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Resultados y lecciones aprendidas con el plan

“Canje de Armas por Mejores Condiciones de Vida”

Seminario internacional sobre “Disminución de la violencia y el crimen a través de


la reducción en el porte y tenencia de armas”

Octubre del 2004, Medellín, Colombia.

Martín Appiolaza
Ex director de Control de Armas y Seguridad Privada de Mendoza, Argentina
Asesor de UN-LiREC

appiolaza@unlirec.org

1
Introducción
El programa de recolección llamado Plan Canje de Armas por Mejores Condiciones de
Vida, tuvo una primera etapa en la semana de Navidad de 2000, en la provincia de
Mendoza1 (Argentina). El rescate de 285 armas y 1.715 municiones triplicó las previsiones
de los responsables (Ministerio de Justicia y Seguridad junto a organizaciones no
gubernamentales). La segunda etapa comenzó en abril y tuvo que extenderse por demanda
de la gente hasta finales de mayo de 2001, rescatando 2.281 armas y 6.547 municiones. Los
resultados, considerados alentadores, cerraron un largo debate local sobre eficacia de la
entrega voluntaria.
El Plan Canje de Armas ha sido considerado una experiencia exitosa por sus
responsables y también por distintos observadores. Tuvo impacto sobre la cultura de
armas, sobre las políticas de armas en la Argentina, alentó la participación ciudadana en la
prevención del delito, redujo la violencia con armas, e innovó en América Latina respecto a
los programas de recolección de armas que se habían implementado hasta el 20002 (su
principal particularidad es que se aplicó en una sociedad con un nivel bajo de violencia). Sin
embargo, tuvo debilidades en su concepción e implementación que pueden traducirse en
lecciones aprendidas para futuros programas de recolección. La falta de un diagnóstico del
problema de las armas en el momento de formular el Plan Canje de Armas y la escasa
participación ciudadana en esa fase inicial, fueron sus principales debilidades. El énfasis en
la comunicación, alianzas con sectores que habitualmente no participan en temas de
seguridad y el enfoque en el desarrollo (de capital social y económico), podrían
mencionarse como fortalezas.
Entre los resultados, el primer logro fue revertir el escepticismo de algunos sectores
respecto al desarme voluntario y consiguió un mayor rechazo de la población al uso de
armas de fuego. El desarrollo del programa también fortaleció el papel de la sociedad civil

1 Mendoza está ubicada en el centro-oeste de la República Argentina. Es la provincia más importante de


la región de Cuyo y está separada de Chile por la Cordillera de los Andes. Tiene alrededor de 1.600.000
habitantes y una tasa de desocupación del 14%. Tiene una tradición agroindustrial. A principios del siglo
XIX, en Mendoza se preparó y pertrechó con armamento al ejército que durante las guerras por la
independencia de España, logró la libertad de Chile y Perú.
2 El promedio de la tasa de homicidios durante los últimos 4 años en Mendoza, ha promediado 9 cada

100.000. Es hasta 15 veces menor a las tasas que se registran en otras ciudades donde se aplicaron
programas de recolección.

2
en las políticas de prevención de la violencia, generó capital social en comunidades que se
aliaron con actores gubernamentales para desarmarse y le dio un impulso a la reforma del
sistema de seguridad pública (que apostaba por un rol activo de la sociedad en el diseño,
implementación y control de la gestión policial). Además, atrajo la atención internacional
sobre Mendoza, que recibió asistencia de Naciones Unidas para destruir sus armas y
mejorar la seguridad de los arsenales.
Pero estos resultados eran difíciles de imaginar cuando el Gobierno local anunció la
intención de recolectar armas como una forma de prevenir delitos y accidentes: arreciaron
las críticas desde la oposición conservadora. No se comprendía entonces que la tenencia de
armas en manos de la gente potencia las consecuencias de la violencia social. Distintos
estudios han demostrado que existe una relación entre tenencia de armas y muertes, armas
y accidentes, al mismo tiempo que confirman que las armas multiplican el riesgo para quien
pretende usarlas en defensa propia3.
La idea de hacer un programa de recolección de armas fue planteada sólo como una
medida ingeniosa porque no había experiencia en la gestión de programas similares, se
carecía de información al sobre iniciativas de desarme y tampoco había experiencia en
fomentar la participación ciudadana. Sin embargo, ya había experiencias en el mundo en
tres tipos de programas de recolección: amnistías, recompra e intercambio4. El Canje de
Armas podría incluirse en el último grupo.
Tras varios meses de discusión y un fuerte trabajo para generar consenso en torno a
la viabilidad del programa, en agosto de 2000 se aprobó en la Legislatura de Mendoza la ley
que permitiera el intercambio de armas por ticket de compra utilizados como ayuda social y
que sólo se pudieran usar en comercios (no en hipermercados).

3
Un buen ejemplo es la investigación de Ignacio Cano, “La importancia del micro desarme en la
prevención de la violencia”, publicada por el ISER y la Universidad Estadual de Rio de Janeiro. Allí
demuestra que reaccionar a un robo en Rio de Janeiro esgrimiendo un arma aumenta 60 veces el riesgo de
resultar herido respecto del que no se resiste. A una conclusión similar llega la investigación “Armas de
fuego y violencia” publicada en el 2003 por el programa Sociedad Sin Violencia que coordina el PNUD
en El Salvador, donde reaccionar con un arma aumenta 46 veces el riesgo de resultar herido. Otras
referencias necesarias: SULTZMAN, Linda, MERCY, James, Weapon Involvement and Injury Outcomes
in Family and Intimate Assaults, Journal of the American Medical Association (JAMA), volumen 267,
number 22, 10 de junio de 1992; KELLERMANN, Arthur, Gun Ownership as a Risk for Homicide in the
home, New England Journal of Medicine, volumen 329, número 17, 17 de octubre de 1993; United
Nation Commission on Crime Prevention on Criminal Justice, United Nations International Study on
Firearm Regulation, Viena, 1999.
4
LUZ, Daniel (2000), Los programas de recolección de armas ligeras, Cátedra UNESCO-Universidad
de Barcelona, España.

