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Teoria das Finanas Pblicas

Joo Rogrio Sanson

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica

Teoria das Finanas Pblicas

Joo Rogrio Sanson

2011

2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

S229t

Sanson, Joo Rogrio Teoria das finanas pblicas / Joo Rogrio Sanson. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2011. 132p. : il. Inclui bibliografia Bacharelado em Administrao Pblica ISBN: 978-85-7988-100-8 1. Finanas pblicas. 2. Oramento. 3. Despesa pblica. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 336.1/.5

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTA DA REPBLICA Dilma Vana Rousseff MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares Universidade Federal de Santa Catarina REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva Centro Scio-Econmico DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa Departamento de Cincias da Administrao CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro Metodologia para Educao a Distncia Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca Autor do Contedo Joo Rogrio Sanson Equipe de Desenvolvimento de Recursos Didticos CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Denise Aparecida Bunn rika Alessandra Salmeron Silva Silvia dos Santos Fernandes Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos Jaqueline Santos de vila

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem por objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, esse projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos acaba por liberar o corpo docente das IPES e faz com que haja maior dedicao ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

Sumrio
Apresentao............................................................................................................. 9 Unidade 1 Estado e Economia Gramsci e a Hegemonia........................................................................................... 13 Hegemonia...................................................................................................... 14 Crise Hegemnica............................................................................................ 17 Schumpeter, Downs e a Concorrncia Poltica.......................................................... 19. Cidados.......................................................................................................... 20 Polticos............................................................................................................ 22 Partidos............................................................................................................ 24 Burocratas........................................................................................................ 26 Poderes e Nveis de Governo............................................................................ 28 Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado A Fronteira entre os Setores Pblico e Privado......................................................... 35 Rivalidade e Excluso....................................................................................... 36 Externalidades.................................................................................................. 41 Regulamentao de Utilidades Pblicas................................................................... 45 Carga Tributria....................................................................................................... 48 A Crescente Participao do Setor Pblico............................................................... 51 A Lei de Wagner............................................................................................... 51 Situaes Polticas Excepcionais....................................................................... 53

Unidade 3 Tributo Receitas................................................................................................................... 61 Tributos Segundo Categorias Econmicas......................................................... 61 Base Tributria................................................................................................. 62 Principais Tributos............................................................................................ 64 Incidncia................................................................................................................ 66 A Incidncia Econmica................................................................................... 66 Qualificaes.................................................................................................... 71 Unidade 4 Despesa Estrutura da Despesa............................................................................................... 79 O Estado como Produtor......................................................................................... 82 Avaliao do Investimento Pblico........................................................................... 87 Redistribuio de Renda.......................................................................................... 89 Incidncia de Impostos e Gastos Pblicos................................................................. 93 Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica Tipos de Dficit Pblico......................................................................................... 103 O Sistema Financeiro Nacional.............................................................................. 109 Dficit Pblico e Nvel de Atividade Econmica..................................................... 111 A Evoluo e a Sustentabilidade da Dvida Pblica................................................ 114 Estabilizao e Crescimento Econmico................................................................. 118 Federalismo Fiscal e a Estabilizao....................................................................... 120 Consideraes Finais............................................................................................. 125 Referncias............................................................................................................ 126 Minicurrculo......................................................................................................... 130

Apresentao

Apresentao
Caro estudante! Esta disciplina pretende abordar assuntos muito interessantes da Administrao Pblica. Voc nosso convidado para aprender e refletir sobre temas que dizem respeito gesto das Finanas Pblicas. O setor pblico a parte da economia associada prestao de servios pblicos, pelo Estado, aos cidados de um pas qualquer. No Brasil, os funcionrios pblicos, em suas respectivas organizaes, prestam servios em nome do Estado brasileiro. Mas, como cidados, esses mesmos funcionrios veem o Estado de outro ngulo. Eles so tanto beneficirios como financiadores dos servios pblicos. Com o entendimento de como funciona o Estado, de como as decises pblicas so definidas politicamente e de como as Finanas Pblicas afetam a situao econmica e social das pessoas, esperamos que voc possa no apenas exercer melhor sua profisso de administrador pblico como tambm participar das decises polticas do Pas de forma mais consciente. Buscamos, com este livro-texto de apoio aos seus estudos da disciplina Teoria das Finanas Pblicas, continuar a sequncia de disciplinas de seu curso de Administrao Pblica iniciado com as disciplinas Introduo Economia, Cincia Poltica e Contabilidade Pblica. Posteriormente, ela ser complementada mais diretamente pela disciplina Oramento Pblico. Na disciplina Teoria das Finanas Pblicas, a pergunta bsica inicial : de onde saem as motivaes para as decises do setor pblico e como isso envolve toda a sociedade? Para respond-la, faremos uma breve incurso em temas complementares aos que voc estudou na disciplina Cincia Poltica. O oramento pblico reflete todos os grandes interesses dos vrios grupos que compem a sociedade, e a interao entre eles ocorre via processo poltico. Trataremos, a seguir, das fontes de receita pblica e dos tipos de

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despesas, com suas consequncias sobre a renda das pessoas e sobre o crescimento econmico. Na Unidade 1, apresentaremos o funcionamento do Estado. Na Unidade 2, estudaremos a participao do setor pblico na economia e, tambm, os conceitos teis definio dos tipos de bens e de servios tpicos do setor pblico, estabelecendo assim uma espcie de fronteira com o setor privado. Na Unidade 3, veremos as principais receitas oramentrias e como avaliar quem, realmente, as paga. Na Unidade 4, caracterizaremos os principais tipos de despesas e como elas afetam o padro de vida dos cidados. Por fim, na ltima Unidade, discutiremos como o dficit pblico e, por consequncia, a dvida pblica esto ligados estabilidade de preos e ao nvel e ao crescimento de atividades da economia. Nossa meta que, ao final dos estudos desta disciplina, voc veja as questes de Finanas Pblicas com outros olhos! Professor Joo Rogrio Sanson

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Unidade 1
Estado e Economia

Objetivos especficos de aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffDistinguir ffIdentificar ffVerificar

entre hegemonia e ideologia;

como os partidos polticos concorrem entre si pelo voto por meio de plataformas polticas; e como a concorrncia entre partidos e grupos polticos tende a diminuir vantagens excessivas do exerccio do poder.

Unidade 1 Estado e Economia

Gramsci e a Hegemonia
Caro estudante, Ao abordarmos teorias sobre o funcionamento do Estado, muitas vezes pensamos na abordagem marxista, mas h outras correntes que partem de outros pontos de vista. Uma dessas correntes parte da ideia da concorrncia poltica. Voc ver, nessas teorias sobre o funcionamento do Estado, assuntos muito atuais e importantes no apenas para seus estudos como tambm para sua vida prtica. Faa uma leitura atenciosa e busque informaes complementares aos temas abordados. Por isso, recomendamos que voc pesquise em outras fontes de conhecimento, em adio s indicaes sugeridas no Saiba mais, e faa as atividades ao final de cada Unidade. Bons estudos!

Caro estudante, reflita conosco:

H diferentes abordagens de teoria marxista do Estado. Em termos elementares, para a verso mais ortodoxa da teoria marxista, o Estado o aparato poltico de uma classe social para fins Para relembrar seu estudo de dominao das demais, seja pela violncia, seja pela ideologia. anterior de Cincia Poltica marxista, releia o trecho Gramsci partiu de ideias marxistas bsicas, mas introduziu novos relevante da Unidade 2 do elementos que ampliaram o espao para o conceito de ideologia e livro-texto da disciplina de seu uso como instrumento de poder. Para Gramsci, ideologia Cincia Poltica. era mais uma viso de mundo especfica a um grupo ou frao social, em vez Antonio Gramsci (18911937) Saiba mais de apenas a viso de mundo da classe Jornalista e militante comunista italiano, ele desenvolveu capitalista, vista como classe dominante. sua teoria de Estado como prisioneiro poltico durante O ponto de vista de Gramsci, no o perodo do regime fascista italiano. Fonte: <http:// contexto histrico em que escreveu, era educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u379.jhtm>. o da busca da revoluo proletria na Acesso em: 14 out. 2010.

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Itlia. Em contraste, nosso ponto de vista apenas o de explicar o funcionamento do Estado sob a tica da teoria gramsciana.

Hegemonia
Para Gramsci, a sociedade civil representada pelo [...] complexo das relaes ideolgicas e culturais, a vida espiritual e intelectual, e a expresso poltica dessas relaes. (CARNOY, 1986, p. 93). uma das partes da superestrutura institucional da sociedade. Note que, para Marx e Engels, a sociedade civil parte da estrutura onde se d a acumulao de capital e o Estado parte da superestrutura. Ainda para Gramsci, a sociedade poltica, ou Estado, detm o monoplio do uso da fora e tambm parte da superestrutura. O controle da sociedade por um grupo social ocorre principalmente pela hegemonia, mas tambm pela fora.

Para uma ampla lista de

exemplos de ideologia, releia a discusso sobre correntes de pensamento econmico em seu livro-texto da Economia. disciplina Introduo

A hegemonia de um grupo, ou frao de classe, ocorre quando ele usa elementos da sociedade civil para conquistar e manter sua dominncia sobre a sociedade civil. Um dos instrumentos fundamentais para isso a ideologia, tambm chamada de superestrutura ideolgica. A superestrutura ideolgica a viso de mundo embutida na superestrutura institucional que convence as pessoas a aceitarem a moral, os costumes e as regras sociais at por consenso.

Uma das consequncias da teoria gramsciana que a superestrutura ideolgica pode ter supremacia sobre a estrutura econmica. Gramsci, apesar de aparentemente inverter um argumento essencial para muitos marxistas (a estrutura determina tudo o que ocorre na superestrutura), apenas diminui a importncia das relaes de produo na determinao da superestrutura.

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Unidade 1 Estado e Economia

A fidelidade de Gramsci s ideias marxistas fica clara no argumento de que a classe dominante ao nvel da produo dominante ao nvel intelectual, pois tem os meios materiais para controlar o modo de produo mental. Assim, o grupo dominante tentar influenciar o modo como a educao conduzida para que sua viso de mundo seja absorvida por toda a sociedade. Governos populistas* cuidam especialmente da questo ideolgica pelo controle quase total dos meios de comunicao e dos currculos escolares e so exemplos de governos considerados bastante independentes da classe capitalista. O conceito gramsciano de domnio intelectual ajuda tambm a entender a experincia sovitica, por exemplo. O Estado sovitico monopolizava os meios de produo, o que era da essncia daquele experimento social. Depois de ter eliminado a classe capitalista, passou a controlar totalmente a produo mental.

*Governos populistas so governos que adotam os mtodos do populismo, que uma forma de atuao poltica em que se enfatiza a relao direta entre a cpula do Estado e as massas populares, mediada pelo desempenho poltico de um lder carismtico. Fonte: Sandroni (1999).

Um ponto que destaca a anlise de Gramsci que a dominao hegemnica molda o Estado. Isso expande a viso marxista mais popular de que os capitalistas controlam o Estado devido apenas s suas necessidades. O grupo hegemnico influencia a criao de leis e, portanto, a prpria evoluo da forma do Estado.

Contudo, voc ver mais adiante que apenas dominar o Estado no garante a hegemonia. Vamos entender como isso ocorre?
*Intelectual orgnico

todo tipo de pessoa

A forma como a hegemonia obtida depende crucialmente do intelectual orgnico*. Os intelectuais orgnicos so produzidos principalmente dentro do grupo hegemnico, mas podem ser tambm recrutados entre as classes dominadas e aceitos como membros do grupo hegemnico. Isso, em uma linguagem sociolgica, chamado de ascenso social. Embora as polticas pblicas sejam enviesadas em favor do grupo dominante, precisam oferecer benefcios para a sociedade em

que atua na divulgao de uma ideologia. Esse grupo composto de religiosos, de professores, de jornalistas e de lderes profissionais, sindicais, estudantis e comunitrios, alm de filsofos, de literatos e de artistas. Fonte: Sandroni (1999).

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*Pases perifricos so os que fazem parte da periferia, definida como o conjunto das economias nacionais subdesenvolvidas que esto integradas economicamente grandes centros aos do

sua totalidade. Na verdade, o grupo hegemnico buscar sempre caracterizar essas polticas como de interesse da sociedade em geral. Isso garante que essas polticas sejam aceitas por todos. Assim, uma poltica que busque gerar maiores ganhos para a classe capitalista pode aparecer como uma atividade geradora de emprego e de renda para toda a sociedade. Em pases perifricos* h aliana de interesses entre o grupo dominante nacional e os interesses do capital internacional de modo que as polticas pblicas so tanto de interesse do capital internacional como do grupo hegemnico nacional. Contudo, o grupo hegemnico local faz alianas de seu prprio interesse. Seus objetivos polticos e econmicos esto frente dessas polticas e seus membros no so apenas marionetes manipuladas por grupos hegemnicos do exterior. Ao mesmo tempo, precisamos lembr-lo de que os grupos dominados dos pases centrais veem como de interesse prprio as vantagens obtidas pelo capital internacional nos pases perifricos.

capitalismo moderno. Fonte: Sandroni (1999).

Esse tipo de argumento gramsciano caracteriza a Teoria da Dependncia de Cardoso e Faletto. Nos ltimos anos, surgiu uma nova categoria, a dos pases emergentes, Teoria da Dependncia Saiba mais que inclui o Brasil. So pases perifricos que atingiram um nvel de renda mdia Essa teoria, na interpretao de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, sugere que, apesar da dependncia acima do registrado nos pases mais econmica e poltica dos pases perifricos em relao aos pobres e que so grandes economias. pases centrais, as classes hegemnicas locais podem liderar Os quatro membros mais importantes, um processo de desenvolvimento econmico nacional sob Brasil, Rssia, ndia e China, so influncia estatal. Fonte: Carnoy (1986). conhecidos pela sigla BRIC.

Agora que conhecemos o conceito de hegemonia, vamos entender o que crise hegemnica.

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Unidade 1 Estado e Economia

Crise Hegemnica
Como vimos, tomar o aparato estatal, por exemplo, por meio de um golpe de Estado, no garante a hegemonia. Do mesmo modo, um elemento essencial da viso gramsciana que uma crise econmica no equivale a uma crise hegemnica. Uma crise hegemnica pode decorrer de erros de avaliao de estratgias que enfraquecem a liderana ou a legitimidade poltica do grupo hegemnico. A crise hegemnica, no entanto, pode ser estimulada por meio da competio ideolgica. Parte desse processo de competio ideolgica o que Gramsci chama de guerra de posio. Em vez de um ataque frontal ao Estado, como em algumas revolues, ele achava que na Europa Ocidental seria preciso um trabalho meticuloso de conquista das mentes. Em analogia com o que ocorreu nos campos de batalha durante a Primeira Guerra Mundial, essa conquista seria feita pelos intelectuais orgnicos em pequenos ataques locais, ao mesmo tempo em que buscariam a proteo das regras sociais existentes naquele momento, como na guerra de trincheiras. O papel do intelectual orgnico agora propagar uma ideologia concorrente quela da frao de classe dominante. A revoluo passiva uma estratgia do grupo dominante para continuar hegemnico em momentos de crise. Um exemplo interessante, contemporneo, diz respeito a mudanas institucionais como a liberao gradual de empresas privadas, feitas pelo Partido Comunista Chins para permanecer no comando da sociedade chinesa. Quando a revoluo passiva, porm, deixa de funcionar, o grupo dominante pode tentar o uso da fora para permanecer no poder. Na disputa pela hegemonia, esse seria o momento para a guerra de movimento, na forma como ocorreram vrias revolues, com o ataque aberto das foras revolucionrias. Nesse sentido, Gramsci era consistente com a viso marxista tradicional. Do ponto de vista da explicao do processo poltico, fica claro que a anlise gramsciana implica uma superestrutura ideolgica

A viso marxista de Estado tem muitas variantes e uma ampla literatura que cobre desde a interpretao do que Marx realmente quis dizer em seus escritos esparsos sobre o tema, passando pela viso ortodoxa dos soviticos, e indo at desenvolvimentos posteriores de seus seguidores. Para ampliar seu conhecimento sobre essa teoria, verifique as

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indicaes recomendadas na seo Complementando.

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dominante que pode ser deslocada por outra. No fundo, a viso gramsciana inclui um processo competitivo entre fraes de classe na busca da hegemonia sobre a sociedade civil. H uma alternncia de poder entre esses grupos em um horizonte temporal de vrias dcadas. Os intelectuais orgnicos so instrumentos essenciais nesse processo.

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Schumpeter, Downs e a Concorrncia Poltica


Uma viso alternativa do processo poltico a da concorrncia entre partidos polticos. Schumpeter (1982), num livro sobre capitalismo, socialismo e democracia, publicado em 1942, em plena guerra contra o nazismo, incluiu dois captulos sobre teorias da democracia. Nos captulos 21 e 22 dessa obra, respectivamente, Schumpeter critica a Teoria Contratualista e desenvolve as linhas gerais da Teoria da Concorrncia entre Partidos Polticos com uma ideia que j estava no ar h vrias dcadas. Downs (1999), com base na teoria de Schumpeter, escreveu uma tese doutoral sobre o tema e a publicou em 1957 com o ttulo Uma Teoria Econmica da Democracia. Esse trabalho se tornou referncia bsica sobre o assunto. Schumpeter e Downs veem o processo poltico pelas lentes da teoria econmica, inspirados no processo concorrencial dos mercados de bens e de servios.

Saiba mais

Joseph Alois Schumpeter (18831950)

Economista de origem austraca, ficou famoso a partir de 1912 com a publicao de sua tese doutoral sobre desenvolvimento econmico. Exerceu os cargos de ministro das finanas em seu pas e, posteriormente, o de professor da Universidade Harvard nos EUA. Fonte: <http://biografias. netsaber.com.br/ver_biografia_c_1014.html>. Acesso em: 15 out. 2010. Anthony Downs Economista e estudioso das reas de polticas pblicas e Administrao Pblica. A premissa de Downs que polticos e eleitores agem racionalmente. As motivaes dos polticos so desejos pessoais, como renda, prestgio e poder derivados dos cargos que ocupam. Como esses atributos no podem ser obtidos sem que eles sejam eleitos, as aes dos polticos tm por objetivo a maximizao do apoio poltico e suas polticas so orientadas meramente para esse fim. Fonte: <http://www.anthonydowns.com/bio>. Acesso em: 15 out. 2010.

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Segundo a Teoria Econmica da Democracia, a sociedade composta de indivduos, que podem ser classificados em trs tipos bsicos:

ff Os cidados: financiam os servios fornecidos pelo setor


pblico e tm preferncias definidas em relao estrutura dos gastos pblicos.

ff Os polticos: agindo em nome dos cidados, tomam as


decises sobre os servios pblicos.

ff Os burocratas: so os que executam as decises dos


polticos.

Voc conhecia essa classificao de indivduos? A seguir, veremos cada um deles detalhadamente.

Cidados
Os cidados tm vrias formas de manifestarem suas Saiba mais Jonh Fitzgerald Kennedy (19171963) preferncias. Uma dessas formas Foi presidente americano e representava o apoio incondicional ao governo. uma era de esperana, paz e prosperidade. Assim, o sonho dos polticos A seduo que exerceu sobre os americanos conseguir que os cidados deem devia-se sua capacidade de estimular seus apoio incondicional ao governo, ouvintes a aumentarem a confiana no pas algumas vezes cegamente, como e a terem esperana no futuro. Como democrata, levava uma buscam os governos autoritrios mensagem de respeito aos direitos civis e sociais. Fonte: <http:// e lderes carismticos eventuais educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u39.jhtm>. Acesso em: em democracias e, outras vezes, 15 out. 2010. conscientemente. Essa lealdade do cidado ao governo pode ter muitos graus. Com um pouco de boa vontade, possvel tambm ver alguma semelhana com os conceitos gramscianos de ideologia e de hegemonia. Veja a famosa frase do presidente americano John Kennedy: No pergunte o que

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seu pas pode fazer por voc. Pergunte o que voc pode fazer por seu pas. Uma verso empresarial : Vista a camisa da empresa. Voc pode pensar em diferentes interpretaes para essas frases, mas uma delas a do apoio incondicional, certamente.

Voc sabe como o cidado atua no contexto poltico do nosso Pas?

Em uma democracia, os cidados so expostos s plataformas polticas dos partidos durante as campanhas eleitorais. As plataformas e o perfil ideolgico dos partidos polticos facilitam a escolha dos eleitores e reduzem os custos de busca de informao sobre as vrias decises que precisam ser tomadas pelo setor pblico. Por exemplo, em vez de cada eleitor buscar informaes sobre para quem o governo deve transferir renda nos programas sociais ou onde construir estradas em regies distantes da sua, ele apenas presta ateno nas proposies includas nas plataformas, conforme expressas pelos candidatos aos cargos pblicos, e nas realizaes efetivas dos partidos quando esto no poder. Mesmo nesses casos, os custos de informao so altos e o eleitor tende a esquecer o que ocorreu durante os mandatos, lembrando apenas dos fatos recentes. A manifestao dessas preferncias pode ocorrer de diferentes formas. A mais frequente delas pelo voto, mas possvel ter uma participao mais direta via manifestaes pblicas ou engajamento em um partido, dedicando parte do tempo livre para isso. Ou seja, a pessoa participa com o prprio trabalho. Outra participao mais direta a doao de recursos, financeiros ou materiais, a candidatos e a partidos. O lobby*, que pode ser direto, com trabalho prprio ou via contratao de pessoas especializadas nessa atividade, um tipo de participao em busca de interesses especficos, tanto pessoais quanto institucionais, em favor de empresas privadas, de corporaes profissionais ou de grupos religiosos. Em todos esses casos, os cidados aceitam a sociedade como ela , com suas instituies. Quando as pessoas no aceitam as regras de funcionamento da sociedade, elas
*Lobby aes que visam atividades influenciar e deci-

ses das autoridades pblicas dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio, mediante argumentos, persuaso ou coao, de modo que as decises favoream os interesses de determinado grupo econmico ou organizao. Lacombe (2004). Fonte:

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tm duas opes: a revolta ou a emigrao. A emigrao desse tipo mais adequadamente descrita como exlio voluntrio.

