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BOLIVIA: CAMBIOS RADICALES EN EL MODELO INSTITUCIONAL Y PERSISTENCIA DEL ESTANCAMIENTO Y LA POBREZA
MARZO 2006
Alexander Schejtman Carlos Toranzo Rodney Pereira George Gray Wilson Jimnez Julio Prudencio
Cambios radicales en el modelo institucional y persistencia del estancamiento y la pobreza
INDICE
I.- ANTECEDENTES......................................................................................................... 3 II.- LA REVOLUCIN DE 1952, GNESIS DEL ESTADO EMPRESARIO ....................... 4 1. Nacionalizacin de la minera .................................................................................. 4 2. Reforma agraria ...................................................................................................... 5 3. La integracin al oriente .......................................................................................... 6 4. El desarrollo empresarial ........................................................................................ 6 5. La Crisis econmica 1980 1984 ........................................................................... 8 III.- LA LIBERALIZACIN ECONMICA,(1985 2005) .................................................... 8 1. La estabilizacin 1986-1987 .................................................................................... 8 2. Las reformas estructurales .................................................................................... 10 3. La segunda generacin de reformas ..................................................................... 12 4. A manera de balance ............................................................................................ 13 IV.- LAS FUENTES DEL CRECIMIENTO ECONOMICO (1990 2005) .......................... 16 1. Los sectores .......................................................................................................... 16 a. La produccin minera ........................................................................................ 17 b. La produccin de hidrocarburos......................................................................... 17 c. El sector industrial manufacturero...................................................................... 18 d. El sector comercio ............................................................................................. 18 e. La construccin ................................................................................................. 19 f. El sector de servicios; energa elctrica y agua potable ..................................... 19 g. El sector agropecuario ....................................................................................... 19 h. La agricultura campesina y el empleo rural ........................................................ 20 i. El empleo rural .................................................................................................. 21 V.- LAS INSTITUCIONES EN BOLIVIA ........................................................................... 22 1. Derechos de propiedad. ........................................................................................ 22 2. Los costos de transaccin ..................................................................................... 22 3. Discrecionalidad, patrimonialismo, prebendalismo y clientelismo .......................... 23 4. Los registros de propiedad de la tierra .................................................................. 26 5. Las relaciones entre las actividades informales y las formales .............................. 27 6. Los bienes pblicos y la pobreza........................................................................... 29 7. Las finanzas pblicas ............................................................................................ 30 8. A modo de conclusin ........................................................................................... 31 VI.- EL SISTEMA POLITICO Y LA DESCENTRALIZACION ............................................ 31 1. El sistema poltico ................................................................................................. 32 2. Lo formal y lo informal ........................................................................................... 32 3. Cultura poltica y explosin de demandas ............................................................. 33 4. Los principales actores.......................................................................................... 34 5. La Participacin Popular o el acercamiento del Estado a la sociedad civil ............ 35 VII.- HIPOTESIS ORIENTADORAS ................................................................................. 38 1. Orden y desorden ................................................................................................. 38 2. Conflictos distributivos........................................................................................... 39 3. Hiptesis macro, meso y micro ............................................................................. 40 a) La hiptesis macro ................................................................................................ 40 b) La hiptesis meso ................................................................................................. 40 c) La hiptesis micro ................................................................................................. 40 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 42
I.- ANTECEDENTES Como su nombre lo indica este estudio exploratorio no pretende ser una versin definitiva de los vnculos entre crecimiento y desarrollo institucional que permitan sugerir propuestas relativas al tipo de cambios necesarios en el entramado institucional; se trata mas bien de proporcionar algunas hiptesis relevantes sobre los vnculos entre instituciones crecimiento y pobreza que surjan del examen del proceso histrico de desarrollo del caso boliviano. Para estos efectos el documento parte por una breve sntesis de los principales procesos que han impactado en la evolucin de la economa y la sociedad boliviana a partir de la revolucin de 1952 hasta la reciente eleccin presidencial con nfasis en las particularidades del desarrollo de sus instituciones para culminar con algunas hiptesis destinadas a orientar la investigacin sobre los vnculos entre instituciones, crecimiento y pobreza. Desde ya conviene tener presente que constituye una falsa visin considerar a Bolivia como otro caso donde las polticas aplicadas en el marco del consenso de Washington no tuvieron efectos sobre la institucionalidad y el desempeo econmico y social, por el contrario al evaluar las mismas se deben tener presente los siguientes aspectos: En primer lugar, la proliferacin de leyes y decretos que se dictaron y las estructuras burocrticas que fueron modificadas siguiendo sus orientaciones, estuvieron afectadas por serios problemas de implementacin y en su mayora se desdibujaron o fueron inoperantes por sucesivos cambios legislativos o administrativos pues estos paquetes donados por la cooperacin internacional, carecan de coherencia con las condiciones nacionales y con los hbitos de los actores de manera que se puede decir que se trato de un caso tpico de falla de diseo, failure by design En segundo lugar, aquellas reformas que sobrevivieron a los cambios de gobierno no correspondan en sentido estricto a las del Consenso de Washington, la Ley de Participacin Popular fue exitosa precisamente porque se adapt a la red de instituciones informales, a las prcticas populares y a las expectativas existentes. En tercer lugar, las reformas de segunda generacin impulsadas entre en la segunda mitad de la dcada de los 90 estn recin empezando a tener efectos acumulativos sobre las instituciones polticas y el crecimiento econmico. Tal vez mas importante que las reformas neoliberales establecidas a travs del Decreto Supremo 21060 en agosto de 1985 de Agosto sea el colapso de los precios de los minerales, en particular del estao, en octubre de 1985 que da lugar a la necesidad de un cambio en los ejes de crecimiento econmico el cual esta signado por un nmero de path dependent institutions, tanto pblicas como privadas que sobreviven a pesar de haber ser disfuncionales con las actuales condiciones econmicas.
II.- LA REVOLUCIN DE 1952, GNESIS DEL ESTADO EMPRESARIO A mediados del siglo XX Bolivia era el segundo pas ms pobre de Amrica Latina superado slo por Hait. La poblacin era mayoritariamente rural, las escuelas estaban reservadas para unos pocos favorecidos, slo el 30% de la poblacin saba leer y escribir. La esperanza de vida apenas llegaba a los 50 aos, mientras que la mortalidad infantil alcanzaba a uno de cada tres nios. La sociedad boliviana mostraba profundas desigualdades, con fuertes disparidades en cuanto a los ingresos y a la propiedad de la tierra. La economa se desarrollaba en torno a la minera y la agricultura, con escasos niveles de articulacin. La extraccin del estao representaba la mayor parte de las exportaciones y constitua la principal fuente de los ingresos pblicos. La minera estaba en manos de tres familias que fueron las que definieron la agenda de polticas durante casi 50 aos. La agricultura estaba organizada en latifundios bajo un rgimen de hacienda que en gran medida provena desde la poca colonial, La revolucin de 1952 fue el resultado de una confluencia de distintos factores, la Guerra del Chaco que profundizo las ideas de la construccin de una nacin ms moderna integrada territorialmente, la necesidad de la ampliacin de mercado interno, el requerimiento de una mayor participacin de la poblacin, en particular de las reas rurales, la diversificacin del aparato productivo y una mayor apropiacin por parte del estado de los excedentes de la minera. Pero, en trminos generales fueron las pauprrimas condiciones de vida y las profundas desigualdades sociales derivadas de las polticas de desarrollo excluyentes propiciadas por el Estado los factores claves para los cambios que se generaron en la revolucin de 1952. La revolucin marc el inicio del Estado empresario, como actor central e indisputado de la economa al participar de manera directa en la formacin de capital, en la propiedad de las grandes empresas productivas y en ser el rbitro discrecional del desarrollo de la produccin del sector privado nacional Tres grandes transformaciones modificaron la institucionalidad vigente: la nacionalizacin de la gran minera del estao, la reforma agraria y la integracin con el oriente boliviano que se esperaba sentaran las bases de una la diversificacin productiva, centrada hasta entonces en el enclave minero y algunas actividades conexas a l. No menos importante fue el voto universal que permiti, al menos nominalmente, el reconocimiento de las amplias poblaciones indgenas marginadas. 1. Nacionalizacin de la minera La nacionalizacin de la minera tuvo por un lado el propsito poltico de eliminar la fuerte influencia de la oligarqua asentada en el poder econmico que generaba esta actividad y por otro controlar directamente un sector estratgico generador de divisas y de recursos para la hacienda pblica. Este proceso implic que las grandes empresas pasen a manos de Estado administradas por la Corporacin Minera de Bolivia (COMIBOL). La mediana y pequea minera siguieron en manos privadas pero tenan la obligacin de vender su produccin a un precio fijado al entonces creado Banco Minero que por su parte tambin
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otorgaba crditos a tasas de inters preferenciales para la compra de maquinaria e insumos. El elevado nivel de excedentes que COMIBOL deba transferir al Sector Pblico no le permitan realizar inversiones para mejorar la tecnologa y menos aun en la exploracin de nuevos campos mineros mientras la minera privada aprovechando el acceso al crdito barato, precios subsidiados de los servicios bsicos (transporte y energa elctrica) y los elevados precios de los minerales (en la dcada de los setenta) evidenci un crecimiento significativo. En el periodo nacionalista de capitalismo de estado la minera no gener una integracin vertical, los intentos de crear fundiciones en muchos casos se frustraron y slo al terminar la dcada de los setenta se contaba con una fundicin de estao momento en el cual los precios internacionales de este mineral empezaban a reducirse. Las externalidades econmicas fueron mnimas, caracterizando una economa de enclave. 2. Reforma agraria La reforma agraria tuvo el mrito de haber desmantelado las normas discriminatorias y anacrnicas vinculadas al latifundio y las relaciones laborales as como de haber integrado parcialmente a los campesinos a la economa monetaria. Lo que no ocurri de una manera amplia y generalizada fue un cambio sistemtico en la tenencia de la tierra. La transformacin fue ms acentuada en las zonas cercanas a los centros urbanos y en las haciendas donde estaba mas arraigada el sistema antes vigente. En el oriente boliviano no se modific el rgimen de tenencia de la tierra El peso de la hacienda en la evolucin de la economa y de la sociedad del occidente boliviano no debe ser subestimado pues las formas de organizacin social de la produccin, basadas en la mano de obra adscrita, constituyeron un serio obstculo a la industrializacin tanto en trminos de desarrollo del mercado interno como de generacin de capacidades empresariales, y su impronta sociocultural tuvo efectos que an perduran. Esta afirmacin surge claramente al comparar esta dinmica con la experimentada por aquellos pases que, en las fases iniciales de la industrializacin, contaron con una estructura agraria formada por una masa relativamente homognea de pequeos y medianos productores que constituyeron una vasta camada de empresarios y un mercado masivo de demanda de bienes simples de consumo y de produccin generando un crculo virtuoso de demandas recprocas entre el agro y la industria La reforma otorg el derecho de usufructo de la tierra al campesino, sin embargo no la poda vender ni transferir, aun cuando en los hechos la venta y transferencia de tierras se verific de manera informal originando una elevada parcelacin (minifundio) en el altiplano y valles. En inicio esta reforma desarticul los mecanismos de produccin y comercializacin originando una disminucin de la produccin (hasta 1964) situacin que afect las condiciones de vida de los campesinos. En los aos posteriores se crearon programas de asistencia tcnica y de apoyo directo a los productores los cuales por los elevados costos, reducidos beneficiarios y la baja rentabilidad de la agricultura debido al bajo precio de sus productos, no tuvieron mayores xitos.