3
Primera parte: organización y desarrollo
El Plan Canje de Armas fue concebido como una herramienta para abordar la
problemática de la inseguridad (segunda preocupación de los habitantes de Mendoza). Está
inserto en una profunda reforma del sistema de seguridad pública sostenida por un acuerdo
entre los sectores políticos con representación parlamentaria y organizaciones de la
sociedad civil que trabajan en la defensa de los derechos humanos y participación
ciudadana. Los objetivos específicos del programa eran:

• Elevar el precio de las armas de fuego en el mercado negro


• Reducir el número de armas disponibles a los criminales.
• Prevenir mayor proliferación de armas de fuego.
• Reducir el número de muertes, accidentes y lesiones.
• Reforzar la relación entre armas y violencia.
• Incrementar la solidaridad comunitaria.
• Desarrollar programas complementarios para beneficiar la seguridad
pública.

Los primeros rastreos estadísticos demostraron que la proliferación y fácil acceso a


las armas en Mendoza ya se había transformado en un problema grave no visibilizado:

• Las armas de fuego son usadas en el 80% de los homicidios en Mendoza.


• Unas 900 personas asesinadas con armas de fuego entre 1990 y el 2000.
• El 90% de las víctimas fueron hombres.
• Las mujeres, especialmente de estratos bajos y medio bajos, rechazan con
más energía la tenencia y uso de armas de fuego.
• Sólo el 10% de las muertes con armas de fuego fueron en robos y
violaciones. El resto han sido cometidos en peleas, suicidios y accidentes.
• Tener un arma multiplica los riesgos de ser víctima a la familia y el que
intenta defenderse tiene menos posibilidades que el atacante.
• Las heridas causadas por las armas de fuego son la segunda causa de
muertes entre los jóvenes de 10 a 24 años de edad. Por cada niño que
resulta muerto, cuatro son heridos.

4
• En el 1994, aproximadamente un 90% de las víctimas de homicidios entre
los 15 a los 19 años fueron asesinados con un arma de fuego.

En los meses previos a la puesta en marcha, la iniciativa de extraer armas de la


sociedad dejando de lado los métodos tradicionales (allanamientos), despertó reacciones.
Algunas de estas reacciones fueron alentadas desde el mismo gobierno, que sugirió que la
gente no debe tener armas utilizando reiteradamente el slogan “las armas sólo sirven para
matar”. El debate en torno a las armas, la participación voluntaria de la población en el
desarme como estrategia preventiva, o los reclamos de medidas represivas, escondían un
tema más profundo: el modelo de política de seguridad pública que se pretendía.
Polemizaron quienes defienden la intervención activa de las fuerzas de seguridad
como única posibilidad de control del delito, contra los que entendieron al Plan Canje de
Armas como una alternativa más para la prevención de los delitos y los accidentes.
También reaccionaron en contra los coleccionistas de armas, los tiradores y todos los
vinculados al negocio de la venta y el registro de armas. Era un debate ideológico que
rápidamente ganó espacio en los medios de comunicación, donde se ponía más en juego
que un programa de armas y que exigía un abordaje desde las ideas. Obviamente, la
comunicación se transformó en un tema clave y urgente5.
El debate permitió que cristalizaran las posiciones antagónicas en materia de
seguridad. La prédica en defensa del proyecto ayudó a distintos sectores de la sociedad a
entender el tema no sólo como una lucha entre buenos y malos. Las circunstancias en las
que fue gestado el programa condicionaron su estructura y desarrollo. El desafío fue
enfrentar al mismo tiempo la cultura de las armas, el escenario comunicacional adverso y la
falta de traición en la participación. Las debilidades detectadas fueron:

• Falta de información sobre el problema de las armas. La información que se


fue conociendo sobre el rol de las armas de fuego en la violencia, fue posteriores al
lanzamiento del plan. Al momento de proponer la iniciativa, sólo existía en las
autoridades la necesidad de dar respuesta a un problema que se insinuaba. No
siempre es sencillo compatibilizar los tiempos políticos con los procesos necesarios.
Pero fue mucho más difícil porque el tema ganó rápidamente el interés de los
medios de comunicación y el gobierno argentino lo asimiló como propio. El debate

5
El debate alcanzó altos niveles de agresión. El referente conservador pro armas, buscó descalificar a los
funcionarios que impulsaban el desarme diciéndoles “poetas”. Le respondieron llamándolo “dinosaurio”.

