XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

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Participacin ciudadana y esfera pblica en Colombia Fabio E. Velsquez C. 1

La democratizacin del Estado colombiano es uno de los procesos ms paradjicos que conoce la regin latinoamericana, debido a la coexistencia de dos lgicas que dan forma y sentido a la poltica en el pas: de un lado, la persistencia de un conflicto interno del cual han sido protagonistas las distintas fuerzas guerrilleras y, ms recientemente, los grupos paramilitares. De otro, la permanencia de una institucionalidad poltica que, si bien es frgil desde el punto de vista de su representatividad y su legitimidad, no deja de ser un referente de los colombianos y colombianos cuando de tomar decisiones colectivas se trata, incluidas aquellas que se relacionan con la solucin del conflicto. Como dice Garca, lo poltico en Colombia se ha escindido bajo la forma de dos universos separados: el de la representacin y el del conflicto (Garca Duarte, 1999). Es la separacin entre el orden formal de las normas y las instituciones democrticas (los partidos, los rganos de representacin, las elecciones, etc.) y el orden real del conflicto y la violencia. El primero es un orden prescriptivo ideal; el segundo atraviesa por completo el campo de las relaciones sociales, especialmente en aquellas zonas en las que el conflicto se torna ms agudo. Cada orden se reproduce en su interior al tenor de lgicas propias, convirtindose cada vez ms en referente de s mismo. As, las instituciones formales permanecen y el conflicto se vuelve inagotable. Lo paradjico y lo dramtico- de tal situacin no reside solamente en la coexistencia de esas dos formas antagnicas de convivencia, sino en la incapacidad de los colombianos de superar ese dualismo, esa esquizofrenia poltica, y pactar formas de convivencia pacfica plasmadas en una institucionalidad democrtica, libre de la presin de las armas. El conflicto dice Garca- ni se trasciende a s mismo para dar lugar a un sistema poltico en trminos de autoridad, ni se deja capturar por la lgica reguladora del sistema establecido dem. No existe, as, un camino que lleve del conflicto a la representacin, de manera que sta lo procese y lo devuelva a su estado de latencia. Los dos permanecen el uno al lado de la otra, evitan mezclarse como el agua y el aceite y generan un deterioro de la poltica, en tanto la representacin no logra regular la conflictividad real y esta se reproduce material y simblicamente creando una matriz de relaciones sociales que perdura erosionando la institucionalidad poltica. La representacin, incapaz de penetrar las relaciones conflictivas y convertirlas en sustancia de la poltica, se convierte aade Garca- en pura prctica instrumental de cooptacin popular a travs de las redes clientelistas, dando prioridad a criterios de eficacia particularista y no a la definicin de metas guiadas por el inters colectivo. Adems, el campo de la representatividad se vuelve auto-suficiente: los representantes terminan representndose a s mismos y abandonan a la sociedad a su suerte, produciendo un retraimiento de esta ltima con respecto a lo pblico. Los ciudadanos y ciudadanas viven en carne propia esa escisin y establecen una doble relacin por momentos contradictoria- con la poltica: de un lado, el apego a las formalidades de la democracia y, de otro, la insatisfaccin creciente con un sistema poltico que no logra enfrentar con xito el conflicto armado ni es prenda de garanta para la
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Profesor universitario, socilogo de la Universidad Nacional de Colombia. 1