En general la distribucin de tierra producto de la reforma no cambio la forma de produccin se mantuvo una lgica de autoconsumo, el patrn de cultivos no tuvo modificaciones y los trminos de intercambio desfavorables para la agricultura mantuvieron elevados niveles de pobreza en el rea rural. No debe ser difcil descubrir un caso de path dependence en la conducta o en psicologa de algunos de los descendientes de amos y peones 3. La integracin al oriente Otro aspecto que se destaca como resultado de los cambios del 52 fue la denominada marcha al oriente, que en una primera fase se oriento a la construccin de infraestructura vial y a generar un proceso de produccin orientado a la sustitucin de importaciones de productos bsicos. Se impulsa el cultivo de la caa de azcar al influjo de la instalacin de los primeros ingenios azucareros de propiedad estatal, se crea la empresa nacional de arroz, se promueve la instalacin de refineras de aceite generando encadenamiento con las actividades agrcolas. En este proceso los propietarios de las tierras no afectados por al reforma agraria acceden a crditos blandos del Banco Agrcola que en muchos casos no se amortizaron o se condonaron, se favorecen por la importacin de bienes de capital sin gravamen arancelario y/o subsidiados y la posibilidad de contratar mano de obra a bajos salarios, no sujeta al rgimen laboral, aspectos que permitieron una importante expansin de la frontera agrcola y la incorporacin de tecnologa moderna. Paralelamente se protege a la agroindustria mediante la prohibicin importaciones (azcar, arroz y aceites) 4. El desarrollo empresarial Entre los aos 1952 - 1980 la participacin del Estado en las actividades productivas se manifiesta a travs de dos vas: la participacin directa como empresario y la proteccin a la empresa privada. Entre las grandes empresas estatales que se crearon se destacan : la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE), la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), el Lloyd Areo Boliviano, los Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), el Banco del Estado. A todas ellas, que constituan el nervio de la economa boliviana, se sumaban mas de una centenar de otras empresas estatales creadas por la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF), una especie de incubadora de empresas que propici el desarrollo de unidades productivas en actividades tales como: lcteos, materiales de construccin, ingenios azucareros, fbricas de aceite, hilanderas, fbrica de vidrios entre otras. En resumen el Estado en Bolivia, en este periodo, lo haca casi todo, desde el procesamiento de alimentos bsicos hasta la fundicin de minerales. Respecto a las actividades privadas de cierta escala, el gobierno se orient a protegerlos mediante elevados aranceles con el exterior o la prohibicin de importaciones, crditos a tasas preferenciales, tarifas de servicios pblicos subsidiadas y un rgimen impositivo diferenciado favorable. A estos beneficios accedieron solo las empresa grandes y formalizadas en trminos de registros, pagos impositivos y contratacin de mano de de obra en el marco de la ley de trabajo. La existencia de un mercado regulado durante largos perodos con niveles salariales fijados y disposiciones gubernamentales que
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apoyaban la inamovilidad laboral originaron un sesgo contra el empleo en especial en las empresas grandes y medianas estimulando en algunos casos la informalidad El vasto sector conformado principalmente por artesanos, pequeos productores y comerciantes fue librado a su suerte y desarroll sus actividades al margen de la regulacin sobre impuestos, salarios, sanidad, etc. asociados en gremios y sindicatos La estabilidad de estas actividades dependa bsicamente de las condiciones del mercado interno, la demanda de las familias y de las empresas formales si es que no del contrabando u otras actividades fuera de la ley. Se trata tambin de un sector heterogneo, en el que se distingue un conjunto de unidades dedicadas a actividades rentables en la produccin de bienes y servicios y otro de actividades de refugio constituido propiamente por el excedente de mano de obra que las actividades rentables no pudieron absorber. ESTRUCTURA DEL PIB Y EL EMPLEO SEGN TAMAO DE EMPRESA
Participacin Participacin en PIB en Empleo (%) (%) Microempresa (1-9 trabajadores) Pequea empresa (10-19 trab.) Mediana empresa (20-49 trab.) Empresa Grande (50 y ms trab.) 26,3 2,8 3,5 67,4 83,1 4,7 3,4 8,7 Producto por empleo equivalente a/ ($US por ao) 4.158 7.814 13.256 101.648
Total 100,0 100,0 13.542 a/ Expresado en unidades de empleo a tiempo completo (48 horas semanales) Fuente: Ministerio de Trabajo
El desarrollo boliviano en el marco del modelo de sustitucin de importaciones configur una estructura ocupacional altamente diferenciada determinada por una estructura empresarial muy heterognea y un mercado laboral segmentado cuyas caractersticas se mantienen hasta el presente. Las condiciones de vida de la poblacin boliviana no presentaban un cuadro alentador, en los aos setenta, la pobreza afectaba al 74% de la poblacin, la esperanza de vida de los bolivianos alcanzaba a 51 aos , la tasa de mortalidad infantil era de 151 muertes por mil nios menores a un ao, explicada principalmente por episodios diarreicos asociados a significativos niveles de desnutricin y a enfermedades respiratorias; el analfabetismo afectaba al 37% de la poblacin mayor de quince aos con importantes diferencias entre el rea urbana (15.6%) y la rural (53%), un 78% de las viviendas no disponan de servicio sanitario y un 61% de las viviendas no tenan acceso al agua potable en condiciones adecuadas. En estos aos se presta mayor atencin a los derechos civiles y se norma el rgimen para la constitucin de empresas y las relaciones contractuales en el mbito de los negocios. En este periodo se promulg el Cdigo Penal (1972), el Cdigo de Familia (1972), El Cdigo Civil (1975) el Cdigo Comercial (1977), y el Cdigo de Procedimientos
Penales (1972). Con todo, el poder judicial permaneci bajo la tutela del Gobierno, lo cual constituy una de las principales debilidades institucionales del Estado 5. La Crisis econmica 1980 1984 Para 1982, Bolivia, haba incurrido en significativos dficit fiscales (1975 1981) que fueron financiados con endeudamiento externo. El servicio de la deuda externa se increment a raz del importante aumento de las tasa de inters internacionales a principios de los aos ochenta, paralelamente los precios de los principales productos de exportacin sufrieron una reduccin, factores que determinaron un insostenible desequilibrio fiscal y externo. La situacin empeor todava ms cuando concluy el acuerdo de exportacin de gas con Argentina, que luego se renov en condiciones desfavorables . Entre 1982 y 1984 dadas las condiciones econmicas mencionadas el gobierno trat de recurrir a medidas de austeridad que no fueron sostenibles, dando lograr al crdito del Banco Central va emisin de dinero para financiar el elevado dficit fiscal, lo cual produjo altas tasas de inflacin, que culminaron en un perodo hiperinflacionario. La crisis econmica desat un elevado nivel de conflictividad social cuestionando la sostenibilidad de la recin nacida democracia. En este contexto el entonces presidente Hernn Siles Suazo se vio obligado a llamar anticipadamente a elecciones en 1985, de las que surgi como presidente nuevamente Paz Estenssoro. Los efectos acumulativos de la grave recesin hiperinflacionaria de los aos ochenta y de la consiguiente reduccin pronunciada de la riqueza monetaria de la mayora de los bolivianos, sumadas a la duplicacin de la tasa de desocupacin y al lentsimo avance registrado en el frente social, generaron demandas de cambio y prepararon el terreno para la estabilizacin y las consiguientes polticas neoliberales implementadas a fines de los aos ochenta y durante los noventa. III.- LA LIBERALIZACIN ECONMICA,(1985 2005) 1. La estabilizacin 1986-1987 Frente a los profundos desequilibrios macroeconmicos y los agudos conflictos sociales que el pas experiment hasta agosto de 1985, se hizo necesario la revisin y transformacin no slo de los esquemas de poltica econmica, sino tambin de las mismas bases institucionales a fin de eliminar la inestabilidad econmica y mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos y sobre todo sentar las bases para un crecimiento econmico. En este marco, en agosto de 1985 con la promulgacin del Decreto Supremo 21060, se puso en vigencia un programa de estabilizacin y ajuste estructural denominado Nueva Poltica Econmica (NPE) el cual se caracteriz por la aplicacin de una poltica de "shock". El programa estuvo orientado a imponer una institucionalidad centrada en el funcionamiento del mercado, lo cual implicaba la desregulacin de los precios establecer reglas para la apertura al exterior, la redefinicin de los roles de los agentes pblico y
privado y la reorientacin del aparato productivo hacia los sectores productores de bienes transables, con la finalidad de lograr competitividad en el contexto internacional. El gobierno se fue desligando progresivamente de su condicin de empresario y delegando en el sector privado, el papel de impulsar el proceso productivo a partir de las oportunidades y ventajas que le brinda la restitucin de los principios de una economa de mercado. La estabilizacin se sustentaba en gran medida en el ajuste fiscal y la mayor apertura externa de la economa y el crecimiento debera basarse en lograr mayores niveles de inversin, ingresos, exportaciones y en la disminucin de la transferencia de recursos al resto del mundo. Las medidas bsicas de la NPE fueron: la aplicacin de un tipo de cambio de equilibrio nico, el control de la expansin de la emisin monetaria y del crdito fiscal, la reduccin del dficit fiscal, la liberalizacin de las tasas de inters, tarifas y precios administrados (con excepcin de los precios de los hidrocarburos y las tarifas de energa elctrica), la eliminacin de subsidios, la reduccin de aranceles y la restitucin del funcionamiento de las fuerzas del mercado. La reduccin de la demanda agregada, fue uno de los elementos centrales del programa de estabilizacin, lo que se obtuvo principalmente a travs del control monetario y la disciplina fiscal. El control fiscal se sustent en mayores niveles de ingresos y en la racionalizacin de los gastos gubernamentales. El aumento de los ingresos estuvo basado en la regularizacin y aumento de los impuestos a los hidrocarburos, en la liberalizacin de los precios de los bienes y servicios producidos por las empresas pblicas, y en el establecimiento de un rgimen cambiario, que permiti a las empresas exportadoras del Estado recibir sus ingresos al tipo de cambio de mercado. Los ingresos totales del sector pblico que en 1984 se redujeron al 21% del PIB, aumentaron hasta un 31% en 1986. Por su parte, la racionalizacin de gastos se expres en un congelamiento de los salarios en el sector pblico, adoptndose en principio, incluso una reduccin de los gastos de inversin como instrumento de estabilizacin. Esta situacin permiti que los gastos totales del sector pblico, que en 1982 se incrementaron a ms del 50% del PIB, se mantuvieran en alrededor de un 34% en las gestiones 198687. En el mbito de las correcciones a las distorsiones en la estructura de precios relativos, se dispuso la liberalizacin de precios domsticos y tasas de inters, as como la devaluacin de la moneda. La liberalizacin de precios, estuvo orientada principalmente a restablecer las seales de mercado lograr la eliminacin de mercados negros, y asegurar el abastecimiento de artculos bsicos de primera necesidad. El instrumento ms relevante en el ajuste de los precios relativos fue la introduccin de un nuevo rgimen cambiario sobre la base de un sistema de subasta pblica de divisas, administrado por el Banco Central, que tuvo como objetivo establecer un tipo de cambio competitivo. Esta medida estuvo dirigida, tanto a controlar las expectativas inflacionarias como a restituir el equilibrio externo a travs del desplazamiento de recursos hacia actividades de exportacin y sustitutivas de importaciones.
Las polticas econmicas en este periodo se orientaron a lograr una mayor apertura de del comercio y exterior y de los flujos de capital, la desregulacin de los mercados, la promocin de las exportaciones, la reforma del sistema financiero, menor carga del endeudamiento externo, el ajuste fiscal, la formulacin de un marco legal para el fomento de la inversin privada nacional y extranjera directa, la racionalizacin del aparato administrativo del sector publico (mediante la recomposicin de las funciones de los empleados y una disminucin relativa en el nmero de los mismos) y la reestructuracin de la principal empresa minera estatal (COMIBOL). Entre los principales resultados del programa de estabilizacin se destacan: La reduccin de la inflacin. La tasa de inflacin que alcanz su mximo en septiembre de 1985 con un incremento de ms de 23.000%, se redujo al 391% en julio de 1986 y a solamente un 9% en septiembre de 1987. La reduccin del dficit del Sector Pblico de un 25% del PIB en 1984 a 2.5% en 1986, aunque se increment al 9% en 1987 como consecuencia de una disminucin de los ingresos de las empresas pblicas por la venta de bienes y servicios El crecimiento de la economa, luego de registrar tasas de crecimiento negativas en el perodo 1982-1986, en 1987, se experiment por primera vez en cinco aos, un crecimiento positivo. El PIB en 1987 creci en un 2.6%, consecuencia del dinamismo experimentado principalmente en los sectores comercio (8.17%), transportes (5.13%), agropecuario (3.51%) e industrias manufactureras (2.51%). 2. Las reformas estructurales Paralelamente a los esfuerzos por reactivar la economa, a partir de fines de los ochenta, se profundiz la implementacin de las reformas estructurales que se haban iniciado en el periodo de estabilizacin. Este proceso se inici a principios de la dcada de los noventa una vez que se controlaron los principales desequilibrios macroeconmicos. Estas reformas se orientaron a generar el andamiaje institucional y econmico en un marco donde el sector privado debera jugar el rol protagnico de impulsar el crecimiento econmico y el Estado recualificar su presencia mediante la regulacin de la actividad econmica en un contexto de apertura externa. Entre las principales reformas estructurales en el aspecto institucional, se tienen las siguientes: Implementacin de la Ley de Administracin y Control Gubernamentales (Ley SAFCO) a partir de julio de 1990, para normar y regular la accin del sector pblico en la administracin y control de los recursos del Estado. La Ley establece sistemas de administracin y control aplicables a todas las entidades pblicas, la relacin entre los sistemas nacionales de planificacin e inversin pblica, adems de definir la responsabilidad por la funcin pblica, el funcionamiento del control externo posterior y la jurisdiccin coactiva fiscal.
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La aprobacin de las nuevas Leyes de Inversiones e Hidrocarburos. La primera establece las reglas del juego para la inversin privada nacional y extranjera, garantizando la propiedad, la libertad cambiaria, la libre transferencia de capitales, intereses, dividendos y regalas al exterior, la libre convertibilidad, los seguros de inversin y el arbitraje internacional para las controversias. Establece tambin la libertad para la contratacin laboral y los contratos de riesgo compartido. Por su parte, la Ley de Hidrocarburos proporciona el marco legal para la ejecucin de contratos de asociacin entre la empresa estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y capitales privados, en las actividades de exploracin y desarrollo de campos hidrocarburferos, adems de permitir que la inversin privada incursione en otras actividades del sector, donde se destaca la construccin de oleoductos y gasoductos. Aprobacin del Cdigo Tributario con el fin de maximizar el potencial de los ingresos fiscales, fortalecimiento de la administracin de impuestos y aranceles, y mejoramiento de las tareas de fiscalizacin. La poltica de comercio exterior orientada principalmente a la eliminacin de restricciones para-arancelarias a las importaciones y la aplicacin del principio de neutralidad impositiva para el sector exportador. Implementacin de normas para el reordenamiento de las empresas pblicas y de economa mixta, mediante contratos de rendimiento, privatizacin, disolucin o liquidacin. Debe puntualizarse que los contratos de rendimiento no produjeron los resultados esperados y se desestim la continuacin de los mismos. En abril de 1992 se sanciona la Ley de Privatizacin, que autoriza al estado a enajenar los activos, bienes, valores, acciones y derechos de su propiedad a personas naturales o colectivas, nacionales o extranjeras. Hasta mayo de 1993, veintin empresas se privatizaron y siete fueron liquidadas. Se promueve la reforma del Sistema Financiero mediante la reorganizacin del Banco Central de Bolivia y el cierre de bancos estatales (Banco Minero, Banco Agrcola y Banco del Estado). Se busc tambin mejorar la supervisin del Estado sobre la banca privada a travs del fortalecimiento de la Superintendencia de Bancos. En abril de 1993, se aprob la Ley General de Bancos y Entidades Financieras. Con el nimo de compensar los efectos de la estabilizacin y el ajuste se plantearon polticas compensatorias, a tal efecto se creo el Fondo Social de Emergencia (FSE) que oper entre 1986 y 1991, promovi proyectos de infraestructura bsica generando empleos e ingresos para los afectados por las medidas de relocalizacin y/o para la poblacin desocupada tanto del rea urbana como de la rural. A partir de 1991 se sustituy el FSE por el Fondo de Inversin Social (FIS) cuyo propsito fue cambiar la orientacin de emergencia por acciones ms permanentes en el tiempo, financiando proyectos slo en las reas de salud y educacin. Por los resultados favorables de este tipo de instituciones, se crearon a la par el Fondo de Desarrollo Campesino con el
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propsito de colaborar al desarrollo rural y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional con objeto de atender el equipamiento urbano1.
