A REALIDADE CONSTITUCIONAL BRASILEIRA E O PROCESSO DE CONSTITUCIONALIZAO SIMBLICA

Athanis Molas Rodrigues1 SUMRIO: INTRODUO; 1 A HIPERTROFIA DO PODER EXECUTIVO BRASILEIRO; 2 O CAMINHO PARA A CONSTITUCIONALIZAO SIMBLICA; 3 AS ESPCIES DE CONSTITUIO SIMBLICA; CONSIDERAES FINAIS; REFERNCIAS. Resumo: Este estudo consiste na anlise da realidade constitucional brasileira, verificando-se o processo de concretizao normativa (ou a sua inexistncia) das normas jurdico-constitucionais do ordenamento jurdico brasileiro. A partir da obra de Marcelo Neves, analisou-se o desequilbrio de foras na relao jurdico-poltica entre os Poderes da Unio, notadamente as tenses existentes entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, denunciando a hipertrofia do ltimo. Este panorama desencadeou o que Neves chamou de constitucionalizao simblica (baseando-se nas obras de Lassale, Hesse, Hberle, Mller e Luhmann), um processo de desgaste tanto do texto quanto da realidade constitucionais. Neste processo, a Constituio jurdica, o documento textual da Carta Poltica, perde a fora normativa, funcionando apenas como artifcio poltico-ideolgico. Palavras-chave: constituio. concretizao normativa. constitucionalizao simblica. hipertrofia do Poder Executivo. Abstract: This study is about the constitutional situation of Brasil, an analysis about when the process of legal accomplishment (or its inexistance) starts to happen. Based on Marcelo Nevess works, this study tried to perceive and justify the unbalance of power in the relation between Legislative and Executive Powers, denouncing Executives hyperthrophy. This situation creates what Marcelo Neves called symbolic constitutionalization (based on Lassale, Hesse, Hberle, Mller e Luhmann), a wearing process of both constitutionals document and situation. In this process, the constitutional document loses its regiments power, performing just like an ideological and political instrument. Keywords: constitution. legal accomplishment. symbolic constitutionalization. executives hyperthrophy,.

Graduado em Direito pela Universidade Estadual Paulista (UNESP), na Faculdade de Cincias Humanas e Sociais de Franca. Aluno especial no programa de ps-graduao em Histria pela mesma instituio. Membro do NEDA.

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Introduo
A letra imaculada do texto constitucional no mais do que a fachada simblica de uma ordem jurdica imposta de forma altamente seletiva. (Jrgen Habermas). A raiz uma s: a criao de um mundo falso mais eficiente que o mundo verdadeiro. (Raymundo Faoro). Nem sequer representei. Representaram-me. Fui, no o actor, mas os gestos dele. (Fernando Pessoa).

A histria nos mostra que a formao poltica e a configurao jurdica de nossas instituies no se processaram de maneira convencional. A importao crua de teorias e modelos jurdicos tipicamente europeus nascidos a partir de reverberaes sobre uma realidade completamente diferente da nossa ensejou o surgimento de institutos anmalos, relaes jurdicas esdrxulas e concentrao do poder poltico.2 Muito embora nossos agentes estatais tenham-se dedicado tarefa de construir um imenso arcabouo normativo ao longo dos anos, o fato que as decises de interesse pblico continuam circunscritas esfera do poder. Segundo o socilogo Faria, nesta situao em que se encontra o Direito, surge o problema da
[...] neutralidade e objetividade do ato de poder que edita a regra normativa, convertendo valores individuais em comportamentos coletivos obrigatrios: de que forma evitar os riscos de arbitrariedade na deciso? Como impedir que valores desta ou daquela classe sejam apresentados como metas coletivas? Como no permitir que a abstrao, a generalizao e a impessoalizao das normas se transformem em modo sutil de ocultao dos anseios das classes dominantes? At que ponto a passagem da titularidade da iniciativa legislativa do
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Na viso de Jos Eduardo Faria, o fenmeno do poder revela a conexo entre direito e poltica. Isso porque a norma seria uma integrao de valores e fatos que culmina num ato de escolha, de deciso prescritiva, no qual se insere o poder poltico. Afinal, o contedo dos textos normativos est condicionado pauta ideolgica dos segmentos sociais que esto nos cargos de comando, que detm os meios de produo e que manipulam os instrumentos de difuso cultural. FARIA, Jos Eduardo. Sociologia jurdica: crise do direito e prxis poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 4. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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Parlamento ao Executivo, no Estado intervencionista, no vem subvertendo a tradicional distino entre discricionariedade e arbitrariedade?3

Esta conjuntura fica especialmente evidenciada pela atual condio do Poder Executivo, quando inserido na trama poltica que envolve a relao jurdica entre os trs Poderes da Unio. No passado, atravs do uso de decretos-leis, e no presente, pela utilizao de medidas provisrias, o Poder Executivo brasileiro acabou tomando para si a prerrogativa legiferante, desequilibrando a relao jurdico-poltica entre os Poderes sob o argumento da necessidade de se governar. Segundo Bonavides, a utilizao da medida provisria, desta forma, desconstitucionaliza a Repblica, deformando os mandamentos constitucionais4 e contrapondo-se soberania popular.
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FARIA, Jos Eduardo. Sociologia jurdica: crise do direito e prxis poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 6. 4 Segundo o constitucionalista, o princpio da separao dos poderes a pedra de toque do Estado constitucional, concretizando o princpio poltico da liberdade ao organizar o poder desta forma. Desde o colapso da polis grega, diante da necessidade de fazer valer o governo das leis em detrimento do governo de pessoas, este tem sido o regime segundo o qual se consolida a democracia e o Estado de Direito, no podendo prescindir-se desta frmula libertria. Afinal, sem o funcionamento normal, harmnico e cooperativo dos Poderes, a democracia representativa no se legitima. Este princpio tornou-se relevante a ponto de quedar-se implcito, bvio, inquestionvel, consensual e at mesmo inviolvel na sua dimenso de fator legitimador. Todavia, em pases perifricos em desenvolvimento, como o Brasil, sujeitos desordem e instabilidade de suas formas representativas, isto no ocorreu. Formalmente, o Poder Executivo destes pases abraa o dispositivo constitucional, mas, no aspecto material, transgride os prprios valores que incorpora. Embora as vicissitudes do sculo XX tenham imposto ao Estado social a figura do legislador veloz, emergencial, apto a intervenes imediatas, esta conduta deveria restringir-se aos quadros constitucionais de legalidade e legitimidade, sem desviar-se para o arbtrio e a hipertrofia do Executivo, a saber, sem o rano ditatrio da poca do decreto-lei [...]. A utilizao desenfreada destas medidas evidenciaria uma vertigem de autocracia de nossos governantes, implicando desorganizao do Estado e afrouxamento dos Poderes Legislativo e Judicirio enquanto rgos de soberania. Como consequncia deste panorama, Bonavides denuncia o fenmeno das ditaduras constitucionais na Amrica Latina, substituindo as ditaduras ostensivas. Tais ditaduras, dissimuladas, sustentam a hipocrisia, guardi zelosa das aparncias formais, mas, em seu substrato, a democracia j apodreceu, e em seus tribunais no h justia; seus parlamentos no legislam, so ornamentos de fachada em sede suntuosa, e uma nica vontade governa, subornando as conscincias e controlando meios de comunicao: a vontade do novo Leviathan. Ou seja, deveramos optar pela medida provisria ou pela Constituio, uma vez que a utilizao do instrumento desconstitucionalizaria a Repblica. BONAVIDES, Paulo. Do pas constitucional ao pas