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satisfaccin de sus necesidades a travs de los canales que la propia democracia ha creado para convertir en realidad la figura del Estado Social de Derecho (las polticas pblicas, la planificacin, el gasto pblico, la participacin ciudadana, etc.). Esa doble relacin produce tensiones que para una capa creciente de la sociedad los pobres tradicionales y los nuevos pobres- excluida de los crculos de poder y cada vez ms desprovista de oportunidades para el ejercicio de la ciudadana social se resuelven por la va del clientelismo. Cmo entender las prcticas participativas en ese complejo contexto? Transcurren en el campo de la institucionalidad poltica, ajenas a las diversas manifestaciones del conflicto o, por el contrario, se encuentran atravesadas por la polarizacin entre el Estado y los actores armados y se ven afectadas por la violencia poltica? Estas preguntas tienen sentido pues la participacin opera fundamentalmente en el campo de la institucionalidad, y ms en el caso colombiano, como se ver enseguida. As, preguntarse por ella no significa otra cosa que interrogar a las instituciones polticas para examinar su eficacia en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y en la construccin de un trayecto de paz y convivencia para los colombianos. LA INSTITUCIONALIZACION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA Hasta mediados de la dcada del ochenta, la ciudadana, aglutinada principalmente alrededor del sindicalismo obrero, de las organizaciones campesinas y de las Juntas de Accin Comunal, se relacionaba con el Estado colombiano a travs de la movilizacin y la protesta directa o de su vinculacin a las redes clientelistas que los partidos tradicionales (liberal y conservador) haban tejido durante dcadas desde la formacin de la Repblica a comienzos del siglo XIX. Esas formas de relacin, no necesariamente antagnicas, reflejaban, de un lado, el amplio dominio bipartidista sobre el conjunto de la poblacin colombiana y, de otro, el talante autoritario del rgimen poltico colombiano, tradicionalmente reacio a escuchar la voz de la ciudadana en los procesos de toma de decisiones pblicas. Esa tendencia comenz a modificarse a mediados de la dcada del ochenta cuando se institucionaliz la participacin ciudadana como parte del proceso de descentralizacin poltico-administrativa del Estado. En efecto, la reforma municipal de 1986, que orden la eleccin popular de Alcaldes, devolvi varias competencias a los departamentos y municipios, especialmente en materia social, y los fortaleci fiscalmente, cre varios mecanismos y espacios de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, entre ellos la consulta municipal, las Juntas Administradoras Locales y la participacin de los usuarios en las Juntas Directivas de las empresas de servicios pblicos domiciliarios del orden municipal. Posteriormente, la Constitucin de 1991 y sus desarrollos legislativos ratificaron el espritu de la reforma municipal y ampliaron de manera sustantiva los escenarios y los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica (Velsquez Fabio y Gonzles Esperanza, 2003). Las reformas aludidas incorporaron en la institucionalidad colombiana un nmero importante de espacios de participacin ciudadana, especialmente en el nivel municipal, que abrieron la posibilidad de que personas y grupos de muy diversa ndole pudieran intervenir en la gestin de los asuntos comunes a travs de consultas, iniciativas, procesos de concertacin, formas de control social e, incluso, gestin de proyectos de desarrollo. En otras palabras, se fortalecieron los espacios pblicos de deliberacin y concertacin, bajo el supuesto de que su
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existencia estimulara la insercin de la ciudadana en la vida pblica, sin que ello fuera en menoscabo de los canales tradicionales de representacin poltica. La idea era transformar el rgimen poltico promoviendo prcticas participativas 2 que involucraran a los ciudadanos en los asuntos pblicos, dieran legitimidad a las decisiones polticas y administrativas y permitieran un desempeo eficiente y transparente de las autoridades pblicas, en un contexto complejo como el colombiano. Hoy Colombia cuenta con una amplia y compleja infraestructura participativa, apoyada en la Constitucin y en ms de treinta leyes que crearon canales sectoriales de participacin. Tal infraestructura, producto fundamentalmente de la iniciativa del Estado, constituye una oportunidad para que distintos sectores de la poblacin intervengan en la formulacin de los planes de desarrollo, en el diseo y ejecucin de polticas pblicas y en el seguimiento y evaluacin de la gestin pblica y sus resultados 3 . El mapa institucional de la participacin en Colombia es variado y rico en espacios y mecanismos. Existen instancias como el Consejo Municipal de Planeacin, el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, algunas veeduras ciudadanas y las Juntas Administradoras Locales, que miran el territorio de manera global, en sus dimensiones econmicas, polticas, espaciales y socio-culturales. Otras son de carcter sectorial y tienen que ver con problemticas especficas de sectores (educacin, salud, medio ambiente) o de grupos sociales como los jvenes, las comunidades tnicas, los desplazados, las mujeres, etc.). Esta distincin es significativa desde el punto de vista de la orientacin que los agentes participativos le dan a su desempeo (visin holstica o sectorial/funcional del territorio) y de la incidencia que pueden tener en las decisiones municipales (efectos sobre polticas macro o sobre polticas micro). Los espacios sectoriales son ms numerosos que los globales. As, la oferta participativa ha tendido a fragmentar a los actores sociales, impidiendo su actuacin a partir de miradas de conjunto de la ciudad y de su territorio Cunill Grau Nuria, Fortes Alexander Pedraza Lpez Beatriz y Restrepo Botero Daro ( 2002) . No obstante, los espacios sectoriales tienen sus ventajas, entre ellas la de crear agentes especializados, que cada vez conocen ms su sector y, por tanto, pueden hacer aportes cada vez ms calificados a las polticas pblicas y al manejo del respectivo sector. No todos los canales formales de participacin son de obligatoria reglamentacin por parte de las autoridades municipales. Nueve de ellos son potestativos de las autoridades pblicas o de la iniciativa de la poblacin: las Juntas Administradoras Locales, las veeduras ciudadanas, las Ligas de Usuarios en la salud, los Consejos Comunitarios de Comunidades negras, el Consejo Consultivo de planificacin de territorios indgenas, las audiencias pblicas para el otorgamiento de licencias ambientales, la Comisin Municipal de Polica y
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Entendemos las prcticas participativas como aquellas que resultan de la accin intencionada de individuos y grupos en el escenario pblico, en pos de metas especficas, en funcin de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. A travs de ellas los individuos o grupos, en funcin de sus respectivos intereses (de clase, de gnero, de generacin, tnicas, etc.), intervienen directamente o por medio de sus representantes con el fin de obtener bienes y servicios especficos (materiales y simblicos) y/o de incidir en las decisiones colectivas relacionadas con la distribucin de dichos bienes y servicios. Pueden desarrollarse a travs de canales institucionales o de manera informal. 3 En el anexo 1 se presenta un mapa de la institucionalidad participativa existente en Colombia, segn lo prescrito en la legislacin colombiana. A ello se suman los espacios institucionales que han sido el producto de la iniciativa de los gobernantes locales y departamentales, reglamentados por normas en ese nivel. 3

