Vous êtes sur la page 1sur 14

Democracia delegativa?

Guillermo O'Donnell, papel de trabajo N 172, Kellog Institute, marzo del 1992.

En este texto describo un "nuevo animal", un tipo de las democracias existentes que hasta el momento no ha sido teorizado. Como a menudo sucede, no son pocas las semejanzas de esta especie con otras ya identificadas. No obstante, creo que las diferencias son suficientemente significativas para justificar el intento que aqu realizo. El trazado de lmites ms ntidos entre estos y otros tipos de democracia depende de investigaciones empricas y de un trabajo analtico ms refinado que los que en estos momentos puedo emprender. Pero si realmente se trata de un nuevo animal (y no un miembro de un gnero ya identificado, o una forma tan elusiva que no merece ser conceptualizada), puede valer la pena explorar sus principales rasgos. Algunos autores que han trabajado sobre la transicin y consolidacin democrticas han insistido en que, como sera errado suponer que todos estos procesos desembocan en el mismo resultado, necesitamos una tipologa de las democracias. Se han hecho valiosos esfuerzos en este sentido, centrados en las consecuencias, en trminos de tipos de democracia y orientaciones de polticas pblicas, de distintas vas de democratizacin. Mis actuales investigaciones sugieren, sin embargo, que los factores ms decisivos y permanentes en la generacin de diversos tipos de democracia no estn relacionados con las caractersticas de los regmenes autoritarios precedentes ni con el proceso de transicin. Por el contrario, creo que debemos concentrar la atencin en diversos factores histricos de largo plazo y en la severidad de los problemas socioeconmicos heredados por los nuevos gobiernos democrticos. Los principales puntos de mis argumentos son: 1) las actuales teoras y tipologas de la democracia tienen como referente emprico a la democracia representativa, de acuerdo con las caractersticas que sta adopta, con todas sus variaciones y subtipos, en los pases capitalistas altamente desarrollados; 2) algunas de las nuevas democracias (la Argentina, Brasil, Per, Ecuador, Bolivia, Filipinas, Corea y varios pases poscomunistas) son democracias, en el sentido de que cumplen los criterios que propone Robert Dahl para definir la poliarqua (ver Anexo I al final del presente artculo); 3) pero estas democracias no son -ni parecen encaminadas a ser- democracias representativas; ellas presentan caractersticas que me inducen a llamarlas democracias delegativas (DD); 4) aunque no son democracias consolidadas (es decir, institucionalizadas), las DD pueden ser duraderas -en la mayora de los casos no se vislumbran ni una amenaza inminente de regresin al autoritarismo ni avances hacia la democracia representativa-; 5) es posible detectar una importante interaccin: la profunda crisis social y econmica que hered la mayor parte de estos pases de sus predecesores autoritarios, refuerza ciertas prcticas y concepciones acerca del ejercicio de la autoridad poltica, que son ms consonantes con la democracia delegativa que con la representativa. Las siguientes consideraciones fundamentan el argumento que acabo de presentar: A) La instalacin de un gobierno democrticamente electo abre el camino de una "segunda transicin", a menudo ms larga y compleja que la primera transicin desde el rgimen autoritario.

B) En esta segunda transicin se parte de un gobierno democrticamente electo y se llega a un rgimen democrtico institucionalizado o, equivalentemente segn la mayor parte de la literatura actual, consolidado. C) Nada garantiza, sin embargo, que se lleve a cabo est segunda transicin. Las nuevas democracias pueden regresar al gobierno autoritario o pueden permanecer en una situacin frgil e incierta. Esta situacin puede prolongarse sin que se abran vas que conduzcan a tipos altamente institucionalizados de democracia. D) El elemento crucial que determina el xito de la segunda transicin es la construccin y el fortalecimiento de diversas instituciones que se convierten en nudos de decisin importantes dentro del proceso de circulacin del poder poltico. E) Para alcanzar ese resultado, las medidas de gobierno y las estrategias polticas de varios agentes deben reconocer un inters superior y compartido en la construccin y fortalecimiento de las instituciones democrticas. Los casos en este sentido exitosos han contado con una importante coalicin de lderes polticos ampliamente apoyados por la poblacin, que dedicaron especial cuidado a la creacin y el fortalecimiento de las instituciones polticas democrticas. A su vez, estas instituciones han contribuido positivamente a encarar los problemas sociales y econmicos heredados del rgimen autoritario. Son los casos de Espaa, Portugal (aunque no de forma inmediata), el Uruguay y Chile. F) En contraste, los casos de democracia delegativa no han mostrado progresos institucionales ni han sido muy efectivos en el tratamiento de sus respectivas crisis sociales y econmicas. Antes de profundizar en estos temas, debo explicar con mayores precisiones lo que entiendo por instituciones e institucionalizacin; ello har ms ntidas las pautas que no se desarrollan en una democracia delegativa. Sobre instituciones Las instituciones son pautas regularizadas de interaccin que son conocidas, practicadas y regularmente aceptadas (aunque no necesariamente aprobadas normativamente) por agentes sociales que mantienen las expectativa de seguir interactuando conforme a las reglas y normas -formales e informales- que rigen esas pautas. A veces, pero no necesariamente, las instituciones llegan a ser organizaciones formales: se materializan en edificios, sellos, rituales y cargos que autorizan a quienes los ocupan a hablar "en nombre de" las organizaciones. En este trabajo me interesa un subconjunto: las instituciones democrticas. Su definicin es elusiva, de modo que delimitar el concepto por medio de aproximaciones sucesivas. Por empezar las instituciones democrticas son instituciones polticas. Tienen una relacin reconocible y directa con los principales temas de la poltica: la elaboracin de las decisiones gubernamentales obligatorias dentro de un territorio dado, los canales de acceso a los roles decisorios y la formacin de los intereses e identidades que demandan ese acceso. Las fronteras que separan lo que es de lo que no es una institucin poltica son difusas y varan a lo largo del tiempo y segn los pases. Necesitamos una segunda aproximacin. Algunas instituciones polticas son organizaciones formales que integran la red constitucional de una poliarqua: stas incluyen el Congreso, los tribunales y los partidos polticos. Otras, como las