Polticos
Os polticos so vistos, na Teoria da Concorrncia entre Partidos, como profissionais que oferecem servios de deciso sobre servios pblicos, tendo como motivao a maximizao de sua prpria renda real. Mas a renda real vista de uma forma diferente da usual, que considera o poder de compra dos rendimentos que a pessoa recebe. Esse termo usado para os polticos talvez por falta de um termo mais adequado. Um componente dessa renda real a remunerao que os cargos polticos podem proporcionar. Muitas vezes, um nvel educacional formal relativamente baixo pode ser compensado pela habilidade de atrair votos, gerando para o profissional uma renda monetria muito acima da que conseguiria em empregos regulares. O mesmo argumento pode ser feito em relao s habilidades para a atividade empresarial, que podem ser exercidas independentemente da educao formal, embora a combinao da educao com a habilidade empresarial seja bastante til. Para polticos que desenvolvem atividades econmicas paralelas, pessoalmente ou com ajuda de familiares e amigos prximos, muitas vezes, o exerccio da poltica d acesso antecipado a informaes sobre a mquina pblica e sobre novas leis ainda em fase de negociao fora do legislativo. Isso se reverte em vantagens comerciais para o grupo, nem sempre consideradas moralmente inaceitveis ou proibidas por lei. Alm desse rendimento monetrio, h outros componentes nessa renda real, aos quais os economistas costumam associar equivalentes monetrios mais como uma simplificao da anlise. O exerccio de cargos polticos gera satisfao pessoal pelo fato de a pessoa estar em posio de comando, algo que qualquer pessoa em cargos administrativos tambm pode sentir. Entretanto, esses cargos

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tm seu lado negativo, pois envolvem a soluo de muitos conflitos entre pessoas e a obrigao de emitir ordens que envolvem, muitas vezes, consequncias desagradveis. Mas as disputas pelos cargos mostram que o resultado lquido deve ser positivo na maioria dos casos, mesmo que essas disputas no ocorram apenas pela satisfao envolvida. H ainda o aspecto psicolgico de os polticos serem, em muitos cargos, o centro das atenes e at de respeito e de considerao. Na vida privada, muitas festas e ritos de passagem, como a primeira comunho dos catlicos e os casamentos, so formas de as pessoas serem o centro das atenes por algumas horas. No caso de muitos polticos, os ganhos psicolgicos pessoais do exerccio do poder chegam a ser imensos. Alm disso, tal ateno acompanhada de benefcios materiais que somente pessoas muito ricas podem ter.

Mas qual interesse predomina na escolha de um poltico ao se candidatar?

Um poltico, contudo, no pode se lanar como candidato com uma plataforma na qual declare uma motivao de maximizar sua renda real. H uma cultura entranhada nas religies e nos valores herdados de pocas em que os polticos no eram remunerados e nem escolhidos popularmente. Predomina a ideia de que a representao pblica feita pela busca desinteressada do bem comum. a ideia do poltico idealista, que salva a sociedade dos males de causas diversas e da incompetncia dos polticos que esto no poder. Note que isso diferente de existirem polticos que buscam o interesse prprio. Em contrapartida, trazem caractersticas de polticos que se guiam por princpios ticos rgidos e pela ideologia partidria. Por conta disso, os polticos procuram disfarar ao mximo os prprios objetivos ou os dos grupos de interesse que os apoiam no custeio de campanhas eleitorais. Mesmo em regimes polticos no democrticos, h a necessidade de os ditadores passarem a imagem do desinteresse pessoal. Essa necessidade de buscar o bem comum faz com que os interesses especficos, pessoais ou de grupos, sejam disfaradamente

v v

So exemplos desses ritos o batismo e a primeira

comunho dos catlicos, e o bar mitzvah dos judeus.

Quando perguntado pela revista poca se sentia saudade do poder, o

professor e ex-presidente

Fernando Henrique Cardoso disse que, alm das pessoas mais prximas, sentia falta da piscina do Palcio Alvorada e do helicptero presidencial.

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apresentados como benefcios sociedade. Nesse aspecto, essa teoria coincide com a teoria gramsciana. Os polticos tendem a ser generalistas por conta do grande nmero de questes discutidas nos rgos legislativos. E exatamente o fato de terem de entender de tudo que lhes d a imagem de que no entendem de nada, em comparao aos especialistas que povoam a sociedade, principalmente aqueles com educao formal em reas especficas. Esse generalismo permite, muitas vezes, que um mdico, com experincia no exerccio de vrios cargos de representao poltica, torne-se um competente Ministro da Fazenda, cargo que muitas pessoas talvez esperassem que apenas economistas estivessem aptos a exerc-lo. Por outro lado, o fato de os polticos estarem sempre informados e entenderem de muitas questes ou estarem bem assessorados por especialistas em temas mais complexos diminui os custos de busca de informao para os eleitores; ou seja, em vez de gastar muito tempo para se informar sobre todos os temas que so de interesse coletivo, o cidado apenas escolhe seus representantes devido s suas posies sobre as questes que ele prprio, eleitor, considera importantes. Os detalhes na hora das decises ficam por conta desses representantes.

Partidos
Os polticos se agrupam em partidos, que equivalem a empresas privadas, do ponto de vista de venda de servios, embora as regras de pertencimento possam ser menos rgidas nos partidos polticos. Uma plataforma poltica de um partido reflete sua ideologia e resulta em pacotes de polticas governamentais. Por outro lado, a ideologia partidria equivale imagem de confiabilidade e de qualidade associada s marcas das empresas privadas. Alm disso, a composio complexa das plataformas equivale venda casada, em que a empresa condiciona a venda de um produto compra de outro. Um exemplo seria o eleitor que deseja os servios de um

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novo posto de sade no seu bairro. Ao votar em um candidato que promete esse posto, ele pode ter de ajudar no pagamento de um viaduto em outra parte da cidade. Esse exemplo ilustra o outro lado da moeda: junto com as promessas de benefcios via gastos pblicos h a conta de impostos. Os eleitores tm conscincia disso, embora saibam que o efeito individual pequeno, pelo menos quando se trata de acrscimos de impostos em cima de uma conta j grande. Uma vez no poder, o partido e os respectivos polticos tm o monoplio da representao durante o mandato. Isso significa que podem agir de forma independente dos interesses do eleitor. Esse monoplio somente ser contestado ao final do mandato, que pode ter durao fixa, em democracias como a brasileira, ou varivel, como no parlamentarismo. O equivalente ao trmino de um mandato em regimes autoritrios a derrubada do grupo que est no poder por um grupo rival. Nesses regimes, dependendo da aceitao popular, esse exerccio de poder pode ter longa durao at que seja contestado. Em casos de duoplio* ou oligoplio*, a concorrncia desses grupos pode envolver conflitos, pois entre empresas ocorrem guerras de preos. Entre os grupos rivais que buscam o poder autoritrio, monopolista, muitas vezes h conflitos armados. As vantagens do poder, monetrias ou no, so distribudas em geral via coordenao dos partidos, por isso a usual distribuio dos cargos de confiana com base em alianas polticas. Contudo, em um ambiente em que ocorre forte concorrncia, essas vantagens tendem a diminuir, pois o exagero em seu uso pode ser tomado pelos partidos de oposio como elementos de suas plataformas, na forma de crticas aos partidos da situao. Ao mesmo tempo, exatamente esse processo competitivo que permite melhor ajuste das aes poltico-partidrias s preferncias dos eleitores. Quanto melhor for esse ajuste, mais prximo do atendimento do bem comum estar o processo poltico, agora definido de baixo para cima. Essa ideia de reduo dos lucros muito altos devido competio entre empresas ponto central nas explicaes de como funcionam mercados com alto grau de competio. E, assim como as empresas no gostam de competio, os partidos polticos tambm

*Duoplio situao de mercado caracterizada pela existncia de apenas dois vendedores de determinada mercadoria ou servio. Fonte: Sandroni (1999). *Oligoplio tipo de estrutura de mercado, nas economias capitalistas, cujas poucas empresas vendedoras detm o controle da maior parcela do mercado. Fonte: Sandroni (1999).

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Teoria das Finanas Pblicas

criticam o grande nmero de partidos, por isso a defesa frequente de leis que restringem esse nmero.

No Brasil houve o estmulo ao surgimento de muitos partidos por conta de regras para o uso de tempo obrigatrio na televiso e do acesso a fundos pblicos para esses partidos. Por um lado, isso saudvel, pois aumenta a competio poltica, mas, por outro, torna ineficiente o debate na televiso e at no funcionamento do Poder Legislativo.

Burocratas

Voc pode comparar a presente discusso

sobre burocracia com

a conceituao vista na Unidade 5 da disciplina I, nas Unidades 3 e 5 da disciplina Teorias da Administrao II e na Unidade 2 da disciplina

Teorias da Administrao

Os burocratas, normalmente chamados de funcionrios pblicos, tocam a mquina governamental. A burocracia uma estrutura com funes, em geral hierarquizadas, e com rotinas pr-determinadas de servios em que as pessoas so substituveis. Como inveno, precedeu a tcnica de peas intercambiveis da indstria, tendo aparecido j na Antiguidade. , tambm, a forma como as empresas so organizadas, sendo os burocratas privados chamados de empregados ou de funcionrios. Tcnicas administrativas de motivao portam designaes alternativas para os burocratas do setor privado, como a de colaborador, tendo sado de moda a de recursos humanos. Talvez por crticas a casos de ineficincia administrativa no setor pblico e pelo poder discricionrio que os burocratas possuem sobre os cidados em Estados autoritrios, h uma imagem negativa associada ao termo burocrata, surgida ao longo do sculo XX. Ns mantemos o termo nesta disciplina por ele ter um sentido neutro na teoria econmica que agora discutimos. Por exemplo, nesse contexto, os professores universitrios so tambm burocratas. Podemos sentir orgulho de saber que as estruturas burocrticas foram invenes que viabilizaram o crescente grau de complexidade das

Teorias da Administrao Pblica.

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Unidade 1 Estado e Economia

sociedades e das civilizaes desde a Antiguidade. Em nossa poca, ocorre apenas o aperfeioamento dessas estruturas organizacionais. O prprio curso que voc faz neste momento parte do treinamento de pessoas que podero substituir outras. No que diz respeito aos objetivos pessoais, o burocrata maximiza sua renda real, que composta de remunerao em termos monetrios, de condies de trabalho e, eventualmente, de exerccio do poder, quando em cargos de direo. Certos cargos pblicos do um bom conhecimento da mquina governamental, e isso possibilita o exerccio de funes em empresas privadas. Essa possibilidade de alcanar salrios maiores posteriormente tambm parte da renda real ao longo da carreira desses funcionrios, algumas vezes com salrios abaixo do mercado para funes equivalentes em empresas privadas. Para evitar vantagens, consideradas indevidas, a essas empresas, a passagem de certos funcionrios pblicos ao setor privado frequentemente cercada de restries. Um exemplo de funcionrios pblicos que sofrem essa restrio so os funcionrios do alto escalo do Banco Central, que tm por obrigao aguardar um perodo de quatro meses, no qual mantida a remunerao do cargo que era exercido, antes da assuno de cargos no setor financeiro privado. Esse perodo de espera chamado de quarentena, que um termo adaptado da rea mdica.

O poder de burocratas em cargos de direo depende, em essncia, do tamanho do rgo burocrtico que dirigem, definido pelo tamanho de suas dotaes oramentrias anuais, dos ativos imobilizados de que dispe e do nmero de funcionrios que controla. Esses cargos so normalmente preenchidos por critrios polticos, exatamente por causa das consequncias polticas que tm. Mas o nmero desses cargos varia de pas a pas e, aparentemente, depende do grau de maturidade dos regimes democrticos. A prpria concorrncia poltica e a frequente alternncia de partidos no poder motivam a diminuio do nmero desses cargos no longo prazo, como forma de diminuir as vantagens eleitorais do partido de situao. Um tipo especial de burocrata o tecnoburocrata. Este um funcionrio especializado que em geral dirige importantes rgos pblicos. No Brasil, os tecnoburocratas ganham identidade com os

Veja a breve matria sobre o Servidor Pblico, acessando <tinyurl.com/cmkct8>. Acesso em: 27 jan. 2011.

tema quarentena, no stio do

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Teoria das Finanas Pblicas

Saiba mais

Eugnio Gudin (18861996)

Engenheiro, economista e professor da UFRJ, foi tambm Ministro da Fazenda (1954). Influenciou fortemente as reformas institucionais que levaram criao do Banco Central do Brasil. Fonte: Sandroni (1999). Roberto de Oliveira Campos (19172001) Diplomata, economista, escritor e professor, foi presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) (1958 1959) e Ministro de Planejamento (19641967). Fonte: <tinyurl. com/69g6z9k>. Acesso em: 28 fev. 2011. Celso Furtado (19202004) Advogado e economista, foi diretor do BNDE (1953). Idealizador e primeiro dirigente da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), foi Ministro de Planejamento (1961 1964). Fonte: Sandroni (1999).

economistas e com os engenheiros que tiveram grande importncia entre os anos 1950 e 1970. Essa variante do burocrata ajudou a criar o sistema financeiro brasileiro e as grandes empresas estatais, alm de todo o sistema de planejamento governamental. Entre os exemplos mais importantes esto Eugnio Gudin, Roberto de Oliveira Campos e Celso Furtado.

Poderes e Nveis de Governo

A questo fundamental que essa viso do processo poltico, baseada na concorrncia entre partidos polticos, procura responder : como os interesses dos cidados so em ltima anlise atendidos?

Nas democracias, os polticos precisam concorrer entre si para conseguir que os cidados digam sim as suas plataformas e ideologias. A ligao entre os polticos e os burocratas tende a ocorrer de forma hierrquica dentro de cada poder.

A diviso em poderes Legislativo, Executivo e Judicirio uma forma de dividir trabalho na burocracia governamental e, ao mesmo tempo, de diminuir o poder poltico. A diviso em nveis de governo tambm pode ser vista como uma desconcentrao de poder e de busca de maior competio entre os polticos. Os grupos de

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interesse tambm concorrem entre si, tanto em democracias quanto em regimes autoritrios. Nos regimes autoritrios, a concorrncia pode passar por longos perodos de estabilidade enquanto o monoplio mantido, mas a contestao do poder por novos concorrentes pode gerar instabilidade at que o novo grupo consiga se legitimar politicamente. Mas isso, como nos mercados, tambm competio. Assim, a resposta de como os interesses dos cidados so atendidos, embora com desvios eventuais, pela competio poltica, de forma parecida com o que ocorre entre as empresas privadas.

Complementando...
Amplie seu conhecimento por meio das indicaes a seguir:

Estado e Teoria Poltica de Martin Carnoy. Esse um texto didtico


que aborda as vrias correntes marxistas.

Gramsci de Ivete Simionatto. Essa obra traz um aprofundamento


acerca das ideias polticas gramscianas.

Fundamentos da Economia de Jos L. de Carvalho et al. Essa obra,


em seu volume 1, captulo 6, apresenta uma exposio didtica da viso schumpeteriana da concorrncia entre partidos, com nfase nos tipos de agentes econmicos cidados, polticos e tecnoburocratas.

O Fiscal do Fiscal e o Combate Corrupo de Joo Rogrio Sanson.


Esse estudo aborda o papel da competio poltica no combate corrupo. Disponvel em: <http://www.portalcse.ufsc.br/gecon/ boletim/Boletim%2053.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2010.

Estudo:

Suspeito de Corrupo tem Taxa de Reeleio Baixa da Agncia Cmara. Essa publicao apresenta evidncias de como a corrupo prejudica a reeleio. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/inter net/homeagencia/materias. html?pk=116832&pesq=L%FAcio%20Renn%F3>. Acesso em: 12 nov. 2010.

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Teoria das Finanas Pblicas

Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou duas teorias de Estado. A teoria gramsciana enfatiza a hegemonia de fraes de classes sociais, mantida por uma viso de mundo, a ideologia, que propagada por seus intelectuais orgnicos. Essa liderana est sujeita a contestaes por parte de outras fraes de classes que apresentam ideologias alternativas. No longo prazo, com a eventual crise da classe hegemnica, que pode resistir temporariamente at pela fora, d-se a alternncia de poder. Por sua vez, a Teoria da Concorrncia entre Partidos explica o funcionamento do Estado a partir de comportamentos individuais. Em um ambiente de alta concorrncia entre os polticos, organizados em partidos polticos, a burocracia estatal, sob direo dos polticos, deve atender s preferncias dos eleitores. Ao mesmo tempo, essa concorrncia reduz as vantagens do poder ao mnimo necessrio para reter os polticos interessados na atividade. H, porm, fatores que restringem a velocidade de ajuste a mudanas nessas preferncias, como a autonomia que os polticos tm de desconsiderarem os interesses de seus eleitores no curto prazo, como os eleitores que tm memria curta em relao aos atos dos polticos e como o fato de grupos de polticos evitarem a concorrncia, o que conseguido em alto grau por governos autoritrios. Em comum, as duas teorias tm as ideias da possvel alternncia no poder e de como o atendimento das necessidades pblicas mais efetivo com essa alternncia.

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Unidade 1 Estado e Economia

Atividades de aprendizagem
Agora chegou a hora de voc recordar o contedo que estudou nesta Unidade. Para tal, preparamos para voc algumas atividades, faa-as e no hesite em voltar ao contedo para respond-las. Voc deve redigir seu prprio texto, evite simplesmente copiar e colar. Em caso de dvida, procure o seu tutor.

1. Qual o papel da ideologia na hegemonia de um grupo sobre a sociedade civil? 2. Caracterize o conceito de hegemonia, relacionando-o crise hegemnica e revoluo passiva. 3. Novas ideologias so usadas como instrumento de contestao ao grupo hegemnico. Como os conceitos de intelectual orgnico e de guerra de posio se encaixam nesse processo? 4. Considere as sentenas, a seguir, e indique-as como falsas ou verdadeiras. Justifique sua escolha. Na teoria poltica inspirada na concorrncia entre empresas: a) os cidados escolhem combinaes de bens e de servios pblicos por meio de plataformas de partidos polticos; b) os burocratas so generalistas que tomam as decises sobre as mltiplas questes que aparecem nas plataformas polticas; e c) plataformas polticas so um meio de reduzir custos de informao na hora de escolher entre diferentes combinaes de bens e de servios pblicos.

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Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado

Unidade 2
Os Setores Pblico e Privado

Objetivos especficos de aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffDistinguir

entre diferentes tipos de bens, classificados de acordo com a forma como so consumidos; porque muito caro cobrar por alguns tipos de benefcios ou conseguir indenizao por sacrifcios sofridos; o tamanho do setor pblico pela renda total auferida via tributos; e entre duas conhecidas explicaes de porque o setor pblico vem tendo participao crescente na economia nas ltimas dcadas.

ffIdentificar ffAvaliar

ffDistinguir

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Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado

A Fronteira entre os Setores Pblico e Privado


Caro estudante, As decises sobre a alocao de recursos em algumas sociedades so centralizadas e decididas por um corpo de funcionrios pblicos. Historicamente, em sociedades muito antigas, ocorreu a gradual descentralizao das decises de produo e de distribuio de bens com a ajuda de mercados informais e depois institucionalizados. Mas como podemos explicar essa descentralizao? Por que nem toda produo de bens e de servios privatizvel? Como explicar os casos em que o setor pblico apenas regulamenta a produo privada? Pela caracterizao de diferentes tipos de bens e de servios, voc poder explicar a diviso de trabalho entre o setor pblico e o setor privado. Bons estudos!

Uma das sociedades antigas Imprio Inca Saiba mais em que tudo era setor pblico foi o Imprio Inca. Outros casos dessa A Sociedade Inca tinha uma economia totalmente centralizada, centralizao foram os experimentos a ponto de nem ter dinheiro como meio de troca, embora fosse socialistas do sculo XX. O caso sofisticada produtora de objetos de ouro e de prata. A produo mais marcante historicamente foi de bens era administrada coletivamente nas prprias vilas e o da sociedade russa, na forma do com trocas de bens tambm coordenadas coletivamente entre experimento socialista sovitico. elas. O governo central cuidava principalmente da coordenao Nessas sociedades, as decises poltico-religiosa, do controle militar do imprio, da tributao alocativas eram totalmente e da infraestrutura de transporte. Fonte: Elaborado pelo autor. centralizadas e decididas por um corpo de funcionrios pblicos, o que tornava a sociedade uma grande fazenda, como no Imprio Inca; ou uma grande fbrica,

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Teoria das Finanas Pblicas

Saiba mais

Experimento socialista sovitico

O antigo imprio russo evoluiu para a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas em 1922 e durou at 1991. Foi tambm um experimento social em que todas as decises produtivas, especialmente no setor industrial, eram feitas por rgos de planejamento central. Fonte: Elaborado pelo autor.

como no experimento socialista sovitico. Historicamente, portanto, a partir de sociedades muito antigas, ocorreu a gradual descentralizao das decises de produo e de distribuio de bens com a ajuda de mercados informais e, depois, com mercados institucionalizados.

Como podemos explicar essa descentralizao? Por que nem toda produo de bens e de servios privatizvel? Como explicar os casos em que o setor pblico apenas regulamenta a produo privada?

A seguir, explicaremos a diviso de trabalho entre o setor pblico e o setor privado pela caracterizao de diferentes tipos de bens e de servios.

Rivalidade e Excluso
Inicialmente, classificamos bens e servios com base em duas caractersticas: a rivalidade no consumo e a excluso de consumo. A caracterstica da rivalidade tem um sentido fsico, de ocupao de espao. Um bem ou servio consumido por uma pessoa rival no sentido de que apenas ela pode fazer isso, pois no momento em que o consumo ocorre no h possibilidade de outra pessoa faz-lo ao mesmo tempo. Exemplos de bens ou de servios com rivalidade: um delicioso prato de carne de sol, uma cerveja bem gelada, um copo de gua fresca, um bom atendimento mdico. Vrias pessoas tambm podem consumir juntas uma poro de camaro acompanhada de uma cerveja bem gelada, mas as quantidades ingeridas por cada

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Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado

pessoa so consumidas apenas por elas. Veja, em contraste, alguns exemplos de servios no rivais: a defesa nacional ou os sinais de TV aberta. No caso de no rivalidade, muitas pessoas se beneficiam simultaneamente do servio. Essa classificao de bens e de servios segundo a rivalidade no consumo apenas admite duas opes: rival e no rival. A caracterstica da excluso de consumo ocorre quando possvel impedir que algum possa consumir um determinado bem ou servio. A excluso tende a ocorrer em casos de escassez do bem ou do servio em questo. Bens livres, para os quais a disponibilidade est acima da demanda, tanto no presente como em um futuro no muito distante, podem ser consumidos vontade sem gerar excluso. Como exemplos, temos o ar que respiramos e a gua. Veremos adiante que a poluio muda essa situao.

Como voc considera ser possvel efetivar essa excluso? Quais os graus de excluso admissveis?