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participacin ciudadana, el Consejo Municipal de Paz y el Comit Municipal de Desplazados. Los restantes son obligatorios; sin embargo, un anlisis detenido de la letra de tales normas deja en claro que no existen sanciones de ninguna ndole para las autoridades locales que, teniendo la obligacin de conformar esos canales, no lo hacen. Es el caso de los Consejos Territoriales de Planeacin que en mayo de 2001 estaban conformados solamente en un poco ms del 70% de los municipios colombianos ASDI ( 2002). la ley 152 de 1994 nada dice acerca de eventuales sanciones a los Alcaldes que no hayan hecho la convocatoria pblica para la conformacin del CTP. Lo mismo ocurre con las normas que rigen otras instancias de participacin ciudadana de obligatoria conformacin. Al no existir ninguna coercin jurdica para que los mecanismos de carcter obligatorio sean, por lo menos, creados, las autoridades locales los vuelven potestativos o simplemente los crean formalmente pero no les brindan los insumos necesarios para que operen. Los espacios de participacin son bastante distintos desde el punto de vista de su representatividad y de los niveles territoriales en los cuales operan. En lo que respecta al primer aspecto, puede hablarse de tres tipos diferentes: territorial, institucional y social. La primera toma como referente el territorio: los agentes participativos intervienen en representacin de un segmento socio-geogrfico del municipio y su designacin o eleccin se hace con ese criterio. Es el caso de las Juntas Administradoras Locales, elegidas por circunscripcin territorial. Pertenecen tambin a esta categora todos los rganos elegidos por Localidades en Bogot (consejos de juventud y de cultura, consejos locales de poltica social, etc.). En la segunda categora, el espacio de participacin es conformado fundamentalmente aunque no de manera exclusiva- por personas que representan a instituciones (entidades no gubernamentales, universidades, corporaciones, cooperativas, sector privado) y no a conjuntos poblacionales o a organizaciones sociales de base. Los Consejos de paz, de atencin a los desplazados, los comits interinstitucionales de discapacitados y otros similares, son ejemplos de esta categora. Finalmente, est el grupo conformado por los rganos de representacin social. Su naturaleza est ligada a la expresin de intereses sociales particulares en la escena pblica. Es una categora altamente heterognea que puede ser desagregada segn criterios muy diferentes. Por ejemplo, pueden distinguirse, de un lado, canales de representacin como el Consejo Territorial de Planeacin, el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial o las audiencias pblicas, en los que intervienen agentes de origen social y territorial muy diverso para la discusin de temas que generalmente abarcan el conjunto de facetas de la vida municipal; y, de otro, canales de representacin sectorial o funcional (consejo de juventud, instancias en los mbitos de educacin y salud, medio ambiente, etc.) en los que el referente es un mbito particular de la vida de la ciudad o un grupo social especfico. Otra clasificacin es la que distingue las instancias de representacin exclusiva de la poblacin de aquellas que se definen como espacios de encuentro entre la administracin municipal y la ciudadana, en forma directa o a travs de representantes de sus organizaciones. Las veeduras ciudadanas, el consejo de juventud, las ligas de usuarios de salud corresponden a la primera categora; el consejo consultivo de ordenamiento territorial, la comisin municipal de poltica social, la Junta Municipal de educacin, los Comits de participacin comunitaria en salud, para citar solamente algunos ejemplos, forman parte de la segunda. Llama la atencin que del total de instancias incluidas en el cuadro nueve son de representacin exclusiva de sectores sociales, mientras 18 son espacios de encuentro entre la administracin municipal y los ciudadanos y las ciudadanas, en los cuales participan
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representantes de la Administracin municipal. Esto les otorga a las primeras un carcter dominante como escenarios de deliberacin, iniciativa y fiscalizacin, mientras que las segundas pueden aparecer ms frecuentemente como escenarios de concertacin e, incluso, de decisin y gestin de polticas pblicas. Un ltimo rasgo de los canales reglamentados por normas nacionales probablemente el que ha generado mayor polmica- es su limitado alcance decisorio. En efecto, la lectura de las funciones de cada uno de ellos indica que su trabajo gira principalmente en torno a actividades de iniciativa y fiscalizacin y, en menor grado, de consulta, concertacin, decisin y gestin No obstante, no sobra sealar que una cuarta parte de las instancias creadas por la ley tienen funciones decisorias, lo que no necesariamente es conocido por sus potenciales usuarios. De otra parte, no es despreciable el hecho de que diez de las instancias analizadas tengan funciones de concertacin de polticas, as no sean decisorias, y que igual nmero sean de gestin (planificacin, ejecucin de proyectos, seguimiento y evaluacin). En otras palabras, la oferta participativa estatal ha instituido una serie de escenarios en los que, si bien prevalecen las tareas de iniciativa y de fiscalizacin, tambin abren en algunos casos posibilidades para establecer un dilogo horizontal con la administracin municipal y para construir consensos en torno a la gestin del desarrollo local. La cuestin parece ser ms bien la de cmo los agentes participativos hacen uso de estos canales y qu posibilidades reales tienen de influir, a travs de ellos, en las decisiones municipales. Un perfil de la oferta participativa reglamentada a nivel nacional podra ser en sntesis el siguiente: se trata de un nmero importante de instancias de participacin, la mayor parte de ellas de obligatoria conformacin, instituidas generalmente como espacios de encuentro entre la Administracin municipal y los representantes de la poblacin, y a las que se han asignado principalmente funciones de iniciativa y fiscalizacin y en menor medida de consulta, concertacin y gestin. Esta oferta participativa ha sido de iniciativa estatal, con una caracterstica bien precisa: sus contenidos, en trminos de agentes, funciones, procedimientos y alcance, fueron definidos por los agentes polticos tradicionales, afincados en los gobiernos de turno y en el Congreso de la Repblica, sin concertacin con la ciudadana, los movimientos y las organizaciones sociales. Fue una legislacin autorreferida que, si bien respondi en parte a la presin ciudadana desarrollada durante finales de la dcada del setenta y comienzos de la dcada del ochenta del siglo pasado, no respondi a las verdaderas expectativas de amplios sectores de la poblacin que a travs de las protestas locales y regionales demandaba una apertura democrtica de amplio alcance. Como dicen Cunill y otros (2002:25), el reclamo de participacin desde el campo social no se compadece plenamente con las ofertas estatales y los nuevos actores sociales no poseen todava la fuerza para orientar sus demandas hacia la construccin de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad. En ese sentido, puede hablarse de una asimetra en el origen de la institucionalidad participativa en Colombia. Ella fue el producto de una iniciativa poltica de modernizacin del Estado y de apertura democrtica forzada por las circunstancias, que interpret ms el inters de un sistema poltico que haba perdido credibilidad y legitimidad a los ojos de los ciudadanos, que las aspiraciones de una poblacin sometida secularmente a la lgica de las clientelas polticas.