3. La segunda generacin de reformas En el periodo 1993 1997 se profundiz el proceso de reforma con la ejecucin de un dinmico programa de privatizacin (capitalizacin) y la descentralizacin de la toma de decisiones, lo que aument la participacin de los municipios en la formulacin de las polticas pblicas e increment la participacin poltica merced a la posibilidad de elegir las legislaturas y los ejecutivos locales. En efecto, el modelo centralizado que el pas haba conocido desde 1952 comenz a cambiar, acelerando la separacin de las actividades de produccin y poniendo gran parte de las decisiones sobre inversin social en manos de las unidades a nivel subnacional. La capitalizacin fue una forma particular de privatizacin. En primer lugar, no implic una venta simple y directa de las empresas, solo paso a manos privadas el 50% de las acciones de cada empresa pblica, las mismas que seran administradas por el socio capitalizador que en su mayor parte capitales extranjeros. En segundo lugar, la participacin restante en las compaas se mantendra en fideicomiso para los bolivianos a fin de suministrar beneficios a la tercera edad como complemento a la reforma en curso en el programa de pensiones. La mayor parte de las privatizaciones se realizaron en un perodo de dos aos, alcanzando a las ms grandes empresas del pas. El programa de la capitalizacin tuvo xito en la atraccin de la inversin extranjera que se orient principalmente a los sectores de hidrocarburos, electricidad, agua potable y telecomunicaciones. La capitalizacin, aunada a las reformas en el sector financiero, desataron aumentos de la inversin y el consumo privados a nivel interno. El incremento de las inversiones se vio acompaado por una disminucin del dficit pblico, fundamentalmente en razn de los mayores ingresos fiscales y la disminucin de los pagos de intereses sobre la deuda bilateral. Este mayor espacio fiscal permiti que se introdujera cambios en la prestacin de los servicios de educacin y salud. Ley de Participacin Popular. En 1994, con la promulgacin de la Ley de Participacin Popular el Estado llega a todo el territorio nacional. En efecto, antes de esta ley existan 24 municipios, los cuales no contemplaban el entorno rural dentro de su jurisdiccin. La jurisdiccin municipal era entendida como el entorno urbano en el que se desarrollaban las actividades econmicas, polticas y culturales de la poblacin, cubrindose aproximadamente el uno por ciento de la superficie total del pas. Asimismo, la Ley de Participacin Popular, adems de promover la ocupacin de todo el territorio nacional, fija nuevas competencias para los recientes poderes locales as como un financiamiento estable.
Estos fondos sirvieron de modelo a los impulsados en otros pases por el banco mundial.
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Competencias asignadas a los poderes locales
a) Traspaso de la infraestructura y los servicios de salud, saneamiento bsico, educacin, cultura y deporte. b) Supervisar el desempeo de las autoridades educativas, directores y personal docente y proponer a la autoridad Educativa Departamental su ratificacin o la remocin. c) Fiscalizar, supervisar y proponer el cambio o la ratificacin de las autoridades en el rea de salud pblica. d) Administrar los sistemas de catastro urbano y rural. e) Administrar los registros y padrones de los contribuyentes. f) Promover el desarrollo rural. g) Contribuir al mantenimiento de los caminos secundarios y vecinales que pasen por el municipio. h) Atender los programas de alimentacin complementaria incluyendo los desayunos escolares. i) Promover y fomentar polticas que incorporen las necesidades de las mujeres en el mbito de las competencias municipales arriba mencionadas. j) Defender y proteger a nios, nias y adolescentes de su jurisdiccin.
El programa de descentralizacin tuvo tres dimensiones principales: (1) La dimensin fiscal consistente en facilitar a los municipios y, en cierta medida a las prefecturas recursos propios. Esto se llev a cabo mediante el aumento de las transferencias del gobierno central hacia los gobiernos locales. (2) En la prestacin de servicios los municipios absorbieron la mayor parte de las funciones en materia de educacin, salud y desarrollo social que anteriormente manejaba el gobierno central, con excepcin de las nminas salariales las cuales permanecieron en el mbito de gobierno central. (3) La creacin de instituciones polticas a nivel municipal. Se dot a cada municipio de cuerpos legislativos y ejecutivos electivos, buscndose generar as una mayor participacin en el proceso poltico.
En el marco de las leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin, se han establecido alrededor de 15.000 organizaciones territoriales de base, 311 comits de vigilancia, 311 gobiernos municipales con cerca de 1.700 concejales. Existen 112 consejos provinciales y 9 consejos departamentales. En varios departamentos, los municipios han optado por constituir mancomunidades para resolver problemas que por su escala, costos o envergadura requieren del concurso de varios de ellos. Esta nueva institucionalidad auspiciada por estas leyes constituye la base para la aplicacin de polticas diferenciadas en el combate a la pobreza.
4. A manera de balance Segn algunos autores, la nueva poltica econmica implementado a partir de 1985 a travs del Decreto Supremo 21060 marc el inicio de un proceso de desmantelamiento de un capitalismo de estado y su sustitucin por un capitalismo de camarilla (crony
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capitalism) que en alguna medida ha significado ampliar las prcticas respecto a la empresa privada que estuvieron presentes en la fase del estado empresario. Bolivia ha puesto en prctica una amplia variedad de reformas, desde la macroestabilizacin hasta la descentralizacin y la reforma del Estado. Tambin se observa la continuidad y una progresiva profundizacin de estas reformas en los ltimos 20 aos. Sin embargo, a pesar de estas acciones sigue enfrentando los mismos problemas de desarrollo que existan a finales de los aos ochenta. El pas no ha logrado alcanzar un crecimiento por medio de las exportaciones, y tampoco ha podido generar el amplio crecimiento necesario para reducir en grado considerable la pobreza. Las principales industrias que aportan al crecimiento no han hecho un uso intensivo de mano de obra, lo cual ha creado una creciente brecha entre unidades productivas en cuanto a la productividad laboral. Bolivia contina enfrentando serios problemas de marginacin social a pesar de algunos logros en este aspecto. Durante el periodo de liberalizacin, el pas ha mantenido la estabilidad macroeconmica, ha diversificado sus exportaciones, se ha logrado la modernizacin de servicios como las telecomunicaciones y electricidad, se ha reducido la vulnerabilidad del sistema financiero. En el rea social ha registrado avances en salud y educacin, como una cobertura universal en el ciclo primario y mejoras generales en los indicadores de salud. Adems, se avanzo en la cobertura de las necesidades bsicas. En cuanto a la descentralizacin y participacin popular, las pruebas examinadas revelan que el involucramiento en el mbito de la poltica ha aumentado, sobre todo entre los grupos indgenas. Sin embargo el comportamiento general de la economa refleja la incapacidad de las reformas implementadas para generar un crecimiento estable y de base amplia. El crecimiento del PIB durante los ltimos aos (1998-2003) muestra una senda desalentadora, con tasas de crecimiento insuficientes para la presin demogrfica (1,9% de crecimiento promedio anual durante este periodo), y muy lejos de las tasas alcanzadas durante el periodo 1990-1998, en el que se alcanz un crecimiento promedio del 4,1% El comportamiento del consumo real per cpita en el transcurso de la dcada no super una tasa anualizada del 1%. Adems, las pruebas empricas mostraron que el crecimiento en materia de puestos de trabajo de calidad se concentr entre las capas ms educadas (es decir, las personas con educacin de nivel superior al de escuela secundaria), en cambio no se registro casi ningn aumento en el mbito del trabajo asalariado para las personas con solamente educacin primaria o menor. Hacia fines de 1999 se presentaron varios factores que terminaron por generar los ingredientes de una crisis econmica y social. Los costos de ajuste y la descentralizacin generaron una brecha sostenida entre ingresos y gastos que comenzaron a ejercer nuevamente una gran presin sobre los recursos pblicos. La estabilidad fiscal y el crecimiento no fueron la nica fuente de problemas. Tras casi 20 aos de reformas, el pas comenz a experimentar un incremento de las tensiones sociales. Ello se debi a la persistencia de la pobreza y la marginacin social que afectaba a grandes estratos de la poblacin boliviana y en parte tambin a un programa cada vez
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ms impopular de erradicacin de la coca y los bajos beneficios que reportaban las empresas capitalizadas que explotaban los recursos naturales. En efecto, las reformas despus de 20 aos todava no han generado aumentos del ingreso real para grandes porciones de la sociedad boliviana, mientras el nivel de desempleo continua aumentando al mismo tiempo se sustituyen los puestos de trabajo de mayor calidad por empleos de bajos ingresos en el sector informal. El crecimiento capitalintensivo no pudo producir un incremento comparable de los ingresos. Cambios y persistencias en la historia boliviana
George Gray distingue entre patrones y modelos: Bolivia muestra fuertes patrones, aun cuando el modelo en el cual el patrn se reproduce puede cambiar. Por ejemplo, el patrn histrico dominante para el crecimiento econmico es la explotacin de los recursos naturales, mientras los modelos de la propiedad privada de la oligarqua , empresas estatales , compaas extranjeras han mostrado importantes cambios en las ultimas dcadas
Patrones que persisten y reemergen El Estado paternalista
Modelos y manifestaciones MNR, gobiernos militares (de derecha e izquierda), periodo democrtico desde 1982 todos ellos centralizados y paternales Excepcin: Desde mediado de los 90s se presenta la descentralizacin y la participacin popular Oligarqua barones del estao de la primera mitad del siglo XX Corporaciones estatales - COMIBOL , YPFB Compaas extranjeras Standard Oil, Gulf, Petrobras, BG, etc. Burguesa nacional Grandes agricultores del oriente Estao 1900 1980 , algodn en los 70s , soya en los 90s, petrleo en los 30s y gas en los 90s Agricultura familiar Pequea y microempresa en la manufactura y el comercio Tierras altas cerca a la sede de gobierno. altamente poblado, profundas diferencias sociales, inequidad econmica y pobreza Tierras bajas control por elites locales, desconfianza sobre el gobierno central , pronunciadas inequidades sociales y econmicas Persistente inequidad e identidades cambiando Clases Sector Regin oriente campesinos y trabajadores versus la burguesa mineros y campesinos la divisin camba colla entre el occidente y el
Economa dual de: (a) Enclaves basados en los recursos naturales
(b) Economa de subsistencia Diferencias por: (a) Region
(b) Grupos sociales
Caractersticas tnicas mestizos versus indgenas (Aymara, Guaran, Quechua, etc.) Fuente : PNUD 2005
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IV.- LAS FUENTES DEL CRECIMIENTO ECONOMICO (1990 2005) El los ltimos 14 aos el crecimiento mostr dos fases, la primera entre 1990 1998 donde la tasa promedio anual se situaba en el 4.3% promedio anual con una clara tendencia creciente y en la segunda (1999 2004) con una tasa de 2.6% resultado de la perdida de dinamismo de estos aos. Este comportamiento permiti en el primer periodo que el PIB per-cpita muestre un crecimiento promedio de 1.7% y en el segundo tasas cercanas a cero (0.1% promedio anual) con sus repercusiones en el bienestar de la poblacin. Uno de los determinantes del crecimiento en Bolivia es la inversin, en los primeros ocho aos de la dcada pasada mostr un incremento de 12.5% del PIB en 1990 a 24.2% en 1998, este aumento se debi a los creciente flujos de inversin extranjera directa (IED) Posteriormente, entre 1999 y 2004, la participacin de la inversin en el PIB se redujo hasta alcanzar el 12.5% como resultado de un importante reduccin de la inversin privada nacional y de menores niveles de IED. El otro factor de incidencia en el crecimiento fueron las exportaciones, La dinmica de las ventas al exterior ha estado influenciada por el comportamiento de los precios internacionales que mostraron una tendencia decreciente a lo largo de la pasada dcada. En promedio entre 1990 y 1998 las exportaciones en dlares crecieron en 3.9% y entre 1999 y 2001 en 15.3% por el importante incremento de las exportaciones de gas al Brasil, alcanzando un nivel de $us 2.146 millones (sin incluir las reexportaciones). La demanda agregada interna conformada por el consumo de los hogares el gasto de consumo del sector pblico y la inversin entre 1990 y 1998 tuvo un crecimiento de 5.3% y entre 1999 y 2004 una leve crecimiento promedio anual del 0.7%, comportamiento que en parte explica la cada del crecimiento del producto en estos aos. 1. Los sectores Los sectores de actividad econmica ms importantes en la generacin del producto son el agropecuario, la extraccin de minerales e hidrocarburos, la industria manufacturera, la provisin de electricidad gas y agua, construccin, transporte y comunicaciones. El aporte de estos sectores en conjunto representa alrededor del 60% de la produccin total.