A excluso pode ser difcil e cara, criando diferentes graus de excluso possveis. Do ponto de vista dos custos, h muitas possibilidades de formas de excluso. Uma forma institucional de implementar a excluso de consumo, que envolve convenes ou normas sociais, a do reconhecimento de direitos de propriedade. A propriedade pode ser privada ou coletiva. A propriedade coletiva envolve a excluso de quem no pertence quele grupo social. Alis, isso est implcito na defesa de territrios por foras armadas. A propriedade privada envolve a excluso de consumo dentro da prpria sociedade. Assim, se voc possui um livro e as demais pessoas reconhecem sua propriedade sobre ele, voc pode impedir outras pessoas de o lerem. por isso que voc diz a seu amigo que poder lhe emprestar o livro quando voc no o estiver necessitando. Voc tambm pode emprestar algum tipo de alimento com a expectativa de que ter de volta algo equivalente mais tarde. Se a devoluo ocorrer, isso implica o reconhecimento de seu direito

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Teoria das Finanas Pblicas

de propriedade sobre o alimento emprestado. Contudo, quando se trata de amigos, mais realstico considerar isso como doao. Eles at reconhecem seu direito de propriedade, mas a clssica resposta do devo, no nego, mas pago quando puder pode tornar intil esse direito. Os diferentes graus de excluso dependem da tecnologia para isso e dos correspondentes custos. Por exemplo, excluir as pessoas de assistirem a um jogo de futebol envolve os altos custos de construo de um estdio. O conforto dado s pessoas, que nem sempre l essas coisas, vem acompanhado da excluso dos no pagantes. So exemplos de excluso a baixo custo: comidas de restaurantes, alimentos vendidos em feiras, remdios ou servios mdicos. Exemplos de excluso cara: peixes num grande lago, em rios ou no mar; ou espaos para veculos rodarem numa estrada. Os sinais da TV aberta so um exemplo em que se desiste da excluso, embora TV a cabo ou por satlite sejam exemplos de excluso possvel para um servio no rival, apesar dos altos custos.Se algum contratar os servios de uma empresa privada para obras de saneamento na rea de sua residncia, ter muitas dificuldades em excluir os vizinhos desse benefcio. Logo, a classificao dos bens pela possibilidade da excluso de consumo envolve um nmero muito grande de tipos de bens possveis.

Combinando as duas formas de classificao de bens e de servios, ou seja, segundo a rivalidade ou a excluso, podemos definir vrios tipos de bens. Em um extremo da dupla classificao, se o bem no rival no consumo e se a excluso muito cara, ele chamado de bem pblico.

Note que nessa definio no dizemos que o bem tem de ser produzido pelo setor pblico para que seja caracterizado como bem pblico. Por exemplo, em regies de fronteira, onde os servios de segurana pblica ainda no chegaram ou so ineficazes, as pessoas podem formar uma brigada de voluntrios ou at de vigias particulares

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para se protegerem de ladres de gado. Assim, todos os agricultores e os criadores de gado da rea so protegidos simultaneamente. Isso tambm ocorre quando as pessoas pagam por servios de vigilncia em uma determinada rua. Em algumas regies do Brasil, as pessoas fazem trabalho comunitrio para a limpeza de riachos e de valetas de escoamento de gua e de esgoto, com benefcio simultneo para toda a localidade. A principal consequncia para os que no colaboram , s vezes, o isolamento e o tratamento com o olhar de desprezo dado aos indivduos que tiram proveito excessivo de seus pares. No outro extremo, se o bem envolve rivalidade e a excluso de baixo custo, ele um bem privado. Esse o caso da carne de sol e da cerveja. A linguagem miditica tende a definir bens privados como aqueles com proviso de mercado e bens pblicos como aqueles de proviso pblica. Em geral, isso reflete um estudo apressado desses conceitos, mas possvel que a influncia da mdia, no uso do termo, seja maior do que a da academia no longo prazo. Um caso intermedirio ocorre quando o bem rival, mas a excluso cara. Esse o caso dos bens de uso comum. Um exemplo bastante relevante para nossa poca a camada de oznio e a atmosfera como um todo. A emisso de gases que destroem uma parte da camada de oznio, na realidade consome aquela parte da camada. Como difcil definir quem o dono da camada, quem chegar primeiro a consome. Isso ilustrado mais diretamente por reas de pesca. Como difcil definir a propriedade da maioria das reas de pesca, especialmente nos mares internacionais, os donos dos grandes peixes ameaados de extino so os que primeiro os capturam. Contudo, se esses pescadores colocarem esses peixes de volta no mar, outros podem pesc-los e o sacrifcio de no consumi-los ter sido em vo. O sacrifcio individual, mas o benefcio de deixar os peixes atingirem idade apropriada para no os ameaar de extino dividida com todos os pescadores. Logo, o sacrifcio de deixar para pescar mais tarde muito maior do que o beneficio de deixar para depois. Porm, h situaes em que a excluso vivel, seja por acerto comunitrio ou internacional, como os acordos para a preservao

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Teoria das Finanas Pblicas

Voc ver mais sobre a de utilidade pblica na disciplina Gesto da Regulao.

regulao de empresas

de espcies de baleias, os quais podem ocorrer por regulao estatal, dentro de pases ou de mares cercados por poucos pases. No caso da pesca, possvel haver a excluso quando se definem direitos de propriedade sobre pequenas lagoas, como o sistema pesque e pague, mas, nessas situaes, a pesca deixa de funcionar em regime de recursos de uso comum para se tornar um bem privado. Podemos sistematizar essa classificao de bens com ajuda do Quadro 1. Para a combinao de rivalidade com baixos custos de excluso, conforme o Quadro 1, temos o caso dos bens privados puros. Outro caso extremo de bens pblicos puros, normalmente mencionados na literatura de finanas pblicas apenas como bens pblicos. A variabilidade dos custos de excluso gera casos mistos. Fica fcil tambm localizar os bens de uso comum:
Rivalidade Sim Custo de excluso Baixo Nveis intermedirios Alto
Privado puro Misto Uso comum Misto Pblico puro

No
Pblico privatizvel

Quadro 1: Tipos de bens, segundo o custo de excluso e a rivalidade Fonte: Adaptado de Jones (2000)

A partir da explicao da fronteira entre os setores pblico e privado, podemos concluir que os Estados poderiam liberar para a atividade privada aqueles bens em que a excluso barata, independente de o bem ser rival ou no no consumo. Por exemplo, a produo e at a proviso de remdios so em geral atividades do setor privado, dada a facilidade da excluso. J a proviso de servios de segurana pblica, cuja excluso difcil, normalmente fica nas mos do setor pblico, embora a produo possa ocorrer via setor privado. Isso tambm ocorre com a infraestrutura de transporte. Por exemplo, o Estado prov os servios de estradas e de portos, mas a produo privada, com pagamento pelo Estado, que na verdade apenas repassa tributos.

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Externalidades
O entendimento relativo s razes pelas quais a produo de bens e de servios claramente privados e a de bens rivais de excluso barata muitas vezes mantida publicamente necessita de mais um conceito: o de externalidades. No caso de bens privados puros, o preo pago pelos compradores reflete os benefcios proporcionados a eles por esses bens, enquanto o mesmo preo, do ponto de vista dos vendedores, reflete os custos de produo. Mas h casos em que benefcios ou custos esto envolvidos sem que as instituies permitam a cobrana de tais benefcios ou o ressarcimento de custos. No h, portanto, um mercado para tais benefcios ou custos. uma falha institucional que impede o acerto entre as partes do negcio sobre o que a mercadoria ou de como cobrar adequadamente por ela. Do ponto de vista institucional, o mais comum dizer que ocorre uma falha do mercado. Se h custos desconsiderados ou externos a uma transao de mercado, dizemos que ocorrem externalidades negativas. Nesse caso, a produo seria superior obtida se todos os custos fossem considerados. Um exemplo importante o de agroindstrias avcolas que poluem um rio. A poluio afeta o uso do rio como fonte de gua potvel ou de lazer para a populao rio abaixo. Os compradores de frango nos supermercados pagam um preo inferior ao que pagariam se os custos de evitar a poluio fossem considerados. A quantidade de equilbrio entre oferta e demanda nesse mercado maior do que a compatvel com os verdadeiros custos, chamados de custos sociais. Em princpio, drogas so bens privados. No entanto, seus efeitos psicolgicos redundam em comportamentos socialmente inadequados, que, muitas vezes, resultam em violncia contra terceiros, como no caso de acidentes de trnsito, ou em doenas altamente custosas para usurios e para pessoas expostas indiretamente a seus efeitos, como o caso dos derivados do tabaco. Em uma sociedade com acesso universal sade, isso resulta tambm em sobrecarga nas despesas pblicas. A soluo para essas externalidades negativas tem sido a proibio pura e simples de seu consumo ou a sua restrio,

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Teoria das Finanas Pblicas

Releia o trecho sobre o

conceito de elasticidade Introduo Economia.

na Unidade 3 da disciplina

ignorando as preferncias dos usurios. Uma soluo frequente, que respeita as preferncias dos usurios, a tributao bastante alta das drogas lcitas de forma a compensar a sociedade por esses custos. Mas nos casos de viciados, cuja elasticidade-preo da demanda extremamente baixa, de modo a incorrer em pequena queda de quantidade demandada por conta de grandes variaes de preos, a tributao tem o efeito indesejado de piorar a situao de pessoas de baixa renda e, tambm, de aumentar as despesas pblicas de sade. Mas h casos em que ocorrem externalidades positivas, por conta de benefcios que so desconsiderados em uma dada transao. Por exemplo, uma empresa privada investe em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) de novos produtos, mas pode ter os resultados copiados por outras empresas que se beneficiaro sem ter contabilizado todos os custos. Isso vale tambm para a autoria de trabalhos intelectuais. Como as empresas que efetivamente gastam em P&D apenas contabilizam seus prprios benefcios, investiro menos em P&D do que se pudessem cobrar por todos os benefcios gerados para a sociedade. Outro exemplo o de um indivduo que tem hbitos de limpeza e de ordem ao redor da sua residncia, embelezando-a com jardins, mas evitando os criadouros de insetos transmissores de doenas. Ele gera, desse modo, benefcios para os vizinhos. Como ele tem custos para fazer isso, s levar em considerao os prprios benefcios, que tm talvez mais a ver com a prpria satisfao de viver num ambiente bem organizado do que com o combate a epidemias. O resultado um menor investimento nesse tipo de atividade do que seria o nvel timo para a sociedade. Mas se vrios vizinhos tiverem preferncias parecidas, poder ocorrer um efeito em rede, em que quanto mais pessoas fizerem o mesmo, maiores sero os benefcios para o grupo em termos puramente estticos. Nesse caso, haveria um efeito adicional de combate proliferao dos mosquitos. Esses benefcios ou sacrifcios extras podem envolver os diferentes tipos de bens, segundo a rivalidade e a excluso. Em geral, os casos de no rivalidade e de altos custos de excluso so mantidos nas mos do Estado. Contudo, se os custos de excluso forem relativamente baixos, a externalidade pode ser solucionada via

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Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado

contratos mercantis. Podemos pensar no exemplo de um produtor de mel de abelha beneficiando plantadores de frutas das redondezas. Normalmente, esse servio no remunerado e o produtor de mel leva em conta somente seus prprios benefcios. Dependendo do tamanho dessas atividades, pode ser vivel a algum se especializar no servio de polinizao, deslocando as colmeias de acordo com a remunerao recebida de produtos que se beneficiem de uma polinizao mais intensiva. H casos em que mesmo se tratando de bens privados, o governo mantm a sua produo pblica. Um exemplo importante disso foi a produo de ao brasileiro por uma empresa estatal, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN). Criada na Era Vargas para produzir e comercializar um bem privado puro, a CSN envolvia externalidades ligadas defesa nacional, segundo a avaliao poltico-militar durante um perodo de grandes guerras mundiais. Em decorrncia disso, o Governo Federal considerou essencial, poca, que o controle total da produo fosse pblico. Bens ou servios no rivais tm uma dimenso espacial, o que pode lhes dar caractersticas locais. Um primeiro exemplo em que podemos pensar a iluminao pblica, cujo alcance do servio limitado pela potncia das lmpadas. apenas naquele permetro que vrias pessoas podem se beneficiar do servio simultaneamente. Outro exemplo da proteo contra certas doenas via obras de saneamento. Dada a dificuldade de excluso de beneficirios, esses so servios encampados pelo setor pblico.

Podemos pensar que o mesmo vale para externalidades. Imagine como a poluio industrial de um rio pode afetar vrios pases ou, em menor grau, vrios municpios. Um problema contemporneo importante a poluio atmosfrica e a forte possibilidade de aquecimento global.

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Teoria das Finanas Pblicas

Nesses casos, as diferentes unidades polticas precisariam coordenar suas aes, como faria um grupo de indivduos em uma vila remota para resolver problemas de externalidades. Dentro de um pas, a prpria organizao do governo em diferentes nveis pode ser parcialmente explicada pelas demandas locais. A iluminao pblica, por exemplo, tem decises completamente locais. No entanto, a poluio de um rio que afeta vrios municpios ao mesmo tempo j seria uma questo regional ou estadual. Quando esses diferentes nveis de governo tm relativa autonomia, temos a interveno da estrutura federal de governo.

Portanto, a fronteira entre os setores pblico e privado explicvel, em boa medida, pela existncia de bens com possvel rivalidade, diferentes graus de exclusividade e de externalidade associados a bens que normalmente ficariam nas mos do setor privado. Quando ultrapassamos a fronteira do privado para o pblico, dizemos que h falhas nas instituies de mercado que levam a ou mantm a produo estatal.

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Unidade 2 Os Setores Pblico e Privado

Regulamentao de Utilidades Pblicas


Releia a Teoria da

H uma rea cinzenta na fronteira entre os setores pblico e privado que vai alm das consequncias das externalidades. Um exemplo disso a regulamentao de atividades sob concesso pblica. Alguns servios, mesmo quando produzidos pelo setor privado, esto sujeitos regulamentao especial, em comparao com as atividades usuais de produo de bens privados puros. Uma das razes para isso que a tecnologia de produo e a natureza do bem ou do servio implicam grande poder de mercado, ou monoplio natural para as empresas produtoras. Esse o caso da produo e da distribuio de energia eltrica, do transporte pblico, dos servios porturios, entre outros. O excesso de poder de mercado, quando no contestvel por concorrentes potenciais, leva a preos relativamente altos e a produes relativamente baixas se comparados aos que a organizao faria em um contexto competitivo. Isso motiva, muitas vezes, a regulamentao de preos desses setores.

v v v

Regulao apresentada Unidade 6 da disciplina

de forma mais ampla na Introduo Economia.

Releia a discusso sobre

monoplios apresentada Introduo Economia.

na Unidade 3 da disciplina

Mas como regulamentar essas atividades? Quais as alternativas para o controle de preos em servios sob concesso pblica?

A regulamentao de atividades sob concesso pblica pode ser feita de vrias maneiras. Uma delas pela garantia institucional da concorrncia entre as empresas privadas. Para isso, existem no Brasil vrios rgos de defesa da concorrncia, como o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e a Secretaria de Direito Econmico (SDE). Para alguns setores, foram criadas as agncias

Conhea alguns desses

rgos, consultando os Complementando.

sites sugeridos na seo

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Teoria das Finanas Pblicas

reguladoras setoriais, como a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL). Para proteo contra presses das prprias empresas reguladas e para garantir que motivaes polticas governamentais de curto prazo no interfiram na regulamentao dos servios, essas agncias em geral tm uma razovel autonomia de deciso, e seus diretores tm mandatos que no coincidem com os mandatos dos polticos.
*Custo marginal variao no custo total por unidade produzida de um bem a partir de determinado nvel de produo; o que significa que os custos fixos no autor. o influenciam. Fonte: Elaborado pelo

*Custo de oportunidade custos representados pelos recursos prprios, como capital e mo de obra, que deixam de ter remunerao no mercado ao serem utilizados na prpria empresa. Fonte: Elaborado pelo autor.

Outra maneira de regular as utilidades pblicas pelo controle dos preos do setor, ou melhor, pela definio dos reajustes. A ideia considerar as variaes de custos de produo, o que inclui os bens e os servios, entre os quais os de mo de obra, utilizados na produo do servio. O ideal seria definir preos que cobrissem os custos por unidade decorrentes de variaes de produo a partir do nvel de produo em que a empresa opera. Isso chamado de cobrana pelo custo marginal*. Mas a cobrana pelo custo marginal pode gerar prejuzos para a organizao. Essa forma de cobrana no garante a cobertura dos custos totais, pois preciso considerar tambm os custos fixos, que so os que a empresa tem independentemente de produzir algo, e os custos de oportunidade*. Em caso de estatizao, um custo de oportunidade para a sociedade. Para evitar o prejuzo no longo prazo, que inviabilizaria a organizao e a prpria produo privada do servio, uma forma alternativa de regulao de preos dividir o custo total pelo nmero de unidades produzidas e definir o preo por esse custo mdio. O problema com essa regulao que as empresa tm incentivos para relaxar na eficincia tcnica. A busca da eficincia tcnica depende de incentivo minimizao dos custos para cada nvel de produo. Na determinao do preo pelo custo mdio, tambm os nveis de custos acima do mnimo sero cobertos, pois a identificao desse mnimo, na ausncia de critrios de lucratividade, muito difcil. No longo prazo, o objetivo de reduzir preos no seria atendido, com o risco de o preo tornar-se superior ao de monoplio. O rgo regulador pode tentar um controle total da empresa com funcionrios que de alguma forma se importem com a lucratividade do capital aplicado na atividade. Nesse contexto, estaramos falando de um arranjo diferente, pois seria, efetivamente, a estatizao do setor.

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Podemos ainda regular pela definio de preos, tendo uma margem de lucro sobre o capital que seja socialmente aceitvel para o setor. Nesse caso, a busca ainda seria por preos prximos do custo mdio. Dependendo da estrutura de custos, o setor pblico pode ter de dar subsdios a essas empresas a partir do oramento pblico.

Como voc pode ver, h muitas alternativas para a regulao de preos em reas de utilidades pblicas se o Estado quiser estimular maior produo e melhores preos para a populao.

Alm dessas atividades, o Estado pode produzir diretamente bens e servios, o que veremos na Unidade 4 pelas despesas oramentrias. Outra atividade fundamental a redistribuio de renda, a ser discutida tambm na Unidade 4. Nossos prximos passos sero, inicialmente, definir uma medida do tamanho relativo do setor pblico e, depois, explicar sua crescente participao na economia ao longo das ltimas dcadas.

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Teoria das Finanas Pblicas

Evite usar a expresso carga tributria em sentido equivalente estrutura tributria (lista de tributos vigentes no pas), pois so conceitos diferentes. Para relembrar o conceito de PIB, releia o trecho sobre

Carga Tributria
A carga tributria, que dada pela relao entre a arrecadao tributria e o Produto Interno Bruto (PIB), propicia uma das formas de medirmos o tamanho da interveno do Estado na economia. Essa carga ignora a transferncia de renda do setor privado para o setor pblico decorrente da alta emisso monetria, que pode ser significante em anos de alta inflao, com o correspondente imposto inflacionrio* chegando a vrios pontos percentuais do PIB. No perodo de 1990 a 1994, por exemplo, o Governo Federal brasileiro arrecadou 3,3% do PIB dessa forma (GIAMBIAGI; ALM, 2001, p. 31). Atualmente, com a relativamente baixa taxa de inflao, o imposto inflacionrio representa uma fatia insignificante do total arrecadado e, por isso, omite-se essa fonte de receita no clculo da carga tributria. Alm disso, a estimativa varia de acordo com a instituio que a calcula, por conta de pequenas diferenas de definio do conceito. So itens, como multas, juros, contribuies de melhoria etc., que podem levar a diferenas em torno de dois pontos percentuais do PIB. A carga tributria brasileira tem variado bastante ao longo do tempo. Rezende (2001, p. 26) apresenta uma longa srie de dados sobre a carga tributria brasileira, de 1947 a 1994, com base em dados levantados pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esses dados anuais so comparveis entre si e esto ilustrados na Figura 1. A carga tributria era de apenas 15% em 1947. Subiu levemente para ao redor de 20% no perodo da construo de Braslia e, no perodo de saneamento das contas pblicas dos anos 1960, subiu para novo patamar, em torno de 25% do PIB. Com os vrios planos de estabilizao econmica

Macroeconomia da Unidade 3 da disciplina Introduo Economia.

*Imposto

inflacion-

rio incide sobre o dinheiro em circulao e calculado pelo

custo de oportunidade de as pessoas reterem esse dinheiro menos as despesas de produzi-lo. Fonte: Elaborado pelo autor.

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que visavam ao controle da alta inflao brasileira, um novo patamar foi atingido no incio dos anos 1990, aproximadamente 30% do PIB. Embora o grfico no apresente esse perodo, a partir do Plano Real, em meados dos anos 1990, a carga tributria girava em torno de 33%, com tendncia de alta. Segundo a Secretaria da Receita Federal, a carga tributria brasileira atingiu 34% do PIB em 2006 (BRASIL, 2007). Nesses mais de 50 anos, a carga tributria subiu sistematicamente, mais do que dobrando sua participao no PIB. Isso significa que a arrecadao tributria cresceu muito mais rpido do que o prprio PIB.

Figura 1: Brasil carga tributria 19471994 Fonte: Rezende (2001, p. 26)

No federalismo fiscal brasileiro, a carga tributria dividida em trs nveis de governo. Ainda com base no documento da Secretaria da Receita Federal (BRASIL, 2007), o Governo Federal teve a maior participao na arrecadao de tributos em 2006, com 69,4%, seguido pelos governos estaduais, com 26,3%, e pelos governos municipais, com 4,3%. No sistema federal brasileiro h forte redistribuio de recursos. Isso feito basicamente pelo Fundo de Participao dos Estados e pelo Fundo de Participao dos Municpios. Alm disso, alguns tributos, como o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), so compartilhados entre Estados e municpios, embora sejam arrecadados apenas pelos Estados.

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Teoria das Finanas Pblicas

Outra forma de medir o tamanho do setor pblico pelas despesas pblicas em relao ao PIB. A principal diferena em relao carga tributria a possibilidade de o resultado oramentrio no ser nulo. Por exemplo, o Governo pode gastar menos do que arrecada. Nesse caso, tem um supervit. A situao usual, inclusive no Brasil, a de se gastar mais do que se arrecada e, por isso, o governo apresenta dficit em suas contas, resultando em um coeficiente de despesa/PIB maior do que a carga tributria. Esses dficits pblicos so cobertos normalmente por meio de emprstimos, o que possibilita um nvel de despesa superior receita. No perodo da alta inflao brasileira dos anos 1990, o dficit chegou a 19% do PIB (REZENDE, 2001, p. 26). Portanto, a medida do tamanho do setor pblico calculada pela despesa d uma ideia melhor do quanto das despesas totais da economia comandado pelo Estado.