5
estaba instalado y urgía generar argumentos para continuar adelante. De hecho, no
había una línea de base.
• Debilidad política y falta de respaldo social. Cuando se empezó a discutir le
programa de recolección, la idea de la entrega voluntaria de armas no fue bien
recibida. Aunque nadie discrepó con los objetivos (desarme, paz, menos violencia,
menos muertes, etc), las críticas estuvieron dirigidas al método. Una pregunta
repetida hasta el hartazgo sintetiza esas críticas: ¿Cómo pueden pensar que los
delincuentes van a entregar sus armas por comida?; ¿van a desarmar a la gente y no
a los delincuentes?; ¿cómo se va a defender la gente? Además, una iniciativa
ejecutada desde el Estado cuenta con obstáculos político administrativos
adicionales.
• Escasa participación comunitaria en la prevención de la violencia. La
reforma del sistema de seguridad pública está estructurada sobre tres pilares: mayor
eficiencia de la Justicia penal y del sistema penitenciario (reforma de códigos y del
funcionamiento de las cárceles); la reforma de la organización y formación de las
policías (división en policías distritales, reformulación del régimen disciplinario y
educación universitaria, etc.); y la participación de la comunidad en ámbitos
consagrados por ley desde donde surgen la información y la predisposición para
avanzar en medidas preventivas que dejen atrás el uso puro de la fuerza. Pero, ya en
ese momento resultaba difícil conseguir un empoderamiento comunitario sobre el
tema de la seguridad, históricamente restringido a las policías. Era todo un
problema si tenemos en cuenta que un programa de desarme voluntario es
básicamente participativo: era necesario que la gente se incorporara en la
organización y decidiera desprenderse de armas. El desafío era conseguir un tema
que fuera la llave que abriera la puerta a la participación comunitaria.

Todos estos factores que condicionaron desde el inicio la formulación y desarrollo


del programa, pudieron ser convertidos en oportunidades. Los activistas en temas de armas
ya aprendieron la lección de distintos países donde, una crisis que conmociona a la
sociedad, es también una puerta para ingresar al sendero de las transformaciones en la
legislación sobre las armas y la cultura de su uso. En el caso de Mendoza, se empezó a
trabajar sobre cada una de las debilidades para que incidir sobre la opinión pública al
mismo tiempo que se comenzaba a implementar el programa. Se trata de procesos de

6
ejecución simultánea que buscaban ir desarticulando los obstáculos que encontraba el
programa.

1. Estrategia de comunicación

Sólo se podría volcar a favor del desarme la opinión pública si se actúa


simultáneamente sobre diferentes frentes que intervienen en el proceso complejo de la
aprehensión de la propuesta. Todo programa de recolección se juega su destino en la
concientización de las personas que luego tendrán que entregar sus armas. Pero su opinión
también está condicionada por la información y valoración que se hace en los medios de
comunicación. A su vez, los medios están influenciados por la opinión de dirigentes
políticos, sociales y de “especialistas”.
Se detectaron obstáculos que inciden sobre la opinión pública, entre los líderes de
opinión (políticos, columnistas, etc.) y también en los medios de comunicación donde se
mezclaba la falta de información con valoración. Los podemos dividir en tres grupos6:
• Culturales. La tradición en el uso de las armas no permite visualizarlas como
problema y la atención se centra en el responsable del acto violento sin atender al
factor de la violencia. Se entiende el arma es una herramienta de autodefensa.
• Institucionales. Las instituciones y quienes tienen que manejarlas, están muy
devaluadas en la Argentina. Esto genera desconfianza en cualquier propuesta desde
el Estado. Se le suma la sensación de inseguridad.
• Informativos. Las diferentes voces en los medios de comunicación al referirse al
Canje de Armas generaron confusión, desconcierto, miedos y aumentaron la
desconfianza hacia una propuesta surgida desde el gobierno enfrentada al sentido
común.

El problema más grave fue que la suma de factores desalentaba a las personas a
desarmarse, generándoles miedo y mucha desconfianza. Una vez aislados los factores de
distorsión, se definieron las acciones para contrarrestarlos y revertirlos:

• Mostrar al desarme como alternativa seria. Un primer paso fue la


formulación y difusión del proyecto sus objetivos y metodología7. El trabajo se

6
Los aspectos de la estrategia de comunicación los he desarrollados con mayor profundidad en:
Comunicación para el desarme voluntario, informe para el Small Arms Survey, Ginebra (agosto del
2001); y en la conferencia organizada por el PNUD en El Salvador: El desarme enfocado desde la
comunicación (abril del 2002).

7
hizo a partir del informe “Dando guerra a las armas pequeñas y livianas”, preparado
por el Program on Security and Development del Monterey Institute of
International Studies (SAND), y el Bonn International Center for Conversion
(BICC)8. Fue distribuido entre los líderes de opinión y expertos internacionales, que
formularon su respaldo a la iniciativa. Posteriormente, una conferencia
internacional sobre el tema del desarme y la seguridad ciudadana, permitió darle
un abordaje académico.
• Transmitirlo sin distorsiones, apelando a la prensa y a los voceros
calificados. Al mismo tiempo era fundamental ganar la confianza de quienes
tenían armas para que participaran del programa. La falta de recursos y las
dificultades existentes obligaron a agudizar el ingenio. Uno de los aspectos
novedosos del “Canje de armas” fue la utilización de una línea gratuita: los
interesados podían llamar de manera anónima, solicitar información sobre la forma
y los lugares de entrega de las armas, así como indicar qué les interesaría recibir a
cambio. La campaña publicitaria del proyecto se centró en dar a conocer el
número gratuito. Al mismo tiempo fueron entrenados especialmente las personas
que atendían los llamados para que dieran correctas instrucciones sobre el modo de
entregar las armas sin incurrir en infracciones a las leyes.
Para vencer la desconfianza generada por el “ruido informativo” respecto al plan,
participaron como difusores actores sociales confiables y con fuerte inserción
social como las policías, los operadores sociales, ONG, iglesias y miembros de los
foros locales de seguridad. Como un tercer aspecto de la campaña de información
se apeló a los medios de comunicación pero con una estrategia que contempló
variables territoriales y de alcance de los medio.
El tipo de consultas a la línea gratuita y el lugar desde donde llamaba, permitió
articular un discurso particular para las distintas zonas de la provincia. La estrategia
consistió en visitar radios de carácter local (las radios comunitarias tiene fuerte
credibilidad en sus ámbitos y un alcance restringido) avanzando luego desde las
zonas periféricas hacia las ciudades, donde se ubican los medios masivos (allí se
habían concentrado las críticas). De este modo, cuando la difusión llegó a los

7
APPIOLAZA, Martín (2000). Canje de armas por mejores condiciones de vida. Ministerio de Justicia y
Seguridad, Mendoza, septiembre del 2000. El texto se puede encontrar en Internet.
8
William Godnick del SAND, fue el nexo con la guía, con otras experiencias de recolección y asesoró a
la durante todo el proceso de proyección del Plan Canje de Armas. Posteriormente publicó distintos
estudios sobre el programa y está desarrollando su tesis doctoral a partir del estudio de la generación de
capital social a partir de los programas de desarme.