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Tal asimetra permite comprender el perfil de las instancias arriba sealado, as como otros rasgos que las caracterizan: en primer lugar, la dispersin de los espacios de participacin. Fueron creadas ms de treinta instancias 4 , cada una con su lgica y sin ninguna articulacin con las restantes. De esa manera, es factible pensar que la interlocucin de los agentes participativos y de la ciudadana con las autoridades municipales se desarrolla en forma atomizada y atiende los intereses particulares antes que el bien colectivo. Esta circunstancia se relaciona igualmente con la profesionalizacin de los agentes participativos, de los lderes sociales, y con la dificultad de estos ltimos para construir apuestas generales de relacin con las autoridades locales. En segundo lugar, como lo sealan Cunill y otros, la oferta estatal de participacin crea al sujeto participante Cunill Nuria y otros (2002: p. 26), es decir, obliga a las estructuras de liderazgo social a adecuarse a las exigencias de la norma (sta define para cada espacio quines pueden intervenir, quines no y cmo), en lugar de que sea esta ltima la que reconozca a los actores ya constituidos. Dicho de otro modo, las normas fueron perfilando nuevos actores, en el sentido de que los espacios de participacin deberan ser copados por sujetos diferentes a los que tradicionalmente haban estado en cabeza de la movilizacin social. Este punto es relevante en un doble sentido: uno, la emergencia de nuevos actores en la escena pblica, lo que pluraliza los escenarios de la participacin y crea oportunidades para que nuevos sujetos, antes poco visibles para la opinin pblica, intervengan en la arena de la deliberacin colectiva y de la toma de decisiones; otro, la posibilidad de que esos nuevos actores sean fcilmente cooptados por el Estado, imprimiendo un sello determinado en su identidad como lderes y restndoles autonoma en su accin. En tercer lugar, la reglamentacin de la participacin ciudadana restringi de manera significativa el alcance de las instancias de participacin, al menos en comparacin con la expectativa que suscit su institucionalizacin. Una cuarta caracterstica de la reglamentacin es su universalidad: las normas que rigen los espacios de participacin son uniformes para todos los municipios, independientemente de su diversa condicin (por tamao, ubicacin, base econmica, composicin social, historia, etc.). Solamente Bogot posee reglamentacin propia, dada su condicin de capital del pas y a su complejidad territorial y poltico-administrativa. De resto, son muy pocos los resquicios que deja la reglamentacin para flexibilizarla y acomodarla a las circunstancias de tiempo y espacio de cada municipio. Un ltimo rasgo de la oferta participativa nacional es el peso significativo del Estado en su promocin y desarrollo. La iniciativa ciudadana frente a las distintas instancias ha sido muy irregular y con tendencia a ser de bajo calibre. La correlacin de fuerzas ha estado siempre, con muy pocas excepciones, del lado del Estado, lo que le permite asignar sentidos, orientar el desarrollo de cada una de ellas, dosificarlas y definir su real alcance y eficacia. DOS DECADAS DESPUES Qu resultados ofrece este modelo de fuerte institucionalizacin de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos municipales en Colombia? Cules han sido sus logros y
Hablamos de ms de treinta pues algunos creados a finales de la dcada del ochenta del siglo pasado fueron derogados por normas posteriores, por ejemplo, la participacin de los usuarios en las juntas directivas de las empresas municipales prestadoras de servicios pblicos. 6
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cules sus puntos dbiles? Ha permitido democratizar las decisiones pblicas y contribuir a mejorar la calidad de vida de los colombianos? Un balance justo obliga a destacar logros, a la vez que frustraciones. Entre los primeros cabe sealar los siguientes: El lenguaje de la participacin se ha generalizado y es comn encontrarlo en boca de gobernantes, de lderes sociales y polticos y de un amplio sector de la poblacin. Sigue siendo, por supuesto, un trmino lleno de diversos significados, pero ah radica una de sus riquezas. Hace veinte aos la participacin no era considerada como una apuesta poltica de importancia. Incluso, algunas vertientes radicales de izquierda la calificaban como un engao pues se trataba de colaborar con el enemigo. Hoy esa representacin de la participacin es marginal y, por el contrario, tanto gobernantes como gobernados han ido incorporando el lenguaje y las prcticas participativas como uno de los caminos para la convivencia. La institucionalizacin permiti definir reglas de juego claras en la relacin entre la sociedad y el Estado, libres de la discrecionalidad de las personas y con fuerza y respaldo constitucional. No se trata de reglas perfectas. Es ms, las vigenes presentan fallas relacionadas con el exceso de reglamentacin o el fetichismo de la norma. No obstante, su existencia evita la arbitrariedad de quienes promueven los procesos participativos y asegura una mayor transparencia en las relaciones entre la sociedad y el Estado. Hoy se advierte la apertura de las autoridades locales a las iniciativas ciudadanas y a una mayor intervencin de individuos y grupos en la discusin pblica y en la definicin de soluciones a los problemas que los aquejan. Existe mayor dilogo que antes y mayor disposicin de los entes gubernamentales a escuchar los puntos de vista de la poblacin. El rgimen poltico colombiano fue secularmente un rgimen autoritario en el que las lites econmicas y polticas impusieron un orden sin que la gran mayora de la poblacin tuviera la oportunidad de intervenir en su diseo e implantacin. La institucionalizacin de la participacin y su ejercicio han permitido reducir las asimetras entre gobernantes y gobernados y ampliar el espectro de grupos sociales que intervienen en la formulacin de polticas pblicas, as esa intervencin no tenga un alcance decisorio en todas las esferas. Distintos sectores de la poblacin, antes apticos de cara a los asuntos colectivos, se han interesado mucho ms por ellos y estn dispuestos a comprometerse en su discusin y en la bsqueda de soluciones. Las iniciativas se multiplican y existe una actitud cada vez ms visible de vigilancia ciudadana sobre el desempeo de las autoridades pblicas. Este punto es importante pues ha permitido romper una tradicin de subordinacin social a las decisiones de las lites polticas y una cultura poltica basada en la ciudadana de baja intensidad. Aunque la vinculacin a los procesos de participacin no es masiva, s ha permitido una presencia mayor de sectores organizados y no organizados de la poblacin que otrora se limitaban a elegir a los gobernantes y a esperar los beneficios de su accin. Podra decirse que hoy, un nmero creciente de ciudadanos y ciudadanas se sienten parte del problema y de la solucin. Las prcticas participativas han propiciado una cierta densificacin del tejido social. Ha aumentado el nmero de organizaciones de muy diversa naturaleza (grupos juveniles, organizaciones culturales, clubes deportivos, asociaciones de diverso tipo,

