gestion budgtaire [16]. Par ailleurs, le reprsentant du ministre de lIntrieur (prfet, gouverneur, etc.) est souvent ordonnateur des dpenses dans le territoire sous sa comptence et peut, dans certains pays, simpliquer fortement dans lexcution du budget.

[16] Dans certains pays, des gestionnaires peuvent devoir effectuer des trajets de plusieurs heures pour obtenir des services du ministre des Finances le visa pralable lengagement dune dpense.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Les contrles a posteriori et laudit interne


Les contrles a posteriori sont exercs par les inspections, qui comprennent linspection gnrale des finances (IGF), les inspections gnrales des services (IGS) et le contrle ou inspection gnrale dtat (IGE). Laudit interne tel que dfini par les standards internationaux est quasi inexistant dans les pays africains francophones (cf. section 3.2).

2.1.4. Points dattention


Les questions suivantes doivent retenir lattention lors de lexamen du cadre lgislatif et de la couverture du budget : Cadre lgislatif et rglementaire : - Est-ce que les procdures de prsentation au Parlement des projets de budget et de loi de rglement sont clairement dfinies dans la LRLF ? Le rle du Parlement dans lexamen du projet du budget et le contrle de lexcution budgtaire est-il clairement dfini ? Est-ce que les dispositions de la LRLF sont appliques ? - Quels CP sont limitatifs et valuatifs au regard de la LRLF ? Quelle est la pratique ? - Est-ce que la LRLF contient des dispositions sur les AE ? Sont-elles appliques ? - Quels sont les pouvoirs respectifs du ministre des Finances et des ministres sectoriels tels que dfinis dans le cadre lgislatif et rglementaire ? Quels sontils dans la pratique ? - Dans quels textes est dfini le rgime de sanctions ? Est-il adapt la nature de la faute ? Comment est-il appliqu ? Couverture du budget : - Est-ce que les ressources propres et les dpenses sur ressources propres des tablissements publics non marchands, comptes spciaux du Trsor et autres entits administratives autonomes sont prsentes dans les documents budgtaires ? Sont-elles inscrites dans ces documents pour information ou pour tre soumises au vote du Parlement ? - Quelle est approximativement limportance des dpenses de ladministration publique centrale, hors fonds de scurit sociale, ne figurant pas dans les documents budgtaires ? - Comment sont rapportes les oprations des fonds de scurit sociale ?

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Documents budgtaire s et rapports : - Est-ce que les documents budgtaires remplissent les critres rappels dans lencadr 1 ? - Quelle est linformation financire disponible sur les administrations infranationales ? Quelle est linformation financire disponible sur les entreprises dtat ? - Quels sont les rapports sur la dette publique ? Les questions relatives aux projets annuels de performance, rapport annuel de performance et CDMT, sont traites dans les sections 2.3 et 3.1 . Les points dattention relatifs la rpartition des responsabilits dans la GDP sont prsents lors de lexamen du cycle de la dpense, dans les sections pertinentes.

2.2. La classification des dpenses budgtaires


Il convient de distinguer : (i) le plan comptable de ltat qui classe, aprs leur ralisation, les oprations et vnements financiers selon leur nature conomique, juridique, ou comptable ; (ii) le systme de classification des dpenses qui traite les seules oprations budgtaires et qui est utilis pour les prvisions et le suivi des oprations budgtaires. Cette section traite de la classification des dpenses budgtaires. Le plan comptable de ltat est examin dans la section 3.3.

2.2.1. Fonctions et caractristiques


Un systme de classification des dpenses budgtaires fournit un cadre normatif pour la formulation des politiques publiques, lanalyse du budget et la gestion budgtaire courante. Il permet de dfinir le champ de lautorisation parlementaire. Il doit aussi permettre de produire des rapports analytiques conformes aux standards internationaux.

Les standards internationaux pour la production de rapports analytiques


Les standards internationaux pour la production de rapports analytiques comprennent : la classification conomique des dpenses et la classification des recettes et oprations de financement dfinies dans la version de 2001 du manuel des statistiques de finances publiques du FMI (MSFP 2001) ; la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP)[17] des Nations unies (1999), qui est une classification par objectifs socio-conomiques.
[17] Les expressions anglaises pour MSFP et CFAP sont respectivement Government Finance Statistics Manual (GFSM) et Classification of Functions of Government (COFOG).

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

La classification conomique du MSFP 2001 est utilise pour lanalyse des effets macroconomiques du budget et la prparation du TOFE. Ce manuel a adopt les concepts de la comptabilit dexercice, qui est la comptabilit de lentreprise (cf. section 3.3). Toutefois, pour lanalyse macroconomique, il nest pas ncessaire de disposer des lments propres la comptabilit dexercice, tels que lamortissement des actifs physiques. Ces lments ne figurent dailleurs pas pour linstant dans les TOFE prpars dans le cadre des programmes financiers appuys par le FMI. La CFAP est utilise pour effectuer des comparaisons internationales et historiques, analyser et formuler les politiques budgtaires et prparer les comptes nationaux[18]. Elle est stable et indpendante de la structure administrative. Elle comporte trois niveaux de dtail : divisions, groupes et classes. Le tableau 2 prsente pour la division enseignement les groupes et classes de la CFAP. Le tableau 3 prsente un tableau matriciel croisant la CFAP avec la classification conomique de MSFP 2001. Ce type de tableau facilite lanalyse du budget[19].

Tableau

CFAP divisions, groupes et classes - Exemple : division Enseignement

Division Groupe Classe 9 9.1. 9.1.1 9.1.2 9.2.1 9.2.2 9.3.0 9.4.1 9.4.2 9.5.0 9.6.0 9.7.0 9.8.0 Enseignement Enseignement prlmentaire et primaire Enseignement prlmentaire Enseignement primaire Enseignement secondaire Premier cycle de l'enseignement secondaire Deuxime cycle de l'enseignement secondaire Enseignement postsecondaire non suprieur Enseignement suprieur Enseignement suprieur non doctoral Enseignement suprieur doctoral Enseignement non dfini par niveau Services annexes l'enseignement R & D dans le domaine de l'enseignement Enseignement non class ailleurs

9.2.

9.3. 9.4.

9.5. 9.6. 9.7. 9.8.


Source : Nations unies, 1999.

[18] La CFAP permet de distinguer les services collectifs et les services individuels fournis par les administrations publiques. [19] La directive 06/2009/CM de lUEMOA prconise la prsentation avec la loi de Finances de plusieurs tableaux matriciels, dont le tableau 3 cit.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Dans certains pays, la CFAP est un segment de la nomenclature budgtaire utilise dans la gestion courante. Toutefois, la mise en place de la CFAP peut aussi seffectuer en tablissant une table de correspondance entre la CFAP et les lignes budgtaires, condition que la classification administrative, prsente ici, soit dtaille de manire approprie[20].

Tableau

Analyse croise fonctionnelle et conomique du budget


Transferts aux collectivits territoriales Btiments et ouvrages de gnie civil Acquisition d'actifs non financiers

Machines et quipement

Prestations sociales

Autres charges

Classification conomique (1)

Utilisation des biens et services

Rmunration des salaris

Subventions

Intrts

Fonctions (2) Services gnraux des administrations publiques Dfense Ordre et scurit publics Affaires conomiques Protection de l'environnement Logement et quipements collectifs Sant Loisirs, culture et culte ducation Protection sociale TOTAL

(1) Principales catgories de MSFP 2001, amortissement des actifs physiques exclus (2) Division (premier niveau) de la CFAP Source : adapt de FMI, 2001.

[20] MSFP 2001 note propos du classement des dpenses selon la CFAP : Les postes classs devraient en principe tre renseigns partir de chaque catgorie de transactions Toutefois, pour la plupart des dpenses, cette approche nest pas en gnral possible. Il est alors prfrable deffectuer la classification partir de critres administratifs selon les fonctions des organismes. (FMI, 2001).

Autres

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Les classifications des dpenses utilises pour la gestion courante


La nomenclature des dpenses budgtaires utilise dans la gestion budgtaire comprend diffrents segments, ou classifications lmentaires, qui remplissent chacun des besoins spcifiques pour lanalyse ou pour le contrle. Lapproche budgtaire dtermine limportance respective de ces segments et leur mode dutilisation. Toutefois, quelle que soit lapproche budgtaire, une classification administrative, une classification par nature conomique et une classification des sources de financement sont toujours ncessaires. La nomenclature des dpenses peut comprendre les classifications lmentaires suivantes : une classification administrative (par exemple, ministre, direction, service), qui sert la gestion courante et permet didentifier les responsabilits dans la gestion budgtaire et les services destinataires des crdits ; une classification par nature, en principe, conomique (par exemple, dpenses de personnel et consommation dlectricit), qui est utilise pour les contrles courants et lanalyse conomique du budget ; une classification par type de source de financement et de fonds (financement intrieur, prt-projet, don-projet, fonds spciaux, etc.), qui sert la gestion courante et lanalyse macroconomique ; ventuellement, la CFAP ; ventuellement, une classification programmatique, qui sert la formulation des politiques budgtaires, au suivi de la performance et la redevabilit ; toute autre classification juge ncessaire pour lanalyse (par exemple, une classification rgionale). Chacune de ces classifications doit couvrir lensemble des dpenses budgtaires. Pour faciliter lanalyse et les traitements informatiques, ces classifications doivent tre non redondantes et homognes. Par exemple, une classification par nature conomique ne devrait pas comprendre dlments relevant de la destination de la dpense. Les classifications des dpenses comprennent diffrents niveaux. Par exemple, la classification administrative peut comprendre les niveaux suivants : (1) ministre ; (2) direction gnrale ; (3) direction ; (4) service ou unit oprationnelle. Un projet dinvestissement peut tre considr comme tant le dernier niveau dune classification administrative ou dune classification programmatique. Pour permettre les analyses et projections macroconomiques et financires, la classification par nature doit tre compatible avec la classification conomique de

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AFD / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / Aot 2010

2. Le cadre de la gestion budgtaire

MSFP 2001, hors lments spcifiques la comptabilit dexercice. Pour faciliter la passation des critures et par souci de transparence, elle doit tre identique la nomenclature des comptes du plan comptable de ltat couvrant les oprations budgtaires [21], au minimum son niveau de dtail le plus lev. Le tableau 4 prsente un extrait dune classification par nature conomique, commune au budget et au plan comptable, et sa correspondance avec la classification de MSFP 2001. Un programme regroupe les dpenses ayant les mmes finalits indpendamment de leur nature conomique ou de leur source de financement. Selon la dfinition de la LOLF franaise de 2001, un programme est un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auxquels sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation . Programmes et fonctions sont des concepts voisins mais, la diffrence de la CFAP qui est universelle, la classification programmatique doit tenir compte des politiques publiques propres au pays et de son contexte administratif. Lorsque le terme programme fait rfrence un segment du systme de classification budgtaire, lensemble des programmes constitue un recouvrement complet du budget de tous les ministres[22]. Cette approche pour dfinir le programme diffre de celle adopte dans la gestion des projets et des aides extrieures, selon laquelle un programme est un ensemble doprations bien dfinies, sans que tout le budget dun ministre soit ncessairement structur en programmes. La classification programmatique du budget dun ministre peut comprendre plusieurs niveaux : le programme (par exemple, programme enseignement primaire, soins de sant de base, etc.) ; le sous-programme (action dans le budget franais ), qui correspond un ou des objectifs spcifiques du programme ou une division administrative du ministre concern, responsable de la mise en uvre dun segment du programme ; lactivit, qui est le niveau oprationnel et fournit des prestations ou des produits dtermins .

[21] Cest le cas dans les pays de lUEMOA et Madagascar, mais pas dans tous les pays francophones. [22] Pour les pouvoirs publics (Prsidence, assembles parlementaires, Conseil constitutionnel et Cour de justice de la Rpublique) la LOLF franaise de 2001 parle de dotation au lieu de programme.

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6023 62 621 6211 6212 6213 626 6261 6262 6263 6264 6265 6268 Frais postaux Redevances tlphoniques Redevances tlphoniques mobiles Internet Tlex Autres Entretien de vhicules Poste et tlcommunications Entretien de btiments Entretien des autres infrastructures Entretien et maintenance

Personnel membre des Institutions ACHATS DE SERVICES ET CHARGES PERMANENTES

6061

Cotisations la CNAPS

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Source : Ministre des Finances et du Budget. Madagascar.

Contributions sociales effectives

Utilisation des biens et services

6062

Cotisations caisse de retraites civiles et militaires

Salaires et traitement en espces

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MSFP 61 611 6111 6112 6113 6114 6115 6116 Instruments spcialiss Petits outillages et fournitures d'atelier Consommables informatiques Produits, petits matriels et menues dpenses d'entretien Imprims, cachets et documents administratifs Fournitures et articles de bureau Achats de biens de fonctionnement gnral ACHATS DE BIENS MSFP

Tableau

Extrait d'une nomenclature par nature conomique, commune au budget et au plan comptable de ltat

60

CHARGES DE PERSONNEL

601

Salaires et accessoires

6011

Personnel permanent

6012

Personnel non permanent

2. Le cadre de la gestion budgtaire

6013

Personnel membre des Institutions

602

Indemnits lies la solde

6021

Personnel permanent

6022

Personnel non permanent

2. Le cadre de la gestion budgtaire

Dans le budget franais, les programmes sont regroups en mission. La mission correspond une grande politique publique et peut couvrir plusieurs ministres [23]. La dmarche suivre pour structurer le budget en programmes est examine la section 2.3.

Nomenclature des dpenses et gestion budgtaire


Une nomenclature des dpenses comprend en gnral une classification par nature, une classification administrative et une classification des sources de financement. Lorsquune approche oriente vers la performance est dveloppe, la nomenclature budgtaire comprend souvent une classification programmatique, en plus des segments prcdents. Le prsent ouvrage qualifie alors lapproche budgtaire de programmatique . La nomenclature budgtaire est organise selon diffrents niveaux correspondant un niveau dune classification lmentaire ou la combinaison de niveaux de plusieurs classifications lmentaires. Par exemple, les nomenclatures budgtaires traditionnelles comprennent souvent les niveaux suivants : le titre, qui est le plus haut niveau de la classification par nature et correspond en principe de grande catgories conomiques (dpenses de personnel, de transfert, dinvestissement, etc.) ; la section, qui est le ministre ; le chapitre, qui est un croisement dun groupe de services du ministre avec le titre (par exemple, un chapitre peut tre : crdits de personnel de la direction des routes ) ; larticle et le paragraphe, qui dtaillent la classification par nature ou, quelquefois, la classification administrative. La combinaison des diffrents segments de la nomenclature budgtaire et le degr de dtail auquel sopre cette combinaison permet de dfinir les diffrents niveaux de gestion du budget : lunit de vote, qui est le niveau auquel le budget est vot. Selon les pays, cette unit peut correspondre au ministre, au chapitre, au programme ou la mission (en France) ; lunit de spcialisation budgtaire, qui dlimite le primtre de lautorisation du Parlement ;
[23] En France, le budget est vot par mission, mais la gestion budgtaire seffectue essentiellement au niveau du programme. La directive 06/2009/CM de lUEMOA na pas retenu le concept de mission, ce qui a lavantage de concentrer les efforts des administrations sur la mise en place et la gestion des programmes.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

les domaines respectifs de responsabilit des acteurs de lexcutif, notamment pour les contrles internes (cf. section 3.2). La prsence ou non dune classification programmatique ne suffit pas dfinir lapproche budgtaire. Celle-ci dpend, entre autres, de la dfinition de lunit de spcialisation budgtaire, du degr de dtail auquel sexercent les contrles internes au sein de lexcutif et du degr de dveloppement des outils de gestion, prsents la section 2.3. Dans les systmes budgtaires traditionnels axs sur le contrle des moyens, lunit de spcialisation budgtaire est souvent un croisement dun niveau de la classification administrative et dun niveau de la classification par nature (le chapitre). Dans une approche programmatique lunit de spcialisation budgtaire est le programme. Toutefois, des rgles additionnelles limitent la facult de lexcutif deffectuer des virements entre nature de la dpense au sein dun mme programme. Selon le pays, des rgles de fongibilit asymtrique visent protger linvestissement, prvenir

Schma

Approches budgtaires et nomenclature budgtaire Illustration simplifie


Approche programmatique Section : ministre Programme (4)

Approche traditionnelle Titre (1) Vote (2), (3) Spcialisation budgtaire Section : titre-ministre Chapitre : titre-service

Contrles interne, suivi rapports analytiques

Classification conomique - article (compte principal du plan comptable) (5) - paragraphe (compte divisionnaire du plan comptable) (6) Classification par source de financement Classification fonctionnelle (CFAP) - division - groupe - classe

Classification administrative - section (ministre) - chapitre (services)

(1) grande nature de la dpense : dpenses de personnel, de fonctionnement, etc. (2) unit de vote selon l'approche traditionnelle : voir tableau 2.1 (3) unit de vote selon l'approche programmatique : ministre (Cameroun et Madagascar) ; programme (directive 06/2009/CM de l'UEMOA) ; mission (France) (4) sous rserve des rgles de fongilit asymtrique (cf. encadr 3.1) (5) exemple : achats de biens, acquisitions de service, etc. (6) exemple : eau-lectricit, loyer et charges locatives
Source : auteur.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Encadr

Unit de spcialisation budgtaire et rgles de fongibilit

Approche traditionnelle Directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances : - les crdits sont spcialiss par chapitre, groupant les dpenses selon leur nature ou leur destination ; - les virements conduisent modifier la nature de la dpense prvue par la loi de finances. Ils peuvent tre autoriss par dcret sous rserve d'intervenir l'intrieur du mme titre du budget d'un mme ministre et d'tre maintenus dans la limite du dixime de la dotation de chacun des chapitres intresss. Approche programmatique Les crdits sont spcialiss par programme, mais les rgles concernant les virements de crdit entre programmes varient dun pays lautre : LOLF franaise de 2001 : - le montant cumul, au cours d'une mme anne, des crdits ayant fait l'objet de virements, ne peut excder 2 % des crdits initiaux de chacun des programmes concerns ; - aucun virement ne peut tre effectu au profit du titre des dpenses de personnel. UEMOA : Directive 06/2009/CM : - lintrieur dun mme programme, les ordonnateurs ne peuvent pas effectuer des mouvements des crdits augmentant les crdits de personnel ou diminuant les crdits dinvestissement ; - le montant annuel cumul des virements et transferts affectant un programme ne peut dpasser 10 % des crdits vots de ce programme. Cameroun : loi n 2007/006 du 26/12/ 2007 portant rgime financier de ltat : - aucun mouvement de crdits ne peut tre effectu partir des dpenses de personnel au profit dune dpense dune autre nature ; - le montant cumul, au cours dune mme anne, des crdits ayant fait lobjet de virements, ne doit pas dpasser 5 % des crdits ouverts par la loi de finances de lanne pour chacune des sections (divisions de la CFAP).

Source : compilation de lauteur.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

toute croissance des dpenses de personnel, ou au contraire protger les crdits affects aux dpenses de personnel pour viter des arrirs sur ces dpenses juges invitables. Le schma 6 compare lorganisation dune nomenclature budgtaire traditionnelle une nomenclature budgtaire comprenant une classification programmatique nayant quun seul niveau (le programme). Lencadr 3 prsente des exemples de dfinition des units de spcialisation budgtaire et de rgles de gestion de ces units [24]. La rpartition des responsabilits au sein de lexcutif pour les mouvements de crdits entre units de spcialisation budgtaire et au sein de ces units sont examins en section 3.2.

Relations entre segments du systme de classification budgtaire


Les relations entre segments du systme de classification budgtaire sont illustres par le schma 7. chaque lment de la classification par nature il doit tre possible dassocier un et un seul lment de classification conomique de MSFP 2001.

Schma

Relations entre classifications des dpenses budgtaires


Classifications analytiques

Classifications pour la gestion budgtaire courante

ADMINISTRATIVE
Ministre
ducation nationale

PROGRAMME

CFAP
Division
Enseignement

Programme
Ens. secondaire

Groupe
Ens. secondaire

Direction
Ens. secondaire

S/programme
Enseignement en lyce

Classe
2e cycle secondaire

Service,tab.pub,
Lyce

Activit
Entretien du lyce

NATURE conomique
lectricit

ECONOMIQUE Manuel SFP


Biens et services

Source de

FINANCEMENT
Financement intrieur

AUTRES
Source : adapt de Schiavo-Campo et Tommasi., 1999.

[24] Par souci de simplification, les rgles prsentes dans cet encadr ne concernent que les virements de crdit. Les LRLF distinguent, en gnral, virements et transferts de crdit, ces derniers concernant dans les LRLF traditionnelles un changement de la destination des crdits.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Classification administrative, programmatique et fonctionnelle sont des classifications par destination. Conformment la dfinition donne, le programme est une division dun ministre. Toutefois, au sein dun ministre il ne correspond pas ncessairement la structure administrative. De mme, bien que les notions de fonction et programme soient voisines, la structure programmatique ne correspond pas ncessairement la nomenclature fonctionnelle. Souvent, les units administratives de base sont monofonctionnelles, mais il peut y avoir des exceptions. Lactivit pourrait permettre dtablir une correspondance entre les classifications administrative, programmatique et fonctionnelle, mais cela dpend du degr de dtail auquel elle est dfinie.

2.2.2. Faiblesses frquentes et pistes pour des amliorations


Faiblesses frquentes
Les classifications conomique et administrative des dpenses prsentent des faiblesses qui doivent tre rsolues quelle que soit lapproche budgtaire. Dans certains pays, la classification par nature est hybride, mlangeant nature conomique et destination de la dpense (par exemple, achat de matriel roulant pour la direction X ). Elle peut ntre compatible ni avec la nomenclature des comptes du plan comptable de ltat relatifs aux oprations budgtaires, ni avec la classification conomique de MSFP 2001. Dans les pays dpendant de laide, environ le tiers des crdits du titre investissement couvre des dpenses courantes (telles que achats de mdicament, recrutement denseignants, etc.). Nanmoins, les dpenses en capital sont le plus souvent assimiles aux dpenses du titre investissement , ce qui conduit surestimer linvestissement stricto-sensu [25]. Dans plusieurs pays, la nomenclature par nature dtaille du budget (par exemple, les paragraphes) et les comptes du plan comptable de ltat pourraient, en thorie, permettre de disposer dune ventilation conomique des dpenses budgtaires. Toutefois, les donnes sont rarement exploitables ce niveau de dtail, notamment en ce qui concerne les dpenses sur aides projet. La classification administrative est le reflet des modes de gestion budgtaire, ce qui explique quil soit frquent que les dpenses de personnel, de biens et services et dinvestissement soient prsentes dans le budget selon des formats diffrents [26]. De
[25] Dans la comptabilit nationale et dans MSFP 2001, linvestissement correspond aux acquisitions d'actifs fixes utiliss dans un processus de production pendant au moins un an. [26] Par exemple, les crdits en biens et services peuvent tre dtaills par direction, les dpenses de personnel prsentes globalement par ministre, sans tre dtailles par direction, et les dpenses dinvestissement regroupes au sein dune direction charge des projets dinvestissement ou dans un chapitre gr par le secrtaire gnral du ministre.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

plus, certaines dpenses des ministres peuvent tre inscrites dans une section charges communes du budget, qui est gre directement par le ministre des Finances. Ce caractre htroclite des classifications administratives rend trs difficile lanalyse des politiques budgtaires. Cest une des difficults auxquelles se heurtent les pays qui essaient de mettre en place une classification fonctionnelle ou dtablir des tables de passage entre classification administrative et classification programmatique.

Pistes pour amliorer un systme de classification budgtaire


La premire tape pour lamlioration dun systme de classification des dpenses devrait tre la mise en place dune nomenclature par nature compatible avec MSFP 2001 et conforme au plan comptable. Cette tape a t franchie dans une majorit de pays francophones, mais pas dans tous. Ensuite, il conviendrait dexaminer comment produire des rapports financiers distinguant correctement les dpenses en capital et les dpenses courantes, conformment aux standards de la comptabilit nationale. La production dtats prsentant les dpenses par fonction de la CFAP [27], au moins au niveau du groupe (deuxime niveau de la CFAP, cf. tableau 2), facilite lanalyse de la politique budgtaire. cette fin, il convient : soit (i) de mettre en place la CFAP dans la nomenclature budgtaire utilise pour la gestion courante, ce qui ncessite de revoir les codifications des pices administratives, comme les titres dengagement et dordonnancement ; soit (ii) dtablir une table de passage entre la CFAP et les lignes budgtaires. Pour les dpenses de biens et services, si la classification administrative est suffisamment dtaille cette table de passage peut tre tablie relativement facilement, quelques exceptions prs. Pour les transferts et les projets dinvestissement une analyse au cas par cas peut tre ncessaire, mais cela ne pose pas non plus de difficults majeures. En revanche, dans beaucoup de pays francophones, il est difficile de classer les dpenses de personnel par fonction de faon fiable, du fait de leur mode de gestion centralise et de labsence ou du peu de fiabilit de la classification des personnels par service dans les fichiers de la paye. Ainsi, plusieurs pays ne disposent pas de donnes fiables sur la rpartition des enseignants entre les diffrents niveaux denseignement et entre lenseignement et les tches administratives. Si cette reclassification fonctionnelle des dpenses ne peut pas tre effectue, il nest pas non plus possible dtablir une classification par programmes fonde sur des donnes fiables. Les aspects lis ltablissement dune classification programmatique sont examins en section 2.3.
[27] Ou dune classification fonctionnelle voisine de la CFAP. Il peut tre jug utile de dtailler la classe agriculture de la CFAP en sousclasses. Des adaptions de la CFAP pour le secteur de la sant peuvent savrer ncessaire. La CFAP classe dans deux groupes diffrents la mdecine ambulatoire et les services hospitaliers, quil est difficile de sparer dans le budget d'un hpital. Par contre, elle nisole pas les services des centres de soins de sant de base.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

2.2.3. Points particuliers


Les classifications par activits
Le suivi des activits est un lment essentiel du suivi de la mise en uvre du budget et de lefficience. Lactivit en termes budgtaires peut correspondre pour les dpenses dinvestissement au projet ou des groupes de projets similaires, et pour les dpenses courantes au groupe dactivits dun service ou dune unit de base dont le budget peut tre identifi et suivi. La recherche de lefficience conduit suivre des indicateurs physiques dactivits ou de produits (Combien de visites dcoles ont t effectues par les inspecteurs de lensei gnement primaire ?) Des estimations des cots unitaires des activits par bnficiaire sont utiles pour la programmation des dpenses. Toutefois, ces suivis et estimations nimpliquent pas que le budget courant de chaque service soit divis par activits, chaque activit disposant alors de son propre budget. Cela ncessiterait le recours des mthodes de comptabilit analytique pour rpartir les dpenses de personnel et les frais gnraux par activits. Les agences publiques des pays dvelopps et les organisations internationales tiennent des comptabilits dactivits dtailles. Nanmoins, ce qui est possible dans des institutions disposant des moyens adquats, ne lest pas dans un pays o les ressources sont beaucoup plus rares. Certains pays africains prparent des plans de travail annuel (appels aussi plans oprationnels ) excessivement dtaills, les activits de ces plans tant soit des activits stricto sensu , soit la mise disposition de moyens. Cafferini et Pierrel (2009) remarquent quau Niger, 7 275 activits avaient t programmes en 2007 dans le secteur de la sant, ce qui conduit parpiller inefficacement les efforts de suivi, au dtriment du travail oprationnel. Ils notent aussi que le ministre de lducation nigrien indiquait en juin 2007 que : le suivi de lexcution des activits est quasiment inexistant et les outils ncessaires pour le faire nont pas t conus . Tout budget doit pouvoir tre suivi, rien ne sert de mettre en place des classifications budgtaires sophistiques, si les dispositifs comptables appropris ne sont pas en place. Lexcs de dtail conduit quelquefois oublier lessentiel. Ainsi, les budgets dactivits de nombreux plans de travail annuels sont souvent des budgets hors personnel, dans des secteurs o les dpenses de personnel reprsentent 60 % 90 % des dpenses courantes.

Les fonds virtuels


Les donateurs expriment souvent le souhait didentifier dans le budget les dpenses pro-pauvres . La mise en place de la CFAP peut contribuer identifier ces dpenses,

Aot 2010 / Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement / AFD

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

mais en partie seulement. La CFAP ne permet pas didentifier les groupes sociaux bnficiaires de la dpense. Pour mieux suivre ces dpenses, certains pays ont cr des fonds extrabudgtaires, la demande des bailleurs, dautres ont maintenu ces dpenses dans le budget, mais ont cr un fonds virtuel (Groot de et al. , 2003). Un fonds virtuel consiste identifier dans le budget les dpenses concernes par un code spcifique. Cette approche limite la fragmentation du budget tout en fournissant lassurance que les lignes budgtaires classes comme pro-pauvres ont bien t dotes et consommes. Toutefois, comme mentionn sous-section 3.1 .2, la protection de certaines dpenses dans un fonds virtuel peut conduire des inefficacits.

Points dattention
Rapports analytiques - Est-il possible de produire des rapports selon la nomenclature conomique de MSFP 2001 ? - Est-il possible de produire des rapports selon la CFAP ou une classification fonctionnelle voisine ? Nomenclature administrative - Quel est son degr de dtail dans le budget ou dans les rapports dexcution du budget ? Peut-on identifier les services dconcentrs ? - Jusqu quel niveau de dtail, les dpenses de personnel, de fonctionnement hors personnel et dinvestissement sont classes selon la mme nomenclature administrative ? Nomenclature par nature - Est-elle homogne (cest--dire une nomenclature purement conomique) ? - Est-elle identique celle des comptes du plan comptable, pour leur champ commun ? - Est-ce quil est possible de sparer les dpenses courantes des vraies dpenses dinvestissement dans les dpenses lies aux projets dinvestissement ? Nomenclature programmatique (cf. section 2.3) Unit de spcialisation budgtaire - Comment sont dfinies dans la LRLF lunit de spcialisation budgtaire et les rgles de virement ou de transfert de crdit entre units de spcialisation budgtaire ?

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

- Comment ces dispositions sont-elles appliques en pratique ?

2.3. La recherche de la performance


Cette section porte sur des outils visant dvelopper une dmarche de performance. Aprs une prsentation gnrale des approches axes sur la performance, elle examine quelques aspects de la gestion budgtaire sur la base du programme, le suivi de la performance, les contrats dobjectifs et moyens au sein de ladministration ainsi que les questions lies au dveloppement dentits semi-autonomes et aux PPP. La pertinence et lefficacit de ces approches et instruments dpendent du contexte de chaque pays.

2.3.1. Les dmarches de performance


Le schma 8, prsent dans le guide mthodologique franais sur la dmarche de performance (ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie et al., 2005), illustre le processus de production des administrations publiques et les dimensions de la performance. Les activits publiques consistent transformer les ressources (les moyens) en produits (les services rendus) qui induisent des rsultats socio-conomiques, cest--dire une transformation de lenvironnement conomique et social[28]. Les rsultats socio-conomiques comprennent des rsultats imputables une activit ou un programme donn et des rsultats finaux auxquels contribuent plusieurs programmes et plusieurs politiques. La performance dans la conduite des activits publiques a trois dimensions[29] :

Schma

Le processus de production des services publics


Produits Rsultats
socio-conomiques

Moyens

Activits

(services rendus)

Efficience

Qualit de service

Efficacit

Source : ministre de l'conomie, des Finances et de l'lndustrie et al., 2005.

[28] La distinction entre moyens, produits et rsultats socio-conomiques, bien que classique, nest pas toujours simple. Par exemple, Diamond (1990) note que certains auteurs considrent que les patrouilles de police sont un produit de lactivit publique, tandis que d'autres auteurs considrent qu'il s'agit d'un intrant, le produit de lactivit publique tant la prvention des dlits. Daprs Perret (2008) : la distinction entre outputs (produits) et outcomes (rsultats socio-conomiques) est assez grossire et souvent peu adquate. Mieux vaudrait parler de manire plus gnrale dune hirarchie des objectifs et des rsultats . [29] Certains auteurs font rfrence aux 3 E (conomie, efficience et efficacit). Lconomie, qui est la capacit acheter des moyens au moindre cot est comprise dans la notion defficience. On ne pas tre efficient si on nest pas conome.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

lefficience de la gestion qui consiste pour un mme niveau de ressources, accrotre les produits des activits publiques ou, pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens [30] ; la qualit de service ; lefficacit cest--dire la capacit atteindre des objectifs socio-conomiques pralablement fixs. Les dmarches de performance couvrent un spectre dapproches allant dune simple instillation du souci de performance dans les procdures de gestion budgtaire des rformes radicales, comme celles relevant du paradigme du New Public Management[31] (NPM) dvelopp dans les annes 1990, dans plusieurs pays anglo-saxons. Une des formes les plus basiques de budgtisation axe sur la performance est une budgtisation prsentationnelle de la performance (OCDE, 2007). Elle consiste en un suivi dindicateurs de performance (cf. sous-section 2.3.3) et en la publication de linformation sur la performance diverses phases du cycle budgtaire. Les informations sur la performance sont alors utilises pour faire jouer la responsabilit ainsi que pour dialoguer avec les lgislateurs et les citoyens sur les problmes de politique publique (...) ces informations ne jouent aucun rle dans les dcisions daffectation des crdits et nont pas vocation le faire (OCDE, 2007). Dans plusieurs pays africains des documents de programmation pluriannuelle de dpenses appels budgets de programme sont annexs au budget. Ces documents prsentent les projections de dpense par programme, les objectifs des programmes et des indicateurs de performance. Toutefois, la gestion budgtaire continue seffectuer sur la base du budget annuel traditionnel. Mme lorsque le budget lui-mme est structur en programme, la classification programmatique peut ne jouer quun rle informatif. De telles approches peuvent amliorer la lisibilit du budget et contribuer diffuser le souci de la performance, toutefois leur impact sur la gestion budgtaire est limit. lautre extrmit du spectre des dmarches de performance, les rformes dveloppes sous lgide du NPM comprennent, entre autres, lintroduction dans le secteur public des pratiques de gestion du secteur priv, y compris dune certaine forme
[30] Le guide mthodologique franais prcise qu il est prfrable de ne pas rapporter les rsultats socio-conomiques aux moyens afin de bien distinguer les objectifs defficacit socio-conomique et les objectifs defficience de la gestion . Cette dfinition de lefficience rejoint celle du manuel de GDP de la Banque mondiale (1998). Toutefois, dans les tudes dvaluation, lefficience peut aussi concerner le rapport entre les rsultats socio-conomiques et les moyens (cf. EuropAid, 2006 ; Perret, 2008). [31] Nouvelle gestion publique (NGP), en franais. Toutefois, les rformes qualifies de NGP ne rejoignent pas ncessairement tous les prceptes du NPM dcrits par Hood (1991).

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

de concurrence visant mimer le march, le dveloppement dapproches contractuelles et la cration dagences autonomes dont les missions sont prcisment dtermines (Hood, 1991). En pratique, les pays dvelopps ont souvent adopt une attitude slective par rapport aux innovations du NPM [32] et des volutions sont sensibles dans les pays ayant le plus systmatiquement appliqu les prceptes du NPM. Ainsi, daprs Christensen et Laegreid (2007), limportance, prcdemment donne par le NPM la gouvernance rpartie et les agences mission unique, se serait rcemment dplace vers une approche plus globale visant renforcer la coordination et la matrise des politiques publiques, afin dviter la fragmentation de laction administrative. Ragissant contre des tentatives de rplication systmatique du modle du NPM dans les pays en dveloppement, Schick (1998 a ) a rappel dans un article, devenu une rfrence, quau pralable, il convient de construire les bases du systme budgtaire, ces bases comprenant daprs Schick un contrle et un suivi effectif des moyens. Toutefois, sans ncessairement adhrer aux rformes les plus radicales, lapplication avec discernement de certaines des innovations budgtaires popularises par le NPM peut contribuer renforcer le systme de GDP selon ses objectifs spcifiques, condition que le contexte sociopolitique et administratif sy prte.

2.3.2. La gestion des budgets de programme


Le dveloppement dune dmarche de performance comprend souvent la mise en place dun budget de programme [33]. Un budget de programme est un budget ou un document de programmation des dpenses annex au budget, comportant : (i) une classification des dpenses en programmes ; et, ventuellement, (ii) en sousprogrammes et activits des indicateurs de performance. Certains budgets de programme sont purement informatifs. Ils ne sont pas concerns par les commentaires de cette sous-section qui portent sur les situations o la gestion budgtaire est effectue sur la base du programme.

Mettre en place une classification programmatique


Pour viter tout chevauchement de comptences dans la gestion et responsabiliser les ministres, les programmes doivent tre tablis par ministre. Grer le budget sur
[32] Pollitt et Bouckaert (2004) qualifient les rformes en Europe continentale de no-wbriennes pour marquer leur diffrence avec le corps de doctrine du NPM, qui oppose le march au modle wbrien de ladministration publique bas sur la rgularit, une organisation hirarchique et une bureaucratie comptente et indpendante. [33] Daprs Dean (1989), la littrature budgtaire distingue souvent le budget de programme qui se focalise sur les questions dallocation des ressources du budget de performance qui comprend en plus un chiffrage du cot des services rendus et met laccent sur lefficience. En pratique, il existe une varit de budgets de programmes ou de performance. Le nom de linstrument ntant pas ncessairement li son contenu prcis, les commentaires de cette section ne font pas de diffrence entre budget de programme et budget de performance .

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la base de programmes interministriels risquerait soit de diluer les responsabilits, soit de dpossder les ministres sectoriels de leur responsabilit au profit des ministres ou services qui coordonnent lactivit financire ou politique du gouvernement (ministre des Finances, du Plan, services du Premier ministre et de la Prsidence) [34]. Pour appuyer la formulation des politiques, il est utile dans certains secteurs de prparer des documents interministriels de politique transversale, mais les responsabilits ministrielles dans la mise en uvre de ces politiques doivent tre clairement identifies. En revanche, au sein dun ministre la structure programmatique ne recouvre pas ncessairement la structure administrative. Le degr de dconnexion entre structure administrative et structure programmatique dpend de la manire dont le ministre est organis. Les principes gnraux de la classification programmatique et de lorganisation du budget en programmes doivent tre dfinis par le ministre des Finances, en concertation avec lensemble des ministres. La structuration des budgets ministriels en programmes doit tre effectue par les ministres concerns sur la base de ces principes gnraux. Les ministres sectoriels disposent dune vue plus complte et plus dtaille des fonctions et objectifs des entits quils contrlent que le ministre des Finances. Toutefois, une procdure de validation des propositions des ministres sectoriels doit, aussi, tre en place. La structuration du budget dun ministre en programmes seffectue partir dune analyse de la stratgie du ministre, de ses missions et objectifs. La CFAP peut fournir des orientations pour dfinir les programmes. Diamond (2003) suggre que les programmes soient monofonctionnels, mais il peut y avoir des exceptions. Un budget de programme devrait viser placer les units de prestations des services et leur performance au centre des proccupations. Cela suggre de privilgier dans les ministres fournissant directement des prestations de service public aux citoyens une structure de programme par niveau de service (enseignement primaire, enseignement secondaire, etc.). Il convient dtablir la cartographie administrative du programme, cest--dire la table de passage entre, dune part, les structures administratives, projets, transferts et, dautre part, les catgories de la classification programmatique. Il faut sassurer que les dispositifs comptables permettent de suivre le budget dun programme. Par souci
[34] Daprs Widalvsky (1966), le Planning Programming and Budgeting System (PPBS) mis en uvre aux tats-Unis dans les annes 1960, qui avait partiellement tent de dpasser les cloisonnements administratifs, aurait prsent un biais extrme de centralisation soit au profit du Bureau du Prsident, soit au profit des services centraux des ministres, notamment au sein du ministre de la Dfense.

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de transparence et de simplicit, il convient dviter lusage de clefs de rpartition dans ltablissement de la cartographie des programmes. Une personne doit tre affecte un programme et un seul. Les dpenses des services horizontaux (DAAF, DRH, etc.) sont regroupes dans un programme de soutien aux autres programmes, souvent appel programme dadministration gnrale. Ce programme ne doit pas devenir un fourre-tout, et servir, par exemple, de palliatif aux difficults rpartir les dpenses de personnel par programme. Il faut viter un excs de dtail en dfinissant le niveau activit dun budget de programme. Quelques principes visant faciliter ltablissement dune nomenclature programmatique sont prsents dans lencadr 4.

Encadr

Structurer le budget en programme : quelques bons principes

Le programme regroupe un ensemble cohrent dactivits auxquelles sont associs des objectifs communs. Il regroupe les dpenses indpendamment de leur nature conomique En particulier, les dpenses de personnel et dinvestissement devront tre regroupes de la mme manire que les dpenses de biens et services concourant la mme finalit. Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit tre dfini au sein des ministres. Les questions de politique budgtaire transversales seront traites dans des documents spcifiques de politique transversale. Chaque programme doit correspondre un regroupement clairement dfini de directions ou services, projets dinvestissement et transferts. Une grille de passage entre la structure administrative et le programme doit tre tablie ( cartographie du programme ). On n'utilisera pas de clef de rpartition et on ne fera pas de comptabilit analytique pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions : - les dpenses non affectables un programme oprationnel particulier sont regroupes dans un programme dadministration gnrale ; - un membre du personnel est affect un seul programme. La structure programmatique doit tre relativement stable pour assurer une continuit dans la gestion. Le programme (ou le sous-programme) doit, lorsque cela est possible, ne couvrir quun seul groupe de la CFAP (cf. sous-section 3.1), mais il ne s'agit pas d'une rgle universelle. Le nombre de programmes par ministre sera limit (5 6 en moyenne, par exemple). On vitera des budgets dactivits excessivement dtaills.

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Il est quelquefois estim que, pour mieux reflter les stratgies nationales, la structure du budget en programmes devrait reproduire la prsentation thmatique des stratgies. Frquemment, cette approche nest ni raliste, ni souhaitable [35]. Stratgies et budget sont des documents de nature et de fonctions diffrentes. Un document stratgique national peut, par exemple, tre organis autour de grands thmes transversaux tels que bonne gouvernance ou promotion de lemploi . Un budget quil soit de moyens ou de programme doit tenir compte des impratifs lis la redevabilit des ministres et des gestionnaires, et la gestion budgtaire. Certaines activits peuvent contribuer la ralisation de plusieurs objectifs stratgiques. Cela mme au sein dun mme secteur. Par exemple, le recrutement dun enseignant qualifi peut contribuer conjointement lobjectif stratgique daccs au systme ducatif et celui damlioration de la qualit. De plus, une stratgie nationale est souvent centre sur des secteurs prioritaires, elle couvre peu ou pas les secteurs de souverainet comme le secteur de la dfense ou les affaires trangres, alors que le budget doit couvrir toutes les activits de ladministration.