Por que, ento, a carga tributria, eventualmente corrigida pelo imposto inflacionrio, mais usada como medida do tamanho do setor pblico?

Porque as despesas incluem os pagamentos de juros da dvida pblica, por exemplo. Essas despesas, do ponto de vista da sociedade, no implicam transferncia de recursos produtivos para o setor pblico. Se a sociedade fosse vista como uma pessoa fsica, seria como transferir dinheiro de um bolso para outro. No entanto, veremos, na Unidade 5, que uma dvida pblica muito alta pode, dependendo da situao, reduzir o padro de vida das pessoas no futuro.

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A Crescente Participao do Setor Pblico


At aqui, vimos, com base na carga tributria, que o setor pblico brasileiro cresceu em relao ao setor privado nas ltimas dcadas. H duas explicaes usuais para isso. Uma delas parte das demandas que o desenvolvimento econmico impe ao setor pblico. A outra explicao considera que o processo poltico tem caractersticas intrnsecas que levam ao aumento da participao do setor pblico.

A Lei de Wagner
Wagner estudou as presses Saiba mais Adolph H. G. Wagner (18351917) crescentes sobre o Estado como forma de promoo do progresso social e, ao mesmo Economista alemo e professor em diversas universidades tempo, constatou as mudanas nas fontes alems e austracas. De sua obra, o livro Finanzwissenschaft de receita pblica, que haviam passado (Cincia das Finanas) o mais lembrado. Fonte: Adaptado de receitas de atividades produtivas de Sandroni (1999). para tributao. Com a industrializao crescente em muitos pases, temos maior grau de urbanizao e de crescimento populacional. Quando a renda mdia de um pas cresce, a demanda de servios pblicos cresce mais rpido ainda. Essa maior renda traz consigo a demanda de servios mais sofisticados e complexos devido ao progresso tecnolgico. Por exemplo, quando o pas rico o suficiente, ele pode fornecer melhores servios de sade a uma fatia maior da populao, em vez de apenas combater

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Teoria das Finanas Pblicas

*Lei de Wagner hiptese de que medida que o nvel de renda per capita se eleva em pases que se desenvolvem industrialmente e se urbanizam, cresce a importncia relativa do setor pblico. Fonte: Elaborado pelo autor.

epidemias e fornecer servios bsicos. Essa explicao, aprofundada posteriormente por outros estudiosos de finanas pblicas, , s vezes, denominada Lei de Wagner*. Com o maior nvel de atividade econmica, crescem tambm as demandas de funo regulatria, que afetam os custos de realizar cada transao econmica. Mas a regulamentao de atividades econmicas uma faca de dois gumes, pois tanto facilita as negociaes entre as pessoas e as organizaes, minimizando conflitos, quanto dificulta e aumenta custos quando detalhada demais. o processo legislativo, essncia do processo poltico, que pode atingir um nvel mais adequado dessa atividade regulatria para cada poca. As demandas de atividades de segurana tambm crescem com a populao e a industrializao. Do mesmo modo, crescem as demandas de diferentes tipos de infraestrutura de apoio atividade econmica. Por fim, talvez mais importantes sejam os gastos com educao, sade e redistribuio de renda. Essas atividades decorrem tambm de novos valores que a sociedade pode usufruir medida que enriquece, como a de que inaceitvel que pessoas vivam em extrema penria numa sociedade cuja maioria da populao tenha razovel padro de vida. Contudo, se o produto por pessoa, gerado no pas, for muito baixo, aquilo que o setor pblico poder comprar com alta carga tributria ser de qualidade mdia inferior ao que um pas mais rico pode comprar a partir de uma carga tributria menor. H uma interao entre os setores pblico e privado, especialmente via gastos de educao, sade e infraestrutura, que condiciona o prprio ritmo de crescimento do produto por pessoa. Por isso, no vlido o argumento de que o Brasil tem alta carga tributria, mas servios pblicos como os de educao e de sade de baixa qualidade quando comparado com pases mais ricos. O que devemos perguntar qual a ligao entre a carga tributria e o nvel do produto por pessoa, o que passa pela forma como o governo gasta sua arrecadao de impostos.

Esse assunto ser discutido na seo Avaliao do Unidade 4. investimento pblico da

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Situaes Polticas Excepcionais


A outra explicao para o crescente tamanho do setor pblico, desenvolvida nos anos 1960 por Alan Peacock e Jack Wiseman, que a crescente demanda por gastos pblicos tem restries polticas e econmicas. As pessoas querem os benefcios dos gastos pblicos, mas resistem ao correspondente aumento da carga tributria. Os polticos sabem disso, mas tambm gostariam de taxar mais para distribuir mais benefcios, pois tal distribuio essencial na obteno de votos. Em uma democracia competitiva, um comportamento que tendesse aos altos gastos pblicos seria eliminado no longo prazo se a estrutura desses gastos ficasse muito desalinhada com as preferncias dos eleitores. Mesmo na teoria gramsciana, a preocupao em manter a hegemonia do grupo dominante teria o efeito parecido de atender s demandas de servios pblicos da populao, apesar de uma estrutura enviesada em favor do grupo dominante. Em situaes excepcionais, a populao tolera aumentos da carga tributria. Na Europa, as situaes excepcionais que levaram a significativos aumentos da carga tributria foram as grandes guerras e a depresso econmica dos anos 1930. No Brasil, essas situaes ocorreram Saiba mais Juscelino Kubitschek (19021976) durante a implementao do plano desenvolvimentista do Governo Juscelino Mdico, militar e poltico brasileiro. Conhecido como JK, Kubitschek, no perodo de saneamento foi presidente do Brasil entre 1956 e 1961 e o responsvel das finanas pblicas do Governo Militar, pela construo da nova capital federal, Braslia. Fonte: para controlar a inflao em meados dos <www.memorialjk.com.br>. Acesso em: 15 out. 2010. anos 1960; e, depois, em novo combate inflao, desta vez pelos governos civis, a partir do final dos anos 1980. Essas situaes excepcionais viabilizaram o atendimento s presses de demanda j latentes por conta de uma industrializao dirigida pelo Estado e pela consequente acelerao da urbanizao a partir dos anos 1950.

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Teoria das Finanas Pblicas

Essas consideraes parecem indicar que, em situaes excepcionais, os pases atingiriam uma economia totalmente estatizada. Reflita sobre isso e leia com ateno o que segue:

Alguns pases, principalmente os pases nrdicos, sem a considerao dos pases socialistas de economia totalmente estatizada, atingiram participaes superiores a 50%, contudo, estabilizaram esse indicador. possvel que depois de certo nvel de renda mdia do pas, a carga tributria flutue em funo da percepo dos polticos de que o eleitorado deseja um descanso e, portanto, quer diminuir ou estabilizar a carga tributria. Depois desse perodo de descanso, o eleitorado pode se tornar aberto a maior carga em nova situao excepcional. Recentemente, em vrios pases latino-americanos, cresceu um movimento a favor de maior participao do Estado na economia, especialmente como produtor de bens e de servios, por influncia do movimento bolivariano da Venezuela. A Argentina, ainda sob influncia do peronismo, tambm voltou a aumentar o papel do Estado-produtor. Esse tipo de movimento tem ocorrido em pases que dependem de commodities altamente valorizadas no mercado internacional, como o caso do petrleo. Essa valorizao d vantagens de arrecadao tributria e, portanto, vantagens polticas estatizao das empresas ligadas a essas commodities. Os gastos pblicos complementam os investimentos privados e, em geral, aumentam sua produtividade. Entretanto, gastos pblicos excessivos podem induzir efeitos negativos sobre a produtividade mdia da economia.

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Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos sobre o que estudamos nesta Unidade, faa as leituras indicadas a seguir:

Tahuantinsuyo: o Estado Imperial Inca de Luiz C. T. Freitas. O captulo


4 dessa obra aborda a economia da sociedade Inca. Para conferi-lo, acesse o stio <www.luzcom.br/inca/livro/html/>. Acesso em: 31 jan. 2011.

Introduo Economia de N. Gregory Mankiw. Os captulos 10 a


12 dessa obra apresentam mais detalhadamente os bens pblicos, os bens de uso comum e as externalidades. O captulo 15 apresenta uma abordagem introdutria ao controle dos monoplios, pressupondo o estudo de custos de produo no captulo 13.

Finanas Pblicas de Fernando Rezende. O captulo 1 dessa obra


aborda a Lei de Wagner e a explicao de Peacock e Wiseman, e os captulos 2 e 18 apresentam o federalismo fiscal brasileiro.

Economia do Setor Pblico de Flvio Riani. O captulo 4 dessa obra


apresenta mais detalhes sobre a Lei de Wagner e a explicao de Peacock e Wiseman.

Portal do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT) nesse


stio, voc pode comparar metodologias e estimativas de carga maior, analisando os dados sobre a carga tributria do 1 semestre de 2008. Disponvel em: <www.ibpt.com.br>. Acesso em: 21 out. 2010.

Portal do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)


conhea mais sobre esse rgo de defesa da concorrncia. Disponvel em: <http://www.cade.gov.br/>. Acesso em: 19 nov. 2010.

Portal da Secretaria de Direito Econmico (SDE) conhea mais sobre


esse rgo de defesa da concorrncia. Disponvel em: <http://portal. mj.gov.br/sde/>. Acesso em: 19 nov. 2010.

Portal da Agncia Nacional do Petrleo (ANP) conhea mais sobre


essa agncia reguladora. Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/>. Acesso em: 19 nov. 2010.

Portal da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) conhea


mais sobre essa agncia reguladora. Disponvel em: <http://www. aneel.gov.br/>. Acesso em: 19 nov. 2010

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Teoria das Finanas Pblicas

Resumindo
Nesta Unidade, explicamos a diviso de tarefas entre o setor pblico e o setor privado. Comeamos pela distino entre bens que podem envolver rivalidade no consumo e diferentes custos de excluso. Com isso, distinguimos entre bens privados puros e bens pblicos puros, sendo os bens pblicos puros os que historicamente predominam no setor pblico. Esclarecemos que h tambm vrios casos intermedirios, como o de bens de uso comum, embora rivais, muitas vezes so administrados publicamente por conta de altos custos de excluso. Alm disso, h as situaes em que certos benefcios ou custos ocorrem conjuntamente. o caso das externalidades. Isso explica ocorrncias em que bens privados puros so produzidos pelo setor pblico por conta de envolverem conjuntamente, por exemplo, um bem pblico. Pelo lado institucional, o Estado tem o papel de regular muitas atividades econmicas, como o caso do monoplio natural, para compensar falhas decorrentes de poder de mercado. Por fim, explicamos o crescente tamanho do setor pblico, tanto pela demanda de servios pblicos, ligada industrializao e urbanizao, quanto pela descontinuidade do processo poltico, em que situaes fora do comum tornam aceitveis uma maior carga tributria.

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Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento dos assuntos abordados nesta Unidade, realizando as atividades propostas, a seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato com seu tutor.

1. Diferencie, com exemplos, os conceitos de bem pblico puro e de bem privado puro. 2. As rodovias so um tipo de infraestrutura de transporte. A construo e a manuteno de rodovias, s vezes, feita pelo Estado e, s vezes, pelo setor privado. Classifique os servios de rodovias com base nos conceitos de rivalidade, de exclusividade e de externalidade. A partir dessa classificao, tente explicar a variedade de arranjos institucionais para a proviso desse servio. 3. Contraste as explicaes de Wagner e de Peacock e Wiseman sobre a crescente participao do setor pblico na economia. 4. Visite o stio da Secretaria da Receita Federal, disponvel em: <http:// www.receita.fazenda.gov.br/historico/EstTributarios/Estatisticas/ default.htm>. Acesso em: 14 dez. 2010, ou do IBPT, disponvel em: <www.ibpt.com.br>. Acesso em: 14 dez. 2010, e verifique os ltimos dados sobre a carga tributria no Brasil. Como est a tendncia tributria? Discuta com seus colegas ou com o seu tutor sobre isso.

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Unidade 3 Tributo

Unidade 3
Tributo

Objetivos especficos de aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffClassificar ffDistinguir

as receitas oramentrias, segundo vrios critrios;

entre incidncia legal dos impostos e incidncia do ponto de vista econmico; e includas no oramento pblico federal.

ffBuscar dados sobre as principais fontes de receita do setor pblico

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Unidade 3 Tributo

Receitas
Prezado estudante, Nesta Unidade, abordaremos a receita oramentria e os principais tributos brasileiros. Reflita conosco: Para gastar, o governo precisa ter fontes de renda. Alm dos tributos, quais so as demais fontes? Voc j observou que o governo gasta em nome dos cidados, que tambm so os contribuintes? Como muitos tributos incidem sobre as vendas de bens e de servios, quais so as consequncias sobre os preos e as quantidades a partir de uma situao de equilbrio entre oferta e demanda de mercado? Como fica a renda das pessoas que compram ou vendem esses bens? Ser que o efeito sobre os preos ocorre de acordo com o que calculado contabilmente e como previsto na legislao tributria brasileira? Voc perceber que a incidncia de impostos nem sempre o que parece ou como discutida na mdia. Vamos, ento, ao assunto! Boa leitura!

Tributos Segundo Categorias Econmicas

A receita oramentria subdividida, segundo a categoria econmica, em:

ff Receitas correntes: incluem a arrecadao de tributos,


as receitas de atividades produtivas e, no caso de governos estaduais e municipais, as transferncias correntes.

ff Receitas de capital: incluem emprstimos e vendas de


bens.

A classificao oramentria estudada mais detalhadamente nas

disciplinas Contabilidade Pblica e Oramento respectivamente.

Pblico, dos Mdulos 3 e 6,

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Teoria das Finanas Pblicas

Os tributos assumem vrias formas. Uma forma o imposto que, como o nome j diz, compe o lado compulsrio do financiamento dos gastos pblicos. De fato, quando esse rateio feito pelo Estado, este usa seu monoplio do uso da fora tambm para cobrar impostos. Outra forma de tributo a taxa, que em geral reflete algum tipo de servio pblico cujo benefcio atribuvel ao contribuinte. Muitas vezes, as taxas so cobradas pelo simples fato de os servios estarem disposio das pessoas, que so obrigadas a pagar, mesmo que no queiram desfrutar do servio. Temos tambm a contribuio de melhoria, cobrada em funo de benefcios recebidos por obras pblicas. Um exemplo de melhoria a valorizao de um imvel particular por conta do asfaltamento de uma rua com recursos pblicos. Uma categoria especial de receita do governo a contribuio social e econmica, em geral criada para algum fim especial, e no considerada como receita tributria. Nem sempre o objetivo da contribuio social mantido, mesmo que a cobrana continue. Como exemplos de contribuies, podemos citar: a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); as contribuies para a previdncia social, tanto dos empregados quanto dos empregadores; e a Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), criada com a inteno de financiar gastos de sade e revogada no final de 2007.

Base Tributria
Os tributos so cobrados e calculados sobre diferentes bases tributrias. Uma base importante o valor da propriedade de alguma coisa. Como exemplo, temos a propriedade de imveis, de terras e de automveis. Sobre essas bases, voc certamente conhece o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA).

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Tributo

Outra base o valor das vendas de ativos reais, tal como a venda de imveis. O principal exemplo o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), cobrado pelos governos municipais. Um terceiro tipo importante de base para impostos a venda de mercadorias, tanto de bens quanto de servios. Os mais conhecidos so o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), cujas percentagens aparecem em alguns tipos de notas fiscais. Uma quarta base dada pelos fluxos de renda, como salrios, lucros e aluguis. Os assalariados certamente prestam ateno nos descontos que aparecem em contracheques, como a Contribuio para a Previdncia Social (CPS) e o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF). O IRPF tambm incide sobre aluguis e algumas outras formas de rendimento. As empresas pagam, sobre os lucros, o Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ). Por fim, as transaes financeiras so taxadas em vrios casos, algumas vezes envolvendo vendas de algum servio, outras envolvendo sada de recursos de contas correntes bancrias. Por exemplo: ao pagar seu seguro de veculo, voc paga o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), assim como quando usa seu cheque especial. A extinta CPMF, que ainda pode voltar em um futuro prximo, talvez com outro nome, incidia sobre dbitos de conta corrente bancria e, portanto, era tambm um tributo sobre um tipo especfico de transao financeira. Essa diferenciao das bases tributrias esclarece o impacto mais direto que os tributos tm na renda das pessoas. Assim, se voc compra um aparelho eletrnico em uma loja, encontrar embutido na nota fiscal, cujo prprio nome tem a ver com tributao, o valor de vrios impostos. Quem recolhe o imposto associado a essa venda o lojista. Mas voc talvez suspeite que voc quem paga por ele.

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Teoria das Finanas Pblicas

Vamos agora ver quais so os mais importantes tributos brasileiros para os trs nveis de governo.

Principais Tributos
Os principais tributos do sistema tributrio brasileiro, em termos de arrecadao, conforme a Tabela 1, so os seguintes:

ff ICMS; ff Imposto de Renda; ff INSS; ff Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social


(COFINS);

ff Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); ff CPMF; e ff IPI.


Esses tributos representaram, em 2006, quase 80% de toda a arrecadao tributria do Pas. O ICMS arrecadado pelos governos estaduais. Embora no estejam destacados na Tabela 1, os principais tributos diretamente recolhidos pelos municpios so o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), com 1,9%, e o IPTU, com 1,25% do total de tributos arrecadados.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Tributo

Tabela 1: Brasil principais tributos exerccio 2006

Tributo
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) Imposto de Renda Contribuio para a Previdncia Social Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Subtotal Demais tributos Total Fonte: Adaptada de Brasil (2007)

%
22,6 17,2 15,5 11,4 4,6 4,0 3,6 78,9 21,1 100,0

Voc pode notar, contudo, que nesse total arrecadado, temos a Contribuio para a Previdncia Social e o FGTS, que representaram juntos 20,1% do total. Esses recursos tm destino pr-determinado para benefcio dos trabalhadores. A parte referente previdncia usada para o pagamento dos atuais aposentados e pensionistas do INSS. J o FGTS pode ser visto como uma poupana forada para a aposentadoria, ainda que possa ser retirado antes, em casos especiais, como a compra de casa prpria. Essa poupana compulsria do trabalhador utilizada como fonte de financiamento sob direo pblica. Tem sido usada, por exemplo, para financiar obras pblicas.

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Teoria das Finanas Pblicas

Incidncia
Nessa transao, fica a dvida se o pagamento do imposto feito por quem o recolhe ao fisco, no caso a loja, ou se a loja repassa o imposto ao consumidor via preo da mercadoria. Do mesmo modo, um profissional liberal, com rendimento alto suficiente para pagar imposto de renda, quem recolhe diretamente o imposto ao fisco. Voc pode se perguntar se esse profissional repassa esse imposto, cobrando honorrios mais altos dos clientes. Talvez, cada lado repasse apenas parte do imposto. So essas dvidas que buscamos tirar ao discutirmos a incidncia econmica dos impostos. Em contraste, quando verificamos na legislao quem deve recolher o imposto ao fisco, discutimos a incidncia legal.

A Incidncia Econmica
Um assalariado v claramente o que est sendo descontado de seu contracheque na forma de contribuio previdncia e na forma de desconto de imposto de renda. Do mesmo modo, o dono de uma firma v claramente as contas de imposto que precisa pagar periodicamente, por exemplo, os tributos sobre a folha de pagamento. Porm, o responsvel pela empresa considera esse imposto apenas como mais um item em seus custos e, se os compradores no diminurem totalmente suas compras do produto, vai tentar repass-lo. Do mesmo modo, os assalariados podem, atravs de seu sindicato e at por meio de greves, repassar para frente, nem que seja apenas uma parte, o imposto que incide sobre seus salrios.

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Unidade 3 Tributo

Mas os empregadores podem contratar menos gente, ao mesmo tempo usando mais mquinas para substituir essa mo de obra mais cara. No mundo globalizado, as grandes empresas podem ainda abrir novas fbricas em outros pases. Assim, no basta voc verificar sobre quem incide legalmente um imposto para saber quem realmente paga a conta pblica. Voc precisa ter uma ideia sobre os repasses que um agente econmico pode fazer, tanto para aumentar os preos das mercadorias que vende quanto para diminuir o preo, lquido de imposto, das mercadorias que compra. O estudo da incidncia econmica, em contraste com a incidncia legal, leva em considerao os ajustes de preos decorrentes da presena de impostos. Para saber se o imposto de renda incide sobre seu rendimento, voc tem de perguntar se seu salrio seria o mesmo na ausncia de imposto. Lembre-se, ainda, de que os preos so determinados pela interao entre compradores e vendedores em cada mercado de trabalho. Em mercados de alta competio, que so os mais comuns para as diferentes ocupaes, haveria diminuio de preo para os compradores caso o imposto fosse retirado, provavelmente uma diminuio menor do que a do valor do imposto. Os grficos de oferta e demanda que voc estudou na disciplina de Introduo Economia podem ser teis como meio de ilustrar a incidncia econmica de um imposto. O preo de qualquer mercadoria tributada tem uma interpretao dupla. H, por um lado, o preo lquido do imposto (pL), que o preo relevante para o vendedor. Voc pode se referir a ele como preo de vendedor. esse o preo considerado nas decises de produo do bem ou do servio venda. H, por outro lado, o preo bruto (pB), que pago pelo comprador. Nesse caso, esse preo de comprador o preo relevante para as decises de compra, tanto por empresas quanto por consumidores. Entre os dois preos est o imposto. Portanto, o preo bruto da mercadoria, ou preo de comprador, forosamente igual ao preo lquido, ou preo de vendedor, mais o prprio imposto.

Releia a discusso sobre demanda e oferta, ilustrada pelas Figuras 4 a 8, apresentada na

disciplina Introduo

Economia. Note as variveis que podem influenciar as

quantidades demandadas e ofertadas.

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Teoria das Finanas Pblicas

Se voc supuser um imposto fixo em reais por unidade do produto, o preo bruto, pB, ser igual ao preo lquido, pL, mais o imposto por unidade do bem ou do servio, t: pB = pL + t Nessa frmula, adicionamos o imposto ao preo de vendedor para chegarmos ao preo de comprador. Essa identidade contbil , portanto, sempre verdadeira. Contudo, h nessa identidade um paradoxo. Pelo lado do comprador, parece que ele efetivamente pagar o imposto, pois esse somado ao preo recebido pelo vendedor, pL. Do outro lado da transao, o vendedor pode sempre achar que o imposto est reduzindo o preo de comprador, pB, exatamente pelo valor do imposto, deixando-lhe um preo de comprador, pL, muito baixo.