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Estructura y crecimiento del PIB por principales componentes 1990-2004

ESTRUCTURA (%) ACTIVIDAD 1. AGRIC, SILVIC, CAZA Y PESCA 2 PETROLEO Y GAS NATURAL 3 MINERALES METALICOS. Y NO METALICOS 4. IND. MANUFACT 5. ELECTRICIDAD GAS Y AGUA 6. CONSTRUCCION 7. COMERCIO REST. Y HOTELES 8. TRANSP, ALMACEN Y COMUNIC 9. SERV. FINAN, EMPRESAS ,SOCIALES, 10. SERV. ADMINISTRACIONES PUBLICAS TOTAL A VALORES BASICOS Der.s/M.IVAnd.IT y otros Imp.Indirectos T O T A L : Precios de Mercado PIB PERCAPITA 1990 15,4 4,3 5,9 17,0 1,6 3,1 12,1 9,3 13,0 10,1 91,7 8,3 100,0 1998 13,8 4,7 5,0 16,3 2,0 4,5 11,5 10,8 13,4 9,0 90,9 9,1 100,0 2004(p) 14,4 6.1 3.8 16.8 2,0 2.7 11.0 10,7 14,6 9.0 91,6 8,4 100,0 CRECIMIENTO (%) 1990-1998 1999-2004 2,97 5,53 2,19 3,80 7,14 9,57 3,61 6,32 4,77 2,87 4,24 5,54 4,35 1,73 3.14 9.27 -1,96 2.76 0,65 - 4.11 2.42 3.33 1.65 2.46 2.39 4.84 2.60 0.1
Fuente: INE a. La produccin minera Participa del 4.4% del PIB, genera flujos significativos de divisas al estar destinada su produccin al mercado internacional. Las exportaciones minero metalrgicas representan el 33% del valor total exportado. El sector est integrado por cuatro sub-sectores: minera estatal, minera mediana. minera pequea y cooperativas mineras. La minera mediana genera 59% del valor total de la produccin sectorial y la minera chica y las cooperativas 36%. La reduccin de los precios internacionales de los principales productos de la minera se ha traducido en una contraccin de esta actividad. La crisis de la minera de la dcada de los ochenta (el cierre de COMIBOL) ha determinado una menor importancia de estas actividades en la generacin de empleo. En la actualidad el 1.7% del empleo se genera en este sector concentrado en gran parte en las cooperativas mineras que realizan las actividades de extraccin en condiciones precarias y elevada participacin de mano de obra. La minera mediana es intensiva en capital su aporte al empleo es reducido y estuvo afectado por las condiciones del mercado internacional. b. La produccin de hidrocarburos Si bien su participacin en el PIB no llega al 7%, tiene una elevada importancia tanto en la generacin de divisas como por su contribucin a la hacienda pblica. La produccin de derivados del petrleo se canaliza al mercado interno y solamente un porcentaje marginal es destinado a la exportacin; en cambio, la produccin de gas se orienta en gran parte al mercado brasilero y argentino. El reciente descubrimiento de grandes reservas de gas
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natural que colocan a Bolivia entre los pases con mayores reservas de gas en el continente americano (luego de Venezuela), abre grandes perspectivas para un mayor desarrollo del sector. Las actividades en esta rea se dividen en exploracin, explotacin, refinacin, transporte y comercializacin. En las primeras se encuentran ocho grandes empresas extranjeras que en un marco de contratos de operacin extraen petrleo y gas natural, emplean tecnologa de punta intensiva en capital y con reducida generacin de empleo. Entre 1997 y 2003 realizaron inversiones por 2.900 millones de dlares. El transporte esta a cargo de una sola empresa que administra 15 oleoductos. c. El sector industrial manufacturero Participa con 16,5% del PIB, sus ventas al mercado externo representan aproximadamente el 30% de las exportaciones y en los ltimos aos ha utilizado el 60% de su capacidad instalada. El 83% de la produccin industrial est compuesta por bienes no duraderos, 14% por bienes intermedios o materias primas y el resto por bienes de capital, mostrando una tipologa de industria liviana. En el sector participa la gran industria cuyos establecimientos representan slo el 1,3% del total; los establecimiento medianos representan el 3,8%, la pequea industria agrupa al 14,3% y la micro industria al 80,5%. La industria grande y mediana genera en conjunto aproximadamente el 96% del valor agregado sectorial. Cerca del 68% del empleo en el sector manufacturero est concentrado en las microempresas bajo categoras de trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados principalmente. La estructura industrial est poco diversificada, cerca del 80% del valor agregado est concentrado en industrias de alimentos y plsticos. Las exportaciones tambin estn concentradas, 70% de las exportaciones de manufacturas corresponden al sector de alimentos, dicha composicin est afectada principalmente por la exportacin de la soya, que ha consolidado niveles de demanda externa expectables en los ltimos aos. La manufactura en Bolivia tiene diferencias en niveles de productividad y capacidad de absorber empleo. Los sectores que producen qumicos tienen mayor productividad, en cambio los alimentos son intensivos en mano de obra y basan su competitividad en salarios bajos. En los ltimos aos el grado de encadenamiento de la manufactura ha sido creciente, sin embargo presenta una significativa proporcin de insumos importados d. El sector comercio Aporta con el 8.5% al PIB; esta actividad muestra importantes diferencias entre el comercio legalmente constituido y el informal. Este ltimo se ha transformado en una opcin para generar ingresos ante la reestructuracin de muchas empresas del sector productivo y los flujos migratorios hacia los principales centros urbanos, su comportamiento ha estado en funcin de las actividades productivas y del comercio externo legal e ilegal (contrabando).
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e. La construccin Constituye una actividad derivada de la dinmica de las inversiones en infraestructura productiva y residencial, se destaca por ser una fuente importante de empleo, en particular de mano de obra no calificada, su participacin en el PIB no llega al 4% y en los ltimo aos ha mostrado una menor participacin como correlato de la contraccin de la formacin de capital. f. El sector de servicios; energa elctrica y agua potable
Por sus propias caractersticas tiene una estructura oligoplica conformada por empresa privadas y cooperativas que desarrollan sus actividades en el marco de contratos de concesin para la prestacin de este tipo de servicios. Su evolucin en los ltimos aos ha mostrado un crecimiento estable asociado principalmente al crecimiento demogrfico en las reas urbanas. g. El sector agropecuario Aporta con el 14% al PIB, se compone del subsector agrcola no industrial que representa el 43% del PIB agropecuario, el subsector pecuario (28%), el agrcola industrial (19%) y la silvicultura. En la ltima dcada, un porcentaje importante de la produccin agrcola industrial se ha destinado a mercados externos, las exportaciones de origen agroindustrial representaron el 31% del valor total exportado por el pas. El crecimiento del sector ha estado afectado en los ltimos aos por el fenmeno del nio y las condiciones del mercado internacional respecto a los principales productos de exportacin en particular la soya. La participacin de la produccin de coca ha mostrado una reduccin, de representar el 8% de la produccin agropecuaria en 1990 bajo al 1% en el 2004 resultado de los programas de erradicacin. El sector tiene importante significado en la generacin de empleo, ocupa alrededor del 39% del empleo nacional y se caracteriza por la elevada presencia de trabajadores familiares (47%) y cuenta propias (40.5%). Los asalariaos solo representan el 8.6% y se concentran el las actividades relacionadas con la agroindustria del oriente boliviano. En general la estructura productiva del pas si bien ha mostrado algunos cambios con una mayor presencia en la explotacin de recursos hidrocarburiferos, el desarrollo de la agroindustria del oriente boliviano y la modernizacin de servios tales como las telecomunicaciones, generacin de energa elctrica, sin embargo no fue capaz de elevar el empleo formal, la mayor parte de las actividades mencionadas son intensivas en capital, esta situacin, ante la presin de la oferta laboral, ha determinado que las actividades informales del comercio, servicios y en menor medida de transformacin observen un mayor crecimiento con el consiguiente efecto sobre los ingresos ante una saturacin de estas opciones de ocupacin, comportamiento que en parte explica el aumento del nmero de pobres en los ltimos aos.
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h. La agricultura campesina y el empleo rural La agricultura campesina se asienta con mayor fuerza en occidente, donde predomina la poblacin indgena, mientras en el oriente se observa la presencia de poblacin inmigrante. Las instituciones que sustentan la agricultura tradicional tienden a ser comunitarias y basadas en el manejo de recursos comunes. El valor de la produccin de la agricultura campesina se compone principalmente por los tubrculos, (en particular la papa) que representan alrededor de la cuarta parte, otra cuarta parte est constituida por frutas y hortalizas a las que le siguen en importancia las carnes con alrededor del 20% y los cereales que participan entre 15 y el 20% del valor producido. La produccin de papa se realiza en distintas zonas del pas, principalmente en el altiplano y los valles (Potos, Oruro, Chuquisaca, Cochabamba), y recientemente en Santa Cruz. Slo un 15% de la produccin esta integrada va contratos verbales con restaurantes y con la industria de alimentos de tipo artesanal. En esta actividad estn involucrados alrededor de 250.000 productores
Estructura del valor de la produccin campesina 1985-2000 (%)

PRODUCTOS 1985 1990 1995 Cereales 18,0 15,0 19,1 Tubrculos 31,7 27,1 24,4 Legumbres 1,2 1,4 1,1 Nueces y oleaginosas 1,4 1,3 1,2 Hortalizas 8,4 9,1 9,4 Frutas 13,1 17,2 16,4 Otros cultivos 4,4 4,5 4,3 Carnes 17,9 20,0 19,4 Leche y huevos 2,3 2,9 3,4 Lana 1,5 1,4 1,3 TOTAL 100,0 100,0 100,0 Fuente: Elaborado en base a informacin del Ministerio de Agricultura 1999 16,3 26,1 0,9 1,5 10,1 17,2 4,3 19,4 3,0 1,3 100,0
En las regiones donde hay una paulatina ampliacin del riego se han verificado procesos de diversificacin e intensificacin en rubros como la cebolla el frjol. El cultivo de la quinua, uno de los productos ms rentables de la agricultura campesina as como el cacao y el caf estn, en algunos casos, siendo abordados como produccin orgnica y junto con los tejidos artesanales empiezan a tener espacios en el mercado internacional generando ingresos significativamente mayores que los productos ms tradicionales. Los mercados que enfrentan los campesinos son poco transparentes y estn fragmentados, suponen en muchos casos varios eslabones de intermediacin que generan grandes diferenciales entre la parcela y la venta final. En el mercado de La Paz dichos diferenciales suelen multiplicar por casi cinco los precios de la papa y de la cebolla, por 2.4 y 1.7 los del arroz y la harina. A lo anterior se suma la competencia desleal que hace el contrabando desde el Per y la Argentina como ocurre con el aj, la
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papa, la cebolla, zanahoria y tomate deprimiendo los precios como ocurre por ejemplo con el arroz perjudicando a cerca de 23.000 productores. A pesar de todas las limitaciones que enfrenta no slo en los mercados de venta de sus productos sino tambin en los de insumos y tecnologa, el valor de produccin campesina se ha incrementado en un 25% en la dcada de los 90s lo que, dada la cada en los precios de sus principales productos y la reduccin de la mano de obra empleada, implica seguramente aumentos significativos de productividad. Sin embargo, este incremento es muy inferior al experimentado por la agricultura empresarial cuyo valor creci en casi un 59% en el mismo perodo. Como consecuencia de lo anterior la participacin relativa de la produccin campesina en el valor total de la produccin agropecuaria se redujo de cerca de un 58% a principios de los 90s al 50% a finales de la dcada. Evolucin del peso de la agricultura campesina en el total agropecuario (%)
1984 - 85 1990 1995 Produccin campesina 66,5 57,9 49,4 Produccin empresarial 33,5 42,1 50,6 Total Agropecuario 100,0 100,0 100,0 Fuente: Elaborado con informacin del ministerio de Agricultura 1999 50,1 49,9 100,0
i.