8
medios masivos (a través de la publicidad y los anuncios de la recolección), ya
existía un conocimiento previo en la comunidad sobre el proyecto y se evitaba así
que un nuevo debate desalentara la participación.
• Difundir la idea de no violencia y de la prevención como acción. La
asociación permanente con los problemas delictivos, distorsionaba la valoración del
desarme. Debía entenderse que retirar armas también disminuye la posibilidad de
accidentes y robos de armas. Este fue un eje discursivo. Se habló de pacificación y
rechazo a la violencia institucional, consignas que captaron la adhesión de otras
organizaciones. Al mismo tiempo permitió dar legitimidad a otras acciones
preventivas9.
• Dar información precisa sobre dónde, cómo se canjean las armas y que
sucede con las armas. Siempre buscando generar confianza y dar seguridad sobre
el programa se impulsó con la Dirección General de Escuelas (Ministerio de
Educación) una réplica del programa de recolección de armas, pero en las escuelas
llamado Canje de juguetes bélicos. Los alumnos, después de una jornada de
discusión sobre la violencia y su impacto social, canjeaban sus juguetes bélicos por
plantas y libros. Los niños volcaron sus experiencias teatralizando situaciones,
prepararon láminas y composiciones. La iniciativa consiguió buena recepción.
Para dar más transparencia, hubo una destrucción de armas en un evento público
con la supervisión de UN-LiREC, la OEA, la Real Policía Montada de Canadá y
ONG nacionales e internacionales. Luego, la Universidad Nacional de Cuyo
participó en la construcción de un Monumento a la Paz con los trozos de las
armas destruidas, también con recursos internacionales. Los remanentes de esas
armas fueron distribuidos entre los escultores argentinos que han trabajado durante
el último año en una muestra colectiva.
• Las armas no son sólo un problema de delincuentes (el necesario
diagnóstico). Partiendo de la idea que es necesaria una política integral de control
9
William Godnick, en una ponencia presentada en el International Workshop on Small Arms Demand
Reduction, organizado por el Project Ploughshares en Toronto (Canadá) entre el 14 y el 17 de marzo del
2001, hizo su balance de la estrategia comunicativa mendocina: “El triple soporte del gobierno local, los
medios y los ciudadanos, es crucial para el éxitos de los programas destinados a promover la seguridad
ciudadana. En este punto el mayor desafío para el Ministerio de Justicia y Seguridad y para el
coordinador del Programa, fue convencer a la comunidad que aprobara y participara del plan. Desde el
principio fueron conscientes de que el resultado no sería desarmar a los delincuentes, sino que el
verdadero objetivo estaba en lograr un cambio cultural y de actitud acerca del rol de las armas en la
sociedad. Por este motivo, la campaña educativa fue tan importante como el canje propiamente dicho.
Con el objetivo de convocar al público y participar, se montó una campaña multimedia que la
experiencia en comunicación de los responsables facilitó”.

9
de armas que contemple el aspecto preventivo, se impulsó la difusión del
pensamiento de los líderes de opinión explicando que el desarme reduce a largo
plazo los índices delictivos y mejora la calidad de vida de las personas (más
confianza entre las personas, menos riesgo de accidentes y violencia doméstica).
También se buscó la toma de conciencia sobre la tenencia de armas. Muchos
desconocían que al no tenerlas registradas estaban trasgrediendo la legislación,
incurriendo en contravenciones y a veces en delitos. El mensaje fue concreto: esta
es una oportunidad para desarmarse, después se aplicará con todo vigor la ley y se
castigará a los tenedores ilegales.

El Plan Canje de Armas llamó la atención de los editores por considerarla una
iniciativa original y polémica. El desarrollo de la estrategia de comunicación permitió que el
tratamiento de la iniciativa fuera cada vez más favorable. Del escepticismo inicial, la
difusión de los objetivos, metodología y experiencias similares en el mundo, contribuyó a
que se mantuviera la atención sobre el programa pero estimulando la participación.
Después de haber considerado al programa una estrategia publicitaria, el diario de
mayor circulación local10 tituló “Buena respuesta de la gente al Plan Canje de Armas”. Al poco
tiempo, la columna que fija la posición oficial del diario, sostuvo que el programa era un
éxito11. Pero el más fuerte respaldo provino de la nota editorial del diario de circulación
nacional Clarín12, que utilizó conceptos elogiosos acompañados por una reflexión sobre la
necesidad del control de armas y las políticas de prevención13.
Al mismo tiempo empezó a difundirse publicidad que aportaba datos sobre la línea
telefónica gratuita y los puntos de recolección. La campaña estuvo centrada en una
perspectiva preventiva, advirtiendo los peligros de la existencia de armas para los niños.
El pretendido impacto en las políticas de seguridad se consiguió al convertirse el
Canje de Armas en el programa de seguridad más conocido: un 38% de quienes tenían
información sobre las políticas de seguridad pública en Mendoza lo mencionaron como el

10
El Diario Los Andes es el diario de mayor circulación de la provincia de Mendoza. Es un diario
tradicional que ha cumplido 119 años. Tiene alto nivel de credibilidad. Compite por los lectores
mendocinos con el diario Uno, que ha cumplido 6 años.
11
Diario Los Andes, “El éxito del Canje de Armas en nuestra provincia”, 17 de mayo del 2001,
Mendoza, Argentina.
12
El diario Clarín, es el diario de mayor circulación escrito en español y el más influyente de la
Argentina.
13
Diario Clarín, “Exitoso programa de Canje de Armas”, 12 de mayo del 2001, Buenos Aires, Argentina.

