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Conpes Social
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

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ACTUALIZACIN DE LOS CRITERIOS PARA LA DETERMINACIN, IDENTIFICACIN Y SELECCIN DE BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES

DNP: DDS Versin aprobada

Bogot, D.C., 25 de agosto de 2008

TABLA DE CONTENIDO

I. INTRODUCCIN ............................................................................................ 1 II. ANTECEDENTES ........................................................................................... 1 III. JUSTIFICACIN ......................................................................................... 3 IV. PROPUESTA PARA EL NDICE SISBN III........................................... 8 V. PROCESO A SEGUIR ................................................................................... 13 VI. RECOMENDACIONES............................................................................. 15 Anexo 1................................................................................................................... 19 Anexo 2................................................................................................................... 20 Anexo 3................................................................................................................... 21

I.

INTRODUCCIN Este documento somete a consideracin del CONPES SOCIAL la actualizacin de los criterios para la determinacin, identificacin y seleccin de los beneficiarios de programas sociales; que contempla particularmente el diseo e implementacin de la tercera versin del sistema de identificacin para potenciales beneficiarios de los programas sociales (Sisbn III).

II.

ANTECEDENTES El mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin es un objetivo primordial del Estado (artculo 366 de la Constitucin Poltica de Colombia). Una de las herramientas con que cuenta el Estado para la consecucin de este objetivo es la focalizacin del gasto social. La focalizacin busca dirigir el gasto social hacia los sectores de la poblacin que ms lo necesitan con el fin de maximizar su impacto social, () es un medio de lucha contra la pobreza y la desigualdad 1 .

El Sisbn es el principal instrumento de focalizacin individual. Al menos 8 instituciones y 31 programas lo utilizan actualmente como criterio principal o complementario (ver Anexo 1). Su amplia utilizacin ha permitido generar economas de escala en la medida en que los diferentes programas no tienen que efectuar el proceso de recoleccin de informacin de los potenciales beneficiarios de manera directa. El Departamento Nacional de Planeacin se encarga de implementar y administrar el instrumento Sisbn, y suministrar la informacin recolectada a los encargados de operar los programas sociales. De esta forma un nmero ms amplio de programas ha ido utilizando el instrumento Sisbn y la relacin costo - beneficio del sistema ha sido mayor.

Por su reconocida importancia se ha recomendado conservar tanto la estrategia de focalizacin como el instrumento Sisbn. Dentro de las sugerencias elaboradas por el Departamento Nacional de Planeacin en la primera evaluacin del instrumento Sisbn
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Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Departamento Nacional de Planeacin, 2006, Lineamientos para la focalizacin del gasto pblico social, CONPES Social 100. Pg. 2.
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se mencionan 2 : i) Mantener la estrategia de focalizacin ya que ha sido eficaz para alcanzar la universalizacin de los servicios sociales dando prioridad a la poblacin pobre y vulnerable y ii) Conservar el criterio de focalizacin individual aplicado a travs del instrumento Sisbn por su utilidad en la asignacin equitativa de los subsidios.

La primera versin del ndice (Sisbn I) se implement en 1995. Conceptualmente, el ndice Sisbn I fue diseado como un indicador aproximado de recursos. El ndice asignaba valores entre 0 y 100 de acuerdo con las condiciones de vida del hogar. Para establecer quines eran elegibles para un determinado subsidio se especificaron puntos de corte tomando como referencia la lnea de indigencia y el ndice NBI 3 . Los puntos de corte establecidos definan seis niveles.

El Conpes Social 040 de 1997 estableci al Sisbn como el instrumento de focalizacin individual, de tal forma que debera usarse en general para todos los programas de gasto social que impliquen subsidio a la demanda 4 . Adems, solicit realizar la evaluacin de la primera versin del instrumento Sisbn.

Una vez realizada la evaluacin, el Conpes Social 055 de 2001 recomend, entre otros aspectos, actualizar las variables que conformaban el ndice y el sistema de ponderacin estadstico 5 .

Posterior a la revisin de la metodologa, en 2002 se dio comienzo a la segunda versin del instrumento (Sisbn II). Conceptualmente fue interpretado como una medida

Departamento Nacional de Planeacin DNP, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Misin Social, 2003. Quin se beneficia del Sisbn? Evaluacin integral. Pg. 148. 3 Se consideraba persona en indigencia a quien tuviera dos o ms Necesidades Bsicas Insatisfechas y su ingreso fuera inferior a la lnea de indigencia. Se consideraba pobre a quien tuviera una Necesidad Bsica Insatisfecha y su ingreso fuera superior a la lnea de indigencia, pero inferior a 1.7 veces esta lnea. Op. Cit. DNP (2003). Pg. 78. 4 Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Departamento Nacional de Planeacin, 1997, Focalizacin del gasto social, COPES Social 040. Pg. 1. 5 Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Departamento Nacional de Planeacin, 2001, Reforma del sistema de focalizacin individual del gasto social, CONPES Social 055. Pg. 8.
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de bien-estar 6 que reflejaba el estndar de vida de los hogares. Se conformaron seis niveles en la zona urbana y cuatro en la zona rural 7 . III. JUSTIFICACIN Existen razones de tipo normativo, poltico y tcnico por las cuales se deben actualizar los criterios para la determinacin, identificacin y seleccin de los beneficiarios de programas sociales; y particularmente el instrumento Sisbn.

i)