El empleo rural
A fines de los noventa 1.7 millones de personas estaban ocupadas en el rea rural, para el 66% de ellas la agricultura era su nica fuente de ingresos, mientras que un 20% originaba sus ingresos fuera de la actividad agropecuaria y el resto generaba ingresos combinando actividades parcelarias y extraparcelarias. En general, el empleo rural no agropecuario pareciera ser menos importante que en el resto de los pases de Latinoamrica. Sin embargo cuando se observa el empleo por regiones se aprecia que en Altiplano y en menor medida en los Valles predomina la ocupacin en las actividades agropecuarias, mientras que en los Llanos se destaca una combinacin de actividades agropecuarias y otras que no estn relacionadas con la misma. Distribucin porcentual de los hogares rurales segn forma de empleo
AREA RURAL Slo agricultura. familiar Slo salarios Agric. Familiar y salarios Cuenta propia no agrcola Agric.fliar y cta. propia no agric. Salarios y cta. propia no agric. Patrones Otros y sin determinar TOTAL 100,0% 66,3 7,0 13,6 3,1 3,9 1,4 3,2 1,6 Departamentos de Altiplano Valles Llanos 100,0% 100,0% 100,0% 72,7 68,0 42,4 4,6 5,1 18,7 12,5 15,8 11,8 1,8 2,0 9,8 3,3 4,8 3,6 0,8 1,9 2,3 2,5 2,2 7,9 1,9 0,3 3,7
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V.- LAS INSTITUCIONES EN BOLIVIA Son dos los temas que tienen relacin con las instituciones econmicas;
1. Derechos de propiedad.
Durante los ltimos cincuenta aos se ha tenido repetidos episodios donde los derechos se han puesto en duda. Sobre la tierra, la Reforma Agraria si bien permiti que muchos campesinos accedieran a la tierra, pero no tenan los ttulos ni el respaldo legal sobre la propiedad de sus parcelas. Esta situacin ha impedido un mercado de tierras y la utilizacin de las mismas como hipotecas o como colaterales para acceder al crdito. Sin embargo, pese a esta situacin, en las regiones del altiplano y valles se han desarrollado normas informales que han permitido la transferencia de tierras cuando este tipo de transacciones permitan el logro de ciertos beneficios econmicos entre los pequeos parcelarios. Recientemente existen disputas sobre el estatus de la tierra en el oriente boliviano donde unas cuantas familias poseen grandes extensiones de tierra mientras que los pueblos originarios del oriente han tomado en uso la tenencia colectiva de la tierra situacin ante la cual el Estado tiene una tenue participacin dejando en duda los derechos sobre este tipo de propiedades Por otra parte los derechos de propiedad en los sectores de transformacin industrial continuamente son puestos en duda. Diferentes gobiernos han nacionalizado empresas y posteriormente privatizado y recientemente se ha intentado asegurar el control pblico sobre sectores estratgicos tales como los hidrocarburos y la provisin del agua, situacin que dependiendo las condiciones de la participacin del Estado puede impedir las inversiones, en particular las extranjeras. En contraposicin a este argumento no queda claro si a pesar de estas intervenciones realmente la tasa de inversin en estas actividades se ver afectada. 2. Los costos de transaccin Estos costos estn relacionados con las fallas de mercado. De acuerdo al PNUD que reconoce la importancia del sector informal, el cual concentra la mayor parte de las unidades de produccin y servicios, observa sus bajos niveles de produccin y productividad. Estos problemas pueden explicarse por la falta de informacin sobre los mercados, tecnologa, acceso a crdito, alianzas industriales, competencia potencial nacional e internacional, posibilidades de participar en encadenamientos productivos, que finalmente genera un elevado nivel de incertidumbre y un incremento en los costos de transaccin. En adicin, muchos riegos e incertidumbres son casi inevitables: pequeas y dbiles economas como la boliviana son altamente vulnerables a los cambios en los mercados mundiales y riesgos naturales tales. Adems el ambiente poltico es impredecible y la actuacin del gobierno que permanentemente cambia las reglas de juego. El Estado ha intentado una regulacin estricta hacia las actividades privadas, pero su aplicacin ha sido impredecible, casi siempre las empresas a los ojos del Estado contravienen una que otra regla, y su actuacin se convierte en discrecional con un sesgo en contra de la pequea y microempresa. La consecuencia de esta situacin ha
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implicado un menor desarrollo de las empresas informales pero tambin ha distorsionado la orientacin de sus actividades, las cuales se orientan hacia la bsqueda de emprendimientos de rpido retorno como es el caso del comercio donde el contrabando constituye una importante fuente de ganancias, en contra de aquellas actividades de transformacin y generacin de valor agregado que se ven obstaculizadas por la discrecionalidad en la aplicacin de las normas vigentes. Por su parte las empresas grandes requieren pocas instituciones que funcionen como es el caso de las empresas que se encuentran en el sector de hidrocarburos y en la agroindustria del oriente. En tales casos los derechos de propiedad de la tierra, los derechos de monopolio han sido privilegiados. De aqu que se observa que el Estado ha respondido a un enfoque corporativo que desde antes de 1985 slo se ha orientado a aplicar un conjunto de reglas de manera discrecional sin preocuparse tanto por el sostenimiento de las instituciones econmicas como de su adecuacin a las caractersticas del complejo entramado empresarial.
Races que impiden el desarrollo de la institucionalidad El caso de la hacienda La hacienda domin la economa rural y la sociedad en el Altiplano y Valles antes de la Revolucin de 1952 y la Reforma Agraria. Esta forma de produccin impidi la industrializacin no slo en trminos de restringir la demanda de productos manufacturados en el mercado domstico sino tambin en trminos de no permitir el desarrollo de habilidades de negocios entre los peones. Esta situacin se contrasta con otros pases que al tiempo que iniciaron su industrializacin tenia un gran nmero de granjas de pequea y mediana escala que por un lado demandaban productos industriales y por otro estaban acostumbrados a llevar adelante pequeos negocios. El rgimen de la hacienda como legado histrico ha encerrado a las comunidades rurales en un subdesarrollo tanto de su capacidad emprendedora como de las instituciones que permitan a los pequeos emprendimientos prosperar. Esta situacin se ha presentado hace medio siglo , luego de la Reforma Agraria Fuente : Alexander Schejtman
3. Discrecionalidad, patrimonialismo, prebendalismo y clientelismo La actividad econmica requiere que los compromisos alcanzados entre empresas y gobiernos resulten crebles y estables en el tiempo, y que las polticas empresariales llevadas a cabo respondan a las necesidades productivas del pas. La desigualdad estructural del tejido empresarial y la escasa capacidad asociativa del empresariado nacional favorecen una estructura dual en la que la mayora de empresas (sobre todo pequeas y medianas) tienen poca voz o capacidad de elevar sus necesidades al
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gobierno. Estos dos factores impiden una relacin gobierno empresas ms productiva y, por tanto, el desarrollo de mercados ms competitivos que ayuden a generar empleo y a reducir la pobreza. La volatilidad de las polticas y el exceso de cambios de gobierno que han caracterizado la vida poltica en Bolivia durante los ltimos aos han dado lugar a una manifiesta falta de credibilidad en sus medidas pues los gobiernos entrantes no cumplen con los contratos y obligaciones contrados por el gobierno anterior.2 Las causas de esta falta de credibilidad se derivan de la ausencia de frenos y contrapesos o mecanismos de control entre poderes efectivos que restrinjan la discrecionalidad del ejecutivo y la escasa voz de la gran mayora de los productores La discrecionalidad con que acta el ejecutivo se ve facilitada por el carcter dual de la estructura productiva del pas, as mientras las grandes empresas (en particular las transnacionales) cuentan con un marco jurdico propio y unas superintendencias que funcionan de manera ms independiente y garantizan en mayor medida el cumplimiento de los compromisos pblicos, el resto de los productores est dbilmente organizado y cohesionado. Esta dualidad empresarial impide el surgimiento de una burguesa formal capaz de asociarse para construir un proyecto nacional que incluya a un mayor nmero de empresas. Participacin de la PYMES en el PIB (%)
SECTOR Agropecuario Minera e hidrocarburos Industria Manufacturera Sector Servicios a/ Participacin promedio Fuente: UDAPE PARTICIPACION 61,0 16,4 40,9 31,3 36,4
Las empresas reunidas en la Confederacin de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB) participan en el diseo de la normativa que las afecta y por lo tanto, tienen ms voz que las pequeas y medianas empresas no representadas en la organizacin, pero an ellas han ido perdiendo capacidad de influencia poltica en detrimento de las multinacionales, en parte debido al deterioro econmico en los ltimos aos. La nula representacin de las pequeas empresas en la CEPB refuerza an ms la citada dualizacin y limita la posibilidad de garantizar el principio de igualdad de oportunidades. La Federacin Boliviana de la Pequea Industria (FEBOPI) todava es muy dbil. Esta debilidad asociativa de las empresas en su conjunto contrasta con la mayor capacidad de accin colectiva que muestran tener los trabajadores a travs de la Central Obrera Boliviana (COB), y otras organizaciones regionales como la Central Obrera Regional de El Alto (COR), y Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia
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Segn los indicadores del World Economic Forum de 2 0 0 3 , los niveles de credibilidad poltica de Bolivia son de los ms bajos de Latinoamrica
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(CSUTCB), lo que limita muchas veces an ms las capacidades de negociacin del empresariado. Durante los ltimos veinte aos se han realizado cuatro grandes esfuerzos para reformar la administracin pblica boliviana. El ltimo de estos ha sido el Programa de Reforma Institucional (PRI) impulsado en el ao 2000 por el Banco Mundial. Tras un desembolso de 175 millones de dlares, el PRI no ha logrado establecer, ms que de manera parcial, un sistema de control presupuestario; ni profesionalizar la gestin de los recursos humanos. Las dificultades para mejorar la calidad de la administracin pblica se encuentran en gran medida en la extensin de la lgica del cuoteo poltico.que ha resultado como sub producto de la democracia pactada en que los cargos y favores polticos actan de moneda de cambio para establecer las coaliciones de gobierno y garantizar la estabilidad poltica del pas3. La importancia del clientelismo en la administracin pblica boliviana se refleja en sus dificultades para contener los sueldos y salarios en el sector pblico en general y en el gobierno en particular. Tanto el salario promedio como el gasto en salarios del gobierno como porcentaje del PIB son superiores a la media latinoamericana. La cuestin salarial fue uno de los desencadenantes de las convulsiones que agitaron el pas durante el 2003. Existen, sin embargo algunos rganos pblicos relativamente aislados del clientelismo como algunas superintendencias, entre ellas, la del sistema financiero y de los servicios pblicos (como los hidrocarburos, las telecomunicaciones o la energa) que gozan de mayor autonoma financiera y con procedimientos administrativos especficos El exceso de regulacin y la falta de una mayor profesionalizacin del personal, unidas al amplio margen de discrecionalidad y al exceso de papeleo y burocracia contribuyen a favorecer los niveles prevalecientes de corrupcin. La relevancia de la cuestin queda patente en las encuestas realizadas a los empresarios bolivianos, quienes consideran que el segundo mayor obstculo a la actividad empresarial por detrs la corrupcin es el exceso de regulaciones e impuestos (WBES, 2000). El exceso de regulacin es especialmente visible en lo referente al procedimiento y el coste que supone abrir y cerrar un negocio. El coste de abrir nuevos negocios en Bolivia es muy elevado en comparacin al resto de pases de la regin, lo que supone un freno a la creacin de tejido empresarial y un incentivo para la actividad informal. Una de las peores consecuencias de una regulacin excesiva son sus efectos sobre la informalidad econmica. Los elevados costes y los numerosos trmites para abrir negocios o realizar actividades econmicas, y el soborno muchas veces asociado para llevar a cabo o agilizar dichos trmites, incentivan a las empresas a emprender actividades en el mercado informal. Bolivia es de los pases de Amrica Latina con un mayor porcentaje de informalidad econmica.
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. Segn los datos del ltimo informe de Transparencia Internacional, Bolivia sigue en el furgn de cola respecto a corrupcin tanto a nivel internacional como respecto a la regin latinoamericana. La corrupcin tambin es vista por las empresas como el principal obstculo para realizar negocios (WBES, 2000).