10
programa que conocía. La encuesta fue hecha por el Consejo Federal de Inversiones en
noviembre del 200014.

Una ley de desarme


La ridiculización original de la idea, paralizó la iniciativa. Sin embargo, la insistencia
gubernamental y un largo proceso de advocacy, permitió preparar el terreno para que el
gobierno presentara en la Legislatura un proyecto de ley que lo facultara para recolectar
armas. Conseguir este consenso no fue sencillo y demandó el diálogo con los jefes de los
partidos políticos con representación parlamentaria y muchos de los legisladores.
También fue necesario entonces organizar una serie de reuniones privadas con
magistrados y fiscales para explicarles la propuesta gubernamental, solicitarles
comentarios y también ideas sobre el modo de representación.
Sin embargo, en esta fase del trabajo de lobby no existió apoyo de parte de las
organizaciones de la sociedad civil.
La ley logró se apoyada con la cantidad de votos justos, con la oposición de
parlamentarios oficialistas y con el apoyo de parlamentarios de la oposición política.
El texto final de la ley facultaba al gobierno a recolectar las armas durante un plazo de un
año, entregar a cambio vales de compra e informar de manera transparente el modo en
que se realiza el proceso. De acuerdo a la ley, el programa de recolección solo podía
recibir aquellas calificadas como de “uso civil” por la legislación argentina: pistolas con un
calibre no mayor al .25, revólveres hasta el .32 y escopetas que tuvieran un caño menor
a los 60 centímetros. Una laguna legal también permitió recibir armas fabricadas antes de
1870. Todas debían estar en perfectas condiciones de uso. Las armas con calibres
mayores (la ley argentina las califica como de “uso civil condicional”) sólo se recibieron
cuando estaban inutilizadas y no se entregó nada a cambio. Las municiones también
fueron aceptadas pero en carácter de donación al Estado.
Hay que mencionar que la norma tuvo que enfrentar conflictos de responsabilidad con el
Estado nacional y el debate de su validez continuó incluso hasta hoy. Sin embargo, el
Registro Nacional de Armas terminó aceptando la viabilidad de la recolección local.

2. Recolección de armas

En la primera fase, cuando la atención de todos los sectores estaba puesta sobre la
transparencia y la eficiencia del programa, las armas fueron recolectadas casa por casa. El
contacto telefónico previo a través de la línea gratuita permitió coordinar con las personas
el arma que iban a entregar, lo que recibirían como estímulo y también definir la hora y el
día en que la comisión encargada de la recolección iría a la casa donde estaba el arma para
recogerla. Buscando siempre garantizar la transparencia del proceso y demostrar que el
legítimo interés del programa era el desarme, se compuso una comisión con representantes
de la sociedad civil, el gobierno y el órgano oficial encargado del control de armas. De esta
manera, la comisión se presentaba en la casa de los interesados a recolectar el arma.

14
GARCÍA SALAZAR, Tadeo, “Evaluación de calidad del Sistema de Seguridad Pública de Mendoza”,
investigación del Consejo Federal de Inversiones (1999-2001).

11
En la segunda fase, se definieron puntos fijos de recolección donde la comisión
recibía las armas. En este proceso, las organizaciones de la sociedad civil no sólo estuvieron
encargadas de dar transparencia al proceso, sino que participaron en la difusión de los
objetivos del proyecto e incluso en la recolección de armas. Este compromiso, tuvo una
cara humana en cada momento de la recolección. Detrás de cada una de las miles de armas
recolectadas hubo historias que salieron a la luz durante el canje. Llantos, insultos, nervios,
todo tipo de emociones estuvieron en juego durante esos días.

Tipo Fase I Fase Total


II
Rifles 26 165 191
Escopetas 35 373 408
Pistolas 40 307 347
Revólveres 184 1436 1620
Total 285 2281 2566

¿Qué recibían a cambio? El objetivo del programa no era la recompra de armas, por
lo tanto el canje era por ticket de compra por un valor uniforme que funcionaba como
estímulo para alentar el desarme. El ticket de compra era emitido por el gobierno para sus
planes sociales y podía ser utilizado para comprar alimentos en los comercios pequeños
(era parte de una estrategia para fortalecerlos frente al desmedido crecimiento de los
hipermercados que estaban monopolizando el mercado y generando el cierre de este tipo
de comercios). En general, el valor pagado por arma (siempre en condiciones de uso) no
superó los 100 pesos15. En la segunda etapa, donde se recolectó el 90% del total de armas y
municiones, el valor fijo fue de 50 pesos en vales.