elecciones regulares, se materializan de forma intermitente pero no son menos indispensables. El principal interrogante referido a estas instituciones es cmo funcionan: son instancias decisorias realmente importantes dentro del proceso de circulacin del poder, de influencias y de adopcin de polticas pblicas? Si no lo son, cules son las consecuencias para el proceso poltico global? Otros factores indispensables para el funcionamiento de la democracia en las sociedades contemporneas -factores que conciernen la formacin y representacin de las identidades y los intereses colectivos- pueden o no estar institucionalizados o pueden ser operativos slo para una parte de los sectores potencialmente relevantes. En las democracias representativas, esas pautas se hallan explcitamente institucionalizadas y, desde el punto de vista organizacional, se materializan en arreglos pluralistas o neocorporativistas. Algunas caractersticas de un sistema institucional operativo son: 1. Las instituciones incorporan y excluyen. Ellas determinan qu agentes, sobre la base de qu recursos, demandas y procedimientos, se aceptan como voces vlidas en sus procesos de elaboracin e implementacin de decisiones. Estos criterios son necesariamente selectivos: se amoldan (y favorecen) a algunos agentes, inducen a otros a readaptarse o por varias razones pueden ser imposibles de cumplir o simplemente inaceptables aun para otros actores. El alcance de una institucin es el grado en que incorpora y excluye al conjunto de agentes potencialmente relevantes. 2. Las instituciones establecen las probabilidades de distribucin de sus resultados. Como Adam Przeworski ha sealado, las instituciones "procesan" slo ciertos actores y recursos, y lo hacen conforme a las reglas que ellas mismas establecen. Ello influye fuertemente sobre el espectro de resultados posibles y las probabilidades de ocurrencia de cada uno de ellos. Las instituciones democrticas, por ejemplo, excluyen el uso o la amenaza de la fuerza y los resultados que estos generaran. Por otro lado, el subconjunto de las instituciones democrticas basadas en la universalidad del voto, no es muy til para procesar la intensidad de las preferencias. Las instituciones de representacin de intereses son ms adecuadas para procesar la intensidad de las preferencias, aunque lo hacen a expensas de la universalidad del voto y la ciudadana y, muchas veces, de la democraticidad de sus procesos decisorios. 3. Las instituciones tienden a agregar y a estabilizar la agregacin de los niveles de accin y organizacin de los agentes que interactan con ellas. Las reglas establecidas por las instituciones influyen en las decisiones estratgicas que los agentes adoptan en relacin con el grado de agregacin que les resulta ms eficaz en funcin de las probabilidades de un resultado favorable. Las instituciones, o ms bien, las personas que ocupan los roles decisorios dentro de ellas, tienen limitada capacidad para procesar la informacin y concentrar su atencin. En consecuencias, esas personas prefieren interactuar con relativamente pocos agentes y tratar pocos temas por vez. Esta tendencia a la agregacin es otra razn a favor del aspecto excluyente de toda institucin. 4. Las instituciones inducen pautas de representacin. Por las mismas razones, las instituciones favorecen la transformacin de muchas voces potenciales en unas pocas a las que aceptan como representativas. La representacin implica, por un lado, el reconocimiento del derecho de algunos -los representantes- de hablar en nombre de los que dicen representar y, por otro lado, la capacidad de los representantes de lograr que los representados concuerden habitualmente con lo que aqullos deciden. En tanto esta capacidad es demostrada y los actores respetan las reglas del juego, quienes deciden por las instituciones y esos

mismos actores suelen adquirir un importante inters en la prolongacin de su coexistencia como tales agentes en interaccin. 5. Las instituciones estabilizan a los agentes/representantes y sus expectativas. Los representantes y lderes institucionales llegan a esperar una gama relativamente estrecha de comportamientos por parte del conjunto de actores con quienes tienen la expectativa de volver a encontrarse en la prxima ronda de interaccin. A algunos agentes puede no gustarle el estrechamiento de la gama de comportamientos admisibles, pero prevn que desviarse de esas expectativas puede ser contraproducentes para sus propios intereses. Entonces se puede decir que una institucin (probablemente ya convertida en una organizacin formal) es "fuerte". La institucin est en equilibrio; a nadie le interesa cambiarla, a menos que el cambio se produzca de forma incremental y bsicamente consensuada, 6. Las instituciones alargan los horizontes de tiempo de los actores. La estabilizacin de los agentes y las expectativas incluyen una dimensin temporal: se espera que las interacciones institucionalizadas se mantengan en el futuro con el mismo grupo de agentes (o con un grupo en lento y previsible cambio). Esto, junto con un alto nivel de agregacin de la representacin y de control de los electorados, es la base de la "cooperacin competitiva" que caracteriza a las democracias institucionalizadas: los dilemas de prisionero1 se pueden resolver, se facilita la negociacin (incluido el logrolling), resultan factibles distintos tipos de trade-off a lo largo del tiempo y el tratamiento secuencial de los temas hace posible manejar una agenda de decisiones de otro modo excesivamente cargada. El establecimiento de este tipo de prcticas refuerza la disposicin de todos los agentes relevantes a reconocerse unos a otros como interlocutores vlidos y acenta el valor que asignan a la institucin que organiza sus interrelaciones. Este crculo virtuoso se completa cuando la mayor parte de las instituciones democrticas logra no slo un alcance y un vigor razonables sino tambin un gran densidad de interrelaciones mltiples y estabilizadas. Esto hace de esas instituciones nudos decisorios importantes en el proceso poltico global.; es entonces que emerge una democracia consolidada, propiamente institucionalizada. Para recapitular lo que acabo de decir: en el funcionamiento de las sociedades complejas contemporneas, las instituciones democrticas proveen un nivel crucial de mediacin entre, por un lado, los factores estructurales y, por el otro, no slo los individuos sino tambin los diversos agrupamientos por medio de los cuales la sociedad organiza sus mltiples intereses e identidades. Este nivel intermedio -es decir, institucional- tiene un importante impacto sobre las pautas de organizacin de la sociedad, facilitando la representacin de algunos participantes en el proceso poltico y excluyendo a otros. La institucionalizacin indudablemente implica pesados costos; no solo la exclusin sino tambin la recurrente, y dolorosamente real, pesadilla de la burocratizacin y el tedio. La alternativa, sin embargo, sumerge a la vida social y poltica en el infierno de un colosal dilema de prisionero. sta es, por supuesto, un descripcin tpico-ideal, pero me parece til para esbozar, por medio del contraste, las peculiaridades de una situacin en la que diversas instituciones democrticas son muy dbiles. Una democracia no
1