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organizaciones funcionales y territoriales, etc.) 5 . Sin embargo, el aumento cuantitativo de las organizaciones no se ha reflejado en una democratizacin de sus estructuras de decisin, en una proyeccin en el espacio pblico, ni en una accin articulada entre ellas. Persiste un cierto autoritarismo, una gran dificultad para actuar ms all de sus intereses corporativos y una desconfianza con respecto a sus pares y al Estado. La sociedad colombiana sigue siendo una sociedad dbil desde el punto de vista de su capacidad para insertarse en el escenario pblico y actuar de modo autnomo frente a las autoridades estatales. Hay all un reto de no poca monta para la ciudadana y sus gobernantes. La institucionalizacin de la participacin tambin muestra resultados negativos que es preciso mencionar para identificar las estrategias que permitan superarlos. Entre ellos se destacan los siguientes: El bajo nivel de incidencia de los ciudadanos y de sus organizaciones en la definicin de polticas pblicas que resuelvan los problemas de la gente y reduzcan los altos niveles de desigualdad social que imperan en el pas. Esto tiene en parte que ver con el alcance de las instancias de participacin, las cuales poseen en su mayora funciones de consulta, iniciativa y fiscalizacin ciudadana, como se seal anteriormente. Pero tambin tiene que ver con la escasez de capital social que caracteriza a la sociedad colombiana. Ha habido, sin lugar a dudas, en estas dos dcadas importantes experiencias exitosas de participacin ciudadana en la gestin pblica. Sin embargo, en muchos lugares la participacin tiene un peso reducido en las decisiones pblicas pues la articulacin de esfuerzos y la accin conjunta de diversos sectores sociales en pos de objetivos compartidos sigue enfrentando barreras culturales de no poca monta (desconfianzas, afanes de protagonismo, predominio de intereses particulares, etc.). A esto se aade el bajo nivel de compromiso de algunas autoridades locales con la participacin, especialmente cuando se trata de concretarla en decisiones de inversin pblica que afectan los pactos de poder entre los agentes polticos. Existe para decirlo en otras palabras- una especie de cortocircuito entre las demandas ciudadanas y las apuestas de los agentes polticos que manejan los hilos del poder municipal. Estos ltimos siguen imponiendo intereses particulares en la mira de utilizar el poder del Estado como un mecanismo de acumulacin de poder y de monopolio de los recursos y las decisiones pblicas. La fuerza que an tiene el clientelismo como forma de relacin entre el Estado, los intermediarios polticos y los ciudadanos y ciudadanas es evidente. El clientelismo tiende a ser ms eficaz, as sea de manera parcial, en la solucin de problemas de algunos sectores de la poblacin y, adems, es una va que no implica grandes esfuerzos por parte de sus beneficiarios. La participacin implica deliberacin, construccin de consensos, construccin de confianzas y capacidad de negociar con otros sujetos con los que no necesariamente se comparten formas de ver la realidad ni intereses especficos. Las prcticas participativas exigen, por tanto, un esfuerzo que muchos no estn dispuestos a llevar a cabo, precisamente porque puede haber caminos ms cortos para obtener beneficios similares. As, la gente sigue acudiendo a la va clientelista de

Infortunadamente, no existen cifras consolidadas sobre las organizaciones sociales en el pas, lo que impide sustentar empricamente la afirmacin hecha sobre su crecimiento. No obstante, algunos estudios han realizado aproximaciones parciales al tema en ciudades especficas. Por ejemplo, el estudio de la Corporacin Races sobre las organizaciones de base en Bogot. 8

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solucin de problemas y necesidades, dejando de lado las prcticas participativas y la posibilidad de hacer uso de los espacios de participacin. La institucionalizacin de la participacin ciudadana tiende a burocratizar las relaciones entre los actores sociales y entre stos y el Estado. Uno de los fenmenos ms notorios en la experiencia colombiana es el de la constitucin de unas elites comunitarias profesionalizadas que copan diversos espacios de participacin y monopolizan el liderazgo social, los espacios de representacin ciudadana, las relaciones con los agentes gubernamentales y, en ltimas, los beneficios que puede traer el ejercicio de la participacin. Es lo que Velsquez y Gonzles llaman la polimembresa (Velsquez, 2003). La consecuencia ms inmediata de tal fenmeno es la generacin de una brecha entre los dirigentes comunitarios y sus bases, que termina por desvirtuar el carcter esencialmente democrtico de la participacin ciudadana.