O que ocorre ao preo de mercado existente antes da introduo do imposto? a esse preo que tanto comprador quanto vendedor efetivamente fazem suas comparaes.

A seguir, faremos a anlise grfica para o caso em que h incidncia legal sobre o comprador. Do preo de comprador, o vendedor subtrai o imposto para chegar a seu preo. Assim, pL = pB t Em um grfico de oferta e de demanda, essa equao equivale a um deslocamento para baixo da curva de demanda. Veremos, na Figura 2, que a curva de demanda D deslocada para baixo, sendo a curva com o preo de vendedor representada por D. Do ponto de vista dos vendedores, o preo relevante o preo que os compradores esto dispostos a pagar j descontado o imposto. Esse o preo que ser comparado aos custos de produo, os quais definem o preo mnimo pedido pelos vendedores.

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Unidade 3 Tributo

Alm do preo, h vrias influncias sobre a demanda e a oferta que podem desloc-las. Os impostos tornam os preos percebidos em cada lado da transao diferentes entre si. Na anlise ilustrada anteriormente, a curva de demanda deslocada um instrumento auxiliar que representa a curva de demanda efetivamente considerada pelos vendedores em suas decises.

Releia a Unidade 3 da

disciplina Introduo

Economia, ela apresenta o e a oferta.

que pode afetar a demanda

Figura 2: Incidncia de um imposto sob oferta perfeitamente elstica Fonte: Sanson (1991, p. 110)

A introduo de um imposto altera a posio de equilbrio num mercado competitivo. Veja, na Figura 2, que a posio inicial, em que a quantidade demandada igual quantidade ofertada, ocorre para a quantidade q* ao preo p*. Com o imposto, essa mercadoria fica mais cara e os compradores compram menos, agora a quantidade qt. Os compradores pagam pB por unidade e esse preo agora maior do que antes, portanto eles compram menos. Nesse caso, o preo de vendedor continua o mesmo que antes, pois pB = p*, enquanto o preo de comprador aumenta pelo valor do imposto. Nesse caso, o empresrio que reclamasse da carga de impostos sobre a folha de pagamento estaria com razo, pois seria o comprador dos servios de trabalhadores. J se fossem consumidores de aparelhos de som, teriam razo em reclamar dos impostos, mas no os lojistas.

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Teoria das Finanas Pblicas

Releia o conceito de

elasticidade na disciplina Introduo Economia. Note que a oferta

horizontal de longo prazo um caso de altssima elasticidade-preo. Em

H, contudo, uma suposio implcita na Figura 2, crucial para o resultado obtido em termos de incidncia econmica. Nesse mercado, a elasticidade-preo de oferta altssima. Qualquer pequena variao no preo de venda leva a um aumento muito grande na quantidade ofertada. Seria a situao de um grande nmero de pequenos produtores de um bem ou de um servio cujo custo marginal e custo mdio no equilbrio de longo prazo so similares. , portanto, uma oferta de longo prazo, horizontal. Nesse caso, uma explicao intuitiva seria que essa alta sensibilidade da oferta a variaes de preos que levaria transferncia para frente do imposto. O resultado decorre do comportamento simultneo de um grupo grande de agentes. Do ponto de vista de cada vendedor, o imposto subtrado do preo de comprador para se chegar ao preo de vendedor. O comprador apenas v seu respectivo preo, j com o imposto includo.

termos matemticos, ela infinita.

Figura 3: Incidncia econmica de um imposto sob elasticidades-preo intermedirias Fonte: Sanson (1991, p. 111)

Um caso mais geral ocorre quando ambas, oferta e demanda, tm elasticidades-preo em valores intermedirios, conforme a Figura 3. Veja que tanto pB maior do que p* como este maior do que pL. A reduo de quantidade comprada para qt reflete o aumento do preo de comprador. Do ponto de vista dos vendedores,

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Unidade 3 Tributo

a quantidade vendida, que a mesma quantidade qt, diminui por conta do menor preo de vendedor. Nesse caso, parte do imposto transferida para frente e parte para trs. Essa transferncia para trs feita via preos envolvidos nas compras feitas nos mercados de trabalho e de matrias-primas. O imposto incide tambm sobre o resultado do capital empregado nas empresas vendedoras. Assim, o imposto incide sobre os dois lados das transaes.

Note que se a incidncia legal fosse sobre os vendedores, ocorreria um deslocamento da curva de oferta para cima, devido a um aumento de custos. No entanto, para um imposto de igual magnitude, os efeitos sobre os preos e as quantidades seriam os mesmos, independentemente do lado da transao sobre o qual o imposto incidisse legalmente.

Assim, para falar em incidncia econmica, voc precisa ter uma ideia do que ocorre aos preos das mercadorias aps a introduo de um imposto. Porm, para estimar essas alteraes, voc precisar tambm ter uma ideia, a partir de estudos empricos, de como so as curvas de oferta e de demanda nos mercados sobre anlise. Isso, em geral, feito pela estimativa de elasticidades-preo e elasticidades-renda, com a ajuda de procedimentos economtricos.

Qualificaes
Nessa discusso de incidncia de impostos, h um aspecto a ser melhor qualificado. Consideramos as empresas como se fossem agentes econmicos que compram e vendem bens e servios, quase como indivduos. Na verdade, uma empresa um conjunto de pessoas organizadas numa estrutura burocrtica.

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Teoria das Finanas Pblicas

Usualmente, os prprios empresrios acham que o imposto incide apenas sobre o rendimento de seu prprio capital. Mas a renda do capital apenas o resultado obtido nessa atividade empresarial. H trabalhadores assalariados de vrios nveis e h fornecedores de bens e de servios necessrios produo dos bens ou dos servios vendidos pela empresa. Nesses casos, h transaes de compra e venda entre eles e a empresa. Portanto, a empresa no passa de um intermedirio entre os compradores de seus bens produzidos e seus fornecedores, incluindo os donos do capital financeiro aplicado nela. Os tributos incidem tanto sobre os clientes quanto sobre os fornecedores e os trabalhadores, afetando a renda praticamente de todos. Com base nesse argumento, no h incidncia de impostos sobre a empresa propriamente dita, embora, muitas vezes, tributos sejam cobrados dela para compensar servios pblicos fornecidos para atender suas necessidades especficas. Nesse caso, h uma contrapartida em termos de servios pblicos e o imposto teria a natureza de uma taxa ou de uma contribuio de melhoria. Quem compra ou vende para o setor pblico tambm est sujeito aos impostos. Assim como as empresas, o setor pblico tambm envolve um grande conjunto de pessoas organizadas em estruturas burocrticas. Os impostos nas transaes com o setor pblico, como o caso do imposto de renda e da contribuio previdncia social, envolvem os vendedores para o setor pblico de um lado, e os contribuintes de outro. Outro aspecto pouco enfatizado na discusso anterior sobre incidncia econmica o horizonte de tempo implcito na anlise. Por exemplo, em um primeiro momento, os vendedores podem simplesmente alterar seus preos pelo valor total de um novo imposto cuja incidncia legal ocorra a eles. Porm, medida que se efetivem os ajustamentos de mercado, eles descobriro que os seus preos podem no se manter devido concorrncia. Isso tambm ocorre quando o governo reduz impostos para beneficiar os compradores e os efeitos no aparecem imediatamente. Nessa situao, os vendedores continuam, em um primeiro momento, a cobrar os mesmos preos que antes, embora a concorrncia tenda a neutralizar isso no longo prazo. Implcito nos movimentos ao longo das curvas

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Unidade 3 Tributo

de oferta, como as das Figuras 2 e 3, esto ainda os ajustamentos de entrada e de sada de firmas no mercado, que uma das formas em que se manifesta a concorrncia. somente assim, em um perodo de tempo mais longo, que todos os ajustamentos sero completados em mercados com alto grau de concorrncia. Outro aspecto, ainda, que uma fatia importante da economia funciona em mercados com baixo grau de concorrncia. Para um mercado no competitivo, h muito pouco que possa ser previsto pela Teoria da Incidncia de Impostos. No h modelos gerais e os estudos empricos so incapazes de definir quais so os modelos mais adequados. Por exemplo, para mercados com poder de monoplio, possvel apresentar desde modelos com transferncia mnima do imposto at casos com transferncia superior a 100%, ou seja, o preo aumenta mais do que o atribuvel ao imposto. Nos modelos de oligoplio, h ainda mais possibilidades, dependendo do tipo de modelo. A no incluso do imposto nos custos, por exemplo, poderia ser uma boa estratgia de curto prazo se as firmas individualmente temessem que um ajuste de preos por conta do imposto levasse ao rompimento de um acordo tcito entre elas. Uma mudana de posio permitiria ganhos para quem furasse o acordo, mas poderia terminar em uma guerra de preos. Por outro lado, deslocamentos prvios de demanda poderiam no ter resultado em aumentos de preos por conta justamente do medo da guerra de preos. Assim, um pequeno aumento de impostos j poderia ser um sinal para que as empresas reajustassem seus preos, incluindo tanto o aumento represado quanto o repasse de impostos. Um estudo emprico mostraria um aumento de preos maior do que o valor do imposto. Por fim, h um aspecto que diz respeito aos agentes econmicos, tanto aqueles cuja renda predominante do trabalho, os assalariados, quanto aqueles cuja renda decorre de diferentes formas de direitos de propriedade, como juros e aluguis, alm da classe mdia que possui fontes misturadas de rendas. Voc pode considerar de um lado os consumidores, que como esses agentes aparecem ao comprarem coisas para seu consumo e, de outro, os produtores, que

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Teoria das Finanas Pblicas

quando eles aparecem como vendedores. O trabalhador tratado em separado, mas tambm um vendedor de servios.

Lembre-se de que os produtores e os trabalhadores tambm so consumidores. Assim, o mesmo raciocnio pode ser feito a eles. Do lado da produo, a incidncia afeta os donos de diferentes tipos de propriedades de bens de capital, utilizveis no processo produtivo pela diminuio da sua prpria renda real. A reduo do preo de vendedor tem sempre implcita uma reduo de remunerao de algum desses bens, dos salrios e dos preos de matrias-primas.

Complementando...
Amplie seus conhecimentos fazendo as leituras propostas, a seguir:

Finanas Pblicas de Fernando Rezende. Nessa obra, voc encontra


uma conveniente classificao dos tributos brasileiros segundo a base e o tipo de contribuinte, embora j precise de atualizao dada alta frequncia de mudanas no STN, e a classificao de receitas oramentrias.

Oramento Pblico de James Giacomoni. Nessa obra, voc pode


conferir a classificao de receitas oramentrias mais detalhadamente.

Incidncia tributria e os gastos em alimentos de Joo R. Sanson. Esse


artigo de pesquisa aplicada apresenta mais detalhes sobre incidncia econmica.

Introduo Economia de N. Gregory Mankiw. Essa obra, em seus


captulos 6 e 8, aborda a incidncia econmica.

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Unidade 3 Tributo

Resumindo
Nesta Unidade, vimos que as receitas oramentrias so classificveis, segundo a natureza econmica, em receitas correntes e de capital. Alm disso, classificamos os tributos de acordo com a base sobre a qual so calculados:

ff propriedade; ff venda de ativos reais; ff venda de mercadorias; ff fluxos de renda; e ff transaes financeiras.
A incidncia legal dos impostos mostra quem os recolhe ao fisco, e a incidncia econmica leva em considerao o possvel repasse dos impostos via alteraes de preos.

Mdulo 4

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Teoria das Finanas Pblicas

Atividades de aprendizagem
Vimos, nesta Unidade, as receitas oramentrias e os tributos e como eles se aplicam no caso brasileiro. Agora, teste seu aprendizado com as atividades propostas. Em caso de dvida, lembre-se de que seu tutor est disposio. 1. Com base na Tabela 1, apresentada na seo Principais Tributos, identifique a base tributria de cada um dos principais tributos. 2. Diferencie incidncia legal de incidncia econmica na discusso do impacto dos tributos sobre a renda das pessoas. 3. Refaa a Figura 2, encontrada na seo A Incidncia Econmica, para um caso em que a curva de oferta vertical, ou seja, em que a elasticidade-preo da oferta zero. Nesse caso, grandes variaes no preo do bem no causariam nenhuma variao na quantidade ofertada. Introduza um imposto que desloque a demanda para baixo e mostre sobre qual lado da transao incide esse imposto. Se a curva de oferta for apenas bem inclinada, sem chegar vertical, o exerccio tambm funciona, pois ainda se tem um caso de baixa elasticidade-preo da oferta. 4. V ao stio da Secretaria da Receita Federal, na pgina de Estudos Econmico-Tributrios/Estudos e Estatsticas, e procure o estudo Carga Tributria no Brasil mais recente e refaa a Tabela 1, disponibilizada na seo Principais Tributos. Disponvel em: <tinyurl.com/ cdh3nz>. Acesso em: 15 dez. 2010. Ento, analise as mudanas na estrutura dos principais tributos, se que houve alguma.

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Unidade 4
Despesa

Objetivos especficos de aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffClassificar

e avaliar as despesas pblicas, o que inclui os investimentos produtivos; como essas despesas afetam a renda dos agentes econmicos; e como os tributos e as despesas afetam a renda das pessoas no Brasil.

ffReconhecer ffDescrever

Unidade 4 Despesa

Estrutura da Despesa
Prezado estudante! As despesas pblicas podem ser classificadas de vrios modos. Em que funes o governo gasta? O que queremos dizer quando classificamos os gastos em correntes e de capital? A sociedade tem de decidir politicamente o tamanho relativo do setor pblico e do setor privado, embora condicionada pelas caractersticas dos bens, conforme nossa discusso da Unidade 2? O Estado tem de produzir diretamente todos os bens e os servios que disponibiliza a sociedade? Como avaliar os investimentos pblicos? Os gastos afetam direta e indiretamente a renda das pessoas? Como incidem os gastos e como eles interagem com a incidncia dos impostos? Lembre-se de que estamos disposio para o esclarecimento de dvidas. Bons estudos!

As despesas pblicas so classificveis em vrios critrios, dos quais veremos os de finalidade e de natureza, todos previstos na legislao oramentria. Segundo a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, suas modificaes e normas complementares, as despesas so classificadas tambm segundo a instituio executora e os programas (BRASIL, 1964). Essas classificaes facilitam a busca de alocaes de verbas para determinada finalidade e de interesse regional. Assim, uma verba para a construo de uma ponte em uma cidade qualquer pode ser buscada no Ministrio dos Transportes, por exemplo. Comecemos pela classificao das despesas pblicas segundo sua finalidade, de forma a retratar as reas de ao governamental. Essas despesas so agrupadas no oramento por funes e subfunes. Dentro dessas subfunes h ainda programas e projetos especficos. Por exemplo, a funo sade inclui, entre outras, as subfunes:

v v

Leia mais sobre essa lei em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/L4320. htm>. Acesso em: 7 fev. 2011.

Essa lista baseada na

classificao para 2006,

obtida no stio da Secretaria do Tesouro Nacional em Srie Histrica de Receitas <http://www.tesouro. e Despesas disponvel em:

fazenda.gov.br/estatistica/ est_contabil.asp>. Acesso em: 15 out. 2010.

Mdulo 4

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Teoria das Finanas Pblicas

ff Ateno Bsica; ff Assistncia Hospitalar e Ambulatorial; ff Suporte Profiltico e Teraputico; ff Vigilncia Sanitria; ff Vigilncia Epidemiolgica; e ff Alimentao e Nutrio.
So as finalidades das despesas que guiam a tcnica do oramento-programa. Por essa tcnica, a nfase na classificao dos gastos est em como atingir metas pr-determinadas pelo governo. Assim, as contas so estabelecidas de modo a permitir que sejam identificados os recursos efetivamente alocados a um determinado programa, que podem envolver mltiplos projetos, independentemente do rgo em que feito o gasto. Podemos imaginar um programa da rea da sade em que outros ministrios do Governo Federal, alm do prprio Ministrio da Sade, tambm estejam envolvidos. Por exemplo, se houver uma regio do Pas com alguma epidemia, os ministrios militares podem ser chamados a dar apoio ao mesmo programa. Essa juno de esforos pode garantir que a finalidade do programa seja atingida da melhor forma, ou seja, que o programa seja eficaz. Ao mesmo tempo, essa juno de informaes contbeis sobre o programa permite uma avaliao quanto aos custos incorridos para atingir a finalidade do programa de forma eficiente. A classificao pela natureza do gasto pe em destaque se o gasto apenas para manter o governo em funcionamento ou para redistribuio de renda, que o caso das Despesas Correntes, ou se h investimentos que alteram o estoque de capital da sociedade, as Despesas de Capital. As despesas correntes incluem categorias econmicas como Pessoal e Encargos Sociais e Juros e Encargos da Dvida, alm de itens, como custeio e transferncias. As despesas de capital incluem Investimentos, Inverses Financeiras, Amortizao da Dvida e Reserva de Contingncia (GIACOMONI, 2007). Essa classificao tem em vista o impacto do setor pblico sobre os nveis de atividade e de emprego da economia.

Para relembrar o papel dos gastos e da tributao na estabilizao do nvel de emprego, releia as partes relevantes da disciplina Macroeconomia, especialmente a discusso sobre poltica fiscal na Unidade 6.

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Unidade 4 Despesa

Essa estrutura de despesas varia com o tempo e reflete o prprio estgio de desenvolvimento econmico do Pas. Em pases mais pobres predominam as despesas correntes, pois o setor pblico tem uma base menor para aplicar tributos, sobrando menos recursos para os gastos de capital. O setor pblico brasileiro, por conta dos ajustamentos fiscais com vistas a controlar o processo inflacionrio das ltimas dcadas, ficou com margem estreita para os gastos de capital em dcadas recentes. Por isso, a venda de vrias empresas estatais, especialmente no perodo entre 1994 e 2002, e o recurso Parceria Pblico-Privadas (PPP), ainda mantido, para aumentar a capacidade de investimento em infraestrutura, sob coordenao estatal, como veremos a seguir.

Voc cursar duas disciplinas em que o oramento e o planejamento pblicos sero esmiuados: no Mdulo 5, Planejamento e Programao na Administrao Pblica, e no Mdulo 6, Oramento Pblico. Voc ter, ento, a oportunidade de estudar detalhadamente a estrutura oramentria brasileira e ver que nossa legislao oramentria consistente com a tcnica do oramento-programa.

Mdulo 4

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Teoria das Finanas Pblicas

O Estado como Produtor

Em caso de dvida, releia o que foi discutido, na Unidade 2, sobre bens externalidades.

rivais, bens exclusivos e

Na escolha entre produzir ou no um bem qualquer pelo setor pblico, h dois elementos a considerar. Primeiro, a Teoria dos Bens Pblicos, com base nas caractersticas de rivalidade e de excluso, uma explicao pelo lado da demanda e no pelo da produo ou da oferta. Isso significa que a deciso sobre produzir ou no tais bens pelo setor pblico explicvel por outras caractersticas. H, portanto, uma diferena essencial entre produo e proviso. Por exemplo, os servios de sade que tenham efeitos generalizados, como o de combate a endemias, poderiam ser pagos pelo Estado, mas com produo feita por empresas privadas. Estradas de rodagem so em geral construdas pelo setor privado, mas a proviso dessa infraestrutura pblica. Fora as estradas com pedgio, a proviso dos servios dessas estradas gratuita. Na maioria dos casos, a venda direta do servio seria invivel pela dificuldade de excluso de beneficirios que se recusassem a pagar por ele. Outro exemplo o combate ao mosquito da dengue, que poderia ser feito por empresas especializadas, com a contratao via licitao pblica. Nesse caso, a produo seria privada e a proviso seria pblica. Essa produo privada poderia ser tanto via empresas privadas com fins lucrativos quanto via entidades privadas sem fins lucrativos. Agora, se o prprio governo usa um corpo de funcionrios pblicos, se adquire e se administra os bens de capital necessrios para esse servio, ento, o prprio governo produz e prov o servio. As duas solues seriam equivalentes na viabilizao do servio, na suposio de custos efetivos similares. A escolha de manter a produo no setor pblico tem mais a ver com decises de Administrao Pblica. Ela depende da eventual diferena de custos na produo de um dado bem no setor

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Unidade 4 Despesa

pblico versus no setor privado. Da discusso de anos recentes sobre a transio das economias socialistas para economias de mercado ficou claro que um elemento essencial para a eficincia relativa entre empresas pblicas e privadas o grau de concorrncia que elas enfrentam. Por exemplo, a Petrobras enfrenta concorrncia a suas operaes internacionais; e o Banco do Brasil est sujeito a um razovel grau de concorrncia com outros bancos no prprio Pas, embora a criao de novos bancos tenha restries legais, enfraquecendo esse efeito. Assim, uma empresa privada que tenha alto poder de mercado, isto , que enfrente pouca concorrncia, ter incentivos para se tornar ineficiente e oferecer produtos mais caros e de pior qualidade. Colocado de uma forma simples, o comprador fica sem a opo de pegar o telefone e consultar outra empresa quanto ao preo e qualidade de um dado produto. Essa pouca concorrncia envolve, muitas vezes, o loteamento do mercado por pouqussimas empresas, cada uma atuando como nica vendedora em sua rea de operao. Alguns de vocs devem se lembrar dos automveis-carroas produzidos no Brasil anos atrs por causa da pouca concorrncia no setor automobilstico brasileiro. O mercado brasileiro de automveis era dominado por poucas empresas internacionais que operavam com barreiras concorrncia externa, o que mudou significativamente a partir dos anos 1990 com a entrada de novas empresas no setor. Do mesmo modo, a maior parte das organizaes do setor pblico tem monoplio na produo e na venda de seus produtos. Com proviso gratuita, o financiamento feito via oramento pblico. Assim, por conta da possvel ineficincia do setor pblico, tambm existem falhas de governo. Isso se deve principalmente a sua lentido em se ajustar a mudanas na estrutura de demandas de servios pblicos e na tecnologia de sua produo. Outra causa de ineficincia do setor pblico que as organizaes pblicas no esto expostas ameaa de falncia. Em caso de ameaas desse tipo, h sempre o socorro possvel pelo oramento pblico. Independentemente da qualidade do servio, os cidados no tm poucas opes. Em alguns casos, at possvel a substituio. Por exemplo, se os servios de correio so muito lentos,