Les objectifs dun programme


La dfinition dune stratgie propre au programme est le point de dpart de la dfinition des objectifs spcifiques de ce programme et des indicateurs de performance associs. Cette stratgie doit viser une contribution efficace du programme aux stratgies nationales et sectorielles et sinscrire dans une dmarche de performance. Les objectifs spcifiques [36] dun programme doivent traduire de manire quilibre les trois dimensions de la performance (efficacit, efficience et qualit des services rendus). Les objectifs defficacit sont en gnral la dclinaison au niveau du programme des objectifs des stratgies, cest--dire quils traduisent la contribution du programme la ralisation des objectifs des stratgies. Au niveau des services et activits, on dfinit des objectifs oprationnels qui peuvent comprendre des dispositions oprationnelles dfinies en termes de moyens et services rendus, la dclinaison territoriale des objectifs du programme et des objectifs locaux tenant compte de la situation particulire dun service. Les indicateurs de performance prsents soussection 2.3.2 permettent de suivre les progrs selon ces diffrents objectifs.
[35] Lexercice a t tent Madagascar pour le budget 2005. En 2006, le rapport dvaluation selon le cadre PEFA pour Madagascar parle de problmes srieux de lecture du budget et de gestion des crdits que cette classification (programmatique), en ralit inadapte, pose. Ces problmes, paradoxalement, proviennent de lutilisation intgrale de la nomenclature du document de stratgie de rduction de la pauvret (DSRP), oriente vers la dfinition dobjectifs prioritaires, comme nomenclature du budget, destine, pour une grande part, la gestion de politiques publiques permanentes dans leur nature (cf. site internet du PEFA). La nomenclature budgtaire malgache a t rationnalise lors de la prparation du budget 2009. [36] Le guide de la performance franais qualifie ces objectifs de stratgiques (ministre des Finances, de lconomie et de lIndustrie et al., 2005). Le terme spcifique est employ ici pour viter toute confusion entre les objectifs de performance imputables un programme, et les objectifs des documents stratgiques qui peuvent tre plus gnraux.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Les responsabilits dans la gestion dun programme


Une gestion sur la base du programme implique la nomination dun responsable du programme. Ce responsable concourt llaboration des objectifs du programme sous lautorit du ministre et est responsable de leur mise en uvre oprationnelle. Il doit donc prparer le projet de budget de son programme et rendre compte des services rendus et des rsultats obtenus. En remplissant ces tches, il doit travailler avec les services dadministration gnrale du ministre, tels que la DAAF, et les services et entits chargs de la mise en uvre oprationnelle des programmes. La dfinition des modalits du dialogue entre le responsable de programme et ces diffrents services est un des points les plus dlicats de la mise en place dune gestion sur la base du programme. Des conflits entre la chane des responsabilits administratives et celle de la gestion des programmes peuvent surgir. Un coordonnateur des programmes du ministre doit superviser ce dialogue et assurer la coordination entre les diffrents programmes. Cette fonction de coordination devrait tre logiquement assure par le secrtaire gnral du ministre, lorsque ce poste existe, pour lui donner une lgitimit institutionnelle et faciliter la coordination entre les responsables de programme et les responsables administratifs. La structuration du budget en programmes et son incidence sur la gestion budgtaire doivent tre largement examines au sein des ministres sectoriels. Idalement, il serait souhaitable de procder conjointement la structuration du budget en programmes et une rorganisation administrative de manire faire correspondre lorganisation administrative et la structure programmatique. Toutefois, les rformes administratives demandent beaucoup de temps. De plus, cette correspondance est en gnral difficile tablir au niveau rgional, les chelons rgionaux tant souvent responsables de la mise en uvre de plusieurs programmes. dfaut de rforme administrative, il convient de dfinir des procdures adquates de dialogue entre le responsable de programme et les responsables des services mettant en uvre plusieurs programmes. Une autre question rsoudre est la relation entre les responsables de programmes et les prfets et gouverneurs, dans les pays o ceux-ci disposent de pouvoirs tendus en matire budgtaire. Des compromis entre une optique centre sur les considrations politiques locales et une optique sectorielle peuvent tre trouvs. Dans une optique oriente vers la performance, les gestionnaires sont redevables sur les produits de leurs activits et les rsultats socio-conomiques imputables au programme. Ils sont relativement libres de dterminer la composition des moyens quils utilisent, sous rserve des principes de fongibilit asymtrique stipuls dans la LRLF et des dispositions rglementaires dfinissant la rpartition des responsabilits

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au sein de lexcutif pour les contrles de lexcution budgtaire (cf. section 3.2). Dans les pays en dveloppement, une certaine prudence est ncessaire dans la mise en place dun cadre de gestion souple, du fait dune insuffisante culture du contrle. Toutefois, il convient dviter que la mise en place dun budget de programme ne se traduise que par des obligations bureaucratiques supplmentaires de production de rapport, sans apporter de rel changement au niveau de la gestion des ministres sectoriels.

Les instruments de pilotage


Un lment clef dans la mise en place dun budget de programme est le dveloppement dinstruments de pilotage de la performance. Ces instruments relvent du contrle de gestion [37] qui est dfini comme tant un systme de pilotage mis en uvre par le responsable dune unit ou dun programme en vue damliorer le rapport entre les moyens engags, lactivit dveloppe et les rsultats obtenus, notamment par le biais doutils comptables ou statistiques (Guillaume et al. , 2002). On classe couramment les mthodes et outils du contrle de gestion selon les quatre domaines dintervention suivants : lanalyse des cots (cf. section 3.3) ; les techniques de planification et les outils budgtaires ; les indicateurs et les tableaux de bord ; lanalyse comparative (ou benchmarking ). Ces outils sont dcrits dans le guide franais sur le contrle de gestion dans les administrations tabli par la dlgation interministrielle la rforme de ltat (DIRE, 2003). Leur dveloppement et la cration de postes de contrleurs de gestion peut intervenir progressivement. La premire tape est, en gnral, la mise en place dun suivi de la performance.

2.3.3. Le suivi de la performance


Cette sous-section traite du suivi de la performance dun budget de programme, mais beaucoup de commentaires sappliquent aussi au suivi de la performance dune organisation, avec ou sans budget de programme.

Les indicateurs de performance


Les indicateurs de performance dun programme visent suivre les trois dimensions de la performance. Ils comprennent des indicateurs de moyens et produits (services rendus) pour valuer lefficience, des indicateurs de qualit et des indicateurs de rsultats socio-conomiques pour valuer lefficacit.
[37] Le contrle de gestion est une des composantes du contrle interne moderne prsent sous-section 3.2.4. Le contrle de gestion est assimilable une activit de conseiller. Il nest pas un contrle de rgularit et il ne se substitue pas aux contrles classiques de lexcution du budget.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Encadr

Les indicateurs de performance dun programme

La mise en uvre des dispositions oprationnelles est suivie laide dindicateurs de moyens et produits : les indicateurs de moyens dcrivent le volume (units physiques) ou la valeur des moyens mis en uvre ; la disponibilit du personnel (nombre de mdecins, dinfirmiers, etc.), des locaux, les quantits ou les valeurs des intrants (livres scolaires distribus); les indicateurs de produits (ou services rendus) dcrivent les productions dune administration ou dun service (nombre de dossiers traits, nombre de formations dispenses, nombre dheures denseignement, nombre de personnes accueillies, nombre de contrles effectus, enqutes ralises, textes rglementaires labors, etc.). Lefficience dans la conduite des activits est mesure en comparant le rapport entre indicateurs de moyens et de produits, aux objectifs defficience du programme ou une situation de rfrence. Les indicateurs de qualit spcifient la qualit attendue de la prestation rendue l'usager. Par exemple, un indicateur de qualit de service associ un ventuel programme justice judiciaire serait : rduction du dlai de rponse judiciaire de 10 jours . Lefficacit dun programme est mesure en comparant les indicateurs de rsultats socioconomiques aux objectifs socio-conomiques du programme. Ces rsultats doivent tre imputables au programme (lvolution du taux dutilisation de la ceinture de scurit peut tre impute un programme de sensibilisation sur cette utilisation, en revanche lvolution du taux de mortalit sur les routes peut dpendre de plusieurs programmes).
Source : adapt de Collange et al., 2006.

Lencadr 5 rappelle quelques dfinitions et prsente des exemples dindicateurs. Les indicateurs de performance doivent tre imputables au programme. Lvolution des rsultats socio-conomiques finaux dfinis dans les stratgies nationales et sectorielles nest souvent mesurable qu moyen/long terme et ne peut pas tre impute un programme donn. Ces indicateurs sont nanmoins importants pour dfinir les politiques publiques. Ils peuvent figurer pour information dans la partie introductive du projet annuel de performance du ministre (cf. encadr 6). Les systmes dindicateurs sont nombreux dans les pays africains, bien quen pratique peu soient pleinement oprationnels. La construction de bases de donnes et la mise au point de procdures de mises jour rgulires de ces bases de donnes, par des donnes fiables, devraient tre un pralable au suivi de la performance. La viabilit du systme ncessite que la collecte des donnes ne soit pas trop coteuse. Les efforts

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doivent porter en priorit sur lamlioration des systmes existants de collecte de linformation. Les indicateurs de performance doivent tre reprsentatifs de lobjectif de performance vis, tre aiss interprter, pouvoir tre suivis un cot raisonnable et tre vrifiables. Ainsi, les caractristiques dun bon indicateur de performance sont souvent spcifies par lacronyme SMART, lindicateur devant tre spcifique lobjectif de performance suivi, mesurable, atteignable, raliste et temporel (avec des cibles fixes dans le temps)[38].

Encadr

Projet annuel de performance dun ministre Exemple de plan rsum du document

A. Prsentation gnrale la situation du secteur ; la politique sectorielle, ventuellement indicateurs socio-conomiques, non imputable un programme dtermin ; la programmation pluriannuelle des dpenses (*) : Tableaux rcapitulatifs. B. Les programmes Par programme prsentation du programme ; prsentation de la stratgie et des objectifs : prsentation gnrale prsentation de chaque objectif : prsentation des indicateurs rattachs l'objectif ; tableau des indicateurs de performance ; description des principales activits y compris les activits conduites par les oprateurs publics ; les projections financires pluriannuelles (*). C. Problmes et dfis Si jug pertinent Annexes tableau des dpenses par programme et projet d'investissement (*) ; toute autre annexe juge utile.
(*) Si le CDMT et le projet annuel de performance forment un document unique.
Source : compilation de lauteur.

[38] Schiavo-Campo et Tommasi, (1999) utilisent lacronyme CREAM pour dcrire les caractristiques dun bon indicateur, qui doit tre : Clear (clair, prcis, sans quivoque), Relevant (pertinent par rapport lobjectif de performance), Economic (pouvant tre suivi un cot raisonnable), Adequat (adquat, combin dautres indicateurs il donne une base satisfaisante pour le suivi de la performance), Monitorable (peut tre suivi).

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Les documents sur la performance


Un dispositif de suivi de la performance comporte souvent la production par le ministre de deux documents cls : un projet annuel de performance et un rapport annuel de performance. Le projet annuel de performance est prpar en mme temps que le budget annuel. Ce document comprend de linformation sur le mandat dun ministre, les stratgies, les objectifs de chaque programme, des indicateurs de performance, pour lanne budgtaire et une ou plusieurs annes cibles postrieures lanne budgtaire, et diverses donnes chiffres. Les indicateurs de performance doivent tre cohrents avec les prvisions budgtaires. Dans plusieurs pays, le projet annuel de performance et le CDMT forment un seul et mme document [39]. Le rapport annuel de performance est prpar une fois lanne budgtaire acheve. Il est prsent selon la mme structure que le projet annuel de performance[40]. Lencadr 6 prsente, titre illustratif, les points qui peuvent tre prsents dans un projet annuel de performance. Les documents de performance annexs au budget nont videmment pas vocation comporter lensemble des indicateurs dcrivant une politique ou un service public. Ils doivent privilgier ce qui intresse le Parlement et les citoyens et reprsente un enjeu important pour latteinte de lobjectif vis. Il est donc ncessaire dtre trs slectif dans le choix des indicateurs. Par contre, pour la gestion interne, les indicateurs sont plus nombreux et plus centrs sur la mesure de lefficience et donc sur les moyens et produits. Ils sont spcifier dans le cadre du dialogue entre le responsable de programme et les responsables des organisations charges de la mise en uvre du programme.

Laudit des documents de performance


La qualit des programmes et des documents de performance doit tre audite. Cet audit doit, entre autres, porter sur [41] : le primtre des programmes, en sassurant que le responsable du programme est en situation den exercer le pilotage ; la pertinence des objectifs et des indicateurs de performance, en sassurant que les objectifs refltent les politiques publiques, que les indicateurs traduisent correctement le degr de ralisation des objectifs et permettent un suivi de la performance ; la fiabilit des informations sur la performance.
[39] Par exemple, les budgets de programme pluriannuels du Benin, les CDMT du Bangladesh et les projets annuels de performance annexs au budget franais prsentent la fois des indicateurs de performance et des projections pluriannuelles de dpenses. [40] Selon la directive 06/2009/CM de lUEMOA, le rapport annuel de performance devra tre annex la loi de rglement des tats membres de lUEMOA [41] Extrait non exhaustif des thmes proposs par le guide franais sur laudit des programmes (CIAP, 2009).

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Divers dispositifs sont envisageables pour conduire ce type daudit, un dispositif simple pour engager ce type dexercice pourrait tre constitu dune petite cellule interministrielle travaillant sous la responsabilit de la DGB. Cet audit des projets et rapports annuels de performance a pour but damliorer la qualit des rapports, de dvelopper un processus dapprentissage interne et de faciliter le dialogue sur la performance. Son esprit est totalement diffrent dun contrle de rgularit [42].

Les valuations des politiques publiques


Les tudes dvaluation des politiques publiques visent examiner (Perret, 2008) : la pertinence de la politique, une politique tant dite pertinente si ses objectifs et les modalits de son action sont adapts la nature des problmes quelle est cense rsoudre ; lefficacit de la politique, en comparant ses effets ses objectifs ; lefficience en comparant ses rsultats aux ressources financires utilises [43] ; la cohrence des diffrents lments de la politique (dispositifs rglementaires, moyens humains et financiers, etc.) ; les effets collatraux plus larges que ceux explicitement viss par les dcideurs (par exemple, toute politique de dveloppement a un impact sur lenviron nement). Lvaluation est le plus souvent entreprise et ralise lextrieur des services concerns, mais elle peut aussi tre une autovaluation effectue par ces services (Collange et al., 2006.). Daprs le Conseil scientifique de lvaluation (1996), le positionnement de linitiateur de ltude dvaluation par rapport laction value fait apparatre une grande varit de situations depuis lvaluation totalement intgre au management dune activit jusqu lvaluation demande, commandite ou ralise par un organisme indpendant . Une tude dvaluation peut concerner lensemble dune politique ou seulement un programme [44]. Les tudes dvaluation utilisent diverses mthodologies allant de mthodes quasi exprimentales des mthodes empiriques. Les mthodes quasi exprimentales consistent, par exemple, comparer le comportement des groupes sociaux ou
[42] La directive 07/2009/CM de lUEMOA prcise que les contrleurs financiers valuent a posteriori les rsultats et les performances des programmes. Cette disposition risque de conduire des confusions de fonction vitables. [43] Cette dfinition de lefficience est plus large que celle prsente sous-section 2.3.1, o lefficience est dfinie en comparant les produits (et non les rsultats socio-conomiques) aux moyens. [44] Le Conseil scientifique de lvaluation (1996) note : Les textes franais relatifs lvaluation des politiques publiques font presque toujours rfrence lvaluation des politiques publiques. Dans le mode anglo-saxon, en revanche, comme dailleurs dans la plupart des autres pays, cest la notion dvaluation des programmes qui domine .

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

conomiques ayant bnfici de la politique publique ou du programme celui de groupes similaires nen ayant pas bnfici. Les mthodes empiriques peuvent tre fondes sur des enqutes et interviews.

Comment utiliser linformation sur la performance ?


Comme le montre lencadr 7, le lien entre la performance et les dotations budgtaires est le plus souvent indirect. Si la performance dun secteur prioritaire est mdiocre, on doit utiliser linformation sur la performance pour identifier les problmes ayant conduit de tels rsultats, mais cela nimplique pas mcaniquement la rduction du budget du secteur concern. Mme dans les pays dvelopps les plus avancs, en matire de suivi de la performance, la budgtisation directe sur la base de la

Encadr

Le lien entre la performance et la budgtisation

LOCDE (2007) distingue trois types d'utilisation de l'information sur la performance dans la gestion budgtaire : titre de prsentation : l'information sur la performance est incluse dans les documents budgtaires, mais sans jouer de rle particulier dans la procdure budgtaire ; budgtisation indirecte sur la base de la performance : l'information sur la performance est utilise conjointement avec l'examen des priorits des politiques publiques, de la politique macroconomique et des facteurs politiques lors du processus de prparation budgtaire ; budgtisation directe sur la base de la performance : cette forme de budgtisation lie les dotations budgtaires la performance. Elle n'est utilise que dans quelques pays, et seulement dans certains secteurs. Le ministre des Finances, de lconomie et de lIndustrie franais et al. (2005) prcisent : La budgtisation par les objectifs, c'est--dire une procdure de construction du budget de l'tat qui consisterait discuter d'abord les objectifs et les valeurs cibles souhaits puis dterminer les enveloppes de crdits ncessaires, n'est pas possible pour deux raisons : le budget de l'tat se construit sous contrainte d'enveloppe globale. La rpartition des enveloppes entre programmes se fait donc au sein d'un montant global prdtermin en fonction de la situation globale des finances publiques et du contexte macroconomique ; le lien entre dotation budgtaire et objectifs de performance n'est pas mcanique : une amlioration des rsultats socio-conomiques ou de la qualit de service peut se faire moyens constants grce une amlioration des modalits de mise en uvre des crdits ou une meilleure allocation des moyens .
Sources : OCDE, 2007 ; ministre des Finances, de lconomie et de lIndustrie franais et al, 2005.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

performance nest applique que de manire ponctuelle pour quelques secteurs ou quelques programmes [45]. Lutilisation de linformation sur la performance dans la gestion courante ncessite aussi quelques prcautions. Lier des sanctions positives ou ngatives un indicateur peut avoir des effets pervers tels quune vision en tunnel consistant se fixer sur la cible quantifie et ngliger les autres aspects, un trucage dlibr des rsultats ou des comportements opportunistes destin porter les efforts sur les cibles les plus faciles atteindre (Allen et Tommasi, 2001). Daprs Wilson (1989) lorsque les processus et les produits sont mesurables, il est possible dlaborer un systme normatif de gestion de la performance. En revanche, lorsque processus et produits ne peuvent pas tre dfinis de manire incontestable, les efforts pour amliorer la performance devraient porter sur la formation, la qualit de recrutement et linstauration dune culture favorable la performance plutt que sur des indicateurs de performance formels. Ces difficults peuvent tre surmontes, sous certaines conditions. Lencadr 8 montre un exemple dutilisation de linformation de la performance dans un mcanisme dallocation de ressources en Afrique, dans le secteur de la sant. Toutefois, ce dispositif

Encadr

Les programmes de financement fonds sur la performance dans le secteur de la sant dans les pays en dveloppement

Des programmes de financement fonds sur la performance sont en cours de dveloppement dans le secteur de la sant dans plusieurs pays en dveloppement avec le soutien dun fonds multi-donateurs, le Health Result Innovation Trust Fund. Le schma en cours de dploiement au Rwanda est fond sur une cascade de contrats passs entre les structures de pilotage et les tablissements de sant, et entre ces tablissements et le personnel mdical. Les transferts financiers aux tablissements de sant sont dpendants des prestations fournies et dun indicateur de qualit suivi trimestriellement tandis que ces tablissements disposent dune bonne autonomie de gestion. Les valuations des premires expriences montrent des rsultats positifs sur le plan de laccroissement du volume et de la qualit des prestations. Compte tenu de lampleur des tches de coordination, un dispositif ad hoc a t mis en place groupant des reprsentants de ladministration, des ONG et des agences de coopration bilatrale. Ce dispositif est pour linstant fortement dpendant des financements des donateurs.
Sources : Rusa et al., 2009 ; Basinga et al., 2008.

[45] Par exemple, une partie des dotations budgtaires alloues un laboratoire de recherche peut tre lie au nombre de publications de ce laboratoire dans des revues scientifiques et de brevets dposs.

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tant li une forte intervention des bailleurs de fonds, il est difficile de tirer des conclusions dfinitives sur sa viabilit dans le cadre dune gestion purement intrieure.

2.3.4. Budgets de programme et programmes spcifiques


Le programme a t dfini ci-dessus comme tant un lment du systme de classification budgtaire, toutes les dpenses dun ministre tant classes en programmes. Une autre approche consisterait ne dfinir que des programmes spcifiques pour quelques groupes dactivits ayant le mme ensemble dobjectifs, sans chercher classer toutes les dpenses dun ministre en programmes. Cette dernire dfinition du programme serait similaire celle utilise dans la gestion des projets et des aides extrieures. SchiavoCampo (2009) estime quune approche programmatique partielle est la plus pertinente dans un environnement o les capacits sont limites, car elle peut tre dveloppe de manire slective et graduelle. Elle permet de concentrer les efforts damlioration de la performance sur des programmes prioritaires ou pour lesquels lamlioration de la performance est particulirement cruciale. Une approche programmatique partielle pourrait faciliter la gestion dans les secteurs o les donateurs ont mis en place des fonds mondiaux (fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, par exemple). Ces fonds sont en effet cibls sur des objectifs qui peuvent concerner diffrents niveaux de prestation des services publics. Cette approche verticale ne peut qutre limite quelques programmes spcifiques. Il serait, en effet, difficile de dcouper et de suivre la totalit du budget dun ministre et dune organisation selon de tels programmes. La coexistence dune approche programmatique couvrant lensemble du budget (qui serait fonde sur les niveaux de service et les fonctions) et de quelques programmes verticaux risquerait de conduire des obligations excessives de production de rapports et la tenue permanente de runions de coordination au dtriment du travail sur le terrain. Dans ces conditions, les pays qui nont pas encore dcid de la mise en place dune classification budgtaire programmatique auront peser les avantages et les inconvnients respectifs des deux approches suivantes : dune part, une approche o tout le budget est structur en programme, et dautre part, une approche limitant le suivi de la performance quelques programmes spcifiques.

2.3.5. Autres dispositions institutionnelles au sein des administrations


Les contrats dobjectifs et moyens
Les contrats dobjectifs et moyens (appels aussi contrats de performance et contratsprogramme) passs au sein de ladministration publique visent mieux cerner la

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dfinition des objectifs des programmes ou des organisations, dvelopper de nouveaux moyens de contrle et gestion comprenant le suivi des produits et des rsultats socio-conomiques, tout en laissant aux gestionnaires la responsabilit des oprations courantes. Un contrat dobjectifs et moyens est un acte crit, non juridique, pass entre deux ou plusieurs parties, par exemple entre le ministre et la direction dun service dconcentr ou dun tablissement sous tutelle. Il rappelle les objectifs gnraux, traduit ces objectifs en objectifs oprationnels et dfinit les engagements de chaque partie. Ces contrats couvrent en gnral une priode pluriannuelle. Leurs projections financires doivent tre compatibles avec lvolution projete des finances publiques. la diffrence des CDMT, qui sont en gnral des programmes pluriannuels glissants, cest--dire horizon mobile (cf. section 3.1 ), les prvisions financires de ces contrats ont en gnral un horizon fixe. Elles doivent tre revues et mises jour annuellement, mais un exercice de programmation glissante pourrait tre excessivement lourd et risquerait de faire perdre la notion danne cible, alors quil peut tre important de fixer des chances pour la ralisation de certaines actions. Ces contrats se rapprochent, dans une certaine mesure, des contrats relationnels passs au sein du secteur priv, comme, par exemple, les contrats de franchise. Les contrats relationnels sont moins prcis que les contrats classiques, mais ils dtaillent les ventualits et lesprit dans lequel seront ngocies les adaptations rendues ncessaires (Petrie, 2002). Toutefois, la diffrence des contrats relationnels passs au sein du secteur priv, les contrats dobjectifs et moyens passs au sein de ladministration ne sont pas excutoires , cest--dire que ni les tribunaux ni un arbitre ne peuvent en exiger lexcution. Il existe une varit de types de contrats dobjectifs et moyens au sein des administrations des pays de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), selon le degr de dtail des produits et rsultats attendus et selon les obligations imposes aux parties prenantes. Lencadr 8 illustre une exprience contractuelle russie en Afrique. Cette exprience met en jeu divers niveaux de ladministration et les bailleurs de fonds. Par contre, lencadr 9 illustre les difficults rencontres dans un pays revenu intermdiaire dans le dveloppement de cette approche. Lexprience tend montrer que la russite de ces contrats dpend du respect par les tutelles financires et administratives de leurs engagements, du ralisme et de la discipline des services et entits contractantes dans lexpression de leurs besoins financiers et dans leur gestion budgtaire, et de loctroi ces services et entits dun certain degr dautonomie dans la gestion.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Encadr

Lexprience des contrats dobjectifs et moyens en Tunisie

Les EPS sont des centres hospitaliers universitaires soumis lobligation de conclure un contrat dobjectifs et moyens (appel antrieurement contrat de programme) arrt par leur Conseil dadministration et conclu avec le ministre de la Sant publique. Ce contrat doit dfinir des objectifs gnraux et oprationnels des activits de ltablissement et dterminer les moyens ncessaires pour quil accomplisse sa mission. Les premires expriences, la fin des annes 1990, ont touch la quasi-totalit des EPS. Mais lorsquil a t tent de renouveler lexprience fin 2002, seuls deux EPS ont prpar des contrats dobjectifs et moyens. Les causes de ce dsintrt comprennent : la persistance de lomniprsence de la tutelle dans la gestion des EPS, de la centralisation des crdits du budget dquipement et la gestion centralise des ressources humaines ; labsence de tout engagement financier prvisionnel de ltat ; le manque de suivi tous les niveaux de lexcution des ces contrats. En 2009, la Tunisie a relanc les expriences de contractualisation.
Source : Demangel et al., 2005.

Les organismes semi-autonomes


Vers la fin des annes 1980, certains pays anglo-saxons ont procd une restructuration de ladministration publique en agences semi-autonomes pour amliorer la performance dans la fourniture des services publics en dveloppant une culture managriale, en professionnalisant certaines fonctions et en rapprochant ladministration des usagers des services publics. Ces organisations prsentent tout ou partie des caractristiques principales suivantes (OCDE, 2002) : une structure de gouvernance se diffrenciant de celles des services administratifs dun ministre, lorganisme rapportant directement au ministre ou au secrtaire gnral et disposant de structures dcisionnelles ou consultatives spcifiques (telles que conseil dadministration, comit de gestion ou conseil consultatif) ; un dispositif de contrle diffrenci, comprenant souvent des rgles de gestion plus souples, notamment en matire de gestion du personnel, et des rgles budgtaires comptables et financires adaptes aux activits de lorganisme ; une certaine autonomie de gestion jointe une gestion contractuelle. Il est en gnral admis que la cration de ces agences dans les pays dvelopps a contribu amliorer lefficience. Nanmoins, lOCDE (2009) constate que la

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

prolifration dorganes publics autonomes a rendu difficile toute action collective et coordination , ce qui rend difficile la conduite des politiques publiques. La France a dfini rcemment la notion doprateurs de ltat [46]. Un oprateur de ltat runit les trois critres suivants (Milot, 2009) : (i) il exerce une activit de service public qui peut tre rattache une politique publique ; (ii) il est financ majoritairement par ltat directement ou indirectement par le biais de recettes affectes ; et (iii) il est contrl par ltat, dans le sens o celui-ci influe les dcisions stratgiques. Tout en rappelant lutilit des oprateurs de ltat, Bouvard (2009) suggre une rduction de leur nombre et, surtout, de les intgrer pleinement dans le cadre de la stratgie de performance dfini par la LOLF de 2001. Les dfinitions et les approches sont diffrentes. Nanmoins, il existe des recouvrements importants entre lensemble des fonds extrabudgtaires, celui des tablissements publics et celui des oprateurs de ltat. Dans les pays en dveloppement, la frontire entre oprateurs de ltat et intervenants extrieurs est floue, notamment en ce qui concerne les ONG, compte tenu du mode de gouvernance et de financement. Des agences semi-autonomes ont t cres dans plusieurs pays en dveloppement ces dernires annes. Les rsultats de cette approche sont ingaux. Le chapitre 4 prsente lexemple de crations dagences pour la gestion dinvestissements municipaux, qui ont donn des rsultats satisfaisants. Les agences fiscales semi-autonomes cres en Afrique anglophone ont, en gnral, permis damliorer le recouvrement des recettes. Toutefois, elles ne semblent pas toutes confirmer ces bons rsultats initiaux. Malgr des rmunrations plus leves que dans le reste de la fonction publique, certaines dentre elles seraient affectes par la corruption (Fjeldstad, 2002). Une enqute sur la vingtaine dagences cres en Tanzanie dans les annes 1990, ne montrerait que de faibles gains en matire de niveau des services rendus, la qualit nayant pas t amliore. Des contrats passs entre les agences et leurs ministres de tutelle, et comportant des indicateurs de performance, ont t mis au point, mais leur suivi laisse fortement dsirer (Presidents Office Public Service Management, 2005 ; Caulfield, 2002). Traditionnellement, dans les pays africains francophones, un certain nombre de services publics sont fournis par des tablissements publics (hpitaux, centres de formation, etc.). Ces tablissements disposent de la personnalit morale, mais leurs oprations sont souvent soumises aux mmes types de contrles que les services des ministres. Certains tablissements publics non marchands ont obtenu le statut juridique dEPIC qui est en gnral plus souple. Toutefois ce statut favorable na pas t accompagn

[46] En 2009, 665 entits dotes de la personnalit morale, taient considres comme tant oprateurs dtat.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

dexigences en matire de performance, et a surtout servi contourner les rgles de gestion de la fonction publique [47]. Lorsquun certain degr dautonomie est accord une entit de ladministration dlivrant des services publics, des rgles de transparence, de reddition des comptes, daudit et de sanctions en cas de mauvaise gestion doivent tre clairement stipules. Toutes les recettes et dpenses de ces entits devraient figurer dans les documents budgtaires (cf. section 2.1 ).

2.3.6. Les partenariats public priv (PPP)


Selon ses partisans, lexternalisation, ou la dlgation de services publics, a pour objectif damliorer lefficience oprationnelle en vitant certaines lourdeurs des procdures administratives, en permettant de disposer de personnel correctement rmunr et qualifi, et en disposant de lexpertise doprateurs qualifis. Les grands projets PPP peuvent aussi permettre de limiter le recours lendettement public. Lexternalisation peut concerner des oprations allant de la dlgation des ONG de dispenser des soins de sant de base, des oprations de grande ampleur dans le domaine des infrastructures. Les partenariats pour la fourniture de soins de sant de base, de services ducatifs ou de certains services urbains sont souvent dfinis dans des contrats relationnels passs avec diverses entits prives ou des ONG. Daprs une revue effectue par Xingzhu et al. (2008), lexternalisation des soins de sant primaire dans les pays en dveloppement aurait permis une amlioration de laccs des populations aux soins. Par contre, cette revue na pas permis dvaluer limpact de lexternalisation sur lquit, lefficience et la qualit du service rendu, ni sur le fonctionnement de lensemble du systme de sant. Des dispositifs spciaux de gestion des dpenses budgtaires impliquant les usagers sont quelquefois mis en place. Par exemple, le paiement des enseignants non fonctionnaires peut tre pris en charge par des associations de parents dlves qui bnficient cet effet dun transfert global du budget de ltat. Comme mentionn plus loin, ces dispositifs ncessitent des mcanismes de suivi et de contrle appropris. Pour les grands projets dinfrastructure, il existe diffrente formes de PPP. Dans un systme de concession classique, loprateur priv finance linvestissement en totalit ou partiellement, est responsable de sa maintenance, de son dveloppement et de son exploitation. Il peroit les droits pays par lusager durant une dure dtermine,
[47] La revue des dpenses publiques mene en Algrie par la Banque mondiale (2007) note, propos de certains EPIC de ce pays : La politique de ces EPIC veut que les salaires soient trs levs, par rapport au traitement des fonctionnaires des ministres. Les dpenses dentretien occupent la dernire place dans la liste de leurs priorits .

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Encadr 10 Les PPP : quelques pratiques discutables, daprs une tude de la Banque mondiale dans le secteur de llectricit
Beaucoup de contrats de partenariat avec des producteurs indpendants dlectricit sont conclus travers des protocoles daccord plutt que par une procdure transparente et concurrentielle de passation des marchs. Les prtextes voqus pour justifier ce refus de la concurrence seraient : (i) le fait que le secteur priv utilise ses propres ressources ; (ii) quil serait contreproductif de faire des appels doffres quand on peut traiter directement avec un consortium compos de socits de rputation internationale ; (iii) que la prparation des appels doffres serait coteuse et demanderait du temps ; (iv) et que lexpertise pour valuer les offres ne serait pas disponible. De gros contrats sont ainsi ngocis en secret, ouvrant la porte des gains illicites. Le cot pour le pays et le montant des gains illicites sont normes. Par exemple : les Philippines ont sign 42 contrats avec des producteurs dlectricit entre 1990 et 1994 pour une production qui excde la demande ; ltat doit donc rmunrer des capacits non utilises ; le Gujarat Electricity Board en Inde doit continuer payer pour des technologies obsoltes ; en Indonsie, la majorit des producteurs indpendants dlectricit auraient fourni des actions lentourage de politiciens bien placs.
Source : Banque mondiale, 2009.

et remet en fin de contrat lquipement ltat. ct de ce type de concession classique, il existe une varit dautres dispositions, selon, par exemple, que les droits sont recouvrs par le concessionnaire ou le concdant, ou que le concessionnaire est propritaire ou locataire des quipements. Comme dvelopp dans Ttard et Le Bris (2008), les avantages en termes defficience et defficacit du recours au PPP peuvent tre significatifs. Toutefois, la prparation et la supervision des PPP ncessitent une attention particulire. Les PPP sont exposs divers risques, comprenant les retards de construction, les dpassements de devis, les problmes de disponibilit et de qualit des services, les incertitudes quant lvolution future de la demande de prestations et la valeur des actifs restitus ltat en fin de contrat. Les PPP peuvent tre utiliss pour contourner la contrainte budgtaire. Certains contrats sont ngocis entre dcideurs politiques et partenaires privs, sans consulter les services techniques dun ministre sectoriel, pour diverses raisons, y compris quelquefois du fait daccords de corruption. Lencadr 10 cite quelques exemples de pratiques contestables.

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Un grand soin doit donc tre apport la prparation des contrats de PPP pour des gros projets. Les projets doivent tre bien prpars. Un PPP ne doit pas tre un prtexte pour lancer des projets rentabilit douteuse. Avant dopter pour un PPP, les mmes valuations des cots et avantages du projet que pour un projet sur financement public doivent tre conduites, et les risques budgtaires doivent tre valus. Daprs Hemming (2006), un grand nombre des risques lis aux PPP devraient tre mis la charge du partenaire priv. Plus il subsiste des risques la charge de ltat, moins le PPP constitue une solution de rechange efficace linvestissement public et la prestation de services par les pouvoirs publics. Les pouvoirs publics doivent pouvoir spcifier la qualit des prestations requises et y associer des indicateurs quantifiables. Les obligations de service public doivent tre clairement spcifies dans le contrat ou dans le cahier des charges annex au contrat. Les dispositions comptables, les obligations en termes de production des rapports et des comptes doivent permettre de vrifier le respect de ces prescriptions. Labsence de transparence et de concurrence peut entraner des surcots. Des appels doffres ouverts constituent le seul moyen de promouvoir la concurrence. Certaines concessions peuvent tre difficiles mettre en concurrence, du fait quil sagit dactivits spcialises. Ces situations doivent tre dment justifies. Une grande transparence sur de tels accords simpose. Le suivi de lexcution du contrat est crucial. Les modes de suivi et de rgulation doivent tre dfinis et mis en place ds le dpart. Le partenariat, comme tout contrat relationnel, est plus complexe que le simple achat, et ncessite de la part du concdant des facults de comprhension des problmes du concessionnaire. Mais, la comprhension devenant quelquefois de la complaisance, des audits externes sont indispensables.

2.3.7. Points dattention


Si certains des outils et des approches prsents dans cette section sont en place, les questions suivantes doivent retenir lattention, lors de leur examen : Budget de programme - Existe-t-il une cartographie des programmes, permettant didentifier les services administratifs responsables de la mise en uvre de segments du programme ? - Est-ce que toutes les dpenses, quelle que soit leur nature conomique, sont classes de la mme faon par programme ? - Est-ce que les dpenses sont suivies selon la nomenclature programmatique ?

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2. Le cadre de la gestion budgtaire

Comment sont effectues les imputations par programme et activits ? - Comment est organise la gestion des programmes ? Est-ce que les responsables de programme sont nomms ? Qui est le coordonnateur des programmes au niveau du ministre ? - Comment sont dfinis les rapports entre responsables de programme, directions techniques, directions rgionales et directions transversales (DAAF, DRH, etc.) ? - De quels moyens matriel et humain dispose le responsable de programme pour la prparation des budgets et des projets annuels de performance, pour le suivi financier et celui de la performance ? Suivi de la performance - Est-ce que les indicateurs sont suivis ? - Est-ce que lvolution des indicateurs relatifs un programme est imputable ce programme ou dpend-il de facteurs externes au programme ? - Sur quel aspect de la performance mettent-ils laccent (efficience, qualit ou efficacit) ? - Quelles sont les procdures de contrle de qualit des projets et rapports annuels de performance ? Contrats de performance - Comment est vrifi le respect des obligations rciproques ? Accords de PPP - Est-ce que les risques budgtaires sont valus ? - Est-ce que ladministration dispose de moyens dexpertise pour suivre les PPP ? - Est-ce que les procdures doctroi des PPP sont transparentes ? - Est-ce que les PPP sont audits par la Cour/Chambre des comptes ?

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3. Le cycle de la dpense
Cette partie examine les diffrentes phases du circuit de la dpense, qui comprennent la prparation du budget, son excution, la comptabilit et les rapports financiers ainsi que le contrle externe.

3.1. La prparation du budget


Cette section prsente les fonctions et les caractristiques gnrales des activits de prparation du budget. Elle examine ensuite les mthodes permettant de remplir les deux principales tches de la procdure de prparation budgtaire : garantir la discipline budgtaire globale en dfinissant une politique budgtaire viable et budgtiser conformment aux politiques publiques. Elle se termine par un examen des diverses formes de CDMT et des conditions de russite dans la mise en place dun CDMT.

3.1.1. Fonctions et caractristiques gnrales des activits de prparation du budget


Les fonctions
Dans le cycle de la GDP, la phase de prparation du budget est essentielle pour assurer la discipline financire globale et une allocation des ressources conforme aux objectifs de politique publique. La procdure de prparation et dapprobation du budget doit aussi permettre au Parlement de jouer pleinement son rle en matire budgtaire. Les questions relatives une fourniture efficiente des services publics doivent tre examines lors de la prparation du budget. Toutefois, lefficience oprationnelle dpend plus des modes de gestion des activits et dexcution budgtaire que des procdures de prparation du budget. Les choix en matire de politique budgtaire et les arbitrages entre activits doivent tre effectus ds la prparation du budget. Remettre ces choix la phase dexcution du budget dcrdibilise le budget vot par le Parlement et conduit tablir les priorits entre secteurs et programmes au jour le jour et de manire souvent peu transparente.

Les activits de prparation du budget


En gnral, les activits de prparation du budget comprennent :

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3. Le cycle de la dpense

les activits de cadrage macroconomique et budgtaire ; la prparation de demandes budgtaires par les ministres sectoriels ; lexamen de ces demandes par le ministre des Finances, et quelquefois le ministre du Plan ; lexamen des orientations budgtaires par le Conseil des ministres ; la notification de plafonds de dpense par ministre, par le Premier ministre, ou par le ministre des Finances ; la finalisation du budget aprs cette notification, et son adoption en Conseil des ministres ; la prsentation du budget au Parlement. Les processus entre ces diffrentes activits sont souvent itratifs. Lefficacit de la procdure de prparation du budget dpend en grande partie de leur organisation, du calendrier de leur excution, de limportance accorde chacune dentre elles, et du rle de chaque intervenant. Le ministre des Finances supervise lensemble du processus de prparation du budget. Il prpare sur un plan technique les choix stratgiques (notamment les grands agrgats budgtaires et lallocation intersectorielle des ressources). Il vrifie la conformit des projets de budget des ministres sectoriels aux choix stratgiques, leur cohrence interne et leur viabilit. Les ministres sectoriels sont en principe responsables de la prparation de leur projet de budget dans le respect des directives notifies par le ministre des Finances ou par le Premier ministre. Toutefois, la rpartition des responsabilits entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels varie considrablement dun pays lautre, et selon les circonstances. La formulation de la politique budgtaire relve en grande partie de choix politiques. Les procdures de prparation du budget doivent viser faciliter la formulation et la prise de dcisions par les dcideurs politiques. dfaut, les choix politiques seront effectus par le biais de procdures informelles et non transparentes. Le rle du Conseil des ministres est crucial pour assurer un consensus au sein de lexcutif et garantir que les dcisions sont comprises par tous les dpartements ministriels et appliques. Le Premier ministre intervient lors des dcisions stratgiques et, si besoin, pour arbitrer les dsaccords entre les ministres sectoriels et le ministre des Finances. Le Parlement examine et vote le projet de budget prpar par lexcutif.

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3. Le cycle de la dpense

Des rsultats quelquefois dcevants


Il existe des cas extrmes de dsorganisation de la procdure de prparation du budget, dont le traitement sort du champ de la GDP stricto-sensu . En raison du calendrier lectoral ou dun changement de gouvernement, le budget peut tre prsent au Parlement plusieurs semaines aprs le dbut de lanne budgtaire, en ayant t prpar en moins dune semaine par la DGB partir du budget de lanne prcdente. Lorsque les ressources humaines sont trs limites, la prparation du projet de budget est dans les mains des quelques cadres de la DGB aptes manier lordinateur, entre deux pannes dlectricit. Le travail formel est effectu, mais parler de budgtisation sur la base des politiques serait hasardeux dans un tel contexte. Mme en dehors de ces cas extrmes, dautres faiblesses montrent les difficults des procdures de prparation budgtaire remplir leurs fonctions. Ces faiblesses sont souvent rvles au moment de lexcution du budget. Le budget peut savrer non viable court terme. Il est alors refait de manire quasi permanente en cours danne, par le biais de la rgulation budgtaire ou de la gestion de trsorerie, quand il ne conduit pas des accumulations darrirs. Il peut savrer non viable moyen terme, lencours de la dette devenant excessif et la poursuite dactivits prcdemment lances devenant difficile. Le budget, ou son excution, peut ne pas reflter les politiques publiques affiches. Les procdures visant limiter ces risques sont examines ci-dessous.

3.1.2. Assurer la viabilit des politiques budgtaires


Les politiques budgtaires doivent tre viables court et moyen terme. Pour vrifier cette viabilit, il convient de disposer la fois dun cadre macroconomique et financier moyen terme, et danalyses de limpact financier futur de la politique budgtaire.