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Las pautas clientelares de la administracin pblica boliviana se extienden a la actividad econmica a travs de un exceso de regulacin que dificulta la actividad de la empresa y estimula la informalidad. (Ver recuadro)
Las dificultades de ser una pequea empresa formal

La experiencia de Irupana -- una-pequea empresa productora de caf orgnico y de otros insumos adquiridos a los campesinos-- ilustra de manera elocuente las dificultades que enfrenta la instalacin y desarrollo de este tipo de iniciativas. Toda empresa, a partir de requerimientos de un caballo de fuerza de energa elctrica tiene que atravesar un verdadero laberinto de permisos y regulaciones para alcanzar su condicin legal. El primer obstculo es el IVA que no toma en cuenta que el grueso de sus costos son insumos comprados de campesinos que por razones obvias no emiten boletas, lo que de partida eleva en un 15% sus costos respecto a los insumos que vienen de proveedores formales. El segundo obstculo es la licencia municipal y las patentes que tiene que renovar cada ao y para eso pagar por la inspeccin de higiene , la recoleccin de la basura y por el letrero de publicidad. Como produce alimentos tiene que pagar el anlisis bromatolgico pero hay tres autoridades que se disputan la responsabilidad de entregar el anlisis por lo que recibe tres inspectores ninguno de los cuales est interesado en el anlisis y por lo tanto en cada procedimiento tiene que sobornar a los burcratas que son visitantes regulares. Cuando finalmente est en condiciones de comprar un terreno en la zona industrial de Villa Ftima que est a slo 70 metros de una avenida principal tiene que pagar por 70 metros de cable elctrico, por el medidor y el transformador (que se supone deberan ser provistos por la compaa de electricidad), y por las conexiones externas al desage y al agua potable mientras la municipalidad no fue ni siquiera capaz de tapar los hoyos que se hicieron para estas instalaciones
4. Los registros de propiedad de la tierra En lo que hace a los derechos de propiedad vinculados a la actividad agropecuaria se advierte que el 35 por ciento de las tierras no cuentan con ttulos claramente definidos, y el 40 por ciento afronta problemas de linderos o de ausencia de una descripcin geogrfica ms detallada. Los esfuerzos en el saneamiento de los ttulos por medio de la Ley INRA no han alcanzado los resultados esperados y de los 17 millones de hectreas previstas nicamente se han podido sanear 1,9 millones. Este retraso en el proceso de mejora del registro de tierras tiene tres motivos principales. En primer lugar los costes econmicos y de transaccin que han de soportar los propietarios son demasiado elevados, lo que obliga a la mayora de ellos a depender financieramente de la cooperacin internacional. En segundo lugar, existe una excesiva fragmentacin organizativa y de responsabilidades en el registro de propiedad que dificulta la coordinacin y el intercambio de informacin necesarios para la unidad y claridad de los registros de propiedad. La separacin de las
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tareas de registro y catastro y la intervencin de distintas instancias pblicas con responsabilidades sobre la certificacin de la propiedad (como registro de Derechos Reales, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, el Instituto Nacional del Catastro, e incluso los diferentes municipios) incrementan la indefinicin de competencias aumentando la incertidumbre sobre la titulacin de los bienes. Finalmente, en tercer lugar se encuentra el lento proceso de registro y saneamiento que en parte se explica por desigualdad existente en la posesin de las tierras que refleja la estructura dual de la economa y la sociedad boliviana. El 80 por ciento de las unidades agropecuarias comparten el 3 por ciento de las tierras cultivadas, mientras que el 97 por ciento restante son explotadas por el 20 por ciento de las unidades agropecuarias, lo que se corresponde con un ndice de Gini del 0,78, uno de los ms elevados de la regin (IIG, 2004). La desigualdad persistente en la distribucin de las tierras explican en parte el surgimiento del movimiento de campesinos sin tierra, que han asumido una estrategia activa de invasin de tierras que contribuye a aumentar la inestabilidad de los derechos de propiedad. Por su parte, la proteccin de las tierras de las comunidades originarias se ha realizado va limitaciones en su uso. Estas propiedades, a diferencia de la propiedad mediana, son inembargables, irreversibles, indivisibles e inalienables. Estas restricciones han logrado garantizar los derechos y unas condiciones mnimas de vida para dichas comunidades, a la vez que han evitado la reunificacin de pequeas propiedades en grandes latifundios. Sin embargo, esta proteccin de tierras no ha tenido el xito productivo esperado dada la falta de apoyo gubernamental, la ausencia de mecanismos financieros y de infraestructuras que hagan rentable ms inversin. 5. Las relaciones entre las actividades informales y las formales De acuerdo a investigaciones recientes basados en un enfoque de demanda de circulante, el sector informal en Bolivia representa cerca del 47% del PIB e implica prdidas anuales para el Estado por aproximadamente $US90 millones (Humrez, 2005). Datos sobre el empleo respaldan la significacin del sector informal, puesto que la participacin del empleo en el sector familiar y microempresarial, exceden el 50% en el rea urbana y 85% en el rea rural. Este sector tiene una mayor presencia a partir de los aos ochenta, como resultado de las actividades econmicas promovidas por instituciones y reglas de carcter informal que fueron parte de las acciones del Estado. El sector informal en las reas urbanas presenta en promedio ingresos muy bajos, sin embargo tambin se ha observado una creciente dispersin de los ingresos dentro del grupo. Es un sector heterogneo, unos aprovechan nichos de mercado, abastecen a segmentos de la economa popular y generan ganancias elevadas derivadas de la falta de regulacin, en tanto que otros permanecen en una economa estancada. La mayor parte de los involucrados en este sector se dedica al comercio y servicios, incluyendo el transporte y movimientos financieros, una menor parte se encuentra en actividades de transformacin. Las fluctuaciones del ingreso derivado de la competencia, los riesgos e inseguridad de las actividades informales hacen que la rotacin del capital de trabajo sea elevada y con mayor capacidad de adaptacin y cambio de actividad. La movilidad laboral tambin es elevada, contribuyen a ello las destrezas y la flexibilidad para adaptarse a la
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estacionalidad de actividades y oportunidades que derivan del crecimiento de las ciudades. Algunas interpretaciones consideran que existen significativas diferencias entre empresas formales e informales, sin embargo en el caso boliviano se evidencia una alta interaccin entre ambas que se explica debido a que las instituciones econmicas promueven un comportamiento informal aun de los establecimientos de carcter formal. Existe pues una alta interaccin del sector formal con el informal, que responde al grado de riesgo y beneficios derivados de la inadecuada regulacin del Estado. Algunas caractersticas de esta interaccin son las siguientes: Existen establecimientos formales que compran insumos o mercadera de proveedores informales. Especialmente en el comercio, los vendedores a detalle utilizan en parte mercaderas de proveedores garantizados y otra parte de proveedores informales, ello tiene efectos sobre los mrgenes de ganancia y permite la evasin de impuestos por parte de establecimientos formales. Algunos empresarios diversifican el riesgo colocando al mismo tiempo establecimientos formales e informales de la misma actividad. La actividad no regulada podra subsidiar a la actividad regulada y legaliza las ganancias del establecimiento formal. Trabajan con redes de proveedores. Los establecimientos que venden a detalle compran de redes de proveedores, integrados en mayoristas, transportistas y entidades de crdito informal. Las reglas de contrato entre informales se resuelve por medio de racionamiento y reduccin de costos de transaccin por sancin social u otras reglas informales. Evaden impuestos y regulaciones laborales. Adems de la evasin de impuestos, las actividades informales utilizan relaciones de contratacin que permiten evadir reglas laborales, incorporan trabajadores familiares o aprendices sin remuneracin, no existen reglas formales de contratacin ni obligaciones de la unidad econmica con los trabajadores. Evasin de patentes. Actividades, especialmente de transformacin y ensamblaje, logran replicar productos de marca, usando redes de proveedores de repuestos, accesorios y hasta etiquetas de marca. Ello permite combinar productos genuinos y falsificados en los mercados. Proveen sus propios bienes pblicos. La mayora de las actividades del sector informal proveen sus propios servicios de seguridad y autodefensa, garantizan la accin colectiva en caso de fiscalizacin o introduccin de regulaciones, y tambin tienen la funcin de regular la competencia y definir el tamao del grupo. Discriminan precios en funcin de segmentos de mercado, la distribucin de mercados y productos presenta una alta discriminacin de precios en funcin de la tasa de evasin fiscal. Los menores precios por similares productos en el sector formal se aplica en segmentos de poblacin con menor disposicin a pagar. Algunos servicios, como talleres de autos, tiendas de comercio que ofrecen productos
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importados desarrollan mecanismos de discriminacin de precios que significa establecerse como formal en los segmentos altos e informal en los segmentos de ingreso bajo. Al enfrentar mercados tan segmentados y elasticidades distintas, el empresario se comporta de manera dual. Usan redes informales y formales de crdito. Muchas actividades requieren mecanismos de crdito formal e informal. 6. Los bienes pblicos y la pobreza En los aos recientes, los programas de proteccin social han crecido, en tamao y nmero. Se trata de intervenciones pblicas para ayudar a las familias y comunidades en condiciones de pobreza: estos programas se han promovido en el contexto de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza y, en vista de que la reciente desaceleracin de la economa, ha conducido a una cada en el ingreso per - cpita, en particular de los pobres. El gasto en Proteccin Social se ha duplicado durante el perodo 1999-2003, y en 2003 alcanz al 1,7% del PIB . Si se toman en cuenta los programas del BONOSOL/BOLIVIDA dirigidos a los ancianos, el aumento ha sido ms significativo, elevando el total del gasto al 2,9% del PIB. Los programas mas grandes del gasto social ( BONOSOL, Fondos de Inversin Social, Plan Nacional de Empleo, Seguro Universal Materno Infantil, Programa de Atencin al Nio, Mejoramiento de Barrios) representan el 85%. En cuanto a su financiamiento, cerca del 60% al 70% de los programas (sin tomar en cuenta el BONOSOL) estn financiados con crditos externos. Esto implica que los programas sociales tienen una fuerte dependencia de recursos externos lo cual puede cuestionar su sostenibilidad en caso de limitaciones para acceder a este tipo de recursos. Exceptuando al BONOSOL y al programa de empleo temporal PLANE, los gastos de la mayora de los programas sociales forman parte de los gastos corrientes de los municipios y han sido financiados a travs de transferencias intergubernamentales. Por esta razn el rol de los municipios es crucial en la implementacin de estos programas. Entre los programas socales que se centran en los grupos ms vulnerables (nios menores de 5 aos, mujeres y grupos indgenas) o grupos extremadamente pobres se destacan: Programas de Alfabetizacin. El Plan Nacional de Alfabetizacin y el Programa de Alfabetizacin para la Mujer Programas de Atencin para Nios Menores de Cinco Aos. El PAN, dirigido a fortalecer las capacidades motrices y cognitivas de los nios y nias menores de cinco aos. El Seguro Bsico de Salud (SBS) / Seguro Universal Materno-Infantil SUMI destinado a favorecer a madres y nios. Este programa esta dirigido a proveer servicios de maternidad y de atencin a la niez gratuitos para toda la poblacin boliviana. La cobertura del SUMI abarca prcticamente todos los servicios relacionados con el embarazo y con la salud de los nios menores de cinco aos.
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El Escudo Epidemiolgico (contra el Chagas, malaria y tuberculosis) y el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) programa que apoya las campaas de vacunacin masiva. Programas orientados a grupos vulnerables: Programa Nacional para la Mujer, Derechos de la Mujer y Reproduccin Sexual y proyectos en apoyo a los indgenas (ttulos de tierra, desarrollo integral, educacin intercultural, etc.). Programas para la provisin de agua potable en reas rurales y pobres: PROSABAR y PROAGUAS Tambin se incorporan programas de mitigacin de riesgos que apuntan a reducir los efectos adversos de orden climtico, econmico y social. Entre estos programas se encuentran: Programas de saneamiento de tierras: Implementados por el INRA, dirigidos a la legalizacin de la tenencia de tierras y la definicin de derechos propietarios. Programa de empleo temporal (PLANE) que ofrece un subsidio monetario a desempleados a cambio participacin en pequeas obras o tareas comunitarias. Los Fondos de Inversin (FIS/FDC/FPS) que financian infraestructura social (escuelas, clnicas de salud, etc.) e infraestructura productiva (irrigacin, puentes, caminos vecinales). BONOSOL. Desde 2003, proporciona una transferencia monetaria anual de Bs. 1.800 a todos los bolivianos mayores de 65 aos. Este programa se financia con los rendimientos de un fondo administrado por las AFPs (Administradoras de Fondos de Pensiones) 7. Las finanzas pblicas A partir de de 1986 al presente las finanzas pblicas se han caracterizado por que en general, salvo algunos aos han seguido al ciclo de la economa nacional. Hasta 1998 el dficit se encontraba en niveles menores al 4% el PIB, sin embargo en los posteriores aos ste lleg incrementase hasta mas del 8% (2003). El dficit fiscal se financi principalmente mediante endeudamiento externo y en los ltimos aos tambin se recurri el financiamiento domstico va operaciones de mercado abierto. La deuda externa se increment de $us 3.642 en 1986, a $us 5.040 millones en 2003 y la deuda interna se incrementa de $us 789 millones en 1993 a $us 2.429 millones en 2003 Los ingresos totales del sector pblico fluctuaron en el perodo 1986-2003 en alrededor de 30% del PIB, Entre los principales componentes de los ingresos se destacan los tributarios, las donaciones y los ingresos por servicios. En los ltimos aos el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados se ha constituido en una de las principales fuentes de generacin de recursos para la hacienda pblica. Los gastos totales del sector pblico se incrementaron de niveles de 33% del PIB a mediados de la dcada de 1980 a niveles cercanos a 38% del PIB en los ltimos aos. Esto se debi a una tendencia creciente tanto de algunos rubros de gastos corrientes (reforma de pensiones, servicios personales, interese de la deuda pblica ), como de los gastos de capital (inversiones pblicas).
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La inversin pblica, ha mostrado tendencia creciente, pero no en la magnitud que se requiere, pues es insuficiente para cubrir necesidades bsicas sociales y para apoyar al desarrollo econmico, sobre todo en lo que respecta a infraestructura productiva. Representa alrededor del 8% del PIB, y genera un efecto arrastre sobre la inversin privada en rubros de la construccin e industrias asociadas a la transformacin de minerales no metlicos. SECTOR PUBLICO: INGRESOS Y GASTOS Millones de dlares CUENTAS INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL EGRESOS TOTALES EGRESOS CORRIENTES EGRESOS DE CAPITAL** DEFICIT 1986 1.187 1.139 48 1.299 1.084 215 -112 1990 1995 2000 2001 2002 2003 1.491 2.149 2.807 2.481 2.228 2.315 1.403 2.036 2.623 2.288 2.045 2.081 87 113 183 193 183 234 1.705 2.268 3.115 3.037 2.944 2.946 1.301 1.725 2.523 2.352 2.268 2.299 403 544 591 685 676 647 -214 -119 -308 -230 -716 -631
Fuente: elaborado en base a informacin del ministerio de Hacienda
8. A modo de conclusin Tras una progresiva consolidacin de las instituciones en un sentido democrtico, el desempeo de las instituciones en trminos econmicos ha sido mucho ms pobre. Las instituciones polticas bolivianas todava resultan poco crebles a los ojos de los empresarios, quienes confan muy poco en los polticos y perciben altos costes tras los cambios de gobierno. Al mismo tiempo, las instituciones replican y refuerzan la estructura dual de la economa boliviana. Las pautas clientelares que caracterizan la poltica boliviana se derraman al terreno de la administracin pblica generando barreras formales e informales a la entrada a los mercados y a la competencia. Estas barreras son mayores en trminos relativos para los emprendedores ms pequeos, que tambin gozan de menos seguridad jurdica econmica.