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Teoria das Finanas Pblicas

h espao para servios privados concorrentes para o transporte de correspondncia mais gil e de maior valor. Essa ineficincia ainda tem a ver com os mecanismos de deciso coletiva em regimes polticos democrticos. As decises so feitas por regras de maioria tanto na escolha de representantes quanto nas decises destes. A literatura da escolha pblica mostra que nem sempre essas decises so consistentes com as preferncias dos cidados. Isso abre espao para a influncia de grupos de interesse especficos, que distorcem as decises coletivas em seu favor. Em um regime autoritrio, o espao para os interesses especficos maior ainda. Vimos, na Unidade 2, que o Estado regulamenta setores econmicos que produzem utilidades pblicas. Outra possibilidade para o controle das utilidades pblicas a produo desses servios pelo prprio setor pblico. Em algumas situaes, a atividade privada estatizada. Uma das razes para isso so os altos subsdios pagos s empresas reguladas, que estimulam o avano de propostas estatizantes no processo poltico. Por exemplo, ao final do sculo XIX, o Brasil estimulou a construo de ferrovias pelo setor privado com subsdios. Nas dcadas seguintes, o sistema ferrovirio foi totalmente estatizado. Ao longo do sculo XX, a qualidade do servio estatizado piorou por problemas administrativos e o consequente aumento de custos operacionais. Em boa medida, isso se deu em consequncia da falta de novos investimentos em um perodo de crise oramentria vivida pelo setor pblico, especialmente durante a alta inflao. Nos anos 1990, o setor ferrovirio voltou a ser privatizado, novamente com subsdios ao retorno do capital. Ainda nos anos 1990, o Brasil embarcou em um forte programa de privatizao de empresas estatais e at do setor financeiro estadual. Isso decorreu da falta de recursos para melhorar as contas pblicas do Pas em um perodo em que o processo poltico gradualmente incorporou a viso de que seria preciso diminuir o dficit pblico como parte do esforo de combate inflao. De fato, houve tambm um pouco de influncia internacional, especialmente da experincia bem-sucedida da Inglaterra, que privatizou em larga escala nos anos 1980. Essa experincia foi seguida por pases socialistas, como a China, e, depois, por pases

Essa uma forma de interpretar as

consequncias da

hegemonia de uma frao gramsciana. Caso queira, releia a Unidade 1.

de classe, segundo a teoria

v v

Voc ver uma discusso

sobre dficits mais adiante.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Despesa

do antigo bloco sovitico, o que levou a novas concepes para a Administrao Pblica nos demais pases. Uma alternativa produo pblica so as PPPs. Essas parcerias so um arranjo em que o Estado d concesses para empresas privadas explorarem certas atividades, como a manuteno ou a construo de estradas, de hospitais e de prises, sob superviso estatal. Isso o que o Brasil j havia praticado ao garantir a lucratividade das organizaes ferrovirias no final do sculo XIX. Se houver cobrana de tarifas de usurios, quando a excluso possvel e decidida politicamente, o setor pblico pode eventualmente cobrir insuficincia de receita. Essa parceria uma forma de dar ao Governo maior capacidade de proviso de servios pblicos ao mesmo tempo que busca mais eficincia em suas atividades. Com a PPP na rea de infraestrutura*, o controle da atividade fica nas mos do setor privado, mas o Estado participa na definio dos preos de venda dos servios, garantindo preos sociais via subsdios ou garantia de retorno ao capital. A infraestrutura de transportes tambm envolve vrias possibilidades. Uma delas o Estado repassar ao setor privado uma rodovia j existente para que este faa sua manuteno em troca de pagamento de pedgios pelos usurios. Outra opo o setor privado construir a estrada e ganhar o direito de cobrar pedgio por um perodo longo o suficiente para recuperar o investimento com lucros. Aps esse perodo, a estrada pode passar para o Estado ou ser novamente repassada ao setor privado para fins da manuteno. O acesso universal aos servios estatais de sade, como determinado constitucionalmente a partir de 1988, tem consequncias inesperadas. Como o atendimento mdico um bem privado puro, h a possibilidade de esse servio ser atendido por empresas privadas. Contudo, a alta incerteza envolvida na necessidade desse servio torna-o objeto de proteo por seguro, do mesmo modo que a proteo contra acidentes de automveis ou incndios de imveis. A opo de ter o acesso ao atendimento pblico gratuito, contudo, induz muitas pessoas, mesmo com condies financeiras para tal, a no fazerem seguro privado na rea da sade. Isso cria um excesso de demanda de servios pblicos, sem contar que a gratuidade tende

*Infraestrutura conjunto tos e de de de

instana

laes e equipamenempregados extrao, transporte

processamento matrias-primas treinamento da

essenciais, nos meios fora de trabalho e na fabricao de bens de capital. Fonte: Sandroni (1999).

Mdulo 4

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Teoria das Finanas Pblicas

Considere o preo nulo e veja qual ser a correspondente.

num grfico de demanda quantidade demandada

a levar quantidade demandada mxima, restrita apenas pelos inconvenientes de filas e de queda de qualidade do servio pelo congestionamento do sistema. Com o acesso universal, o Pas fez a opo poltica de usar o sistema de atendimento mdico pblico como instrumento adicional de correo da distribuio de renda. Nesse contexto, as PPPs so um instrumento a mais para carrear investimentos e melhorar a eficincia do sistema, com subsdios que facilitam o acesso de pessoas mais pobres aos servios de sade. Mesmo assim, na busca da soluo do problema de excesso de demanda, o custo de oportunidade da perda de tempo nas longas filas so tambm parte dos custos sociais. No caso das filas, o custo de oportunidade dado em termos de tempo de trabalho ou de lazer perdido, que varia conforme a renda.

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Unidade 4 Despesa

Avaliao do Investimento Pblico


As despesas com infraestrutura complementam os bens de capital privados, afetando os custos de produo do setor. Os servios dessa infraestrutura, nos nveis e na qualidade adequados, permitem a obteno de custos privados competitivos, quando comparados aos padres internacionais. Os investimentos pblicos podem ser feitos tanto na produo de servios pelo prprio setor pblico quanto pela proviso com produo privada. O crescimento sustentado de uma economia est presente quando os investimentos produtivos aumentam a capacidade de produo das empresas de forma sustentada ano aps ano. O crescimento econmico sustentado da economia de um pas, no entanto, difere das flutuaes temporrias do PIB e do nvel de emprego. Essas flutuaes envolvem tanto perodos de desacelerao do nvel de atividade quanto de alto crescimento do PIB. no nvel sustentado de crescimento da economia que temos a situao de pleno emprego e de uso normal da capacidade produtiva das empresas, sem presses inflacionrias. Os investimentos que garantem o crescimento sustentado decorrem, em grande parte, das decises das empresas quanto a se arriscarem, ampliando sua capacidade produtiva e conseguindo atrair financiamento do mercado financeiro, que pode ser tanto de lucros no distribudos aos acionistas quanto de investidores que compram novas aes. Alm disso, essas empresas podem tomar emprstimos de longo prazo no mercado financeiro. No Brasil, o financiamento de longo prazo , em grande parte, feito com recursos pblicos. Uma das principais fontes desse financiamento o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Por meio do BNDES e de outras instituies financeiras com ele coligadas,

Para uma descrio do FAT, de suas fontes de recursos e de seu uso, visite o stio do BNDES disponvel em: <http://www.bndes.gov. br/SiteBNDES/bndes/ out. 2010.

Mdulo 4

bndes_pt/>. Acesso em: 22

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Teoria das Finanas Pblicas

uma parte importante do FAT financia empresas pblicas e privadas. O investimento pblico complementa o investimento privado ao garantir a infraestrutura necessria s atividades econmicas em geral. Nas decises sobre investimentos pblicos, uma preocupao fundamental com o uso eficiente dos recursos, de acordo com os planos dos polticos em exerccio. Esses planos em princpio refletem as escolhas eleitorais dos cidados.

Voc ter a oportunidade a avaliao de projetos pblicos na disciplina

de estudar detalhadamente

Elaborao e Gesto de Projetos do Mdulo 6.

Como podemos avaliar os investimentos pblicos?

Um dos instrumentos usados para avaliar os investimentos pblicos a anlise de custo-benefcio. Para dado projeto de investimento, os tcnicos estimam o valor de todos os benefcios e os custos, levando em considerao os aspectos de financiamento. Como so projetos pblicos, a avaliao vai alm dos itens estimveis por preos de mercado. H externalidades decorrentes de bens no rivais para os quais so necessrias estimativas monetrias tanto pelo lado dos benefcios quanto dos custos. Isso torna a avaliao bem mais complexa do que em avaliaes privadas de projetos de investimentos. Alm disso, na anlise de custo de oportunidade do capital, a anlise financeira deve ser feita do ponto de vista das geraes futuras e no apenas do ponto de vista da gerao presente. Essas dificuldades podem levar a avaliaes arbitrrias dos projetos pblicos, tornando-as sujeitas s preferncias pessoais do avaliador. Assim, essa anlise tem sido vista como apenas um dos elementos considerados nas decises. Na verdade, pelo que estudamos sobre o processo poltico, sabemos que em ltima anlise as decises dependem de preferncias polticas que refletem aproximadamente as preferncias dos cidados. Com a competio poltica, os interesses particulares que desviam as decises pblicas do interesse da maioria podem ser explorados por partidos polticos e por grupos de interesse de oposio.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Despesa

Redistribuio de Renda
Alm da proviso e at da prpria produo de bens e de servios, o Estado tambm promove a redistribuio de renda. Na realidade, em qualquer ao estatal com cobrana de tributos para a proviso de servios pblicos quase impossvel ter um alinhamento exato entre o que cobrado de um cidado e o que ele recebe de benefcios, considerado o pacote completo de benefcios pblicos. Mas o que chama mais ateno do ponto de vista poltico a redistribuio de renda na forma monetria. Na perspectiva da classificao de bens da Unidade 2, a redistribuio de renda pode ser tanto um bem rival quanto no rival. um bem rival quando as pessoas doam recursos diretamente, especialmente as pessoas de baixa renda, ou indiretamente, via instituies filantrpicas. H uma ligao direta entre o que ocorre pessoa ou ao grupo que recebe o donativo e a satisfao pessoal do doador. um bem no rival quando levamos em conta a distribuio de renda, entendida em sentido estatstico (TAVARES, 2009). A no rivalidade decorre de todas as pessoas, ao mesmo tempo, serem afetadas por mudanas na distribuio de renda. Algumas pessoas esto de fato dispostas a pagar pela redistribuio, de modo a diminuir as desigualdades, independentemente da motivao que as leva a isso, se por razes humanitrias ou por simples medo de mudana social violenta. Podemos presumir, a partir das discusses que realizamos na Unidade 1, que o processo poltico reflete as preferncias da maioria dos cidados tambm quanto redistribuio de renda.
Revise o conceito de distribuio de frequncia na Unidade 2 da disciplina Estatstica Aplicada Administrao. Esse

conceito estatstico a base para medir a concentrao de renda.

Como o Estado pode redistribuir renda?

Mdulo 4

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Teoria das Finanas Pblicas

Para mais informaes sobre o Bolsa-Famlia, visite o stio do Ministrio do Desenvolvimento Social disponvel em:

<http://www.mds.gov.br/ 15 out. 2010.

bolsafamilia/>. Acesso em:

v v

H vrias formas de redistribuir renda promovidas pelo setor pblico, tanto para minimizar o nmero de pessoas em situao de pobreza absoluta quanto para corrigir a distribuio de renda. O Estado pode gastar diretamente com as pessoas, como no programa BolsaFamlia, oferecer emprstimos subsidiados para habitao, educao e atividades econmicas de interesse social ou promover renncias fiscais. A seguridade social no Brasil garante o acesso universal aos servios de sade, com financiamento pblico. Os servios de sade, como vimos na Unidade 2, envolvem a caracterstica da rivalidade, exceto nos casos de doenas transmissveis que podem se tornar endemias. Nesses casos, h grande possibilidade de redistribuio de renda, dos contribuintes de renda mais alta para os beneficirios dos servios de sade. Uma segunda forma de redistribuir renda pela iseno de impostos ou pelo subsdio a certos bens ou servios. Subsdios podem ser interpretados como impostos negativos. Por exemplo, se o governo transferir recursos para atividades culturais, de forma a diminuir os preos desses espetculos, isso equivale a deslocar a curva de demanda para cima nas Figuras 3 e 4, respectivamente encontradas nas sees A Incidncia Econmica, na Unidade 3, e A evoluo e a Sustentabilidade da Dvida Pblica, na Unidade 5, aumentando a quantidade de equilbrio. Do mesmo modo, o crdito subsidiado, via bancos pblicos, oferecido tanto a empresas pblicas quanto a empresas privadas, com base em recursos pblicos, uma forma de gerar maiores dividendos polticos e lucros privados e de beneficiar os trabalhadores que conseguiro os novos empregos gerados pelo crescimento da atividade econmica. A discusso do correspondente aumento de renda real, nesses casos, pode ser feita com o mesmo aparato terico usado para a incidncia econmica de impostos. Outra forma de redistribuio de renda no Brasil pela incluso de pessoas idosas de baixa renda no sistema previdencirio, mesmo que nunca tenham contribudo para esse sistema. um programa que envolve dficits na previdncia, mas que tem ajudado a tirar da pobreza a maioria dessas pessoas.

Veja tipos e valores de

subsdios e subvenes

econmicas, segundo a Federal, no item 6,

Secretaria de Oramento disponvel em: <tinyurl. 22 out. 2010.

com/d35pmj>. Acesso em:

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Despesa

Quando mais beneficirios so includos no sistema como aposentados, ocorre um aumento de despesas, que devero ser cobertas por aumentos das cobranas de tributos dos trabalhadores da ativa ou por outras fontes tributrias. Essa incluso previdenciria parte dos programas de redistribuio de renda do Pas, embora, a rigor, a previdncia possa ser estruturada sem envolver redistribuio de renda.

No Brasil, a previdncia social parte da seguridade social. A seguridade social inclui, alm disso, o acesso universal sade, assistncia social e ao seguro-desemprego, o que a associa redistribuio de renda. A previdncia social envolve um tipo de externalidade diferente. Quando se jovem, h incerteza quanto ao nvel de renda que se ter na velhice. Uma opo poupar o suficiente para essa fase da vida. Contudo, no possvel prever a durao da vida. Uma alternativa fazer um seguro para cobrir eventuais faltas de renda por conta de vida mais longa do que o esperado quando jovem. O ideal seria que todos fizessem um seguro de garantia de renda para essa fase da vida, independentemente do que cada um conseguisse poupar durante os anos de trabalho. O seguro seria apenas uma garantia de no passar necessidades na velhice.

A seguridade social brasileira est definida no artigo194 de 1988. da Constituio Federativa

Quando se jovem, os anos da velhice ainda esto muito longe e tais rendimentos valem muito pouco no presente. A tendncia que um grande nmero de pessoas no poupe o suficiente e deixe para fazer esse tipo de seguro muito mais tarde. por isso que os planos de previdncia privada cobram mensalidades bastante baixas de quem entra nesses planos ainda jovem. Contudo, como poucas pessoas fazem o seguro quando jovens, as mensalidades tendem a ficar muito altas para que a empresa de seguros possa cobrir os altos custos do seguro apenas para pessoas mais velhas. Isso leva a mensalidades mais altas tambm para os poucos jovens que entram cedo no sistema, afastando-os mais ainda desse mercado. Sem o sistema de previdncia pblica, haveria um nmero talvez muito alto de pessoas em situao de necessidade na velhice por conta dessa externalidade negativa associada baixa entrada espontnea de jovens trabalhadores no sistema de seguro previdencirio. Essa

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Teoria das Finanas Pblicas

uma possvel explicao para o fato de que a estatizao desse tipo de seguro comeou cedo na Europa, ao longo do sculo XIX. Com a estatizao veio a obrigatoriedade de se adquirir o servio. No Brasil, o Estado cobra uma frao dos salrios de todos os que trabalham formalmente, que so aqueles com registro na carteira de trabalho, para cobrir as despesas daqueles que j esto aposentados ou de seus dependentes, na forma de penses. Esse sistema ou regime de repartio envolve redistribuio de renda dos que trabalham para os que esto aposentados. Cada gerao financia a aposentadoria da anterior, na suposio de que na sua vez receber da gerao seguinte. O Estado o fiador do sistema. Desequilbrios podem ser causados por eventual defasagem no crescimento do salrio mdio e no crescimento da fora de trabalho formal em relao ao crescimento no nmero de aposentados e pensionistas. Nessas situaes, faltam recursos e o Estado cobre a diferena com financiamento a partir dos demais tributos. Mas quando sobram recursos, como j aconteceu no passado, o Estado os redireciona a outros fins. Por conta desses ajustes peridicos, as regras quanto idade em que o trabalhador pode se aposentar e quanto s contribuies so alteradas, como parte de frequentes reformas previdencirias. Um sistema alternativo de previdncia, que no envolve redistribuio de renda, o regime de capitalizao. Cada trabalhador poupa e aplica numa conta individualizada durante o perodo em que trabalha e depois retira valores mensais durante a aposentadoria. Isso feito em grupos e o administrador do fundo, com base em expectativas de vida dos membros do grupo, ajusta as retiradas. Nesse caso, no h redistribuio entre geraes e nem necessidade de participao estatal para absorver os resultados. O regime de capitalizao o utilizado pelos fundos de previdncia privada. Mais recentemente, uma mudana na legislao previu a adoo do regime de capitalizao tambm para os funcionrios pblicos. Como no setor privado, isso valer para o salrio acima do teto de contribuio do regime de previdncia pblica.

Veja no stio do Ministrio da Previdncia Social as transparncias de

uma apresentao de

2007 sobre as regras de financeira do sistema disponvel em: <tinyurl.

aposentadoria e a situao

com/ddtx8o>. Acesso em: 16 dez. 2010.

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Unidade 4 Despesa

Incidncia de Impostos e Gastos Pblicos


At agora, discutimos incidncia de um ponto de vista individual. Mas do ponto de vista da sociedade em sua totalidade, qual a consequncia dos ajustes de preos e de quantidades compradas e vendidas por conta da incidncia econmica dos impostos? Sabemos que as despesas pblicas, dependendo de sua finalidade, beneficiam preferencialmente grupos especficos. Ento, ser que podemos falar em uma incidncia dos dois lados do oramento pblico?

Quando falamos em incidncia, devemos perguntar o que acontece ao poder de compra do consumidor, que os economistas chamam de renda real. Com uma mesma renda monetria, o aumento de preos de comprador leva a menores quantidades dos bens usualmente comprados. Essa menor renda real do consumidor que efetivamente libera os bens e os servios que sero apropriados pela sociedade via setor pblico. Em uma medio de mudanas de renda real, queremos saber como variam as quantidades de bens e de servios em mdia, pois as alteraes de preos de diferentes mercadorias podem levar a aumentos de quantidades para alguns bens e a diminuio para outros. Discutir incidncia econmica significa, ento, a comparao dos atuais preos recebidos pelos vendedores e pagos pelos compradores com o preo que reapareceria se o imposto fosse retirado. A seguir, medimos como a renda real das pessoas muda por conta dos impostos. Esse clculo difcil, mas uma rea importante da pesquisa econmica e h muitas estimativas. Os resultados obtidos at agora no tm sido muito conclusivos, mas impostos sobre a propriedade e sobre a renda tendem a penalizar mais fortemente os mais ricos, enquanto que os impostos sobre vendas de bens e

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Teoria das Finanas Pblicas

de servios penalizam relativamente os mais pobres. Impostos sobre a propriedade, como o IPTU e o IPVA, acabam associados mais fortemente a quem tem propriedades de maior valor. J impostos como o ICMS esto associados mais a gastos bsicos de alimentao e de vesturio. Juntamente com outros gastos bsicos, esses representam uma fatia maior do oramento das pessoas de renda mais baixa, mesmo que as alquotas dos impostos sejam mais baixas. O estudo de Gaiger-Silveira (2008) sobre incidncia econmica avalia a incidncia da tributao direta e indireta no Brasil. Os tributos diretos incidem sobre todas as formas de renda. So eles as contribuies previdencirias e os impostos sobre a propriedade, tanto de imveis quanto de veculos. Os impostos indiretos so:

A Lei n. 10.336, de 19 de a CIDE-Combustveis, ou seja, a CIDE incidente sobre a importao e a comercializao de diferentes formas de

dezembro de 2001, instituiu

ff o ICMS; ff o IPI; ff o PIS; ff a Cofins; e ff a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico


(CIDE).

combustveis. Veja mais em: <tinyurl.com/d6ktl2>. Acesso em: 22 out. 2010.