Le cadre macroconomique moyen terme


Le cadre macroconomique est tabli partir dun schma de lconomie analysant les interdpendances entre secteurs et marchs. Les cadres macroconomiques les plus simples, dont ceux tablis par le FMI lors de la prparation des programmes financiers, prsentent les projections des situations suivantes : le TOFE, qui prsente le compte consolid des oprations financires du secteur des administrations publiques ou de la plus grande partie de ce secteur ; la balance des paiements, qui prsente le compte du secteur extrieur ; la situation montaire, qui prsente le compte consolid de lensemble du secteur bancaire ;

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3. Le cycle de la dpense

lquilibre des ressources (PIB et importations) et des emplois (consommation, investissement et exportations) sur le march des biens et services (dit secteur rel ). Les secteurs non couverts par ces cadres (mnages, socits et quasi-socits, et administrations publiques non couvertes par le TOFE) forment un secteur rsiduel, dont les oprations avec les autres secteurs ou marchs se dduisent des quatre situations susmentionnes. Le schma 9 prsente de faon schmatique les secteurs et marchs reprsents, un cadre macroconomique, et leurs principales relations financires. Le TOFE dfinit des objectifs budgtaires agrgs, tels que les recettes et dpenses totales, les dpenses par grandes catgories conomiques (personnel, biens et services, etc.) et le dficit des finances publiques (cf. schma 10). Instrument dappui la formulation de la politique macroconomique, le TOFE devrait couvrir lensemble des administrations publiques. En pratique, en Afrique, il ne couvre pas systmatiquement lensemble des administrations publiques, compte tenu des difficults dobtention des donnes sur les oprations financires de certaines entits (la couverture du TOFE est examine la section 3.3). Le degr de sophistication des mthodes de prvision est trs variable. Les projections des comptes des secteurs et marchs peuvent tre effectues par des mthodes simples, comprenant les relations comptables dquilibre de ces comptes, telles que lquation dquilibre budgtaire du TOFE (dpenses moins recettes gale financement)

Schma

Les secteurs de l'conomie et leurs relations financires Schma simplifi


Impts directs

Administrations publiques-partiel
TOFE
Consommation, investissement

Autres secteurs
Salaires, transferts

Consommation, investissement

Services publics Impts indirects

March des biens et services


PIB+Import=Conso.+ Invest.+Export.

Production

Transferts, Inv. direct

Financement Financement Importations

Secteur bancaire
Situation montaire
Financement Exportations

Extrieur
Balance des paiements

Transferts

Source : adapt de Allen et Tommasi, 2001.

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3. Le cycle de la dpense

et quelques relations simples de comportement pour projeter leurs oprations financires (par exemple, pour exprimer la relation entre impts intrieurs et PIB). Ces dernires relations sont alors exprimes au moyen de ratios entre les variables conomiques ou entre leur lasticit, sans recours lconomtrie. Ces mthodes simples permettent de rflchir sur limpact des politiques budgtaires et danalyser diffrents scnarios, sans un trop fort investissement en ressources humaines [48]. Leur simplicit prsente aussi lavantage de la transparence. Pour que le budget soit crdible, les prvisions de recettes et de financement doivent tre ralistes. De bonnes capacits techniques de prvision de recettes sont ncessaires. Toutefois, les faiblesses en matire de prvision de recettes sexpliquent souvent par dautres facteurs que le niveau de ces capacits. Le souci du ministre des Finances de rsister aux pressions pouvant conduire laccroissement des dpenses, ou celui des services fiscaux dafficher en fin danne des rsultats meilleurs que prvus conduisent quelquefois sous-estimer dlibrment les prvisions de recettes du budget. Les surestimations de ces prvisions sexpliquent quelquefois par une sousestimation dlibre du dficit prvisionnel, de manire viter tout dbat et reporter les choix difficiles la phase dexcution du budget. Les ngociations des programmes financiers avec le FMI conduisent quelquefois surestimer les prvisions de recettes pour afficher lintention damliorer le recouvrement des impts. Daprs le bureau dvaluation indpendant du FMI, souvent, les recettes prvues dans ces programme ne sont pas recouvres (IEO, 2002). La direction charge des prvisions du ministre des Finances, les services de la Banque centrale et, souvent, du ministre du Plan sont impliqus dans les travaux macroconomiques. Une troite collaboration entre les techniciens de ces services est indispensable. Le ministre des Finances doit tre pleinement responsable de la finalisation du TOFE. Il doit tre techniquement mme danalyser les projections macroconomiques tablies par les autres ministres et institutions et de proposer, si ncessaire, ses propres estimations. Il doit disposer de linformation conomique ncessaire pour conduire les travaux macroconomiques. Il doit, par ailleurs, communiquer linformation sur les paramtres conomiques aux ministres sectoriels, pour la prparation de leur budget. Le cadrage budgtaire est souvent lune des rares opportunits de discuter des politiques conomiques et financires. Il doit tre prpar et examin au niveau national. Nanmoins, il est frquent que ladministration et les autorits attendent la venue dune mission du FMI pour tablir le cadrage budgtaire. Cette attitude simplifie
[48] Une tude de cas du FMI prsente lapplication des mthodes de programmation financire la Tunisie (Daumont et al., 1999).

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3. Le cycle de la dpense

le travail des techniciens et permet dimputer au FMI la responsabilit des arbitrages difficiles, mais elle ne facilite pas ltablissement dun dbat national. Elle prsente linconvnient de rendre difficile la mise en place dun calendrier budgtaire stable, puisque celui-ci est dpendant des dates de missions du FMI et des bailleurs de fonds. Daprs Raffinot et Samuel (2006) elle peut conduire des stratgies de contournement des plafonds imposs par lextrieur, travers louverture de marges de manuvre non orthodoxes , qui comprennent le dveloppement de procdures informelles de gestion des dpenses hors budget. Des indicateurs budgtaires tels que le dficit budgtaire, les dpenses totales et lencours de la dette publique exprims en pourcentage du PIB permettent danalyser la politique macro-budgtaire. Certains pays, dont les tats membres de lUnion europenne, de lUEMOA et de la Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale (CEMAC), ont tabli des rgles budgtaires fixant des valeurs cibles pour ces indicateurs. Ces rgles budgtaires facilitent la formulation des politiques budgtaires. Toutefois, leur porte oprationnelle est quelquefois limite, comme lont montr la persistance des arrirs en zone CEMAC (NKodia et Sarr, 2007), le report, en 2009, de lchance de convergence des pays de lUEMOA (initialement fixe fin 2008) fin 2013, ou limpossibilit de respecter les critres de Maastricht en Europe, en priode de crise. Milesi-Ferretti (1997) estime que les rgles budgtaires quantifies ne peuvent jouer un rle positif que si elles sont places dans le cadre de rformes institutionnelles, portant en particulier sur la procdure de prparation budgtaire. Autrement, non seulement ces rgles seront inefficaces, mais, en outre, elles encourageront les manipulations non transparentes des donnes, pour assurer leur respect sur le papier.

Lanalyse de limpact financier futur du budget


Limpact financier futur des dcisions budgtaires doit tre systmatiquement analys lors de la prparation du budget. Cet examen doit porter, entre autres, sur les tranches annuelles futures des projets pluriannuels dinvestissement, les charges rcurrentes additionnelles entranes par leur mise en uvre, la viabilit de la dette publique et les risques budgtaires. En thorie, dans les pays systme budgtaire francophone, les cots futurs des projets dinvestissement pluriannuels inscrits dans le budget sont estims lors de la prparation et du suivi des AE. Toutefois, trs peu de pays dAfrique subsaharienne disposent dA E dans leur budget. La mise en place oprationnelle dune gestion des AE faciliterait la programmation et le suivi des projets dinvestissement pluriannuels. Les travaux macroconomiques doivent comprendre des tudes de sensibilit des projections aux volutions des paramtres conomiques, des analyses de viabilit de

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3. Le cycle de la dpense

la dette (prsentes dans Barkbu et al., 2009), lanalyse des risques lis aux garanties et rtrocessions demprunt, aux accords de partenariat public-priv et toute autre garantie explicite ou implicite (dtailles dans Polackova Brixi et Mody, 2002).

3.1.3. Assurer lefficacit de lallocation des ressources


Stratgies et budget
Une rflexion stratgique, en amont de la procdure de prparation du budget, est essentielle pour formuler les politiques publiques. Il existe une varit de documents stratgiques, qui comprennent des plans ou stratgies, couvrant des priodes de 4 8 ans et des plans plus long terme, un horizon dau moins une quinzaine dannes tant ncessaire pour planifier des politiques, telles que les politiques ducatives ou damnagement du territoire, et des tudes prospectives. Engager une rflexion stratgique en dehors de la pression des chances du calendrier de prparation budgtaire permet de conduire des travaux de simulation, de mieux analyser les aspects interministriels et intersectoriels et douvrir largement la rflexion stratgique aux diffrents acteurs de la socit civile [49]. Pour quelles puissent jouer un rle effectif, les stratgies doivent tre ralistes et prpares dans un processus impliquant les dcideurs politiques. Ces conditions ne sont pas systmatiquement remplies. Les plans de dveloppement quinquennaux prpars dans le pass ont t abandonns, quelques exceptions prs. Ces plans ont t souvent jugs irralistes et peu flexibles. En pratique, le budget faisait rarement ce que le plan de dveloppement projetait (Caiden et Wildarsky, 1974). Les dmarches planificatrices ont connu un regain avec la prparation des stratgies de rduction de la pauvret (SRP). Plusieurs pays se sont efforcs dtablir un lien entre la SRP et le budget. Toutefois, ces efforts se sont souvent heurts aux contraintes budgtaires, les stratgies ntant pas toutes ralistes, et, selon Wilhem et Krause (2008), des asymtries dans lappropriation des SRP et des budgets . Ainsi, le Parlement et le Conseil des ministres, qui sont des acteurs politiques essentiels dans le processus budgtaire, ont t peu impliqus dans la rflexion conduite autour des SRP. Lorganisation de la prparation des stratgies, de leur mise jour et plus gnralement la formulation des politiques doivent sinsrer dans les dispositifs existants de gestion de la vie publique. Les stratgies doivent tre soumises au Conseil des ministres et au Parlement. Certains pays coordonnent la prparation dun plan national ou de plans
[49] En revanche, comme not par Stevens (2004) rechercher une large participation de la socit civile dans le cadre de la prparation du budget annuel de l'administration centrale serait difficile, voire peu raliste, compte tenu des chances auxquelles est soumise cette prparation (les budgets participatifs prsents dans la section 4 sont dvelopps au niveau des collectivits locales).

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ministriels stratgiques avec le calendrier lgislatif [50]. Cette dmarche peut renforcer le statut des stratgies. Les mthodes et procdures visant renforcer le lien entre les stratgies et le budget peuvent comprendre la dclinaison des objectifs des stratgies selon la destination des dpenses (programme ou entit administrative), une organisation adquate des activits de prparation budgtaire, la mise en place dun CDMT et des procdures de suivi et valuation. Disposer dun bon feedback de lexcution des programmes et stratgies sur le terrain est essentiel. Cela peut comprendre un suivi de la performance, des audits de performance, des tudes dvaluation et des revues des dpenses publiques conduites pisodiquement par le ministre des Finances et les ministres sectoriels, par exemple tous les trois ans. Le budget devant tenir compte de lvolution de la conjoncture conomique et sociale et des rsultats de son excution sur le terrain, des carts entre le budget et les stratgies sont difficilement vitables. Il convient de bien identifier ces carts, chaque tape du processus de prparation du budget. Lorsquils sont importants, il convient de proposer des mesures correctrices, qui peuvent comprendre des rallocations des ressources au sein du budget, une rvision des objectifs des stratgies, ou de leur calendrier de ralisation.

Marchandages ou approche stratgique ?


Toute procdure de budgtisation comprend des phases montantes o les ministres sectoriels soumettent leurs propositions au ministre des Finances, et des phases descendantes consistant en la notification par le ministre des Finances ou le Premier ministre de dcisions sur le volume ou la composition des projets de budget ministriels, ainsi que des phases de rconciliation. La phase montante domine quelquefois lensemble du processus, les dcisions tant alors prises la dernire minute. Dans ces situations, les comportements opportunistes dcrits par Caiden et Wildavsky (1974) restent toujours dactualit dans certains pays. La technique, que ces auteurs nomment technique de rembourrage , consiste prparer des demandes budgtaires qui excdent largement les ressources disponibles, dans lespoir dtre favoris lors des coupes queffectuera le ministre des Finances dans ces demandes. Ce jeu revient en fait sen remettre au ministre des Finances pour les arbitrages internes au secteur. Quelquefois, les dcisions difficiles sont reportes de la phase de prparation de budget la phase dexcution. Schick (1998 b ) qualifie de budgtisation dvasion la procdure consistant, pour viter toute
[50] Le plan national du Brsil est prpar lors de la premire anne dune lgislature.

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discussion, inscrire dans le budget des dpenses que lon sait pertinemment non finanables. Les procdures de budgtisation essentiellement montantes ont aussi linconvnient de faire porter lattention sur les dtails avant deffectuer les choix stratgiques sur les objectifs budgtaires globaux et lallocation intersectorielle des ressources. Ces choix doivent tre en premier lieu tablis partir des politiques nationales. Les propositions dinitiatives nouvelles des ministres sectoriels orientent partiellement les dcisions dallocation intersectorielle des ressources. Nanmoins, les choix stratgiques ne sauraient rsulter dune sorte de comptition entre les demandes budgtaires des ministres, ou de marchandages entre des activits prises individuellement. La phase descendante peut aussi poser problme. Le ministre des Finances peut ne communiquer des plafonds de dpense aux ministres sectoriels qu la dernire minute, ou modifier ces plafonds de dpense plusieurs fois au cours de la prparation du budget, obligeant les ministres recommencer chaque fois la prparation de leurs projets de budget. Les plafonds ministriels de dpense sont quelquefois prpars sans consultation au sein du gouvernement, alors que leur examen doit tre loccasion de dbattre de la politique budgtaire. Afin dviter les cueils susmentionns, il convient dorganiser le cycle de prparation budgtaire en deux phases principales et de laisser suffisamment de temps au droulement de chaque phase (Allen et Tommasi, 2001). Ces deux phases principales comprennent : une phase de cadrage , qualifie souvent de stratgique , au cours de laquelle sont dtermins les objectifs budgtaires globaux (dpenses totales, dficit, etc.) et lallocation intersectorielle des ressources, comportant des plafonds de dpense par ministre. Le ministre des Finances assure la prparation technique du cadrage. Ses propositions sont ensuite examines et approuves par le Conseil des ministres. Les plafonds de dpense sont ensuite communiqus aux ministres sectoriels par le Premier ministre ou par le ministre des Finances ; une phase de prparation dtaille des crdits par les ministres sectoriels dans le respect des plafonds ministriels de dpense arrts par le Conseil des ministres lors de la phase stratgique. Suffisamment de temps doit tre laiss aux ministres pour procder leurs arbitrages internes. Cette phase comporte des discussions entre ministre des Finances et ministres sectoriels, et, en cas de dsaccords, des arbitrages du Premier ministre. Elle dbouche sur la prparation par le ministre des Finances dun projet de budget soumis au Conseil des ministres puis au Parlement.

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Au sein de ces phases principales, il existe aussi des mcanismes montants et descendants, des consultations et rconciliations entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels et, au sein des ministres sectoriels, entre les services centraux chargs de prparer le projet de budget du ministre et les directions techniques et rgionales. La phase de cadrage comprend la prparation du cadre macroconomique, y compris le TOFE prvisionnel, lanalyse des contraintes lies lexistant, et lallocation des ressources entre ministres, en fonction des priorits nationales et des contraintes. Pour faciliter cette prparation, les ministres sectoriels communiquent au ministre des Finances une analyse de lexcution du budget de lanne prcdente et des progrs raliss dans la mise en uvre de leur stratgie sectorielle, une actualisation du cot des activits en cours et des propositions dinitiatives nouvelles correspondant leurs priorits, et des conomies sur les activits de faible degr de priorit ou problme.

Unifier le processus de budgtisation


Les processus de dcision et le budget sont souvent fragments, ce qui entrave lefficacit de lallocation des ressources et la discipline budgtaire globale. Le tableau 5 prsente diverses formes de fragmentation et suggre des mesures pour en limiter les effets ngatifs. Les dpenses sur aides lies des projets, les dpenses extrabudgtaires, les dpenses sur recettes affectes, les dpenses fiscales et les dpenses quasi-budgtaires doivent tre examines avec les autres dpenses lors de la prparation du budget. La dualit budgtaire consiste dfinir les responsabilits de prparation des budgets de fonctionnement et dinvestissement entre diffrentes organisations, par exemple, entre le ministre des Finances et celui du Plan. Cette dualit entrave lefficacit de lallocation des ressources. Elle ne favorise pas les arbitrages entre dpenses courantes et dinvestissement et la prise en compte de limpact des investissements sur les futurs budgets de fonctionnement. Dans la majorit des pays africains francophones, les responsabilits du ministre du Plan en matire budgtaire ont t transfres au ministre des Finances. Toutefois, aprs ce transfert, la dualit budgtaire a quelquefois subsist au sein du ministre des Finances, les directions charges des investissements publics et du budget de fonctionnement du ministre des Finances se coordonnant peu [51] . De mme, quelquefois au sein des secteurs, la prparation du budget de fonctionnement relve
[51] Ce n'est, par exemple, que 10 ans aprs le transfert de ces activits au ministre des Finances, que la DGB du ministre des Finances algrien s'est organise de faon fonctionnelle, par secteur, au lieu d'tre la simple juxtaposition des anciens services des ministres du Plan et des Finances.

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Tableau

Fragmentation des processus et inefficacits


Cause potentielle de mauvaise allocation Les priorits propres ces fonds/agences l'emportent sur les priorits de politique publique. Donner un excs de ressources un certain domaine au dtriment des autres. Avantages mal cibls et mal grs. Subventions captures par des intrts particuliers. L'absence de lien entre le budget d'investissement et de fonctionnement conduit des gaspillages. Nglige les interdpendances entre secteurs. Priorits des donateurs imposes absorption de ressources de contreparties. Remde pour amliorer l'efficacit dans lallocation des ressources Procdures pour examiner l'ensemble des dpenses en mme temps, mcanismes contractuels. Procdures pour examiner l'ensemble des dpenses en mme temps, mcanismes contractuels. Estimation et examen avec l'ensemble des autres dpenses. Transparence, dotations budgtaires pour les obligations de service public et autres extra, dpenses budgtaires. Intgration des processus de programmation au niveau central et au niveau des ministres. Examiner toutes les dpenses, budgtiser sous contrainte financire dure . Intgration des dcisions sur les aides lies dans les processus de programmation.

Type de fragmentation Fonds extrabudgtaires, agences autonomes

Affectation des recettes

Dpenses fiscales

Activits quasi-budgtaires

Dualit budgtaire

Fonds spciaux pour dpenses prioritaires

Prts et dons extrieurs

Sources : Brumby, 2007 ; auteur.

de la DAAF, tandis que celle du budget dinvestissement relve dune direction charge de la planification. Au niveau central, la DGB doit tre pleinement responsable de la prparation du budget. Pour quelle remplisse efficacement cette fonction, elle devrait tre organise par secteur plutt que par nature conomique de la dpense. Les responsables sectoriels de la DGB doivent tre avertis des questions sectorielles et doivent travailler en troite collaboration avec les responsables des ministres sectoriels. Il peut exister, ct de la DGB, une direction technique charge dexpertiser les projets dinvestissement, mais cette direction ne devrait pas avoir de fonction de programmation. Toute rorganisation des responsabilits en matire budgtaire doit tre accompagne dun examen des ressources humaines et de leurs qualifications. Les services chargs du budget dinvestissement et de la planification au sein du ministre des Finances ou du Plan et des ministres sectoriels disposent gnralement de plus de capacits

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danalyse que les services chargs du budget de fonctionnement, qui sont souvent confins dans des tches de contrle et de gestion des moyens matriels. Des mesures daccompagnement sont ncessaires pour viter que la suppression de la dualit budgtaire ne conduise des pertes de capacit danalyse. Dans les pays africains francophones, la budgtisation du personnel est souvent spare de celle des autres dpenses. Le budget des dpenses de personnel est prpar et gr centralement par une direction ou un service du ministre des Finances. Cette autre forme de dualit budgtaire vise assurer un contrle troit sur les dpenses de personnel. Toutefois, elle dresponsabilise les ministres sectoriels dans la prparation dune part significative de leur budget et elle ne favorise pas la coordination entre programmation des dpenses en biens et services et dpenses de personnel. Un traitement spcifique des dpenses prioritaires est souvent propos par les bailleurs de fonds pour se rassurer sur la destination des aides budgtaires. Linitiative relative aux Pays pauvres trs endetts (PPTE) a conduit certains pays, crer un fonds pour la pauvret spar du budget gnral (Groot de et al., 2003). Une tude de lunit de recherche Dveloppement institutions et analyses de long terme (DIAL) a not propos de ce type de fonds PPTE : La gestion actuelle des fonds PPTE se rapproche plus dune gestion de projet que dune aide budgtaire (Mesple-Somps et Raffinot, 2003). Certains pays regroupent les dpenses pro-pauvres dans un fonds virtuel de la pauvret (cf. sous-section 2.2). Ces fonds virtuels auraient facilit des rallocations de ressources en faveur des secteurs pro-pauvres. Nanmoins, centrer lattention sur les secteurs prioritaires ou pro-pauvres va lencontre du concept de SRP comme stratgie globale portant lattention sur les complmentarits et arbitrages intersectoriels (Wilhelm et Krause, 2008). Les dpenses inscrites dans ces fonds virtuels sont protges des effets de la rgulation budgtaire en cours dexcution du budget, mais, par contrecoup, les autres dpenses sont plus durement touches. Daprs Williamson (2003), ce mcanisme a contribu, en Ouganda, dsorganiser la gestion des ministres qui ne bnficiaient ni du label pro-pauvre ni dappuis politiques puissants. Quelquefois, les projets dinvestissement figurant dans un programme dinvestissement public (PIP) ou un CDMT sont classs par ordre de priorit. Il est alors entendu que seuls les projets figurant dans le haut du classement seront lancs, si les ressources espres ne sont pas mobilises. Cette dmarche permet de contourner les choix difficiles puisque les projets jugs de faible priorit ne sont pas carts franchement. Elle savre souvent illusoire, les priorits relles qui gouvernent lexcution du programme dinvestissement pouvant diffrer des priorits affiches dans le classement, du fait des jeux de pouvoir. De plus, sur un plan technique, cette mthode de

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programmation nglige le fait que lordre de priorits entre projets dpend du montant des ressources disponibles [52]. Les approches consistant protger les dpenses prioritaires sexpliquent la fois par des difficults arbitrer lors de la prparation du budget et par la gestion de lincertitude lie aux entres de recettes et, surtout, des aides budgtaires. Elles ne favorisent pas la mise en place dune procdure de budgtisation efficace. Les arbitrages devraient tre effectus ds la prparation du budget. Un effort des donateurs pour rendre les aides budgtaires plus prvisibles permettrait dappuyer cette dernire dmarche. Le passage de laide projet laide budgtaire conduit aussi quelquefois centrer lattention des donateurs et des techniciens de ladministration sur des inputs et activits spcifiques dans certains sous-secteurs prioritaires . Cette sorte de projtisation du budget peut absorber beaucoup dnergies. Elle peut conduire oublier que ladministration doit suivre les activits non prioritaires avec autant dattention que les activits prioritaires, des conomies devant en gnral tre recherches sur les activits non prioritaires.

tablir une projection de rfrence


Les modes de budgtisation consistant tablir le budget dune anne partir de celui de lanne prcdente, en ajoutant quelques petits incrments chaque ligne dun budget de moyens, sont loppos dune budgtisation fonde sur les politiques publiques. Ils tendent renforcer la tendance la croissance des dpenses publiques, les crdits du budget de lanne prcdente tant considrs comme acquis. Nanmoins, la prparation du budget est en grande partie incrmentale. Le budget est fortement dtermin par les dcisions prises lanne prcdente. Des examens priodiques du budget en profondeur sont utiles, mais il serait lourd, et perturbateur pour la gestion des activits, de revoir chaque anne le budget partir de zro. Raisonner partir dune projection de rfrence, reprsentant les programmes en cours ou le niveau actuel dactivits permet de mieux formuler et analyser la politique budgtaire, condition que cette projection de rfrence ne soit pas considre comme acquise. Les changements par rapport cette projection de rfrence ne doivent pas seulement tre des dpenses nouvelles. Ils doivent comporter des conomies composes de gains defficience et, lorsque cela est possible, de rductions dactivits dans les secteurs de faible priorit.
[52] Selon un des classiques de la littrature sur lanalyse des projets : Pour un niveau donn de budget dinvestissement les projets sont soit acceptables et doivent tre inclus dans le budget, soit non acceptables et doivent tre exclus. Le seul classement possible est entre les ins et les outs... Les changements dans le niveau dun budget dinvestissement affectent sa composition gnrale, pas seulement les projets situs la marge (Squire et Van Der Tak, 1976).

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toutes les phases de la prparation du budget, pour mieux clairer les dcisions, il convient de distinguer les cots des programmes en cours et des initiatives nouvelles. Le manuel du FMI sur la transparence en matire des finances publiques (FMI, 2007) note : Une description claire des programmes en cours et des nouvelles initiatives envisages et une dtermination prudente de leurs cots sont essentielles la discipline budgtaire. Les documents budgtaires nationaux doivent inclure un expos des changements importants apports la politique budgtaire ainsi que de leurs effets attendus .

Lallocation intrasectorielle des ressources


Une fois les choix stratgiques effectus, les arbitrages intrasectoriels doivent, en principe, tre effectus par les ministres responsables du secteur, dans le respect des stratgies nationales et des contraintes financires. Chaque ministre devient son propre ministre des Finances dit-on dans plusieurs pays. Les ministres sectoriels connaissent mieux leur secteur que le ministre des Finances. Ils doivent rendre des comptes sur lexcution du budget et les choix intrasectoriels effectus. Cette responsabilisation des ministres sectoriels ncessite une bonne organisation de la prparation de leur budget. La prparation du budget au sein des ministres sectoriels implique les directions transversales (DAAF, DRH, etc.), les directions techniques (par exemple, la direction de lEnseignement primaire), les directions rgionales, les responsables de projet, et, ventuellement, les responsables de programme. Pour une bonne prise en compte des politiques publiques, les directions techniques devraient piloter la formulation du budget dans leur sous-secteur. Cela est rarement le cas. Par exemple, la budgtisation des projets dinvestissement peut tre effectue par une direction charge de la planification, sans participation de la direction charge du sous-secteur concern. Les comptences en matire de supervision budgtaire des projets dinvestissements sont quelquefois dfinies en fonction de la taille du projet et des rapports de pouvoirs au sein des ministres, non en fonction de la destination du projet. Une approche plus fonctionnelle des responsabilits est souhaitable. Elle simpose dans les pays ayant dcid de passer une gestion budgtaire sur la base du programme, puisque le responsable de programme aura prparer le projet de budget de son programme. Cette rationalisation est difficile, car elle implique une redistribution des pouvoirs en matire budgtaire. Il convient, au moins, de mettre en place pour la prparation du budget du ministre des groupes de travail budgtaires impliquant les diffrentes directions horizontales et verticales. Le secrtaire gnral du ministre, lorsquil existe, assure la coordination entre les divers acteurs. Toutefois, la fonction de secrtaire gnral nexiste pas dans tous les ministres

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des pays francophones. dfaut de secrtaire gnral, cest en gnral le cabinet du ministre qui assure plus ou moins cette tche de coordination, mais les cabinets ministriels des pays en dveloppement sont souvent peu dots techniquement. Les procdures internes de prparation des projets de budget ministriel doivent tre clairement dfinies. Elles doivent tre la fois cohrentes avec le calendrier de prparation du budget de ltat et tenir compte des spcificits du secteur. Lors de la prparation du budget, les ministres procdent gnralement une consultation pralable de leurs diffrents services, qui transmettent des requtes aux services centraux du ministre. Ces requtes sont souvent irralistes, donc inexploitables. Pour viter cette perte de temps, il est souvent souhaitable que les ministres sectoriels fournissent un pr-cadrage leurs services, lorsquils leur demandent de formuler des projets de budget. Quelquefois, des directions ou des tablissements publics grant de gros budgets ngocient directement leurs budgets avec le ministre des Finances, au lieu de passer par leur ministre de tutelle. Dans un pays, le ministre des Finances examine les investissements dconcentrs avec les prfets, avant de les examiner avec les ministres. De telles pratiques ne facilitent pas la mise en uvre des politiques sectorielles et devraient tre vites. Les techniques formelles de planification connaissent depuis le dbut des annes 2000 un regain dans les pays en dveloppement, notamment avec le dveloppement de modles de simulation et de chiffrage des stratgies sectorielles, ou du cot des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD). Ces modles appuient les rflexions stratgiques en amont de la prparation du budget et dun CDMT. Toutefois, ils sont souvent utiliss uniquement pour chiffrer des besoins, alors quils devraient alimenter des tudes de variantes ou analyser limpact futur des dcisions budgtaires. Les modles doivent tre adapts aux capacits techniques des pays et la disponibilit des donnes. Chaque ministre devrait disposer de mthodes de prslection des projets dinvestissement, adaptes au secteur et la taille des projets. Ces mthodes peuvent aller dune simple liste de contrle des valuations socio-conomiques des projets dinvestissement. Ces dernires valuations sont souvent tombes en dsutude. Elles demeurent, nanmoins, pertinentes dans certains secteurs pour comparer des variantes (par exemple, dans le secteur des transports). Toutefois, ces diverses techniques ne suffisent pas construire un budget ou un CDMT sectoriel. Les choix entre activits dpendent souvent plus du jugement que de mthodes formelles. Les arbitrages intrasectoriels sont plus techniques que les arbitrages intersectoriels, mais ils revtent nanmoins un aspect politique.

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Encadr 11 lments inclure dans les demandes budgtaires des ministres


Les demandes budgtaires des ministres devraient comprendre les lments suivants : une brve dclaration de la politique sectorielle et des rsultats attendus ; une prsentation de la manire dont la politique et les objectifs de programme seront accomplis ; les prvisions de dpense en conformit avec les plafonds notifis dans la circulaire budgtaire ; l'identification des conomies faites sur les programmes en cours et l'identification claire des mesures nouvelles ; les prvisions deffectifs ; la mthodologie utilise pour calculer les charges de personnel et les transferts sociaux, comme les bourses ; des donnes dtailles sur les projets dinvestissement, comprenant les prvisions des tranches annuelles des projets inscrits dans la demande budgtaire sur une priode dau moins trois ans ; ventuellement, un projet de CDMT (cf. sous-section 3.1.5).
Source : auteur.

Les demandes budgtaires des ministres doivent tre justifies par une documentation approprie (cf. encadr 11). Lors de la prparation du budget il est important quune information complte sur les dpenses lies aux activits projetes et leur impact budgtaire futur, au-del de lanne du budget en prparation, soit disponible et examine. Les dpenses prioritaires ou incontournables, comme les consommations dlectricit, doivent tre correctement values. Lorsque des plafonds de dpenses leur sont notifis, certains ministres sectoriels sous-estiment les dpenses incontournables ou minorent les cots de la premire tranche annuelle dun projet dinvestissement en sachant pertinemment que ces dpenses seront excutes, mme si elles sont sous-estimes dans le budget initial. Cette stratgie de contournement des contraintes financires est une des causes de gnrations darrirs. Mme si un budget de programme nest pas en place, le dveloppement dune budgtisation fonde sur les politiques publiques implique que les demandes budgtaires des ministres explicitent les rsultats escompts, montrent leur lien avec la stratgie, expliquent les difficults rencontres et proposent des mesures correctrices.

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Le dveloppement de banques de donnes et de systmes documentaires est essentiel. Ces systmes doivent couvrir, entres autres lments ncessaires pour la prparation du budget : les donnes financires sur lexcution du budget ; les donnes physiques sur lavancement des projets dinvestissement ; les donnes sur le personnel ; les projections des cots futurs des projets ; les indicateurs socio-conomiques du secteur ; le suivi dindicateurs de performance, sil est en place ; les divers autres outils ncessaires pour programmer les dpenses, tels que la carte scolaire et la carte sanitaire. Une bonne circulation de linformation est indispensable pour une prparation du budget. Certaines bases de donnes devraient tre partages ou facilement accessibles aux ministres, si elles sont tenues par le ministre des Finances et rciproquement.

3.1.4. Organisation gnrale de la procdure de prparation du budget


Le schma 10 prsente, titre purement illustratif, un calendrier de prparation budgtaire qui prendrait en compte les principes dvelopps supra . Selon ce schma, la phase stratgique sachverait vers mai afin de laisser suffisamment de temps aux ministres sectoriels pour effectuer leurs arbitrages internes. Pour que le Parlement puisse examiner le budget en profondeur il est ncessaire quil dispose dau moins deux mois pour cet examen et quil soit dot de capacits adquates. Certains pays communiquent au Parlement lissue de la phase stratgique une note dorientation budgtaire afin quil examine les orientations de la politique budgtaire avant la finalisation du budget. Les dispositions prvues par lUEMOA sur ce point sont prsentes dans lencadr 12. Le calendrier des activits de prparation du budget doit tre stable, ou au moins connu lavance de tous les acteurs pour quils puissent adapter le calendrier de leurs propres activits. Les documents produits aux principales tapes de la prparation du budget sont : pour le Conseil des ministres devant approuver les plafonds de dpenses par ministre, un document prpar par le ministre des Finances, prsentant le cadrage budgtaire, le TOFE prvisionnel, les plafonds ministriels, en les justifiant par rapport aux contraintes existantes et la stratgie nationale ;

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Schma 10 Calendrier de prparation du budget - Exemple illustratif ( spcifier pays par pays)
J Rapports de suivi (MSect et MF) Identification d'initiatives nouvelles et d'conomies (MSect) Preparation du cadre macro-conomique, y.c. TOFE (1) Note d'orientation et plafonds de dpense prpars (MF) Note d'orientation et plafonds de dpense approuvs (CM) Plafonds de dpense par ministre notifis Demandes budgtaires prpares par les MSect. Demandes budgtaires examines par le MF ngociations Projet de budget prpar par le MF. Projet de budget examin par le CM Budget soumis au Parlement Le Parlement examine et approuve le budget
MF: ministre des finances ; CM: Conseil des ministres ou haut comit ; MSect : ministres sectoriels (1) Ministre des finances et autres ministres ou institutions chargs de la gestion macroconomique Source : Adapt de Allen et Tommasi, 2001.

la circulaire budgtaire qui notifie ces plafonds lissue du Conseil des ministres et donne des directives sur le contenu des demandes budgtaires des ministres, le format des diverses fiches remplir et les paramtres conomiques utiliser pour la prparation de ces demandes (taux dinflation, cours des devises, etc.) ; les demandes budgtaires des ministres, selon le format recommand dans la circulaire (cf. encadr 11) ; en fin du cycle de prparation du budget, le projet de loi de finances et lensemble de la documentation budgtaire prpars par le ministre des Finances, soumis au Conseil des ministres, puis au Parlement.

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3. Le cycle de la dpense

3.1.5. Les cadres de dpenses moyen terme (CDMT)


On distingue souvent le CDMT global et les CDMT sectoriels. Lorsque quil est employ sans prcision sur sa nature globale ou sectorielle, le terme CDMT dsigne dans cette section lensemble constitu par ces deux types de CDMT et par les procdures associes.

Les objectifs
Un CDMT projette les dpenses selon leur destination (par exemple, par ministre et direction ou par ministre et programme). Il vise amliorer lefficacit de lallocation des ressources. En effet, la marge de manuvre pour des rallocations de ressources entre activits tant rduite dans le cadre dun budget annuel, le CDMT permet de programmer ces rallocations dans le temps. Il peut aussi contribuer amliorer lefficience oprationnelle en fournissant aux gestionnaires une meilleure visibilit sur leurs futurs budgets. Dans les pays dvelopps, les exercices de programmation pluriannuelle des dpenses ont, en gnral, pour objectif de permettre une politique de rduction du dficit budgtaire sans diminuer la qualit du service public, grce la planification de rallocations de ressources et de gains defficience. Les programmes pluriannuels de dpense de plusieurs pays dvelopps visent tre politiquement contraignants[53]. Ces programmes nautorisent pas la dpense, mais lexcutif sengage vis--vis du Parlement ce que les budgets futurs, qui autoriseront la dpense, soient prpars conformment ce programme. Les CDMT des pays dvelopps ne comprennent en gnral que des programmes finanables et dcids. Lexemple australien est une des principales rfrences donnes par le manuel de la Banque mondiale (1998), qui a fortement contribu promouvoir le CDMT dans les pays en dveloppement. Dans ce pays, les projections de dpenses moyen terme du budget ne comprennent pas de dotation pour de nouveaux programmes ou pour llargissement des programmes en cours, non encore dcids par le gouvernement (Webb et Richardson, 2003). De nombreux CDMT prpars dans les pays en dveloppement relvent dune dmarche oppose celle des CDMT des pays dvelopps. Des CDMT sectoriels isols sont quelquefois prpars sans tenir compte des contraintes financires et en dehors de la procdure budgtaire. Ces CDMT sectoriels visent tre des plaidoyers
[53] Ainsi, le budget pluriannuel 2009-2011 de la France donne des plafonds annuels de dpenses pour une priode de deux ans par dpartement ministriel ou par mission.

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3. Le cycle de la dpense

Tableau

Les cadres conomiques et financiers moyen terme


Anne t-2 Ralis. Anne t-1 Ralis. Anne t Budget anne t+1 Projection anne t+2 anne t+3

Cadre macroconomique moyen terme Secteur rel (quilibre emploi-ressources) Secteur montaire Balance des paiements Secteur priv et public non administratif TOFE prvisionnel Recettes et dons Dpenses totales Personnel Biens et services Intrts Transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets CDMT global ou CBMT Dfense Personnel Biens, services et transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets ducation Personnel Biens, services et transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets Administration Personnel Biens, services et transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets Enseignement primaire Personnel Biens, services et transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets Enseignement secondaire Personnel Biens, services et transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets Etc. Tourisme Personnel Biens, services et transferts Investissement /ressources propres /prts-dons-projets Etc. Dficit/surplus Financement
Source : adapt de Allen et Tommasi, 2001.

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CDMT Ministre de l'Education

3. Le cycle de la dpense

auprs du ministre des Finances ou des bailleurs de fonds pour accrotre les dpenses du secteur concern. Ils identifient des besoins, sans doute lgitimes, mais souvent non finanables. Ils ne sont pas des instruments permettant dtablir les priorits. Divergeant fortement du budget, ils ne renseignent pas sur la politique publique rellement poursuivie. Cette divergence sur les objectifs dun CDMT se retrouve quelquefois chez un mme bailleur de fonds. Tandis que les spcialistes des finances publiques recommandent la mise en place dun CDMT en tant quinstrument de discipline budgtaire, les experts sectoriels de la mme organisation peuvent encourager le dveloppement de CDMT sectoriels dans lobjectif de rvler les importants besoins de financement de leur secteur. Certains CDMT sectoriels isols pourraient tre interprts comme tant une simulation du cot de la stratgie sectorielle, mais dans beaucoup de secteurs la priode couverte par un CDMT est trop courte pour conduire des travaux de simulation satisfaisants. Ils pourraient faciliter la programmation des dpenses, sils permettaient de connatre les dpenses futures lies aux activits en cours, mais souvent ces dpenses ne sont pas distingues des besoins financiers pour des activits nouvelles. Au-del dune simple question de vocabulaire, la dsignation sous le mme terme dinstruments ayant des objectifs diffrents est source de confusion. Un CDMT sectoriel prpar sans tenir compte des dcisions budgtaires et sans examen de lallocation intersectorielle des ressources est quelquefois interprt comme tant un engagement financier du gouvernement. Il ne peut pas ltre, mme sil a fait lobjet dun agrment de circonstance du ministre des Finances, pour mobiliser un appui budgtaire sectoriel.

Les diffrents cadres de programmation financire


Selon le niveau auquel est opre lallocation des ressources, les cadres de programmation financire suivants peuvent tre distingus [54] (cf. tableau 6) : Le TOFE prvisionnel, qui donne les grands agrgats budgtaires et qui est une composante du cadre macroconomique moyen terme ; le CDMT global, appel aussi CBMT, qui traite de lallocation intersectorielle des ressources, et sert souvent cadrer la prparation du budget et des CDMT sectoriels ;

[54] OPM (2000) distingue : le Medium-Term Fiscal Framework (MTFF), c'est--dire le TOFE prvisionnel ; le Medium-term Budget Framework (MTBF), c'est--dire le CDMT global, le MTBF tant qualifi de forme basique de Medium-Term Expenditure Framework (MTEF [CDMT]) ; et lextended MTEF, c'est--dire un CDMT comprenant des CDMT sectoriels dtaills.

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3. Le cycle de la dpense

les CDMT sectoriels/ministriels, qui rpartissent par programme ou direction, et ventuellement par activit, les enveloppes dfinies dans le CDMT global pour un ministre donn. En pratique, le degr de dtail de ces CDMT est trs variable. Les CDMT ne se substituent pas aux plans et stratgies, mais visent amliorer le lien entre le budget et les plans et stratgies en dfinissant un sentier de ralisation des objectifs stratgiques respectant les contraintes financires moyen terme telles quidentifies lors de la prparation du budget. Le schma 11 illustre de faon schmatique larticulation entre stratgies, CDMT et budget : les stratgies sont labores en amont des processus de budgtisation et de programmation financire. Le chiffrage de leur cot doit tre raliste, mais il ne prend pas ncessairement en compte les derniers dveloppements de la conjoncture conomique ; le TOFE dfinit lenveloppe globale des ressources en tenant compte des objectifs macroconomiques et de lvolution de la conjoncture conomique ; lallocation intersectorielle de lenveloppe globale des ressources est effectue par le CDMT global, en fonction des stratgies ; les CDMT sectoriels/ministriels allouent les enveloppes de ressources dfinies dans le CDMT global des programmes et activits selon la stratgie du secteur, le processus pouvant tre en partie itratif ; le budget et la premire tranche annuelle du CDMT global et des CDMT sectoriels sont cohrents.

Schma

11 Plans/stratgies, cadres moyen terme et budget


Stratgie nationale
DSRP/Plan de dveloppement Conjoncture conomique Cadre macro-conomique y.c. TOFE prvisionnel Prepars Plafonds ministriels

Stratgies sectorielles
Chiffrages Simulations

CDMT

CDMT global

CDMT sectoriels
: Contrainte financire

Budget

Source : adapt de Royaume du Maroc, 2006.