Otro modo de estímulo que se impulsó, fue el canje de armas por pases para ver
todos los partidos de fútbol locales durante un año. En esta propuesta se estableció una
alianza con la Liga Mendocina de Fútbol, que de este modo apostó por prevenir la
violencia en los eventos que organiza. El acuerdo para realizar este tipo de canje fue
conseguido a poco de finalizar el programa y no tuvo la suficiente difusión (ni la

15
La relación entre los números de la recolección y vales entregados permite establecer que al Estado le
costó cada arma un promedio de 69,70 pesos. Se estima que en un allanamiento masivo cada arma
recuperada le cuesta al Estado hasta 1000 pesos, aunque se puede presumir que un arma rescatada de esta
manera tiene un uso muy distinto al de un arma canjeada. De todos modos, el valor pagado por arma es
algo superior a los del mercado negro y así se alteran sus valores. De hecho, llegaron versiones a la
coordinación del programa sobre algunos individuos que habrían comprado armas para luego entregarlas
por mucho más. Esa información fue utilizada por la Dirección de Investigaciones del Ministerio de
Justicia y Seguridad para detectar depósitos de armas.

12
aproximación a los simpatizantes de los equipos de fútbol locales) como para lograr un
fuerte impacto. Es una línea pendiente para explorar.

Una tercera opción de canje fue la entrega de armas a cambio de la instalación de


sistemas comunales de alarmas. Las “alarmas comunitarias” 16 forman parte de uno de los
pilares de la política preventiva de la violencia local. Sin embargo, a principios del 2001 no
eran tan conocidas como el programa de Canje de Armas. Esta modalidad tampoco fue
explorada suficientemente. Puede constituir una opción de generar capital social (proceso
de acuerdo para conseguir un desarme comunitario y definir la instalación de la alarma
comunitaria), lo que tiene también un impacto sobre la sensación de inseguridad.

Un dato interesante es que el tipo de armas recolectadas y el país de fabricación


repiten las proporciones de las armas utilizadas para delitos en el periodo 1991-2000. Este
dato refuerza la idea que aquellos que delinquen se nutren de las armas que están a su
alcance. Del mismo modo, la información permite romper distancia entre “delincuentes” y
aquellos que voluntariamente entregaron sus armas.
La reducción de las armas a un tema de delincuencia también intentó ser corregido
con una investigación sobre el tipo de armas usadas en delitos. El trabajo demostró que las
armas de calibres pequeños, precisamente las que buscaba recolectar el Plan Canje, eran las
más utilizadas en crímenes. La investigación se centro en las armas que se secuestradas
entre 1991 y el 200017.

Segunda parte: Evaluación y lecciones aprendidas

Evaluar los resultados del Canje de Armas es un desafío. Se suelen considerar tres
tipos de metas de programa a ser evaluados en relación a este tipo de programas: metas
inmediatas relacionadas con servicios de entrega, metas intermedias tales como conciencia
pública y las metas finales del programa. Pero también hay que considerar aspectos
vinculados al control de armas que se desarrollan a partir de la implementación de un
programa de recolección de armas. Algunos de los aspectos claves son:
16
Se trata de un sistema de alarmas de muy bajo precio e interconectadas entre varias casas de un barrio.
Son promocionadas por el gobierno local como una alternativa contra el delito. Pero al mismo tiempo se
ha advertido que alientan la participación comunitaria y refuerzan el vínculo entre los vecinos (que son
los que correrán en ayuda del que accione su alarma). La propuesta de canje era: alarma para el barrio que
entregue un arma por cada casa.
17
APPIOLAZA, Martín. (2001) Destruyendo los mitos: las armas que matan en Mendoza. Espacios.

13
• Mejorar la legislación.
• Armonizar políticas con comunidades cercanas.
• Buscar la transparencia en el comercio de armas.
• Control sobre el comercio de municiones.
• Construyendo capacidad en las regiones afectadas.
• Mejorando la recolección de datos y compartiendo la información.
• Mejorando la capacidad de seguridad y almacenamiento entre entidades
gubernamentales incluyendo mantenimiento de registro y reporte de pérdidas.
• Asegurando altos estándares y prácticas entre empresas privadas de seguridad y
otros cuerpos no gubernamentales autorizados para mantener y usar armamento.
• Adoptando una base legal clara para la posesión y uso.
• Suprimiendo y eliminando las herramientas de violencia18.

Si el primer objetivo del programa era reducir el impacto de la violencia armada, un


informe del Ministerio de Justicia y Seguridad en el 2003 sobre los homicidios con armas de
fuego, demostró que se habían reducido el 18% durante el año 2002. Sin embargo, es
necesario aclarar que en coincidencia con la crisis económica, social y política que se desató
a fines del año 2001, la violencia armada se incrementó notablemente. Se podría presumir,
entonces, que se trataría de un “efecto rebote”19.
En el momento de inicio del programa no se trazó una línea de base respecto a la
situación de las armas en Mendoza y la opinión pública (pese a que fue el aspecto sobre el
que se centró la mayor parte de la atención y el 60% del presupuesto del programa). Pero
ya en noviembre de 2000, un 74,6% consideraba que tener un arma de fuego no disminuía
el riesgo de sufrir un delito. Cuadro meses después, cuando ya había cambiado la actitud de
los medios, se había realizado el Canje de Juguetes Bélicos (con buena recepción), se habían
recolectado y destruido las armas de la primera etapa del programa, creció un 10% la
cantidad de personas que consideró que un arma no es solución contra el delito20. Este
podría medirse como un impacto positivo sobre la opinión pública del proyecto.

18
DI CHIARO III, Joseph. (1998), Reasonable Measures: Addressing the Excessive Accumulation and
Unlawful Use of Small Arms. BICC Brief 11. Bonn: Bonn International Center for Conversion.
19
Desarme.org (2003). La gente se mata menos con armas en Mendoza.
20
GARCÍA SALAZAR, Tadeo (2000), Evaluación de calidad del Sistema de Seguridad Pública de
Mendoza, investigación del Consejo Federal de Inversiones (1999-2001).