"Dilema del prisionero" es una situacin en la que, aun cuando a todos los agentes involucrados les convendra cooperar entre s, cada uno encuentra que lo racional, independientemente de lo que decidan los dems, es no cooperar. En este sentido, las instituciones, pueden ser vistas como invenciones sociales que sirven para hacer de la cooperacin la preferencia racional.

institucionalizada se caracteriza por el poco alcance, la debilidad y la baja densidad de las instituciones polticas existentes. El lugar de esas instituciones queda ocupado por otras prcticas no formalizadas pero firmemente afirmadas -el clientelismo, el patrimonialismo y la corrupcin-. Hacia una caracterizacin de la democracia delegativa Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la eleccin presidencial est autorizada a gobernar como l o ella crea conveniente, slo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitacin constitucional del trmino de su mandato. El presidente es considerado la encarnacin de la nacin y el principal definidor y guardin de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar ningn parecido con las promesas de su campaa: acaso no fue el presidente autorizado a gobernar como l crea mejor?. Puesto que se supone que esta figura paternal ha de tomar a su cuidado el conjunto de la nacin, su base poltica debe ser un movimiento, la superacin vibrante del faccionalismo y los conflictos asociados con los partidos. Tpicamente en las DD, los candidatos presidenciales victoriosos se ven a s mismos como figuras por encima de los partidos polticos y de los intereses organizados. Cmo podra ser de otra forma tratndose de alguien que se dice, y se cree, la sntesis del conjunto de la nacin?. Desde esta perspectiva, otras instituciones -los tribunales y las legislaturas, entre otras- son slo estorbos que desgraciadamente acompaan a las ventajas domsticas e internacionales resultantes de ser un presidente democrticamente elegido. La accountability 2ante estas instituciones es vista como un mero impedimento de la plena autoridad que se ha delegado al presidente. La democracia delegativa no es ajena a la tradicin democrtica. En realidad es ms democrtica, pero menos liberal, que la democracia representativa. La DD es fuertemente mayoritaria. Consiste en producir, por medio de elecciones limpias, una mayora que autoriza a alguien a convertirse, por un cierto nmero de aos, en la exclusiva corporizacin e intrprete de los ms altos intereses de la nacin. Con frecuencia, las DD recurren a mecanismos como el ballottage si en la primera rueda de elecciones no lleg a conformarse una mayora; es necesario construir esta mayora para respaldar el mito de la delegacin legtima. Asimismo, la DD es fuertemente individualista, pero en un sentido ms hobbsiano que lo lockeano: se supone que los votantes eligen, independientemente de sus identidades y afiliaciones, el individuo ms adecuado para asumir la principal, si no exclusiva, responsabilidad por el destino del pas. Las elecciones en las DD son un acontecimiento sumamente emotivo, en el cual las apuestas son muy altas: los candidatos compiten por la oportunidad de gobernar virtualmente exentos de todo tipo de restriccin salvo las impuestas por relaciones de poder desnudas, no institucionalizadas. Luego de la eleccin se espera que los votantes/delegadores vuelvan a ser una audiencia pasiva pero complaciente de lo que hace el presidente. El extremo individualismo que constituye al poder ejecutivo se combina con el organicismo del Leviatn. La nacin y su expresin poltica "autentica", el lder y su "Movimiento", se postulan como organismos vivientes.3 El lder tiene que guiar a la
2

Es la idea de que los gobernantes estn sujetos a la obligacin de rendir cuentas de su gestin y responsabilizarse legal y polticamente por ella, no slo en el momento de las elecciones sino continuamente, frente a diversas organizaciones sociales y pblicas. La carencia de una palabra que designe este concepto, es todo un smbolo. 3 Giorgio Alberti ha insistido en la importancia del movimientismo como un rasgo dominante de la poltica de muchos pases latinoamericanos.