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annuellement

3. Le cycle de la dpense

Pour assurer un lien effectif avec le budget et sa gestion et pour des raisons de redevabilit, les CDMT doivent respecter les frontires de responsabilit au sein du gouvernement. Les CDMT sectoriels doivent donc tre des CDMT ministriels. Il peut tre utile de prparer, en amont de la prparation du CDMT et du budget, des documents de politique transversale couvrant un secteur ou des programmes interministriels. Toutefois, ces documents, pour tre oprationnels, doivent ensuite tre dclins selon les responsabilits ministrielles. Il convient dviter lors de la dfinition et de la mise en uvre de ces politiques transversales de dresponsabiliser les ministres sectoriels au profit des ministres et institutions chargs de la coordination financire ou politique (ministre des Finances, ministre du Plan, services du Premier ministre et Prsidence). Le TOFE prvisionnel, qui appuie la gestion macroconomique, doit idalement couvrir les collectivits locales. Par contre, la couverture dun CDMT doit suivre la rpartition des comptences en matire de dpenses. Elle correspondra en gnral celle du budget de ltat, largie, si possible, aux fonds extrabudgtaires de ladministration publique centrale. Les prvisions de dpense des CDMT ne sont pas des autorisations de dpenser et sont donc indicatives ou valuatives, quelles soient politiquement contraignantes ou non. En gnral, les CDMT projettent les crdits de paiement [55] en monnaie courante. Ils sont prpars annuellement (sauf quelques exceptions) et couvrent une priode de 3 4 ans. Ils sont glissants , chaque anne les projections du CDMT sont mises jour et lhorizon de la priode de projection est repouss dune anne (lanne t, le CDMT t+1 t+3 est prpar ; lanne t+1, le CDMT t+2 t+4 est prpar ; etc.). Le degr de dtail des projections dun CDMT est trs variable. En Allemagne, le plan financier moyen terme publi vers juin est limit une quarantaine de fonctions. Dans dautres pays, comme lAustralie et lAfrique du Sud, les projections pluriannuelles de dpenses sont prsentes dans le mme document que le budget annuel et avec le mme degr de dtail. CDMT et budget forment alors un mme document. Les CDMT ne sont pas de simples tableaux de chiffres. Ils doivent expliquer la politique budgtaire poursuivie.

Utiliser le CDMT pour tablir les priorits


Pour que le CDMT (CDMT global et sectoriels) encourage ltablissement des priorits inter et intrasectorielles, sa prparation doit tre intgre dans la procdure de prparation du budget et la dmarche de budgtisation en deux phases, prsente
[55] Le budget pluriannuel 2009-2011 de la France comporte aussi des prvisions d'AE.

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3. Le cycle de la dpense

plus haut, doit tre adopte. La phase de cadrage comprend la prparation dun TOFE prvisionnel, dun CDMT global et dune note dorientation de politique budgtaire. Lors de cette phase de cadrage, le CDMT prpar lanne prcdente, aprs mise jour sur un plan technique, pour tenir compte de lvolution de paramtres tels que linflation et les taux de change, sert de projection de rfrence pour la prparation du CDMT suivant (Schick, 2002 ; Webb et Richardson, 2003). La dfinition de la projection de rfrence peut poser quelques problmes si les projections du CDMT prpar lanne prcdente ne sont pas suffisamment fiables et prudentes. Elle ncessite une bonne coopration entre les acteurs. Il peut y avoir des dsagrments sur la projection de rfrence, lactualisation du CDMT prpar lanne prcdente, puis, ensuite, sur les cots des activits nouvelles (Flsher, 2007 a ; Sims, 1996). Pour limiter lampleur des dsagrments, tant que lexercice nest pas bien rod, la projection de rfrence devrait se limiter strictement aux dpenses lies aux activits courantes existantes, sans changement de niveau dactivits, et aux projets dinvestissement en cours (Royaume du Maroc, 2006). Durant la phase de cadrage, le ministre des Finances prpare le TOFE et le CDMT global, y compris une note dorientation de la politique budgtaire. Les ministres sectoriels estiment la projection de rfrence [56] partir des paramtres conomiques communiqus par le ministre des Finances et des donnes sur lexcution physique des activits en cours. Ils proposent au ministre des Finances des changements (conomies et initiatives nouvelles) par rapport la projection de rfrence. Lensemble constitu par la projection de rfrence et les propositions de changement forme une sorte de CDMT ministriel initial , ma is , il ne constitue en aucun cas une programmation financire des dpenses. Le TOFE et le CDMT global prpars par le ministre des Finances sont soumis au Conseil des ministres pour dcision. La deuxime phase de prparation du budget sengage ensuite. Elle peut ou non comporter la prparation de CDMT sectoriels. Pour jouer un rle effectif, le CDMT devrait tre communiqu au Parlement. Toutefois, il serait contre-productif de communiquer au Parlement un CDMT non-conforme au budget ou ne respectant pas les contraintes financires. Le schma 12 illustre lensemble du processus. Toutefois, diffrentes variantes peuvent tre envisages. La prparation du CDMT global consiste identifier des changements positifs (activits nouvelles, correspondant aux priorits) ou ngatifs (conomies sur activits juges peu prioritaires ou peu efficaces) par rapport cette projection de rfrence. Le schma 13 illustre les principes de cette dmarche qui doivent tre spcifis pays par pays :
[56] Dans certains pays, cette activit technique est conduite par le ministre des Finances.

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3. Le cycle de la dpense

Schma

12 Prparation du budget de l'anne t+1 et du CDMT t+1 t+3


Ministres sectoriels Ministre des finances
CDMT t t+2 DSRP/Stratgies nationales Cadre macroco TOFE t+1 t+3

Stratgies sectorielles

Rapports de suivi

Proposition ministrielle initiale Propositions pour changements (+/-)


Priode t+1 t+3

CDMT t+1 t+2 mis jour sur


des bases techniques -> projection de rfrence t+1 t+3

Estimation de la marge de manoeuvre Propositions de CDMT global t+1 t+3

Conseil des ministres Examen du CDMT global Plafonds de dpense par ministre

Avant-projets de budget t+1 et de CDMT t+1 t+2 Min Fin-Ministres sectoriels Avant-projets de budget et CDMT finaliss Finalisation

Phase de prparation

Source : auteur.

Conseil des ministres Parlement

les dpenses totales programmer sont estimes en dduisant des ressources prvues dans le TOFE une rserve pour imprvus et une rserve de programmation, pour des activits potentiellement prioritaires, mais non encore fermement slectionnes ; la diffrence entre dpenses totales programmer et projection de rfrence donne une marge de manuvre, ou espace budgtaire ; le CDMT global sobtient en rpartissant cette marge de manuvre par ministre en fonction des priorits, de lavancement des programmes et des initiatives nouvelles identifies. Cette rpartition doit comporter la recherche dconomies ou de gains defficience sur des programmes non prioritaires. Les projections du CDMT global sont en gnral prsentes dans une note dorientation budgtaire comprenant, entre autres, une prsentation de la politique macro conomique et macrobudgtaire, le point sur lavancement de la stratgie nationale,

des crdits

Phase de cadrage

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3. Le cycle de la dpense

Schma

13 valuation de l'espace budgtaire et allocation intersectorielle des ressources CDMT global t+1 t+3
Rserve

Dcisions au niveau politique

Ressources prvues

Plafond des dpenses totales

Projection de rfrence CDMT t t+2 mis jour (*)

Nouveaux programmes Economies

Projections dtailles de dpenses

Anne t

t+1

t+2

t+3

Examen de l'excution du budget et des stratgies ; propositions d'initiatives nouvelles.

* et prolong d'une anne. Si l'exercice CDMT n'est pas bien rod, la projection de rfrence correspondra aux activits en cours

Source : auteur, adapt de Allen et Tommasi, 2001.

et lexplication du lien entre les objectifs de politique publique et les projections de dpense. Cette note doit rappeler la stratgie nationale, expliquer le lien entre lallocation intersectorielle des ressources et cette stratgie, identifier les difficults ventuelles de mise en uvre et proposer des mesures correctrices, si ncessaire. Elle peut tre prpare en deux temps : (i) une premire fois, lors de la phase de cadrage ; et (ii) une seconde fois, pour prsenter au Parlement les orientations de la politique budgtaire moyen terme en mme temps que le projet de budget. La qualit des travaux de prparation du TOFE prvisionnel et destimation de la projection de rfrence est essentielle pour prparer un CDMT global. Certains pays prparent un CDMT global de cadrage qui sert cadrer le budget et des CDMT sectoriels, sans disposer de base dinformation adquate. Le caractre arbitraire des projections limite srieusement son efficacit.

Les CDMT sectoriels/ministriels


Un CDMT ministriel est, en gnral, organis selon des lignes fonctionnelles ou programmatiques. En effet, les dpenses correspondant une mme politique publique doivent tre projetes ensemble et selon les mmes hypothses, quelle que soit leur nature conomique ou leur source de financement. Les CDMT ministriels doivent rappeler la stratgie du secteur, faire le point sur sa mise en uvre, expliquer le lien entre les objectifs du secteur et les projections de dpense, et, si ncessaire, identifier les difficults de mise en uvre des stratgies sur le plan budgtaire et proposer des mesures correctrices. Les CDMT ministriels peuvent

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3. Le cycle de la dpense

comporter, en plus des projections pluriannuelles de dpenses, des indicateurs de performance par programme et objectif [57]. Ce type de CDMT est appel budget de programme dans certains pays africains francophones. Pour appuyer la formulation des politiques publiques, les projections financires des CDMT publis nont pas besoin dtre excessivement dtailles, un degr de dtail excessif pouvant dailleurs dtourner lattention de lessentiel. Une prsentation par programme ou par fonction correspondant plus ou moins la soixantaine de groupes de la CFAP (cf. section 2.2) peut tre suffisante pour lanalyse. Nanmoins, les cots futurs des projets dinvestissement, qui sont souvent pluriannuels, doivent tre estims projet par projet (ou groupe de projet par groupe de projet, pour les projets de petite taille). Ces estimations doivent inclure les charges rcurrentes des projets, pour les projets sachevant au cours de la priode de projection du CDMT. Il est aussi souhaitable de montrer dans le document CDMT, leffet de mesures spcifiques (rformes, rallocations dactivits, investissements) en identifiant et commentant pour chaque anne de projections les dpenses et conomies lies ces mesures. Les projections des transferts (subventions, compensations, etc.) dun montant significatif doivent aussi tre dtailles et justifies. Un degr de dtail lev est quelquefois jug souhaitable pour fournir une bonne prvisibilit aux gestionnaires ou mieux connatre le cot des activits courantes. Une grande prudence est ncessaire avant dengager de tels exercices. Les difficults prsentes par un degr de dtail lev des classifications par programmes et activits ont t examines dans la sous-section 2.1.2. Un degr de dtail excessif du CDMT peut aussi avoir linconvnient de gnrer des pressions laccroissement des dsquilibres financiers, lorsque les ressources sont instables ou que le CDMT est fond sur des hypothses de ressources optimistes. Chaque gestionnaire rclame alors son d , cest-dire les prvisions de dpenses inscrites au CDMT prpar lanne prcdente, bien que celles-ci ne soient pas finanables, compte tenu de lvolution des ressources. Des pays fortement dcentraliss et disposant de capacits au niveau provincial, comme lAfrique du Sud, prparent des CDMT par province. La conduite de tels exercices dans dautres situations serait trs discutable. Comme le note SchiavoCampo (2009) propos de la Tanzanie : La priorit doit tre daider les provinces assembler un budget annuel effectif, plutt que de les pousser des exercices de programmation pluriannuelle qui non seulement choueront, mais compromettront les chances de disposer dun budget annuel crdible.
[57] Les budgets-programmes pluriannuels du Bnin sont des documents parallles au budget traditionnel comprenant des projections triennales de dpenses par programme, des exposs des objectifs et des indicateurs de performance. Au Bangladesh, le CDMT 2009-2011 comprend des indicateurs de performance, mais il est organis selon la structure administrative.

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3. Le cycle de la dpense

Les dceptions
Les tudes sur les CDMT dans les pays africains montrent des rsultats mitigs (Brumby, 2008 ; Wynne, 2005 ; Short, 2003 ; Le Houerou et Taliercio, 2002). Le Global Monitoring Report de 2006 (Banque mondiale et FMI, 2006) note : Dans de nombreux pays africains, le CDMT a t introduit de faon prmature et est rapidement devenu un exercice purement thorique . La Commission europenne (2007) note : Cependant, cela na pas de sens de demander un CDMT sectoriel prmaturment. Le dveloppement dun CDMT sectoriel est un processus graduel qui doit tre centr en premier lieu sur la construction de bases solides comme un budget annuel crdible, des mcanismes pour garantir que les priorits entre tous les programmes de dpenses sont tablies en conformit avec lenveloppe des ressources existantes . Dans les pays dvelopps, les dmarches budgtaires pluriannuelles ont aussi connu une longue priode de ttonnement. Ainsi, des difficults ont t rencontres au Canada et en Australie jusquau dbut des annes 1980 (Sims, 1996 ; Keating et Rosalky, 1990). Les causes dchec comprennent labsence de procdure de cadrage conduisant la prparation de CDMT sectoriels non crdibles, lisolement des CDMT sectoriels de la procdure budgtaire, la complexit de certains CDMT sectoriels dtaills par activits ou produits, et la mise en uvre de dispositifs ad hoc et souvent phmres pour la prparation de CDMT sectoriels couvrant des activits relevant de diffrents ministres. En pratique, dans les pays en dveloppement, la prparation du budget et du CDMT (global ou sectoriel) ne sappuie pas systmatiquement sur le CDMT prpar lanne prcdente. Souvent, les prvisions de dpenses du budget de lanne t+1 diffrent fortement des prvisions pour cette mme anne t+1 du CDMT t t+2, prpar lanne prcdente. Le fait de repartir de zro chaque anne peut sexpliquer par divers facteurs tels que la rotation du personnel, une mauvaise gestion des archives ou le manque de fiabilit du CDMT prpar lanne prcdente. Mais quel que soit le facteur on doit sinterroger sur lintrt de prparer chaque anne un CDMT glissant, qui sera oubli lanne suivante. La stratgie dvasion dcrite plus haut peut tre particulirement forte dans le cas des CDMT sectoriels, si les procdures ne sont pas disciplines. Plutt que de soumettre les demandes des ministres pour le budget annuel larbitrage du Premier ministre, le ministre des Finances accepte linscription dans les deuximes ou troisimes annes de projection du CDMT de projets et dactivits non finanables sur la priode du CDMT. Le CDMT est, ainsi, surcharg de promesses qui nengagent que ceux qui les coutent , pour reprendre la phrase clbre dHenri Queuille. Il perd rapidement toute crdibilit.

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3. Le cycle de la dpense

Limiter les risques dchec


Pour limiter les risques dchec, le dveloppement dun CDMT doit prendre en compte le contexte du pays, ses capacits et lexistant. La mise en place dun CDMT devrait seffectuer progressivement, en dmarrant par le renforcement des travaux macroconomiques, des travaux de rflexion stratgique et les analyses des cots futurs des projets dinvestissement dont il est demand linscription au budget annuel. Les CDMT sectoriels ne seraient prpars que lorsquun TOFE prvisionnel et un CDMT global sont en place et rellement examins par les dcideurs politiques. Lorsque des CDMT sectoriels isols sont prpars pour quelques secteurs et quil est dcid de poursuivre ces exercices, il est indispensable dengager la prparation dun TOFE prvisionnel et dun CDMT global pour les encadrer. Une attitude prudente doit tre adopte lors des prvisions de recettes, daide budgtaire et de dpenses. Le CDMT global et les CDMT sectoriels ne devraient comprendre que des activits dont le financement peut tre considr comme certain. Il convient dviter toute dispersion des efforts. Dans quelques pays francophones, il est quelquefois prpar, pour le mme ministre, deux documents diffrents de programmation pluriannuelle des dpenses, distincts du budget, lun appel budget de programme , lautre CDMT sectoriel [58]. . Une telle duplication des efforts est

Encadr 12 Les documents de programmation budgtaire pluriannuelle prciss dans la directive 06/2009/CM de lUEMOA
Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle. La loi de finances de lanne est labore par rfrence ce document, qui fixe les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme, en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit de lUEMOA. Ce document est adopt en Conseil des ministres, publi et soumis un dbat dorientation budgtaire au Parlement au plus tard la fin du deuxime trimestre de lanne. Il est ensuite annex la loi de finances. Documents ministriels de programmation pluriannuelle des dpenses. Ces documents prvoient, pour une priode minimale de trois ans, titre indicatif, lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. Ils sont cohrents avec le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle. Ils sont annexs la loi de finances. Ils peuvent ventuellement tre prsents au dbat parlementaire dorientation budgtaire du deuxime trimestre de lanne.
Source : directive no 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de lUEMOA.

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3. Le cycle de la dpense

peu efficace et source de confusion. Pour les pays de lUEMOA, lapplication de la directive 06/2009/CM devrait clarifier cette situation. Cette directive prcise le contenu des documents de programmation pluriannuelle qui seront prsents au Parlement (cf. encadr 12). Dans ces pays, les travaux de programmation pluriannuelle des dpenses devront sorganiser autour de la prparation des ces documents. Un CDMT sectoriel isol na gure de sens pour tablir des priorits et dfinir des engagements politiques. Nanmoins, les ministres sectoriels ne sauraient attendre quun TOFE et un CDMT global soient prpars pour dmarrer des travaux de programmation. La construction de bases de donnes, la prparation de stratgies, ltude du cot des activits et des projets en cours, des simulations chiffres sur la mise en uvre des stratgies peuvent tre entrepris sans quil soit ncessaire de mettre en place la procdure CDMT.

3.1.6. Points dattention


Les questions suivantes doivent retenir lattention lors de lexamen du cycle de prparation du budget : Formulation des politiques - Existe-t-il des stratgies ? Est-ce-que le Conseil des ministres et le Parlement les ont examines ? Si elles sont chiffres, est-ce que leur chiffrage semble raliste ? - Est-ce que le Conseil des ministres est impliqu dans les dcisions budgtaires stratgiques ? Est-ce que ses procdures dexamen des politiques rpondent aux critres prsents section 1 (discipline, transparence, stabilit, processus organis) ? Prparation du budget - Existe-t-il un calendrier de prparation budgtaire ? Est-il stable et respect ? - Est-ce que les ministres sectoriels disposent de suffisamment de temps pour effectuer leurs arbitrages internes, une fois les plafonds de dpense ministriels notifis? - Est-ce quun TOFE prvisionnel est prpar par les cadres nationaux ? Existeil des analyses de viabilit de la dette, et des risques budgtaires ? - Est-ce que les dpenses extrabudgtaires, sur recettes affectes et indirectes, sont examines avec les autres dpenses lors de la prparation du budget ?
[58] Au Mali, le CDMT 2005-2008 du ministre de l'ducation nationale prsente deux scnarios ; pour l'anne 2007, l'un est suprieur de 26 %, l'autre de 13 % au budget de programme 2005-2008. Concernant le ministre de la Sant du Mali, pour cette mme anne 2007, les carts entre le CDMT et le budget de programme 2005-2008 sont du simple au double.

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3. Le cycle de la dpense

- Est-ce que le budget est prpar sous contrainte financire dure , rendant inutile le recours des fonds virtuels pour protger certaines dpenses ? - Est-ce que les cots futurs, y compris les charges rcurrentes, des projets dinvestissement compris dans les demandes budgtaires sont estims et examins ? - Existe-t-il au niveau des sectoriels des critres pour prslectionner les projets dinvestissement ? CDMT - Est-ce que les carts entre le budget, ou le CDMT sil est prpar, et les stratgies sont analyss ? - Si des CDMT sectoriels sont prpars, sont-ils cohrents avec le budget pour leur premire anne ? Existe-t-il un CDMT global ? Sont-ils conformes ce CDMT global et au TOFE ? Organisation - Est-ce que la DGB est organise de manire fonctionnelle ? Dispose-t-elle dconomistes sectoriels ? Existe-t-il un dialogue et de frquents changes dinformations entre les spcialistes sectoriels de la DGB et des ministres ? - Comment est coordonne la prparation du budget au sein des ministres ? Quel est le rle des directions techniques et des directions rgionales ? - Quelle est la qualit de la base dinformation au sein des ministres sectoriels ?

3.2. Lexcution du budget


Cette section prsente la fonction des systmes dexcution de la dpense budgtaire. Elle examine les diverses tapes du circuit dexcution de cette dpense, les rgles de gestion des crdits et le rle des principaux acteurs. Elle traite les principaux aspects de la gestion de trsorerie, puis elle examine les dispositions en matire de contrle interne. Elle procde ensuite un examen de certaines des faiblesses rencontres dans les systmes dexcution budgtaire, qui pour tre rsolues ncessitent dagir selon deux axes : (i) dune part, renforcer les systmes de contrle sur les points essentiels ; (ii) dautre part, rationaliser ces systmes, en liminant duplications et lourdeurs, et mieux responsabiliser les gestionnaires. Les questions spcifiques, lies la gestion des dpenses de personnel et aux marchs publics, sont examines en fin de section. Sauf spcifications contraires, les descriptions de cette section et de la section 3.3 concernent les seuls pays francophones.

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3. Le cycle de la dpense

3.2.1. Fonctions
Lorsque le budget est conforme aux politiques publiques et respecte les contraintes financires, la tche principale de lexcution budgtaire consiste sassurer que les ressources sont utilises conformment aux inscriptions budgtaires et mises disposition des gestionnaires temps, en veillant garantir une prestation efficiente des services publics, assurer la probit et le respect de la rglementation. Lvolution de la conjoncture conomique et lavancement de lexcution des programmes et projets peuvent imposer des ajustements par rapport la programmation initiale, mais, toute distorsion par rapport la spcialisation des crdits du budget vot devrait ncessiter une loi de finances rectificative. Linsuffisance des arbitrages lors de la prparation du budget peut imposer des gels de crdits en cours dexcution budgtaire. Il convient lorsque de telles situations se rencontrent de manire rcurrente dattaquer le mal sa racine, en disciplinant la procdure de prparation du budget.

3.2.2. Le circuit de la dpense et la gestion des crdits de paiement


Le circuit de la dpense
Le circuit dexcution de la dpense comporte les tapes suivantes : la mise en place des crdits, qui consiste autoriser par dcret ou par arrt du ministre des Finances lutilisation, totale ou partielle, des crdits vots par le Parlement, puis rpartir les crdits entre les diffrents services ; lengagement, qui comprend lengagement juridique et lengagement comptable ; la liquidation, qui comprend la constatation du service fait et ltablissement du montant payer ; lordonnancement (ou mandatement), qui est lordre donn par un ordonnateur au comptable public de payer la dpense liquide (la fonction dordonnateur est examine plus loin) ; le paiement, qui est effectu par le comptable public, partir dun compte unique du Trsor . Pour effectuer la rpartition des crdits entre les services dconcentrs dun ministre, certains pays prparent des budgets dexcution dtaillant la destination des crdits, dautres procdent au cas par cas selon une procdure de dlgation de crdit qui consiste en un engagement comptable au profit du service destinataire du crdit.

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3. Le cycle de la dpense

Lengagement juridique (contrat, march et bon de commande) cre une obligation de paiement vis--vis dun tiers (un fournisseur), si ce tiers remplit ses obligations contractuelles. Lengagement comptable est une rservation de CP ou dA E pour des engagements juridiques ou pour une dpense dont lobjet est dtermin. En principe, lengagement comptable prcde lengagement juridique ou lui est concomitant. Toutefois, pour certaines dpenses, telles que les dpenses de personnel, le service de la dette et les consommations deau-lectricit et de tlphone, il nest pas possible de sparer ltape de lengagement juridique de celle du service fait. Dans ces cas, lengagement comptable seffectue au moment du service fait ou travers une rservation pralable de CP. Il en est souvent de mme pour les dpenses dinvestissement excutes dans le cadre dun contrat pluriannuel lorsque les AE ne sont pas gres.

Schma

14 Circuit simplifi de la dpense


Budget Mise en place des crdits Engagement comptable juridique

Fournisseur
Liquidation Ordonnancement mission Prise en charge par le Trsor Paiement
Source : auteur.

Service rendu, livraisons

Le schma 14 illustre de manire simplifie le circuit de la dpense. Le circuit prsent dans ce schma sapplique la majorit des biens et services. Toutefois, ainsi quillustr par les schmas 15 et 16, il existe diffrentes variations de ce schma de base en fonction de la nature conomique de la dpense et de sa nature annuelle ou pluriannuelle. Le schma 15 illustre la gestion des AE pour les projets dinvestissement de nature pluriannuelle. Les AE du budget de lanne t autorisent lengagement dun march ou

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3. Le cycle de la dpense

Schma

15 Cycle de la dpense avec autorisations dengagement pluriannuel


Budget anne t

Budgets t+1 t+n


Autorisation d'engagement Engagement comptable juridique CP t+1

Crdits de paiement

CP t+n

Fournisseur
Liquidation Ordonnancement mission Prise en charge par le Trsor Paiement
Source : auteur.
Travaux effectus, livraisons (anne t) Travaux effectus, livraisons (t +1 t+n)

contrat qui sera excut sur la priode t t+n. Une AE nautorisant pas les paiements, les budgets des annes t t+n devront comprendre des CP pour permettre le paiement des dpenses liquides chaque anne dexcution des contrats pluriannuels. Les engagements juridiques relatifs des achats de fourniture ou des projets dinvestissement peuvent tre directement contrls et rguls en les confrontant aux CP ou aux AE du budget annuel, le montant total des engagements ne devant pas dpasser ces autorisations budgtaires. En revanche, comme lillustre le schma 16, dautres catgories de dpenses ont pour source des dcisions ou des actes qui ne peuvent tre directement confronts aux CP ou aux AE. Les dpenses de personnel et le service de la dette ont pour source des lois, des dcrets, ou des dcisions qui sont souvent antrieures lanne en cours. Des actes de gestion courante comme les consommations dlectricit ou les appels tlphoniques ne sont pas directement lis la gestion des CP. Les passifs ventuels et autres risques budgtaires peuvent conduire des dpassements des CP sils ne sont pas valus et pris en compte par linscription de provisions dans le budget. Un contrle efficace de lexcution budgtaire doit comprendre, en plus de la vrification de lutilisation des CP, le contrle de la gestion des engagements pluriannuels, la matrise des actes de gestion courante, lanalyse des dcisions antrieures lanne budgtaire et lvaluation des risques budgtaires.

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3. Le cycle de la dpense

Schma

16 Les diffrents circuits de la dpense


Budget annuel

Engagements juridiques et autres sources de la dpense


CP Marchs, bons de commande, etc. AE (*) Marchs pluriannuels Lois, dcrets, dcisions Abonnements, actes de gestion courante

Fournitures. Petits quipements Entretien courant, etc.

"Gros" projets d'investissement

Dp. "obligatoires" Personnel, service de la dette, etc.

Dp. de routine eau, electricit tlphone, etc.

Fournisseur
Liquidation
Ordonnancement
Livraison

Passifs ventuels

Paiement
(*) seulement si le budget comporte des AE

Source : auteur, adapt de Allen et Tommasi, 2001.

La gestion du principe dannualit


Conformment au principe dannualit, les LRLF prcisent : Les crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant lanne . En gnral, le principe dannualit nest pas appliqu pour les dpenses finances sur dons et prts-projets, mais il sagit le plus souvent dune rgle informelle, non spcifie dans les textes rglementaires. Dans beaucoup de pays, le principe dannualit ne sapplique quaux ordonnancements, il ne sapplique pas aux paiements. Ce principe dannualit des CP joint une planification inadquate des dpenses conduit souvent une accumulation des ordonnancements en fin danne et peut entraner une course la dpense pour consommer, la dernire minute, les crdits non encore utiliss. Certains pays imposent des dates limites dengagement et dordonnancement plusieurs semaines avant la fin de lanne budgtaire pour pouvoir traiter les ordonnances de paiement dans des dlais satisfaisants. Lorsquelle se combine avec un dmarrage tardif de la mise en place de certains crdits, cette mesure peut crer des difficults dans la gestion, la dure de lanne budgtaire tant rduite de plusieurs mois.

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3. Le cycle de la dpense

Beaucoup de pays francophones disposent dune priode complmentaire de quelques semaines, pour poursuivre, aprs la fin de lanne, les oprations de paiement ou dordonnancement au titre du budget de lanne coule. Une priode complmentaire pour les paiements suprieure un mois entrane un chevauchement dexercices budgtaires et des retards dans la clture des comptes qui posent des problmes en termes de transparence et de planification de la trsorerie. Dans les pays o le principe dannualit nest appliqu qu lordonnancement, ces problmes sont fortement aggravs. Lorsque ces pays ont des difficults de trsorerie, le dcalage temporel entre les ordonnancements et les paiements peut tre de plusieurs mois, voire de plusieurs annes. Le Trsor effectue alors en permanence des paiements au titre de plusieurs budgets. Les reports de crdits de paiement consistent ajouter aux dotations de lanne budgtaire suivante, les crdits de paiement non utiliss au cours de lexercice coul[59]. Lienert et Jungman (2009) estiment qu lexception ventuelle de certaines dpenses dinvestissement il nest, en gnral, pas recommandable dautoriser les reports dans les pays en dveloppement. Les reports risquent de crer des tensions de trsorerie et dtre une voie de facilit pour diffrer les arbitrages et ajustements ncessaires lors de la prparation du budget. Les LRLF des pays africains francophones comprennent souvent des dispositions autorisant pour linvestissement le report des CP non utiliss par arrt du ministre des Finances, mais ces dispositions sont rarement appliques pour les dpenses sur financement intrieur. Une autre mthode de contournement de la rgle dannualit, moins frquente, consiste ordonnancer en fin danne la part des CP non consomme au profit dun compte spcial du Trsor. Sur le papier, le budget est excut 100 %, mais lexcution relle ninterviendra que plus tard. Dans certains pays, si, pour une raison quelconque, les livraisons ne sont pas effectues avant la date limite dordonnancement, de fausses constatations du service fait sont effectues pour pouvoir payer le fournisseur sur le budget de lanne en cours. Ces pratiques posent de srieux problmes de transparence.

Les mouvements de crdit et leur contrle


Les rgles rgissant les virements et transferts de crdit entre units de spcialisation budgtaires oprs par lexcutif ont t examines dans la section 2.2 et lencadr 3. Ces rgles sont compltes par des dispositions sur la rpartition des responsabilits au sein de lexcutif pour effectuer des mouvements de crdit entre units de spcialisation budgtaire et au sein de ces units. Selon le pays et le type de rgle, ces dispositions sont
[59] Les pays dvelopps autorisent, en gnral sur arrt du ministre des Finances ou sur dcret, le report dune fraction des CP dune anne sur lautre, soit pour un faible montant (3 % en France et en Sude) soit, plus rarement, pour la totalit des crdits de paiement au Royaume-Uni (Lienert et Jungman, 2009).

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3. Le cycle de la dpense

stipules dans la LRLF ou dans des textes rglementaires. Ces dispositions peuvent porter sur les rubriques du budget vot ou, plus rarement, sur les rubriques de documents dexcution budgtaire plus dtaills soumis au visa du ministre des Finances, tels que le budget dexcution, ltat de rpartition ou le programme demploi. Le contrle des mouvements de crdit entre les rubriques de ces documents peut viser viter des gaspillages, par exemple en limitant les frais de missions ltranger, ou au contraire protger certains postes de dpense et viter la gnration darrirs, par exemple en protgeant les CP relatifs la consommation dlectricit. Ce contrle peut aussi viser garantir la destination de la dpense. Les rgles rgissant ce contrle varient dun pays lautre. Elles distinguent en fonction du degr de dtail des rubriques des classifications conomiques ou administratives des dpenses concernes : (i) les mouvements de crdit qui peuvent tre faits librement par les gestionnaires ; (ii) les mouvements de crdit qui ncessitent lapprobation des services centraux du ministre sectoriel ; (iii) les mouvements de crdit soumis lapprobation du ministre des Finances ; (iv) les mouvements de crdit effectus par dcret. Dans certains pays, une approbation du contrleur financier, qui est en gnral rattach au ministre des Finances, peut tre requise pour des mouvements de CP portant sur un niveau trs dtaill de la classification, par nature conomique.

La rpartition des responsabilits


Dans les systmes budgtaires francophones, le ministre des Finances exerce des contrles a priori diverses tapes du cycle de la dpense. La rpartition des responsabilits entre les diffrents acteurs est la suivante : dans quelques pays, les ministres prparent des documents, tels que le budget dexcution, les tats de rpartition ou les programmes demploi, qui dtaillent la rpartition des CP entre services et par moyen et doivent tre soumis au visa du contrle financier ; lengagement est effectu par les ministres sectoriels mais lengagement comptable est soumis au visa pralable du contrleur financier, lengagement juridique tant le cas chant soumis aux dispositions rgissant les marchs publics ; la liquidation est effectue par les ministres sectoriels, mais, dans plusieurs pays, le contrleur financier participe la constatation du service fait ou vise le dossier de liquidation ; lordonnancement est effectu soit par les ministres sectoriels soit par un service ou une direction du ministre des Finances charg de lordonnancement, il est souvent soumis au visa pralable du contrleur financier ;

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3. Le cycle de la dpense

le paiement est effectu par le comptable public, qui est un fonctionnaire du Trsor, aprs contrle de la rgularit de lordonnancement. Il est souvent distingu ordonnateur principal, ordonnateur dlgu et ordonnateur secondaire. Sauf spcification contraire, le terme ordonnateur dsigne dans cet ouvrage lorganisation ou la personne qui met les ordonnances (ou mandats) de paiement, quel que soit son titre dans la hirarchie des ordonnateurs. Suivant le principe du double contrle, qui est un principe de base du contrle interne dans toute organisation publique ou prive, les fonctions dordonnateur et de payeur doivent tre exerces par des personnes diffrentes. Dans le droit budgtaire dinspiration franaise, le principe de sparation de lordonnateur et du comptable a t tendu aux organisations. Ainsi, dans plusieurs pays francophones, dont la France, les ministres sectoriels sont ordonnateurs. Ils engagent, liquident et ordonnancent la dpense, tandis que le comptable public, qui dpend du Trsor contrle la rgularit de lordonnancement et effectue le paiement. Toutefois, dans la majorit des pays francophones dAfrique subsaharienne, les services chargs de lordonnancement et les comptables publics sont tous deux rattachs au ministre des Finances. Les gestionnaires de crdit des ministres prparent les ordonnancements, mais ceux-ci sont mis par un service du ministre des Finances. Toutefois, des volutions sont en cours [60]. Au sein des ministres sectoriels, il peut tre distingu trs schmatiquement trois variantes : lorsque le ministre des Finances est ordonnateur, les gestionnaires de crdits des ministres sectoriels, prparent des requtes pour ordonnancement lintention des services du ministre des Finances chargs de lordonnancement ; lorsque les ministres sectoriels sont ordonnateurs, la DAAF du ministre est le plus souvent responsable de lordonnancement au niveau central, tandis quau niveau dconcentr soit les directions rgionales du ministre, soit le Prfet, qui relve du ministre charg des affaires intrieures, sont ordonnateurs ; plus rarement, lorsque les ministres sectoriels sont ordonnateurs, lordonnan cement est effectu par des centaines dordonnateurs secondaires placs dans les diverses directions des ministres, tant au niveau central que dconcentr. Cette situation peut poser des difficults lorsque les capacits de gestion sont limites.
[60] La directive 06/2009/CM de lUEMOA stipule quau plus tard en 2017 chaque ministre sera ordonnateur, avec la possibilit de dlguer cette fonction aux responsables de programme.

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3. Le cycle de la dpense

Les contrles du contrleur financier et du comptable sont exercs a priori (ex ante) , avant que les oprations soient effectues. Ils portent sur la vrification de la rgularit budgtaire et juridique de lopration et de la documentation la justifiant. Le contrle de la rgularit budgtaire consiste vrifier lexactitude de limputation budgtaire, la validit de la crance (service fait) et lexistence dun disponible sur les CP ou les AE. Les inspections sont charges des contrles a posteriori (cf. soussection 3.2.4).

Les dispositions particulires de gestion du circuit de la dpense


La recherche dune meilleure efficacit de lexcution budgtaire, mais quelquefois aussi le seul objectif de contourner les contrles budgtaires ont conduit la mise en place de dispositions particulires de gestion du circuit de la dpense. Ces dispositions particulires comprennent, entre autres : les rgies ou caisses davance ; les procdures de gestion travers des comptes spciaux du Trsor, des tablissements publics et autres oprateurs de ltat ; les dispositions spciales mises en place par les bailleurs de fonds pour la gestion des aides projets et de certaines aides sectorielles ; les procdures de paiement sans engagement comptable ni ordonnancement qui sont examines infra . Selon le systme de la rgie davance, des fonds sont mis la disposition dun rgisseur, puis ventuellement renouvels aprs justification des dpenses effectues grce lavance initiale. En principe, les rgies davance ne sont utilises que pour des menues dpenses et les frais de mission. En revanche, dans certains pays africains anglophones, une part significative du budget peut sexcuter travers un tel systme. Les dpenses effectues par une rgie davance sont en principe ordonnances et enregistres en tant que dpense budgtaire, mais a posteriori , une fois le paiement effectu, lors du renouvellement des fonds ou de la clture de la rgie. Dans certains pays, les retards et ngligences dans lapplication des procdures de gestion des rgies davance sont frquents. Les tablissements publics non marchands, les comptes spciaux du Trsor et diverses autres entits bnficient pour effectuer des prestations de service public dun transfert du budget de ltat, engag en bloc ou par tranche. Certains des contrles du ministre des Finances ne sexercent alors que sur des transferts globaux au lieu de sexercer sur des oprations individuelles. Ce type de procdure peut concerner

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3. Le cycle de la dpense

une part significative des dpenses sur financement intrieur de certains secteurs [61]. Cette simplification des contrles est susceptible damliorer lefficacit de la dpense. Toutefois, elle peut rendre le suivi des dpenses excutes plus difficile. Elle ncessite la mise en place au sein des ministres de dispositifs adquats de suivi et contrle. Lutilisation de procdures spciales peut conduire la construction de vritables usines gaz lorsque ces procdures sont mises en place par petits bouts et que paralllement, la demande des bailleurs de fonds, une seconde srie de procdures spciales est mise en place pour les dpenses sur financement extrieur.

3.2.3. La gestion de trsorerie


Daprs Storkey (2003), La gestion de trsorerie consiste disposer au bon endroit du bon montant des fonds ncessaires pour que ltat remplisse ses obligations dans le meilleur rapport cot-efficacit . Une bonne gestion de trsorerie vise donc assurer la disponibilit des fonds pour financer les dpenses prvues au budget en temps voulu, tout en minimisant le cot de lemprunt. Elle ne devrait pas consister adapter le flux des dpenses aux flux de recettes. Toutefois, lapplication de ces principes exige un budget raliste, conforme aux contraintes financires, une bonne prvisibilit des aides budgtaires et un march financier intrieur, pour lisser les besoins de trsorerie par lemprunt. Ces conditions ne sont pas toutes runies dans la majorit des pays en dveloppement, ce qui explique le recours la rgulation budgtaire que nous examinerons. Deux instruments sont essentiels pour une gestion de trsorerie efficace : (i) un compte unique du Trsor et (ii) un systme de planification intra-annuelle des flux financiers. Un compte unique du Trsor est un compte ou un ensemble de comptes dont les soldes sont consolids, en principe, quotidiennement. Les formes de centralisation des moyens de trsorerie et de gestion de ce compte unique varient selon les systmes budgtaires. Dans les systmes budgtaires des pays francophones, le Trsor effectue directement toutes les oprations de paiement et exerce un contrle de la rgularit des oprations. Toutefois, quelques exceptions prs, les oprations sur dons et prts projets chappent cette rgle [62]. La planification financire intra-annuelle est ncessaire pour garantir en permanence lquilibre entre les entres et sorties de trsorerie et prparer des plans demprunt.
[61] Ainsi, le plan de travail annuel de lenseignement fondamental de 2008 Madagascar prvoyait quenviron 70 % des dpenses du budget gnral sur ressources intrieures, hors personnel de la fonction publique, seraient excutes sous la forme de transferts aux agences dexcution ou communauts charges des constructions scolaires, aux tablissements de formation des enseignants, un compte spcial du Trsor pour les caisses dcoles et le paiement des enseignants non fonctionnaires, et aux coles prives. [62] Au Maroc, pour la majorit de projets financs par lextrieur, les paiements suivent le mme circuit que les autres paiements, les bailleurs de fonds remboursant le Trsor aprs que celui-ci ait effectu le paiement.

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3. Le cycle de la dpense

Elle comprend la prparation dun plan semestriel ou trimestriel dengagement et dun plan mensuel de trsorerie, couvrant les entres et sorties de trsorerie. Ces plans couvrent toute lanne budgtaire et sont mis jour rgulirement. La prparation de ces plans financiers ncessite de : disposer de prvisions de recettes ralistes tenant compte de leur saisonnalit. cette fin, une troite coordination entre les services prparant ces plans financiers et les rgies financires est indispensable ; disposer de prvisions des flux daide budgtaire examines avec les bailleurs de fonds ; prendre en compte les plans de passation de marchs et la saisonnalit, lie par exemple la priode de la saison sche pour les travaux publics ou la rentre scolaire pour le secteur de lducation. Le plan dengagement est souvent utilis pour plafonner les engagements au cours dune priode. La planification des engagements doit seffectuer en tenant compte de la chronique des paiements associe ces engagements. Il ny a aucune raison, comme cela se fait quelquefois, de plafonner au premier semestre des engagements dont les paiements ne seront exigibles quau deuxime semestre, cause des dlais de livraison ou dexcution des travaux. Un plafonnement des engagements mal conu peut bloquer lexcution des travaux qui doivent tre engags dans leur totalit ds le dbut de lanne pour pouvoir tre excuts avant fin dcembre. Le ministre des Finances doit imprativement consulter les ministres sectoriels avant dtablir les plans dengagement et de trsorerie. De leur ct, les ministres sectoriels doivent communiquer leurs plans de passation de march et dengagement et la chronique des paiements associe ces plans. Il est important que les plans de trsorerie et dengagement soient annoncs en avance auprs des ministres sectoriels, afin de faciliter la gestion de leur budget. Dans les pays qui recourent lemprunt sur le march financier intrieur, le programme demprunt dcoulant du plan de trsorerie doit tre annonc lavance auprs des institutions financires locales. Une volution dfavorable de la conjoncture peut ncessiter un gel de certains crdits budgtaires. Le cadre lgislatif et rglementaire doit permettre au ministre des Finances deffectuer une rgulation budgtaire consistant procder des gels provisoires ou dfinitifs de CP. Avant de procder ce gel, le ministre des Finances doit recenser les engagements existants pour sassurer que le gel ne porte pas sur des dpenses engages, ce qui entranerait des gnrations darrirs.

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3. Le cycle de la dpense

Certains pays anglophones pallient de faon systmatique les faiblesses en matire de prparation budgtaire par une budgtisation de trsorerie (cash budgeting). Chaque mois, un plafond des paiements autoriss, tabli partir des prvisions de ressources, est communiqu aux ministres sectoriels qui doivent ajuster leurs dpenses. Une telle procdure entrave lefficacit de lexcution budgtaire, les gestionnaires ne disposant pas du minimum de prvisibilit ncessaire. Elle est susceptible dentraner des accumulations darrirs, lorsque les engagements sont mal suivis, ce qui est frquemment le cas dans ces pays (Tommasi, 2007). Dans les pays francophones, la rgulation des paiements est quelquefois effectue de manire informelle et peu transparente au niveau du seul Trsor. En priode de difficult de trsorerie, le Trsor gre la liste dattente des ordonnancements impays et tablit les priorits entre fournisseurs en fonction des directives de ses autorits, les dpenses excutes et ordonnances ne pouvant pas tre toutes payes.