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Nossa histria marcada por 37 anos de ditaduras. Conquanto os defensores deste regime enfatizem que a sua finalidade fortalecer as instituies polticas do pas, dando unidade e coeso Nao e aos anseios populares,5 no Brasil estas ditaduras acabaram por enfraquecer nosso panorama poltico, fragilizando as instituies e debilitando as relaes jurdicas necessrias sua manuteno. Nossas instituies polticas s puderam sofrer processos de transformao pelo alto, dizer, pelos acordos e desacordos da elite dominante, detentora dos meios de produo e dos meios de difuso cultural o que, consequentemente, torna esta elite detentora do poder poltico de barganha, de negociao, saindo privilegiada na disputa com as representaes polticas das massas populares. Neste diapaso, o direito e o ambiente jurdico permanecem merc dos mandos e desmandos da classe poltica, cuja clientela a elite dominante. Algo fica evidente: os criadores e aplicadores do Direito que ocupam os espaos estatais tornam-se, com estas condutas, os principais corruptores do sistema jurdico-legal. Desrespeitam o prprio sentido normativo das disposies constitucionais. Agindo assim, transgridem a projeo ticopoltica simbolizada no texto de nossa Constituio, tornando a realidade constitucional decrpita e nauseabunda6. Nossa prpria vivncia social e
neocolonial: a derrubada da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado institucional. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 103-107. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Estado de exceo. So Paulo: Saraiva, 1964. p. 40-44. As locues decrpita e nauseabunda so empregadas aqui no sentido de realidade constitucional desatualizada, engessada pelo tempo, medida que constantemente desrespeitado o texto constitucional a partir de condutas ilegtimas, ilegais, nocivas, perniciosas por parte dos agentes estatais e juristas envolvidos na concretizao normativa da Constituio. O jornalista Hamilton Octavio de Souza justifica essa realidade constitucional pelo perfil dos nossos legisladores. Segundo Hamilton, nossos legisladores so, em sua maioria, conservadores, ligados aos grupos dominantes que detm os meios de produo e de difuso cultural. Muito embora eleitos pelo povo, os agentes estatais, quando situados no trato da coisa pblica, so pressionados por lobbies dos vrios interesses econmicos que pautam a agenda poltica de nosso pas. Segundo o jornalista, [...] a direita se preocupa com a liberdade individual e a defesa da livre concorrncia dos mercados, coloca a propriedade privada acima do bem comum. Usa as instituies e o Estado para a preservao dos privilgios das elites. A realidade constitucional torna-se decrpita quando inmeros projetos de lei e emendas constitucionais que visam reformar a sociedade brasileira tem sua votao barrada no Congresso pelas aglomeraes e bancadas de parlamentares conservadores, subservientes do poder econmico. Atualmente, as reformas poltica, agrria O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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jurdica gradativamente desatrela-se das condutas fundamentais prescritas na base de nosso ordenamento normativo: no cremos que o direito funcionar, e acabamos por contribuir com a sua vulgarizao7. 1 A hipertrofia do poder executivo brasileiro No meio jurdico, os litgios e as disputas realizam-se, geralmente, de maneira mortificada: o contedo do processo, a matria poltica que necessita negociao e dilogo, o mago do problema social no discutido. O contedo substitudo pela forma. Os juristas preferem posicionar-se na cmoda posio da tcnica, ao sabor das manifestaes burocrticas do direito positivado. Muito embora responsveis pela revitalizao de nosso entendimento ontolgico do Direito, modelando-o de acordo com as demandas sociais e polticas, os juristas recuam a esta tarefa. Preferem a reproduo mecnica e retrgrada, a repetio do mesmo. Propem acordos de momento que apenas prolongam os problemas que verdadeiramente afligem a populao. Atualmente, a maioria dos juristas est despolitizada. Essa conjuntura um rano do normativismo positivista pregado no sculo XIX. Diz Faria que
[...] certeza jurdica e constitucionalidade, legalidade e hierarquia das leis, separao entre os poderes e
e social no se efetivam, muito embora possuam inmeros instrumentos legais em tramitao. Afinal, existem inmeros projetos de lei sobre combate corrupo parados no Poder Legislativo. Outrossim, inmeros projetos de lei para a efetivao da reforma agrria continuam parados. SOUZA, Hamilton Octavio de. O bloqueio conservador no Congresso Nacional. in: Caros Amigos Especial, ano XIV, n. 49. So Paulo: Casa Amarela, 2010. p. 45. Partindo da concepo da sociedade aberta dos intrpretes da Constituio, de Hberle (segundo a qual nos processos de interpretao da Constituio, esto potencialmente envolvidos todos os rgos estatais, todos os poderes pblicos, todos os cidados e grupos, apud HBERLE, Peter. Die Verfassung des Pluralismus: Studien zur Verfassungstheorie der offenen Gesellschaft. Knigstein/Ts: Athenum, 1980, p. 79 e ss. Neves divide a sociedade capitalista perifrica entre os sobrecidados e subcidados: para eles [...] a Constituio no se apresenta como horizonte do seu agir e vivenciar jurdicos: os primeiros usam, desusam ou abusam da Constituio conforme as constelaes concretas de poder; aos ltimos so estranhos os direitos e garantias fundamentais constitucionalmente amparados Isso levaria [...] imploso da Constituio como ordem bsica das comunicaes jurdicas e polticas. NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 198. O Direito Alternativo, v. 1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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reconhecimento das garantias individuais eis os princpios que constituem a espinha dorsal da estrutura jurdico-poltica da sociedade de classes. Afinal, dada a necessidade de segurana das expectativas e calculabilidade econmica, reclamada pela burguesia ascendente do sculo XVIII, a exigncia de uma sistematizao do direito acabou por impor aos juristas a valorizao do preceito legal. Assim, enquanto o perodo anterior Revoluo Francesa se caracterizou pelo gradativo enfraquecimento das concepes jusnaturalsticas de justia, em virtude do arbtrio e da insegurana inerentes ao ancien rgime, a ordem institucional do Estado moderno destaca-se, acima de tudo, pelo apego norma. [...] a tarefa dos juristas circunscreveu-se basicamente teorizao e codificao da experincia jurdica, em termos de uma unificao construtiva dos juzos normativos e do esclarecimento dos seus fundamentos, derivando para o positivismo normativista. 8

No meio poltico, por sua vez, os litgios e as disputas realizam-se, majoritariamente, em contornos vivamente anrquicos9: as matrias polticas que necessitam negociao e dilogo so disputadas pelos agentes estatais de maneira inescrupulosa. No h um eixo normativo que conduza sua conduta; no h limitaes formais ou solenes para as negociaes de interesse pblico. As decises que atingiro em cheio a vida social de nosso povo so quase sempre concretizadas mediante expedientes artificiosos, subreptcios, latentes, disfarados, simblicos, afastados da normatividade que o ordenamento jurdico prescreve, e que deveria servir-lhes de guia. Os verdadeiros problemas no encontram soluo concreta diante de diversos jogos de interesses partidrios, trocas de votos, clientelismo10. As
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FARIA, Jos Eduardo. Sociologia jurdica: crise do direito e prxis poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 1. 9 O termo anrquicos aqui empregado com o sentido de desrespeito ao sistema normativo da ordem jurdica brasileira, isto , as disputas polticas se do margem das normas jurdicas, aqum ou alm dos estatutos e orientaes, extrapolando-se os limites da liberdade atuao, usando, desusando, ou abusando das normas jurdicas, conforme caracterizao estipulada por Marcelo Neves, como se ver adiante. 10 Em estudo sobre o perfil e a postura dos agentes estatais responsveis pela produo legislativa, Fabiano Santos identificou alguns fundamentos sobre o clientelismo poltico no O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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manobras polticas geralmente ocorrem margem do sistema jurdico-legal, so manobras corruptoras, golpistas, desrespeitosas e desrespeitveis.11 A poltica feita aqum e alm da lei raramente atrelada a sua vontade normatizadora.12
Brasil. Analisando as tramas polticas envolvendo as relaes entre Deputados, constatou que independentemente de filiao partidria ou estadual, a preferncia dos parlamentares era pelas legislaes que produzissem transferncia concentrada de recursos, de modo a atender as suas clientelas. A produo deste tipo de lei predominante, segundo o autor (analisando o perodo democrtico compreendido entre 1959 e 1963). a partir destas leis que os parlamentares correlacionam-se com sua origem regional e aumentam o seu poder de barganha legislativa no Congresso. Neste diapaso, os ideais do federalismo e do multipartidarismo diluram-se na produo destas leis. SANTOS, Fabiano Guilherme. Teoria das decises legislativas: microfundamentos do clientelismo poltico no Brasil. 1994, 136f. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), Rio de Janeiro. 11 A este respeito, Marina Silva conta, em entrevista, sobre a perseguio que sofreu na Cmara Municipal de Rio Branco, no Acre, pelo fato de ter denunciado a um jornal da regio sobre o salrio dos vereadores e algumas mordomias irregulares das quais usufruam. Disse que o legislador no pode se acomodar a uma situao de privilgios, porque os privilgios so no direitos, at para que possa ter autoridade moral no exerccio da sua funo, para melhor servir s pessoas que tem a funo de representar. Com relao ao elevado ndice de trocas de partidos, por exemplo, disse ainda que o entra-e-sai de partidos uma coisa vergonhosa no nosso pas. Diria que falta de ideologia. [...] A maioria dessas mudanas, com certeza, se deve a algum tipo de barganha poltica, de tentativa de aumentar a correlao de fora em termos de bancada, para poder fazer presso pelo governo, ao qual eles do sustentao. Para facilitar mais os seus trnsitos e barganhas, pode-se dizer. [...] existem aqueles que so fisiolgicos mesmo [e no ideolgicos], que vo buscar um espao em que possam ter algum tipo de vantagem, independentemente das idias que defender ou qualquer coisa parecida. MARINA Silva. In: DINES, Alberto; FERNANDES JNIOR, Florestan; SALOMO, Nelma. (Org.). Histrias do poder: 100 anos de poltica no Brasil: ecos do Parlamento. So Paulo: Ed. 34, 2000. v. 2. p. 383-393. 12 Insurgindo-se contra a afirmao de Ferdinand Lassalle, de que a Constituio jurdica, o documento textual da Carta Poltica, um mero pedao de papel, Konrad Hesse afirmou que a Constituio jurdica possui uma fora normativa que lhe inerente e que prepondera no choque com a realidade ftica das relaes de poder da sociedade. A questo que surge a da eficcia e vigncia da norma constitucional: ela no autnoma em face da realidade que a engendra. Ao contrrio, a essncia da norma constitucional reside na sua prpria vigncia, sua pretenso de eficcia, que no pode ser desvinculada dos condicionantes histricos, polticos, econmicos de sua realizao, justamente os fatores que lhe deram vazo. De tal forma que a Constituio no apenas expressa as relaes de fora concretas da sociedade, mas tambm tenta imprimir-lhes uma forma organizada, uma ordem determinada, um sentido de dever-ser que d conformao realidade scio-poltica emergente a Constituio determinada pela realidade e, ao mesmo tempo, determinante em relao a