nacin uniendo sus fragmentos dispersos en un todo armonioso. Puesto que el cuerpo poltico est atomizado y que las voces existentes slo reproducen esta fragmentacin, la delegacin incluye el derecho (y el deber) del presidente de administrar los amargos remedios que recompondrn la salud de la nacin. Desde este punto de vista parece obvio que slo la cabeza sabe realmente lo que se debe hacer: El presidente y sus colaboradores cercanos son el alfa y el omega de la poltica. Pero algunos de los problemas de la nacin slo pueden resolverse usando criterios altamente tcnicos. Los "tcnicos", especialmente en materia econmica, deben ser polticamente protegidos por el presidente contra las mltiples resistencias de la sociedad. Mientras tanto, es "obvio" que esas resistencias -provengan del Congreso, de los partidos polticos, de los grupos de inters o simplemente de la calle- se deben ignorar. El discurso organicista rima poco con los ridos argumentos de los tecncratas y se consuma entonces el mito de la delegacin: el presidente se asla de la mayora de las instituciones polticas y los intereses organizados y carga solo con la responsabilidad por los xitos y fracasos de "sus" medidas. Esta curiosa mezcla de concepciones organicistas y tecnocrticas tambin estuvo presente en los recientes Autoritarismos Burocrticos (BA).4 Si bien el lenguaje (aunque no las metforas organicistas) era diferente, estas concepciones tambin dominaron los sistemas comunistas. Pero hay importantes diferencias entre ambos sistemas y las DD. En las DD, los partidos, el Congreso y la prensa son normalmente libres para expresar sus crticas. En ocasiones los tribunales, recurriendo a argumentos que habitualmente el Ejecutivo denuesta por "legalistas y formalistas", bloquean las medidas inconstitucionales. Las asociaciones de trabajadores y capitalistas suelen quejarse en voz alta. A veces, el partido ( o la coalicin) que eligi al presidente se desespera por la prdida de popularidad del gobierno y niega apoyo parlamentario a las medidas que el presidente quiere imponerle. Esto aumenta el aislamiento poltico del presidente, sus dificultades para formar una coalicin legislativa estable y su tendencia a soslayar, ignorar o corromper al Congreso y las dems instituciones. Es necesario ahora analizar lo que diferencia la democracia representativa de su prima delegativa. La representacin incluye necesariamente un elemento de delegacin: por medio de cierto procedimiento, una colectividad autoriza a ciertos individuos a hablar por ella y, con ciertas salvedades, se compromete a aceptar lo que decida el representante. En consecuencia, la representacin y la delegacin no son oposiciones polares; no siempre es fcil realizar un corte claro entre el tipo de democracia que se organiza alrededor de la "delegacin representativa" y el tipo en que el elemento delegativo eclipsa al representativo. La representacin implica accountability: de alguna manera el representante es responsable por sus acciones ante quienes lo autorizaron a hablar en su nombre. En las democracias institucionalizadas, la accountability no es slo vertical (es decir, la implicada en el hecho de que peridicamente los gobernantes deben rendir cuentas ante las urnas) sino tambin horizontal. Ella opera mediante una red de poderes relativamente autnomos (es decir, instituciones) que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeo de los cargos pblicos. La representacin y la accountability conforman la dimensin republicana de la democracia: La existencia y vigencia de una clara distincin entre los intereses pblicos y privados de los funcionarios. La
4

O'Donnell defini como Estado Burocrtico Autoritario (BA), a la forma que adopt el Estado en Argentina durante el perodo 1966-1973, tema que tuvo ulteriores desarrollos en distintos libros y artculos, que ampliaron el anlisis a los pases de la regin y a la experiencia de las distintas dictaduras que azotaron la regin en las dcadas de los setenta y ochenta. 1966-1973. El Estado burocrtico-autoritario, Buenos Aires, Editorial Belgrano

accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinin pblica, forma parte tanto de la democracia representativa como de la delegativa. Pero la accountability horizontal caracterstica de la democracia representativa no existe o es extremadamente dbil en las democracias delegativas. Ms an, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la accountability horizontal como impedimentos contra su "misin", hacen persistentes esfuerzos por trabar su funcionamiento. Advirtase que lo que importa no son slo los valores y las creencias de los funcionarios (electos o no), sino tambin el hecho de que estn insertos en una red de relaciones de poder institucionalizadas. Como es posible activar esas relaciones para imponerles sanciones, los actores polticos racionales calculan los costos probables de seguir un curso de accin inapropiado para el cargo pblico que ocupan. Por supuesto, el funcionamiento de esta red deja bastante que desear aun en las democracias representativas. Con todo, parece claro que los cdigos de conducta republicanos son ms efectivos para moldear el comportamiento de los actores relevantes en aquellas democracias que en las delegativas. Como las medidas gubernativas tienen que atravesar una serie de poderes relativamente autnomos, el proceso decisorio en las democracias representativas tiende a ser lento e incremental. Pero, por la misma razn, esas medidas generalmente quedan vacunadas contra grandes errores y cuentan con una probabilidad relativamente alta ser implementadas; por aadidura, la responsabilidad por los errores tiende a ser ampliamente compartida. Por su lado, como seal, la DD presupone una institucionalizacin dbil y, en el mejor de los casos, es indiferente en cuanto a su fortalecimiento. La DD confiere al presidente la aparente ventaja de estar prcticamente exento de la accountability horizontal. La DD tiene tambin la aparente ventaja de facilitar un proceso decisorio rpido, aunque al costo de aumentar las probabilidades de que se cometan errores groseros, multiplicar las incertidumbres que rodean la implementacin de las decisiones y concentrar en el presidente la responsabilidad por los resultados. No es sorprendente que la popularidad de los presidentes de las DD tienda a sufrir reveses tan serios como sbitos: un da se los aclama como salvadores providenciales y el siguiente se los execra como dioses cados. Se deban a la cultura, a la tradicin o al aprendizaje histricamente estructurado, las tendencias plebiscitarias de la democracia delegativa son reconocibles en la mayora de los pases de Amrica Latina (y en muchos de Europa Oriental, Asia y frica) desde mucho antes de las actuales crisis sociales y econmicas. A este tipo de mando se lo ha analizado como un captulo dentro del estudio del autoritarismo, bajo las denominaciones de cesarismo, caudillismo, populismo y otras por el estilo. Pero tambin se lo debera estudiar como un tipo peculiar de democracia que, aunque algunas de sus caracterisaticas se superponen con las de esas formas autoritarias, no deja por ello de ser una poliarqua. Por otro lado, a pesar de que pertenece al genus democrtico, la DD difcilmente puede ser menos compatible con la construccin y el fortalecimiento de las instituciones polticas democrticas. Comparaciones con el pasado La gran ola de democratizaciones previa a la que actualmente presenciamos se produjo despus de la Segunda Guerra Mundial como una imposicin de los Aliados sobre los derrotados Alemania, Italia y Japn (y, con algunas salvedades, Austria). Las condiciones resultantes fueron considerablemente diferentes de las que