No caso desses impostos indiretos, Gaiger-Silveira (2008) supe que todos os impostos so transferidos para frente, como na Figura 2, da seo A Incidncia Econmica da Unidade 3. J para os impostos diretos, a suposio que eles incidem integralmente sobre os vendedores. Essas suposies so uma simplificao para viabilizar o estudo, refletindo uma aproximao s verdadeiras curvas de oferta e de demanda, que variam bastante entre diferentes bens e servios. O estudo mostra como iria variar a renda real das pessoas em cada faixa de renda caso os impostos fossem retirados. Claramente, isso no seria possvel, pois a sociedade viraria um caos sem o governo, sem articulao social. apenas um experimento imaginrio para termos uma ideia da incidncia. Como mostra a Tabela 2, a seguir, os impostos indiretos penalizam mais pesadamente as classes de renda mais baixa, enquanto que os impostos diretos fazem o contrrio. Por exemplo, no grupo dos 10% de pessoas com os rendimentos mais baixos, a retirada da tributao indireta daria um ganho de 29,1%

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Unidade 4 Despesa

e de apenas 3,7% por conta da retirada dos impostos diretos, com um efeito total de 32,8%. Veja agora que para os 10% mais ricos o mesmo tipo de ganho seria de apenas 22,7%. Se voc colocar os impostos de volta, perceber como o conjunto dos impostos mais pesado para os mais pobres. Portanto, os impostos indiretos fazem com que o sistema tributrio penalize mais as classes de renda mais baixa. Esse resultado usualmente descrito como o de um sistema tributrio regressivo. Essa estimativa da incidncia econmica, contudo, mostra uma incidncia mdia claramente inferior carga tributria, cujas estimativas foram mencionadas na Unidade 2. A carga tributria d uma ideia de quanto de recursos retirado do setor privado para uso pelo setor pblico. O fato de os clculos apresentados na Tabela 2 mostrarem uma incidncia menor do que a carga tributria para todas as faixas de renda uma evidncia de que nem todos os tributos foram considerados. preciso lembrar que a carga tributria estimada com base na arrecadao tributria.
Tabela 2: Brasil Incidncia econmica segundo tributos diretos e indiretos

Dcimo de renda
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tributao indireta
29,1% 24,2% 20,7% 19,4% 18,3% 17,6% 16,4% 16,4% 14,6% 10,7%

Tributao direta
3,7% 2,8% 4,1% 4,5% 4,9% 5,7% 6,9% 7,7% 8,8% 12,0%

Tributao total
32,8% 27,0% 24,8% 23,9% 23,2% 23,3% 23,3% 24,1% 23,4% 22,7%

Fonte: Adaptada de Gaiger-Silveira (2008)

Um aspecto ainda a ser considerado quanto incidncia de impostos e gastos pblicos o impacto que os impostos tm sobre a destinao de recursos para fins produtivos. Na Figura 3, da seo A Incidncia Econmica da Unidade 3, por exemplo, voc viu que a presena do imposto faz com que se produza e se consuma menor

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Teoria das Finanas Pblicas

quantidade daquela mercadoria. Impostos que incidem sobre a renda do trabalho podem afetar at no quanto as pessoas investem na prpria formao. Essa formao, que um tipo de capital, o capital humano, ajuda no desenvolvimento econmico, portanto, o menor investimento nele traz claros prejuzos futuros ao pas. Por fim, tributos sobre a remunerao do capital afetam a escolha entre consumo e poupana, e estes afetam o nvel de investimento em capital no longo prazo. O principal problema, nesses casos, que os preos pagos pelos compradores deixam de refletir os custos de produo e de sacrifcio pessoal envolvidos na produo dos bens e dos servios transacionados no mercado. Isso gera ineficincia econmica. A renda total do pas poderia ser maior e as pessoas poderiam consumir mais, mesmo levando em considerao os bens e os servios pblicos que o governo pe disposio das pessoas com os recursos tributrios. Embora seja difcil calcular isso, um ponto importante a ser levado em considerao nos clculos de incidncia econmica ou fiscal e em discusses de reforma tributria. Boa parte dos impostos gasta em bens e em servios recebidos sem pagamentos diretos pela coletividade. Dependendo de como o gasto feito, pode haver uma diferena entre os benefcios de servios pblicos que cada pessoa recebe e aquilo que ela paga. Logo, um clculo mais rigoroso de incidncia, a chamada incidncia fiscal, ou oramentria, deveria levar isso em considerao, embora seja extremamente difcil de faz-lo. Os exemplos mais bvios de se alocar benefcios de despesas pblicas so os da construo e da manuteno das vias pblicas de livre acesso, os servios de justia e de policiamento, a educao gratuita, a sade pblica etc. Direta ou indiretamente os contribuintes so beneficiados por tais gastos, sendo que o benefcio indireto acontece quando os benefcios do servio pblico acabam incorporados, em geral via reduo de custos, aos produtos de empresas privadas. Gaiger-Silveira (2008), alm de estudar a incidncia econmica de impostos, tambm estuda o impacto de gastos assistenciais, incluindo programas como previdncia rural, Bolsa-Famlia e alguns programas similares. Ele conclui que pelo menos esses itens dos gastos pblicos so insuficientes para alterar o grau de regressividade

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Unidade 4 Despesa

da incidncia tributria. Para uma anlise mais completa, ele deveria considerar tambm o restante das despesas pblicas, mas isso no foi considerado, dados os objetivos mais limitados do estudo e tambm as grandes dificuldades envolvidas nessa tarefa. Assim, se consideramos no apenas a incidncia econmica dos tributos, mas tambm a incidncia dos gastos pblicos, temos uma representao melhor dos efeitos do setor pblico sobre a renda real das pessoas.

Dadas as dificuldades na elaborao de estudos de incidncia econmica e fiscal, via processo poltico que os sacrifcios e os benefcios da atividade pblica sero estimados e periodicamente redistribudos. Isso ocorre anualmente na discusso do oramento pblico e, com menos frequncia, nas reformas tributrias.

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Teoria das Finanas Pblicas

Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos sobre o que estudamos nesta Unidade, faa as leituras indicadas, a seguir:

Oramento Pblico de James Giacomoni. Na parte IV dessa obra,


voc pode satisfazer sua curiosidade sobre a tcnica do oramentoprograma.

Finanas Pblicas de Fernando Rezende. O captulo 5 dessa obra


tambm aborda a tcnica do oramento-programa. E o captulo 6 discute a anlise de custo-benefcio, incluindo suas limitaes.

Fundamentos de Economia de Jos L. Carvalho et al. No captulo


6 do volume 1 dessa obra, voc encontra uma discusso introdutria sobre as falhas de governo.

Introduo

Microeconomia de Joseph Stiglitz e Carl E. Walsh. O captulo 6 dessa obra tambm aborda as falhas de governo. dessa obra, voc pode conferir o papel do setor pblico nas ferrovias brasileiras. O captulo 10 apresenta uma discusso mais aprofundada sobre a questo da previdncia. E os captulos 13 e 15 abordam a privatizao e a PPP .

Finanas Pblicas de Fbio Giambiagi e Ana C. Alm. No captulo 3

Economia Brasileira Contempornea de Amaury P . Gremaud, Marcos


A. S. Vasconcellos e Rudinei Toneto Jr. O captulo 22 dessa obra tambm aborda o papel do setor pblico nas ferrovias brasileiras.

Anlise

de Custo-Benefcio de Roberto G. Oliveira. Esse artigo apresenta a anlise de custo-benefcio e suas limitaes. da previdncia.

Seguridade Social de Lus E. Afonso. Esse artigo aborda a questo Efeito Distributivo das Polticas Sociais de Cludia H. Cavalieri e
Elaine T. Pazello. Esse artigo mostra que os gastos educacionais pblicos redistribuem renda para os mais pobres quanto mais bsico for o nvel de ensino. No caso do ensino superior pblico, favorecem as faixas de renda mais altas. A assistncia social beneficia os mais pobres. Por fim, a previdncia social do setor pblico (regimes prprios) redistribui da receita tributria total para as faixas de renda mais altas, enquanto que na previdncia social do regime geral (celetistas) acontece o contrrio.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Despesa

Resumindo
Nesta Unidade, voc viu que as despesas so classificveis segundo sua finalidade ou segundo sua natureza. As despesas de capital so feitas tanto para a produo de bens e de servios pelo prprio Estado quanto por meio do setor privado. Por conta desses investimentos, h a preocupao em avaliar tecnicamente os investimentos pblicos. Voc viu que a anlise de custo-benefcio um dos instrumentos para tal avaliao. Alm disso, as despesas pblicas tambm implicam redistribuio de renda real, agora via benefcios pblicos diferentes da incidncia de impostos. A considerao desses benefcios e a sua comparao aos sacrifcios decorrentes dos impostos leva incidncia fiscal, que nos d uma melhor ideia de como o setor pblico afeta o padro de vida do cidado. Como tal medio difcil de ser feita com boa preciso, cabe ao processo poltico definir a incidncia fiscal, embora estudos parciais possam tornar o debate menos vago.

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Teoria das Finanas Pblicas

Atividades de aprendizagem
Agora a sua vez. Confira se voc teve bom entendimento dos assuntos abordados nesta Unidade, realizando as atividades propostas, a seguir. Se precisar de auxlio, basta entrar em contato com o seu tutor. 1. V ao stio Portal da Transparncia do Governo Federal e consulte em Gastos Diretos do Governo, o ano de 2008 e, em Favorecidos, Entes Governamentais. Disponvel em: <www.portaldatransparencia.gov.br>. Acesso em: 17 fev. 2011. Voc ver mais de 300 pginas de favorecidos. Na linha inferior da pgina, em Pesquisar, digite o nome do municpio de seu interesse. O resultado ser uma lista de favorecidos que incluem o nome de seu municpio. Clique no item que mais lhe interessar e voc ter uma lista de elementos de despesa. Selecione os trs elementos mais importantes e caracterize as funes dessas despesas. 2. Caracterize as despesas pblicas segundo a natureza e d dois exemplos de cada tipo. 3. Na classificao dos gastos pblicos, os gastos de pessoal de uma universidade pblica tm a natureza de despesas correntes. (Falso, verdadeiro ou incerto? Justifique a resposta) 4. Contraste incidncia legal, incidncia econmica e incidncia fiscal, na discusso do impacto do oramento pblico sobre a renda das pessoas.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

Unidade 5
Dficit Pblico e Dvida Pblica

Objetivos especficos de aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffDescrever

os diferentes tipos de dficit pblico;

ffDiferenciar as vrias formas como o setor privado e o setor pblico

resolvem seus dficits;


ffRelacionar ffDistinguir

o dficit primrio com a capacidade de pagamento da dvida por parte do setor pblico; e entre efeitos de curto prazo e de longo prazo do dficit e da dvida pblica sobre o crescimento econmico.

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

Tipos de Dficit Pblico


Caro estudante, At este momento, voc viu de onde sai o dinheiro do setor pblico e, em linhas gerais, de que forma gasto. Como o governo fecha suas contas no caso de a receita ser insuficiente? Esse dficit pblico comparvel a finanas pessoais em dificuldades? Quais so os instrumentos adicionais que o setor pblico tem para resolver situaes de dficit? Como isso se traduz no tamanho da dvida pblica? At que ponto possvel aumentar o endividamento pblico sem que o mercado financeiro deixe de financiar espontaneamente o governo? A diferena fundamental em relao s finanas privadas que as variaes no dficit pblico podem tanto diminuir o nvel de desemprego quanto ajudar no combate inflao. Mas faz alguma diferena se essa variao no dficit for feita via gastos correntes ou via gastos de capitais? Quais so as consequncias do aumento da dvida pblica para o crescimento econmico do Pas? Bons estudos e lembre-se de que estamos disposio!

Em finanas pessoais, ter dficit significa aumentar a dvida pessoal. Logo, se a despesa for maior do que a receita em dado perodo, isso significa aumento de dvida. Contudo, se a pessoa tiver bom patrimnio que possa ser vendido ou oferecido como garantia a emprstimos, pode ainda pedir dinheiro emprestado de terceiros e cobrir seu dficit. A facilidade com que tal garantia pode ser transformada em dinheiro em linguagem financeira, grau de liquidez um item que define a taxa de juros que ser cobrada pelo emprestador. Por exemplo, uma pessoa que oferea seu carro em garantia a emprstimo poder conseguir juros menores do que no cheque

Mdulo 4

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Teoria das Finanas Pblicas

especial. Se uma pessoa subtrair suas dvidas do valor de seu patrimnio, ter seu patrimnio lquido. claro que se a pessoa tiver crditos a receber mais do que dvidas a pagar, seu patrimnio lquido ser maior ainda. E o patrimnio lquido que serve de garantia a emprstimos maiores, principalmente para organizaes. Para quem no tem patrimnio, as previses de receita futuras, dadas por salrios, so importantes para a grande maioria das pessoas. Um funcionrio pblico estatutrio que j tenha passado do estgio probatrio, provavelmente conseguir juros mais baixos em seus emprstimos bancrios do que pessoas sem essa estabilidade de emprego.

O setor pblico tem diferenas cruciais em relao s finanas pessoais e ao setor privado. Vamos ver essas diferenas?

Para comear, o setor pblico no tem um verdadeiro balano patrimonial que permita o clculo do patrimnio lquido, embora tenha um balano de ativos que inclui edificaes e mquinas. O que fica de fora so bens de capital pblico, como estradas, pontes etc. Esse balano inclui tambm os dbitos e haveres financeiros do governo. Quando o governo empresta dinheiro do exterior, ele o faz como se fosse uma pessoa qualquer emprestando de outra, direta ou indiretamente via banco. O pas ter, ento, de gerar receita futura em moeda estrangeira com suas vendas no exterior, acima das importaes de mercadorias, para pagar os emprstimos. Poder tambm atrair investidores que criem ou expandam empresas no pas, trazendo com isso moeda estrangeira, ou que comprem ttulos de crdito do pas, tanto do setor pblico quanto do setor privado. De qualquer modo, o pas precisa ter receita futura em moeda estrangeira suficiente para pagar os juros dessa dvida. essa capacidade futura de pagamentos e o histrico de moratrias da dvida pblica que contam nas avaliaes do mercado financeiro internacional. O Brasil recentemente recebeu boa nota de uma

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

empresa especializada em avaliar as dvidas pblicas de pases. A empresa qualificou o Pas como grau de investimento, o que significa uma boa imagem, por exemplo, entre grandes fundos de penso. Apenas sob boa avaliao do Pas, os administradores desses fundos podem investir em ttulos de dvida brasileiros. Mesmo com a crise econmica de 20082009, o Pas manteve a avaliao. Contudo, a dvida interna funciona de forma bastante diferente. uma dvida em que alguns membros de determinado grupo devem para outros membros do mesmo grupo. No caso de um pas, possvel que ele tenha uma grande dvida interna, mas deva muito pouco ao exterior. Dbitos financeiros de filhos para pais ou vice-versa, em finanas pessoais, seriam o equivalente dvida pblica interna de um pas.

Veja no stio Estado uma disponvel em: <tinyurl. 27 mar. 2011.

notcia sobre esse assunto

com/6jo3qnn>. Acesso em:

Isso significa que a dvida pode crescer vontade? Veremos que h consequncias indesejadas da expanso da dvida para nveis muitos altos. As razes para tal so similares ao que ocorre nas finanas privadas, mas os caminhos de seus efeitos so diferentes.

A diferena entre a despesa oramentria e a receita oramentria, quando positiva, o dficit pblico. Se a receita for maior do que a despesa, teremos o supervit pblico. O dficit pblico de um dado ano aumenta a dvida pblica desse mesmo ano. Contudo, o dficit pblico pode tambm ser financiado por aumento da oferta monetria, como j mencionamos e como voltaremos a discutir a seguir nesta Unidade. H vrias situaes em que a expanso da dvida desejvel. Um exemplo relacionado s finanas pessoais quando uma pessoa tem rendas futuras estveis a receber, em geral, crescentes, j descontada a inflao, mas no tem dinheiro suficiente para adquirir um bem durvel muito caro para compra vista. Se for poupar primeiro para depois comprar, pode at acumular uma boa remunerao sobre essa poupana, mas vai ter que esperar demais enquanto deixa

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de receber os benefcios pessoais daquele bem. Se isso vale para alguns anos, d para imaginar os sacrifcios equivalentes para uma demora de muitas dcadas. Por exemplo, um sistema de metr para uma cidade demandaria sacrifcios de vrias geraes at que todo o dinheiro fosse poupado. Se um emprstimo de longa durao for feito, a quitao do emprstimo poder coincidir com a vida til do metr at que grandes reformas sejam necessrias. Assim, o sacrifcio dos pagamentos em cada perodo mais ou menos coincide com o benefcio que cada gerao recebe do metr. Portanto, a dvida desejvel nesses casos.

Agora que voc sabe o que dficit pblico e quando vantajoso faz-lo, expandindo a dvida pblica, o momento de discutirmos como medi-lo. Mas chegar a uma medida precisa de dficits e de dvidas de trs nveis de governo, como no Brasil, envolvendo milhares de rgos e governos municipais, uma tarefa bastante difcil, mas feito.

Medir o dficit pblico atribuio do Banco Central do Brasil, da Secretaria do Tesouro Nacional e do IBGE. O Banco Central, usando dados de balanos financeiros, consegue uma estimativa mais rpida baseada nas mudanas da dvida pblica e que uma primeira aproximao. Essas estimativas so chamadas de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Outros rgos usam informaes mais precisas, mas obtm resultados com boa defasagem de tempo. Por isso, quem quiser estudar mais cuidadosamente o assunto, deve usar clculos de diferentes rgos. O conceito bsico de dficit pblico o de NFSP no conceito nominal, mais citado como dficit nominal. Durante o perodo de alta inflao dos anos 1980 e 1990, foi bastante relevante tambm um conceito que desconta o efeito da inflao, na poca conhecido como dficit operacional. Atualmente, o Banco Central o menciona como NSFP ajustadas para juros reais e juros sobre a dvida externa.

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

A variao do dficit pblico no apenas efeito de os diferentes governos terem diferentes graus de rigor com as contas pblicas. Por exemplo, governos que executam planos grandiosos de desenvolvimento econmico tendem a gastar muito e a criarem grandes dficits. Contudo, a economia de um pas funciona em ciclos, com fases de expanso, em que ocorre forte crescimento do PIB, e de recesso, com fases de baixo crescimento. Tais variaes do PIB implicam variao nas bases tributrias. Assim, em uma recesso, a receita pblica cai com o PIB enquanto que quase todo o total de despesas tem pouca flexibilidade para cair. Se a recesso ou a diminuio de crescimento for prolongada, haver ajustamentos pelo menos no crescimento das despesas. Se fizermos um ajuste no clculo do dficit pelos efeitos dos ciclos econmicos, poderemos calcular aquilo que causado propositalmente por causa de plataformas polticas, em geral buscando estabilizar a taxa de crescimento do PIB e a taxa de emprego. Esse o dficit estrutural ou ajustado pelo ciclo. Tal dficit tem implicaes mais srias sobre a evoluo da economia no longo prazo, como veremos a seguir.

Ainda por conta dessa preocupao com as flutuaes no crescimento do PIB, vamos discutir agora as fontes de financiamento do dficit pblico.

Vimos que uma das formas bsicas de financiamento tomar emprestado tanto dentro quanto fora do pas. Contudo, em contraste com as finanas pessoais, o Governo Federal tem, alm disso, a opo de imprimir dinheiro. Isso feito de forma indireta via ttulos da dvida pblica, que incluem ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional e pelo Banco Central. Cada uma dessas formas tem consequncias diferentes sobre as contas pblicas. A dvida externa, como vimos, depende da capacidade do pas para gerar dinheiro estrangeiro em volume suficiente para pagar pelo menos os juros dessa dvida. Sobre a dvida interna, os investidores em ttulos do governo tambm se perguntam se o governo ter receitas suficientes em reais para pagar

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Teoria das Finanas Pblicas

os juros. Se essas perspectivas estiverem boas, ser relativamente fcil fazer novos emprstimos para manter a dvida em dada proporo do PIB medida que as dvidas antigas vencem. Contudo, se houver desconfiana quanto capacidade de pagamento dessa dvida pblica, os juros cobrados pelos investidores tendem a subir para que concordem com os refinanciamentos, especialmente se houver riscos de o pas nem pagar os juros. Nesse caso, novos financiamentos so necessrios para cobrir os juros. Quem j perdeu o controle em carto de crdito sabe que essa uma situao de difcil sada. por isso que o pas, para melhorar sua imagem com os financiadores, tanto internos quanto externos, precisa provar que tem condies de pagar pelo menos parte dos juros da dvida pblica, ou seja, preciso que a receita seja superior s despesas no financeiras e que, portanto, sobre dinheiro para pagar pelo menos parte dos juros. Essa diferena entre a receita e as despesas no financeiras chamada de supervit primrio. O negativo desse conceito o dficit primrio.

H vrios tipos de dficit ou supervit, dependendo dos propsitos da anlise. Os principais so o dficit nominal, o dficit operacional e o dficit/supervit primrio. Nosso prximo passo descrever brevemente a estrutura do Sistema Financeiro Nacional.

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

O Sistema Financeiro Nacional


O financiamento do setor pblico, com gastos alm do arrecadado, feito via mercado financeiro. Como vimos, o governo pode tanto tomar emprstimos como emitir dinheiro para se financiar. Ao mesmo tempo, a prpria infraestrutura institucional do mercado financeiro definida pelo processo poltico e fiscalizada pelo governo. Isso, claro, d uma grande influncia e poder ao governo ao definir os termos de seu prprio financiamento. Chamamos de sistema financeiro o conjunto de instituies que viabilizam as transaes financeiras. Atualmente, o Sistema Financeiro Nacional (SFN) constitudo, na rea financeira, dos seguintes componentes principais:

ff Conselho Monetrio Nacional (CMN); ff Banco Central do Brasil (BACEN); ff Comisso de Valores Mobilirios (CVM); ff Banco do Brasil S.A.; ff Caixa Econmica Federal (CEF); ff Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES);

Conhea mais sobre o SFN

acessando o site <www.bcb. out. 2010.

gov.br/?SFN>. Acesso em: 22

ff demais instituies financeiras pblicas, que incluem


outros bancos de desenvolvimento regionais e instituies financeiras estaduais; e

ff instituies financeiras privadas, que incluem os bancos


comerciais que captam depsitos vista, e instituies de crdito no bancrias.

O CMN o rgo normativo das instituies financeiras e o regulador da oferta monetria, enquanto que o BACEN e a CVM so

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Teoria das Finanas Pblicas

as entidades supervisoras. Os demais rgos so os operadores de mercado. O SFN inclui tambm as reas de seguro e de previdncia. Tambm nesse caso h rgos normativos, entidades supervisoras e operadores. O Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC) um exemplo de rgo normativo da rea de previdncia. Um exemplo de entidade supervisora a Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP). Entre os operadores esto o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) e os fundos de penso. Parte importante do crdito brasileiro est nas mos do Estado, especialmente o crdito de longo prazo, voltado para o financiamento de investimentos. O Banco do Brasil e a CEF operam comercialmente com financiamentos de curto prazo, mas tambm com financiamentos de longo prazo, especialmente para mdias e pequenas empresas, e com crdito imobilirio. Os financiamentos de longo prazo para investimentos ficam por conta principalmente do BNDES e de bancos regionais de desenvolvimento a partir de recursos oramentrios e de emprstimos externos. Dois bancos desse tipo, bastante conhecidos, so o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE). Essas fontes de financiamento de longo prazo so tambm complementadas por fundos obtidos no exterior por bancos privados.

Conhea mais sobre o IRB irb-brasilre.com.br/site/>. Acesso em: 21 fev. 2011.

acessando <http://www2.

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

Dficit Pblico e Nvel de Atividade Econmica


Quando o governo toma dinheiro emprestado do sistema financeiro, pode tanto vender ttulos diretamente no mercado como vender ttulos ao Banco Central. Em anos recentes, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) passou a vender ttulos at para pessoas fsicas, como no sistema do Tesouro Direto. Quando a STN empresta do Banco Central, recebe dinheiro novo que ser injetado na economia no momento da realizao do gasto do Governo. Contudo, o Banco Central pode revender esses ttulos do Tesouro ou ttulos do prprio Banco Central no mercado financeiro, neutralizando, assim, a injeo anterior de dinheiro. Como a base monetria influenciada tambm por outras transaes do Banco Central com o setor privado e com o exterior, nem sempre esses emprstimos feitos pelo Banco Central ao Tesouro se convertem em expanso monetria.

Sabemos que o aumento da oferta de moeda aumenta a disponibilidade de dinheiro e, com isso, induz a queda na taxa de juros. Vamos ver como isso acontece?