3.2.4. Contrle interne et audit interne


Caractristiques actuelles du contrle interne
Dans les pays africains francophones, lessentiel du contrle interne lexcutif repose sur les contrles financiers et comptables exercs a priori par le ministre des Finances. Ces contrles partent de ladage mieux vaut prvenir que gurir . Toutefois, un systme de contrle limit aux contrles a priori est insuffisant. Le schma 16 montre que les sources de la dpense sont multiples et que le contrle formel de lengagement ne suffit pas prvenir les risques financiers. De plus, lutilisation et laffectation des actifs physiques, qui font souvent lobjet de dgradations, gaspillages et dtournements chappent aux contrles budgtaires. Des contrles doivent tre intgrs dans chacune des activits se rapportant la gestion des ressources dune organisation, de leur acquisition jusqu leur utilisation ultime. Cet largissement des modes de contrle est dautant plus ncessaire quune part croissante des prestations de service public est assure par des entits semi-autonomes ou des mcanismes spciaux qui font que les contrles a priori ne portent que sur un transfert global du budget de ltat. Les contrles a posteriori (ou ex post) sont exercs, dans les pays africains francophones, par diffrentes inspections : IGF, IGE et IGS des ministres sectoriels. Cohen (2005) attribue linspection la fonction de contrler la rgularit et de dcouvrir des irrgularits [63], en vrifiant les oprations individuellement. Dans la majorit des pays

[63] Cohen mentionne aussi, dans le cas de la France, une fonction dexpertise de haut niveau, mais en indiquant que cette fonction peut tre externalise.

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3. Le cycle de la dpense

francophones, les IGS disposent de peu de moyens matriels et humains et sont peu actives. Les IGF peuvent tre plus actives, mais leurs moyens sont souvent limits. Les comptences et le statut des IGE sont variables. Il peut sagir, selon les pays, dun corps prestigieux relativement indpendant du pouvoir politique, ou au contraire dun instrument utilis des fins politiciennes. Dans les pays africains anglophones, la diffrence des systmes dexcution budgtaire des pays africains francophones qui comportent de nombreux contrles du ministre des Finances sur des oprations individuelles, les contrles du ministre des Finances portent surtout sur louverture des crdits, par le biais de titres autorisant la dpense ( warrants ), de la gestion de trsorerie et des rgles de mouvements de crdits, qui sont en gnral plus souples que dans les pays francophones. Le ministre des Finances peut aussi exercer des contrles spcifiques sur certains types doprations (par exemple, les voyages ltranger), mais ceux-ci ne sont pas gnraliss comme dans les pays francophones. Le permanent secretary dun ministre, qui est lquivalent dun secrtaire gnral, a la responsabilit de mettre en place les systmes de contrle interne (Lienert, 2003 ; Tommasi, 2007). Il exerce la fonction d accounting officer . L accounting officer, ne pas confondre avec un comptable, est responsable de lorganisation des contrles internes et de la gestion financire dans son ministre. Les personnes exerant les fonctions dordonnateur, de contrleur financier et de comptable doivent, en principe, tre diffrentes. Il appartient l accounting officer de mettre en application le principe du double contrle, lorsquil organise la rpartition des responsabilits en matire de gestion budgtaire au sein de son ministre.

Les nouveaux modes de contrle interne et laudit interne


Le contrle interne public connat depuis quelques annes une volution tant conceptuelle que pratique. Les approches rcentes du contrle interne largissent le champ du concept en lui intgrant les notions defficience et defficacit. Elles visent mieux responsabiliser les ministres et gestionnaires dans le contrle interne lexcutif, de manire ce quil soit pour sa majeure part interne aux ministres. LInternational Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) en donne la dfinition suivante en 2004 : Le contrle interne est un processus intgr mis en uvre par les responsables et le personnel dune organisation et destin traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant la ralisation, dans le cadre de la mission de lorganisation, des objectifs gnraux suivants : excution doprations ordonnes, thiques, conomiques, efficientes et efficaces ; respect des obligations de rendre compte ;

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3. Le cycle de la dpense

conformit aux lois et rglementations en vigueur ; protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommages. Se plaant dans cette perspective, mais en rappelant limportance de linspection, Cohen (2005) distingue trois types de contrle et trois mtiers : (i) linspection, une activit ponctuelle et dont le mtier est celui dun policier ; (ii) laudit, une activit systmatique, couvrant lintgralit du champ administratif considr, et dont le mtier est celui dun consultant ; (iii) le contrle interne, une activit permanente, dont le mtier est celui dun manager. Selon les normes internationales : Laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. (IFACI, 2009). Il existe diffrentes formes daudit interne, rsumes dans lencadr 13. Laudit de systme dfini par ces standards est quasiment inexistant dans les pays francophones.

Encadr 13 Les types daudit interne


Laudit interne se propose, entre autres, dexaminer les systmes de contrle interne afin de dceler les faiblesses ventuelles, den informer la direction et de lui soumettre des recommandations pour amliorer la situation. Il existe : des audits financiers consistant (i) examiner les tats financiers et les systmes comptables sur lesquels ces tats sont fonds, et (ii) rendre compte de ces examens ; des audits de conformit aux rgles ou de rgularit consistant vrifier le respect des rgles lgales et administratives, la probit et ladquation des systmes administratifs, financiers et de contrle de la gestion ; des audits de performance destins valuer la performance en matire de gestion et la performance oprationnelle des programmes publics et de certains ministres et agences gouvernementales, cest--dire lconomie, lefficience et lefficacit avec lesquelles le programme ou lorganisation utilise les diverses ressources (financires, humaines) pour atteindre les objectifs fixs.
Source : SIGMA, 1997.

En conformit avec ces nouvelles approches, la Commission europenne a dvelopp le concept du contrle financier interne public, le Public Internal Financial Control (PIFC), que plusieurs nouveaux tats membres de lUnion europenne et pays candidats

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3. Le cycle de la dpense

mettent actuellement en place. Le PIFC repose sur trois piliers : (i) le contrle interne plac sous la responsabilit des ministres ; (ii) laudit interne ; (iii) une unit centrale dharmonisation. Cette dernire unit, place au sein du ministre des Finances, est charge de la prparation des rglementations et manuels, de la formation et la vrification de la bonne qualit des systmes de contrle et daudit (Cohen, 2005 ; Koning de, 2007). La France a mis en place en 2006 des mesures visant liminer les duplications dans le systme de contrle et allger les contrles a priori . Les services du contrle financier et les services comptables ont t regroups dans des services de contrle budgtaire et comptable ministriels localiss dans les ministres, mais placs sous lautorit du ministre charg du Budget. Elle a procd une simplification des contrles financiers a priori qui ninterviennent plus que sur certaines oprations dengagement et ordonnancement, en fonction de la nature et du montant des crdits. Les contrles comptables ont t moduls selon le principe dun contrle hirarchis de la dpense, consistant proportionner les contrles aux risques et aux enjeux. Le Maroc sest aussi engag dans cette direction. Ces rformes du contrle interne ncessitent un changement de culture administrative. Lazare et Michel (2007) estiment que, dans les pays africains francophones, les volutions du contrle financier a priori traditionnel vers un contrle interne dfini selon les standards modernes doivent tre entames avec extrmement de prudence, en raison dimportants risques de perte de discipline financire et de perte de contrle de la gestion budgtaire et comptable, si ces volutions intervenaient avant le fonctionnement correcte du systme traditionnel de contrle. Toutefois, compte tenu du peu defficacit, des lourdeurs et de la duplication de certains contrles, cette prudence ne doit pas conduire se cantonner un simple renforcement des procdures existantes.

3.2.5. Problmes frquents


Quelques pays africains ont des systmes dexcution budgtaire disciplins, mais, le plus souvent, des dysfonctionnements sont patents. Ces dysfonctionnements comprennent, entre autres : les gnrations darrirs, diverses pertes dans le circuit de la dpense, des dpenses irrgulires et des inefficacits entravant la performance oprationnelle.

Les arrirs
Les arrirs de paiement sont un problme rcurrent dans plusieurs pays. Le tableau 7 identifie les principales causes de gnrations darrirs et identifie des mesures correctrices possibles. Ces causes comprennent notamment une mauvaise prparation

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3. Le cycle de la dpense

du budget, des ngligences et lenteurs administratives, lexcution de dpenses non budgtises ou en dpassement des CP, et les effets de risques budgtaires imprvus. Les questions lies la dfinition et la comptabilisation des arrirs sont examines dans la section 3.3.

Tableau

Causes des gnrations darrirs et mesures correctrices possibles


Mesures correctrices Examiner lensemble de ces dpenses lors de la prparation du budget. Examiner les taux dexcution des annes prcdentes. estimer lors de la prparation du budget, inclure des provisions dans le budget.

Causes des gnrations darrirs Sous-estimation lors de la prparation du budget de dpenses qui sexcuteront de toutes faons (consommations dlectricit, contreparties locales des projets financs par lextrieur, tranches annuelles de projet pluriannuels en cours, etc.) Risques budgtaires (garanties, dsquilibres financiers des entreprises dtat) Excution de dpenses hors budget dont les factures sont rejetes par le contrleur financier ou le comptable public Excution de dpenses hors budget dont les factures sont gardes de ct par les ministres, voire par les fournisseurs, en attendant une loi de finances rectificative ou le budget de lanne suivante. Dpenses excutes rgulirement dont les factures sont bloques pour diverses raisons alors que le service est fait (lenteurs administratives ? attente dune commission ?) Dpenses rgulirement engages dont le paiement est bloqu suite des tensions de trsorerie ou un plan de trsorerie nayant pas tenu compte des engagements en cours. Moyens de trsorerie absorbs par des paiements de dpenses non ordonnances.
Source : auteur.

Mettre en place un systme de sanctions. Lappliquer.

Simplifier les circuits, afficher les dlais, examiner les causes de ces blocages.

Amliorer les mthodes de prparation des plans de trsorerie. Contrle budgtaire puis rgularisation des dpenses non ordonnances.

Cas de mauvaise gestion et irrgularits


Quelquefois les dispositions rglementaires ou lgislatives ne sont pas appliques, sont contournes ou sont interprtes de manire souple en utilisant de faon extensive des dispositions rserves aux situations exceptionnelles. Il est quelquefois difficile didentifier le motif rel dune irrgularit. Il peut sagir de ngligences administratives ou de corruption, mais parfois aussi dun contournement des lourdeurs procdurales pour pouvoir excuter le budget temps.

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3. Le cycle de la dpense

Des procdures spciales de paiement sans ordonnancement peuvent tre acceptables pour certains types de dpenses rptitives [64] et contribuer amliorer la fluidit du circuit de la dpense. Ces procdures doivent alors tre clairement rglementes et la dpense doit tre comptabilise comme les autres dpenses. Ce nest en gnral pas le cas des procdures spciales de paiement appeles selon les pays, les caractristiques de leurs circuits et lautorit qui les met, ordres de paiement , paiements par anticipation (PPA), rquisitions , super-rquisitions , etc. Par commodit, lexpression PPA est utilise ici pour dsigner tous ces types de paiement sans engagement comptable ni ordonnancement pralable. Certains PPA peuvent concerner des dpenses urgentes ou sexpliquer par les lenteurs des procdures de contrle de lengagement et de lordonnancement. Nanmoins, beaucoup de ces PPA concernent des dpenses non rgularisables autorises par le ministre des Finances ou par le directeur gnral du Trsor. Les PPA peuvent ainsi absorber, au profit de ministres ou dinstitutions politiquement puissants, les ressources budgtises en faveur de secteurs affichs comme prioritaires. Les PPA sont pays par le Trsor et enregistrs dans la comptabilit, dans des comptes dattente. En principe, ils font ultrieurement lobjet dun ordonnancement de rgularisation . Mais ces rgularisations sont souvent tardives et incompltes. Des rapports dvaluation du cadre PEFA soulignent de fortes ngligences au niveau de la constatation du service fait. Une fausse constatation de service fait est le plus souvent le fait de la corruption, mais elle peut aussi tre quelquefois le moyen de contourner la rgle de lannualit, les livraisons tant effectues lanne suivante. Lorsquun pays souffre dun problme chronique darrirs, les fournisseurs exigent dtre pays avant de livrer, bien que ce soit contraire aux principes du droit budgtaire. Ces irrgularits ne sont pas systmatiquement le fait de la corruption, mais elles crent des habitudes qui la favorisent. Dans les pays faible gouvernance, les disparitions de livraisons, aprs une constatation du service effectu, dment contrl par un contrleur financier, sont frquentes. Les enqutes de suivi des dpenses publiques montrent des pertes significatives dans le circuit de la dpense courante hors personnel. Ces pertes pourraient atteindre 80 % des dotations budgtaires (Gauthier, 2006). Mme en tenant compte de possibles erreurs de recensement, ce montant est proccupant. La gestion des actifs physiques, tels que le parc de voiture et le parc immobilier, est dficiente dans de nombreux pays africains, ce qui peut dcouler de la raret des dotations budgtaires affectes lentretien, mais aussi de ngligences.
[64] Ainsi en France, une procdure de paiement des dpenses sans ordonnancement pralable est utilise pour certaines aides sociales.

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3. Le cycle de la dpense

La lgislation sur les AE est rarement applique en Afrique subsaharienne. La rgle de lannualit peut tre contourne en utilisant des comptes spciaux du Trsor. Les questions lies la gestion des dpenses de personnel et aux marchs publics sont examines la sous-section 3.2.7. Souvent, linadquation ou la non-application du systme de sanction favorise les irrgularits et les cas de mauvaise gestion. Les systmes de contrle a priori savrent peu efficaces pour prvenir certaines irrgularits quelquefois parce quils sont contourns ou que les irrgularits se situent en aval des contrles, quelquefois par passivit ou encore parce que les contrleurs en tirent bnfice. De plus, ces contrles ne portent pas ncessairement sur les oprations de certains tablissements publics et organismes semi-autonomes.

Les inefficacits
Ces irrgularits sont combines des inefficacits. La mise en place des CP hors personnel peut demander plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Ces dlais peuvent parfois sexpliquer pour des raisons de trsorerie. Lorsque les moyens de trsorerie des premiers mois de lanne sont utiliss pour payer des ordonnancements du budget prcdent, le ministre des Finances freine la mise en place des crdits du budget. Ces dlais peuvent aussi provenir de lenteurs propres aux ministres sectoriels, comme par exemple des dlais pour la nomination des gestionnaires de crdit ou des ordonnateurs secondaires. Lallocation des crdits aux services dconcentrs peut demander plus de temps que pour les services centraux, quelle que soit la procdure adopte, ce qui conduirait penser que cette lenteur sexplique plus par la nature des rapports entre services centraux et services dconcentrs des ministres que par des raisons techniques. Peu de contrleurs financiers tiennent une comptabilit des engagements pluriannuels lis aux gros projets dinvestissement, alors que les arrirs sur les contreparties locales de ces projets sont frquents. Par contre, beaucoup effectuent des contrles tatillons sur les mouvements de crdit entre rubriques du budget de fonctionnement hors personnel. Quelquefois, trois services ou directions du ministre des Finances exercent des contrles de rgularit entre la constatation du service fait et le paiement de ce service : le contrle financier, les services chargs de lordonnancement et le Trsor. Cette redondance des contrles est source de lenteur et de blocages difficilement comprhensibles entre services effectuant les contrles. La planification financire intra-annuelle rend quelquefois difficile lexcution du budget soit parce que le ministre des Finances ne consulte pas les ministres sectoriels, soit parce que ceux-ci ne prparent pas correctement leurs plans de passation des marchs et dengagement. Souvent, le systme de gestion budgtaire et comptable

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3. Le cycle de la dpense

prend insuffisamment en compte les impratifs de la gestion des activits et dresponsabilise les ministres sectoriels.

3.2.6. Pistes de rationalisation des systmes dexcution budgtaire


Il existe quelques systmes dexcution budgtaire disciplins. Nanmoins, la majorit des systmes dexcution budgtaire en Afrique francophone cumulent des carences au niveau du contrle et des inefficacits dues la multiplication des contrles. Une double approche doit gnralement tre dveloppe, consistant la fois renforcer les contrles sur lessentiel, mais en les rationalisant, et amliorer la fluidit des circuits.

Rationaliser les contrles


Le renforcement du contrle comporte de manire gnrale le respect des rglementations existantes et linstauration de systmes de sanction. Bien que cette liste ne soit pas limitative on peut noter, parmi les mesures spcifiques souvent ncessaires : le contrle et la rduction des procdures de paiements sans engagement et ordonnancement (PPA) ; linstauration dun vritable contrle des engagements pluriannuels ; le renforcement du suivi physique des acquisitions et actifs ; la mise en place ou le renforcement des systmes de contrle au sein des ministres sectoriels ; une plus grande transparence tous les niveaux et pour toutes les entits et division administratives. Les cas durgence peuvent exister et les lourdeurs du circuit de la dpense expliquent certains PPA. Un assouplissement des procdures dengagement devrait permettre de limiter strictement, sinon dliminer, ce type de PPA. Tout PPA devrait tre immdiatement imput sur une ligne budgtaire. Les oprations de rgularisation des PPA devraient tre effectues mensuellement. Toutefois, la multiplication des PPA provient le plus souvent de lindiscipline de personnalits politiques puissantes. La transparence exigerait quun tat donnant la destination des PPA soit communiqu la Cour des comptes et au Parlement. La gestion budgtaire des engagements pluriannuels travers les AE devrait tre systmatiquement en place dans les pays o ces dispositions sont prvues par la loi. En ce qui concerne les pertes dans le circuit des fonds ou des fournitures jusquaux

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units de base, la conduite denqutes de suivi des dpenses publiques et la diffusion des rsultats de ces enqutes serait susceptible, daprs Reinikka et Svensson (2004), de diminuer significativement ces pertes. Toutefois, Sundet (2007) estime que lexprience tanzanienne montre que ces enqutes ne sont pas un remde miracle. Pour rduire ces pertes, les ngligences au niveau des constatations du service effectu, les gaspillages et dtrioration dactifs, il importe de construire un vritable systme de contrle interne au sein des ministres sectoriels. Cette construction comprend un renforcement significatif du contrle a posteriori exerc par les IGS, la tenue effective dune comptabilit par les ministres, le renforcement des divers outils de gestion tels que la comptabilit matire, et de gestion des stocks, le suivi des marchs publics, et les bases de donnes sur le personnel. Des obligations spcifiques de production de rapports devraient tre imposes aux entits budgtaires ou extrabudgtaires finances par des transferts du budget gnral de ltat. Les units de base doivent rendre compte de lutilisation des livraisons. Il convient, cependant, dviter de surcharger les units de base administratives dcritures. Les dispositifs daffichage dans les units de base des livraisons programmes, la participation des usagers la constatation du service fait peuvent tre efficaces, condition toutefois que les usagers soient en position de rclamer et que leurs rclamations soient prises en compte. Un audit de systme conforme aux standards internationaux devrait tre dvelopp dans les pays revenu intermdiaire [65]. En revanche, dans beaucoup de pays dAfrique subsaharienne, la priorit doit tre accorde aux inspections et laudit externe lexcutif. Les commissions anti-corruption et les IGE peuvent tre des outils efficaces de lutte contre la corruption, lorsquelles sont indpendantes du pouvoir politique. Le contrle na gure de sens si les consquences des irrgularits ne sont pas sanctionnes. Dans beaucoup de pays, la mise en place oprationnelle dun systme de sanction adapt la nature de la faute et vitant larbitraire, devrait tre une tche prioritaire. Ce systme comprend, entre autres, les organes de discipline budgtaire prsents en section 3.4 et un cadre lgislatif et rglementaire appropri.

Amliorer la performance
Un quilibre adquat entre contrainte et souplesse doit tre recherch pour amliorer la performance. Dans la majorit des pays francophones africains, les rgles rgissant les mouvements de crdit au sein des units de spcialisation budgtaire devraient
[65] Des actions sont entreprises dans cette direction au Maroc.

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tre allges. La mise en place dun contrle financier hirarchis de lengagement, consistant, par exemple, ne plus contrler lengagement des dpenses de faible montant, amliorerait la fluidit du circuit et devrait tre favorablement envisage dans beaucoup de pays. Une mesure immdiate consisterait supprimer le visa pralable de lordonnancement par le contrleur financier, par ailleurs vrifi par le comptable public. Cette mesure de rationalisation des contrles a t mise en place dans plusieurs pays africains il y a plusieurs annes, mais pas dans tous. Les plafonds de dpenses et les modes dutilisation rgissant les rgies davance pourraient tre assouplis pour certaines units de base prestataires de service public, en veillant ce que les justificatifs soient dment fournis lors du renouvellement des caisses davance, et que les critures comptables soient immdiatement passes. Cette mesure pourrait aussi avoir lavantage de limiter les mcanismes parallles qui se mettent en place dans beaucoup de pays. Lapplication des dispositions des LRLF autorisant, aprs arrt du ministre des Finances, le report des CP destins linvestissement devrait tre envisag, au moins pour les projets dinvestissement en cours dachvement, lorsque les CP de lanne courante sont insuffisants et que les CP de lanne prcdente ne sont pas tous consomms. Les CP devraient tre mis en place les premiers jours de janvier, ce qui implique de sattaquer aux causes des retards dont les aspects techniques varient dun pays lautre. En ce qui concerne la mise en place des crdits des services dconcentrs, gnralement plus lente que celle des services centraux des ministres, un appui du Parlement ou de la socit civile pourrait tre ncessaire pour que ce problme soit rsolu. La gestion de trsorerie et la planification financire intra-annuelle devraient tre renforces dans la plupart des pays. Le recours la rgulation budgtaire devrait tre rduit, grce la prparation dun budget raliste. La planification financire intraannuelle doit tenir compte des contraintes lies la gestion. cette fin, les ministres sectoriels doivent prparer dans les temps des plans dengagement et de passations des marchs comportant lchancier des paiements qui leur sont associs, et le ministre des Finances doit prendre en compte ces plans lorsquil prpare des plans dengagement et de trsorerie.

Professionnaliser la gestion financire au sein des ministres


Llargissement souhaitable du champ de responsabilit des ministres sectoriels ncessite une meilleure professionnalisation des fonctionnaires chargs des affaires financires. Dans les pays qui procdent lintroduction dune gestion sur la base du programme, le responsable de programme devrait logiquement tre ordonnateur de

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son budget, au moins terme. Il doit pour cela disposer de services techniques qui lappuient dans sa fonction, ou que les services de la DAAF soient mis disposition des responsables de programme du ministre, selon des modalits prciser par crit. Quelle que soit la solution retenue, la DAAF est appele jouer un rle cl de centralisation des donnes, de conseil et supervision. Par ailleurs, la gestion au niveau dconcentr ncessite que les services dconcentrs des ministres disposent de capacits adquates. Les directeurs rgionaux ou dpartementaux devraient tre ordonnateurs des dpenses quils grent, mais les modalits de lapplication de ce principe sont dfinir en fonction des contraintes lies la localisation, ainsi que des ressources humaines et matrielles.

3.2.7. Questions spcifiques


La gestion budgtaire des dpenses du personnel
Les commentaires faits ici ne portent que sur la gestion budgtaire des dpenses de personnel, qui nest quun volet troit de la gestion du personnel. Compte tenu de leur poids et de leur peu de flexibilit, une matrise des dpenses de personnel est essentielle pour la discipline budgtaire globale. La gestion budgtaire des dpenses de personnel comporte deux aspects : le contrle budgtaire des effectifs et la gestion de la paye. Les budgets comprennent des plafonds demploi, ou des autorisations de postes budgtaires, en principe en quivalent temps plein, dtaills par ministre et grade ou catgorie, et des CP pour les dpenses de personnel. Pour un bon contrle, ces deux types dautorisations devraient tre cohrentes et constituer des plafonds limitatifs. Les plafonds demploi devraient correspondre aux effectifs existants et aux autorisations daccroissement des effectifs pour lanne budgtaire. Toutefois, dans quelques pays, le nombre de postes budgtaires autoriss sest artificiellement gonfl de postes promis, mais jamais accords, au fil des annes. Ces postes budgtaires nont plus aucune signification. Les dcisions affectant les dpenses de personnel, telles que les recrutements et les avancements, sont soumises au visa du contrle financier. Dans certains pays, le ministre de la Fonction publique est fortement impliqu dans cette gestion, en effectuant lui-mme des recrutements, qui ne correspondent pas ncessairement aux besoins exprims par les ministres sectoriels. Un recentrage des activits du ministre de la Fonction publique sur les aspects rglementaires est en gnral souhaitable. La gestion budgtaire du personnel sappuie sur deux types de fichiers : (i) le fichier du personnel, o sont enregistres les donnes personnelles (anciennet, grade,

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chelon, situation familiale, diplmes, etc.) ; (ii) le fichier de la paye partir duquel sont produits les tats de paye. Ce dernier fichier est gnralement tenu par le ministre des Finances. La production des tats de paye est en gnral informatise. Le calcul de la paye est effectu partir des donnes des fichiers de personnel et de donnes financires, comme la valeur du point dindice. Dans beaucoup de pays africains, la tenue des fichiers de gestion du personnel et de la paye prsente de graves faiblesses. Quelquefois, un fichier du personnel est tenu par le ministre employeur, un autre par le ministre de la Fonction publique et un troisime (le fichier des postes budgtaires) par le ministre des Finances. Ces divers fichiers du personnel prsentent souvent des divergences entre eux et avec le fichier de la paye [66]. Certaines divergences sexpliquent par des raisons techniques, mais, ces fichiers ntant pas rgulirement rapprochs, il est difficile de distinguer les raisons techniques des ngligences involontaires ou dlibres. Le fichier de la paye comprend des personnels fantmes , mais pays. De manire pisodique, des recensements sont effectus pour les liminer, mais les rsultats de ces oprations, lorsquil y en a, sont rarement durables. Il nexiste pas de procdure permanente vrifiant les carts entre les affectations relles du personnel et les affectations indiques dans les fichiers de la solde. Les ministres sectoriels sont peu responsabiliss dans la gestion de leurs budgets de dpenses de personnel, quils ne contrlent pas, sauf rares exceptions. Les procdures de mise jour des fichiers de personnel et de la paye doivent tre dment spcifies par crit, et respectes. Des inspections rgulires des systmes de gestion du personnel et de la paye doivent tre effectues. Le principe du double contrle devrait sappliquer au fichier de la paye. Lorsque le fichier de la paye est gr par le ministre des Finances, un contrle rgulier des tats de paye, produits par les responsables des services dans lesquels les agents travaillent ou sont censs travailler selon les informations donnes par le fichier de la paye, devrait tre mis en place, afin de briser la frquente opacit de ce fichier. Aux dpenses de personnel, clairement identifies dans le budget sous le titre personnel , sajoutent les dpenses lies aux personnels pays sur des lignes du budget de fonctionnement hors personnel et du budget dinvestissement, ou par des fonds extrabudgtaires, comme certains fonds PPTE. La budgtisation spare des dpenses lies aux ouvriers de chantiers raliss en rgie pourrait se justifier par le fait

[66] Depuis le dbut des annes 1980, les programmes de rforme de la fonction publique comprennent de manire rcurrente lunification des fichiers de la solde et de la fonction publiques , mais, sauf exceptions, les progrs dans ce domaine sont ingaux.

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que ces dpenses sont une composante de linvestissement. Toutefois, ces procdures spciales de budgtisation des dpenses de personnel concernent aussi des personnels administratifs, des enseignants et du personnel mdical. Cette fragmentation du budget du personnel ne permet pas dapprcier correctement les dpenses de personnel et cre des charges futures sur le budget, souvent mal apprcies. Les mesures immdiates de rationalisation des dpenses de personnel devraient donc comprendre, dans beaucoup de pays : une mise jour des fichiers de personnel ; des procdures de rapprochement mensuel entre les fichiers de personnel et ceux relatifs la paye ; des inspections rgulires des fichiers ; un visa priodique des responsables de services et chefs dtablissement, des donnes sur les effectifs, et des tats de paye des personnels de leurs services ou tablissements ; la production dtats sur les personnels et les dpenses de personnel pays sur dautres rubriques que celle des dpenses de personnel du budget de ltat, ou par des fonds extrabudgtaires.

Les marchs publics


Les systmes de gestion des marchs publics sont une composante essentielle des systmes de GDP, un montant significatif des dpenses publiques tant excut par le biais de marchs. Ces systmes doivent viser prvenir les risques de corruption et le clientlisme, remplir lobjectif dconomie, condition ncessaire pour lefficience, et garantir la disponibilit des acquisitions en temps voulu. Les principales activits lies la passation des marchs comprennent : la prparation dun plan de passation des marchs ; lappel doffres selon le type de procdure retenue, qui dpend de la nature du march (march de travaux ou de services) et de son montant ; le dpouillement des appels doffres ; la publication des rsultats et la passation des marchs. Les dlais de prparation des marchs constituent souvent un goulet dtranglement dans le systme dexcution des dpenses. Un plan de passation des marchs doit tre prpar avant le dbut de lanne budgtaire. Les marchs annuels sexcutant sur plusieurs mois ou ayant des dlais de livraison doivent tre passs tt dans lanne. Plan de passation des marchs, plan dengagements et plan de trsorerie doivent tre cohrents. Une inscription budgtaire doit tre ncessaire pour que le march devienne effectif. La mise en place dA E permet dassurer un contrle budgtaire du montant des marchs pluriannuels.

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Encadr 14 Les nouvelles procdures de recours dans les tats membres de lUEMOA
Suite aux directives n 04/2005/CM et 05/2005/CM les tats membres de lUEMOA ont procd des rformes institutionnelles des procdures de passation des marchs comprenant, entre autres, la cration dune autorit de rgulation des marchs publics (ARMP) et une procdure de recours. Un recours peut tre formul devant lautorit contractante. Ce recours doit invoquer une violation caractrise de la rglementation. Il doit tre exerc dans les 5 jours ouvrables de la dcision dattribution du march ou de la dlgation de service public, de lavis dappel doffres ou de la communication du dossier dappel doffres. Il a pour effet de suspendre la procdure jusqu la dcision dfinitive. En labsence de dcision rendue par lautorit contractante ou lautorit hirarchique dans les trois jours de sa saisine, le requrant peut galement saisir lARMP. LARMP rend sa dcision dans les 7 jours, faute de quoi lattribution du march ne peut plus tre suspendue.
Source : compilation de lauteur.

La concurrence doit tre systmatiquement recherche pour raliser lobjectif dconomie. Pour favoriser la concurrence et limiter la corruption, les procdures doivent tre transparentes, de lappel doffres la publication des rsultats, et doivent comprendre une publication systmatique des dcisions prises. Afin de faire du secteur priv un acteur important du systme de contrle, il convient dtablir un processus denregistrement et de traitement des rclamations formules par les acteurs du secteur priv. Lencadr 14 prsente les mcanismes de recours rcemment mis en place dans les pays de lUEMOA. Toutefois, Evenett et Hkman (2005) soulignent que ces mcanismes de recours ne seront efficaces que sils donnent des rsultats tangibles et ne se retournent pas contre le requrant. Soreide (2002) note que la corruption peut fort bien prendre place dans un environnement concurrentiel. Tous les concurrents initis en tiennent compte dans leur offre et, une fois le march obtenu, le versement de commissions peut faciliter la ngociation davenants ou dune baisse de la qualit des produits. Un cadre lgislatif et rglementaire fond sur les principes de concurrence, transparence et redevabilit est essentiel pour une gestion efficace des marchs publics. Toutefois, il nest pas suffisant. Quelquefois, les rformes des procdures de passation des marchs ne sont que des rformes sur le papier, faute dengagement politique pour rformer en profondeur le systme (Hunja, 2003) et/ou en raison de labsence de comptence pour les appliquer. Comme rappel par Evenett et Hoekman (2005), les actions visant rduire la corruption doivent aller au-del dune simple transparence.

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Elles doivent comprendre une varit de mesures telles quun systme de sanctions ex-post excdant le gain ralis, par exemple linscription des entreprises sur des listes noires, la mise en place de mcanismes et dinstitutions de surveillance externe, le renforcement de laudit externe et de la libert de la presse. Les capacits de gestion des marchs doivent tre adquates. Le renforcement des capacits en matire de passation des marchs comprend la mise en place dun organe normatif fonctionnel fournissant des conseils, des actions de formation des cadres de ladministration et des actions de sensibilisation et de formation en direction du secteur priv. Les services responsables des passations des marchs doivent tre correctement quips, un grand soin doit tre apport larchivage. La gestion des marchs en ligne (e-procurement) peut contribuer dans les pays qui disposent de linfrastructure adquate diminuer les cots de transaction. Elle peut aussi contribuer la transparence, condition quil existe une volont politique. dfaut, il serait illusoire de penser quune technologie puisse elle seule rgler les problmes de gouvernance. Les institutions responsables des passations des marchs tendent sorganiser selon le schma suivant : Une ARMP, comprenant dans son conseil de gestion des participants du secteur priv, est charge de donner son avis sur les projets de lois et de rglements, ainsi que sur les projets daction de formation, dexaminer les recours et de sanctionner les irrgularits ; une direction administrative rattache au ministre des Finances assure le contrle des procdures, prpare les rglementations, met des avis sur des procdures drogatoires lorsque cela est prvu dans les textes et vise certains marchs mais ne les signe pas ; dans les ministres, une (ou des) cellule(s) de passation des marchs, ou encore une personne responsable des marchs publics , supervise(nt) la procdure de prparation et de passation des marchs mise en uvre par les directions techniques et veille(nt) au bon fonctionnement des commissions de dpouillement des offres LOCDE (OCDE-CAD) et la Banque mondiale ont dvelopp un outil dvaluation, qui couvre en dtail les diverses questions lies aux passations des marchs. Cet outil est prsent dans lencadr 15.

3.2.8. Points dattention


Les questions suivantes doivent retenir lattention lors de lexamen des procdures dexcution budgtaire :

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Encadr 15 valuation des rgimes de passation des marchs : les quatre piliers dfinis par lOCDE-CAD
LOCDE-CAD a dfinit douze indicateurs de haut niveau dcomposs en indicateurs subsidiaires et regroups dans les quatre piliers suivants : pilier I : cadre lgislatif et rglementaire. Le pilier I examine le cadre lgislatif et rglementaire, la documentation et les procdures rgissant le rgime de passation des marchs ; pilier II : cadre institutionnel et capacit de gestion. Le pilier II examine le mode de fonctionnement du dispositif de passation des marchs, tel que dfini par le cadre juridique et rglementaire, son intgration dans le systme de gouvernance du secteur public, les fonctions normatives et les capacits de dveloppement institutionnel ; pilier III : oprations dachat et pratiques du march. Le pilier III examine le fonctionnement effectif du dispositif de passation des marchs. pilier IV : intgrit et transparence du dispositif de passation de marchs publics. Le pilier IV porte sur les aspects du dispositif jugs ncessaires pour offrir la garantie dun systme qui fonctionne avec intgrit, qui assure des contrles appropris et qui dispose de mesures appropries pour faire face au risque de corruption dans le systme (contrle et audit, mcanismes dappel, accs linformation et mesures de promotion de lthique et de lutte contre la corruption).

Source : OCDE-CAD, 2006a.

Mise en place des crdits - Quels sont les dlais de disponibilit des CP hors personnel au niveau central ? Au niveau des rgions ? Engagement, ordonnancement, contrles a priori - Est-ce-que les engagements pluriannuels sont comptabiliss ? - Quels sont les dlais de traitement des dossiers par le contrle financier, lordonnateur, et le comptable ? - Quels sont les principaux motifs de rejets par les contrleurs financiers et les comptables ? - Qui met les ordonnancements ? - Quelles sont les procdures pour vrifier le service fait ?

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3. Le cycle de la dpense

Rgles de gestion des crdits de paiement - Quelles sont les dates limites de lengagement et de lordonnancement ? - Existe-t-il une date limite pour les paiements ? - Quels sont les chevauchements entre exercices budgtaires au niveau des paiements (quel pourcentage des paiements hors personnel ordonnanc lanne n est pay lanne n+1) ? - Est-ce que les reports pour des dpenses dinvestissement sont possibles ? Sous quelles conditions ? Plan de trsorerie et dengagement - Est-ce que des plans de trsorerie et dengagement sont prpars ? - Sont-ils annoncs en avance aux ministres ? - Est-ce que ces plans sont cohrents avec le plan de passation des marchs ? Permettent-ils dexcuter le budget temps, sinon pourquoi ? - Existe-t-il de faon systmatique des gels ou des diminutions de crdit de paiement en cours danne ? Pourquoi ? Paiements avant engagement et ordonnancement - Quelle est lampleur des paiements avant engagement et ordonnancement ? Comment sont-ils suivis ? Arrirs : cf. section 3.4 Contrle interne - Est-ce que la comptabilit matire est mise jour ? Tient-elle compte de ltat rel des actifs ? - Quels sont les effectifs des IGS ? Quels types de contrles effectuent-ils ? - Quels sont les moyens de suivi des livraisons jusqu destination ? Gestion budgtaire du personnel - Quelles sont les interfaces entre fichiers de personnel de la fonction publique, des ministres, des postes budgtaires et de la paie ? - Comment ces fichiers sont mis jour ? - Quelles sont les procdures de contrle et daudit de ces fichiers ? - Est-ce que les informations sur la paie sont vrifies par les gestionnaires des ministres sectoriels ? Gestion des marchs : cf. OCDE-CAD, 2006.

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3.3. Comptabilit et rapports financiers


Cette section examine les systmes comptables qui supportent la prparation des tats financiers, prsente les principaux tats financiers, identifie quelques faiblesses potentielles et propose des pistes pour amliorer le suivi. Les questions spcifiques lies la loi de rglement sont examines la section 3.4 avec le contrle externe. Le passage la mthode comptable dexercice complte tant envisag par plusieurs pays africains francophones, il est procd un bref examen de cette mthode. Cette section se termine par un examen des questions lies la mise en place des systmes informatiques de gestion des finances publiques.

3.3.1. Fonctions et caractristiques gnrales


Fonctions
La production de rapports financiers est importante pour matriser la gestion budgtaire, disposer dun feed-back de lexcution du budget sur sa prparation et pour la redevabilit. Les rapports financiers comprennent les rapports usage interne lexcutif pour le pilotage des activits budgtaires et les rapports visant rendre compte et rendre des comptes au Parlement et aux citoyens.

Les types de comptabilit


Les systmes comptables enregistrent et classent les oprations financires qui seront publies dans les rapports financiers. Pour ladministration publique centrale, ces systmes comprennent la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale. La comptabilit budgtaire est le suivi de lutilisation des autorisations budgtaires. La comptabilit gnrale couvre lensemble des oprations et vnements financiers concernant le budget de ltat, les comptes spciaux du Trsor et dautres oprations extrabudgtaires. La comptabilit budgtaire porte en gnral sur les engagements comptables et les ordonnancements. La comptabilit des engagements est tenue par le contrleur financier et, en principe, par lordonnateur. La comptabilit des ordonnancements est tenue par lordonnateur. Les montants des CP ou des AE non engags et le montant des engagements non ordonnancs sont en principe calculs chaque fois quun engagement est effectu ou un ordonnancement mis. Pour calculer ces montants disponibles, la comptabilit budgtaire doit suivre toutes les modifications de CP et dA E intervenant en cours dexcution budgtaire. Ce point est quelquefois nglig, il est alors difficile de connatre le niveau rel dexcution du budget.

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3. Le cycle de la dpense

Le systme de comptabilit gnrale des pays africains francophones est relativement sophistiqu. La comptabilit gnrale est tenue en partie double par le Trsor, chaque opration tant enregistre avec sa contrepartie, selon les mthodes comptables dfinies dans le plan comptable de ltat, qui comporte des comptes de charges, recettes, actifs et passifs. Les dpenses budgtaires sont reconnues sur la base des ordonnancements pris en charge par le Trsor, quils soient pays ou non. Leur contrepartie, qui est une dette lgard dun fournisseur, est inscrite au crdit dun compte de tiers. La tenue des livres comptables en partie double permet ainsi de connatre le montant global des ordonnancements pris en charge par le Trsor et impays. Toutefois, les paiements seffectuant en dbitant un compte de tiers, dans lequel les ordonnancements ne sont pas classs par ligne budgtaire, il nest pas possible de connatre leur ventilation par ligne budgtaire, sauf si une comptabilit auxiliaire est tenue ou si la comptabilit a t correctement informatise. Le schma 17 illustre les champs respectifs des comptabilits gnrales et budgtaires, pour les dpenses excutes : la comptabilit budgtaire couvre le circuit de lengagement lordonnancement mis par lordonnateur, tandis que la comptabilit gnrale couvre actuellement le circuit de la dpense de lordonnancement pris en charge par le Trsor au paiement. Lincidence sur la comptabilit gnrale du passage la comptabilit dexercice est examine dans la sous-section 3.3.3.

Schma

17 Circuit de la dpense, comptabilit budgtaire et comptabilit gnrale


Comptabilit budgtaire

Engagement

Service fait Liquidation

Ordonnancement mis

Ordonnancement pris en charge

Paiement

Comptabilit gnrale actuelle Comptabilit gnrale aprs passage la comptabilit d'exercice Autres charges

Source : auteur.

TOFE et comptabilit
Un bon contrle macroconomique ncessiterait de consolider les comptes de lensemble des administrations publiques selon le mme format. Toutefois, pour des raisons de disponibilit des donnes, la couverture du TOFE est plus empirique. Le TOFE couvre en gnral : les oprations du budget de ltat, y compris les dpenses sur aides-projets ; les soldes des comptes extrabudgtaires et de financement tenus par

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3. Le cycle de la dpense

le Trsor, y compris les comptes des collectivits locales au Trsor ; les dpenses sur financement extrieur extrabudgtaires ; certaines dpenses relatives un service fait mais non ordonnances ; ventuellement, quelques autres oprations extrabudgtaires. Le TOFE et les comptes du plan comptable de ltat sont structurs selon des classifications conomiques. Pour construire le TOFE, la mthode la plus logique consiste tablir une grille de passage entre la comptabilit gnrale et le TOFE et, ensuite, dajouter certaines oprations extracomptables au TOFE. Pour un calcul le plus prcis possible des dpenses impayes, les dpenses figurant dans le TOFE devraient correspondre au service fait, cest--dire aux liquidations. Toutefois, en labsence de suivi comptable des liquidations, les ordonnancements ou, pour les dpenses courantes, les engagements donnent une valeur approche du service fait. Dans ces conditions, les dpenses figurant dans les TOFE sont base ordonnancement dans les pays de lUEMOA et base engagement dans la majorit des autres pays [67]. Des dpenses excutes ne figurant pas dans les tats dengagement ou dordonnancement (par exemple, les arrirs sur dpenses non engages rgulirement) et leur financement sont inscrits dans le TOFE, en sus des oprations figurant dans ces tats comptables. Le service de la dette due est inscrit dans le TOFE. Les recettes sont enregistres dans le TOFE base caisse, cest--dire sur la base des recettes recouvres au cours de la priode sous revue.

Les rapports et tats financiers


En ce qui concerne la gestion de lexcution budgtaire, les tats financiers suivants sont ncessaires : pour les besoins de la gestion de trsorerie, des donnes agrges sur les flux de caisse, qui doivent tre produites selon la priodicit la plus courte possible, compte tenu de linfrastructure technique et des moyens de communication (idalement, ces donnes devraient tre disponibles quotidiennement) ; pour le contrle budgtaire global, les tats financiers issus de la comptabilit gnrale [68] et un TOFE prpars de prfrence mensuellement, la rigueur trimestriellement ;
[67] La base ordonnancement a lavantage dtre cohrente avec la comptabilit gnrale, mais ne comprend pas certains services fait non encore ordonnancs. La base engagement surestime lgrement le service fait pour les dpenses courantes, mais certains pays procdent, en fin danne, un dgagement (une annulation) des engagements annuels non ordonnancs. En revanche, lutilisation de lexpression base engagement pour les dpenses dinvestissement est contestable, les engagements de ces dpenses pouvant tre pluriannuels. Le MSFP 2001 (cf. section 3.45) prcise dailleurs : Normalement, cette comptabilit (des engagements) ne sapplique quaux achats de biens et services, y compris la rmunration des salaris . [68] Ces tats financiers comprennent la balance gnrale des comptes qui prsente les totaux en dbit et crdit et les soldes des diffrents comptes, les dveloppements des recettes budgtaires, des dpenses budgtaires des oprations sur compte spcial du Trsor et des comptes de rsultats. Les tats produits selon la mthode comptable dexercice sont indiqus la sous-section 3.3.3.