hoy enfrentan los pases latinoamericanos y poscomunistas: 1) como secuela de la destruccin de los tiempos de guerra, las expectativas econmicas de la poblacin probablemente fueran muy moderadas; 2) hubo inyecciones masivas de capital, principal pero no exclusivamente (por ejemplo la condonacin de la deuda externa de Alemania), por medio del plan Marshall; 3) como consecuencia, y con la contribucin de una economa mundial en expansin, las viejas potencias del Eje pronto alcanzaron veloces tasas de crecimiento econmico. stos no fueron los nicos factores en juego, pero contribuyeron considerablemente a la consolidacin de la democracia en esos pases. Asimismo, estos factores contribuyeron a la estabilidad de esos regmenes y de las coaliciones que los sustentaron: pasaron casi veinte aos antes de que cambiara el partido de gobierno en Alemania y los partidos dominantes de Italia y Japn lo siguieron siendo durante casi medio siglo. En contraste, en las transiciones de las dcadas del setenta y el ochenta, reflejando el contexto mucho menos hospitalario en que se llevaron a cabo, la victoria en la primera eleccin luego de la cada del rgimen autoritario casi garantiz la derrota, si no la desaparicin, en la segunda. As ocurri en Espaa, Portugal, Grecia, la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Per, el Uruguay, Corea y Filipinas. Pero esta pauta aparece junto con importantes variaciones en el desempeo social y econmico de los nuevos gobiernos. La mayora de estos pases heredaron serias dificultades socioeconmicas de sus respectivos regmenes autoritarios y se vieron gravemente afectados por los problemas econmicos mundiales de la dcada del setenta y principios de la del ochenta, incluyendo por cierto los impactos de la deuda externa. En casi todos ellos los problemas socioeconmicos alcanzaron proporciones crticas y parecieron requerir la adopcin de drsticas medidas por parte del gobierno. Incluso, por serios que hayan sido, los problemas econmicos en Europa del sur durante la dcada del setenta parecen minsculos cuando se los compara con los que asolaron a las nuevas democracias de Amrica latina y Europa Oriental (Chile es una excepcin parcial). Altsimas tasas de inflacin, estancamiento econmico, severa crisis financiera del Estado, una enorme deuda pblica externa y domstica, creciente desigualdad y pobreza y un agudo deterioro de las polticas sociales son todos aspectos de esta crisis. De nuevo, sin embargo, surgen importantes diferencias entre los pases latinoamericanos. Durante el primer gobierno democrtico, con la presidencia de Sanguinetti, la economa uruguaya funcion bastante bien: la tasa de inflacin anual descendi de tres a dos dgitos y el PBI, las inversiones y los salarios reales registraron crecimientos graduales. El gobierno implement medidas econmicas incrementales, la mayora de ellas negociadas con el Congreso y los principales intereses organizados. Chile con la presidencia de Aylwin sigui el mismo camino. En contraste, la Argentina, Brasil y Per optaron por drsticos y sorpresivos "paquetes" de estabilizacin: el Plan Austral en la Argentina, el Plan Cruzado en Brasil y el plan Inti en Per.5 Estos "paquetes" fueron desastrosos. No solucionaron ninguno de los problemas heredados; ms bien, es difcil encontrar alguno que no haya empeorado. No est claro si esos programas estaban intrnsecamente mal concebidos, si padecan defectos corregibles o si eran acertados, pero fueron estropeados por factores polticos "exgenos". Esto hace del Uruguay -un pas que hered del
5

Bolivia tambin implement este tipo de paquete de estabilizacin en la dcada del ochenta. Aunque este programa -ms cercano que los anteriores a las prescripciones de las organizaciones financieras internacionales- ha sido elogiado por su xito en trminos de control de la inflacin, el PBI y las inversiones siguieron anmicos. Por otra parte, la brutalidad con que se suprimieron las manifestaciones obreras en contra del programa difcilmente quepa dentro de las categoras de la democracia.

rgimen autoritario una situacin que era tan mala como la de Argentina o Brasil- un caso muy interesante. Por qu el gobierno Uruguayo no adopt tambin su propio paquete de estabilizacin, especialmente durante la euforia que sigui a las primeras fases de los planes Austral y Cruzado? Fue porque el presidente Sanguinetti y sus colaboradores eran ms inteligentes o estaban mejor informados que sus colegas argentinos, brasileos y peruanos? Probablemente no. La diferencia es que Uruguay es un caso de redemocratizacin, donde, apenas restaurada la democracia, el Congreso comenz a funcionar con efectividad. Enfrentando a un legislatura fuertemente institucionalizada, a una serie de restricciones constitucionales y prcticas arraigadas histricamente, ningn presidente uruguayo podra haber decretado un paquete de estabilizacin drstico. En el Uruguay, para sancionar muchas de la medidas tpicas de esos paquetes, el presidente debe pasar por el Congreso. Y pasar por el congreso significa tener que negociar, no slo con los partidos y los legisladores, sino tambin con varios intereses organizados. En consecuencia, en contra de las probables preferencias de algunos de sus miembros ms importantes, las polticas econmicas del gobierno uruguayo estuvieron "condenadas" a ser incrementales y limitarse a metas bastante modestas. Observando al Uruguay -y ms recientemente a Chile- se reconoce la diferencia que existe entre tener y no tener una red de poderes institucionalizados que haga de trama del proceso poltico. O, para decirlo de otra manera, la diferencia entre una democracia representativa y una delegativa. El ciclo de la crisis En este acpite me ocupar de algunos casos sudamericanos de democracia delegativa: la Argentina, Brasil y Per. No hace falta insistir en la profundidad de la crisis que estos pases heredaron de sus respectivos gobiernos autoritarios. Esta crisis genera un fuerte sentido de urgencia y ofrece un frtil terreno para el cultivo de las propensiones delegativas que pueden existir. Los problemas y las demandan se disparan ante los inexpertos gobiernos de las nuevas democracias, que deben arreglrselas con una burocracia dbil y desarticulada (cuando no desleal). Los presidentes son elegidos luego de prometer que -situados por encina de partidos e intereses, fuertes y corajudos- salvarn al pas. El suyo es el gobierno de salvadores de la patria. Esto conduce a un estilo mgico de hacer poltica: el "mandato" delegativo supuestamente conferido por la mayora, una firme voluntad poltica y el conocimiento tcnico deberan bastar para que el salvador cumpla su misin: los "paquetes" se deducen como un corolario. Cuanto ms prolongada y profunda es la crisis y cuanto menor es la expectativa de que el gobierno podr paliarla, ms racional resulta para todos los involucrados actuar: 1) de un modo altamente desagregado, especialmente en relacin con las agencias estatales que pueden contribuir a aliviar las consecuencias de la crisis para un grupo o sector especfico (de esta manera debilitando y corrompiendo an ms el aparato estatal); 2) con horizontes de tiempo extremadamente cortos, y 3) con la suposicin de que todos los dems harn lo mismo. En pocas palabras, queda montada una lucha generalizada por conseguir ventajas de corto plazo. Este dilema de prisionero es exactamente lo opuesto de las condiciones que contribuyen a fortalecer las instituciones democrticas por un lado y a encontrar vas razonablemente efectivas de encarar los problemas nacionales ms acuciantes. Una vez disipadas las esperanzas iniciales y fracasados los primeros paquetes, el descrdito de la poltica, los polticos y el gobierno se generaliza. Si