VI.- EL SISTEMA POLITICO Y LA DESCENTRALIZACION Este captulo buscar identificar las instituciones formales e informales del sistema poltico que influyen en las decisiones econmicas que afectan al crecimiento y, en especial, a la relacin de ste con la lucha contra la pobreza. Las referencias estarn concentradas en el rgimen poltico, su caracterizacin como democrtico o autoritario, o la existencia de variantes del mismo que den lugar a determinadas instituciones. Asimismo, se pondr especial atencin en su funcionamiento presidencialista, parlamentario o la existencia de una combinacin de ambos. Dado que el caso boliviano, a lo largo de la historia de los ltimos cincuenta aos, es importante la accin de la sociedad civil en la poltica, el lente de observacin intentar observar cmo sa sociedad se acerca a la definicin, agendamiento o seguimiento de polticas ligadas al crecimiento que posee impacto en la reduccin de la pobreza. Tambin se tratar de identificar a los
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grupos de inters y cmo ellos se expresan, cmo se acercan e influyen en definiciones de poltica econmica.
las
Un punto especfico del trabajo har mencin a la participacin popular, esa modalidad boliviana de descentralizacin de los gobiernos locales, tratando de identificar cul es el rol de esa nueva institucionalidad en el desarrollo de nuevos hbitos institucionales que conduzcan a favorecer un crecimiento pro pobre. El nfasis del captulo, se centra en las modificaciones del sistema poltico y del estado producida desde 1985, con la introduccin del ajuste estructural, hasta el presente, hasta las elecciones de diciembre de 2005 que marcan la victoria del Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales y permiten formular la hiptesis del retorno hacia algunos signos del Estado empresario y del nacionalismo revolucionario, con la presencia en el poder de actores populares. 1. El sistema poltico A partir de 1985, en el marco de los ajustes estructurales y de la liberalizacin econmica, se inicia la construccin de un rgimen democrtico, multipartido, en el cual comienza a crearse la idea de divisin de poderes, pero siempre bajo el peso fuerte de un rgimen profundamente presidencialista. No obstante, se habla de un presidencialismo moderado, debido a que es el Parlamento quien elige al titular del poder en caso de que ningn candidato obtenga la mayora parlamentaria. Las decisiones de poltica pblica, ya sean sobre crecimiento, creacin de riqueza se toma bsicamente por parte del presidente, por influjo de sus colaboradores inmediatos, asimismo, por influencia de lderes o las dirigencias de los partidos polticos que son parte de las coaliciones de gobierno. La poltica pblica, en grandes rastros se la sanciona en Parlamento y se la elabora el Ejecutivo. Hablamos de gobiernos que para sus definiciones econmicas dependen mucho del influjo y de la accin de grupos de intereses empresariales y cvicos. Pero, en esa fase de la estabilizacin econmica, uno de los grandes actores que influye en las polticas econmicas, es no cabe duda, la cooperacin internacional, en especial la multilateral. En la oposicin a las polticas de ajuste estructural, se tiene bsicamente a movimientos sociales y algunos sindicatos, en especial, movimientos regionales, cvicos, indgenas, gremiales y vecinales, pero todos ellos actuado de manera reactiva a los gobiernos, sin ofrecer ideas fuerza sobre el crecimiento y la orientacin pro pobre de ste. En este lado, o haciendo parte de ste asistimos al fuerte influjo de las ONG, de las redes internacionales de ellas que insisten mucho en los temas de pobreza y equidad, pero que no visibilizan las cuestiones referidas al crecimiento y la creacin de riqueza. 2. Lo formal y lo informal Es necesario insistir en este tema que es clave para la lectura de las instituciones en Bolivia; una vez que se distingue lo institucional lo extra-institucional, no se puede calificar como democrticos los canales formales y como no democrticos los canales informales, ms an en un pas como Bolivia donde la estructura econmica es de una elevadsima informalidad frente el trabajo asalariado que proporcionalmente resulta nfimo..
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De otra parte y entrando a la poltica, como producto de las reformas del Estado y los cambios polticos de la ltima reforma constitucional (2004) que reconocen a las agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas como organizaciones habilitadas para disputar cargos de representacin, se puede proponer tambin que la informalidad poltica ha sido reconocida como parte de la formalidad poltica. Cuando se identifican tipos de demandas, cuando ellas no van por los canales de los partidos, sino que circula, por ejemplo, por medio de sindicatos o agrupaciones gremiales no se puede hablar de actores informales desprovistos de institucionalidad; esos actores existen y se han convertido en hbitos o instituciones sus formas de reclamo. Nos referimos por ejemplo a la COB, la CSUTCB, CONAMAQ, CIDOB , Federacin de Juntas Vecinales, entre otras. Todas y cada una de estas organizaciones son reconocidas como tales y poseen vigencia formal. De otra parte, a quines se dirigen las demandas de estos actores?, hacia dnde se canaliza sus peticiones? Las ms de ellas al gobierno central, muy pocas al Parlamento, casi ninguna a los partidos polticos, buena parte a los ministerios sectoriales, algunas a las prefecturas, otras tantas a los municipios. Otra vez, todas ellas son instancias de carcter formal. Hablamos entonces de una relacin de actores formales con instituciones formales. Es preciso analizar si los actores sociales, utilizando sus instituciones formales, agotan los canales institucionales para efectuar la negociacin y el dilogo o si, ms bien, toman la calle, la dinamita, el bloqueo, los rehenes, las marchas o cualquier instrumento de presin como mtodos de consecucin de sus demandas. Junto a todo eso tambin merece ser estudiado otro campo: el referido a cunto respeto hay por el Estado de Derecho en la elaboracin de las demandas, cunto de democrticos son los conflictos y cun legtimos son los mtodos utilizados para la movilizacin social. Como se puede advertir este tipo de discusin cambia el eje analtico. La constatacin es que la distincin entre lo formal versus lo informal no brinda elementos analticos consistentes al tratar la temtica de la canalizacin de las demandas por parte de los actores. 3. Cultura poltica y explosin de demandas En el entendido de que el consenso y el conflicto no constituyen slo episodios sino, ms bien, condicin permanente en un pas como Bolivia, avanzar en materia de empoderamiento ciudadano y fortalecimiento institucional supone la construccin de slidos canales de representacin, de participacin, de mediacin y de informacin en el horizonte de una cultura democrtica con pleno reconocimiento de la diversidad socioeconmica, tnico-cultural y geogrfico-regional. Sin embargo, ese fortalecimiento institucional choca contra una cultura poltica basada en el movimientismo de la sociedad que se presenta como alternativa frente al Estado; se enfrenta a una cultura poltica de presin poco abierta al dilogo, a una lgica maximalista sindical que apuesta al todo o nada. O en general tiene como enemiga a una cultura poltica que no se funda en la tolerancia democrtica y que cree que el deber de los
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movimientos sociales es hundir al Estado capitalista y cambiar a la democracia porque la acusan de ser solamente formal y no real. Las organizaciones sociales practican una lgica de movilizacin de largo plazo sintetizada en la poltica en las calles, acciones de masas que parten del criterio de exigir cobertura de necesidades bsica de la poblacin. Se trata de una cultura de presin y no de negociacin, de amenaza y no de convencimiento, de conflicto y no de pacto; es con base en esa cultura que los sectores sociales realizan demandas no siempre productiva, sino ms bien orientadas exigir poltica social al Estado. Pero, las ms de las veces, no es una cultura de demanda viable, sino de demanda poltica maximalista que los actores polticos y sociales portan desde hace ms de un siglo y que se revalid durante el nacionalismo revolucionario iniciado en 1952. Esa cultura poltica an dominante en el pas induce a que la influencia en la toma de decisiones por parte de los actores corporativos, sean populares o de las elites econmica, poltica o cvica, pase por la va del conflicto, convertido as en el camino privilegiado para alcanzar sus exigencias; se puede decir que el conflicto o la amenaza del conflicto es la institucin, es el hbito social. Se avanza a la negociacin por medio del conflicto o presin ejercitados en las calles y carreteras (o en los pasillos del poder), as como a travs de las distintas formas de lucha que adopta cada actor para influir en la toma de decisiones por parte del Estado. Pero mediante qu canales se expresa la demanda social? Aunque los movimientos sociales desearan rebasar al Estado, paradjicamente ellos mismos solicitan o exigen todo a ese Estado que interpelan. Bajo esas costumbres, lo que se observa es que el Estado est asediado por una inflacin de demandas, muchas de ellas de actores empoderados, que exigen todo al Estado sin parar mientes en la corresponsabilidad ciudadana. Estas dos dcadas son testigos de una explosin de participacin social, las ONG, la cooperacin internacional, ya sea bilateral o multilateral, la Iglesia Catlica, cada uno de ellos ha apuntado a entender que todo, sea poltica pblica o definicin de uso de presupuestos, debe decidirse de manera participativa, pero sin considerar la calidad de la participacin ni su correlacin con el fortalecimiento de la democracia y de sus canales institucionales. De hecho Bolivia ha estado sometida a una suerte de asfixia de participacionismo social que no ha sido acompaada por el fortalecimiento de las instituciones, de un participacionismo que exige polticas sociales, pero que no genera ideas de crecimiento econmico o de creacin de riqueza y menos an a un crecimiento pro pobre. 4. Los principales actores En general, la dinmica de los movimientos sociales, sus acciones (en especial de obreros, organizaciones sindicales, campesinas o vecinales), tienen una huella antiestatal muy marcada, Si bien no siempre se explicita esta bsqueda con todas sus palabras, en el fondo estamos ante actores sociales anticapitalistas y enemigos de la democracia formal; por tanto, se presiona a las instituciones no necesariamente para que respondan las demandas, sino para que se derrumben. Se pide a los parlamentarios que
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cierren el Parlamento, al gobierno que elimine las leyes que no convienen a los movimientos sociales. En el caso de otros movimientos sociales como los gremiales o comerciantes minoristas, sus demandas tienden a ser puntuales, casi todas ellas referidas al tema impositivo. Empero, si bien el centro de sus demandas no es poltico, pues no tienen la figura de sindicalismo revolucionario, muy pronto y con mucha flexibilidad esas organizaciones se suman a las exigencias y posicionamientos polticos de otros actores sociales con la finalidad de incorporar sus peticiones a la larga lista, en clave de pliego petitorio, de demandas de otros actores y organizaciones. No es extrao que pidan que el municipio no les grave sus puestos de venta, pero paralelamente piden la nacionalizacin de los hidrocarburos que es demandada por movimientos sociales ms radicales. As pues, esos sindicalismos de la informalidad de gremiales, por ejemplo, pueden aparecer como masa movilizada bajo la conduccin de sindicatos tradicionales que buscan objetivos polticos de tipo revolucionario. En el caso de las elites corporativas no siempre el conflicto visible o la movilizacin es el camino para el logro de sus demandas; sin embargo, cada vez ms ejercitan presiones contra los gobiernos, como sucede con los paros cvicos, en especial en Santa Cruz. Aqu juegan tambin los poderes encubiertos, cuyo acceso a las definiciones de poltica pblica est facilitado por medio de la cercana al poder poltico y econmico. Los casos de la Cmara de Industria y Comercio (CAINCO), la Cmara de Hidrocarburos, las Federaciones de Empresarios, la Cmara Agropecuaria de Oriente (CAO), de las organizaciones de la banca, demuestran que sus demandas pasan a travs de los partidos polticos tradicionales, el Parlamento o la presencia directa dentro del Ejecutivo. Es decir, para conseguir sus reivindicaciones, las elites poseen tambin slidos mecanismos de presin hacia la estructura estatal, los gobernantes y representantes. El dato duro es que aunque en el pas ha existido una fuerte democratizacin poltica, permitiendo que muchos nuevos actores sociales formaran partidos y compartieran algunas parcelas del poder poltico (son los casos de Unidad Cvica Solidaridad (UCS), Conciencia de Patria (Condepa) e inclusive el Movimiento Revolucionario Tupaj Katari de Liberacin), no por ello se cambiaron en el pas los cdigos de acceso y de manejo del poder econmico, ni se modific sustantivamente el acceso a puestos claves del Ejecutivo. En general los ministros han estado ligados a partidos polticos que defienden intereses econmicos de las elites, los ministros de Hacienda normalmente han tenido que poseer la no objecin de los organismos internacionales, o ser bien vistos por el FMI, el Banco Mundial o el BID. De una u otra forma, despus de le Revolucin Nacional, las elites se han reagrupado, hay una conexin estrecha entre empresarios, banqueros y elites oligrquicas, todos ellos en los mismos crculos sociales; es decir, hacen parte de una misma clase privilegiada cuya presencia e incidencia es transversal a los partidos sistmicos y a los gobiernos. 5. La Participacin Popular o el acercamiento del Estado a la sociedad civil
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En el rgimen poltico de democracia pactada vivida desde 1982 a 2005, se produjeron muchas reformas institucionales. Una de ellas, quizs la de mayor importancia es el proceso de descentralizacin a travs de los municipios y con participacin ciudadana inaugurado de manera formal mediante la promulgacin, en abril de 1994, de la Ley de Participacin Popular. El Estado centralista boliviano tuvo la capacidad de hacer una reforma descentralizadora como la participacin popular, pero esa reforma no dej de tener cdigos centralistas, pues, consisti en un modelo de transferencia de recursos del Estado central a los municipios, para que stos administren competencias del rea social. La participacin popular significa una redistribucin espacial del ingreso a favor de los municipios rurales que son la mayora de este pas. Se trata de una norma avanzada en tanto apuesta por el nivel local-municipal, reconoce los usos y costumbres de los actores diversos de la sociedad boliviana, redistribuye recursos y competencias, incorpora mecanismos de planificacin participativa y de control social mediante los comits de vigilancia y, entre otras fundamentales medidas, otorga a las organizaciones tanto urbanas como rurales el carcter de Organizacin Territorial de Base (OTB). Un tema central de esta reforma es que no implanta organizaciones sociales para la participacin popular en el nivel local, sino que reconoce las ya existentes y, ms bien, les otorga personera jurdica; es decir que esta es una forma distinta de comprender la institucionalidad, pues toma en cuenta a lo existente, a eso que es real, a eso que ya posee hbitos de funcionamiento, en esa medida tiene una buena percepcin de la institucionalidad, pues la ley se monta sobre lo ya existente y no conduce los clsicos errores en que la norma jurdica trata de inventar la realidades. Adems, la participacin popular tiene tambin un valor estratgico toda vez que abre cauces reales de participacin social con lo cual las organizaciones de la sociedad no se enfrentan a la ley, sino ms bien la utilizan a su favor. Tambin es importante subrayar que, con la Ley de Participacin Popular, se establece la existencia del municipio como unidad territorial. De ese modo, con la presencia de municipios urbanos y rurales en todo el territorio nacional, se quita el privilegio del reconocimiento como municipio que le fuera concedido nicamente a las ciudades capitales del pas. Adems, la nueva norma introduce una redistribucin espacial del ingreso, pues aprueba la entrega de un 20 por ciento de los recursos del Tesoro General de la Nacin (TGN) de manera transparente ( reparto automtico) para ser repartidos entre todos los municipios del pas, bajo el principio de cada ciudadano, sea del rea urbano o rural, deber recibir un mismo monto de recursos (de manera similar al principio de la democracia: un ciudadano, un voto). As pues, es posible sostener que, adems de avanzar en una ambiciosa descentralizacin va municipios, la Ley de Participacin Popular contribuye a profundizar la democracia en Bolivia. Y lo hace por medio de la ratificacin de la eleccin de alcaldes y concejales en todo el pas, pero ante todo a travs de la generacin de espacios y mecanismos para que los actores locales y territoriales participen y se relacionen directamente con el Estado a nivel local.