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pour le pilotage de lexcution budgtaire, des tats sur les engagements, les ordonnancements et les paiements sur ressources internes (y compris les aides budgtaires), produits mensuellement et des tats des dpenses sur emprunt et dons-projet, produits trimestriellement ; un rapport provisoire dexcution du budget produit dans les deux mois suivant la fin de lanne budgtaire. Pour rendre compte au Parlement et aux citoyens il convient de publier au minimum tous les six mois un rapport provisoire dexcution du budget et, vers septembreoctobre, le projet de loi de rglement du budget de lanne prcdente. La loi de rglement et les procdures associes sont examines la section 3.4. Ces rapports sur lexcution budgtaire doivent idalement prsenter : les crdits de paiement du budget ; les crdits de paiement rviss (par lois de finances rectificatives ou virements et transferts) ; les utilisations des crdits aux diverses tapes du circuit de la dpense ; les disponibles sur ces crdits (crdits rviss moins engagement) ; un TOFE.

3.3.2. Faiblesses et pistes pour renforcer le suivi financier


Lienert (2003) remarque que, malgr leurs avantages potentiels par rapport ceux dautres pays africains, les systmes comptables des pays francophones ne sont souvent pas capables de produire des rapports financiers de manire satisfaisante. En effet, une valuation fiable de lexcution budgtaire dpend, entre autres, des facteurs suivants, qui ne sont pas systmatiquement runis : les procdures denregistrement des oprations clairement dfinies ; les paiements suivis par ligne budgtaire ; des procdures de rapprochement entre les divers comptes ; un suivi des dpenses impayes ; un bon suivi des dpenses sur financement extrieur et lintgration de la comptabilit de la dette dans la comptabilit gnrale ; un suivi des dpenses des tablissements publics non marchands et des autres oprateurs de ltat ; le renforcement des systmes comptables au niveau des ministres.

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Le suivi budgtaire
La dfinition des oprations figurant dans ces tats dexcution du budget nest pas toujours trs claire. Selon la nature et le montant de la dpense et les procdures effectivement appliques, un engagement peut correspondre un engagement juridique annuel ou pluriannuel, une rservation de crdit ou un service fait. Lors de lexamen dun rapport dexcution budgtaire donnant les engagements, il est ncessaire dexaminer pralablement les mthodes de comptabilisation des engagements. Les procdures denregistrement comptable des ordonnancements dans les rgions peuvent diffrer des procdures normales et doivent tre connues avant dexaminer un rapport dexcution budgtaire. La liquidation est le stade o le service est fait et une dette nat lgard des fournisseurs. Un avantage de la mthode comptable dexercice, prsente plus loin, est de rapporter les charges et immobilisations ds le service fait. Sous les mthodes comptables actuellement en vigueur en Afrique francophone, si les dpenses taient liquides et ordonnances ds le service fait, les ordonnancements pourraient tre reprsentatifs du service fait et des dettes nes lgard des fournisseurs. Ce nest quune question de clrit dans les passations dcriture. Les paiements ne sont suivis par ligne budgtaire que dans quelques pays. Avec une informatisation intgrant comptabilit et gestion budgtaire, il est possible de reclasser les paiements selon limputation budgtaire des ordonnancements, mais cette procdure est loin dtre gnralise. Dans de nombreux pays, les gestionnaires des ministres ne disposent pas dinformation, de la part du Trsor, sur les paiements effectivement effectus sur les oprations quils grent. Les comptes de la comptabilit gnrale sont quelquefois opaques, les PPA et les dpenses extrabudgtaires enregistrs dans des comptes dattente sont souvent difficiles identifier pour le non initi.

Les rapprochements
Il peut exister des carts importants et non expliqus entre les ordonnancements enregistrs dans les comptes de lordonnateur et ceux tenus par le Trsor, mme lorsque lordonnancement est effectu par un service du ministre des Finances, et entre les tats sur lengagement du contrle financier et ceux des ministres. Les rgularisations des rgies davance et des PPA se font tardivement. Certains carts sexpliquent par des raisons techniques, dautres par des ngligences. Des procdures de rapprochement mensuelles sont indispensables entre les diffrents services tenant des comptabilits et entre le Trsor et la banque centrale pour viter que les carts entre comptabilits saccumulent et deviennent inexplicables. Les

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procdures consistant ordonnancer aprs le paiement (ordonnancements de rgularisation) sont limiter strictement et devraient seffectuer systmatiquement dans le mois suivant lopration rgulariser.

La comptabilisation des arrirs


Comme indiqu par le MSFP 2001 (paragraphe 3.49) : il y a arrir de paiement lorsquune obligation nest pas acquitte la date dexigibilit du paiement . Cette date est souvent postrieure la date laquelle le service est rendu ou les livraisons effectues. Un service fait gnre immdiatement une dette, mais cette dette nest pas ncessairement un arrir. LUEMOA a dfini pour les critres de convergence entre pays membres une norme qui stipule quune dpense hors personnel ordonnance est un arrir si elle nest pas paye dans les 90 jours. Toutefois, lordonnancement tant un acte administratif interne ladministration, dans les rapports avec le secteur priv cest la date contractuelle dexigibilit des paiements qui dtermine si une dette est un arrir. Il peut tre difficile de sparer dans les dpenses liquides les arrirs proprement et les dettes non immdiatement exigibles. Toutefois, au minimum, il convient de suivre lensemble des dettes gnres en cours dexcution budgtaire, quelles soient des arrirs ou non encore exigibles. La comptabilit gnrale ne donne quune approximation du montant des dettes gnres en cours dexcution budgtaire. Elle fournit linformation sur les ordonnancements pris en charge par le Trsor et impays. Toutefois lensemble des dettes gnres par lexcution budgtaire comprend : les ordonnancements pris en charge par le Trsor et les impays ; les services faits rgulirement engags et ordonnancs par lordonnateur, mais dont lordonnancement na pas encore t enregistr en comptabilit gnrale ; les services faits rgulirement engags, mais non encore ordonnancs par lordonnateur ; les services faits non engags rgulirement, correspondant des factures gardes sous le coude par les ministres ; les services faits impays des tablissements publics non marchands, des comptes spciaux du Trsor et dautres prestataires de services publics financs par un transfert du budget de ltat, qui savre quelquefois insuffisant. Dans les pays qui font face des problmes darrirs, seules des enqutes auprs des diffrents acteurs permettent den apprcier lampleur. La mise en place dun systme de production de rapports couvrant les arrirs extrabudgtaires, tels que ceux des

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tablissements publics ou ceux lis aux parts locales des projets financs par lextrieur, serait ncessaire dans les pays qui accumulent des arrirs.

Les dpenses finances par lextrieur et la comptabilit de la dette


Les dpenses sur prts ou dons projets sont souvent rapportes partir de sources extracomptables, comprenant les informations donnes par les bailleurs de fonds et les responsables de projet. La base sur laquelle ces dpenses sont rapportes nest pas toujours trs claire (sagit-il de lengagement de laide, dun service fait, ou dun paiement par le bailleur ?). Certains pays effectuent des ordonnancements de rgularisation sur la base de linformation communique par les responsables de projet, mais la procdure comporte beaucoup domissions et demande du temps. Souvent les pays utilisent insuffisamment les donnes dont ils disposent. En rgle gnrale, les prteurs communiquent aprs chaque opration linformation sur leurs dcaissements aux services du ministre des Finances chargs de grer la dette. Le suivi des projets de certains donateurs, comme la Commission europenne, est centralis par des cellules dappui lordonnateur national . Les responsables de projet disposent de systme comptable mais quelquefois linformation nest utilise que par les bailleurs. Sans quelle conduise une couverture exhaustive, une meilleure utilisation de ces sources dinformation amliorerait le suivi des dpenses sur aide extrieure. Les donnes sur les dpenses finances par lextrieur devraient tre enregistres dans la comptabilit gnrale. Pour viter le caractre purement paperassier constitu par des ordonnancements de rgularisation plusieurs mois aprs paiement par le bailleur, il pourrait, selon les situations, tre admis que les dcaissements sur comptes spciaux, la demande de dcaissement envoye au bailleur ou le dcaissement des bailleurs soient considrs comme quivalents une dpense ordonnance. Ces mthodes de comptabilisation non orthodoxes devraient tre proprement documentes. Elles ncessitent de revoir certaines dispositions rglementaires. Le service de la dette publique est, en gnral, notifi la Banque mondiale et prsent dans le TOFE, selon les concepts de base de la mthode comptable dexercice (cf. soussection 3.3.3). Toutefois, il est souvent enregistr en comptabilit gnrale sur la seule base des paiements, la comptabilit de la dette tant souvent tenue de manire spare de celle de la comptabilit gnrale.

Les tablissements publics non marchands et les autres oprateurs


Bien que le Trsor tienne la comptabilit de certains tablissements publics et des collectivits locales, peu de pays produisent des comptes consolids de lensemble des

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administrations publiques prsentant les recettes, dpenses et oprations de financement sans compensation entre elles. Il serait utile, paralllement prparation de la loi de rglement, de procder une meilleure consolidation de la comptabilit de ladministration centrale (y compris les tablissements publics et les autres organismes semi-autonomes), au moins sous le format du TOFE. Le recours croissant pour lexcution de certaines prestations de service public des oprateurs financs par un transfert du budget de ltat ncessite la mise au point de systme de production de rapports financiers et de compte rendu adquat. Les ministres sectoriels devraient superviser la prparation de ces rapports pour les entits de leur secteur et les publier.

La comptabilit au sein des ministres sectoriels


Dans certains pays, les ministres sectoriels tiennent une comptabilit, dans dautres ils sen remettent totalement aux diffrentes comptabilits tenues par les services du ministre des Finances. Dans la premire situation, les carts entre donnes disponibles dans les ministres sectoriels et celles disponibles dans le ministre des Finances peuvent tre significatifs, ce qui renvoie ltablissement de procdures de rapprochement. Dans la deuxime situation, lorsque linformation nest pas rgulirement communique par le ministre des Finances ou nest pas accessible sur des postes de travail informatique, les ministres ignorent quelquefois ltat dexcution de leur propre budget. Les ministres sectoriels doivent pouvoir disposer de toute linformation sur lexcution de leur budget disponible au niveau du ministre des Finances. Il est souhaitable quils tiennent leur propre comptabilit mais que, pour les oprations financires, leurs donnes comptables soient identiques celles du ministre de Finances, ou que les carts soient clairement expliqus, ce qui ncessite la mise en place de procdures de rapprochement rgulires ou des bases de donnes communes ou interfaces. Les ministres tiennent souvent des comptabilits matire (ou registres dactifs physiques), mais cet exercice est le plus souvent purement formel. Ces registres sont irrgulirement mis jour et donnent peu dinformations sur ltat rel des actifs. La tenue et la mise jour rgulire dune comptabilit matire faisant le point sur ltat des actifs les plus importants (vhicules, ordinateurs, etc.) est essentielle. Elle est dailleurs un pralable la mise en place de la mthode comptable dexercice. Avant dvaluer la valeur dun actif, il convient de vrifier sil existe toujours et, lors de son amortissement ventuel dans les comptes, dexaminer quel est son tat.

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3.3.3. Vers la comptabilit dexercice ?


Le Conseil des normes comptables internationales du secteur public ( International Public Sector Accounting Standards Board [IPSASB]) a dfini des standards de production des tats financiers, pour deux types de mthodes comptables (IPSASB, 2007) : la mthode de la comptabilit de caisse, qui consiste ne prsenter dans les tats financiers les oprations et les vnements que lorsque lentit constate une entre ou une sortie de trsorerie ou dquivalents de trsorerie, comme les emprunts bancaires ; la mthode de la comptabilit dexercice, qui est la mthode de la comptabilit de lentreprise. chacun de ces standards sont associes des normes, dites normes IPSAS. Il existe entre ces deux standards tout un spectre de variations des mthodes comptables de caisse ou dexercice. Par exemple, les tats financiers des pays, qui rapportent les dpenses sur la base des ordonnancements pays et impays, ne relvent ni de la mthode comptable de caisse ni de celle dexercice. La comptabilit dexercice comptabilise les actifs, passifs, charges et produits. Les charges correspondent aux ressources consommes au cours de la priode comptable et comprennent donc les amortissements des actifs physiques. Les dpenses sont enregistres au moment de la liquidation en tant que charges, immobilisations ou variation de dette et crance. Elle exige que les dpenses en capital soient correctement identifies et comptabilises comme immobilisations. Les recettes sont estimes sur la base des vnements taxables, non sur la base des recouvrements [69] . Toutefois, la norme IPSAS n o 23 (IPSASB, 2007), relative la comptabilit dexercice, spcifie que seules les recettes estimes recouvrables figurent dans des tats financiers prpars, ce qui peut ncessiter des estimations fondes, par exemple, sur des modles statistiques. Le schma 17 compare, pour les dpenses, les champs respectifs de la comptabilit budgtaire et de la comptabilit gnrale, selon les mthodes actuelles dans les pays francophones et selon la mthode dexercice. Selon cette mthode comptable, les tats financiers sont similaires ceux de lentreprise et comprennent : le bilan, le compte de rsultats faisant apparatre les produits et charges, le tableau des flux de trsorerie et une annexe donnant toutes les informations utiles pour comprendre les comptes et chiffrant les engagements hors bilan.
[69] Par exemple, le solde de la TVA assise sur les activits de 2008, qui est payer en avril 2009, est une recette de 2008.

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Depuis le dbut des annes 1990, la comptabilit dexercice est utilise de faon croissante dans les administrations publiques des pays dvelopps [70]. Les directives de lUEMOA de juin 2009 stipulent un passage des pays membres de lUEMOA la comptabilit dexercice dici 2017 [71]. Lencadr 16 prsente le plan comptable associ cette mthode comptable.

Encadr 16 Plan comptable de ltat pour les tats membres de lUEMOA


Comptes de bilan Classe 1. Comptes de ressources moyen et long termes (rsultats et dettes) Classe 2. Comptes dimmobilisations Classe 3. Comptes de stocks, en-cours et comptes internes Classe 4. Comptes de tiers Classe 5. Comptes de trsorerie Oprations de l'exercice Classe 6. Comptes de charges Classe 7. Comptes de produits Classe 8. Engagements hors bilan (emprunts et dons obtenus ou accords)
Source : directive no 09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de ltat au sein de lUEMOA.

Les EPIC, dont certains sont en ralit des tablissements de type administratif, et, dans certains pays, les EPS tiennent en principe leur comptabilit selon la mthode dexercice. Il est souhaitable que cette mthode comptable soit progressivement gnralise tous les tablissements publics exerant des activits quasi-commerciales, grant des quipements lourds ou devant tablir une tarification des services rendus, sous rserve quil existe des capacits comptables adquates dans les tablissements concerns. La comptabilisation des dpenses, ds la liquidation et lintgration dans la comptabilit gnrale dune comptabilit de la dette, des passifs et actifs financiers selon la mthode comptable dexercice sont souhaitables, sans ncessairement appliquer lensemble des normes IPSAS relatives la comptabilit dexercice. Ce type de mthode comptable est souvent appel comptabilit dexercice modifie (ou partielle).
[70] La France a mis en place une comptabilit dexercice en 2006, aprs avoir dmarr des travaux dvaluation du patrimoine de ltat au cours de la dcennie prcdente. [71] LUnion douanire et conomique de l'Afrique centrale (UDEAC) avait labor un plan comptable fond sur la mthode comptable dexercice ds 1974, mais cette mthode comptable na pas t applique.

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3. Le cycle de la dpense

En revanche, la mise en place dans les services administratifs des pays en dveloppement dune comptabilit dexercice complte, traitant les actifs physiques et lensemble des normes IPSAS, soulve un certain nombre dinterrogations. Les pistes damlioration du suivi financier mentionnes supra sont des pralables la mise en place dune comptabilit dexercice fiable. Il nest pas certain quelles puissent tre toutes remplies dans de brefs dlais. Les pays qui nont pas encore dcid de passer la comptabilit dexercice doivent examiner soigneusement les avantages et inconvnients de ce passage. Ceux qui ont dcid ce passage auront trouver un cheminement adquat pour viter que ce passage ne les dtourne des tches prioritaires en matire de tenue des comptes. Quelle que soit la mthode de comptabilisation des recettes dans les livres comptables, les recettes figurant dans les tats financiers publis devraient tre les encaissements dans la majorit des pays en dveloppement. Allen et Tommasi (2001) et Boothe (2007) soulignent que, dans des pays ayant des problmes de recouvrement, la comptabilit dexercice donnera beaucoup moins dinformation quune simple comptabilit des encaissements. Le risque est grand que les jugements dexperts sur la part recouvrable des recettes donnent lieu de la comptabilit crative , en tant fonds sur des rles mis qui ne sont en partie que des recettes de papier [72]. Malgr un fort mouvement vers la comptabilit dexercice complte dans les administrations publiques des pays industrialiss, il nexiste pas de consensus sur ladoption de la comptabilit dexercice dans les pays en dveloppement. La thse de Schick (1998 a ) est claire : pas de comptabilit dexercice avant une comptabilit de caisse robuste. Contrairement lopinion dominante chez les comptables du secteur priv, Hepworth (2002) estime que les risques de comptabilit crative avec la comptabilit dexercice peuvent tre plus levs quavec la comptabilit de caisse. Daprs Wynne (2003) la redevabilit lgard du Parlement exige daccorder la priorit la production de rapports dexcution budgtaire fiables, plutt qu la production de rapports financiers conformes aux normes IPSAS. Wynne (2004) souligne aussi que les avantages du passage la comptabilit dexercice complte ne sont pas clairement dmontrs, alors que les cots de telles rformes sont vidents et significatifs. La comptabilit dexercice permet danalyser les cots y compris les charges damortissement, ce qui permet, en thorie, de mieux apprcier lefficience. Toutefois,
[72] Ctait le cas il y a une trentaine dannes dans certains pays africains, avant que le FMI exige, lors de la prparation des programmes financiers, que les recettes figurant dans le TOFE soient les recettes recouvres.

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3. Le cycle de la dpense

elle nest pas un pralable au dveloppement dune approche budgtaire oriente vers la performance. Diamond (2002) note : Beaucoup des objectifs des budgets orients vers la performance peuvent tre atteints par moins quune comptabilit dexercice complte. Il est possible dintroduire des lments dun budget de performance avec des mthodes comptables de caisse . Les mthodes de la comptabilit analytique compltent lanalyse des cots en incluant dans les cots des produits les charges non directement affectables ce produit (frais gnraux dadministration du service et du ministre). Ces mthodes sont utiles pour tablir des tarifications ou pour mieux suivre lefficience. Toutefois, les valuations des cots selon les mthodes contemporaines de comptabilit analytique, comme la comptabilit base dactivits, sont trs exigeantes en matire dinformation et de capacit technique (Robinson, 2007). Elles sont loin dtre gnralises dans les administrations publiques des pays dvelopps. Si lon excepte des analyses ponctuelles, il semble difficile de prconiser leur utilisation dans les administrations publiques des pays en dveloppement.

3.3.4. Les systmes informatiques


Les systmes dinformation automatiss visent donner aux gestionnaires des lments ncessaires pour appuyer les dcisions dans un environnement o un grand nombre dinformations doivent tre consolides puis analyses dans les meilleurs dlais. Ils contribuent, en principe, diminuer la paperasserie et les erreurs administratives.

Les systmes de gestion informatique des finances publiques


Les systmes de gestion informatique des finances publiques comprennent divers modules, dont ceux illustrs par le schma 18 : Le module de comptabilit gnrale, qui est le noyau central des systmes de gestion financire. Ce module doit grer toutes les transactions de recettes, paiement, ordonnancement, PPA, etc., quelles soient budgtaires ou hors budget ; les modules de gestion de lexcution du budget, qui permettent le suivi et le contrle des oprations budgtaires, en comparant un engagement au montant de lA E non engag, lordonnancement lengagement et au disponible sur CP et les paiements lordonnancement ; les modules de gestion des recettes ; les modules de planification de la trsorerie ; les modules de programmation budgtaire ;

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3. Le cycle de la dpense

divers modules auxiliaires comme les systmes de gestion du personnel et de la paie, et les systmes de gestion des comptes fournisseurs et des marchs publics.

Schma

18 Les principaux systmes de gestion des finances publiques


Systme budgtaire

Systmes de gestion des recettes - Impts - Douanes - ..

Budget & mouvement de crdits Engagement Liquidation ordonnancement Paiement

Gestion des projets Gestion des marchs Gestion du personnel Gestion de la paie

Comptabilit gnrale
Gestion de trsorerie

Gestion de la dette

Prparation du budget

Prvisions macro-co.

Les flches indiquent la direction principale des flux dinformation


Source : auteur.

Un systme intgr de gestion des finances publiques (SIGFP) est un ensemble de systmes relis les uns aux autres, de manire ce quune donne ne soit saisie quune seule fois et puisse tre suivie dun systme lautre. Il peut tre distingu deux modes dintgration : la centralisation des donnes dans une base de donnes unique et linterfaage de bases de donnes ayant des standards communs. Khan et Pessoa (2009) estiment que la premire solution limite les risques de duplications et dincohrences entre donnes. Il est en effet souhaitable, lorsque cela est possible, que les modules budgtaires et comptables aient une base de donnes commune, ce qui permet de garantir quune opration et toutes ses rfrences soient suivies de lengagement au paiement. En revanche, pour des raisons pratiques, compte tenu de

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3. Le cycle de la dpense

leur spcificit, les modules de gestion de la paie et de gestion des recettes sont gnralement seulement interfacs avec les modules budgtaire et comptable. Le plan comptable et la classification budgtaire fixent les principes dchange des donnes entre systmes. Par exemple, les totaux de la paie selon la nomenclature budgtaire seront reports dans le systme de gestion de lexcution du budget.

Les leons de lexprience


Vers la fin des annes 1970, un certain nombre de pays africains francophones avaient procd linformatisation du circuit de la dpense de lengagement lordonnancement, sans informatiser la comptabilit gnrale. La priorit tait accorde aux contrles budgtaires et leur automatisation. Cette dmarche a eu quelquefois leffet pervers de favoriser les techniques de contournement de ces contrles. Les tats informatiques craient lillusion que le budget tait suivi, mais ils ne fournissaient aucune information sur les dpenses payes hors ordonnancement ou sur les paiements effectus par le Trsor au titre dordonnancement des annes antrieures. Linformatique peut appuyer le dcideur, mais elle ne peut pas suppler aux carences du contrle interne et pallier une faible gouvernance. Les informatisations rcentes sont mieux intgres, mais pas toujours. Dans certains pays, bien que le systme soit dit intgr , seuls des tats sur les engagements comptables sont disponibles. Dans dautres pays, les tats produits par le systme intgr sont plus complets et prsentent les ordonnancements et certains PPA, mais dautres PPA sont pays travers un circuit parallle. Lintgration des dpenses sur financement extrieur dans ces systmes et leur interfaage avec les systmes de gestion de la dette sont rarement effectus de manire satisfaisante, mais cette question est lie aux procdures de gestion de ces oprations financires. Un examen par le FMI (Diamond et al., 2005b) des SIGFP de six pays africains anglophones montrait quen 2005, seul un pays avait obtenu des rsultats pleinement satisfaisants. Dvelopper un SIGFP demande beaucoup de temps et peut tre coteux, sans garantie de succs. Cela impose dtre slectif et modulaire dans le dveloppement dun SIGFP, en tenant compte toutefois du fait que linformatisation du circuit de la dpense et celle de la comptabilit doivent tre effectues en troite coordination. Quelle que soit loption de dveloppement retenue, les tudes pralables sont indispensables. Elles doivent spcifier les objectifs, le champ et la couverture de linformatisation, en termes gographiques, organisationnels et procduraux. La mise en place de dispositions adquates pour la gestion de linformatisation et une stratgie de gestion de changement sont aussi des facteurs cls de russite. Les ministres sectoriels doivent pouvoir disposer en temps rel dtats de lengagement au paiement

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3. Le cycle de la dpense

et dun accs facile au SIGFP pour enregistrer les oprations. Linformatique apporte peu de gain defficience par rapport des fiches navette manuelles, lorsque les DAAF des ministres sectoriels sont obligs de traverser la capitale, et les administrateurs rgionaux de faire un trajet de prs de 200 kilomtres pour enregistrer un engagement au poste de travail gr par le contrle financier.

Le dbat sur les mthodes de dveloppement


Le dveloppement dun SIGFP peut se faire selon deux options ou une combinaison de ces deux options : (i) un dveloppement maison , confi ou non des consultants du secteur priv, consistant dvelopper les applications partir dun systme de gestion de bases de donnes, en utilisant les outils daide au dveloppement adquats ; ou (ii) le paramtrage dun progiciel de gestion intgr (PGI) vendu dans le commerce. Ladoption dun PGI est souvent considre comme tant la meilleure solution (Hashim et Allan, 2001) bien qutant la plus coteuse, cause du prix des licences et du cot de paramtrage. Elle prsenterait lavantage dune meilleure robustesse, de la possibilit dintgrer progressivement dans les modules de base des modules spcialiss, des mises jour et de la maintenance de socits internationales de renom. Les cots de paramtrage pourraient tre rduits en procdant une ringnierie ( reingeneering) des procdures de gestion budgtaire, visant mieux les adapter aux standards dfinis par le PGI. Peterson (2007) conteste cette approche. Il oppose la ringnierie des processus, une approche modulaire et incrmentale, fonde sur des changements graduels prenant mieux en compte lexistant. Les difficults rencontres au Ghana dans la mise en place dun PGI de renom tendent confirmer lanalyse de Peterson (Fyson, 2009). Lexprience du Burkina Faso montre que le dveloppement dune application maison conduit une bonne appropriation et des rsultats satisfaisants (Banque mondiale, 1998). Sans doute, le choix entre les options dpend du contexte de chaque pays et de ses disponibilits financires, lessentiel tant de retenir que chaque option doit tre soigneusement analyse avant de formuler un choix. En tout tat de cause, il faut se garder de toute fuite en avant technologique. Si un systme fait maison ne produit pas des tats financiers satisfaisants, rien ne prouve quun PGI donne de meilleurs rsultats, les causes des dysfonctionnements ntant pas ncessairement dordre technique. Il faut viter dajouter aux modules comptables, budgtaires et de gestion de la paye dautres modules, tant que les fonctions existantes ne sont pas oprationnelles.

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3.3.5. Points dattention


Comptabilit - Existe-il des rapprochements entre lordonnateur et le comptable ? Quelle est leur priodicit ? - Est-ce que les paiements sont suivis par ligne budgtaire ? - Est-ce que les diffrents types dengagement (rservation de crdit, engagement juridique, constatation du service fait) sont distingus dans les rapports financiers ou dans leurs notes explicatives ? - Quels sont les dlais entre la constatation du service fait, lachvement du dossier de liquidation et lordonnancement ? Existe-t-il un suivi des dlais ? - Comment sont rapports les PPA ? Arrirs - Comment sont suivis les arrirs ? A-t-on vrifi quil nexiste pas darrirs non engags ? - Existe-t-il des arrirs au niveau des tablissements publics non marchands, des autres organismes semi-autonomes et des collectivits locales ? Production des rapports - Des rapports financiers mensuels donnant les dpenses sur financement intrieur sont-ils produits ? Dans quels dlais ? Couvrent-t-ils les engagements, les ordonnancements, les paiements, les PPA pays ? - Des rapports financiers trimestriels donnant les dpenses sur financement extrieur sont-ils produits ?

3.4. Le contrle externe


Cette section examine le rle des ISC charges de laudit externe lexcutif et celui du Parlement en matire budgtaire. Elle prsente aussi les lois de rglement.

3.4.1. Laudit externe


Les principes
Laudit externe joue un rle crucial pour la transparence et la redevabilit. Indpendant de lexcutif, il vise donner lassurance que les ressources publiques ont t utilises conformment aux lois et rglements et aux politiques dfinies dans les documents budgtaires, que les rapports sur lutilisation de ces ressources sont fiables, et que les

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actifs et passifs de ladministration sont correctement grs. Les ISC sont charges de laudit externe. Elles font partie du pouvoir parlementaire dans les pays anglophones, et du pouvoir judiciaire dans les pays francophones et beaucoup de pays dEurope continentale et dA mrique latine. Cette section concerne principalement les Cours ou Chambres des comptes, qui sont les ISC dans les pays francophones. Les lignes directrices de laudit externe ont t dfinies en 1977 par lINTOSAI dans la dclaration de Lima. En 2007, la dclaration de Mexico a formul huit principes sur lindpendance des ISC, qui sont rsums dans lencadr 17.

Encadr 17 Dclaration de Mexico sur lindpendance des ISC

La dclaration de Mexico du XIXe congrs de lINTOSAI a nonc les huit principes suivants : 1. lexistence dun cadre constitutionnel/lgislatif/juridique appropri et efficace, et lapplication de facto des dispositions de ce cadre ; 2. lindpendance des dirigeants des ISC et des membres (des institutions collgiales), y compris linamovibilit et limmunit dans lexercice normal de leurs fonctions ; 3. un mandat suffisamment large et une entire discrtion dans lexercice des fonctions de lISC ; 4. laccs sans restriction linformation ; 5. le droit et l'obligation de faire rapport sur leurs travaux ; 6. la libert de dcider du contenu et de la date de leurs rapports de contrle, de les publier et de les diffuser ; 7. lexistence de mcanismes efficaces de suivi des recommandations des ISC ; 8. une autonomie financire et de gestion/dadministration et un accs aux ressources humaines, matrielles et financires appropries.
Source : INTOSAI, 2007.

Lindpendance de lISC est assure en linstituant clairement comme organisation indpendante dans la Constitution, de prfrence, ou par la loi, et en garantissant linamovibilit du ou de ses responsables. Elle doit avoir lautorit indiscutable de dterminer le champ de ses audits, dobtenir nimporte quel document et fichier pertinent pour laudit et de dcider les rsultats daudit publier. Les rapports daudit doivent tre des documents publics. Les auditeurs doivent aussi tre indpendants,

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en ce qui concerne les audits sur lesquels ils travaillent. La loi et les rglements intrieurs de lISC doivent prvenir tout conflit dintrt. La couverture de laudit externe doit tre exhaustive. La dclaration de Lima prcise : Toutes les oprations lies aux finances publiques doivent tre soumises au contrle des Institutions suprieures de contrle des finances publiques, quelles figurent dune manire ou dune autre dans le budget de ltat ou quelles ny figurent pas. Ce principe implique quoutre les dpenses budgtaires des ministres, les recettes, les dpenses de souverainet, les oprations des tablissements publics et agences semiautonomes, les oprations des administrations infranationales, les oprations des entreprises contrles par ltat, les activits des associations et entreprises prives agissant dans le cadre daccords PPP soient soumis laudit. Laudit tant une profession qui couvre une large gamme de comptences techniques, les auditeurs peuvent devoir recourir des expertises externes. Lexcutif doit rpondre aux observations de lauditeur, mais ensuite il convient que lapplication des recommandations de laudit soit suivie. Le Parlement a un rle crucial jouer. Il doit examiner les recommandations de laudit et vrifier leur prise en compte. Toutefois, cette dmarche est rarement applique.

Les activits
Les auditeurs externes entreprennent des audits de rgularit comprenant, notamment, laudit des comptes de fin danne, des audits financiers, les audits de rgularit financire voluant vers la certification des tats financiers et lexamen des systmes comptables sur lesquels ces tats sont fonds, et des audits de performance qui vrifient lefficience et lefficacit avec lesquelles les ressources sont utilises (lencadr 17 sur les types daudit interne est aussi valable pour laudit externe). Les limites entre laudit de performance et lvaluation sont souvent floues. En principe, laudit de performance se concentre gnralement sur lefficience et lefficacit des programmes ou politiques, tels quils sont noncs dans les documents stratgiques et de politiques budgtaires, tandis quune tude dvaluation analyse plus en profondeur le fonctionnement du programme ou de la politique, et analyse la pertinence de leurs objectifs, cest--dire sils sont adapts la nature du problme que le programme ou la politique sont censs rsoudre. Ce dernier type danalyse ne rentre gnralement pas dans le champ du mandat des ISC. Certains audits de performance des ISC se limitent laudit de la mthodologie de la prparation des rapports de performance par lexcutif.

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Compte tenu des problmes de discipline budgtaire ou simplement de la ncessit dencourager la production dtats financiers dexcution du budget fiables, la priorit doit tre accorde aux audits de rgularit, dans la majorit des pays en dveloppement. Nanmoins, le dveloppement des budgets de programme conduira les Cours/ Chambres des comptes examiner la cohrence mthodologique des projets et rapports annuels de performance. La Cour/Chambre des comptes exerce des contrles juridictionnels et administratifs. Elle juge les comptes des comptables publics et vrifie la rgularit des recettes et des dpenses dcrites dans les comptabilits publiques. Si les comptes sont rguliers, elle prononce un arrt de dcharge lgard du comptable public. En revanche, elle prononce un arrt de dbet si des recettes ont t perdues ou si des dpenses ont t irrgulirement effectues. Le comptable public mis en dbet est responsable pcuniairement de ces irrgularits. Toutefois, le ministre des Finances peut accorder une remise gracieuse du dbet, ce qui rduit lintrt de cette procdure. Certains comptables africains mettent en avant le risque dtre mis en dbet pour ne pas enregistrer en comptabilit des dpenses quils ne grent pas, comme les dpenses sur financement extrieur. Une meilleure spcification de la procdure pourrait tre ncessaire. La Cour/Chambre des comptes exerce en outre un contrle administratif de la gestion des organismes publics et parapublics. Elle na, en gnral, pas le mme pouvoir coercitif sur les ordonnateurs que sur les comptables, mais elle peut formuler et publier ses observations sur leur gestion. Toutefois, si une personne est intervenue illgalement dans la gestion des deniers publics, cette personne est dclare comptable de fait et se trouve alors soumise aux mmes obligations et aux mmes responsabilits quun comptable public. Plusieurs pays disposent dune Cour ou Chambre de discipline budgtaire et financire. La Cour/Chambre des comptes a des reprsentants dans cette institution qui est quelquefois totalement intgre la Cour des comptes [73]. En cas dirrgularits graves, la Cour/Chambre des comptes peut saisir la Cour de discipline budgtaire et financire, dans les pays o cette Cour est constitue. Quelques Cours des comptes africaines publient un rapport public annuel, mis aussi la disposition du public sur leur site Internet. Un rapport public annuel peut inclure : une prsentation de la Cour, de ses chambres et de ses activits ; un compte rendu des rcents travaux consacrs la gestion du secteur public, ainsi qu la mise en uvre de certaines politiques publiques, y compris les
[73] Cas de la Chambre de discipline financire de la Cour des comptes sngalaise.

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rponses des entits audites aux observations et recommandations de la Cour ; lexamen des suites apportes, observations et recommandations de la Cour. Ce type de rapport contribue la transparence, mais pour le moment peu de Cours/Chambres des comptes publient de tels rapports. Bouvier et al. (2004) ont formul un diagnostic qui, malgr quelques efforts rcents, reste pertinent et donne des pistes pour permettre aux Cours/Chambres des comptes de jouer pleinement leur rle : La plupart des pays (francophones) ne sont pas dots dune Cour des comptes indpendante mais dune Chambre des comptes.Certaines des juridictions des comptes ont des comptences limites. lexception de quelques pays, les juridictions des comptes nassurent pas une mission dassistance au Parlement pour le contrle de lexcution du budget. La plupart des juridictions des comptes ptissent de moyens insuffisants, notamment en locaux et matriel informatique, certaines dentre elles tant galement faiblement dotes en personnel. Lindpendance des juridictions des comptes, tant par rapport au pouvoir politique, aux autorits administratives, qu lgard des autres systmes juridictionnels est un pralable pour la garantie dun bon fonctionnement du contrle des comptes. Cet objectif suppose pour nombre de pays que les actuelles Chambres des comptes soient transformes en Cours des comptes indpendantes des Cours suprmes. Le fait quen 2009, le reprsentant auprs de lINTOSAI de cinq pays africains francophones tait lIGE, le plus souvent rattach la Prsidence, et non un reprsentant du pouvoir judiciaire, mme lorsquune Cour/Chambre des comptes existe, illustre le chemin qui reste quelquefois parcourir pour construire un efficace audit externe lexcutif. Le renforcement de laudit externe devrait comprendre : la transformation des Chambres des comptes, des Cours suprmes en Cours indpendantes ; lorsque cela na pas encore t effectu, ladaptation du cadre lgislatif aux principes dfinis par lINTOSAI ; ltablissement de liens de travail avec le Parlement ; la mise disposition des moyens matriels et des ressources adquates ; un programme de formation ; la possibilit pour les Cours des comptes de recourir des expertises extrieures, en particulier dans des domaines spcialiss.

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3.4.2. Les lois de rglement


Les comptes de fin danne sont assembls par le ministre des Finances, soumis la Cour/Chambre des comptes, puis une fois audits, prsents au Parlement dans un projet de loi de rglement. La loi de rglement constate les comptes et approuve a posteriori les amnagements effectus par lexcutif dans le budget initial. Son ventuel rejet par le Parlement est une sanction politique, mais na pas de porte administrative. Les comptes de fin danne comprennent les comptes de gestion et le compte gnral de ladministration des finances (CGAF). Le compte de gestion est prsent par chaque comptable la Cour des comptes. Cest notamment sur la base de ce document que le juge des comptes peut mettre en cause la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable. Ces comptes doivent tre accompagns des pices justificatives. Le CGAF est un document de synthse qui comprend : la balance gnrale des comptes de ltat ; le dveloppement des recettes budgtaires ; le dveloppement des dpenses budgtaires, ou compte administratif de lordonnateur, qui fait apparatre pour chaque dpartement ministriel les ordonnancements selon un degr de dtail fix dans la LRLF ou dans la rglementation ; ces comptes administratifs sont certifis par lordonnateur ; le dveloppement des oprations constates sur les comptes spciaux du Trsor ; le dveloppement des comptes de rsultat ; diverses analyses et synthses. En principe, si un budget de programme est mis en uvre, des rapports annuels de performance sont prsents au Parlement avec la loi de rglement ou paralllement. Le projet de loi de rglement de lanne n-1 devrait tre prsent au Parlement lanne n, au plus tard le jour de louverture de la session budgtaire pour le budget de lanne n+1, afin que les parlementaires contrlent lexcution de lanne n-1 avant danalyser les objectifs et les crdits proposs pour lanne n+1. Malgr quelques progrs, surtout formels, la procdure de prparation des comptes de fin danne et de la loi de rglement souffre de dficiences majeures dans la majorit des pays francophones. Le projet de loi de rglement peut tre prsent au Parlement plusieurs annes aprs la fin de lexercice budgtaire. Quelquefois, pour rattraper les retards, une srie de projets de loi de rglement est finalise en quelques semaines, dans des conditions durgence permettant de douter de la fiabilit des tats financiers prsents dans ces projets.

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3. Le cycle de la dpense

Faute de procdure de rapprochement rgulier en cours dexercice budgtaire, les comptes de lordonnateur et du comptable peuvent fortement diverger. Dans certains pays, les dpenses sur financement extrieur ne sont pas enregistres dans les comptes administratifs et de gestion, dans dautres elles le sont, mais partiellement. Lobligation faite de prsenter la Cour des comptes toutes les pices justificatives savre le plus souvent difficile remplir et sert quelquefois de prtexte au retard dans la prsentation des comptes la Cour/Chambre des comptes. Les Cours/Chambres des comptes sont souvent mal quipes pour examiner en dtail les comptes, et leur avis peut se limiter une simple vrification de la conformit des comptes administratifs et des comptes de gestion. Les faiblesses des systmes comptables entachent srieusement la crdibilit de lexercice. Bouley et al. (2002) estiment que : laccent port par les donateurs et les organisations internationales sur la prparation des lois de rglement a t contreproductif pour les administrations qui se dbattent rassembler des comptes, sans rellement sattaquer aux conditions les plus basiques pour une bonne tenue des livres comptables () . Il est certain que le fait de fournir au Parlement des comptes peu cohrents ne contribue pas assurer la transparence des comptes. Nanmoins, si ces comptes sont audits et si la Cour/Chambre des comptes est apte formuler des observations pertinentes, la procdure des lois de rglement a lavantage dinciter lexcutif amliorer la qualit des comptes de fin danne.

3.4.3. Le contrle parlementaire


Les pouvoirs en matire budgtaire
Le Parlement doit, ou devrait, avoir pour rle de garantir que les politiques publiques correspondent aux besoins des citoyens, et de vrifier quelles sont excutes comme prvu. Le Parlement vote les lois de finances, mais ses pouvoirs effectifs dpendent de la nature du rgime politique et des facults damender le projet de budget qui lui sont accordes par la Constitution et par la LRLF. Dans les pays africains, conformment la tradition franaise et la tradition britannique, les pouvoirs damendement du Parlement sont trs limits. Par ailleurs, Wehner (2004) note que certains Parlements font face une forte rduction de leurs maigres marges de manuvre en raison des conditions imposes par les institutions financires internationales. Le rle du Parlement peut alors tre rduit adopter sans avoir les examiner en dtail des budgets qui refltent des accords entre les bailleurs de fonds et lexcutif. Le dilemme entre donner plus de pouvoir en matire budgtaire au Parlement et ne prendre aucun risque en matire de discipline budgtaire, mentionn la section 1,

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est le plus souvent rsolu en laissant peu de pouvoirs au Parlement. Nanmoins, des pouvoirs damendement, sous rserve de mesures compensatoires maintenant lquilibre budgtaire, pourraient avoir lavantage de laisser un espace au Parlement pour discuter des priorits en matire de dpense, tout en prservant la politique macroconomique dfinie par lexcutif. Le budget doit tre soumis temps au Parlement (10 12 semaines avant le dbut de lanne budgtaire) afin de lui permettre dexaminer la politique budgtaire en profondeur. Selon les pays, le budget est vot par ministre, ou par titre et ministre, ou par unit de spcialisation budgtaire (chapitre ou programme) ou, en France, par mission. Pour discipliner les dbats parlementaires, le vote est quelquefois effectu en deux phases. Les grands agrgats, dont lobjectif de dficit budgtaire, sont vots en premier lieu, puis ensuite le budget est vot par unit de vote, en respectant les grands agrgats prcdemment vots. Dans les pays francophones, les services vots, qui correspondent en principe la projection de rfrence prsente la section 3.1 , sont souvent vots en bloc ou par titre. Tandis quune claire identification de la projection de rfrence facilite le dbat sur la politique budgtaire, cette procdure de vote en bloc tend court-circuiter lexamen des changements par rapport cette projection, qui devraient comprendre la recherche dconomies. En cours dexcution budgtaire, une information sur lexcution budgtaire doit tre communique au Parlement de manire rgulire. Les lois de finances rectificatives sont soumises au Parlement. Comme indiqu la section 2.1 , plusieurs pays prsentent au Parlement un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle pour un dbat dorientation budgtaire vers le sixime ou septime mois de lanne budgtaire. Aprs la fin de lexercice budgtaire, le projet de loi de rglement est soumis au Parlement. Dans certains pays dvelopps, les utilisations des rserves prvues dans le budget sont soumises laccord de la Commission du Parlement charge des finances et du budget. La Cour/Chambre des comptes devrait communiquer ses rapports daudit aux commissions parlementaires qui devraient les examiner dans des dlais fixs par le rglement intrieur du Parlement.