pretende conservar parte del apoyo popular, estos gobiernos deben controlar la inflacin y al mismo tiempo implementar polticas sociales que demuestren que, aun cuando no pueden resolver inmediatamente la mayora de los problemas existentes, al menos no se desentienden de la situacin de los pobres y (polticamente ms importante) de los segmentos recientemente empobrecidos de las clases medias. Por menor que sea, ste es un imperativo muy exigente; las dos metas son extremadamente difciles de reconciliar, al menos en el corto plazo, y para estos gobiernos poco ms que el corto plazo importa. Todos los gobiernos quieren conservar un mayoritario apoyo popular y casi siempre los polticos quieren ser reelectos. Slo si los dilemas recin descriptos pudieran ser resueltos dentro del breve plazo de un mandato presidencial el xito en las urnas sera un triunfo en lugar de una condena. Cmo ganar una eleccin y cmo, una vez electo, gobernar en este tipo se situacin? La respuesta ms obvia -y destructiva en trminos de la construccin de la confianza pblica necesaria para la consolidacin de la democracia- es diciendo una cosa durante la campaa y haciendo lo contrario una vez en el gobierno. Por supuesto, las democracias institucionalizadas no son enteramente inmunes a esta trampa, pero las consecuencias son ms devastadoras cuando las instituciones son pocas y dbiles y una profunda crisis socioeconmica afecta a la poblacin. Los presidentes de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Per ganaron las elecciones prometiendo una poltica econmica expansionista y una larga lista de buenas cosas anexas, slo para lanzar severos paquetes de estabilizacin al poco tiempo de asumidos sus cargos. Sean cuales fueren las ventajas de estas medidas para un pas en un momento dado, su sorpresiva adopcin no hace nada a favor de la confianza pblica en la democracia y sus instituciones, sobre todo si su impacto inmediato y visible es deprimir los ya bajo niveles de vida de la mayora de la poblacin. Por aadidura, la exclusin de los partidos y el Congreso de esas trascendentales decisiones genera varias consecuencias muy negativas. Primero, cuando el ejecutivo final, e inevitablemente, necesita apoyo legislativo para proseguir sus polticas, suele encontrar un Congreso resentido que no se siente responsable por polticas en cuyo diseo no intervino. Segundo el Congreso se debilita an ms por su reaccin hostil y distante frente al ejecutivo, combinada con las pblicas condenas del ejecutivo por la "irresponsabilidad" de aqul. Tercero, estas disputas promueven una aguda cada del prestigio de todos -el presidente, el Congreso, los partidos y los polticos en general-, como lo muestran abundantemente numerosas encuestas de opinin en muchos pases latinoamericanos y poscomunistas. Finalmente, la debilidad institucional resultante restringe an ms las posibilidades de hallar otra solucin mgica cuando fracasan los paquetes: el pacto socioeconmico. De la omnipotencia a la impotencia Si consideramos que la lgica de la delegacin tambin significa que el ejecutivo no hace nada para fortalecer al poder judicial, la consiguiente ausencia de instituciones efectivas y autnomas coloca sobre el presidente enorme, si no exclusiva, responsabilidad por la situacin del pas. Recordemos que el tpico presidente de una DD ha ganado las elecciones prometiendo salvar al pas sin mayores costos para nadie, pero al poco tiempo apuesta el destino de su gobierno a medidas que acarrean grandes costos para muchos sectores de la poblacin. Esto resulta en una gestin gubernamental marcada por momentos de desesperacin: el salto de la popularidad a la demonizacin de su persona y su gobierno puede ser tan