Razones de tipo normativo y administrativo

El diseo e implementacin del nuevo ndice (Sisbn III) se fundamentan en el artculo 24 de la Ley 1176 de 2007, que ratifica el artculo 94 de la Ley 715 de 2001. El artculo 24 de la Ley 1176 de 2007 confirma la designacin del Conpes Social como el encargado de definir cada tres aos los criterios para la determinacin, identificacin y seleccin de beneficiarios, as como los criterios para la aplicacin del gasto social por parte de las entidades territoriales. Adems designa como responsabilidades del Departamento Nacional de Planeacin, en relacin con el instrumento Sisbn, la definicin de las condiciones de ingreso, suspensin y exclusin de las personas a las bases de datos que hacen parte de los mencionados instrumentos, los cruces de informacin necesarios para su depuracin y actualizacin, as como los lineamientos para su implementacin y operacin, el diseo de las metodologas, la consolidacin de la informacin a nivel nacional, los controles de calidad pertinentes; y coordinar y supervisar su implementacin, mantenimiento y actualizacin. 8

El concepto bien-estar hace referencia a las oportunidades reales con que cuenta un individuo para alcanzar logros que considera valiosos. Se escribe bien-estar (well-being) para diferenciarlo en espaol de bienestar (welfare) ste ltimo asociado a las teoras bienestaristas. Para mayor detalle ver Sen, Amartya, 1992. Inequality Reexamined, Oxford University Press y Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts. Traducido para Alianza Editorial como Nuevo Examen de la Desigualdad. 7 En esta oportunidad la definicin de los puntos de corte se llev a cabo aplicando el mtodo estadstico K-means. Este mtodo agrupa las observaciones minimizando la distancia respecto de un punto definido como centro de cada grupo. 8 El artculo 29 del Decreto 4355 de 2005 Numerales 18, 19 y 20, por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeacin, confirman el compromiso por parte de esta institucin en el diseo e implementacin de instrumentos de focalizacin: i) Disear, desarrollar y perfeccionar instrumentos de focalizacin que permitan racionalizar el gasto pblico social, ii) Disear, poner en marcha y evaluar tecnologas para la focalizacin y orientar a la sociedad sobre los propsitos de estas tecnologas, en cuanto a su funcin de control en su correcta aplicacin y iii) Disear instrumentos de recoleccin de datos, elaborar indicadores de tipo social y brindar capacitacin en el tema.
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De la misma forma, se tienen en cuenta las solicitudes realizadas al Departamento Nacional de Planeacin en el Conpes Social 100 de 2006, entre las cuales estn: i) evaluar las metodologas de los instrumentos de focalizacin de su competencia e implementar acciones que garanticen su actualizacin, aplicacin y administracin transparente; y ii) evaluar y recomendar acciones que orienten el uso adecuado de los instrumentos de focalizacin de su competencia. 9 .

ii)

Razones de poltica social

En materia de poltica social, el Conpes Social 100 resalta la necesidad de avanzar en dos aspectos: -

La definicin del concepto de vulnerabilidad y su inclusin dentro de mediciones orientadas a la focalizacin. Explcitamente, el Conpes Social 100 recomienda adelantar los estudios para avanzar conceptual, tcnica y operativamente para disear instrumentos de focalizacin asociados a la valoracin de las condiciones de vulnerabilidad 10 .

El uso adecuado de los instrumentos de focalizacin. El Conpes Social 100 enfatiza el compromiso por parte de los responsables de disear la poltica y los programas sociales para que en el momento de establecer las condiciones de entrada y salida definan los puntos de corte en coherencia con el objetivo general del programa y las caractersticas de la poblacin objetivo. Estrechamente relacionado con lo anterior, la definicin de las condiciones de salida debe encaminarse a que los beneficiarios sean agentes activos para la acumulacin de activos fsicos y humanos 11 .

La actualizacin de los criterios para la determinacin, identificacin y seleccin de los beneficiarios de programas sociales; y particularmente el diseo e implementacin del nuevo instrumento Sisbn, incorporan consideraciones relacionadas con el concepto de vulnerabilidad y lineamientos generales para su buen uso por parte de los programas sociales.

Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Departamento Nacional de Planeacin, 2006, Lineamientos para la focalizacin del gasto pblico social, CONPES Social 100. Pg. 25. 10 Ibid. Pg. 25. 11 Ibid. Pg. 21.
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iii)

Razones tcnicas

Una de las principales razones que motiva el diseo e implementacin del nuevo ndice es la desactualizacin de las variables y los ponderadores utilizados en el diseo del ndice Sisbn II. El ndice Sisbn, interpretado como una medida de estndar de vida, permite definir un patrn comn frente al cual se valoran las condiciones de vida de los hogares, y que a su vez posibilita efectuar comparaciones interpersonales. Las variables incluidas en el indicador son importantes en tanto que sirven como instrumentos para obtener informacin sobre la vida que llevan las personas 12 . Los bienes y servicios seleccionados para conformar el patrn de medida cambian a travs del tiempo. Las variables y los ponderadores del ndice Sisbn II se obtuvieron a partir de la informacin de la Encuesta de Calidad de Vida de 1997. Transcurridos diez aos de la seleccin de variables y de la obtencin de los ponderadores del ndice Sisbn, surge la necesidad de actualizar la estructura del indicador para dar respuesta a las nuevas condiciones de vida de la poblacin.