14
De acuerdo a un estudio de victimización de la secretaría de Política Criminal, en
marzo del 2001 el 56,5% seguía considerando que tener un arma es correcto -básicamente
para prevenir delitos21.

Noviembre-2000 Marzo-2001
¿Las armas SI NO Ns/nc22 SI NO Ns/nc
reducen riesgo 20,5% 74,6% 4,9% 10,8% 84% 5%
delictivo?

Fuente: Consejo Federal de Inversiones

A propósito del Canje de Armas, William Godnick escribió que: “La toma de
conciencia pública tendrá que medirse a través de una variedad de encuestas de opinión y
grupos focales. Un grupo multidisciplinario que incluya organizaciones comunales,
funcionarios de policía y salud pública, deben estudiar las otras y más complejas metas de
largo plazo. Después de cientos de programas implementados en los Estados Unidos no
hay evidencia concluyente sobre si estos programas reducen la proliferación y el mal uso de
armas, pero esto puede subestimar otros objetivos de la política apunta que el atractivo
popular y el significado social de programas de recompra de armas es mayoritariamente
normativo e ideológico, parte de un sistema de controles suaves. El éxito se mide por la vía
del fortalecimiento de los lazos comunitarios, la movilización del apoyo para el liderazgo
comunitario y llamar la atención hacia otras formas de control social capaz de reducir la
violencia armada en vez de métodos tradicionales de control del crimen”23.
Fue buena también la experiencia de participación comunitaria en el desarme con la
difusión de la idea que la seguridad debe ser un tema donde el Estado debe trabajar con la
sociedad civil. Además, se incorporó el concepto de que las armas de fuego con un factor
de riesgo: la comprensión de la problemática de la violencia armada superó los límites de lo
puramente delictivo para incorporar otros enfoques sobre el peligro social que representan
(peligro de accidentes, suicidios e incluso su conexión con la violencia intrafamiliar). Este
cambio en la visión sobre las armas y sus problemas empezó a modificarse entre los líderes
de opinión, para luego pernear a la sociedad incluso después de concluido el programa. Un
ejemplo de este impacto es que recientemente, la problemática de las armas ha comenzado

21
SECRETARÍA DE POLÍTICA CRIMINAL, Estudio de Victimización 2000 de la Provincia de-
Mendoza, Ministerio de Justicia de la Nación, Marzo del 2001.
22
Ns/Nc se refiere a quienes al ser consultado dicen no saber y prefieren no contestar la pregunta.
23
GODNICK, William (2002), Transforming Attitudes Towards the Tools of Violence: The Arms
Exchange Programme in Mendoza, Argentina, Peace Studies Papers 3 Fourth Series, Department of
Peace Studies, University of Bradford, Inglaterra, 2001.

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a estar presente en ámbitos académicos: se ha incorporado el tema en postgrados sobre
participación ciudadana y también hay varios trabajos de estudiantes.
Por otra parte, instalar el tema de las armas en la agenda social facilitó la
incorporación de nuevas instituciones de la sociedad civil y el gobierno en el tema, la
formación de redes y el abordaje del problema desde otras agencias estatales. Debido a que
la violencia armada no estaba plenamente definida como problema, existieron conflictos de
jurisdicciones con el gobierno nacional y con otras áreas del gobierno local (recordemos
que el programa fue impulsado desde el Ministerio de Justicia y Seguridad).
La particularidad de la organización política de la Argentina, permitió a Mendoza
llevar una política más radical en materia de control de armas que la del Registro Nacional
de Armas (espacio gubernamental dependiente del Ministerio de Defensa, que está
facultado para el control a través de la registración y que mantiene un enfoque más
emparentado con las preocupaciones de los usuarios y vendedores de armas). Sin embargo,
se estableció una relación de colaboración, cimentada posteriormente por el apoyo de
Naciones Unidas a Mendoza.
Precisamente la participación de Naciones Unidas a través de UN-LiREC24, le dio
un impulso de mayor alcance a las políticas de control de armas que se habían iniciado con
el programa de recolección y la posterior destrucción. A nivel local se mejoró la seguridad y
administración de los depósitos y se auditó la cantidad de armas en stock. Además, la
iniciativa alentó al gobierno nacional a potenciar los programas de registración. Incluso, la
Argentina se mostró favorable a la implementación de programas de recolección en otros
países, esgrimiendo como ejemplo el caso de Mendoza25 (ya varias provincias están
imitando la iniciativa, sin embargo no ha existido todavía un programa integral de armas).
Organizaciones de la sociedad civil también recogieron la propuesta. La Asociación
Espacios, integrada por muchas de las personas que participaron en el programa de
recolección de Mendoza, ha liderado en la Argentina el tema del control de armas, siendo
consultada por el Parlamento y ejerciendo influencia a través de medios de comunicación y

24
El Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina
y el Caribe, es muy activo apoyando la mejora en los mecanismos de control de armas de fuego. A partir
del año 2001 financió y fiscalizó destrucciones públicas de armas. En Mendoza, ha implementado la
primera experiencia de reforma y mejora en la seguridad de depósitos de armas.
25
El Ministro del Interior, Ramón Mestre, habló en nombre de la Argentina en la Conferencia de
Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Livianas en Todos sus Aspectos (julio del
2001 en New York).

16
del portal Desarme.org, que coedita en español y portugués con el movimiento Viva Rio
(Rio de Janeiro)26.
Des de un punto de vista económico, el promedio de incentivos entregado por
armas fue de US$ 52. Sin embargo, había otros costos involucrados que incluían salarios
del personal, seguridad, operadores de teléfonos, publicidad, suministros y logística. El Plan
Canje de Armas gastó US$ 299.197 en incentivos del programa y costos de operación
resultando en un costo de US$ 116 por arma recobrada.