sbito como dramtico. El resultado es una curiosa mezcla de omnipotencia e impotencia. La omnipotencia comienza con la espectacular sancin de los primeros paquetes y prosigue con la avalancha de decisiones destinadas a complementar esos paquetes e, inevitablemente, corregir sus mltiples consecuencias no deseadas. Esto acenta las tendencias antiinstitucionales de las DD y ratifica tradiciones de fuerte personalizacin y concentracin del poder en el ejecutivo. El otro lado de la moneda es una aguda dificultad para transformar esas decisiones en regulaciones efectivas de la vida social. Como seal anteriormente, las democracias institucionalizadas son lentas para elaborar sus decisiones. Pero una vez tomadas, estas decisiones tienen mayor probabilidad de ser implementadas. En las DD, por el contrario, presenciamos un proceso decisorio frentico, un verdadero "decretismo". Como estas decisiones del ejecutivo, atropelladas y unilaterales, suelen perjudicar a intereses importantes y polticamente movilizados, tienen poca probabilidad de ser implementadas. En medio de una severa crisis socioeconmica y ante la creciente impaciencia general, la reaccin suele ser una nueva avalancha de decisiones que, debido a la experiencia que muchos sectores han ganado al resistir las anteriores, tienen an menos probabilidad de ser implementadas. Adems, debido a la forma en que se elaboraron estas decisiones, la mayora de los agentes econmicos, polticos y sociales pueden deslindar responsabilidades por sus consecuencias: el poder para tomarlas fue delegado al presidente y l hizo lo que consider mejor. Cuando los fracasos se acumulan, el pas se encuentra con un presidente que a esa altura lo nico que pretende es terminar su mandato. La consecuente pasividad y desarticulacin de las polticas pblicas en nada contribuye a revertir la situacin del pas. En este escenario, el resultado "natural" en el pasado latinoamericano habra sido un golpe de estado exitoso. Claramente, por su debilidad institucional y sus errticas pautas decisorias, las DD son ms propensas a interrupciones que las democracias representativas. Por el momento, al menos -por razones en parte conectadas con el contexto internacional, que aqu no puedo discutir- las DD exhiben una notable persistencia: con la excepcin de Per, donde el quiebre democrtico fue perpetrado por su propio presidente delegativo, no se ha registrado ningn golpe de estado exitoso. La poltica econmica implementada por las DD no siempre est condenada a que la opinin pblica la considere un fracaso, especialmente luego de experiencias hiperinflacionarias o largos perodos de altas tasas de inflacin. ste es el caso de la Argentina con la presidencia de Menem, aunque no esta claro cuan sostenibles son las mejoras de la situacin econmica. Pero estos logros econmicos, as como los ms efmeros de Collor (Brasil), Alfonsn (Argentina) y Garca (Per), en el pice de los aparentes xitos de sus paquetes econmicos, pueden llevar a un presidente a producir lo que tal vez sea la mejor prueba de la existencia de una democracia delegativa. En la medida que segmentos de la poblacin electoralmente significativos consideren exitosa su poltica econmica, los presidentes delegativos encuentran simplemente inaceptable que sus mandatos estn constitucionalmente limitados; Qu sentido tiene que estas limitaciones "formales" imposibiliten la continuidad de su misin salvadora?. Por consiguiente, promueven -por medios que vuelven a debilitar todo rasgo de accountability horizontal an existente- reformas constitucionales que permitan su reeleccin o, de no ser posible, su permanencia en la cspide del gobierno como primeros ministros de un rgimen semiparlamentario. En contraste, este tipo de maniobra es inconcebible en los casos del relativamente exitoso presidente Sanguinetti (Uruguay) y del muy exitoso presidente Aylwin (Chile),

por mucho que hubieran deseado permanecer en el poder. De nuevo encontramos una diferencia crucial entre la democracia delegativa y la representativa 6. Como ya coment, entre los pases democratizados recientemente de Amrica latina slo el Uruguay y Chile, apenas se redemocratizaron, recuperaron las instituciones polticas que faltan en los otros pases de la regin (as como en los poscomunistas). ste es el problema: las instituciones fuertes y efectivas y las prcticas afines a ellas no se construyen de una da para el otro. Como nos muestran las democracias consolidadas, la emergencia, fortalecimiento y legitimacin de estas instituciones y prcticas toma su tiempo -lapso durante el cual se lleva a cabo un complejo proceso de aprendizaje social-; por otro lado, para manejar eficazmente las tremendas crisis sociales y econmicas que padece la mayora de las nuevas democracias sera preciso que dichas instituciones ya estuvieran en pie; pero la propia crisis opone serios obstculos a la ardua tarea de la institucionalizacin. ste es el drama de los pases carentes de tradicin democrtica: como todas las democracias emergentes, pasadas y presentes, deben habrselas con una enorme cantidad de legados negativos de sus pasados autoritarios y, a la vez, deben enfrentar problemas econmicos y sociales extraordinariamente severos, que pocas de las viejas democracias padecieron en el perodo de su emergencia. Este ensayo se dedic principalmente a un ejercicio tipolgico. Creo que es til identificar una nueva especie, porque en algunas dimensiones cruciales no se comporta como los otros tipos de democracia. En otro lugar elabor con ms detalle las relaciones entre las DD y las crisis socioeconmicas y cuestiones conexas (On the State, Democratization and some conceptual problems). Aqu slo puedo agregar que una mirada optimista de los ciclos y procesos que acabo de describir encontrara que ellos poseen un grado importante de previsibilidad, con lo cual ofrecen oportunidades para elaborar perspectivas de ms largo plazo. Esa mirada, sin embargo, deja pendiente la pregunta de por cuanto tiempo la mayor parte de la poblacin estar dispuesta a jugar este tipo de juego. Otro escenario optimista esperara que una parte decisiva de la clase poltica llegue a reconocer la calidad autodestructiva de los ciclos y procesos y resuelva cambiar los trminos en que compite y gobierna. sta me parece por lo menos condicin necesaria para resolver los problemas que he descrito, aunque los obstculos contra ese tortuoso pero feliz resultado son muchos.

Anexo I - Poliarqua
Extrado del artculo "Otra institucionalizacin", agosto de 1995
6

No ignoro las importantes discusiones sobre las distintas formas de presidencialismo y parlamentarismo. En este ensayo analizo pautas que son independientes de esos factores institucionales, aunque puedan ser convergentes en sus consecuencias. Claramente, el presidencialismo tiene mayor afinidad con la DD que el parlamentarismo. Sin embargo, si las tendencias delegativas son fuertes, el funcionamiento del parlamentarismo podra ser fcilmente revertido o atravesar impases an peores que las aqu analizadas.