En segundo lugar, dado que el principal uso del ndice Sisbn es el de servir como instrumento para la identificacin y seleccin de beneficiarios de los programas sociales es muy comn que las personas aprendan a manipularlo con el tiempo. La utilidad del indicador pierde vigencia en la medida en que se generalizan prcticas para alterar la informacin suministrada 13 . Se hace necesario por tanto identificar y reemplazar aquellas variables que con frecuencia son objeto de distorsin para que el sistema no pierda su precisin como instrumento de focalizacin.

Para dar respuesta a los aspectos sealados anteriormente se lleva a cabo la evaluacin del ndice actual 14 . Siguiendo la metodologa aplicada en la evaluacin de la primera versin del indicador, se analiz la pertinencia de las variables incluidas en el

Corts, Darwin; Gamboa, Luis Fernando; Gonzlez, Jorge Ivn, 1999. Un marco terico para un indicador tipo Sisbn. DNP-PNUD-Misin Social. Mimeo. Pg. 42-43. 13 Para la administracin del instrumento Sisbn se han venido perfeccionando mecanismos de validacin y verificacin de la informacin. Uno de estos mecanismos es la interoperabilidad de la base para hacer cruces de informacin con otras entidades. Un ejemplo particular es el cruce entre declarantes de la DIAN y la base Sisbn. Al cruzar la informacin de declarantes de los aos 2004 y/o 2005 y la base Sisbn para el mismo perodo, se encontraron 63.000 declarantes en la base, que expandidos a ncleo familiar representan 215.000 personas. 14 Departamento Nacional de Planeacin, 2008, ndice de Focalizacin Individual del Gasto Social - Sisbn III.
Informe Tcnico.

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Sisbn II. Se evaluaron los siguientes aspectos: i) Manipulacin y ii) Desgaste en la capacidad de discriminacin.

i)

Manipulacin de las variables

El anlisis del grado de manipulacin se realiz comparando las variables sintomticas 15 para dos cortes de la base Sisbn (por ejemplo, 31 de agosto de 2006 y 31 marzo de 2007). Los resultados muestran las variables que con mayor frecuencia justifican las novedades de los hogares encuestados. A nivel nacional, el estrato y el nmero de personas son las variables que los hogares incluyen ms frecuentemente dentro de sus solicitudes para revisin del puntaje. Del total de solicitudes, el 30% estn relacionadas con la variable estrato (el 26% corresponde a solicitudes no aceptadas 16 ). El 18% de las solicitudes estn relacionadas con la variable nmero de personas en el hogar, (17% no estaban correctamente justificadas para ser aceptadas). Cabe anotar, que la variable estrato es susceptible de manipulacin por la manera como se ha venido capturando en la encuesta del Sisbn (se le solicita al encuestado un recibo de energa elctrica u otro) y no por fallas en el diseo de la estratificacin. Una tercera variable que con frecuencia es objeto de cambio es la zona. En efecto, es frecuente el cambio de rural disperso a centro poblado; esta modificacin hace que el puntaje de los hogares sea inferior ya que el algoritmo del puntaje de la zona urbana incluye categoras que son ms exigentes que las de la zona rural de tal forma que, al ser comparados con una escala ms exigente, los hogares que inicialmente eran rurales resultan relativamente ms pobres.

Se consideran variables sintomticas, las que al comparar la informacin de dos cortes de la base del Sisbn en momentos diferentes del tiempo y de manera sucesiva, presentan cambios significativos que hacen que se modifique el puntaje y el nivel y por lo tanto se requiere de una justificacin o soporte para su validacin. www.sisben.gov.co 16 El proceso para aceptar una modificacin o actualizacin es el siguiente: El DNP solicita al municipio el envo de los soportes de las modificaciones o actualizaciones, ste enva la informacin y el DNP evala si se acepta o no la modificacin dependiendo de si los soportes corresponden a lo exigido. Las actualizaciones o modificaciones rechazadas no se incluyen en el consolidado nacional y se mantiene la informacin anterior. Departamento Nacional de Planeacin, 2008, Gua para el uso y administracin del Sisbn. Pgs. 31-32.
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ii)

Prdida de la capacidad de discriminacin de las variables

Se encontr que las variables que han ido perdiendo capacidad de discriminacin entre pobres y no pobres 17 en la zona urbana son: ubicacin del suministro de agua, ubicacin del sanitario, conexin del inodoro, proporcin de trabajadores, escolaridad del cnyuge y atraso escolar de los hijos. En la zona rural son: ubicacin del suministro de agua, nmero de baos y exclusividad del telfono, escolaridad del jefe del hogar, escolaridad del cnyuge y atraso escolar de los hijos.

A medida que algunas variables pierden su capacidad de discriminacin, el potencial del ndice se va concentrando en un conjunto ms reducido de variables. Los resultados para la zona urbana indican que cinco variables estn determinando la probabilidad de pertenecer a los dos primeros niveles del ndice Sisbn II. De mayor a menor importancia son: estrato, nmero de bienes, educacin del jefe del hogar, educacin del cnyuge y hacinamiento. En la zona rural el desgaste del ndice ha sido menor; a excepcin de tipo de piso, nmero de baos y atraso escolar, las variables definidas siguen contribuyendo al clculo del puntaje.