La capacit danalyse du Parlement


La prise de dcision par le Parlement doit se fonder sur une information complte, prcise, approprie et rgulire, fournie par lexcutif. Les Parlements ont besoin de disposer de capacits danalyse pour analyser cette information et la politique budgtaire. Ces capacits dpendent de leur capacit de recherche, de la disponibilit de linformation, du poids des commissions parlementaires et du temps disponible pour examiner le budget.

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Dans beaucoup de pays en dveloppement, la capacit de recherche du Parlement est trs faible ou inexistante. Quelques pays en dveloppement, principalement des pays revenus intermdiaires, ont mis en place, ou envisagent de mettre en place, des bureaux du budget indpendants, chargs danalyser tous les documents et de formuler des propositions (Johnson et Stapenhurst, 2008 ; Anderson, 2008). Toutefois, dans la majorit des pays en dveloppement, la tche prioritaire devrait tre le renforcement des capacits des commissions existantes. Les Parlements ont besoin de commissions puissantes pour tre efficaces. Cest dans les commissions quune discussion dtaille et technique peut avoir lieu, plutt que dans les assembles plnires. En gnral, la Commission des finances [74] a la responsabilit de lexamen du projet de budget, quelquefois avec lappui de commissions sectorielles. Ces commissions doivent disposer de moyens adquats, notamment dassistants qualifis. Elles doivent disposer de suffisamment de temps pour examiner les projets de texte qui leur sont soumis. Elles doivent tre libres de linfluence de lexcutif, tenir des sances publiques, pouvoir convoquer les ministres, les responsables administratifs et les experts, et accder lISC. Elles doivent prsenter leurs rapports dans des sances publiques.

3.4.4. Points dattention


Cour/Chambre des comptes - Si lISC est une Chambre des comptes, quels sont ses rapports avec la Cour suprme ? - Si le membre de lINTOSAI est lIGE, y a-t-il un programme de cration ou de renforcement de la Cour/Chambre des comptes ? Est-il prvu quelle remplace lIGE lINTOSAI ? - Est-ce que la Cour/Chambre des comptes a la capacit dauditer toutes les finances publiques ? - De quel personnel la Cour/chambre des comptes dispose-t-elle ? Quel est le nombre de magistrats rattachs la Cour/Chambre des comptes ? De quels moyens dinvestigation dispose-t-elle ? - Combien dentits sont audites par an ? - Publie-t-elle un rapport annuel ? - Est-ce que les rapports sont publics ? Sont-ils examins par le Parlement ?
[74] Les Parlements des pays anglophones disposent aussi dune commission des comptes publics qui examine les comptes et, quelquefois, la performance des programmes.

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3. Le cycle de la dpense

- Existe-t-il un suivi de la prise en compte par lexcutif des recommandations de ces rapports ? Loi de rglement - Quels sont les dlais de transmission des projets de lois de rglement la Cour/Chambre des comptes, les dlais daudit par la Cour/Chambre de comptes et de dpt du projet de loi de rglement au Parlement ? - Est-ce que le CGAF et les comptes de gestion couvrent les financements extrieurs ? - Quels sont les carts entre comptes administratifs et de gestion ? Sont-ils expliqus ? Parlement - Quels sont les comits parlementaires qui traitent des questions des finances publiques ? De quels moyens disposent-ils ? - Quels pouvoirs le Parlement dtient-il pour amender le budget ? - En pratique, est ce que le Parlement amende le budget ? - Est-ce que le Parlement examine les rsultats des audits de la Cour/Chambre des comptes ?

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire


Cette section prsente quelques points de rflexion sur les questions lies la dcentralisation budgtaire. Aprs un rappel des objectifs de la dcentralisation et un bref examen des principes lis la rpartition des comptences entre les diffrents niveaux de ladministration publique, elle compare son application dans trois pays diffrents et formule des conditions gnrales pour que la dcentralisation budgtaire soit russie. Elle se termine par la prsentation de deux types dexprience visant permettre la dcentralisation de mieux remplir ses objectifs damlioration de la performance dans les prestations de services publics et de renforcement de la redevabilit. Comme pour toute approche innovatrice, lefficacit de ces approches dpend du contexte de chaque pays.

4.1. Le contexte et les objectifs


Ladministration publique, hors institutions de scurit sociale, comprend : ladministration publique centrale, y compris les services dconcentrs ; les tats (ou provinces) fdrs des pays fdraux, qui peuvent disposer de pouvoirs trs tendus (par exemple, en Allemagne et au Nigeria) ; les collectivits locales, qui comprennent diffrents niveaux (par exemple : les rgions ou provinces, les dpartements ou districts et les municipalits et communauts rurales). la diffrence de la dconcentration, qui consiste transfrer les responsabilits et comptences des services centraux de ladministration publique centrale ses services rgionaux, la dcentralisation budgtaire consiste confier des comptences en matire de dpenses et recettes des administrations infranationales (collectivits locales et tats fdrs) qui disposent de leurs propres assembles lues et de leurs propres budgets. Les questions lies la dcentralisation budgtaire peuvent concerner la fois les relations entre ladministration centrale et les administrations publiques infranationales (tats fdrs et collectivits locales) et au sein de ces dernires administrations les

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire

relations entre tats fdrs et collectivits locales. Les commentaires de cette section traitent, en gnral, des relations financires entre ladministration centrale et les collectivits locales dans un pays unitaire. Toutefois, ils restent le plus souvent valables en ce qui concerne les relations entre ladministration publique centrale dun tat fdral et les tats fdrs, et les relations entre les tats fdrs et les collectivits locales de ces tats. La dcentralisation budgtaire vise mieux remplir les objectifs spcifiques de la GDP, en amliorant la qualit et lefficacit du service public et la redevabilit lgard des citoyens, les collectivits locales leur tant, en principe, plus proches que ladministration centrale. Elle peut faciliter une rpartition des ressources plus transparente et quitable. Elle serait aussi susceptible daccrotre la mobilisation des ressources, en diminuant les rsistances au paiement dun impt finanant des administrations lointaines. Toutefois, la recherche de la performance dans les prestations de services publics nest pas toujours le motif originel des politiques de dcentralisation [75]. Daprs Zagha et Nankani (2005), la dcentralisation est un choix politique dont la conception et la mise en uvre peut contribuer ou ne pas contribuer lamlioration des prestations de service public. Bien conue, elle peut apporter les bnfices attendus, mais, mal conue ou introduite sans que les politiciens locaux rendent des comptes aux citoyens, la dcentralisation peut entraner des dsquilibres macroconomiques, exacerber les disparits rgionales ou accrotre la corruption, sans amliorer la qualit du service public. Daprs Bardhan (2002), pour contribuer amliorer la fourniture des services publics, la dcentralisation doit tre accompagne par des changements dans le mode dexercice du pouvoir au niveau local, et par le dveloppement de la participation des citoyens. Ltat a un rle de facilitateur et de rgulateur jouer en la matire.

4.2. La rpartition des comptences


4.2.1. Principes gnraux
Le point de dpart dune politique de dcentralisation budgtaire doit tre la dtermination des comptences en matire de prestations de service public qui seront confies aux collectivits locales et le type de collectivit auquel elles seront confies (rgion, dpartements ou district, ou commune). La littrature sur la dcentralisation budgtaire suggre que les services publics soient fournis le plus prs possible du citoyen. Le thorme sur la dcentralisation dOates (1972) recommande :
[75] Les pays ayant procd dans les annes 1990 une dcentralisation de grande ampleur lont effectu, en premier lieu pour des raisons politiques, pour marquer une rupture avec un pass autoritaire (Afrique du Sud, Indonsie, Russie, par exemple).

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire

Chaque service public devrait tre fourni par la juridiction exerant un contrle sur le territoire gographique minimum permettant dinternaliser les avantages et les cots dune telle prestation. Ce thorme rejoint le principe de subsidiarit, qui consiste rserver uniquement lchelon suprieur ce que lchelon infrieur ne pourrait effectuer que de manire moins efficace. Une application de ce principe consiste, si les capacits existantes le permettent, rendre les communes responsables de lenseignement primaire, les dpartements de lenseignement secondaire, et les rgions ou ladministration centrale de lenseignement suprieur. Lorsque des comptences dans un domaine sont transfres des collectivits locales, il est thoriquement souhaitable que lensemble des comptences relatives aux dpenses courantes et dinvestissement dans ce domaine le soient. Ladministration centrale reste alors responsable de la dfinition et de la supervision de la politique gnrale du secteur, des normes minimales de prestation de service public, et des contrles de qualit. dfaut, ladministration charge de linvestissement risque de prendre des dcisions dinvestissement, alors que ladministration comptente pour les dpenses courantes ne dispose pas de ressources suffisantes pour en financer les charges rcurrentes. Toutefois, en pratique, beaucoup de pays nont opr que des transferts partiels de comptences. Un transfert partiel de comptences permet en effet de mieux prendre en compte le degr de dveloppement des capacits des collectivits locales du pays, et peut sinscrire dans un processus dapprentissage de la GDP par ces collectivits. Il convient alors dtablir des mcanismes de coordination adquats, afin que toute dcision dun niveau de ladministration ayant un impact financier sur un autre niveau soit prise en concertation avec cet autre niveau. Tout transfert de comptences doit tre financ. Les transferts de comptences aux collectivits locales ne doivent pas tre, pour ladministration publique centrale, une solution de facilit la rsolution de ses problmes budgtaires, en reportant une partie de son dficit sur les collectivits locales. Pour les recettes, il est en gnral admis que les impts ayant une vocation de redistribution de revenu, ceux dont lassiette est ingalement rpartie sur le territoire national (comme les redevances minires) et ceux dont lassiette est dpendante de la conjoncture conomique (comme limpt sur le bnfice des socits) doivent tre prlevs par ladministration centrale. Les redevances dusage doivent tre prleves par les administrations qui rendent le service concern. Pour viter toute concurrence fiscale entre administrations, les impts relevant des collectivits locales doivent tre ceux dont lassiette peut difficilement se dplacer dune juridiction fiscale une autre. Par exemple, la TVA est typiquement un impt national, les biens sur lesquels elle est assise tant mobiles. En

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revanche, limpt foncier et la taxe dhabitation sont, en gnral, des impts locaux (pour plus de dtails, voir Dafflon et Madis, 2008). Les collectivits locales doivent tre incites collecter des recettes, par exemple en disposant dune certaine marge de manuvre sur la fixation des taux des impts qui leur sont affects. Ladministration publique centrale doit viter de compenser les augmentations des recettes des collectivits locales par une diminution du montant de ses transferts. En gnral, le partage des dpenses et des recettes entre administration publique centrale et collectivits locales rend ncessaire un transfert de ressources de ladministration centrale vers les collectivits locales. Ces transferts de ressources peuvent viser corriger la fois les dsquilibres verticaux entre ladministration centrale et les collectivits locales et les dsquilibres horizontaux entre collectivits locales du mme type (par exemple entre rgions). Selon le degr dautonomie accord aux collectivits locales et les systmes dincitations, il existe diffrents types de subventions aux collectivits locales, qui peuvent dailleurs se combiner. Les subventions peuvent tre globales ou cibles sur un secteur ou sur un projet donn. Elles peuvent tre lies ou non une contrepartie financire de lentit qui en bnficie, ou des conditions comme, par exemple, des standards minimum de qualit de service. Le montant des subventions accordes aux collectivits locales doit tre tabli sur des critres transparents et connus lavance par les collectivits de manire leur permettre de prparer leur budget et de programmer leurs activits. Les collectivits bnficiant dune subvention globale peuvent en dterminer laffectation librement, sous rserve des conditions ventuellement attaches cette subvention. Les subventions globales, comme les subventions cibles sur un secteur, sont souvent calcules partir de formules comportant des paramtres tels que la population de la rgion concerne, ses besoins exprims en fonction de diffrents critres, et sa capacit lever des impts sur son territoire. Quelquefois, les dons reus de lextrieur sont dduits du montant de la subvention calcule avant ce don, ce qui revient rendre ltat bnficiaire du don formellement accord une collectivit locale.

4.2.2. Exemples de rpartition des comptences


Le tableau 8 montre trois diffrents degrs de dcentralisation budgtaire. En Afrique du Sud, le champ de comptences des provinces en matire de GDP est dfini dans la Constitution, le rgime constitutionnel tant quelquefois qualifi de fdral modr . Les provinces ont un large champ de comptences, elles sont principalement finances par un partage des recettes nationales. Au total, 80 85 % des dpenses

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dans les secteurs de lducation et de la sant sont excutes par les provinces. Dans ces deux secteurs, ladministration centrale ne fournit directement des services que dans lenseignement suprieur ; dans les autres sous-secteurs, ses comptences ne concernent que la rglementation et ltablissement des normes. Les collectivits locales sont charges des centres de soins de sant de base. Les provinces sont charges de lensemble des autres prestations de service public. En Tanzanie, plusieurs lois sur ladministration territoriale ont dtermin, en 1982, les comptences des administrations infranationales, qui comprennent entre autres lenseignement primaire et les soins de sant de base. Les dpenses de personnel sont inscrites dans le budget des administrations locales, mais le recrutement du personnel reste sous le contrle de la Public Service Commission. Le gouvernement a dcid dengager la dcentralisation de lenseignement secondaire partir de 2009. Ladministration centrale procde des transferts sectoriels aux provinces, nanmoins lidentification des dpenses par secteur poserait des difficults [76]. Au Sngal, la loi n 96-07 a procd des transferts de comptence aux rgions, communes et communauts territoriales. Dans le secteur de lducation et de la sant, ces transferts de comptence ont concern principalement lentretien et la maintenance des tablissements denseignement primaire et secondaire, des centres et postes de sant, des hpitaux rgionaux, ainsi que la construction des coles et centres de sant. Toutefois, la construction des hpitaux et lyces, et la gestion du personnel continuent relever de ladministration centrale et tre directement financ par le budget de ltat. Ce dernier point explique la part relativement modeste

Tableau

Part des administrations infranationales dans les dpenses totales (hors intrts) de ladministration publique
Provinces 31 % Collectivits locales 22 % 6% 21 % Administrations infranationales Total 53 % 6% 21 %

Pays Afrique du Sud Sngal Tanzanie

Sources : - Afrique du Sud (2005/2006) : Republic of South Africa, 2008 ; - Sngal (2007) : ministre de lconomie et des Finances du Sngal, 2007 ; - Tanzanie (2006/2007) : Prime Ministers Office Regional Administration and Local Government (PMO-RALG), 2007.

[76] Boex et Martinez-Vasquez (2005) notent quen Tanzanie les dpenses dans lenseignement primaire sont gales aux dpenses effectues sur le transfert sectoriel de ladministration centrale, moins les utilisations de ce transfert pour dautres secteurs que lenseignement primaire, plus les dpenses des collectivits locales sur leurs ressources propres, plus les dpenses du fonds commun des donateurs.

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire

des dpenses des collectivits locales dans les dpenses totales de ladministration publique, bien que les sous-secteurs concerns par les transferts de comptences soient plus tendus au Sngal quen Tanzanie. Limportance relative du budget des collectivits locales ou des provinces dans les deux pays anglophones prsents dans le tableau 8 montre que lapprofondissement du mouvement de dcentralisation budgtaire imposerait, dans les pays francophones, un changement des modes de gestion et de suivi du budget par rapport aux expriences actuelles de dcentralisation, qui comportent des transferts de comptences vers les collectivits locales relativement partiels [77].

4.3. Points cls dans le dveloppement de la dcentralisation budgtaire


4.3.1. Le contrle budgtaire global
Sur de nombreux aspects, la gestion budgtaire des collectivits locales est similaire celle de ladministration centrale. Toutefois, les points lis au contrle budgtaire global et au suivi des politiques publiques mritent une attention particulire. Le contrle macroconomique serait difficile exercer et coordonner sil seffectuait au niveau de chaque collectivit locale. Ladministration publique centrale a la charge dassurer la discipline budgtaire globale. cette fin, elle dispose comme instruments des rgles budgtaires et du contrle de lendettement. Dans les pays en dveloppement, comme dans les pays dvelopps, il existe une varit de modes de contrle de lendettement des administrations infranationales (Ter-Minassian et al. , 1997). Compte tenu de la faiblesse de leurs capacits financires et de gestion, sauf rares exceptions, lemprunt des administrations infranationales africaines devrait tre soumis un contrle trs strict de ladministration centrale, ou interdit. Seule ladministration centrale doit tre autorise emprunter lextrieur. Les budgets des administrations infranationales doivent tre soumis des rgles budgtaires strictes. Des sanctions doivent tre appliques si les administrations locales gnrent des arrirs, ces sanctions pouvant comprendre la mise sous tutelle dune partie de leur gestion budgtaire. Les contrles de lendettement et les autres contrles budgtaires exercs par ladministration centrale devraient ltre par le ministre des Finances. Ces contrles
[77] Les donnes du tableau 8 ne sont pas strictement comparables, compte tenu notamment de possibles diffrences de traitement des dpenses sur financement extrieur, nanmoins lampleur des carts justifie cette remarque.

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sont quelquefois effectus par le ministre charg des affaires intrieures, sans grande coordination avec le ministre des Finances, ce qui pose des problmes de coordination de la politique budgtaire.

4.3.2. La formulation et le suivi des politiques


La coordination des politiques publiques entre les diffrents niveaux de ladministration publique est cruciale. Toutefois, lautonomie budgtaire des administrations infranationales implique que des outils tels que les budgets de programme et les CDMT ne couvrent que les subventions que ltat leur accorde. Il convient aussi de tenir compte des capacits des collectivits locales. Toutefois, la prparation de contrats de performance pluriannuels, prpars priodiquement (et non pas annuellement comme un CDMT glissant), fixant les engagements de ltat en matire de subvention et des collectivits locales en matire de prestation de service public peut tre envisage. La dcentralisation jointe une globalisation progressive des transferts ncessitera la mise au point de dispositifs adquats de suivi. Les difficults peuvent provenir, par exemple, dutilisations dun transfert de ressources, global ou sectoriel, non-conformes ce qui est prvu, de classifications budgtaires inadquates et des problmes poss par la consolidation des comptes de lensemble des collectivits locales. Ces collectivits doivent tre soumises des obligations en matire de production de rapports. Les classifications budgtaires doivent tre appropries. La mise en place dune classification fonctionnelle des dpenses des collectivits fortement impliques dans la fourniture de services de base est indispensable. Des exigences de production des rapports sont dfinir et peuvent comprendre des systmes de sanction si elles ne sont pas remplies, condition que ces sanctions naffectent pas les prestations de service public. La redevabilit politique est essentielle si lon veut que les besoins et choix des citoyens soient correctement pris en compte. Elle comprend des mcanismes lectoraux adquats, la consultation des organisations de la socit civile participation, des runions publiques des conseils municipaux, etc. Des procdures plus labores consistent dans les expriences de budgets participatifs prsentes plus loin.

4.3.3. Les rgles de bonne conduite


Le degr de dcentralisation dpend du contexte local et de choix politiques. Toutefois, il est possible de fixer quelques rgles de bonne conduite qui doivent pouvoir sappliquer quel que soit le degr de dcentralisation :

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Rpartition des comptences ladministration publique centrale (y compris les services dconcentrs) et les collectivits locales doivent avoir des comptences clairement dfinies et bien dlimites, en vitant tout chevauchement ; les dispositions concernant ces comptences et les dispositions en matire fiscale et de transfert doivent tre stables et prvisibles. Elles peuvent tre amendes pour tenir compte de lvolution de la politique de dcentra lisation, mais ces amendements doivent tre effectus dans un processus transparent et ngoci, les amendements incessants doivent tre vits ; les dispositions en matire de recettes et de transferts doivent tre cohrentes avec lattribution des comptences ; quand de nouvelles comptences sont confres aux collectivits locales, la rpartition des ressources entre administrations doit tre ajuste en consquence ; ladministration publique centrale ne doit pas essayer de se dcharger du dficit du budget de ltat sur les collectivits locales, en transfrant des comptences non finances ou en effectuant des coupes ou des gels de crdit sur les transferts aux collectivits locales ; Prvisibilit les collectivits locales doivent connatre leurs revenus prvisionnels suffisamment tt pour prparer leur budget ; les prvisions de recettes et transferts doivent leur tre communiques vers la mme date que celle de la communication des plafonds de dpenses aux ministres ; Les transferts doivent tre effectivement raliss dans des dlais permettant aux collectivits locales dexcuter correctement leur budget ; Incitations les administrations infranationales doivent tre incites collecter des revenus ; lorsque cest pertinent, des approches contractuelles peuvent tre dveloppes ; Standards de production des rapports les principes des normes comptables et de prsentation du budget des collectivits locales sont dfinis par la loi et par ses arrts dapplication mis par le ministre des Finances ;

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des obligations de compte rendu et une bonne tenue des comptabilits sont cruciales ; pour lanalyse des politiques publiques, une classification fonctionnelle doit tre en place dans le budget des collectivits locales ; Contrle macroconomique et budgtaire global des mcanismes spciaux sont ncessaires pour contrler lemprunt des administrations infranationales ; un suivi des arrirs des administrations infranationales est ncessaire et des mesures doivent tre prises en cas daccumulation darrirs ; Audit externe les administrations infranationales doivent tre soumises laudit de la Cour/Chambre des comptes et inspectes par lIGF.

4.3.4. La dmarche pour la dcentralisation budgtaire


La dcentralisation peut tre quelquefois un big bang aprs un choc politique, mais cest en gnral une opration de longue haleine. Un programme de dcentralisation devrait comprendre la prparation dune stratgie spcifiant les objectifs recherchs et soumise dbat national et dun plan donnant une squence de mise en place des mesures par paliers. Les diverses composantes de la dcentralisation doivent tre examins ensemble. Elles comprennent (Bahl et Martinez-Vasquez, 2006) : la rpartition des comptences en matire de dpense, qui doit tre le point de dpart de lanalyse ; la rpartition des comptences en matire de recettes ; le systme de subventions de ladministration centrale ; des dispositions pour garantir la discipline budgtaire ; des rgles de gestion de la fonction publique dcentralise ; des dispositions pour rendre compte aux citoyens. Ces lments sont interdpendants. Une dcentralisation budgtaire sans mcanismes assurant la discipline budgtaire serait vite remise en cause aprs quelques drapages financiers. La question des capacits est cruciale. Le renforcement des capacits des collectivits locales suppose un cadre lgislatif et rglementaire adquat, des ressources matrielles et humaines et des mesures institutionnelles appropries comprenant des incitations et des mcanismes de redevabilit et de contrle.

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire

La dconcentration peut tre une tape vers la dcentralisation, en fournissant une base pour russir la dcentralisation des services publics. Lorsque la dcentralisation sera dcide, il sera alors possible de transfrer les personnels et les quipements aux collectivits locales, ce qui diminue les risques dinterruption de la fourniture des services transfrs. Une des raisons majeures de labsence dinterruption de la fourniture des services publics lors du big bang territorial indonsien en 1999-2000 serait le fort degr pralable de dconcentration de ladministration centrale. En revanche, le rythme lent et les retours en arrire des politiques de dcentralisation dans beaucoup de pays dA mrique latine pourraient tre lis des conditions initiales ne comprenant pas de services dconcentrs (Bahl et Martinez-Vasquez, 2006). Toutefois, dans certaines situations la dconcentration peut tre un handicap. Les fonctionnaires des services dconcentrs peuvent rsister leur transfert auprs des collectivits locales. Lorsque le renforcement de la dconcentration conduit renforcer le pouvoir du ministre charg des affaires intrieures et du rseau des prfets ou des gouverneurs, les rsistances politiques la dcentralisation budgtaire risquent dtre accrues.

4.4. La recherche dapproches innovatrices


4.4.1. Les approches contractuelles
Les approches contractuelles permettent de fonder les subventions de ladministration centrale sur des objectifs et facilitent le dialogue sur les politiques. Par ailleurs, le recours la matrise douvrage dlgue et lappui dune agence fiduciaire peut faciliter le dpassement des difficults poses par la faiblesse des capacits techniques des administrations locales. Lencadr 18 donne lexemple des contrats de ville au Sngal qui combinent ces deux approches. Ce mcanisme initi dans le cadre de lappui des bailleurs de fonds devrait pouvoir tre rpliqu dans dautres contextes que les projets des bailleurs de fonds, condition toutefois quil existe un rel engagement politique.

4.4.2. Les budgets participatifs


Le budget participatif est une approche de dmocratie directe pour la prparation du budget des collectivits locales. Selon ses partisans, il permet aux citoyens de connatre les activits des collectivits locales, il contribue renforcer la redevabilit, rduire les inefficacits dans la fourniture des services publics, et offre aux groupes marginaliss la possibilit de se faire entendre et dinfluencer les prises de dcisions en matire budgtaire (Shah, 2007 b ).

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire

Encadr 18 Dveloppement des infrastructures urbaines au Sngal


Les programmes de dveloppement des infrastructures urbaines au Sngal ont permis lquipement de lensemble des agglomrations urbaines au Sngal. Les trois piliers de ces programmes sont : le contrat de ville qui inscrit les objectifs ngocis avec chaque municipalit : investissements et entretien, estimation et budgtisation des cots, et comptabilit pluriannuelle ; lAgence de dveloppement municipal qui assiste les municipalits dans la dfinition de leurs programmes dinvestissement, le renforcement de leurs capacits, la prparation des contrats de ville et la supervision de leur excution et qui canalise les financements du programme ; lagence dexcution des travaux dintrt public (AGETIP) qui, agissant en tant que matre douvrage dlgu de chaque municipalit, assure la passation et la surveillance des contrats de travaux publics. Les indicateurs de performance des contrats de ville portent sur ltat des infrastructures, les finances et lorganisation de la gestion municipale. Le contrat de ville est une convention signe entre lagence de dveloppement municipal et les collectivits urbaines locales. Il sert de base pour le dialogue entre les institutions sngalaises et les bailleurs de fonds (Banque mondiale et AFD). Le mcanisme reste dpendant des bailleurs de fonds, mais le remboursement des dettes municipales ainsi que lentretien effectif des infrastructures montrent quil contribue effectivement renforcer les capacits des municipalits. Toutefois, des progrs sont souhaitables vis--vis de la socit civile et du Parlement, les dpenses de ces programmes sur financement extrieur ntant pas encore inscrites au budget.

Source : AFD, 2009.

Diffrents types et degrs dengagement des citoyens dans les processus de dcisions sont englobs dans la notion de budget participatif. Le processus peut tre essentiellement informatif ou viser consulter les citoyens sur leurs prfrences, sans prise de dcision, ou au contraire il peut impliquer les citoyens dans les prises de dcisions (Flsher, 2007 b ). Les premires expriences de budget participatif ont t engages Porto Alegre au Brsil en 1989. Les budgets participatifs sont expriments dans plusieurs pays dAfrique. Daprs Shall (2007), un des points communs des procdures de participation consisterait diviser la commune en secteurs, tenir des runions avec la population par secteur, et tablir des comits de secteur comprenant des conseillers municipaux et des reprsentants de la population du secteur. Ainsi, le processus participatif en place Fissel au Sngal, tel que dcrit par Gueye (2007 ; 2008),

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4. Quelques aspects de la dcentralisation budgtaire

comprend des forums villageois facilits par des animateurs locaux ; un forum de dlgus de ces forums villageois ; puis un forum communautaire qui runit les dlgus et les lus. Le budget de la collectivit est prpar en tenant compte de cette synthse, puis vot et soumis pour approbation au sous-prfet. Un comit de suivi compos de dlgus de la population organise des forums de prsentation des rsultats et transmet au conseil rural les demandes dinformation manant des populations. Wampler (2007) estime que, sur les huit expriences de budget participatif au Brsil examines, deux sont de nets succs, deux des checs patents et quatre ont donn des rsultats mitigs. Les conditions de russite quil identifie rejoignent celles de Shall (2007) qui estime que la russite des processus participatifs dpend des facteurs suivants : un cadre lgislatif et rglementaire adquat ; un engagement des acteurs de ladministration (maire, conseillers municipaux et cadres administratifs, etc.) ; limplication des divers groupes sociaux ; des actions pour construire des capacits en matire budgtaire et administrative parmi les diffrents acteurs. Ces dernires actions sont souvent dpendantes dun soutien des donateurs, ce qui pose la question de la durabilit de certains programmes de budget participatif. Par ailleurs, le succs dun processus participatif dpend fortement du contexte sociopolitique local, car le processus peut tre captur par des groupes dintrt. Ainsi la tyrannie de la prise de dcision et du contrle dont parlent Cook et Kothari (2001) au sujet des processus participatifs pourrait servir des chefs dexcutifs locaux, non lus ou critiqus par leur conseil municipal lu, contourner ce conseil municipal, en opposant la lgitimit des forums de citoyens la lgalit de ces conseils. La participation irait alors lencontre du renforcement des fonctions des conseils municipaux lus.

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5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques


Cette partie examine les questions lies aux approches pour rformer un systme de GDP dans les pays en dveloppement. Une rforme devant tre fonde sur un diagnostic de lexistant, elle examine en premier lieu les systmes de diagnostics existant, et en particulier le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques du PEFA, dit cadre PEFA . Elle examine ensuite quelques principes en matire de gestion de la rforme. Elle se termine par quelques rflexions sur linclusion des proccupations sectorielles dans la rforme de la GDP et sur les points dattention dans lanalyse de la GDP dans un secteur.

5.1. Les diagnostics


Le cadre PEFA est lun des lments de lapproche renforce visant soutenir les rformes de la gestion des finances publiques [78]. Il fournit aux parties prenantes nationales et internationales un fonds dinformation commun pouvant faciliter le dialogue sur les priorits des rformes. Il comprend lvaluation dune srie dindicateurs de performance dits de haut niveau et un rapport sur la performance de la GFP. Il met laccent sur ladministration centrale, mais il peut galement tre utilis avec les administrations infranationales. Le cadre PEFA identifie six dimensions essentielles de la performance dun systme de gestion des finances publiques transparent et organis (PEFA, 2005) : crdibilit du budget : le budget est raliste et excut comme prvu ; exhaustivit et transparence : le budget et le suivi des risques budgtaires sont exhaustifs et les informations financires et budgtaires sont accessibles au public ; budgtisation fonde sur les politiques nationales : le budget est tabli en tenant dment compte des politiques publiques ;
[78] Lapproche renforce comporte trois lments : (i) une stratgie de rforme des systmes de gestion des finances publiques et un plan daction labors sous la direction dun pays ; (ii) un programme de travail pluriannuel intgr, coordonn pour les bailleurs de fonds, qui soutient la stratgie de rforme des systmes de gestion des finances publiques et qui est align sur cette stratgie ; (iii) un fonds dinformation commun. Le cadre PEFA est un outil conu pour atteindre le troisime objectif.

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5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques

prvisibilit et contrle de lexcution du budget : le budget est excut dune manire ordonne et prvisible et des mcanismes existent pour assurer le contrle et le suivi de lutilisation des fonds publics ; comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers : les informations appropries sont produites, conserves et diffuses pour les besoins des prises de dcision, de la gestion et de la prparation des rapports ; surveillance et vrification externes : les dispositions relatives lexamen des finances publiques et aux mesures de suivi sont oprationnelles. La premire des dimensions (crdibilit du budget) correspond des rsultats produits par les systmes de GFP, la deuxime des spcificits transversales de ces systmes, tandis que les suivantes correspondent au cycle budgtaire. La performance des systmes de GFP est value par 28 indicateurs. En outre, le cadre PEFA value, laide de trois indicateurs, les pratiques des bailleurs de fonds qui ont une influence sur cette performance. Le schma 18 illustre la correspondance entre les dimensions de la performance analyse par le PEFA et le cycle budgtaire.

Schma

19 Les dimensions de la performance des systmes de GFP selon le PEFA


Budgtisation fonde sur les politiques publiques Spcificits transversales Exhaustivit et transparence

Surveillance et vrification externes

Prvisibilit et contrle de l'excution du budget

Crdibilit du budget

Comptabilit, enregistrement des informations et rapports financiers Pratiques des donneurs


Source : PEFA, 2005.

Les valuations selon le cadre PEFA comprennent une notation de chaque indicateur sur une chelle allant de A (meilleure note) D (note la plus dfavorable). Le rapport sur la performance de la GFP prsente une valuation du systme de GFP et dtermine limpact des faiblesses de la GFP sur les objectifs spcifiques de la GDP.

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5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques

Le cadre PEFA porte sur les aspects les plus essentiels des systmes de la GFP, mais il ne couvre pas toutes les questions. Il nexamine pas, par exemple, la gestion des actifs et les problmes de gestion spcifiques aux secteurs. Il nvalue pas les facteurs qui influent sur la performance de la GFP, tels que le cadre rglementaire ou les capacits de ladministration publique. Le secrtariat du PEFA (2009) souligne que les notes PEFA ne sont quun lment dinformation parmi dautres entrant dans le processus de formulation dune rforme. Une note faible (telle que D) nest pas en soi une justification suffisante pour faire une priorit de la rforme de llment considr du systme. Les valuations fondes sur le cadre PEFA doivent tre compltes par une analyse des causes qui expliquent des rsultats insatisfaisants, cette analyse portant, notamment, sur les facteurs formels et informels et sur les ressources humaines. Les interdpendances entre les systmes de GDP et les autres systmes, dont, en particulier, le systme politique et les systmes de gestion des ressources humaines, doivent tre analyses. Par exemple, quest ce qui explique des prvisions de recettes systmatiquement surestimes ? De faibles capacits techniques ? Ou une manipulation dlibre des donnes pour afficher en prvision un bon niveau de recettes budgtaires et reporter les choix difficiles sur la phase dexcution du budget ? Paralllement au cadre PEFA dautres outils de diagnostic sont employs soit pour analyser avec plus de dtail certains des domaines couverts par le PEFA soit pour traiter des points non couverts par le PEFA. Loutil dvaluation de la passation de marchs de lOCDE-CAD, prsent la section 3.2, analyse en dtail les systmes de passation des marchs. La Banque mondiale a mis au point un outil dvaluation de la performance en matire de gestion de la dette (Debt Management Performance Assessment) . Le FMI procde des analyses de la transparence des systmes de GFP dans le cadre des Rapports sur lobservation des normes et des codes (RONC) [79]. Les revues des dpenses publiques qui comportent des analyses des politiques publiques et de leur mise en uvre permettent dlargir le primtre de lanalyse au contenu des politiques. Les analyses des drivers of change (leviers du changement) quentreprend le Department for International Development (DFID) visent identifier les facteurs conomiques et sociopolitiques qui soit facilitent soit bloquent les programmes de rforme (DFID, 2004).

[79] En anglais : Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSC).

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5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques

5.2. Principes en matire de rforme


5.2.1. Tirer les leons des rformes passes
Les rformes budgtaires soulvent quelquefois un certain scepticisme, qui peut provenir dune sourde rsistance la rforme, mais aussi du caractre dcevant des rformes passes. Les rformes ne sont quelquefois quune inefficace accumulation de techniques qui cre une illusion de rforme mais donne peu de rsultats. Bouvier (2007) note ce sujet : Il semble ainsi fondamental que tous les acteurs intresss (...) aient pralablement une claire conscience de cette confusion entre une accumulation de techniques dpourvues de cohrence densemble et une rforme stratgique au sein de laquelle les outils proposs le sont en fonction dun projet clairement dtermin() (Face laccumulation de techniques), les acteurs finissent par avoir tendance sinstaller dans cette illusion de rforme, notamment par des amnagements qui le plus souvent ne font que compliquer le systme financier public et le rendent de moins en moins transparent. cette illusion de rforme sajoute une fatigue des rformes . Des mesures sont mises en place, mais personne au sein de ladministration ny croit rellement. Les cadres ayant quelque anciennet sont souvent dsabuss lorsquil leur est expliqu par la communaut des donateurs que ce qui tait une bonne pratique il y a quinze ans est aujourdhui dmod, comme par exemple le PIP. On peut galement tirer comme leon des expriences passes que les rformes budgtaires demandent du temps dans les pays dvelopps et a fortiori dans les pays en dveloppement. Il sest ainsi coul, en France, sept ans entre lengagement des travaux sur la rforme franaise [80] et la mise en place effective dun budget de programme, une dmarche de programmation pluriannuelle des dpenses nayant t dveloppe que deux ans plus tard. Il faut, en gnral, 5 10 ans pour quun systme informatique intgr soit pleinement oprationnel, le succs ntant dailleurs pas garanti. Bien que des recherches complmentaires puissent tre juges ncessaires pour les valider, certains rappels historiques incitent attacher une grande importance au contexte sociopolitique. Daprs Stevens (2004), dans les annes suivant lindpendance, et durant une longue priode aprs le dpart des expatris, les procdures de base de la gestion budgtaire taient en gnral respectes. Les raisons de la dgradation ultrieure seraient, entre autres, les pertes de capacit lies la diminution des salaires
[80] En situant le dmarrage de ces travaux en novembre 1998, lors de la constitution par l'Assemble nationale dun groupe de travail sur l'efficacit de la dpense publique et le contrle parlementaire .

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5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques

de la fonction publique, la politisation de la fonction publique et le changement de lquilibre des pouvoirs entre hauts fonctionnaires et politiciens, en faveur de ces derniers. Limportation de pratiques de pointe ( best practice ) et leur implantation par une sorte de big-bang ont souvent t prconises. Il a pu sagir dans un pass lointain de lexprience amricaine qui a t popularise dans certains pays en dveloppement par un manuel des Nations unies (1965) sur les budgets de programme et de performance (Dean, 1989), puis dans les annes 1990, du modle du New Public Management et plus rcemment, dans les pays francophones, du modle de la LOLF franaise de 2001. Ces pratiques de pointe ont leur intrt et peuvent orienter une rflexion sur les directions dune rforme, mais elles doivent tre replaces dans le contexte conomique, social, politique du pays concern. dfaut, elles sont voues lchec et risquent de conduire des rsultats contraires aux objectifs poursuivis.

5.2.2. Crer les conditions de russite de la rforme


Lquation du changement de Gleicher (Beckhard et Harris, 1987) suggre que pour que le changement soit possible, les trois facteurs suivant doivent tre prsents : (i) une insatisfaction ou un besoin de rforme largement partag ; (ii) une vision partage sur les objectifs de la rforme ; (iii) la possibilit dobtenir des rsultats conformes cette vision ds les premires tapes du processus de rforme. De plus, la combinaison de ces trois facteurs doit lemporter sur les rsistances. Il nest pas clair que les deux premiers facteurs soient runis lorsque la rforme est lie des pressions extrieures des donateurs. Les rsistances peuvent tre nombreuses. Le ministre des Finances peut redouter que certaines mesures de rforme entranent une perte de matrise de la gestion du budget. Les politiciens peuvent tre rticents rendre visible certaines procdures informelles. Les meilleurs allis de la rforme seront les parties prenantes les plus insatisfaites par rapport lexistant. Ces groupes peuvent comprendre, entre autres, les organisations de la socit civile, les parlementaires, les cadres des ministres sectoriels, les gestionnaires des services dconcentrs et des units de base. Il convient didentifier et dimpliquer ces groupes bien quils ne soient souvent pas en position de conduire les rformes. La vision doit tre impulse et partage. Il est en gnral estim que la rforme doit disposer dun champion . Toutefois, faire dpendre une rforme dun seul champion peut la fragiliser, en la soumettant aux alas des changements au niveau gouvernemental. Il est essentiel de btir un consensus pour la rforme, parmi les

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5. Rformes en matire de gestion des dpenses publiques

diffrentes parties prenantes de ladministration. Les principaux acteurs et en particulier les gestionnaires des ministres sectoriels doivent bnficier de gains immdiats. Ces gains peuvent porter, par exemple, sur une informatisation tendue leurs services, plus de souplesse dans le choix des moyens ou une mise en place rapide des crdits dans les rgions.

5.2.3. La question des capacits


Selon lOCDE-CAD (2006 b ), les capacits renvoient laptitude des individus, des organisations et de la collectivit dans son ensemble grer leurs affaires avec succs . Les capacits de grer les systmes de GDP peuvent sanalyser selon trois niveaux : (i) les individus ; (ii) les organisations ; (iii) lenvironnement constitu par lensemble des rgles formelles et informelles rgissant les rapports entre individus et groupes sociaux. Certains aspects des deux derniers niveaux ont t examins au cours des chapitres prcdents. Une attention particulire doit tre porte la capacit des organisations dagir ensemble. Lamlioration du dialogue entre le ministre des Finances et les ministres sectoriels devrait tre un des objectifs de toute rforme de la GDP. Cela peut ncessiter des restructurations des organisations, des raffectations de personnel pour permettre aux ministres sectoriels de disposer de comptences adquates et des programmes de formation visant renforcer les capacits analytiques et de dialogue sur les politiques sectorielles des techniciens concerns. Des actions pour amliorer les capacits danalyse du Parlement et des sminaires de sensibilisation avec les hauts fonctionnaires, les ministres, les parlementaires dputs et les responsables des collectivits locales doivent tre conduites. Pour renforcer les capacits des individus, un programme de formation pour chaque composante de la rforme est essentiel. Toutefois, la formation sera inutile si le personnel na aucune stimulation pour travailler efficacement. Les salaires bas et les activits prives entreprises par le personnel pour survivre entravent fortement lefficacit de toute rforme. De meilleures rmunrations et des stimulations bases sur les perspectives de promotion et la reconnaissance de la qualit du travail sont ncessaires. Lassistance technique peut contribuer au renforcement des capacits, toutefois son impact dpend strictement du contexte politique et conomique. Ainsi, sur lexamen de 10 pays ayant bnfici de lassistance technique du FMI les rsultats ne sont jugs encourageant ou trs encourageants que pour deux pays seulement (Diamond et al ., 2005 a ). La notion de capacit est une notion relative, le niveau des capacits devant tre estim partir des objectifs de la rforme. Si lcart entre les capacits existantes et

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les besoins pour remplir les objectifs dune rforme est excessif, il convient de sinterroger sur la pertinence des rformes envisages et de les rexaminer en profondeur, plutt que dessayer de dfinir des programmes de formation de grande ampleur ou de proposer un recours massif des consultants extrieurs.