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O saldo apenas um: fica cada vez mais difcil encontrar o ser deste Direito.13 Afinal, quais valores estariam incrustados na mente de juristas e
ela. Para Hesse, a Constituio [...] no logra produzir nada que j no esteja assente na natureza singular do presente [...]. Se lhe faltam esses pressupostos, a Constituio no pode emprestar fora e modificao realidade; onde inexiste fora a ser despertada fora esta que decorre da natureza das coisas no pode a Constituio emprestar-lhe direo; se as leis culturais, sociais, polticas e econmicas imperantes so ignoradas pela Constituio, carece ela do imprescindvel germe de sua fora vital. A Constituio, portanto, no esgota o processo de concretizao da normatividade constitucional; ao contrrio, serve para desvelar o potencial de fora ativa que j est inserido nas relaes scio-polticas que lhe serviram de nascedouro. HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio. 2. ed. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1991. p. 10-24. 13 Ao estabelecer algo no mundo do dever-ser que difere totalmente da realidade concreta do mundo do ser, como um paraso que difere da vida cotidiana, o Direito acaba por se manifestar, segundo acusao do jurista Thurman Arnold, como a estranha estrutura de um mundo onrico, no qual a lgica normativo-positivista engendra a justia e, neste interregno, acaba por compromet-la. Tal qual Kelsen, que dizia que o valor derivava da norma, e o fillogo alemo F. Nietzsche, que acreditava num sistema rudimentar de direito no qual o parmetro de justia era estritamente vinculado aos parmetros legais, Arnold identifica que essa realidade pode prejudicar a atuao dos juristas encarregados de completar o significado das normas e dos prprios destinatrios das normas, que no possuem os meios para serem seus legtimos intrpretes. Cf. ARNOLD, Thurman. El derecho como simbolismo. In: ALBERT, Wilhelm. (Org.) Sociologia del derecho. Caracas: Tiempo Nuevo, 1971. Por sua vez, Nietzsche afirmou que o Direito inicialmente funcionou como mecanismo de imposio e luta contra os sentimentos reativos (de reao, de vingana), nas sociedades rudimentares, de forma que a lei fora instituda por um grupo dominante visando a instaurao de um acordo para soluo dos conflitos. Assim, o ato de instituio da lei significa a [...] declarao imperativa sobre o que a seus olhos permitido, justo, e proibido, injusto [...]. Segue-se que justo e injusto existem apenas a partir da instituio da lei [...]. Falar de justo e injusto em si carece de qualquer sentido; em si, ofender, violentar, explorar, destruir, no pode naturalmente ser algo injusto, na medida em que essencialmente, isto , em suas funes bsicas, a vida atua ofendendo, violentando, explorando, destruindo, no podendo sequer ser concebida sem esse carter. Mas Nietzsche vai alm, dizendo que necessrio admitirmos algo ainda mais grave: de um ponto de vista altamente biolgico, o prprio Estado de Direito no pode ser outra coisa seno um estado de exceo. Isso porque, ao restringir parcialmente as vontades humanas que visam ao poder, o Direito acaba servindo de meio particular para a criao de uma unidade maior de poder, retroalimentando a prpria estrutura que j esta dada. De maneira que Uma ordem de direito concebida como geral e soberana, no como meio na luta entre complexos de poder, mas como meio contra toda luta [...] seria um princpio hostil vida, uma ordem destruidora e desagregadora do homem, um atentado ao futuro do homem, um sinal de cansao, um caminho sinuoso para o nada. cf. NIETZSCHE, Friedrich. Para a genealogia da moral. Uma polmica. So Paulo: Companhia das Letras, 2009. p. 59-60. Sobre as formas jurdicas como elementos mecnicos para a reproduo, manuteno e ocultao das relaes de O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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agentes estatais como estes? Quais seriam os valores de juristas que manejam as Leis como peas de um quebra-cabea que j sabem estar incompleto? Quais seriam os valores de agentes estatais que possuem uma conduta voltil, inconstante, mutvel, submissa a anseios individualistas, personalistas e circunstanciais? Quais seriam os valores daqueles que montam projetos e programas de governo com leis de papel, com regramentos, regimentos, edifcios normativos inteiros que provavelmente no sero cumpridos, tampouco efetivados? Ao que parece, estes edifcios normativos servem apenas para serem demolidos a qualquer tempo, dando lugar a outros edifcios, como se fossem os brinquedos de um jogo ldico. Brinquedos operados no por crianas, mas por agentes intencionados. Diante destas circunstncias, o princpio atualmente em voga o da [...] no-despersonalizao dos responsveis pela nomognese jurdica.14 E qual seria o mecanismo para atacar estes responsveis? O prprio Direito que, [...] graas sua ambigidade, contm, simultaneamente, elementos de obedincia e de revolta.15 J que a poltica brasileira encarada e realizada atravs de personalismos, o combate pela sua transformao tambm deve ser feito mediante a no-despersonalizao. Se a norma, em ltima instncia, posta por um ato especial de vontade; e se esta vontade manifestada por um ato de deciso personalista, motivado por circunstncias polticas das mais diversas (a maioria delas sem o respaldo popular), os prprios encarregados da construo normativa de
poder, o filsofo Michel Foucault chegou a supor que [...] o direito no seja diferente de uma forma singular e regulamentada de conduzir uma guerra entre os indivduos e de encadear os atos de vingana. O Direito , pois, uma forma regulamentada de fazer a guerra. FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Ed. PUC-Rio Nau, 2001. p. 55. 14 FARIA, Jos Eduardo. Sociologia jurdica: crise do direito e prxis poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 11. 15 Diz Faria que os princpios gerais do direito so ferramentas que cumprem dupla funo: respaldar atitudes morais daqueles sujeitos que se levantam contra as instituies, como tambm realizar a manuteno de brechas a serem utilizadas por todos aqueles que defendem estas mesmas instituies. Por trs desse aparente consenso quanto aos princpios gerais que regem o fenmeno jurdico, esconde-se uma intrincada luta de interesses, clivagens, disputas, tenses, processando-se no seio da sociedade. O ordenamento jurdico, nesta realidade, passa a ser encarado com pragmatismo, ou seja, como instrumento de poder, e consequentemente, ferramenta de dominao das classes prevalecentes. FARIA, Jos Eduardo. Sociologia jurdica: crise do direito e prxis poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1984. p. 8-9.