Lecciones aprendidas
De los errores y aciertos se puede aprender. Tres años después de concluido el Plan
Canje de Armas, podemos tener una visión más clara y desapasionada sobre el modo en
que se planteó y desarrolló el programa. En este tiempo, los enfoques sobre el problema de
las armas pequeñas también se han ido transformando: la atención exclusiva sobre la
producción y circulación de armas ha sido enriquecida por un creciente interés sobre los
efectos de las armas y su impacto en el desarrollo27. La evaluación, la perspectiva y nuevas
experiencias, ayudan a sugerir una serie de lecciones aprendidas.

• Es indispensable tener un diagnóstico completo del problema. El Plan Canje


de Armas se lanzó de manera intuitiva, sin información confiable que hablara sobre
el impacto de las armas en la sociedad. Por esta razón, se consideró en un primer
momento que estaba dirigido a desarmar a los delincuentes, sin tener en cuenta, por
ejemplo, el impacto de las armas sobre el sistema público de salud. Una buena
investigación hubiera ayudado a orientar mejor el trabajo y ahorrado esfuerzo en el
tema de comunicación.
• Diseño participativo de las políticas. El programa fue diseñado desde el
gobierno y apeló a la sociedad como socio necesario. Además, buscaba alentar la

26
Un ejemplo de la capacidad de incidencia del site www.desarme.org fue el seguimiento de una
investigación y denuncia de Viva Rio sobre el tráfico de armas militares argentinas hacia las favelas de
Rio de Janeiro. Desarme.org proveyó información actualizada y un seguimiento del problema (que
alcanzó a convertirse en un problema diplomático), y fue la principal fuente para las acciones que tomó el
Congreso argentino.
27
Una referencia obligada son los Small Arms Survey, investigaciones producidas por el proyecto del
mismo nombre. Una revisión de los 4 informes anuales publicados (entre el 2001 y el 2004) demuestra el
creciente interés sobre el impacto social de las armas. En este punto son clave los informes del 2002 que
dedica un capítulo a los programas de recolección y destrucción de armas; el publicado en el 2003,
concentrado en el impacto negativo de la violencia armada sobre el desarrollo; y el informe 2004, que
presta especial atención a la relación entre armas y crimen. Parcialmente disponibles en:
www.smallarmssurvey.org.

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participación ciudadana en la prevención del delito. Si la comunidad y sus
organizaciones hubieran participado desde la generación del proyecto (aportando
incluso al diagnóstico), el programa hubiera ganado en legitimidad y hubiera hecho
más eficientes los esfuerzos. Es clave la intervención de la sociedad civil y el
empoderamiento sobre el programa para garantizar la continuidad. La línea de
trabajo debe pasar por concebir el desarme como una instancia hacia el desarrollo.
• Necesidad de información y capacidades locales. Una vez en marcha el
programa, los primeros esfuerzos estuvieron orientados a recopilar información
sobre experiencias de programas de recolección. Es muy posible que aún existan
muchos funcionarios en áreas de seguridad que no conocen sobre programas de
recolección de armas y su impacto en la prevención de la violencia. Informar sobre
esta opción y fortalecer las capacidades de gestión local es clave. Lo fue al menos
en el caso de Mendoza.
• Visión integral del problema de las armas y políticas de alianzas. Una
comprensión del tema en todas sus dimensiones permite un planeamiento
estratégico identificando actores y posibles alianzas. El Canje de Armas buscó el
apoyo de las organizaciones de la sociedad civil, de las Naciones Unidas y de la
Cancillería (habitualmente no involucrada en asuntos domésticos). Se estableció una
relación de reciprocidad que enriqueció los enfoques de cada uno: el gobierno de
Mendoza amplió su enfoque, la Cancillería de la Argentina incorporó la
preocupación local sobre la seguridad en su política internacional sobre armas, y
UN-LiREC se valió de la experiencia mendocina para apoyar iniciativas similares en
otros países. La cooperación le dio más legitimidad al trabajo de desarme. Hay que
mencionar que resultó muy difícil conseguir la participación de la Iglesia Católica
así como de organizaciones que ocupadas de la defensa de los derechos humanos.
• La comunicación y la educación son clave. Los patrones violentos de conducta
y el uso de armas tienen larga tradición en nuestros países. El cambio es cultural. La
comunicación es clave para alcanzar ese cambio. Una buena estrategia de
comunicación fue fundamental para que el Canje de Armas tuviera resultados
positivos. En el trabajo de comunicación y cambio cultural no se puede obviar el
trabajo con estudiantes.
• Flexibilidad y aprovechamiento de las oportunidades. Las dos principales
innovaciones del Canje de Armas fueron la utilización de una línea telefónica
gratuita para tomar contacto con los interesados en desarmarse, y un sistema de

18
recolección casa por casa. Facilitaron la generación de confianza y alentaron una
mayor participación en la segunda fase del programa. Por otra parte, la voluntad de
trabajar con socios no tradicionales en áreas de seguridad (como la Liga de Fútbol,
los Boy Scout o artistas), ayudó a enriquecer el enfoque del trabajo y a ampliar su
alcance.
• Evaluación y falta de continuidad. Una deficiente planificación estratégica del
programa en sus primeros momentos, no incluyó el desarrollo de indicadores ni
una discusión sobre la evaluación de impacto. Tampoco se generaron las
condiciones para una continuidad del programa (condición esencial para un éxito a
largo plazo), aunque la finalización del plan estuvo asociada con la inestabilidad
política en la Argentina durante el año 2002, el incremento de la conflictividad
social, de la sensación de inseguridad y del riesgo que implicaba la recolección de
armas.

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