Essa menor taxa de juros estimula a atividade econmica, pois mais projetos de investimento ficam rentveis. Ao mesmo tempo, isso estimula o consumo, pois torna o crdito mais barato para quem compra prestao e diminui a rentabilidade das aplicaes financeiras, tornando vantajoso para mais pessoas a retirada de dinheiro dessas aplicaes para compra de bens durveis e de imveis vista. Esse estmulo do aumento da oferta monetria aparece como

Esse assunto foi abordado

nas disciplinas Introduo Economia, especificamente na Unidade 4, e

Macroeconomia. Caso sinta necessidade, retome os contedos.

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Teoria das Finanas Pblicas

Lembre-se do texto relativo poltica fiscal do governo, conforme a Unidade 6 da disciplina Introduo Macroeconomia. Economia, e a disciplina

aumento da demanda agregada, o que pode eventualmente elevar o nvel de preos da economia, causando, assim, inflao. Voc tambm estudou como um aumento nos gastos pblicos estimula a demanda agregada. Esse estmulo fiscal ocorre tanto pelo aumento dos gastos quanto pela diminuio da carga tributria, ou seja, pela alterao do dficit pblico. Nesse caso, o efeito dos gastos pblicos direto, reforado ainda pelos efeitos indiretos que decorrem de as pessoas que recebem os pagamentos do governo tambm gastarem. Alm disso, o financiamento do dficit pblico com base em emisso de dinheiro tem um duplo efeito sobre a demanda agregada. Em situaes em que a economia j est em ritmo muito forte, em que as empresas j atingiram altos nveis de uso de sua capacidade de produo, ento, a tendncia de aumento generalizado de preos. O financiamento de dficit predominantemente por via monetria ocorre em ambientes de alta inflao, como o que o Brasil viveu a partir do incio dos anos 1980 at 1994.

Mas h uma importante exceo a esse impacto sobre a inflao. A economia pode estar em equilbrio em um nvel de produto, que aqui sinnimo de PIB; e muito Saiba mais Grande Depresso abaixo do nvel natural do produto, que aquele Perodo da maior crise econmica mundial, a nvel associado taxa natural de desemprego. Em Grande Depresso ocorreu entre os anos de um contexto de alto desemprego e com grande 1929 e de 1933. A crise iniciou na chamada sobra de capacidade de produo nas empresas, Quinta-Feira Negra (24/10/1929), que a os aumentos da demanda agregada causariam histria registra como sendo o primeiro dia efeitos mnimos sobre o nvel de preos. Essa foi de pnico na Bolsa de Nova York (sic). Fonte: a situao observada na Grande Depresso na Sandroni (1999). dcada de 1930. Foi justamente para explicar porque a crise econmica aconteceu e como vrias economias puderam sair dessa situao que o economista ingls John Maynard Keynes escreveu sua obra-prima A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, publicando-a em 1936. Por acreditar que a poltica monetria no seria eficaz em uma situao de taxas de juros extremamente baixas, ele advogava programas amplos de gastos pblicos at que o setor privado aumentasse o consumo e o investimento. Contudo, o essencial na anlise keynesiana o aumento do dficit pblico como forma de

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estimular a demanda agregada, o que tambm pode ser conseguido pela reduo de tributos. Por sinal, o Brasil foi um dos poucos pases que, durante a Grande Depresso, adotaram polticas de estmulo demanda agregada, via gastos pblicos, quase da forma como Keynes receitaria alguns anos mais tarde. Por isso, o Pas passou por consequncias moderadas da crise econmica mundial. Entre esses pases, estavam tambm a Sucia e a Alemanha. Como no Brasil, as decises desses pases decorreram de injunes polticas internas, via presses de grupos de interesse e de estratgias governamentais ainda sem a racionalizao keynesiana. Ao final de 2008, a crise do setor imobilirio americano gerou uma crise financeira americana de magnitude comparvel da crise de 1929. Essa comparao tem sido feita especialmente pela grave crise bancria que se espalhou dos Estados Unidos para a Europa. Entre 1929 e 1933, os Estados Unidos da Amrica (EUA) perderam perto de 27% de seu PIB, voltando a crescer somente a partir de 1934. A taxa de desemprego chegou a 25% em 1933 e somente diminuiu para os nveis anteriores nos anos 1940. O grande problema foi que a crise se espalhou quase pelo mundo inteiro, agravada pela adoo generalizada de forte protecionismo comercial. Oitenta anos depois, contudo, h melhor compreenso dessas crises econmicas, graas a Keynes e aos estudos posteriores sobre o assunto, para se evitar a repetio de uma nova crise to colossal. Os governos das principais economias do mundo atual tentam agir coordenadamente para estimular a demanda agregada, por meio de variaes do dficit pblico e da oferta monetria. Com isso, buscam reverter expectativas pessimistas de consumidores e de empresas, cuja retomada de gastos um dos elementos fundamentais para reverter a desacelerao e at a queda da demanda agregada. Ao mesmo tempo, sabem que preciso evitar o protecionismo no comrcio internacional, que agravaria a queda de demanda.

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A Evoluo e a Sustentabilidade da Dvida Pblica


Um setor pblico muito endividado tem problemas ao refinanciar sua dvida. Os investidores em ttulos do governo preocupam-se com as receitas pblicas futuras que possam garantir o pagamento dos juros. Assim, no apenas olham para o nvel em que est a dvida, mas tambm buscam prever sua trajetria. Como a receita pblica segue os ciclos do PIB, um primeiro indicador de capacidade de pagamento a relao entre a dvida e o PIB. Se a dvida cresce mais rpido do que o PIB, essa razo aumenta. Na Figura 4, temos a evoluo da dvida pblica brasileira nos ltimos anos como porcentagem do PIB. A dvida total vinha crescendo mais rpido do que o PIB at 2002, quando ficou ao redor de 60%. Depois disso, seguiu uma tendncia de leve queda. Dos dois componentes principais, a dvida pblica externa caiu tanto que ajudou o Pas a se tornar credor internacional, embora em nvel modesto e refletindo as reservas em moeda internacional acumuladas em anos recentes. Em compensao, a participao da dvida lquida interna continuou aumentando at 2006. Dados atualizados do BACEN mostram que a dvida lquida interna atingiu 50,3% do PIB em 2010. A dvida lquida total manteve a tendncia de queda aps 2006, atingindo 40,4% do PIB em 2010 (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2011).

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

% 65 55 45 35 25 15 5 -5 Dez 1997 Dez 1998 Dez 1999 Dez 2000 Dez 2001 Dez 2002 Dez 2003 Dez 2004 Dez 2005 Dez 2006

DLSP externa DLSP interna DLSP

DLSP = Dvida Lquida do setor pblico em % do PIB


Figura 4: Evoluo da dvida pblica brasileira Fonte: Banco Central do Brasil (2007)

Uma pergunta que os investidores fazem se a dvida pblica est em um nvel alto demais ou no. H pases com coeficientes de dvida muito mais altos do que o Brasil e mesmo assim no tm problemas. O problema pode ocorrer quando a taxa de juros sobre essa dvida muito alta. Por exemplo, uma dvida pblica de 50% do PIB combinada com uma taxa anual de juros de 10% representa um peso oramentrio de 5% do PIB. No entanto, um pas com taxa de juros de apenas 1% gastaria apenas 0,5% de juros em relao ao PIB. Logo, quanto menor for a taxa de juros, maior ser a dvida pblica suportvel pelo pas.

A dvida externa, do ponto de vista dos credores, tem o pas ser capaz de pagar suas importaes e o a ver com a capacidade de

servio dessa dvida, o que

pode ser prejudicado pelas eventuais crises de balano de pagamentos.

A taxa de juros pode ser definida livremente?

Infelizmente, no possvel escolher a taxa de juros livremente. Por exemplo, se a taxa de juros cair muito rpido, pode haver estmulo muito grande s compras a prazo para consumo e ao investimento. Em um contexto de capacidade de produo da economia utilizada no limite, de modo que a produo no acompanhe esse aumento de demanda, haver presses inflacionrias.

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Teoria das Finanas Pblicas

Outro exemplo quando uma queda de juros muito rpida altera a relao entre os ganhos de investimento financeiro dentro do pas versus os retornos que se obtm no exterior, podendo gerar uma debandada de capitais, o que encarece as divisas estrangeiras. Isso resulta em aumento no valor da dvida externa em reais e no impacto sobre o oramento. Alm disso, o Brasil vem de um longo perodo de alta inflao em que as taxas de juros internas eram muito altas, refletindo as incertezas quanto capacidade do Governo em honrar a dvida pblica. Essas incertezas eram reforadas pelas vrias vezes em que o Brasil ficou sem condies de pagar a dvida pblica, principalmente a dvida internacional. Houve ainda o caso dos emprstimos compulsrios, com promessa de devoluo posterior, que tambm sofreram calote. Esse histrico est entre os principais fatores que levam o Governo brasileiro a pagar taxas de juros das maiores do mundo. Isso afeta indiretamente tambm os juros pagos pelos demais tomadores de emprstimo no mercado financeiro do Brasil. Esse maior juro reflete o prmio de risco, tambm chamado de risco-pas, que o pas paga sobre a taxa bsica internacional. Basta que o risco-pas suba para que haja sada de capitais, eventualmente criando a necessidade de alterar a taxa de juros interna.

Quais elementos ento afetam a evoluo da dvida em relao ao PIB?

Esses elementos so a taxa de juros, descontada a taxa de inflao, e a taxa de crescimento do PIB. Se a taxa de juros, dada a taxa de inflao, crescer mais do que o PIB, isso far com que o servio da dvida cresa tambm mais rpido do que o PIB. Se o servio da dvida vai ganhar do PIB, isso depender de como se comportar o resultado das contas pblicas. Se houver um supervit primrio positivo do qual sobre dinheiro para pagar pelo menos parte dos juros, ento ser possvel que a dvida se estabilize ou at caia. Por exemplo, uma taxa de juros de 8%, j descontada a inflao e abatido um crescimento anual do PIB de 5%, aplicada sobre uma dvida de 50% do PIB, resulta aproximadamente em

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(8% 5%)(50%), ou 1,5% de acrscimo na razo dvida-PIB. Contudo, um supervit primrio de 3% do PIB faria essa razo cair 1,5%, pois essa economia cobriria os juros com folga. Nesse exemplo, a dvida estaria totalmente sob controle e at haveria possibilidade de o pas aumentar um pouco seu endividamento. Em linguagem financeira, diramos que a dvida sustentvel.

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Teoria das Finanas Pblicas

Estabilizao e Crescimento Econmico


Evitar o desemprego generalizado ou a inflao o que os economistas chamam de poltica de estabilizao econmica. O interessante que a forma como o governo administra suas contas tem muito a ver com isso, como discutimos anteriormente. Em uma situao de desemprego generalizado, o aumento do dficit pblico pode ser bom para a economia, pois esses gastos extras aumentam a demanda de bens e de servios e, portanto, o nvel de emprego. Por outro lado, se a economia estiver sob presses inflacionrias, a diminuio do dficit, com a consequente diminuio da demanda agregada, ser um dos instrumentos para aliviar essas presses. Alguns dos outros instrumentos macroeconmicos envolvem o controle da oferta de meios de pagamentos, da oferta de moeda estrangeira no mercado local de divisas e a administrao de preos internos, como o salrio mnimo e os preos de alguns bens e servios. Por exemplo, alguns bens ou servios produzidos por empresas estatais em princpio tm seus preos determinados pela oferta e pela demanda de mercado. Se faltar uma mercadoria, ou se seus custos de produo subirem, seu preo tender a subir. Contudo, como as empresas so controladas pelo governo, a deciso sobre seus preos est sob influncia poltica, que define os momentos mais convenientes para reajustes. Por exemplo, isso acontece com os derivados do petrleo no Brasil. Quando o governo gasta mais do que arrecada e cobre esse dficit com emprstimos internos, preciso saber em que esse gasto adicional foi feito. Se for aplicado em investimentos, isso dar um acrscimo ao investimento privado e ajudar no crescimento

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

sustentado da economia. Na verdade, os bens de capital privados dependem da complementao por vrios bens de capital providos pelo governo. Veja o caso das estradas, dos portos e dos aeroportos de propriedade estatal, que indiretamente baixam os custos das empresas. Certos tipos de investimento, como na produo e na distribuio de energia eltrica, que requerem grandes volumes de financiamento, envolvem no apenas essa questo financeira, mas tambm um trabalho de planejamento de longo prazo. Logo, se o dficit for usado para gastos correntes com natureza de consumo, isso significar que a dvida acumulada no apenas ter de ter seus juros pagos pelas geraes futuras como estas tero um nus adicional de receberem menos capital do que poderiam receber, tendo seu padro de vida afetado por isso. Por exemplo, as atuais geraes ainda sofrem com a deteriorao das estradas brasileiras, por conta de investimentos insuficientes nas ltimas dcadas.

Nem todo gasto corrente, contudo, prejudica o crescimento econmico. Um Estado eficiente administrativamente pode oferecer bons servios sociedade, os quais contribuem para o crescimento econmico.

Como exemplo, podemos pensar em um Poder Judicirio eficiente essencial para um ambiente propcio s atividades econmicas geradoras de emprego e de renda. Do mesmo modo, bons servios pblicos de sade e de educao so essenciais, tanto para a melhor qualidade de vida da populao, o que inclui menor exposio a doenas, especialmente s epidemias, quanto para uma fora de trabalho mais saudvel e produtiva, essencial em uma fase de alto crescimento econmico.

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Teoria das Finanas Pblicas

Federalismo Fiscal e a Estabilizao


A busca da estabilidade de preos e do combate ao desemprego uma atividade essencial do Estado, como j vimos. Em um sistema federal, como o brasileiro, composto de trs nveis de governo, apenas a Unio cuida da moeda do Pas, enquanto os Estados e os municpios se adaptam s decises de nvel superior. Como todos os cidados so afetados simultaneamente pela estabilidade da economia, temos a um caso de no rivalidade; e como a excluso desses benefcios quase impossvel, temos um bem pblico puro. O monoplio da Unio sobre o controle da moeda evita a multiplicidade de moedas.

Um aumento do dficit pblico estimula a economia. Contudo, se uma jurisdio local, seja um Estado ou um municpio, expandir o dficit, o efeito sobre a demanda extrapolar suas fronteiras por conta do grau de abertura dessas economias. Grande parte do que consumido ou usado na produo de outros bens e servios vem de outras jurisdies. Logo, quanto mais aberta for uma economia local, menor ser o impacto local da poltica de estabilizao.

Para que essa poltica funcionasse, seria necessrio que todos os governantes locais se coordenassem de modo que as polticas de estmulo de cada jurisdio fossem consistentes entre si. Essa , de fato, a natureza dos grupos de pases que frequentemente se renem para discutir estratgias de combate a crises econmicas. O mesmo vale para governos locais. A Unio o equivalente, do ponto de vista de polticas de estabilizao, desses grupos que buscam a coordenao

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

de poltica econmica. Embora os Estados e os municpios tenham autonomia em muitas questes, na prtica, pouco podem fazer em termos de estabilizao local. Como a Unio o nvel de governo que cuida da estabilizao, ela precisa coordenar os governos locais para que todo o pas tenha polticas consistentes. Por exemplo, em uma situao inflacionria em que a poltica adotada seja a reduo do dficit pblico, necessrio que os governos locais faam a mesma coisa. Em caso contrrio, a Unio ter de fazer um esforo fiscal muito maior, pois ter tambm de compensar o aumento de dficit dos governos locais. Logo, os objetivos nacionais nessa rea precisam ser coordenados com os interesses de todos os nveis de governo. Parte importante da dvida pblica brasileira nos anos 1990 surgiu dessa falta de coordenao, especialmente com os Estados. Os governadores usavam os bancos estaduais para obter emprstimos e para liberarem emprstimos de regies especficas de seus Estados, nem sempre com critrios de viabilidade financeira. As empresas estatais eram usadas para antecipaes de receita oramentria (ARO), isto , para o adiantamento do pagamento de impostos, que apareciam como arrecadao menor nos perodos seguintes. Deixar de pagar os fundos de aposentadoria, atrasar pagamentos a fornecedores e no honrar precatrios ou outros dbitos decorrentes de decises judiciais eram formas alternativas de aumentar a dvida local. O passo seguinte era repassar tais dvidas para o Governo Federal, especialmente como moeda poltica em decises importantes no Congresso, muitas delas envolvendo a prpria poltica de estabilizao. Vrias tentativas foram feitas para alinhar os governos estaduais e municipais no esforo de estabilizao da economia. Um passo importante foi a criao da Lei Complementar n. 82, de 27 de maro de 1995, conhecida como Lei Rita Camata, que limitava os gastos de pessoal do governo. Posteriormente, a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, incorporou essa limitao. Essa lei impe normas sobre os trs nveis de governo, tanto sobre os limites de gastos de pessoal

Mdulo 4

Voc pode ler mais sobre essa lei na disciplina Contabilidade Pblica.

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Teoria das Finanas Pblicas

quanto sobre o endividamento, e os obriga a prestar contas de forma detalhada sobre isso.

Complementando...
Para aprofundar os assuntos abordados nesta Unidade, sugerimos as leituras a seguir:

Macroeconomia

de Mario Henrique Simonsen e Rubens Penha Cysne. O captulo 1 dessa obra aborda o SFN. livro apresenta aspectos sobre a crise de 1929.

Introduo Economia de N. Gregory Mankiw. O captulo 33 desse Economia Brasileira Contempornea de Amaury P . Gremaud, Marco
A. S. Vasconcellos e Rudinei Toneto Jnior. No captulo 13, os autores tambm abordam a crise de 1929.

Crdito Pblico e os Juros de Gustavo Franco. Esse artigo trata da


relao entre os calotes pblicos e o risco-pas. Disponvel em: <http:// www.econ.puc-rio.br/gfranco/VEJA131.htm>. Acesso em: 18 fev. 2010.

Finanas

Pblicas de Fbio Giambiagi e Ana Cludia Alm. No captulo 8, Giambiagi e Alm apresentam um histrico da evoluo da dvida pblica brasileira, comparando o tamanho dessa dvida com o de outros pases e discutindo sua sustentabilidade. J o captulo 11 aborda as dificuldades de se controlar a dvida dos Estados e dos municpios, adicionando o argumento de que a reforma constitucional de 1988 deixou mais despesas do que receitas para os Estados.

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Unidade 5 Dficit Pblico e Dvida Pblica

Resumindo
Voc viu, nesta Unidade, que o dficit pblico a diferena entre a despesa e a receita do setor pblico, tambm chamado de dficit nominal. Se desconsiderado o efeito da inflao, chamado de dficit operacional. Contudo, o dficit pblico varia com o PIB de modo que nas fases de crescimento forte da economia o dficit diminui, pois a receita, que aproximadamente proporcional ao PIB, pode crescer mais rpido. Por isso, voc conheceu o dficit estrutural, que desconta os efeitos cclicos. E como os dficits anuais tm impacto sobre o tamanho da dvida pblica, preciso saber se o governo tem dinheiro para, ao menos, pagar os juros da dvida pblica. o supervit primrio que mede essa sobra, ou seja, quanto maior for o supervit primrio, maior ser a parte dos juros que o governo consegue pagar. Se esse supervit for muito pequeno ou at negativo, a dvida poder crescer de forma descontrolada e gerar uma crise fiscal. Apesar disso, o governo pode aumentar o dficit pblico para aumentar o nvel de atividade na economia a fim de controlar situaes de alto nvel de desemprego. Mas quando isso feito em situaes de uso excessivo da capacidade produtiva das empresas, ocorrem presses inflacionrias. Nesta ltima Unidade, voc viu que o nvel de emprego e a taxa de inflao so tambm influenciados pelo governo.

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Atividades de aprendizagem
Para que voc avalie o aprendizado desta Unidade, propomos a seguir algumas atividades. Busque resolv-las e, em caso de dvida, faa uma releitura cuidadosa do contedo. Caso a dvida persista, busque auxlio com o seu tutor. 1. Caracterize e enfatize a diferena entre os conceitos de dficit pblico nominal e dficit pblico primrio. 2. Como o supervit primrio ajuda na sustentabilidade da dvida pblica? 3. Formas alternativas de financiar o dficit pblico so o aumento da dvida lquida do governo ou a diminuio da base monetria. (Falso, verdadeiro ou incerto? Justifique a resposta) 4. Visite o stio do Instituto de Polticas Aplicadas (IPEA) <www.ipeadata.gov.br> e, na aba Macroeconmico escolha Sinopse macroeconmica. Na tabela, procure os dados sobre Finanas Pblicas. Se voc clicar sobre os ttulos de cada linha de dados, ter acesso a grficos que mostram a trajetria de anos recentes da dvida pblica, do supervit primrio (necessidades de financiamento conceito primrio) e do dficit nominal (necessidades de financiamento conceito nominal), todos em relao ao PIB. Descreva as tendncias de cada varivel e avalie as perspectivas de o setor pblico brasileiro estar com suas contas sob controle.

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Consideraes finais

Consideraes Finais
Nesta disciplina, descortinamos uma viso panormica de como o Estado funciona e como isso afeta seu padro de vida no dia a dia. Por meio de decises, so definidos os gastos pblicos e seu financiamento. A distribuio dos benefcios desses gastos por pessoa dificilmente coincide com a distribuio da incidncia efetiva dos tributos correspondentes, ocorrendo redistribuio de renda. No recurso a emprstimos pblicos, tambm pode ocorrer uma redistribuio de renda, contudo entre geraes. Voc ainda tem muitas disciplinas interessantes para cursar at o trmino de seu curso. Duas delas foram mencionadas na presente disciplina: Oramento Pblico e Gesto da Regulao. A primeira complementa nossa discusso sobre a estrutura da despesa e fontes de financiamento do setor pblico; a segunda, sobre a regulao de servios produzidos pelo setor privado por concesso pblica. Enquanto voc avana em seu curso, lembre-se especialmente que por trs das decises do setor pblico esto os interesses dos cidados, cuja influncia sobre os administradores ocorre de forma indireta e at bastante fraca, considerada isoladamente. Mas est l. Bons estudos e sucesso em seu curso!

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Minicurrculo
Joo Rogrio Sanson
Graduado em Economia pela Faculdade Catlica de Administrao e Economia FAE (1969), possui Mestrado em Desenvolvimento Econmico (1973) e Doutorado em Economia (1979), ambos pela Universidade Vanderbilt, EUA. Lecionou os temas Economia do Setor Pblico, Estado e Economia, Microeconomia, Macroeconomia e Economia Matemtica na Universidade Federal de Pernambuco e na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Atualmente, professor titular da Universidade Federal de Santa Catarina. Como pesquisador, tem atuado principalmente nos temas de Mercado de Trabalho, Finanas Pblicas e Microeconomia.

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