Tanto la manipulacin producto de la prctica como el desgaste de la capacidad de discriminacin de las variables se reflejan en parte en la eficiencia del instrumento. La manera de evaluar la eficiencia es a travs de los errores de inclusin y exclusin 18 . Para su anlisis se tom como variable de referencia el gasto per cpita 19 . El anlisis de la eficiencia horizontal para el total nacional indica que el 19.3% de la poblacin pobre queda clasificada por fuera de los niveles 1 y 2 del Sisbn II. Por su parte, la eficiencia vertical revela que el 25.4% de la poblacin en los niveles 1 y 2 del Sisbn II son no pobres.

En la zona urbana, los hogares pobres corresponden a los primeros cinco deciles del gasto per capita. En la zona rural, se define como pobres a los primeros siete deciles. 18 El error de inclusin hace referencia al porcentaje de personas incluidas dentro de la poblacin potencialmente beneficiaria de los programas sociales, pero que por sus caractersticas no deberan ser beneficiarios. El error de exclusin es el porcentaje de personas que por sus caractersticas deberan ser beneficiarios de los programas sociales pero que no fueron clasificados dentro de la poblacin potencialmente beneficiaria. 19 En la zona urbana se tomaron los cinco primeros deciles de gasto como el corte para identificar a los pobres, en la zona rural se tomaron los siete primeros deciles.
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En la zona urbana los errores de exclusin e inclusin son cercanos (21% y 19.7%, respectivamente). El error de inclusin en la zona rural (47.2%) es considerablemente ms alto que el nacional (25.4%) y el urbano (19.7%).
Eficiencia del ndice Sisbn II por deciles de gasto per cpita. ECV-2003
Zona Eficiencia Horizontal Urbano Rural Total 79.0% 92.4% 80.7% Eficiencia Vertical 80.3% 52.8% 74.6% Error de Exclusin 21.0% 7.6% 19.3% Error de Inclusin 19.7% 47.2% 25.4%

Fuente: Clculos a partir de ECV-2003. Departamento Nacional de Planeacin, 2008, ndice de Focalizacin Individual del Gasto Social- Sisbn III. Informe Tcnico.

El diseo e implementacin del Sisbn III debe encaminarse a mejorar la eficiencia, aunque siempre habr un margen de tolerancia tcnica a los errores de inclusin y exclusin, habida cuenta de las caractersticas del proceso metodolgico y estadstico que subyace a la construccin de este tipo de ndices 20 . IV. PROPUESTA PARA EL NDICE SISBN III El ndice Sisbn III mantiene la lnea conceptual de la versin anterior. Est enmarcado dentro de un enfoque multidimensional de pobreza. Se define como un ndice de estndar de vida conformado por tres dimensiones: salud, educacin y vivienda 21 . Adicionalmente, siguiendo las recomendaciones del CONPES Social 100, el

Tomando como referencia un ndice aproximado de recursos, Coady et al menciona lo siguiente en relacin con el trade-off presente en el manejo del error de inclusin y exclusin: En general, las acciones que se adopten para reducir un tipo de error pueden conducir al aumento del otro. Por ejemplo, introducir reglas ms exigentes para la identificacin de las personas no pobres puede hacer ms difcil el suministro de la informacin requerida para los pobres. As, mientras se reduce el error de inclusin, es posible que se incremente el error de exclusin. De manera similar, incrementar el punto de corte del puntaje de una prueba aproximada de recursos, con el objetivo de reducir subcobertura, puede aumentar el error de inclusin. Coady, David; Grosh, Margaret; Hoddinott, John; 2004. Targeting of Transfers in Developing Countries. World Bank. Pg. 11. Traduccin nuestra. 21 La seleccin de las dimensiones se llev a cabo siguiendo la metodologa para la definicin de una lista de capacidades y funcionamientos bsicos aplicada en Alkire, Sabina, (2007) - Choosing dimensions: the capability approach and mutidimensional poverty, Chronic Poverty Research Centre, Working Paper 88. Oxford. Se emplearon simultneamente cinco alternativas para conformar la lista de capacidades y funcionamientos: i) Realizar consideraciones a partir de la teora: revisin de la literatura, ii) Construir la lista a partir de consensos pblicos y acuerdos de alta legitimidad (Constitucin Poltica y Objetivos de Desarrollo del Milenio), iii) Basarse en estudios empricos (Estudio de Voces de los Pobres para Colombia), iv) Partir de los datos disponibles: Censo 2005, Gran Encuestas Integrada de Hogares 2007, Encuestas de Calidad de Vida 2003 y v) Emplear procesos participativos (encuestas a entes territoriales que utilizan el instrumento Sisbn). Los resultados de las dimensiones identificadas se encuentran en el Anexo 2.
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ndice Sisbn III incorpora variables relacionadas con la vulnerabilidad individual y contextual 22 .

Componentes del ndice Sisbn III Salud Educacin Vivienda

Vulnerabilidad

Dado que el Sisbn III es un ndice de estndar de vida, no es estrictamente comparable con medidas de pobreza por carencia de ingresos como las lneas de indigencia y pobreza. El que incluya un conjunto de bienes y servicios no quiere decir que se trate exclusivamente de una medida aproximada de recursos (proxy means test) 23 . Su carcter multidimensional no est dado por el hecho de incluir informacin variada, sino por estar enmarcado en dimensiones que son constitutivas de la vida y que reflejan el bien-estar de las personas.