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nossos sistemas poltico e jurdico so os responsveis pela sua deformao. Pelo exposto, denota-se que os responsveis diretos so os prprios juristas e agentes estatais. Mas, indiretamente, a sociedade civil tambm responsvel: primeiro, por eleger seus representantes; segundo porque, mesmo consciente das posturas destes representantes, e diante de conjunturas polticas absurdas, acaba permanecendo aquiescida, complacente s vicissitudes e anomalias do sistema. A fora normativa contida na Constituio precisa derivar da prxis de construo constitucional de todos os componentes de nossa sociedade. Esta constatao gera duas necessidades cientficas. A primeira consiste em vasculhar quais seriam as causas para esta hipertrofia do Poder Executivo, quais seriam os motivos que determinaram a concentrao do poder poltico nos agentes estatais que ocupam cargos de governo. Ainda, quais fatores deformaram a realidade poltica e constitucional de nossas instituies, gerando implicaes para o direito, mormente a anomalia funcional de certos institutos jurdicos. Em seguida, resta analisar qual seria a principal consequncia de um ambiente jurdico-poltico construdo aos revezes, mediante acertos e desacertos, avanos e retrocessos. Inicialmente, a postura legiferante exacerbada do Poder Executivo brasileiro manifesta, claramente, um sistemtico atropelamento da principiologia que concerne ao Direito Administrativo. Com sede constitucional, os princpios basilares do Direito Administrativo visam dar unidade, coeso e legitimidade aos atos de execuo realizados pelo Executivo, em todas as esferas Federativas. Assim sendo, alm de um ataque frontal nossa Carta Poltica, as atitudes desmedidas do Poder Executivo representam o descompromisso para com os prprios valores que o sustentam jurdica e politicamente. Quando um ato administrativo realizado sem se levar em considerao alguns dos princpios norteadores da administrao pblica, quais sejam, da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade administrativa, da razoabilidade e proporcionalidade, da motivao, da eficincia, temos algumas consequncias. Primeiramente, a Constituio deixa de ser, como j explicitado, a unidade bsica de comunicao do ambiente jurdico, falhando como eixo normatizador de condutas. Dessa forma, os dispositivos constitucionais perdem sua eficcia normativa, perdendo, portanto, a instrumentalidade que lhes caracteriza. Alm disso, quando um ato administrativo concretiza-se em desrespeito aos valores esculpidos na principiologia administrativa, o regime poltico
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perde sua juridicidade. Gradualmente, a relao de foras entre os Poderes da Unio vai desequilibrando-se e gerando, por conseguinte, a hipertrofia do Poder Executivo. Fica evidente, afinal, o carter arbitrrio das decises polticas. Elas revelam, de maneira personalista, quem decide sobre o estado de necessidade, ultrapassando os deslindes da discricionariedade para beirar arbitrariedade do estado de exceo. Com isso, manifestam, como enfatizou Schmitt16, o elemento decisionista das normas jurdicas. Os agentes estatais no trato da coisa pblica perdem credibilidade poltica e passam a atuar de maneira ilegtima. E acabam legitimando, como consequncia, as reaes da sociedade civil que advierem como protesto a estas medidas. No obstante, o desrespeito aos valores norteadores da administrao viciam os atos dos agentes envolvidos no trato da coisa pblica, tornando-se no apenas causa da hipertrofia do Executivo, mas tambm sua consequncia. Afinal, se nem o representante mximo do Poder Executivo respeita os mandamentos constitucionais, como esperar que os administradores das outras esferas Federativas o respeitem? Como inspirar este respeito seno com o exemplo? Como ficaria, ainda, as relaes com os outros Poderes? Estariam tambm viciadas? A moralidade administrativa de crucial importncia para analisarmos o carter tico-moral destas condutas. Ademais, alguns autores sustentam que a subtrao da prerrogativa legiferante do Poder Legislativo por parte do Executivo ocorre pela morosidade do atual sistema legislativo. Preocupados com suas negociaes polticas, os parlamentares deixariam de cumprir com sua principal funo, a feitura de leis, fazendo com que o Executivo reequilibrasse o dficit na relao jurdico-poltica entre os Poderes, atraindo para si a prerrogativa legiferante. Alguns dizem que esse problema poderia ser solucionado caso adotssemos o sistema unicameral, extirpando o Senado Federal e mantendo apenas a Cmara dos Deputados. Muito embora o bicameralismo17 tenha
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CARDOSO, Paulo Roberto. Soberania e exceo em Carl Schmitt. 2009. Dissertao (Mestrado em Direito) - Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Belo Horizonte. 17 Segundo Celso Bastos, os fatores que desencadeiam a adoo do sistema unicameral ou bicameral so diferentes em cada pas. No Brasil, a adoo do sistema bicameral guarda correspondncia com a adoo do Federalismo, ou seja, para atender s suas necessidades, propiciadas pela inaugurao da Repblica. Muito se tem discutido acerca das vantagens e desvantagens de cada modelo. O que se argumenta a favor do bicameralismo que o desdobramento da atividade legislativa em duas etapas pode proporcionar a melhoria tcnica