Estos resultados han producido un cierto desencanto en varios sectores de la poblacin que vieron en la participacin una opcin que podra cambiar su condicin de excluidos de las decisiones pblicas. Para ellos, las expectativas generadas por la apertura democrtica se vieron frustradas, razn por la cual comienzan a tener desconfianza en los espacios institucionales de participacin y a buscar otras formas de relacin con el Estado, por fuera de los canales institucionales, o simplemente a sumarse al contingente de poblacin aptica que mira con gran desconfianza el mundo de lo pblico. Eso explica por qu en los ltimos aos en Colombia son muchas las iniciativas ciudadanas de accin pblica que se desarrollan por fuera de las instancias formales de participacin, pues sus agentes perciben que es en la reivindicacin colectiva, en la protesta callejera, en la movilizacin social donde pueden encontrar solucin ms efectiva a sus demandas y aspiraciones. Hay, en ese sentido, un renacer de la accin colectiva en sectores sociales que definitivamente entienden que las instancias de participacin ciudadana han cado en la misma lgica de los cuerpos de representacin poltica y se han convertido en el nicho de una lite social que nada tiene que envidiarle a la dirigencia poltica tradicional. Adems y ese no deja de ser un punto crucial- en aquellas zonas donde el conflicto armado es ms intenso los mecanismos institucionales de participacin ciudadana pierden presencia y capacidad de incidir en las decisiones pblicas, pues stas obedecen a otras variables, especialmente la presin de los grupos armados sobre las autoridades municipales y departamentales. A ellos se suma el hecho de que los actores armados han ejercido una presin tal sobre los liderazgos sociales (amenazas de secuestro y de muerte, destierro, etc.) que han obligado a estos ltimos a refugiarse en el anonimato, a dejar su lugar a los representantes de la guerrilla o de los grupos paramilitares y a perder un trabajo construido durante aos. En ese sentido, cabe decir que el conflicto armado ha tenido un efecto negativo sobre la institucionalidad y las prcticas participativas y ha implicado en muchos rincones del pas un retroceso de la democracia y un regreso a formas autoritarias de ejercicio del poder local y regional. Es lo que viene ocurriendo en los ltimos cinco aos con la expansin del podero militar, econmico y poltico de los grupos paramilitares en varias zonas del pas, y de la guerrilla en otras. Ello coloca interrogantes de fondo, pues la influencia de los actores armados ha perneado los organismos de representacin poltica (Concejos Municipales y Asambleas departamentales) y le apuesta cada vez ms a ejercer un control directo del ejecutivo (Alcaldes y gobernadores), pues ello favorece sus aspiraciones de control poltico y dominio territorial local y/o regional, claves para mantener su influencia en las regiones.
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UNA NOTA FINAL La institucionalizacin de la participacin ciudadana en Colombia debe ser interpretada, a pesar de sus riesgos y dificultades, como un paso adelante en la democratizacin de las relaciones polticas en un pas en el que el autoritarismo, el clientelismo y, recientemente, el caudillismo han sido las notas dominantes del rgimen. Como se trat de mostrar en estas pginas, signific la posibilidad de que la ciudadana pudiera intervenir en las decisiones sobre asuntos que la afectan, a la luz de reglas de juego claramente establecidas en la norma. Significa ello que, de cara al futuro, la institucionalidad participativa debe ser mantenida, mejorada y enriquecida. Hay que enfrentar sus debilidades para que siga siendo un pilar importante de la toma de decisiones pblicas. Sobre todo, hay que blindarla contra los efectos del conflicto armado y, en particular, contra el influjo perverso de los actores armados, interesados en convertirla en un elemento funcional a sus intereses, restndole toda potencialidad democrtica. Ese objetivo implica mucho ms que una ingeniera institucional. Implica una accin poltica en la que estn comprometidos todos los colombianos. Los gobernantes y legisladores, intentando mejorar el alcance de las instancias y mecanismos de participacin, fortaleciendo esas instancias como espacios pblicos de deliberacin y de concertacin, asignado recursos y definiendo estrategias para su recuperacin y correcto funcionamiento. Por su parte, la ciudadana debe trabajar por crear un ambiente favorable a la cooperacin y a la concertacin con los agentes gubernamentales y con otros sectores sociales, siempre en la mira de fortalecer la institucionalidad y convertirla en una herramienta eficaz para la solucin de sus problemas. De otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad participativa no puede negar la existencia de otras formas de expresin ciudadana que discurren a travs de vas alternativas y que son tan vlidas como las prcticas institucionales en la mira de democratizar las decisiones pblicas. Hay en esas manifestaciones sociales una gran riqueza de iniciativas, procedimientos, saberes y estrategias que no pueden ser despreciados. Y, sobre todo, son testimonio de la solidaridad que pueden desplegar algunos sectores de la sociedad colombiana y de su capacidad para cooperar en busca de metas comunes. En tal sentido, la articulacin de formas institucionales y no institucionales de participacin puede ser una de las claves para fortalecer la institucionalidad democrtica en Colombia y, sobre todo, para resolver un conflicto que en las actuales circunstancias no parece tener una solucin en el corto plazo. En esa lgica no sera ya el conflicto el que colocara talanqueras a la participacin ciudadana, sino que sera esta la que permitira a los colombianos y las colombianas encontrar la paz anhelada. Bibliografa ASDI, 2002. Informe de la primera Encuesta nacional de Consejos Territoriales de Planeacin 2001, Bogot, Defensora del Pueblo. Cunill, Grau, Nuria, Fortes, Alexander, Pedraza, Lpez, Beatriz y Restrepo, Botero, Daro I. (2002), Perspectivas de la Participacin, en varios, Enlaces y Rupturas. Experiencias
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de participacin representativas de una dcada en Colombia, Bogot, DiakonaParcomn, pp. 23-54. Garca Duarte, Ricardo (1999),, Legitimacin, representacin y Conflicto, en Gmez Buenda, Hernando, Para dnde va Colombia?, Bogot: Tercer Mundo EditoresColciencias, pp. 95-103. Velsquez, Fabio y Gonzlez, Esperanza (2003), Qu ha pasado con la Ciudadana en Colombia? , Bogot: Fundacin Corona. Resea Biogrfica Fabio Velsquez es Socilogo, especialista en ordenacin del territorio y candidato a doctorado en ciencias polticas. Desde Junio de 1978 y hasta enero de 2006 se desempe como profesor titular de la Universidad del Valle (Cali Colombia). Actualmente se desempea como Director de la Unidad Ejecutora de Programas de la Fundacin Foro Nacional por Colombia, y como profesor de la Maestra en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia (Bogot). Ha publicado cuatro libros sobre temas de ciudad y participacin y ha editado otros tres, sobre asuntos afines. Ha sido consultor internacional del Programa Urbano de Naciones Unidas y de agencias de Cooperacin europeas. Actualmente es Asesor de la Alcalda de Bogot en temas de participacin ciudadana y descentralizacin. Ha publicado ms de cincuenta artculos en revistas nacionales e internacionales. Es columnista de El Pas (Cali, Colombia) y Director-Editor del Boletn "Foro Municipal" de la Fundacin Foro Nacional por Colombia.