Como ndice de estndar de vida, el Sisbn III especifica un conjunto de bienes, servicios y caractersticas del hogar que son considerados valiosos por la sociedad. El conjunto de bienes y servicios representados en el ndice aportan informacin sobre las distintas cosas que una persona puede ser o hacer dadas sus caractersticas y las de su entorno.

La conversin de bienes y servicios en estados y acciones que constituyen la vida puede ser diferente dependiendo de las caractersticas personales o del ambiente social y natural. Esta es la justificacin para incluir variables que den cuenta de la vulnerabilidad individual (las necesidades de las personas de avanzada edad y de los nios, las condiciones de maternidad o discapacidad) y del contexto (tasa de

La vulnerabilidad contextual se captura a travs de variables a nivel municipal. Tanto el ingreso como el consumo son utilizados para la construccin de indicadores de recursos (means test). Este tipo de indicadores presentan limitaciones en trminos de costos y verificacin ya que existen dificultades operativas para medir directamente el ingreso de las personas. Como alternativa suelen utilizarse los indicadores aproximados de recursos (proxy means test). En este caso, se define un conjunto de variables que sirven como estimativo del ingreso.
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homicidios, oferta de servicios de salud y educacin a nivel municipal, tasa de mortalidad infantil del municipio).

De acuerdo con los resultados de la evaluacin del ndice Sisbn II, se excluyeron variables por razones de manipulacin, dificultad en su comprensin y desgaste de la capacidad para discriminar la poblacin pobre. As mismo, se incluyeron nuevas variables teniendo en cuenta que el ndice es una medida de estndar de vida. Es importante mencionar que la eleccin de las variables no es a priori: su inclusin se llev a cabo: i) teniendo en cuenta que aportaran informacin sobre las condiciones de vida de los hogares en logros bsicos que se consideran constitutivos de la vida, y ii) de acuerdo con la disponibilidad de informacin en diferentes fuentes (Encuesta de Calidad de Vida ECV- 2003, Encuesta de Demografa y Salud 2005, Censo 2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares GEIH- 2007).

La implementacin del nuevo ndice considera la evaluacin de la metodologa estadstica para la obtencin del puntaje. La capacidad del ndice para valorar las condiciones de vida de los hogares no depende nicamente de la eleccin de las variables; tambin es necesario contar con una metodologa que permita diferenciar correctamente las condiciones de vida de la poblacin.

La metodologa seleccionada para la aplicacin del ndice Sisbn III debe facilitar el cumplimiento de las siguientes propiedades:

Monotonicidad: Generar un ndice que refleje los cambios en las condiciones de vida de la poblacin. En la medida que el estndar de vida es ms alto, el puntaje del ndice debe mejorar.

Informatividad: Estrechamente relacionado con el punto anterior, el ndice Sisbn III debe capturar los avances de la poltica social; es decir, debe ser sensible al impacto de los programas sociales.

Robustez: La estructura del ndice no se debe alterar fcilmente cuando se incluye o excluye una variable. Lo anterior para garantizar que el puntaje final del ndice no est concentrado en pocas variables y de esta forma evitar que sean fcilmente identificadas para su posterior manipulacin.

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El diseo del ndice Sisbn III contempla modificar la desagregacin geogrfica para la estimacin de los ponderadores. Dos razones motivan este cambio: la primera de ellas, como se mencion en la seccin anterior, es la manipulacin de la variable zona. La segunda son las inquietudes expresadas por las entidades territoriales respecto a la clasificacin geogrfica actual, principalmente por la dificultad asociada con la definicin de centro poblado 24 .

Actualmente, el ndice Sisbn II se estima para dos tipos de zonas: urbana (que incluye cabecera y centro poblado) y rural. Para el ndice Sisbn III se propone la siguiente desagregacin: 14 (catorce) principales ciudades, Resto Urbano y Rural. -

Catorce ciudades: constituida por las catorce principales ciudades sin sus reas metropolitanas 25 . Resto Urbano: compuesta por la zona urbana diferente a las 14 principales ciudades, centros poblados, y la zona rural dispersa de las 14 principales ciudades.

Rural: conformada por la zona rural dispersa diferente a la zona rural dispersa de las catorce principales ciudades.

Otra variacin del ndice tiene que ver con el cambio de la fuente para la estimacin del mismo. La fuente seleccionada para el ndice Sisbn III es el Censo 2005. Esta fuente es ms completa en trminos de la informacin requerida para el diseo del ndice, tiene mayor representatividad frente a otras fuentes, se puede obtener la informacin requerida a nivel municipal para las variables relacionadas con la vulnerabilidad contextual, permite llevar a cabo la desagregacin de acuerdo con las tres
Se define (en general) como una concentracin de mnimo veinte (20) viviendas contiguas, vecinas o adosadas entre s, ubicada en el rea rural de un municipio o de un Corregimiento Departamental. Dicha concentracin puede presentar caractersticas urbanas tales como la delimitacin de vas vehiculares y peatonales. Esta definicin presenta dificultades para los casos en los cuales no se cumple estrictamente con el nmero de viviendas establecido. Existen poblaciones que tienen un nmero inferior a 20 viviendas pero sus caractersticas son las de un centro poblado. A pesar de ello se consideran como rural disperso. 25 Las trece principales ciudades son las definidas para las Encuestas de Hogares del DANE: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Bucaramanga, Ibagu, Pereira, Villavicencio, Pasto, Montera y Manizales. Debido a que la ciudad de Santa Marta muestra un tamao poblacional en el Censo 2005 mayor a algunas de las llamadas trece principales ciudades (mayor a Villavicencio, Pasto, Montera y Manizales), se consider apropiado incluir a Santa Marta dentro del primer grupo geogrfico. La razn por la cual no se incluyeron las reas metropolitanas es por tener condiciones de vida no necesariamente similares a las de la capital con la cual estn asociados. El ndice de Condiciones de Vida (ICV) para las reas metropolitanas es ms cercano al de la categora resto urbano, razn por la cual se incluyeron en sta.
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zonas definidas y guarda consistencia con los resultados de otras fuentes analizadas (GEIH 07 y ECV 03).