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surgido para depositar maior qualidade tcnica nas leis, agilizando o processo legislativo, o fato que, no Brasil, a produo de leis mantm-se demasiadamente prolongada. Ainda com relao configurao atual de nosso Congresso Nacional, Ferreira Filho18 justifica a morosidade e a baixa qualidade tcnica do processo legislativo devido composio pluralista de nossas Casas. Afinal, o direito de votar produziu uma transformao interna do parlamento. Enquanto que a composio homognea, pouco diversificada, favoreceria o culto da lei como produto da razo; uma estrutura heterognea que agrega representantes de setores divergentes, cujos interesses antagnicos chocam-se , favoreceria a produo de leis de baixo nvel tcnico, leis defeituosas, pouco sistemticas, ambguas, sem uma identidade caracterizadora, posto abarcarem, em seu bojo, dispositivos contraditrios entre si. Buscando uma soluo sociolgica para o problema da hipertrofia do Poder Executivo nos pases da periferia do capitalismo, o socilogo Boaventura de Souza Santos,19 por sua vez, enfatiza que o problema reside na peculiar relao existente entre o Estado e a sociedade civil. Afinal, segundo o portugus, caracterstico dos pases perifricos (como o Brasil) e semiperifricos (como Portugal) cuja sociedade civil fraca, pouco organizada e pouco autnoma , uma ampla heterogeneidade de interesses e poderes sciopolticos. Para analisar esta complexidade, Boaventura valeu-se da diviso das sociedades capitalistas em quatro modos bsicos de produo de poder que se articulariam de maneiras especficas (espaos domstico, da produo, da cidadania e mundial), cada qual com seus elementos peculiares. A falha comunicativa e a no correspondncia dos espaos sociais gerou um dficit de hegemonia; em outras palavras, dficit de objetivos nacionais, que fora compensado pelo autoritarismo excessivo do Estado. Tais
da lei. Por sua vez, com o unicameralismo teramos, necessariamente, um processo legislativo mais clere. Um dos procedimentos para acelerar o processo dentro do prprio sistema bicameral consiste em limitar as competncias legiferantes da segunda Casa, ou seja, trata-se de um bicameralismo desigual: este sistema adotado na Repblica Federal da Alemanha. Nosso sistema bicameral, ao seu turno, igual: todos os projetos de lei necessitam ser votados em ambas as Casas, qualquer que seja sua matria. BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil - promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1995, v. 4. t. 1. p. 5-7. 18 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. 19 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na psmodernidade. 4. ed. So Paulo: Cortez, 1997. p. 124-125. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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excessos so exercidos diretamente pelo Estado ou pelas organizaes que exercem poderes estatais e para-estatais (meios de comunicao, partidos, empresas, sindicatos, etc.). Entretanto, paradoxalmente, nos pases perifricos e semi-perifricos, os fatores da centralidade do Estado so os mesmos fatores da sua ineficcia. Assim, o espao da cidadania, institucionalizado no Estado, fragiliza-se e depende das interferncias dos outros espaos para funcionar. Nessa medida, o poder do Estado, a dominao, apenas consegue se manifestar, na prtica, mediante complexas combinaes com as formas de poder caractersticas dos outros espaos, conferindo particularismo atuao do Estado. As condutas de clientelismo, corrupo, nepotismo, podem ser explicadas pela interpenetrao dos espaos domstico e da cidadania, e, portanto, entre dominao e patriarcado, quando as funes pblicas so exercidas pelas famlias oligrquicas. Este poder do Estado tambm pode se manifestar pela interpenetrao dos espaos da cidadania e da produo, relacionando dominao e explorao, quando o empresariado, por exemplo, beneficia-se de subsdios estatais para a manuteno de seus monoplios, fazendo com que a base social dessa classe mdia sustente-se no prprio oramento do Estado. No obstante, esta forma particular de poder pode manifestar-se pela interpenetrao dos espaos mundial e da cidadania, relacionando dominao e troca desigual, casos em que os pases centrais e as organizaes internacionais apropriam-se e controlam parte da soberania do Estado nacional, subtraindo-lhe a independncia e a autonomia, alm de subjugar o seu povo mediante uma estratgia imperialista. Conquanto seja a instituio que monopoliza o uso legtimo da fora e da violncia para a consecuo de suas finalidades, nestas regies, o Estado necessita relacionar-se com setores da sociedade civil para manifestar seu poder poltico. Desta forma, a juridicidade do poder poltico estatal fica comprometida pelas ingerncias recprocas existentes entre alguns espaos da sociedade civil (que acabam determinando a conduta dos agentes estatais) e o espao da cidadania, institudo no Estado (dependente das manifestaes de poder social dos espaos no-estatais). Quaisquer que sejam as causas para as posturas viciadas dos agentes estatais que ocupam os postos de governo, sejam eles pertencentes ao Poder Legislativo ou ao Poder Executivo, o fato que o problema da relao poltica entre os Poderes nos pases perifricos em desenvolvimento , sem dvida, um rano das ditaduras que vitimaram os povos ao redor do mundo, sobretudo 144
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os latino-americanos. Como consequncia, registra-se a falibilidade da Constituio destes Estados como eixo normatizador bsico de condutas. 2 O caminho para a constitucionalizao simblica Inicialmente, necessrio definirmos o que vem a ser processo de constitucionalizao. Primeiramente, saliente-se que as definies do que vem a ser Constituio20 so inmeras; a adoo de uma ou outra definio implicar, consequentemente, na definio que ser feita sobre
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Embora j tenhamos explicitado, neste trabalho, as definies de Constituio de Kelsen, Lassale e Hesse, interessante fazermos uma retrospectiva das principais discusses que propiciaram a plurivocidade do conceito de Constituio. Neves recorda que esta discusso remonta a Aristteles, para quem a Constituio (politea) era concebida, em sentido abrangente, como a ordem da plis. Na transio para a sociedade moderna, Constituio passa a significar uma carta de liberdade ou um pacto de poder. Contrapondo-se ao carter casustico do poder, o constitucionalismo moderno surge no quadro das revolues burguesas do final do sculo XVIII, visando introduzir um carter abrangente e universal de Constituio, uma modulao que instaurasse o carter constante do Estado moderno, que servisse para a sua manuteno. Konrad Hesse afirma que o ordenamento (jurdico-normativo) constitucional tem autonomia funcional em relao ao processo real de poder, chegando inclusive a condicion-lo em certa medida. Os fatores materiais de poder e a ordem jurdico-constitucional encontram-se em permanente tenso, relacionando-se reciprocamente de forma permanente, da porque a equiparao entre texto e norma constitucionais, feita por Lassale, no faz sentido. Kelsen, por sua vez, formulou o conceito exclusivamente jurdico-normativo ou lgico-jurdico de Constituio: a camada de direito positivo mais elevada de um dado ordenamento. Neves enfatiza que este modelo terico inapropriado para a identificao da fora normativa do texto constitucional por desconhecer a realidade das expectativas normativas constitucionais, as clivagens e relaes de poder, como elementos estruturais da Constituio jurdica. Neste interregno, o constitucionalismo chega a pregar o ideal constitucional de Estado liberal-burgus de direito, com uma Constituio que estabeleceria um sistema de garantia da liberdade burguesa, a diviso de poderes e uma forma escrita. Por fim, uma interessante variante das concepes culturaldialticas de Constituio pertence a Rudolf Smend, para quem o Estado um constante processo de integrao, dentro do qual a Constituio funciona como ordem jurdica, ou seja, a normatizao legal dos particularismos deste processo. Para Smend, a Constituio, por estar positivada, no era apenas norma, mas tambm realidade, o que implica numa concepo dinmica, conforme a qual o sistema constitucional completado e transformado por si mesmo, convertendo-se a Constituio em vida poltica. NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 56-64. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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constitucionalizao. Ante o exposto, temos que Neves emprega a orientao de que os procedimentos decisrios, tanto os constituintes como os de concretizao (normativo-jurdica) constitucional, acabam por filtrar as expectativas jurdico-normativas de comportamento. Esta filtragem transforma estas expectativas em normas constitucionais vigentes. Da que a Constituio torna-se um subsistema normativo-jurdico que, ao mesmo tempo que goza de relativa autonomia, encontra-se, tambm, em permanente e variado interrelacionamento com os sistemas sociais em geral. Niklas Luhmann quem fornece subsdios para o entendimento do processo de constitucionalizao que, na viso de Neves, uma realidade cabal da qual a Constituio jurdica, o documento escrito, apenas fator e produto. Constitucionalizao significaria o processo de diferenciao funcional entre direito e poltica como subsistemas da sociedade, o que leva Luhmann a definir Constituio como acoplamento estrutural entre poltica e direito. Neste modelo, a Carta Poltica funciona como um feixe de prestaes recprocas entre dois sistemas sociais autnomos a poltica e o direito , alm de servir de mecanismo de interpenetrao21 ou interferncia de um sistema no outro. Isto significa que a Constituio possibilita uma soluo jurdica do problema de autorreferncia do sistema poltico dizer, a Constituio indica a base normativa que conduz o processo de formao do sistema poltico. E, ao mesmo tempo, ela possibilita uma soluo poltica do problema de auto-referncia do sistema jurdico noutras palavras, a Constituio indica o feixe de valores tico-morais, as pedras de toque que inauguram o ordenamento normativo, politicamente considerado. desta forma que o texto constitucional estipula procedimentos jurdicos para as ingerncias da poltica no direito. Simultaneamente, estipula processos exclusivamente polticos para a interferncia do direito no sistema poltico.22 Neves ainda sustenta a importncia estratgica do conceito de Constituio como subsistema do sistema jurdico (direito constitucional) para a anlise do significado de constitucionalizao simblica que props. Nessa perspectiva, a norma constitucional no manifesta um dever-ser ideal; ao contrrio, representa um tipo de expectativa de comportamento

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NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 65. 22 Ibid., p. 66-67.

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contrafacticamente23 estabilizada. Conquanto a realidade seja composta de inmeras expectativas de comportamento, a Constituio indica, de maneira normativa, uma homogeneizao estvel e possvel destas expectativas.24 A Constituio seria definida, desta forma, sob um ponto de vista operativo, no apenas sob o aspecto estrutural, afinal
A vigncia [social] das normas constitucionais no decorre simplesmente do procedimento constituinte e da reforma constitucional como processos de filtragem especificamente orientados para tal fim, mas tambm da concretizao constitucional como pluralidade de processos de filtragem.25

A Constituio como mecanismo de autonomia operacional do direito funda-se no seguinte fato: uma vez que o sistema jurdico se autodetermina com positividade, nele no dever incidir determinaes de outros sistemas sociais (poltica, economia, cincia) que no sejam mediatizadas por critrios especificamente jurdicos (intra-sistmicos). A ingerncia da poltica no direito deve respeitar seu maquinrio procedimental. De acordo com isso, a relao entre os sistemas jurdico e poltico horizontal-funcional, e no vertical-hierrquica. Est aqui revelado algo de extrema importncia ao presente trabalho: [...] qualquer interveno legiferante do sistema poltico no direito [deveria ser] mediatizada por normas jurdicas.26 Este enfoque realizado pela teoria dos sistemas de Niklas Luhmann permite enxergar a funo descarregante27 que a Constituio exerce para o direito positivo. Ela impede que o sistema jurdico seja bloqueado pelas diversas e plurais expectativas de comportamento que se desenvolvem em seu ambiente (pertencentes a outros sistemas). As ingerncias de outros sistemas no sistema jurdico, no-mediatizadas segundo seu maquinrio procedimental,

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Contrafacticamente porque a Constituio representa um conjunto de expectativas que diferem, efetivamente, da diversidade plural (de expectativas) que realmente se manifesta no seio da sociedade, instveis pela sua prpria natureza. 24 NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 68. 25 Ibid., p. 68. 26 Ibid., p. 71. 27 Funo descarregante significa que a Carta Poltica opera a descompresso do sistema jurdico, aliviando-o dos efeitos gerados pela presso dos conflitos scio-polticos. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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geraria o que Neves chamou de desdiferenciao28, quando o sistema jurdico passa a se confundir com seu ambiente ou com outros sistemas, perdendo sua autonomia e independncia. Segundo o autor, as Constituies modernas institucionalizam a diviso de poderes especificamente contra o processo de desdiferenciao entre direito e poltica. Mediante a institucionalizao desta diviso,
[...] a introduo de procedimentos funcionalmente diferenciados (legislativo, judicirio e polticoadministrativo), [...] aumenta a capacidade dos sistemas poltico e jurdico de responder s exigncias do seu respectivo ambiente, repleto de expectativas as mais diversas e entre si contraditrias.29