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INSTANCIAS INSTITUCIONALES DE PARTICIPACION CIUDADANA EN EL NIVEL LOCAL REGLAMENTADAS MEDIANTE NORMAS NACIONALES
NORMA QUE OBLIGATOCOMPOSICIN LA RIGE RIEDAD Juntas Ley 136 de No. 5 a 9 miembros elegidos por Administradora1994; Creacin sufragio universal Ley 11 de 1986 Potestativa s Locales de las autoridades locales Consejos de Planeacin Ley 152 de 1994 S. No existen sanciones para autoridades que no los convoquen. El nmero de sus miembros vara segn el Acuerdo municipal que lo crea. Designados por el Alcalde de ternas presentadas por cada sector (educacin, salud, mujeres, jvenes, JAC, Sindicatos, empresarios, cooperativas, cultura, etc.). El nmero de sus miembros vara segn el Acuerdo municipal que lo crea El nmero vara segn la voluntad de quienes la conforman INSTANCIA NIVEL DE NIVEL DE ORGANIZACION INTERVENCION Territorial Comunas y Consulta, Iniciativa, Corregimientos Fiscalizacin. En Bogot, adoptan los planes de las localidades. En Cali, aprueban el plan de desarrollo de la Comuna o Corregimiento Consulta (concepto sobre Social global de Nacional, propuesta de planes de representacin exclusiva Departamental, desarrollo), iniciativa municipal y local (recomendaciones a las (donde haya sistemas locales de autoridades respectivas sobre contenidos del planeacin) Plan) y fiscalizacin del Plan de Desarrollo Municipal. Social global de Municipal Consulta, iniciativa, encuentro concertacin de proyectos de desarrollo rural, fiscalizacin. Social global o sectorial Municipal, por Iniciativa y Fiscalizacin de representacin servicio o por obra exclusiva. REPRESENTATIVIDAD

Consejo Municipal de Desarrollo Rural Veeduras ciudadanas y Juntas de Vigilancia

Ley 101 de 1993; ley 160 de 1994

S.

No. Ley 134 de 1994; ley 136 de 1994. El Congreso aprob una nueva ley de veeduras que fue objetada por el Presidente. Se encuentra en estudio de la corte No

Asociaciones Decreto 1416 o Ligas de de 1990 Usuarios de

El nmero de sus miembros Social sectorial de Municipal vara segn la norma municipal representacin exclusiva que las crea

Consulta, iniciativa, fiscalizacin, concertacin, decisin

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Salud Comit de Etica Hospitalaria Decreto 1757 de 1994 S 7 representantes (director de la Social/Institucional IPS, representante de mdicos, sectorial de encuentro representante del personal de enfermera, dos representantes de ligas de usuarios, dos delegados de las organizaciones de la comunidad que formen parte de los copacos Alcalde o su delegado; jefe de Social sectorial de encuentro la Direccin de Salud Municipal; Director de la entidad pblica prestataria de servicios de salud ms representativa del lugar; un representante de cada organizacin comunitaria y de las organizaciones promovidas alrededor de programas de salud en el rea del municipio. Representantes de Institucional sectorial instituciones sectoriales de la salud. La norma es ambigua sobre la participacin de los usuarios de la salud. Social sectorial de Alcalde, Secretario de encuentro Educacin Municipal, un Director de ncleo, un representante del Concejo Municipal o de las JAL, dos representantes de los educadores, un representante de los padres de familia, un representante de las comunidades indgenas, negras o campesinas, un representante de las instituciones educativas privadas. Representantes de las Social sectorial de Local (rea de influencia de la IPS)

(participacin en juntas directivas de EPS). Informacin, iniciativa, fiscalizacin

Comits de Decreto 1216 S participacin de 1989, 1416 comunitaria en de 1990. Ley salud 10 de 1990 (copacos)

Municipal y local

Consulta, iniciativa, Fiscalizacin, concertacin, decisin y gestin.

Consejo Ley 100 de Municipal de 1993 Seguridad Social en salud Ley 115 de Juntas Municipales de 1994 Educacin

Municipal

Concertacin

Municipal

Consulta, iniciativa, fiscalizacin.