El suministro de informacin oportuna, actualizada y de calidad hace parte de la finalidad del instrumento Sisbn. La implementacin del Sisbn III incluye la adecuacin de la plataforma tecnolgica para mejorar los procesos de captura y flujo de informacin entre los diferentes niveles involucrados (municipal, departamental y nacional). La actualizacin de la plataforma tecnolgica tambin es fundamental para avanzar en la interoperabilidad de la informacin almacenada en la base Sisbn. De ello depende la posibilidad de llevar a cabo la verificacin y validacin de dicha informacin con fuentes externas.

Finalmente, en cuanto a la utilizacin de la informacin suministrada por el ndice Sisbn, se deben tener en cuenta los lineamientos generales para la focalizacin del gasto pblico definidos en el Conpes Social 100. Los errores de inclusin o exclusin de los programas sociales no son resultado exclusivo del instrumento de focalizacin, razn por la cual se hace necesario que los responsables de administrar los programas definan las condiciones de entrada y salida de la poblacin. Cada programa debe precisar los puntos de corte ms apropiados, en lugar de acoger una regla general y definir los criterios de salida 26 .

En cuanto al uso del nuevo ndice, se conserva la continuidad en el puntaje de tal manera que ste vara entre 0 y 100 (al igual que en el SISBEN I y II). Sin embargo, se abre la posibilidad para que los programas sociales, si as lo desean o requieran, y con la asesora tcnica del DNP, puedan fijar los puntos de corte de acuerdo con los objetivos del mismo y a la definicin de la poblacin objetivo. Este aspecto permitir aprovechar en mayor medida el potencial del ndice de focalizacin en funcin de la depuracin y el rediseo de los procesos de focalizacin de los programas sociales, tal como lo defini el Conpes Social 100 de 2006.

Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Departamento Nacional de Planeacin, 2006, Lineamientos para la focalizacin del gasto pblico social, CONPES Social 100. Pg. 21.

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V.

PROCESO A SEGUIR A. Plan de Transicin: las entidades que actualmente utilizan el Sisbn, con la asesora tcnica del DNP, debern disear una estrategia para enfrentar la

actualizacin de los criterios para la determinacin, identificacin y seleccin de beneficiarios de programas sociales.

El plan de transicin se define como la estrategia y el conjunto de acciones y disposiciones administrativas y operativas dirigidas a organizar y armonizar el cambio generado sobre la poblacin potencial beneficiaria de los programas sociales al pasar del ndice Sisbn II al ndice Sisbn III.

El plan de transicin debe cubrir los siguientes aspectos: i) Efectos de la reclasificacin de la poblacin en el esquema de subsidios y programas sociales y ii) Efectos en los procedimientos de asignacin de recursos que usan al Sisbn como criterio ordenador.

Para la elaboracin del plan de transicin, las entidades que actualmente utilizan el Sisbn debern contemplar los siguientes aspectos con la asesora tcnica del DNP:

- Previsin del impacto: realizar mesas de trabajo con el DNP para prever el impacto del cambio del ndice en trminos de la poblacin potencialmente beneficiaria de los programas sociales particulares.

- Definir el mecanismo y los tiempos que se contemplarn para adoptar el Sisbn III. Teniendo en cuenta que: i) Una vez se termine el barrido de Sisbn III en cada departamento, se cerrar la base de Sisbn II (no se actualizar) y ii) El plan de transicin, en trminos de la utilizacin de la base Sisbn II, deber extenderse mximo hasta cuando se finalice el barrido de Sisbn III en todo el pas. Deben diferenciarse dos aspectos del plan de transicin; el que tiene que ver con la gestin de la informacin de la base Sisbn, y el que est relacionado con la permanencia de los actuales beneficiarios de los programas sociales. El DNP est en competencia de delimitar solamente el plazo mximo en cuanto a la gestin de la base Sisbn. La permanencia de

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los actuales beneficiarios es competencia de los programas sociales, ellos deben considerar la fijacin de plazos mximos 27 .

- Decidir si determinar o no puntos de corte especficos para sus programas sociales y en caso afirmativo realizar mesas de trabajo con el DNP para definirlos.

Las funciones del DNP en el marco del diseo del plan de transicin sern las siguientes:

-Efectuar la asesora tcnica en caso de que las entidades decidan establecer o replantear los puntos de corte de sus programas sociales. En este aspecto, el DNP traducir al lenguaje del ndice Sisbn III la definicin de la poblacin objetivo de los programas sociales teniendo en cuenta, de un lado, la necesidad de potenciar la capacidad de discriminacin del ndice de focalizacin y, de otro lado, el diseo de los programas.