5.2.4. La gestion de la rforme


Pour disposer dun cadre gnral, une stratgie de rforme doit tre prpare qui dfinira les objectifs de la rforme, les priorits, les phases de la rforme sur le moyen terme, les responsabilits de chaque acteur, le programme de renforcement des capacits associ la rforme et les dispositions pour piloter les processus de rforme. Il convient ensuite de mettre en place les dispositifs de gestion qui en gnral comprennent un comit de pilotage impliquant les dcideurs politiques, charg de donner les orientations gnrales, un secrtariat ou une direction en charge de la rforme, des comits techniques et groupes de travail. Il est important que les ministres sectoriels soient associs ces diffrents comits et groupes de travail. Le secrtariat ou la direction en charge de la rforme doit jouer un vritable rle danimation des comits techniques et des groupes de travail, assurer un suivi de la mise en place des nouvelles mthodes et procdures, laborer et mettre en uvre les plans de formations subsquents, organiser la communication entre services administratifs en direction de la socit civile. Rformer un systme budgtaire est un processus continu et, en grande partie un processus dapprentissage sur le tas . Les changements de lenvironnement conomique social ou politique et des consquences imprvues des mesures de rforme peuvent ncessiter de rexaminer certaines mesures de rforme. Tout au long du processus de rforme une valuation systmatique et rgulire des rsultats atteints doit tre conduite, pour sassurer que la rforme est sur les rails, identifier et mettre en uvre toute mesure correctrice ncessaire.

5.2.5. Le phasage des mesures de rforme


La ncessit dinscrire la rforme dans la dure et de tenir compte du contexte national a entran une rflexion sur la manire dtablir les priorits et dassembler en squence les mesures de rforme (dit ici le phasage ). Selon le principe construire les bases en premier lieu dvelopp par Schick (1998 a ), il existe un processus dapprentissage qui doit commencer par la construction des bases , qui consiste notamment en la mise en place dun budget de moyens robuste, et le dveloppement dune culture du contrle, grce aux contrles centraux exercs en gnral par le ministre des

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Finances [81]. Les approches budgtaires orientes vers la performance ne peuvent tre dveloppes quune fois ces bases en place. Schick (1998 a ) prcise toutefois que le processus dapprentissage de la culture du contrle quil prconise ne peut porter ses fruits que si les contrles (centraux) sont exercs de manire juste et raliste . Le fait que cette condition ne soit pas systmatiquement remplie suggre de ne pas limiter le renforcement des bases au seul renforcement des contrles du ministre des Finances. Stevens (2004) note quil nexiste pas de consensus sur ce que sont les bases. Les bases de Schick sont essentiellement des procdures visant la rgularit, la probit et lconomie. La premire plateforme de lapproche dveloppe au Cambodge est centre sur la crdibilit du budget et lobjectif de discipline budgtaire globale. Tommasi (2009) liste dans les divers domaines de la GDP des procdures basiques qui rejoignent ces deux approches mais comprennent en plus des mesures visant renforcer la transparence, le contrle de lISC et la redevabilit lgard du Parlement. Vani (2009) estime que la premire tape du renforcement dun systme de GDP doit tre le renforcement des systmes comptables et de production de rapports financiers. Compte tenu des remarques prsentes supra, cette tape est loin dtre franchie dans beaucoup de pays. De nombreux guides ou manuels font rfrence la thse de Schick, en particulier le manuel de la Banque mondiale (1998) qui a contribu sa diffusion. Toutefois, Allen (2009) remarque, pour le dplorer, que les donateurs et les cadres du pays prfrent souvent sengager vers de rformes plus ambitieuses avant de construire les bases des systmes de la GDP. Il est souvent difficile de rconcilier la mise en place des bases avec des objectifs de rforme plus ambitieux. Pour rsoudre ce type de difficults, lapproche par plateforme dveloppe par Brooke (2003) vise identifier une squence de plateformes permettant de passer par tapes du renforcement des bases des rformes plus ambitieuses, sur une priode dune dizaine dannes. Chaque plateforme vise atteindre un niveau de donnes de rsultats et doit permettre de jeter les bases de la plateforme suivante. Par exemple, au Cambodge la premire plateforme est centre sur lobjectif de crdibilit du budget et la deuxime sur la prvisibilit et le contrle de lexcution budgtaire. Seulement une fois ces deux tapes franchies, il sera envisag de sattaquer la programmation des dpenses moyen terme, puis au dveloppement dune culture managriale oriente vers les produits et rsultats socio-conomiques. (Banque mondiale et FMI, 2006 ; DFID, 2005).

[81] Lexpression contrle externe utilise par Schick fait rfrence aux contrles internes lexcutif, mais externes aux ministres sectoriels.

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Cette approche a lavantage de montrer que le processus de rforme est graduel. Toutefois, il convient dviter dtre trop schmatique dans son application. Le processus de rforme est un processus continu qui doit tenir compte de lenvironnement. Ainsi, Diamond (2006) parle du caractre volutionniste des rformes. Des retours en arrire ne sont pas exclure. chaque phase il convient de conforter les rsultats atteints lors des phases suivantes. Pour le moyen ou le long terme, il est souvent prmatur de dfinir des mesures prcises de rforme [82]. Les mesures dapplication immdiates peuvent tre distingues des mesures plus avances, mais les difficults sont croissantes au fur et mesure que lon cherche dtailler les rformes futures en une srie de plateformes. Au-del de la premire phase de la squence des rformes, il est souvent prfrable de se limiter de grandes orientations. La construction des bases doit souvent tre combine avec des mesures plus avances. Les pays ne partent pas de zro en matire de rforme de la GDP, bien que souvent leur systme de GDP prsente des dysfonctionnements importants sur des processus que lon peut juger basiques. Idalement, il convient de respecter des ordres logiques dans les mesures de rforme. Par exemple, un CDMT sectoriel ne pourra tre rellement effectif que si un TOFE et un CDMT global sont oprationnels. Il est douteux quun CDMT global remplisse son rle, sil nest pas examin en Conseil des ministres. La comptabilit dexercice sera un exercice futile si les faiblesses actuelles des systmes comptables ne sont pas rsolues, etc [83]. En pratique, cet ordre logique na pas toujours t respect. Certains pays ont pu ainsi mettre en place des CDMT sectoriels non cadrs par un CDMT global, dautres ont pu dvelopper des classifications programmatiques sans que les systmes comptables naient t adapts. Il est alors ncessaire de mler des rformes basiques au sens de Schick avec des mesures visant renforcer ou corriger des rformes plus ambitieuses, mises en place prmaturment. Par exemple, tout pays ayant des CDMT sectoriels isols devrait soit abandonner lexercice, soit sattacher dvelopper un CDMT global. Plusieurs pays francophones ont dcid de mettre en place de nouvelles LRLF, orientes vers les budgets de programme. Conjointement cette mise en place, ils auront sattaquer la rsolution des dficiences, sur des procdures basiques, identifies dans les valuations du cadre PEFA. Ces situations prsentent le risque de conduire un empilement htroclite de mesures de rforme objectifs diffrents et un parpillement des efforts. Pour carter ce
[82] Allen (2009) critique svrement lapproche par plateformes sur ce point. Il estime quelle risque daboutir des exercices purement formels, dtaillant excessivement les mesures de rforme. [83] Une analyse dtaille des ordres logiques des mesures de renforcement de la GDP dans les diffrents domaines de la GDP (questions transversales et phases du cycle de la dpense) est propose dans Tommasi, 2009.

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risque, chaque mesure de rforme doit tre value au regard de sa capacit faire progresser le systme de GDP selon ses objectifs spcifiques et dans le contexte prcis de chaque pays, et adapte en fonction de ce contexte.

5.3. Quelques points dattention au niveau sectoriel


Au niveau sectoriel, les actions de rforme en matire de GDP doivent, de la mme manire quau niveau global, viser renforcer la capacit des systmes de gestion budgtaire raliser les objectifs de la GDP. La ralisation de la discipline budgtaire globale dpend en premier lieu du ministre des Finances. Toutefois, les interventions au niveau sectoriel dans ce domaine vont audel du simple respect des instructions du ministre des Finances. Une couverture plus complte du secteur dans la documentation budgtaire, ou dans des rapports annexes, des lments extrabudgtaires tels que certains projets financs par lextrieur, et les oprations des tablissements publics non marchands dpend en grande partie de la capacit des ministres sectoriels coordonner les activits places sous leur tutelle. Les valuations des risques budgtaires lis aux PPP ncessitent leur expertise technique. Les contrles de rgularit du ministre des Finances ont leurs limites. La probit et lconomie dpendent en grande partie des actions menes au niveau sectoriel. Ces actions comprennent, parmi dautres, la mise en place effective de contrles a posteriori au sein des ministres sectoriels lorsque ceux-ci sont quasi-inexistants, ce qui est frquent, le dveloppement doutils simples de gestion (cf. sous-section 3.2.6), lexercice par les gestionnaires dun contrle sur les tats de paye de leur personnel, et le renforcement de la gestion des marchs. Lallocation intersectorielle est essentiellement politique. Les secteurs doivent alimenter le dbat politique de manire pertinente. Les dveloppements des stratgies, leur chiffrage, les travaux de simulation laide des diffrents modles dvelopps dans plusieurs pays permettent dalimenter le dbat stratgique en amont des procdures de programmation des dpenses. Le renforcement du dialogue entre les secteurs, le ministre des Finances, le ministre du Plan et les services du Premier ministre, doit tre un lment essentiel du processus budgtaire. Ce devrait tre lobjectif des procdures CDMT. Lorsque cet objectif nest pas atteignable travers un CDMT, il convient dencourager sa ralisation dans le cadre du budget annuel. Arriver une meilleure comprhension commune des diffrents services faciliterait la rflexion sur les stratgies. Comme nous lavons suggr, il convient de conduire des actions de sensibilisation et de formation cet effet.

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La procdure de prparation du budget au sein des secteurs doit sadapter aux chances dfinies pour lensemble des ministres, mais la procdure dallocation des ressources intrasectorielle est dfinir secteur par secteur. La prparation du budget au sein des secteurs doit comprendre les analyses des risques budgtaires, dont ceux lis aux PPP, lutilisation des divers outils techniques dvaluation socio-conomiques des projets et la recherche dune meilleure intgration des organismes semi-autonomes dans le processus dcisionnel. Dans le secteur des infrastructures les valuations des cots et avantages des investissements, lanalyse des charges rcurrentes et lexamen des questions de tarification sont importantes avec ou sans grande rforme budgtaire. Lefficacit de lallocation des ressources est dpendante du dveloppement de bases de donnes, de bulletins statistiques et doutils tels que la carte scolaire. Le succs dans la mise en place des budgets de programme, en cours de ralisation ou dcide dans plusieurs pays dpend dans sa plus grande partie des travaux au niveau sectoriel. Confier lordonnancement aux ministres et ventuellement terme aux responsables de programme impose une professionnalisation des fonctions de gestion financire au sein des ministres. La production de projets et rapport annuels de performance ncessitera de renforcer et unifier les systmes de suivi de la performance et de production de CDMT isols. Le succs de lopration dpend aussi de la capacit des bailleurs de fonds jouer le jeu et viter dentraner les pays dans un parpillement des efforts entre approches et outils ayant des objectifs communs, mais de nature diffrente. Les interventions au niveau sectoriel doivent reposer sur une analyse de lexistant. Le cadre PEFA permet de disposer dune identification des faiblesses au niveau gnral, en fournissant une analyse des diverses dimensions et sous-dimensions de la performance, lanalyse tant dailleurs plus importante que les notes. Le tableau 9 prsente selon les dimensions de ce cadre quelques points complmentaires sur lesquels lattention pourrait tre porte au niveau du secteur.

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Tableau

Points dattention dans lanalyse de la GDP dans un secteur examiner ministre par ministre dans le cas de secteurs couvrant plusieurs ministres

Dimension de la performance selon le PEFA

Points dattention particuliers pour le secteur

Crdibilit du budget Excution budgtaire et arrirs Taux dexcution du budget par rapport au budget initial du secteur base ordonnancement et paiement Accumulation darrirs dans le secteur : (i) arrirs au Trsor (ii) arrirs non ordonnancs.

Exhaustivit et transparence Classification des dpenses Les projets ou groupes de projet dinvestissement sont-ils identifis ? Les dpenses de personnel sont-elles rparties par destination de manire pouvoir les ventiler par sous-fonction ? Une ventilation des dpenses par rgion est-elle disponible, au minimum en excution ? Les aides projet sont-elles budgtises ? A-t-on une apprciation des aides non budgtises ? Quelle est la part des dpenses de ladministration centrale non couvertes par le budget de ltat (dpenses sur recettes propres des tablissements publics, comptes spciaux du Trsor, etc.) ? Des rapports concernant ces dpenses extrabudgtaires sont-ils produits ? Quelles sont les comptences confies aux collectivits locales ? De quelle manire la programmation et le suivi des comptences transfres aux collectivits locales sont-ils effectus ? Les risques budgtaires lis aux concessions sont-ils examins ?

Couverture des dpenses de ladministration centrale Dpenses des administrations infranationales Risques budgtaires

Budgtisation base sur les politiques publiques Quelles sont les procdures internes de prparation du budget ? Quelle est la nature du dialogue entre la DAAF, la direction charge de la planification et les directions techniques ? Les directives du ministre des Finances laissent-elles suffisamment de temps aux ministres sectoriels pour laborer leurs propositions budgtaires ? Existence dune stratgie et ralisme de cette stratgie, Quelles sont les bases de donnes du secteur ? Quelle est leur rythme de mise jour ? Sont-elles suffisantes pour effectuer une programmation des dpenses ? Existe-t-il une stratgie sectorielle ? A-t-elle t examine par le Conseil des ministres ? A-t-elle t examine par le Parlement ? A-elle t prpare travers un processus participatif ? Est-elle raliste ? Existe-il un modle de simulation des stratgies ? Existe-t-il un CDMT sectoriel ? Est-il conforme au CDMT global (si celui-ci existe) ?

Prparation du budget

Stratgies, modles, bases de donnes CDMT

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Dimension de la performance selon le PEFA

Points dattention particuliers pour le secteur

Prvisibilit et contrle de lexcution du budget Mise en place des crdits Existe-t-il des dlais de mise en place des crdits ? De quelle manire les dlgations de crdits au service dconcentrs sont-elles effectues ? Quel est le degr de prvisibilit de cette rpartition ? Qui est lordonnateur ? Le contrle financier contrle t-il les ordonnancements paralllement aux contrles du comptable ? Le contrle financier contrle t-il les engagements pluriannuels ? Les ministres tiennent-ils une comptabilit des engagements pluriannuels ? Quelles sont les procdures de paiement spciales ? Quels sont les mcanismes de contrle au sein des ministres et notamment les travaux des inspections ? Comment sont suivies les dpenses jusqu destination ? Existe-t-il une comptabilit matire ? Quel est son degr de fiabilit ? Marchs (cf. guide OCDE-CAD) La DRH tient-elle un fichier du personnel ? Si oui, existe-t-il des procdures de rapprochement entre ce fichier et les fichiers tenus par les ministres de la Fonction publique et des Finances ? Comment sont grs les personnels hors fonction publique ? La DRH dispose/publiet-elle des tats sur les dpenses de personnel hors titre dpenses de personnel ?

Contrle interne

Marchs Gestion du personnel

Rapports et suivi financier Budget du ministre tablissements publics Les ministres tiennent-ils une comptabilit des engagements et ordonnancements ? Quelles sont les procdures de rapprochement avec le Trsor et le contrle financier ? Comment seffectuent les rapprochements entre la comptabilit des tablissements et celle du ministre ? Les tablissements publics publient-ils leur budget et leur rapport dexcution budgtaire ?

Surveillance externe Cour des Comptes Parlement


Source : auteur.

La Cour/Chambre des comptes audite-t-elle les activits du secteur ? Le Parlement se runit-il en commission ? Quelle commission sectorielle suit le secteur ? Comment se coordonne-t-elle avec la commission des Finances ? De quels moyens dispose-t-elle ?

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Conclusion
Les systmes de GDP sont essentiels pour la mise en uvre des politiques publiques. Leur capacit assurer efficacement cette tche dpend de leur capacit remplir les trois objectifs spcifiques de la GDP (assurer la discipline financire globale, une allocation des ressources conforme aux objectifs de politique publique et une prestation efficiente des services publics) et respecter des valeurs socitales telles que la probit, le respect des lois et rglements, la transparence et la redevabilit lgard du Parlement. Un cadre lgislatif bien dfini, une rpartition claire des responsabilits entre acteurs, comprenant une plus grande responsabilisation des ministres sectoriels quactuellement, une documentation budgtaire permettant lanalyse de la politique budgtaire et une classification des dpenses budgtaires remplissant les besoins pour lanalyse de la politique budgtaire et la gestion courante sont ncessaires pour disposer dun cadre adquat pour une bonne gestion budgtaire. La procdure de prparation du budget doit prendre en compte la fois les contraintes financires et les politiques publiques. Cela ncessite une organisation de la prparation budgtaire discipline comprenant limplication des dcideurs politiques dans les prises de dcisions stratgiques, une prparation du budget sous contrainte financire et laissant suffisamment de temps aux ministres sectoriels pour effectuer leurs arbitrages internes. La programmation pluriannuelle des dpenses peut contribuer renforcer la capacit des systmes de GDP remplir leurs objectifs, condition quelle soit effectue en tenant compte des contraintes financires et quelle forme un processus unifi avec celui de la prparation du budget. Les procdures dexcution du budget doivent la fois veiller au respect des autorisations budgtaires et des lois et rglement et faciliter une prestation efficiente des services publics. Une rationalisation des contrles de lexcution budgtaire est souvent ncessaire. Cette rationalisation comprend leur renforcement dans les domaines prsentant le plus de risques fiduciaires, et leur simplification et assouplissement dans les domaines o leur multiplication engendre des inefficiences. Un systme robuste de production de rapports financiers est un pralable pour que les systmes de GDP fonctionnent efficacement. Il serait illusoire de prtendre bien programmer ce qui nest pas suivi. Lexamen du fonctionnement actuel des systmes de GDP dans les pays africains francophones montre que si le cadre juridique et les procdures budgtaires et comptables formelles sont dfinis de manire adquate pour lexercice des contrles de rgularit, leur application pratique rvle dans plusieurs pays dimportants dysfonctionnements.

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Conclusion

Ces dysfonctionnements sexpliquent souvent par le poids des informalits. Les procdures de la GDP doivent viser rvler ces informalits par la mise en place de mcanismes visant rendre les prises de dcisions plus transparentes et dvelopper la redevabilit des gestionnaires comme des responsables politiques. Introduire des rformes de manire technocratique sans sattaquer ses aspects informels est vou lchec. Le contrle externe de la Cour (ou Chambre) des Comptes et du Parlement est essentiel pour limiter les effets ngatifs des informalits. Le renforcement de ces institutions devrait tre une des priorits dans les rformes budgtaires. La dcentralisation budgtaire peut contribuer sous un certain nombre de conditions amliorer lefficacit et lefficience dans les prestations de service public, mais elle ncessite la mise en place de dispositifs de suivi et de redevabilit adquats. Linsatisfaction gnre par le caractre, souvent, excessivement procdurier des systmes traditionnels de GDP, le souci de renforcer la prise en compte des politiques publiques et les besoins des citoyens dans la GDP, et de faire mieux avec le mme niveau de ressources ont mis lordre du jour le dveloppement dapproches budgtaires plus spcifiquement orientes vers la performance. Ainsi, plusieurs pays africains francophones mettent en place ou mettront en place des budgets de programme. Le dveloppement de nouvelles approches budgtaires ne doit pas conduire ngliger les actions de renforcement et de rationalisation de lexistant, qui sont souvent des pralables pour que ces approches soient efficaces. Le dveloppement dune gestion axe sur les rsultats dpend en premier lieu de la capacit du systme de GDP remplir ses objectifs dans le contexte national. Cette capacit nest pas mcaniquement lie une technique budgtaire donne, dont lefficacit dpend du contexte socio-conomique et culturel de chaque pays. Les pays qui mettent en place des budgets de programme auront conduire des rformes dans deux directions complmentaires, mais nanmoins diffrentes : (i) le renforcement et la rationalisation des procdures budgtaires existantes, dont en particulier de suivi financier ; (ii) le dveloppement de mesures de gestion spcifiquement orientes vers la performance. Les bailleurs de fonds dans le cadre de la gestion de leurs aides ont t conduits prconiser la mise en place de dispositifs spcifiques comprenant, par exemple, des CDMT sectoriels, des plans de travail annuels et des suivis spcifiques de la performance. Il conviendra de veiller la cohrence de ces dispositifs avec les rformes budgtaires engages par les pays. De manire gnrale, il convient de garder lesprit quun processus de rforme de la GDP est un processus lent, qui doit tre adapt aux spcificits nationales et dvelopp graduellement travers une squence de phases successives adaptes au contexte national.

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Liste des sigles et abrviations


AGETIP AE ARMP AsDB CBMT CDMT CEMAC CFAP CIAP CP CGAF DAAF DFID DGB DGTCP DIAL DIRE DRH DSRP EPA EPIC EPS FMI GAR GDP GFP IEO IFACI IGE IGF IGS INTOSAI Agence dexcution des travaux dintrt public (Sngal) Autorisation dengagement Autorit de rgulation des marchs publics Asian Development Bank / Banque asiatique de dveloppement Cadre budgtaire moyen terme Cadre des dpenses moyen terme Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale Classification des fonctions des administrations publiques / Classification of Functions of Government (COFOG) Comit interministriel daudit des programmes Crdit de paiement Compte gnral de ladministration des finances Direction charge des affaires administratives et financires Department for International Development Direction gnrale du budget Direction gnrale du Trsor et de la comptabilit publique Dveloppement institutions et analyses de long terme Dlgation interministrielle la rforme de ltat Direction des ressources humaines Document de stratgie de rduction de la pauvret tablissement public administratif tablissement public industriel et commercial tablissement public de sant Fonds montaire international Gestion axe sur les rsultats Gestion des dpenses publiques Gestion des finances publiques Independant Evaluation Office Institut Franais de lAudit et du Contrle internes Inspection gnrale dtat Inspection gnrale des finances Inspection gnrale des services International Organisation of Supreme Audit Institutions / Organisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques

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Liste des sigles et abrviations

International Public Sector Accounting Standards Board / Conseil des normes comptables internationales du secteur public ISC Institution suprieure de contrle LOLF Loi organique relative aux lois de finances LRLF Loi relative aux lois de finances MSFP Manuel des statistiques de finances publiques / Government Finance Statistics Manual (GFSM) MTBF Medium-Term Budget Framework MTEF Medium-Term Expenditure Framework MTFF Medium-Term Fiscal Framework NGP Nouvelle gestion publique NPM New Public Management OMD Objectifs du Millnaire pour le dveloppement OCDE Organisation de coopration et de dveloppement conomiques OCDE-CAD Comit daide au dveloppement de lOCDE ONG Organisation non gouvernementale PEFA Public Expenditure and Financial Accountability / Dpenses publiques et responsabilit financire PGI Progiciel de gestion intgr PIB Produit intrieur brut PIFC Public Internal Financial Control PIP Programme dinvestissement public PMO-RALG Prime Ministers Office-Regional Administration and Local Government (Tanzanie) PPA Paiement par anticipation PPBS Planning, Programming and Budgeting System PPP Partenariat public-priv PPTE Pays pauvres trs endetts RONC Rapport sur lobservation des normes et des codes ROSC Report on the Observance of Standards and Codes SIGFP Systme intgr de gestion des finances publiques SIGMA Support for Improvement in Governance and Management SRP Stratgie de rduction de la pauvret TOFE Tableau des oprations financires de ltat TVA Taxe sur la valeur ajoute UDEAC Union douanire et conomique de lAfrique centrale UEMOA Union conomique et montaire ouest-africaine IPSASB

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Glossaire
Activit : lment du processus de production des services publics. Les activits de ladministration publique utilisent des moyens (ressources) pour fournir des produits (services rendus). Activits quasi-budgtaires : activits des banques centrales, des institutions financires publiques et des entreprises publiques non financires qui visent la poursuite de politiques publiques. Les obligations de service public imposes des entreprises dtat et non compenses sont des activits quasi-budgtaires. Administrations publiques : ensemble des units institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou deffectuer des oprations de redistribution du revenu et des richesses nationales. Elles tirent la majeure partie de leurs ressources de contributions obligatoires. Le secteur des administrations publiques comprend : les administrations publiques centrales, qui relvent du pouvoir central dun pays (les services dconcentrs des ministres font partie de ladministration centrale) ; dans les tats fdraux, les administrations des tats (ou Provinces) fdrs ; les administrations publiques (ou collectivits) locales, qui couvrent des divisions du territoire national et disposent de leur propre budget et de leurs assembles lues (elles comprennent, par exemple, les rgions, dpartements et communes) ; les administrations de scurit sociale (en France), dans dautres pays ces administrations sont considres comme faisant partie des autres administrations publiques). les administrations publiques infranationales regroupent les administrations des tats fdrs et les collectivits locales. Annualit (principe de l) : principe selon lequel lautorit budgtaire est confre par le Parlement pour une priode de douze mois. Arrirs de paiements : montants qui nont pas t pays la date spcifie par un contrat ou dans le dlai normalement accord par les fournisseurs pour des transactions du mme type.

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Glossaire

Audit : examen des comptes, de la gestion ou de la performance dune organisation. Les audits de rgularit vrifient le respect des rgles lgales et administratives, la probit, et ladquation des systmes de gestion. Les audits financiers examinent les tats financiers et les systmes comptables sur lesquels ces tats sont fonds. Les audits de performance examinent lconomie, lefficience et lefficacit avec lesquelles les ressources sont utilises. Audit externe : audit conduit par une institution indpendante de lexcutif. Voir Institution suprieure de contrle des finances publiques . Audit interne : laudit interne est une activit indpendante et objective, qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. Autorisations dengagement : elles constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Balance du Trsor : la balance du Trsor prsente par compte du plan comptable de ltat le total des oprations de dbit et crdit et le montant du solde dbiteur et crditeur. Budget de ltat : acte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses annuelles de ltat. Le budget de ltat couvre les dpenses et recettes de ladministration publique centrale lexception de certaines entits extrabudgtaires. Budget de programme : budget structur en programmes et, ventuellement, sousprogrammes (ou actions) et activits, comprenant des exposs des stratgies et des objectifs, et des indicateurs de performance. Budget conomique : compte prvisionnel, prsent en annexe du projet de loi de finances de lanne, retraant les donnes prvisibles de lactivit conomique au cours de cette mme anne. Budget gnral : retrace toutes les recettes et toutes les dpenses de ltat, lexception des recettes affectes par la loi de finances certaines dpenses (Forum de la performance, 2008). Cadre des dpenses moyen terme (CDMT) : programme de dpenses glissant, prpar annuellement et donnant des projections indicatives de dpenses annuelles sur une priode de trois quatre ans. Le CDMT doit tre conforme au TOFE prvisionnel. Le CDMT dtaille les dpenses selon leur destination (structures administratives, programme, etc.). On distingue souvent :

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le CDMT global, appel aussi cadre budgtaire moyen terme (CBMT) qui prsente les dpenses par ministre ou secteur, et qui sert souvent encadrer la prparation du budget et des CDMT sectoriels ; les CDMT sectoriels/ministriels qui traitent de lallocation intrasectorielle des ressources. En Afrique, certains CDMT sectoriels ne correspondent pas la dfinition donne ici, et sont plus des outils de simulation et ngociation que des instruments visant tablir les priorits entre programmes. Classification conomique : classification des dpenses daprs leur caractre conomique (dpenses de personnel, de biens et services, etc.). Classification fonctionnelle : classification des dpenses par objectifs socioconomiques. La classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) des Nations unies est la norme internationale. Classification par nature : ce devrait tre une classification conomique des dpenses, mais elle mlange quelquefois les catgories conomiques et les catgories administratives. Collectivits locales : voir administrations publiques locales. Comptabilit analytique (ou de gestion) : elle analyse les cots complets des produits et/ou des services, notamment en rpartissant les cots indirects par produit. Comptabilit budgtaire : la comptabilit budgtaire dcrit la mise en place des crdits et retrace leur utilisation diffrentes tapes du circuit de la dpense, le plus frquemment au stade de lengagement et de lordonnancement. Comptabilit gnrale : la comptabilit gnrale vise apprcier la situation financire de ltat. Comptabilit de caisse : mthode comptable qui consiste ne prsenter dans les tats financiers les oprations et les vnements que lorsque lentit constate une entre ou une sortie de trsorerie ou dquivalents de trsorerie, comme les emprunts bancaires. Comptabilit dexercice (ou patrimoniale, ou de droits constats) : mthode comptable qui consiste porter en compte les oprations ou vnements au moment o la valeur conomique est cre, transforme, change ou transfre ou encore au moment o elle steint, et enregistrer tous les flux conomiques (et non seulement les flux montaires).

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Comptabilit en partie double : mthode de tenue des livres comptables. Elle consiste dcrire chaque vnement de deux points de vue diffrents, en linscrivant dans deux comptes diffrents. Imprativement, lun des deux comptes doit tre dbit et lautre doit tre crdit de manire tablir la contrepartie. Comptabilit en partie simple : mthode de tenue des livres comptables. Chaque opration nest inscrite quune fois dans les livres comptables, par exemple dans les colonnes dun journal dpenses-recettes. Comptable public : fonctionnaire ou agent ayant qualit pour excuter au nom dun organisme public des oprations de recettes, de dpenses ou de maniement de titres. Il contrle la rgularit des oprations effectues par lordonnateur et gre les fonds sans tre autoris prendre des dcisions concernant leur utilisation. Comptes administratifs : comptes tenus par lordonnateur concernant lutilisation de crdits budgtaires. Les comptes administratifs permettent de comparer ligne par ligne les prvisions du budget et les ordonnancements. Comptes de gestion : le compte de gestion dun comptable public est lensemble des documents justifiant et rsumant la totalit des oprations excutes sous sa responsabilit. Le compte de gestion produit en fin danne doit concorder avec le compte administratif. Il est soumis au contrle juridictionnel de la Cour (ou Chambre) des comptes. Comptes spciaux du Trsor : comptes distincts du budget gnral, retraant des dpenses et des recettes de ltat, entre lesquelles on veut tablir un lien. Contrle de gestion : systme de pilotage mis en uvre par le responsable dune unit ou dun programme en vue damliorer le rapport entre les moyens engags, lactivit dveloppe et les rsultats obtenus, notamment par le biais doutils comptables ou statistiques. Contrle interne : le contrle interne est un processus intgr mis en uvre par les responsables et le personnel dune organisation, et destin traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant la ralisation, dans le cadre de la mission de lorganisation, des objectifs gnraux suivants : (i) excution doprations ordonnes, thiques, conomiques, efficientes et efficaces ; (ii) respect des obligations de rendre compte ; (iii) conformit aux lois et rglementations en vigueur ; (v) protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommages.

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Contrleur financier : contrleur qui vrifie la rgularit de lengagement des dpenses effectu par lordonnateur ou le gestionnaire de crdits et qui, dans certains pays, vise aussi les ordonnancements. Crdits de paiement : les crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant lanne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations dengagement. Crdit valuatif : crdits dont le montant est indicatif et qui peut tre dpass. Il sagit de crdits tels que les crdits relatifs aux charges de la dette de ltat, aux frais de justice ou la mise en jeu des garanties accordes par ltat. Crdits limitatifs : montant plafonn dune somme inscrite dans le projet de loi de finances, que les administrations ne peuvent pas dpasser durant la priode dexcution du budget. Sauf exception, les crdits sont limitatifs. Dcret de rpartition : ds la promulgation de la loi de finances, le dcret de rpartition fixe les crdits ouverts. Dpense fiscale : les dpenses fiscales sanalysent comme des dispositions lgislatives ou rglementaires dont la mise en uvre entrane pour ltat une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allgement de leur charge fiscale par rapport ce qui serait rsult de lapplication de la norme, cest--dire des principes gnraux du droit fiscal. Dpenses quasi budgtaires : voir activits quasi budgtaires. Dette publique : ensemble des dettes de ltat rsultant des emprunts que ce dernier a mis ou garantis. conomie : capacit acheter des moyens (intrants) de bonne qualit, au moindre cot. Efficience : consiste pour un mme niveau de ressources, accrotre les produits des activits publiques ou, pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens. Efficacit : fait datteindre un rsultat conforme lobjectif fix. Lefficacit se mesure par comparaison entre un objectif et le rsultat effectivement obtenu. Finances publiques : ensemble des oprations et rgles gouvernant les finances des administrations publiques. Engagement comptable : lengagement comptable est la passation dune criture indiquant quun engagement juridique consommera un crdit de paiement ou une autorisation dengagement. Lengagement comptable doit prcder lengagement juridique.

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Engagement juridique : lengagement juridique est ltape du processus de dpenses laquelle un contrat ou toute autre forme daccord est pass, en gnral en vue de la livraison future de biens ou de services. Une obligation de paiement nest constate quune fois le service rendu ou la livraison effectue. quilibre (principe de l) : les dpenses sont quilibres par des recettes et emprunts, le besoin de financement de ltat et ses modalits de couverture sont dcrits. Fonds extrabudgtaires : ils effectuent des oprations des administrations publiques qui ne sont pas incluses dans le budget annuel (ou dans le budget gnral, selon certaines dfinitions). Fongibilit : elle laisse la facult de dfinir lobjet et la nature des dpenses dans le cadre du programme. Dit autrement, lenveloppe budgtaire est globalise. Fongibilit asymtrique : la fongibilit est asymtrique lorsque les crdits affects une nature de dpense (aux crdits de personnel dans le budget franais) peuvent tre utiliss pour dautres natures de dpense, sans que linverse soit permis. Gestionnaire de crdit : un administrateur de crdits qui participe lexcution du budget, sans avoir le pouvoir dmettre des ordonnancements. Gestion de fait : gestion effectue par une personne (comptable de fait) qui gre des fonds publics sans tre comptable public. Indicateur de performance : il mesure la performance dun programme ou dune organisation selon ses trois dimensions. Les indicateurs de performance comprennent des indicateurs de moyens et de produits pour mesurer lefficience, des indicateurs de qualit et des indicateurs de rsultats socio-conomiques pour mesurer lefficacit. Institution suprieure de contrle des finances publiques : institution indpendante de lexcutif, charge de laudit externe. Cour (ou Chambre) des comptes faisant partie du pouvoir judiciaire, dans les pays francophones. Liquidation : opration qui a pour objectif de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense. Elle est faite au vu des titres tablissant les droits acquis aux cranciers. Loi de finances : loi qui autorise lensemble des ressources et des charges de ltat avant le dbut dun exercice (loi de finances initiale), qui modifie les autorisations (loi de finances rectificative), ou constate les rsultats financiers dune anne (loi de rglement).

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Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : dsigne, en France, la loi organique no 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, qui a marqu le passage pour le budget 2006 dun budget de moyens un budget de programme. La LOLF franaise est une LRLF ayant un statut de loi organique suprieure aux autres lois. Loi relative aux lois de finances (LRLF) : terme utilis dans cet ouvrage pour dsigner la loi qui fournit un cadre gnral pour la gestion budgtaire. Mthode comptable : une mthode comptable est lensemble des principes comptables qui dterminent quand les effets doprations ou vnements doivent tre constats des fins dinformation financire. Elle a trait la date des valuations, quelle que soit la nature de celles-ci. Il existe une varit de mthodes comptables dont les deux positions extrmes sont la comptabilit base caisse et la comptabilit de lexercice. Mise en dbet : arrt ou jugement ministriel qui sanctionne la responsabilit financire du comptable et loblige rembourser un montant. Mouvement de crdits : transfert de crdits dune rubrique du budget une autre. Moyens (ou inputs, intrants) : ressources utilises par une activit (heures de travail du personnel, dpenses en biens et services, etc.). Les moyens peuvent se mesurer en volume ou en valeur. Non-affectation (principe de la) : principe selon lequel lensemble des recettes assure lexcution de lensemble des dpenses. Nomenclature budgtaire : la classification budgtaire classe les crdits du budget et les oprations sur ces crdits budgtaires selon divers critres tels que la destination des crdits ou leur nature conomique. Elle comprend diffrents segments correspondant ces diffrents critres (classifications administrative, conomique, fonctionnelle, programmatique, etc.). Ordonnancement (ou mandatement) : ordre donn par lordonnateur au comptable public deffectuer le paiement dune somme due. Ordonnateur : administrateur de crdits ayant le pouvoir de prescrire des ordonnancements. Paiement : tape finale du processus de dpenses o le comptable public effectue le paiement.

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Passif : obligation lgard dun tiers, existante la date de clture des comptes, dont il est probable ou certain, la date darrt des comptes, quelle entranera une sortie de ressources au bnfice de ce tiers, sans contrepartie attendue de celui-ci, aprs la date de clture des comptes. Passif ventuel : obligation potentielle de ltat lgard dun tiers rsultant dvnements dont lexistence ne sera confirme que par la survenance ou non dun ou plusieurs vnements futurs incertains, qui ne sont pas totalement sous le contrle de ltat (par exemple, risques dassurer le service demprunts avaliss). Passifs ventuels implicites : passifs refltant des obligations non contractuelles des administrations publiques (par exemple, passifs lis la restructuration du secteur financier). Performance : la performance dun programme ou dans la conduite des activits a trois dimensions : lefficacit, lefficience et la qualit du service apport lusager. Pertinence (dune politique, dun programme) : une politique sera dite pertinente si ses objectifs explicites sont adapts la nature du problme quelle est cense rsoudre. Apprcier la pertinence dune action publique revient donc sinterroger sur sa raison dtre. Public Internal Financial Control (PIFC) : contrle financier interne public. Concept dvelopp par la Direction gnrale du Budget de la Commission europenne. Il comprend les principes et procdures du contrle interne, plac sous la responsabilit des ministres sectoriels, laudit interne, et une unit dharmonisation centrale, au sein du ministre des Finances. Plan comptable de ltat : le plan comptable de ltat classe toutes les oprations et vnements financiers (recettes, dpenses, actifs, passifs, ..) selon leur nature conomique, juridique, ou comptable. Politique publique : une politique publique est un ensemble de dcisions et dactivits, cohrentes au moins intentionnellement, prises par des acteurs publics qui visent apporter une rponse plus ou moins institutionnalise une situation juge problmatique. Processus de production des services publics : le processus de production dune administration est lenchanement logique qui dcrit la manire dont ladministration transforme des ressources ou moyens, par le biais des activits, en produits ou biens et services rendus. Ces produits induisent des rsultats socio-conomiques, cest--dire une transformation de lenvironnement conomique et social. Produits des activits publiques : les biens et services rendus par ladministration publique (gnralement des services).

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Programme : selon la dfinition de la LOLF franaise, un programme regroupe un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation. Projet annuel de performance : lannexe explicative du projet de loi de finances tablie pour chaque programme exprime, entre autres, les performances obtenues les annes passes et attendues dans les annes venir lies la ralisation de chacun des programmes. Rapport annuel de performance : document exprimant les performances rellement obtenues par rapport aux objectifs figurant dans les projets annuels. Rgie davances : procdure qui met disposition dun fonctionnaire des fonds pour rgler des dpenses. Les rgies davances fonctionnent selon le principe de lavance permanente, mais sont contrles chaque reconstitution par le comptable public. Rgulation budgtaire : procdure consistant mettre en rserve des crdits de paiement, qui ne peuvent alors pas faire lobjet dengagement de la part des ministres. Report de crdit : possibilit dajouter aux dotations de lanne budgtaire suivante, les crdits de paiement ouverts et non utiliss au cours de lexercice coul. Redevabilit (Accountability) : lobligation de prsenter des rapports (rendre compte) et dassumer ses responsabilits (rendre des comptes). Rsultat (dun programme) : selon les auteurs et les organisations, le terme rsultat peut dsigner les seuls rsultats socio-conomiques, ou lensemble constitu par les produits (services rendus) et les rsultats socio-conomiques (comme dans lexpression gestion axe sur les rsultats). Rsultats socio-conomiques : changements socio-conomiques imputables lintervention publique. On peut distinguer : (i) les rsultats socio-conomiques directement imputables une politique ou un programme ; (ii) les rsultats socio-conomiques finaux, qui sont le plus souvent la consquence de plusieurs rsultats socio-conomiques dj atteints. Risques budgtaires : les passifs ventuels explicites et implicites. Secteur public : le secteur public se compose des administrations publiques et des units sous leur contrle, engages dans des activits caractre industriel, commercial ou financier.

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Sincrit (principe de la) : lexhaustivit, la cohrence et lexactitude des informations financires fournies par ltat. Solde (dficit/surplus) global (des finances publiques) : recettes plus dons reus, moins les dpenses moins les transactions nettes sur actifs financiers et passifs, lies aux objectifs de la politique conomique. Spcialit des crdits (principe de la) : le principe selon lequel les crdits ouverts en loi de finances le sont pour un objet dtermin. Lunit de spcialit budgtaire dsigne le niveau de lautorisation de dpenses que le Parlement donne au Gouvernement. Tableau des oprations financires de ltat (TOFE) : situation prsentant les oprations financires des administrations publiques agrges par catgorie conomique (par exemple, impts sur le revenu, dpenses de personnel, etc.). La couverture des TOFE varie dun pays lautre, mais au minimum elle correspond aux oprations du budget de ltat et aux autres oprations gres par le Trsor. Transfert de crdit : voir Virement. Trsor (fonction) : correspond aux tches lies la gestion des flux financiers, des encaisses, des actifs financiers, des passifs et la centralisation comptable. Unit (principe de l) : le principe selon lequel le budget rassemble, dans un document unique, lensemble des recettes et des dpenses de ltat. Universalit (principe de l) : selon ce principe, (i) les recettes et les dpenses sont inscrites dans le budget pour leur montant brut, sans compensation entre elles ; et (ii) les recettes ne sont pas affectes une dpense prdtermine. Virement : les mouvements de crdits entre units de spcialisation budgtaire (chapitres ou programme). Certaines LRLF distinguent les virements qui affectent la nature de la dpense, et les transferts qui affectent sa destination. Sources : FMI, 2001 ; Forum de la performance, 2008 ; Guillaume et al., 2002 ; INSEE, 2009 ; IFACI, 2009 ; INTOSAI, 2004 ; La documentation franaise, 2009 ; ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie et al., 2005 ; Rpublique franaise, 2001 ; TerMinassian et al., 1995.

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Quest-ce que lAFD ?


tablissement public, lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) agit depuis plus de soixante ans pour combattre la pauvret et favoriser le dveloppement dans les pays du Sud et dans lOutre-mer. Elle met en uvre la politique de dveloppement dfinie par le Gouvernement franais. Prsente sur le terrain dans plus de 50 pays, lAFD finance et accompagne des projets qui amliorent les conditions de vie des populations, soutiennent la croissance conomique et protgent la plante : scolarisation des enfants, appui aux agriculteurs, soutien aux petites entreprises, adduction deau, prservation de la fort tropicale, lutte contre le rchauffement climatique En 2009, lAgence a consacr plus de 6,2 milliards deuros au financement dactions dans les pays du Sud et en faveur de lOutre-mer. Ces financements concernent notamment la vaccination de 1,8 million denfants, lamlioration de lapprovisionnement en eau potable de 7,3 millions de personnes et le soutien de 900 000 emplois dans le secteur productif. Les projets defficacit nergtique sur la mme anne permettront dconomiser prs de 5 millions de tonnes de CO 2 par an.

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Agence Franaise de Dveloppement 5, rue Roland Barthes 75598 Paris cedex 12 Tl. : 33 (1) 53 44 31 31 www.afd.fr Dpt lgal : 3e trimestre 2010 ISSN : 2105-553X