Logo, a ausncia ou deformao da diviso dos poderes, ou mesmo o desequilbrio na relao jurdico-poltica havida entre eles (como no caso da hipertrofia do Poder Executivo) leva desdiferenciao dos sistemas poltico e jurdico, fazendo com que percam sua autonomia operante. Para evitar esta mazela, o direito constitucional diferencia poltica e administrao, de modo a imunizar a administrao contra interesses particulares concretos.30 Segundo Luhmann, caso se acumulassem as funes de legitimao, formao de consenso e controle das desiluses administrao executante, o processo decisrio estaria sobrecarregado de funes secundrias e teria sua racionalidade prejudicada. Em outras palavras, a Administrao teria uma atuao viciada pela ingerncia das vicissitudes tpicas ao sistema poltico, invadindo sua esfera jurdica sem a mediatizao dos procedimentos jurdico-constitucionais.31
28

O desenvolvimento dos sistemas sociais direito e poltica (subsistemas do sistema maior sociedade) determinar a autonomia operacional e independncia funcional da cada um deles. Neste processo, os sistemas so influenciados pelos elementos prprios ao outro sistema, de maneira recproca. Este movimento significa a diferenciao mtua entre os subsistemas. A desdiferenciao, portanto, significa o inverso, a perda de autonomia dos subsistemas em relao a outros sistemas e ao seu prprio ambiente. 29 NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 81. 30 Ibid., p. 82. 31 Ibid., p. 169. O que h politizao desjuridicizante da realidade constitucional, respaldada evidentemente nas relaes econmicas. Parafraseando Habermas, trata-se

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exatamente isso o que ocorre nos pases da periferia do Capitalismo, como o Brasil: a particularizao e politizao da esfera jurdico-administrativa. Dois problemas so gerados a partir disso:
[...] partindo-se de baixo (subintegrados), a administrao envolvida com necessidades bsicas concretas das camadas inferiores, que, sob essas condies, no podem esperar e, portanto, so facilmente manipulveis por concesses administrativas contrrias aos princpios constitucionais da impessoalidade, legalidade e moralidade administrativas; partindo-se de cima (sobreintegrados), a administrao bloqueada por interesses particularistas de grupos privilegiados.32

Luhmann conceitua o Estado de bem-estar social (Welfare State) com base no princpio sociolgico da incluso, segundo o qual toda a populao (deveria ser) includa nas prestaes materiais (scio-econmico-polticoculturais) de cada um dos sistemas funcionais da sociedade. Diz respeito, ao mesmo tempo, ao acesso e dependncia das condutas individuais a tais prestaes. Quando ocorre a incluso, os grupos que no participam da vida social desaparecem, ou participam apenas sua margem. Neste caso, a excluso seria a permanente manuteno da marginalidade. Na sociedade contempornea, este modelo indica que amplos setores da populao dependem das prestaes materiais dos diversos sistemas funcionais, sem, contudo, ter acesso a elas isto seria a subintegrao. No caso da realidade constitucional dos pases perifricos, a parcela da populao que realmente depende das prestaes materiais do Estado no so integradas sua estrutura por conta da debilidade da fora normativa da Carta Poltica. Em contrapartida, a sobreintegrao seria a independncia relativamente s regras normativas, combinada com o total acesso s prestaes de cada sistema funcional da sociedade. No caso da realidade constitucional, sobreintegrados so aqueles que, no obstante possuam todo o acesso s prestaes materiais do Estado, agem e se conduzem de maneira
de colonizao poltica e econmica do mundo do direito. Habermas emprega, originalmente, a expresso direito escrito. 32 NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 82-83. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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independente relativamente s regras normativas, como se tambm no fossem os seus destinatrios. Enquanto os subintegrados violam, transgridem ou respeitam as normas, os sobreintegrados usam, desusam ou abusam das normas. Em termos cristalinos, os oprimidos e desvalidos, a populao pobre em geral permanece subintegrada realidade constitucional: dependem das prestaes materiais do Estado e, todavia, por diversos fatores, no possuem acesso facilitado a elas. De outro modo, as classes privilegiadas, notadamente a elite econmica dominante, inserem-se no contexto da realidade constitucional por cima: sobreintegram-se Constituio, ou seja, possuindo acesso a todas as prestaes materiais do Estado, conduzem-se independentemente destas prestaes, agindo margem das normas prescritivas, do carter vinculatrio das disposies constitucionais Estas especificidades, que dizem respeito ao processo de constitucionalizao, ganham relevo a partir daqui. Finalmente, para que culminemos no processo de constitucionalizao simblica como resultado do uso desenfreado de legislaes simblicas, necessrio que caracterizemos, por oportuno, a relao entre texto e realidade constitucionais como concretizao normativa. Destacam-se nesta orientao os modelos de Friedrich Mller e Peter Hberle. Mller33 acredita que a norma jurdica compe-se do programa normativo (os dados lingusticos) e do mbito normativo (fatores reais condicionantes). A conexo destas duas dimenses resulta na estrutura da norma. Ou seja, a concretizao normativa ocorre no apenas na interpretao aplicadora do programa normativo, mas justamente quando se coaduna com o mbito normativo, o conjunto dos fatores reais relevantes sua concretizao. Para Mller, a concretizao normativa depende da propriedade dinmica da norma jurdica em influenciar a realidade a ela relacionada e de ser, ao mesmo tempo, influenciada e estruturada por esta dimenso concreta. As legislaes constitucional e infraconstitucional so apenas emisso de texto legal a norma jurdica ser produzida no decorrer do processo de concretizao. A contribuio de Hberle, por sua vez, no sentido da nosuperestimao do texto constitucional, uma vez que a Constituio est submetida a uma multiplicidade de interesses e funes, implicando a diversidade prtica de interpretaes s quais pode ser submetida. Da que o
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MLLER, Friedrich. Teoria estruturante do direito. 2. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2009. p. 244 e ss. O Direito Alternativo, v. 1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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texto constitucional s adquiriria normatividade, ou seja, concretizao normativa, a partir do momento que inclusse no processo interpretativo o pblico pluralisticamente organizado. Neste sentido, todos os componentes da sociedade so considerados legtimos intrpretes da Constituio todos esto includos no processo de concretizao normativa do texto constitucional. Destas compreenses, tomadas em conjunto, chegamos ao primeiro elemento caracterizador da constitucionalizao simblica, o seu sentido negativo: o texto constitucional, sobretudo no Brasil, no suficientemente concretizado normativo-juridicamente de forma generalizada. E no apenas os participantes diretos do procedimento de interpretao-aplicao (rgos estatais, agentes pblicos dos trs Poderes) so responsveis por esta insuficincia o pblico em geral tambm o , uma vez considerados legtimos intrpretes da Constituio segundo Hberle. Como j devidamente explicitado, o problema no restrito discrepncia ou desconexo entre as disposies do texto constitucional e o comportamento dos agentes pblicos e privados em outras palavras, no se trata simplesmente de ineficcia constitucional. A constitucionalizao simblica ocorre primordialmente no plano da vigncia social das normas jurdico-constitucionais: h, de maneira generalizada, uma ausncia de orientao das expectativas normativas conforme as determinaes constitucionais. Trata-se da vulgarizao do texto constitucional: ele no funciona como eixo normatizador bsico de condutas, no servindo para gerar convergncia homogeneizada das expectativas normativas (que so mltiplas, considerando-se a complexidade das sociedades contemporneas). Faltando normatividade ao texto constitucional, a ele no correspondem as expectativas normativas congruentemente generalizadas (para se utilizar a terminologia da teoria dos sistemas de Luhmann). Nas palavras da metdica estruturante de Mller, por sua vez, no h integrao suficiente entre o programa normativo e o mbito normativo. Isto significa que a engenharia jurdica (composta pelos procedimentos, argumentos jusfilosficos e institutos contidos no texto legal) no possui relevncia funcional relativamente aos fatores reais do ambiente. No caso da constitucionalizao simblica, as ingerncias dos sistemas poltico, econmico, etc. bloqueiam, de maneira permanente e estrutural, a concretizao dos critrios/programas jurdicoconstitucionais.34
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NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 91-93. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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Optando-se pela leitura pluralista e processual da Constituio, formulada por Hberle, pode-se afirmar que o problema da constitucionalizao simblica vincula-se a no-incluso (ou mesmo excluso) da esfera pblica pluralista dentro do processo de concretizao constitucional. Desta forma, as determinaes da Carta Maior so tambm irrelevantes para os intrpretes-aplicadores diretos da Constituio, os agentes pblicos que ocupam os rgos estatais. Ora, quando as legislaes simblicas so emitidas por sucessivas vezes e de forma sistemtica, sendo irrelevante a eficcia normativo-jurdica que manifestaro no mundo concreto, comprometem-se no apenas a vivncia jurdica dos componentes da sociedade, mas a prpria realidade constitucional. A concretizao normativa da Constituio que deveria ocorrer mediante a emisso de textos legais e de acordo com o princpio dinmico de influncia recproca entre mbito normativo e programa normativo , no ocorre, o que incapacita ou limita a fora normativa que lhe inerente. O ncleo operacional do direito atingido, comprometendo-se toda sua estrutura. Entretanto, a constitucionalizao simblica no gera efeitos apenas em sentido negativo. A atividade constituinte e a linguagem constitucional, bem como o processo de concretizao normativa da Carta Poltica, possuem um sentido positivo, na medida em que desempenham importante papel polticoideolgico. Seu sentido positivo est vinculado ao sentido negativo: conquanto a Constituio, no processo de constitucionalizao simblica, no seja capaz de regular as condutas e orientar as expectativas normativas, conforme as determinaes jurdico-constitucionais; ela responde a exigncias, interesses e objetivos polticos concretos de maneira quase imediata. Neste sentido, ela desempenha uma funo ideolgica: no caso da constitucionalizao simblica, transmite-se um modelo cuja realizao demandaria condies sociais completamente diversas das efetivamente existentes. Essa representao ilusria visa antes imunizar o sistema poltico contra alternativas transformadoras mais drsticas do que realmente trazer uma soluo jurdico-normativa ao problema social. Atravs deste procedimento
[...] no apenas podem permanecer inalterados os problemas e relaes que seriam normatizados com base nas respectivas disposies constitucionais, mas tambm