-Efectuar la asesora tcnica que se requiera para identificar los distintos grupos poblacionales sobre los cuales se realizar el plan de transicin. En este sentido, el acompaamiento ser estrictamente tcnico y respetar el diseo de cada programa: el DNP delimitar las poblaciones en transicin a partir del clculo del ndice de estndar de vida Sisbn III y entregar, con la anticipacin que se requiera, la informacin relacionada con la secuencia del barrido del Sisbn III. Este punto permitir prever el impacto del cambio del ndice sobre la seleccin de los beneficiarios de los programas sociales.

- Garantizar que el proceso de transicin permita avanzar en el corto, mediano y largo plazo hacia los lineamientos expuestos en el Conpes Social 100 de 2006, cuyo objeto es el de optimizar los procesos de identificacin, seleccin y asignacin del gasto social. En este sentido se debe avanzar hacia el fortalecimiento de los aspectos tcnicos, administrativos, operativos y tecnolgicos que faciliten la interoperabilidad y el diseo de procesos de focalizacin que contemplen la combinacin de instrumentos de focalizacin individual (Sisbn), geogrfica (estratificacin y mapas de pobreza, entre

Este punto aplica si las entidades tomen la decisin de cesar la condicin de beneficiario para un conjunto de personas por efecto de la reclasificacin.
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otros) y categrica (grupos vulnerables como poblacin desplazada, grupos tnicos, madres cabeza de familia, etc.) B. Cambios en la operacin del instrumento

El DNP implementar una nueva plataforma tecnolgica que permitir una mayor operacionalizacin de los nuevos procesos de administracin de la base del Sisbn que debern asumir los municipios y departamentos. La plataforma tecnolgica permitir una mayor comunicacin entre los diferentes usuarios de la base del Sisbn.

El cambio en la plataforma tecnolgica puede plantear algunas dificultades en la operacin de la base del Sisbn por parte de los usuarios (municipios, departamentos, entidades del orden nacional y municipal). Estas dificultades estn relacionadas con el afianzamiento en el manejo del software, la infraestructura tecnolgica y el reforzamiento de la relacin entre los diferentes actores del Sisbn (administradores municipales, coordinadores departamentales, orden central, entidades). Para superar estas dificultades, el DNP coordinar el diseo y la implementacin de un plan para la administracin del cambio entre los usuarios de la base del Sisbn, orientado a disminuir el impacto de las dificultades que pueda generar la entrada en funcionamiento de esta plataforma, haciendo nfasis en las ventajas del uso de los nuevos instrumentos y destacando el valor agregado que representa el sistema para cada uno de los involucrados.

VI. RECOMENDACIONES

El Departamento Nacional de Planeacin recomienda al CONPES SOCIAL:

1. Mantener el instrumento Sisbn como sistema para la identificacin de potenciales beneficiarios de los programas sociales.

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2. Aprobar los lineamientos generales de actualizacin de los criterios para la determinacin, identificacin y seleccin de los beneficiarios de programas sociales expuestos en este documento.

3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin:

Disear y desarrollar el plan operativo para realizar la actualizacin del instrumento acorde con los criterios establecidos en el presente documento. El plan operativo deber incorporar elementos ya probados por el DANE, como los controles de calidad de la recoleccin en tiempo real, de tal forma que se optimice la base de cierre de barrido y se minimicen los errores de inclusin y exclusin que se puedan generar en esta etapa del proceso. En este sentido, el operativo deber contemplar los siguientes aspectos: La organizacin del trabajo tanto en campo como en oficina, buscando las relaciones ptimas entre los equipos de trabajo. El esquema de capacitacin del personal de acuerdo a los perfiles y roles establecidos. Implantacin de un sistema de monitoreo y control que permita detectar y corregir de manera oportuna situaciones que puedan influir en la calidad de la informacin. Definicin de mecanismos de transmisin y consolidacin de la informacin. Disposicin de la informacin para anlisis de consistencia.

Definir los parmetros generales y por tipologa de programa que servirn de apoyo a las entidades que utilizan el instrumento para que establezcan los puntos de corte especficos de acuerdo con los objetivos de sus programas si as lo desean o requieren.

Asesorar tcnicamente a las entidades para la elaboracin el plan de transicin del Sisbn II al Sisbn III.

Disear e implementar una nueva plataforma tecnolgica que permita una mayor comunicacin entre los usuarios de la base del Sisbn al tiempo que mejore la

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operacionalizacin de los diferentes procesos de la base de datos (actualizacin, controles de calidad, cruces de informacin y certificacin de la base).

Presentar al Ministerio de la Proteccin Social, a mas tardar el 30 de marzo de 2009, la estrategia de ajuste de asignacin de recursos del Sistema General de Participaciones para la atencin de la poblacin pobre no asegurada y actividades no cubiertas con subsidios a la demanda en aquellos territorios cuya estimacin de la poblacin haya variado como efecto de la aplicacin del Sisbn III. Previamente, el Ministerio de la Proteccin Social enviar la proyeccin por municipio de los afiliados al rgimen subsidiado de la vigencia 2009 y la proyeccin de la poblacin afiliada al rgimen contributivo de la poblacin de los niveles 1, 2 y 3.

Presentar al Ministerio de la Proteccin Social a mas tardar el 30 de septiembre de 2008 el diseo de los operativos de campo para aplicacin del Sisbn III especificando entre otras: actividades previstas, recursos dispuestos, diferencias del operativo por tipologa de municipios (definidas por el tamao de la poblacin), tiempos estimados de ejecucin, responsabilidades departamentales y municipales.