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En trminos de actores sociales, el proceso de participacin popular abre canales para visibilizar la presencia de organizaciones ya existentes que no tenan dnde actuar y emitir opinin o sugerencias sobre las polticas pblicas. No hay duda, entonces, que este proceso genera espacios para la participacin social de actores locales. Ms an, abre una fundacional etapa de participacin, con nuevos cdigos de conducta respecto de los tradicionales hbitos de confrontacin propios de actores corporativos de escala nacional. Ms todava: se articula a la jerarquizacin de acciones de los gobiernos municipales, al uso de presupuestos limitados y, de manera especial, se conecta con el inicio de acciones de accountability por parte de la sociedad civil dentro de los canales institucionales de los gobiernos municipales. No es un dato menor que este instrumento legal haya impulsado la creacin de los Comits de Vigilancia (CV) a ser electos de las organizaciones territoriales de base (OTB) para que realicen el control social y la fiscalizacin de los recursos manejados en los municipios. Otro dato central para el tema que nos ocupa es que el nuevo tipo de vinculacin entre el Estado y la sociedad en el nivel local-municipal se liga a la nocin y ejercicio de planificacin participativa, una nueva prctica que por su reiteracin, que por la apropiacin de la gente, se ha convertido en una nueva institucionalidad dirigida a influir en la agendacin, priorizacin de las polticas en el nivel local, y muchas veces conduce tambin al monitoreo de las actividades de los gobiernos municipales. Es evidente entonces que la participacin popular permite establecer vnculos entre sociedad y Estado, de manera que en esos espacios institucionales de participacin es donde se canaliza la demanda, se debate sobre ella y se toman definiciones concertadas entre actores sociales y actores institucionales de los respectivos municipios. Los procesos participativos desarrollados por la participacin popular no slo generan un ejercicio democrtico y de creacin de ciudadana, sino que estn ligados a los problemas cotidianos de la gente que tiene que ver con la lucha contra la pobreza. Esa modalidad de participacin difiere de manera radical con el participacionismo social de los actores corporativos de nivel nacional que ponen por delante objetivos polticos de cambio estatal. Ahora bien, si la experiencia de la planificacin participativa es una prctica deliberativa que fue utilizada en el espacio local, la misma trat de ser replicada a nivel nacional a travs del desarrollo de los Dilogos Nacionales. As tenemos el primer dilogo, realizado en 1997, referido a la construccin de una visin de pas. Esta instancia, reuni en mesas temticas a actores sociales de tipo corporativo de nivel nacional con representantes de los partidos polticos, del gobierno y de los otros poderes del Estado con la finalidad de acordar polticas de Estado de largo plazo. Luego se realiz el Dilogo Nacional 2000 de Lucha contra la Pobreza, en el cual la deliberacin se produjo en tres niveles: mesas municipales, mesas departamentales y mesa nacional, en cada uno de los cuales la deliberacin se produjo entre actores de la sociedad y actores del sistema poltico. Este Dilogo tuvo como objetivos generar insumos para la elaboracin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) y, simultneamente, tomar definiciones sobre el destino de los recursos del alivio
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de la deuda externa y fijar la modalidad de control social de las polticas de lucha contra la pobreza Posteriormente, el Dilogo Nacional Bolivia Productiva de 2004, bajo los mismos principios, potencia la democracia de lo pblico mediante la deliberacin y facilita el encuentro entre actores de la sociedad y actores del sistema poltico con la finalidad de concertar estrategias productivas de desarrollo de nivel local, departamental y nacional. El saldo democrtico de esta experiencia es que ms all de la eficacia de las conclusiones de esos espacios de dilogo, no hay duda de que han sido intentos clsicos de impulso de la deliberacin, de creacin de esferas pblicas de encuentro entre actores de la sociedad y actores del sistema poltico, de diseo compartido de visiones de futuro, que han demostrado que los acuerdos son posibles sin llegar al conflicto ni violentar el Estado de Derecho. La deliberacin producida tanto en el desarrollo de planificacin participativa en once aos de participacin popular, la deliberacin efectuada en los dos Dilogos nacionales de lucha contra la pobreza (2000) y de Bolivia Productiva (2004) descubre un tema fundamental para nuestra investigacin, los vacos de impulso productivo que hay en la descentralizacin municipal, que es tambin el vaco productivo de un modelo econmico de ms de dos dcadas que incidi ms en el control de la macroeconoma y no as en el desarrollo e impulso de la produccin.
VII.- HIPOTESIS ORIENTADORAS 1. Orden y desorden En la elaboracin de las hiptesis, se parte de algunas propuestas tericas sobre: las fuentes del orden y el desorden en los procesos de cambio econmico partiendo de la premisa de que el orden es una condicin necesaria aunque no suficiente para el crecimiento largo plazo y que lo es tambin para el mantenimiento de las libertades democrticas. El orden puede establecerse y mantenerse ya sea por la va de un rgimen autoritario sin el consentimiento de los gobernados o puede lograrse por la va del consenso. Aquellas sociedades o sistemas que alcanzan orden tienen las siguientes caractersticas: 1. Una matriz institucional que produce un conjunto de organizaciones y establece una serie de derechos y privilegios; 2. Una estructura estable de relaciones de intercambio tanto en el mercado poltico como el mercado econmico; 3. Un sustrato de credibilidad del estado en su capacidad de sostener un conjunto de reglas y de imponer su cumplimiento protegiendo dichas organizaciones y las relaciones intercambio;
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4. La conformidad como resultado de una mezcla de internalizacin de las normas y de coercin para su cumplimiento Un corolario de lo anterior indicara que el desorden puede resultar de cambios que conducen o a una reduccin de la capacidad coercitiva para asegurar el cumplimiento de las reglas o a un debilitamiento de las normas de cooperacin que induce a las organizaciones a intentar cambios radicales en las reglas del juego. El ciclo podra sintetizarse en los siguientes pasos: Un cierto nmero de protagonistas polticos articulan un conjunto de creencias en abierto conflicto con el orden existente creencias que al principio son sostenidas por una pequea minora. Los oponentes a estos protagonistas actan de forma que dichas creencias empiezan a ser percibidas como ciertas, confirmando la su validez a los ojos de los jugadores claves. Tiene lugar una serie de acontecimientos que superan el control directo de los oponentes de las nuevas ideas ampliando la convocatoria a estas creencias. El resultado es una difusin de las creencias entre algunos protagonistas polticos claves que dependiendo de su poder relativo pueden darle el suficiente apoyo poltico para una accin radical 2. Conflictos distributivos En este marco el concepto de agentes protagnicos cobra particular importancia sobre todo si asumimos que las instituciones tanto formales como informales surgen como resultado de conflictos distributivos. Esto conduce a hacerse la pregunta de a quienes favorece de manera sistemtica una determinada institucin? y cmo lograron haber alcanzado esos beneficios?. Estas interrogantes dirigen nuestra atencin a aquellos factores que influyen en la capacidad de actores estratgicos de determinar el contenido sustantivo de reglas institucionales e introduce la cuestin de las asimetras de poder en la sociedad. El desafo conceptual sin embargo no es utilizar las asimetras de poder como una explicacin ex post sino de mirarla desde los procesos genticos de las propias instituciones En alguna medida las consecuencias distributivas y las asimetras de poder aparecen como los mbitos lgicos para una explicacin del surgimiento de las instituciones. El asumir el conflicto sobre los beneficios distributivos como la principal fuente de desarrollo institucional resulta bastante clara y directa en los casos de diseo intencional (por ejemplo legislativo), no ocurre lo mismo cuando se trata de explicar el entramado de reglas y normas o convenciones informales. Puesto en otros trminos, de lo que se trata de explicar es el surgimiento espontneo de instituciones informales como resultante del conflicto distributivo, incluidos aquellos casos en que coexisten paralelamente instituciones formales e informales en torno a un mismo objetivo. Se postula la existencia de mecanismos descentralizados que producen normas, reglas o convenciones que expresan y fortalecen las asimetras caractersticas de una sociedad,
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as por ejemplo, las reglas informales que gobiernan la organizacin social de una determinada comunidad son la expresin de las divisiones sociales subyacentes desde aquellas de discriminacin racial extremas hasta formas ms sutiles de jerarqua y autoridad El desarrollo institucional aparece entonces como la competencia entre actores o agentes que buscan establecer reglas que estructuren la distribucin de los productos sociales hacia situaciones de equilibrio que les sean ms favorables. Esta competencia est determinada por la capacidad relativa de los actores de obligar a otros a actuar de un modo contrario a las que seran sus preferencias si pudieran evitarlo. El desarrollo y cambio institucional se convierten por lo tanto en una pugna (abierta o latente) por la distribucin de los productos de la sociedad Lo sealado indica que existiran dos tipos de situaciones capaces de generar los incentivos requeridos para los cambios en las instituciones informales: (1) cambios en las asimetras de poder entre los actores y (2) cambios en las consecuencias distributivas de las instituciones prevalecientes. 3. Hiptesis macro, meso y micro A parir de las consideraciones anteriores se pueden plantear tres niveles de hiptesis para la investigacin a) La hiptesis macro Plantea distinguir entre modelo y patrn de desarrollo y postula que las instituciones, tanto formales o informales, son funcionales en el largo plazo a determinadas coaliciones distributivas" que estn ancladas a un cierto patrn de desarrollo y postula que si Bolivia no cambia ya sea la coalicin dominante basada en los recursos naturales o en su defecto, su dependencia en la extraccin de recursos naturales es improbable que no logre escapar a la trayectoria de crecimiento cero per cpita que la caracterizado a lo largo de la segunda mitad del siglo XX b) La hiptesis meso Esta referida a explicar el asociativismo, capital social y caractersticas organizacionales de distintos tipos de acciones que pueden ser abordadas con un examen ms detenido de las acciones emprendidas por los migrantes de las minas a las tierras bajas o llanos de Santa Cruz, al rea de cultivo de coca en el Chapare o a la ciudad andina de El Alto. Las tres regiones fueron receptoras de migracin masiva a partir de 1980 y se puede hacer un seguimiento geogrfico de su trayectoria de modo de identificar el impacto de la adaptacin institucional a entornos econmicos diferentes. El impacto del capital social y del asociativismo tiene obvias implicaciones sobre los actuales procesos polticos en Bolivia, particularmente despus de la eleccin de Evo Morales, el primer migrante aymara que llega a la presidencia. c) La hiptesis micro Tratar de explicar por qu las empresas familiares en Bolivia tienden a diversificarse pero no a especializarse, creando por esta va un masivo sector informal que vive en
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condiciones de pobreza. Un camino para desentraar esta cuestin consistira en comparar a productores familiares en el sector transable (como las cadenas de exportacin) frente a empresas familiares del sector no transable (como comercio o el transporte). El contraste debera permitir responder por qu y cmo surgen instituciones capaces de crear incentivos para la incorporacin de tecnologa, la adopcin de riesgos y la promocin de la competitividad. Este tipo anlisis puede tambin enmarcarse dentro de las hiptesis macro y meso.
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BIBLIOGRAFIA
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BOLIVIA: CAMBIOS RADICALES EN EL MODELO INSTITUCIONAL Y PERSISTENCIA DEL ESTANCAMIENTO Y LA POBREZA

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Fuente: elaborado en base a informacin del ministerio de Hacienda

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