Foros

Ley 115 de

Municipal

Informacin, consulta,

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Educativos Municipales Gobiernos Escolares

1994

Ley 115 de 1994

autoridades municipales, de la encuentro comunidad educativa y del pblico en general Representantes de la Social sectorial de comunidad educativa y de las encuentro directivas de las instituciones de educacin Alumno de ltimo grado de los Social sectorial establecimientos educativos Pueden participar todos los Social global de miembros de las comunidades representacin exclusiva negras, quienes se inscriben . ante el INCORA para adelantar trmites de tierras. Autoridades indgenas Social global territorial de tradicionales y representantes representacin exclusiva de los sectores de las comunidades, designados por el Consejo Indgena territorial de ternas presentadas por los interesados. Usuarios de los servicios Social sectorial de pblicos representacin exclusiva

iniciativa.

Por institucin

Informacin, consulta, iniciativa, fiscalizacin, decisin, gestin.

Personeros estudiantiles Consejo Comunitario de las Comunidades negras Consejo Consultivo de Planificacin de Territorios Indgenas

Ley 115 de S 1994 Ley 70 de 1993 No

Por institucin Comunidades negras

Consulta e Iniciativa Iniciativa, gestin

Ley 152 de 1994

No

Comunidades indgenas

Iniciativa y fiscalizacin (de planes locales).

Comit de Ley 142 de S desarrollo y 1994;decreto control social 2517 de 1999 de los servicios pblicos Junta Directiva Ley 397 de No de las Casas 1997 de Cultura Consejo Ley 397 de S Municipal de 1997 Cultura

Municipal

Iniciativa y fiscalizacin, decisin (Juntas Directivas de empresas estatales de prestacin de servicios pblicos) Iniciativa, decisin y gestin. Iniciativa, vigilancia, concertacin, gestin.

Representantes de grupos culturales

Social sectorial de encuentro

Municipal, local

Junta Municipal de Deportes Consejo Municipal de Juventud

Ley 49 de 1983; ley 181 de 1995 Ley 375 de 1997

Representantes de la Social sectorial de Administracin Municipal, encuentro grupos culturales y artsticos, educativos, juveniles, estudiantiles y del sector privado Vara segn las normas locales Social sectorial de que la reglamenten encuentro

Municipal

Municipal

Iniciativa, vigilancia, concertacin y gestin. Iniciativa, vigilancia

Jvenes elegidos en un 60% Social sectorial de Municipal por voto directo y en un 40% representacin exclusiva por organizaciones juveniles.

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Audiencia Ley 99 de 1993 No pblica para el otorgamiento de licencias ambientales Consejo Ley 99 de 1993 S Municipal Ambiental

Consejo Ley 388 de Consultivo de 1997 Ordenamiento

S, en municipios con ms de 30.000 habitantes

Comit Local Decreto 93 de S de Prevencin 1998 de desastres

Comit Decreto 0646 Municipal de de 1992 Integracin y Desarrollo de la Comunidad Comisin Municipal de Polica y participacin ciudadana Comit de veedura comunitaria

Ley 62 de 1993 No

Decreto 356 de S, en 1994 municipios con ms de 30.000 habitantes

Ciudadanos y/u organizaciones Social global de que la soliciten y que asistan a encuentro la sesin, autoridades pblicas concernidas en el proyecto en cuestin. Vara segn reglamentacin en Social sectorial de cada municipio. Incluye encuentro representantes de las autoridades locales y de la poblacin Funcionarios de la Social global de Administracin Municipal y encuentro representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecolgicas, cvicas y comunitarias vinculadas al desarrollo urbano. Tambin hacen parte los curadores urbanos en las ciudades en las que exista esa figura Alcalde, Jefe de Planeacin Social global de municipal, Personero, un encuentro delegado del Hospital y representantes de la comunidad Entidades e instituciones Institucional global de pblicas relacionadas con el encuentro desarrollo de la comunidad y un representante de cada sector social, segn previo acuerdo con el Alcalde. Alcalde y otros miembros Social/Institucional designados por el Alcalde, sectorial de encuentro previo concepto de las autoridades polticoadministrativas. Personas naturales o jurdicas Social sectorial de residentes en el rea de representacin exclusiva operacin de los servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada.

Segn proyecto u obra

Informacin, decisin.

Municipal

Iniciativa, concertacin y gestin

Municipal

Consulta y fiscalizacin

Municipal

Informacin, gestin (atencin y prevencin de desastres)

Municipal

Iniciativa, fiscalizacin, concertacin, gestin

Municipal

Iniciativa

Por servicio

Decisin

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Consejo Municipal de Paz Consejo Municipal de Poltica Social

Ley 434 de 1998

No

Decreto Ley S 1137 de 1999

Veeduras Ciudadanas

Ley 850 de 2003

No

Ciudadanos(as) e instituciones que trabajan por la paz y la convivencia Representantes de todos los sectores sociales: vivienda, educacin, salud, ICBF, agua potable y saneamiento bsico, finanzas pblicas, territoriales, organizaciones de la comunidad, no gubernamentales, privadas y entidades de control, como la Defensora del Pueblo, Procuraduria y Redes Abiertas segn voluntad ciudadana Representantes de la Administracin Municipal, de instituciones no gubernamentales, de organizaciones sociales y de los desplazados

Social/Institucional global Municipal de encuentro Social/Institucional global Municipal de encuentro

Iniciativa, fiscalizacin, concertacin, gestin. Iniciativa, concertacin, decisin.

Global social

Comit Ley 387 de Municipal de 1997 Desplazados

No

Social/Institucional sectorial de encuentro

Nacional, departamental, municipal Municipal

Fiscalizacin e iniciativa

Iniciativa, Concertacin.

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