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ser obstrudo o caminho das mudanas sociais em direo ao proclamado Estado Constitucional. Ao discurso do poder pertencem, ento, a invocao permanente do documento constitucional como estrutura normativa garantidora dos direitos fundamentais (civis, polticos e sociais), da diviso de poderes e da eleio democrtica, e o recurso retrico a essas instituies como conquistas do Estado ou do governo e provas da existncia da democracia no pas.35

Pode ocorrer, todavia, uma virada inesperada no jogo poltico da constitucionalizao simblica. A deturpao pragmtica da linguagem constitucional, ao diminuir as tenses e clivagens sociais e imunizar o sistema poltico contra alternativas radicais, pode, por outro lado, conduzir desconfiana pblica no sistema poltico e nos agentes pblicos incumbidos da sua manuteno. A tomada de conscincia do antagonismo que macula a relao entre ao poltica e discurso constitucionalista pode gerar a revolta dos componentes da sociedade, sendo que a funo ideolgica exercida pelo diploma pode voltar-se contra seus corruptores. 3 As espcies de constituio simblica Em suma, temos que o texto constitucional simbolicamente includente choca-se com uma realidade constitucional efetivamente excludente. Os direitos fundamentais, a separao de poderes e inmeros outros institutos de previso constitucional so deturpados durante a prxis do processo concretizador, medida que so submetidos a posicionamentos e condutas particularistas de natureza poltica, econmica, etc. Tal qual a legislao simblica, a constitucionalizao simblica tambm pode ser caracterizada mediante a tipologia proposta por Kindermann, utilizada por Neves em sua obra. Da teremos: a) constitucionalizao simblica destinada corroborao de valores sociais; b) Constituio como frmula de compromisso dilatrio; c) constitucionalizao-libi. Seus efeitos so, de modo geral, os mesmos que os da legislao simblica, com a diferena de que representam uma conjuntura mais grave, dada a hierarquia do direito positivo (estando a Constituio na camada jurdico-positiva mais elevada).
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NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 98-99. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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Para o caso brasileiro, apenas como hiptese cientfica, aplicaremos esta tipologia de modo a caracterizar as trs ltimas Constituies vivenciadas: de 1946, 1967 e 1988. De modo estratgico, diante da finalidade do presente trabalho, ficar evidenciado como cada uma delas possuiu efeitos hipertroficamente simblicos em detrimento da eficcia jurdico-normativa que lhes seria (ou deveria ser) inerente. Contudo, esta afirmao no exclui a hiptese de partes destas Constituies terem adquirido eficcia normativa de maneira efetiva. Tal caracterizao ser apenas referenciada como hiptese cientfica, ponto de ascese para a discusso, e no como constatao cabal e resolutiva. Ante o exposto, temos o seguinte: a Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 1946, funcionou, em grande parte, como corroborao de valores sociais. Quando lembramos da conjuntura scio-poltica (mbito normativo, nas palavras de Mller) que deu vazo Constituio de 1946, fica patente como o valor social da democracia estava em voga e em disputa no seio da sociedade. Principalmente pelo trmino da Segunda Guerra Mundial, no havia mais lugar para um regime ditatorial e personalista como o fora o governo do ento Presidente Getlio Vargas. Esta hiptese ganha relevo quando analisamos a prpria postura de Vargas. Diante da oposio ao Estado Novo, propiciada em grande parte pela entrada do Brasil na Segunda Grande Guerra contra os regimes nazi-fascistas, Vargas toma uma postura ofensiva, tentando controlar a situao: concede anistia aos presos polticos, reforma a legislao partidria e eleitoral (determinando que somente partidos organizados em todo o pas possam participar das eleies gerais anunciadas) e, curiosamente, convoca uma Assembleia Nacional Constituinte. Embora considerada por muitos autores a Constituio brasileira de maior qualidade tcnica e a mais democrtica, este diploma escamoteava uma crise poltica que culminaria no golpe de Estado de 1964. J a esta poca, os militares articulavam-se para realizar o golpe. Neste diapaso, a promulgao da Constituio de 1946 pelo candidato de Vargas, seu ex-ministro da Guerra, Eurico Gaspar Dutra, tinha uma finalidade poltico-ideolgica manifesta: demonstrar sociedade brasileira que o valor social mais relevante do momento, o valor do Estado Democrtico, possua respaldo jurdico e estava introjetado na mentalidade do Estado, o que foi possvel sobretudo pela atuao do Partido Social Democrtico, vinculado estreitamente s oligarquias

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rurais. Esta postura visava, certamente, atrasar alguns anos a tomada de poder pelos militares golpistas .36 J a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1967, funcionou como Constituio-libi, justamente pela necessidade de se reforar a crena da sociedade nas aes do Estado, expondo-o como uma instituio merecedora da credibilidade e confiana pblicas. A Constituio de 1967 vem para organizar o conturbado regime jurdico-poltico dos Atos Institucionais. Conquanto os AIs possussem inmeros defensores, as vicissitudes do governo, seus expedientes violentos (torturas, cassao de mandatos eletivos, interveno na administrao de Estados e Municpios) tornaram emergente a necessidade de dar unidade e coeso jurdica ao novo regime instaurado pelo golpe militar de 1964. Diante de uma crise estrutural no panorama poltico brasileiro (crises poltica, econmica e social sobrepostas), o Estado necessitava emitir um documento que inspirasse a confiana da populao nas aes dos agentes estatais de ento, expondo a instituio como merecedora de credibilidade. Esta seria sua funo hipertroficamente simblica: evitar que os problemas sociais encontrassem escoamentos drsticos para sua resoluo (como ocorreu com a formao de grupos guerrilheiros de esquerda). Por fim, pode-se afirmar que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 serviu como frmula de compromisso dilatrio, diante da necessidade de se institucionalizar um regime de transio democrtica. O anseio em sairmos de um perodo dramtico da poltica brasileira gerou um diploma constitucional contraditrio em diversos pontos. Nossa Carta Poltica cidad, segundo o adjetivo empregado pelo deputado constituinte Ulysses Guimares, possui projetos democrticos, progressistas, ao mesmo tempo que sustenta uma rede de privilgios para as classes dominantes, notadamente a elite econmica do pas. Simboliza, assim, a correlao de foras existente poca de sua promulgao, um entrelaamento curioso entre avanos e retrocessos normativos. A manuteno do direito de propriedade como direito fundamental e a inaugurao de uma srie de direitos sociais, incluindo o de reforma agrria, um bom exemplo disso: adiava-se, assim, a soluo do conflito real no seio da sociedade civil para uma data futura e incerta. Nota-se, portanto, que a