Entre las muchas definiciones de democracia que han sido propuestas, encuentro especialmente til el concepto de poliarqua, tal como Robert Dahl lo formula en sus clsicos trabajos. En rigor, Dahl prefiere reservar el trmino democracia para un sistema poltico ideal (y quizs inalcanzable) donde exista una perfecta o casi perfecta igualdad de poder, y hablar en cambio de poliarqua, es decir, del gobierno de muchos pero no de todos, cuando se trata de referirse a regmenes concretos. Recordemos los atributos que caracterizan a la poliarqua: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Autoridades pblicas electas. Elecciones libres y limpias. Sufragio universal. Derecho a competir por los cargos pblicos. Libertad de expresin. Informacin alternativa. Libertad de asociacin.

Los atributos 1 a 4 nos dicen que un aspecto bsico de la poliarqua es que las elecciones son incluyentes, limpias y competitivas. Los atributos 5 a 7 se refieren a libertadas polticas y sociales que son mnimamente necesarias, no slo durante los comicios sino tambin entre ellos, para que las elecciones sean limpias y competitivas. Segn estos criterios, algunos pases de Amrica Latina no son poliarquas en la actualidad: Repblica Dominicana, Hait y Mxico celebraron elecciones recientemente, pero stas fueron afectadas por serias irregularidades, antes, durante y despus de la votacin. Es necesario aadir otros atributos a los siete que Dahl enuncia. Uno es que quienes ocupan las posiciones ms altas en el gobierno no deben sufrir la terminacin de sus mandatos antes de los plazos legalmente establecidos.7 Un segundo atributo es que las autoridades electas no deben estar sujetas a restricciones severas o vetos ni ser excluidas de ciertos mbitos de decisin poltica por actores no electos, especialmente las fuerzas armadas. En este sentido, Guatemala y Paraguay, as como probablemente El Salvador y Honduras, no califican como poliarquas. Chile es un extrao caso, donde estas y otras restricciones fueron incorporadas a la constitucin heredada del rgimen autoritario. Pero Chile claramente cumple los siete criterios de la poliarqua de Dahl. Per es otro caso dudoso, pues las elecciones presidenciales de 1995 no fueran inmaculadas y las fuerzas armadas retuvieron poder de tutela sobre varias reas de decisin poltica e incluso zonas del territorio de este pas. Un tercer atributo adicional es que debe existir un territorio indisputado que defina claramente el demos votante. Por ltimo, como veremos, la definicin de la poliarqua tambin debe incluir una dimensin intertemporal: la expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales se mantendrn en un futuro indefinido.
7

Este y los siguientes rasgos agregados al concepto de poliarqua muestran que algunos de los supuestos u omisiones de las teoras de la democracia necesitan ser explicitados de modo que puedan viajar idneamente fuera del cuadrante Noroeste del planeta. Fujimori y Yeltsin pueden haber sido elegidos en elecciones limpias, pero abolieron la poliarqua cuando, por medio de la fuerza, clausuraron el Congreso y despidieron a la Corte Suprema. Otra omisin de los criterios de Dahl en cuanto a las autoridades elegidas, menos significativa para mis propsitos, es la salvedad necesaria respecto de importantes funcionarios que en la mayora de las poliarquas no son electos: jueces de la Suprema Corte y otros tribunales.

Estos criterios nos dejan con las tres poliarquas -Colombia, Costa Rica y Venezuela- que precedieron a la ola democratizadora iniciada a mediados de la dcada del setenta, y con las que resultaron de ella: la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Nicaragua, Panam, Uruguay y, con las salvedades sealadas, Chile y Per. Pero slo en la poliarqua latinoamericana ms antigua, Costa Rica, y en dos casos de redemocratizacin, Chile y Uruguay, el ejecutivo, el Congreso, los partidos y los tribunales funcionan razonablemente prximos a sus reglas institucionales y, en consecuencia, constituyen nudos institucionales razonablemente efectivos en la circulacin del poder y la formulacin de polticas.8 Colombia y Venezuela solan funcionar de esta manera, pero ya no lo hacen. Estos pases, junto con la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Nicaragua, Panam y Per -un conjunto que incluye la mayor parte de la poblacin y el PBI latinoamericanos- funcionan de forma que la actual teora democrtica no nos ha preparado para entender correctamente. Debemos regresar a la definicin de la poliarqua. Esta definicin es bastante precisa en relacin con las elecciones (atributos 1 a 4) y bastante genrica en cuanto algunas libertades contextuales (atributos 5 a 7). Nadie dice, en cambio, de las instituciones formales del rgimen y el gobierno, tales como parlamentarismo o presidencialismo, unitarismo o federalismo, mayoritarismo o consensualismo, y la existencia o no de una constitucin escrita y de revisin judicial. La definicin de la poliarqua tambin es muda con respecto a temas que estn menos formalizados y son ms difciles de indagar que los anteriores, tales como si, cmo y en qu grado los gobiernos son efectivos y/o accountable -por medios diferentes de las elecciones- frente a los ciudadanos, y en que medida la ley se extiende a lo largo del territorio y los diversos sectores o clases sociales. Estos silencios son apropiados. La definicin de la poliarqua establece una lnea divisoria crucial: separa los casos en los que existen elecciones limpias, competitivas y regulares, as como las libertades contextuales arriba mencionadas, de los muchos otros casos en que todas o algunas de estas condiciones no se cumplen.

Pero sealo que en el Uruguay y en Chile existen fuertes dificultades para aplicar la ley al personal de las fuerzas armadas. sta es una importante brecha de universalizacin del imperio de la ley, que en Amrica latina slo ha sido cerrada por Costa Rica.