4. Solicitarle al Departamento Administrativo Nacional de Estadstica:

Ofrecer la asistencia necesaria al Departamento Nacional de Planeacin en el diseo desarrollo del operativo de recoleccin.

5. Solicitar a las entidades del orden nacional y territorial que utilizan el instrumento Sisbn para la identificacin y seleccin de potenciales beneficiarios:

Disear el plan de transicin para los respectivos programas sociales mediante la conformacin de mesas de trabajo con el Departamento Nacional de Planeacin.

Definir los puntos de corte de sus programas sociales y, en caso de que considere modificarlos, conformar las mesas de trabajo con el Departamento Nacional de Planeacin para llevar a cabo este propsito.

6. Solicitar a las entidades territoriales que:

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De acuerdo con el artculo 76.14.4 de la Ley 715 de 2001, realicen los ajustes presupuestales necesarios para cofinanciar el proceso de implantacin del Sisbn III, una vez el Departamento Nacional de Planeacin les informe sobre el cronograma del operativo, en el cual la Nacin aportar el 70% de la financiacin y el Municipio el 30%.

De acuerdo con el artculo 24 de la Ley 1176 de 2007, adoptar la metodologa del Sisbn III y los lineamientos expuestos en el presente documento.

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Anexo 1
Instituciones y programas del orden nacional que utilizan el ndice Sisbn para focalizar
Institucin Programas Criterios de focalizacin - Educador Familiar Instituto Colombiano de - Hogares FAMI - Materno infantil - Hogares Comunitarios de Bienestar - Hogares Infantiles - Lactantes y Preescolares - Subsidio para el desarrollo de la niez - Jardines Comunitarios - Apoyo a la atencin de nios sordos - Desayunos infantiles tipo 1 y 2 - Clubes Pre-juveniles y Juveniles - Asistencia Nutricional al Escolar y Adolescente - Programa Nacional de Alimentacin para el Adulto Mayor - Acciones de Apoyo a la Poblacin Rural Dispersa Agencia Presidencial para la Accin Social y la - Familias en Accin - Reconversin socio laboral ndice Sisbn con caractersticas las familias de Principal ndice criterio: Sisbn,

Bienestar Familiar

complementado con caractersticas de la poblacin objetivo

Cooperacin Internacional

Ministerio de la Proteccin Social

- Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor PPSAM - Fondo de Solidaridad pensional - Subcuenta de subsistencia Rgimen Subsidiado de Salud

Principal

criterio:

ndice Sisbn

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio Ambiente, del Medio y

- Subsidio para Vivienda de Inters Social (VIS) Rural - Subsidio de inters social - Hogares sector formal, subsidio en dinero - Subsidio de inters social - Hogares sector informal - Subsidio de inters social - Hogares rurales, subsidio en dinero - Subsidio de inters social - Subsidio en lotes

Principal

criterio:

ndice Sisbn ndice Sisbn

Vivienda

complementado con ingresos y

Desarrollo Territorial

caractersticas de la familia ndice Sisbn con criterio edad

SENA

- Programa Jvenes en Accin - Programa Jvenes Rurales

ICETEX

- Programa ACCES

ndice estrato

Sisbn

socioeconmico Ministerio Nacional de Educacin - Gratuidad en matrcula y pensin para nivel bsica primaria - Subsidio de alimentacin escolar, transporte escolar y tiles - Subsidios condicionados asistencia en secundaria (Bogot) RED JUNTOS Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, 2008, ndice de Focalizacin Individual del Gasto Social- Sisbn III. ndice Sisbn con criterio edad

Informe Tcnico.

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Anexo 2
Dimensiones identificadas: Mtodo normativo, consenso pblico, estudios empricos, proceso participativo
Mtodo Revisin de Literatura Dimensiones Vida Salud Nutricin Educacin Vivienda Empleo Seguridad Interaccin Social (Emociones, Autonoma, Dignidad, Libre Expresin) Constitucin Poltica Objetivos de Desarrollo del Milenio Estudios Empricos (Voces de los Pobres para Colombia) Proceso Participativo (Consulta sobre SISBEN II)

3 3 3 3 3 3 3 3

3 3 3 3 3 3 3 3

3 3 3

3 3 3

3 3 3 3 3 3

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, 2008, ndice de Focalizacin Individual del Gasto Social- Sisbn III. Informe Tcnico.

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Anexo 3
COMPONENTES NDICE SISBN III EDUCACIN VIVIENDA % adultos con Tipo de unidad de vivienda analfabetismo funcional Fuente de agua para % inasistencia escolar consumo Atraso escolar Tipo de conexin sanitario % nios trabajando Exclusividad del sanitario % adultos con secundaria Material de los pisos incompleta o menos Material de las paredes Eliminacin de basuras Tipo de combustible para cocinar Hacinamiento

SALUD Discapacidad permanente Adolescente con hijo

VULNERABILIDAD Individual: Nmero de personas en el hogar Tipo de jefatura Tasa de dependencia demogrfica Tenencia de activos

Contextual: % Tasa de mortalidad infantil (municipal) % Tasa de homicidios (municipal) % Tasa de cobertura neta por nivel educativo (municipal) % Uso de servicios de salud general dada una necesidad (municipal)

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