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Cf. NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 182. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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promulgao de nossa atual Constituio visou, inicialmente, descarregar o sistema poltico de presses sociais contundentes. Marcelo Neves ainda denuncia que o problema da constitucionalizao simblica frequentemente encoberto atravs da deformao do conceito jurdico-dogmtico de normas constitucionais programticas. Tais normas caracterizam-se pela sua eficcia limitada, [...] no servindo regulao imediata de determinados interesses, mas estabelecendo a orientao finalstica dos rgos estatais.37 Neste caso, quando os agentes estatais estabelecem ou executam outro programa, ou mesmo agem contra as disposies do atual programa, tal conjuntura suscita a questo do controle de constitucionalidade da respectiva ao ou omisso dos rgos estatais. No se trata, portanto, de justificar a inexistncia de eficcia normativa ou a prpria debilidade da concretizao normativa do texto constitucional pelas suas regras programticas. Primeiro, porque a prpria noo de programa depende, para se efetivar, de um feixe de condies materiais e possibilidades estruturais. Outro o caso da constitucionalizao simblica: as regras programticas, nesta conjuntura, no correspondem s tendncias presentes nas relaes de poder que estruturam a realidade constitucional. Consequentemente, a realizao do contedo programtico de tais normas implicaria em modificao real da sociedade, o que no desejado. Por conta das ingerncias polticas e econmicas no campo jurdico, a ao dos agentes estatais geralmente orientada no sentido oposto ao do aparente programa. Enfatiza Neves que, por conta disso, no se trata de uma simples omisso inconstitucional a ser suprida mediante mandado de injuno (art. 5, inciso LXXI, da CF/88), tampouco pela respectiva ao direta de inconstitucionalidade (art. 103, 2, da CF/88). Isto significa que embora os governantes
[...] no possam, atravs do discurso constitucionalista, encobrir a realidade social totalmente contrria ao welfare state proclamado no texto da Constituio, inovam na retrica poltica os respectivos princpios e fins programticos, encenando o envolvimento e interesse do Estado na sua consecuo. A constitucionalizao simblica est, portanto, intimamente associada presena excessiva de disposies constitucionais
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NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 114. O Direito Alternativo, v. 1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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pseudoprogramticas. Dela no resulta normatividade programtico-finalstica, antes o diploma constitucional atua como um libi para os agentes polticos. Os dispositivos pseudoprogramticos s constituem letra morta em um sentido exclusivamente normativo-jurdico, sendo relevantes na dimenso poltico-ideolgica do discurso constitucionalista-social.38

Outra consequncia drstica do processo de constitucionalizao simblica a sobreposio do sistema poltico ao direito, segundo a teoria dos sistemas de Luhmann. Como exemplo, temos o caso das Constituies instrumentais, quando ocorre a subordinao do sistema jurdico ao cdigo primrio do sistema poltico, qual seja, poder superior/poder inferior, ou poder/no-poder, sucedendo-se a elaborao de textos constitucionais ou leis supraconstitucionais de exceo (como ocorreu com a edio dos Atos Institucionais). Conquanto esta conjuntura ocorra em regimes democrticos, fica mais evidente em regimes autocrticos e totalitaristas. Em outras palavras, significa que os detentores do poder poltico no ficam vinculados normatividade dos mecanismos jurdicos de controle previstos nas respectivas leis constitucionais. Isso ocorre tanto porque as prprias disposies (supra)constitucionais excluem os atos dos rgos supremos da apreciao judiciria, do controle ou limitaes jurdicos, ou porque certas mudanas casusticas da Constituio impedem a invocao destes instrumentos (modificaes engendradas pelo prprio poder soberano). Neste sentido, a prpria poltica tambm se compromete, perdendo autonomia operacional, uma vez que
[...] a constitucionalizao simblica tambm se apresenta como um mecanismo ideolgico de encobrimento da falta de autonomia e da ineficincia do sistema poltico-estatal, sobretudo com relao a interesses econmicos particularistas. O direito fica subordinado poltica, mas a uma poltica pulverizada, incapaz de generalizao consistente e, pois, de autonomia operacional.39
38

NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007, p. 116. 39 Ibid., p. 149. O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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Consideraes finais Na viso de Neves, a enfermidade acima exposta, em todas as suas vsceras e vicissitudes, tpica aos pases da modernidade perifrica, ou seja, aos pases em desenvolvimento, da periferia do Capitalismo. Sua situao de profunda desigualdade scio-econmica (no contexto de desenvolvimento inter-regional) traz consequncias graves e significativas na reproduo dos sistemas sociais, sobretudo no poltico e no jurdico (organizados institucionalmente na figura despersonalizada do Estado). A complexificao social que subjazeu ao desenvolvimento econmico destes pases no fora abarcada por sistemas sociais capazes de estruturar ou determinar, de maneira adequada, esta emergente complexidade. Aqui surgem os problemas da subintegrao e sobreintegrao. Na subintegrao, os componentes da sociedade dependem dos critrios do sistema (poltico, econmico, jurdico, etc.) sem, contudo, possurem acesso s suas prestaes materiais. Pelo contrrio, a sobreintegrao consiste no acesso aos benefcios do sistema por uma parcela da sociedade que, entretanto, no depende de suas regras e critrios para agirem. Neste diapaso, a Constituio no se desenvolve como horizonte normativo-jurdico do sistema poltico. Afinal, na prtica e no vivenciar jurdicos do sobrecidado, as disposies normativas do texto constitucional so utilizadas, abusadas ou rejeitadas ao seu bel-prazer, conforme a dimenso concreta das relaes de poder e dos interesses polticos dominantes. Ao seu tempo, o agir do subcidado realiza-se como se a Constituio fosse um complexo de restries oficiais corporificadas nas instituies pblicas, nos rgos estatais e nos seus respectivos agentes (quando, na verdade, deveria ser a unidade emancipatria de normatizao das liberdades polticas uma estrutura constitutiva e garantidora dos direitos fundamentais). O caso dos decretos-leis e das medidas provisrias, sobretudo destas, emblemtico para que se evidencie o bloqueio permanente e generalizado que as ingerncias do sistema poltico geram no sistema jurdico, impedindo a concretizao normativa dos diplomas legais. Esta prtica jurdico-poltica estatal e extraestatal caracterizada pela sua flagrante ilegalidade. E aqui no se trata da mera incompatibilidade de certos atos normativos dos rgos superiores do Estado relativamente s determinaes constitucionais. O uso abusivo das medidas provisrias, apenas tomado como exemplo isolado, pe 158
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em cheque a prpria juridicidade da Constituio, quando revela a escassa normatividade jurdica de seu texto. Segundo Neves, as propostas permanentes de reformas e emendas constitucionais tambm possuem uma funo simblica:
A responsabilidade pelos graves problemas sociais e polticos , ento, atribuda Constituio, como se eles pudessem ser solucionados mediante as respectivas emendas ou revises constitucionais. Dessa maneira, no apenas se desconhece que leis constitucionais no podem resolver imediatamente os problemas da sociedade, mas tambm se oculta o fato de que os problemas jurdicos e polticos que freqentemente se encontram na ordem do dia esto associados deficiente concretizao normativojurdica do texto constitucional existente, ou seja, residem antes na falta das condies sociais para a realizao de uma Constituio inerente democracia e ao Estado de direito do que nos prprios dispositivos constitucionais.40

Conquanto os programas de governo fiquem reduzidos a estratgias de reforma da Constituio (e sejam promulgadas estas reformas), as estruturas sociais e relaes de poder permanecem inalteradas e inalterveis, intocveis, engessadas. O povo continua excludo permanentemente do processo de transformao social, apartado do centro de decises polticas que fundamenta nosso Estado. O Brasil, pela sua natureza histrica e poltica, continua servindo de palco para estas anomalias. Referncias ARNOLD, Thurman W. El derecho como simbolismo. In: ALBERT, Wilhelm. (Org.), Sociologia del derecho. Caracas: Tiempo Nuevo, 1971. BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil - promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1995. v. 4. t. 1.

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NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. p. 185-188 O Direito Alternativo, v.1, n. 1, p. 132-161, agosto 2011

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