Université Lumière Lyon 2

Ìnstitut d'Etudes Politiques de Lyon
DESS Management du secteur public local Collectivités et partenaires
EvaIuation et gestion des ressources
humaines dans Ia fonction pubIique
territoriaIe
Mémoire soutenu le 12 septembre 2003
Auteur : Jérôme Auberthier
Directrice de recherche : Mme Anne Blanc-Boge, Maître de conférence en sciences
de Gestion
Membres du jury : Mme Anne Blanc-boge, M. Simon Moverman, Directeur des ressources humaines
de la Région Rhône-Alpes, M. Claude Soubeyran de Saint-Prix, Directeur général des services de la
Ville de Dardilly
TabIe des matières
Remerciements . .
1
Introduction généraIe . .
3
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ? . .
9
A. La notation annuelle : un cadre juridique cohérent, des pratiques contestables .
10
1. Une réglementation rigoureuse .
11
2. Des assouplissements permettant l'adaptabilité de la notation . .
14
3. Notation et évolution des carrières et des rémunérations : un lien juridiquement
cohérent . . 19
B. Avancement de grade et promotion interne : des difficultés surmontables .
22
1. Un maquis de règles disparates à la cohérence relative . .
23
2. Les contraintes réglementaires : frein au déroulement de carrière ou incitation au
management ? . . 30
C. Le régime indemnitaire : une opportunité à saisir . .
35
1. Certes, la parité impose des contraintes .
35
2. Mais des marges de manouvre conséquentes s'offrent cependant aux
collectivités . 39
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités
IocaIes . 47
A. L'évaluation : un facteur central du processus motivationnel . .
48
1. Motivation et évaluation : des liens ténus, une nécessité incontournable . .
48
2. La motivation au travail : plusieurs méthodes possibles, mais un même impératif
d'évaluation . 56
B. L'instrumentation de l'évaluation : quelques pistes de réflexion . .
67
1. Les critères d'évaluation .
67
2. Analyse des supports d'évaluation .
84
ConcIusion .
105
BibIiographie . .
109
Ouvrages : . .
109
Rapports : .
110
Mémoire de DEA : . .
110
Articles : .
111
Annexes . .
115
Annexe n°1 .
115
Annexe n°2 .
116
Annexe n°3 .
119
Annexe n°4 .
122
Annexe n°5 .
123
Résumé . .
125
Remerciements
Avant que le lecteur ne se plonge dans les pages qui suivent, je tiens à remercier les personnes
qui ont, d’une manière ou d’une autre, contribué à la réalisation de ce mémoire.
Je remercie tout d’abord M. Movermann, directeur des ressources humaines de la Région
Rhône-Alpes, pour avoir bien voulu m’accueillir en tant que stagiaire au sein de sa direction et
m’avoir fait profiter de son expérience tout au long du stage.
J’adresse également mes remerciements à Mme Blanc-Boge qui, avec disponibilité et
attention, m’a guidé dans mon travail et m’a livré des conseils indispensables à son bon
déroulement.
J’exprime aussi ma reconnaissance envers M. Soubeyran de Saint-Prix, pour s’être intéressé
à mon mémoire en ayant accepté de faire partie des membres du jury présents lors de la
soutenance.
Je n’oublie pas non plus la sympathie et la bonne volonté avec laquelle l’ensemble des
agents de la direction des ressources humaines a répondu à chacune de mes sollicitations. J’ai pu
grâce à eux recueillir aisément de précieuses informations, mais aussi m’intégrer à la direction.
Enfin, je salue l’attitude de mes proches, qui par leur bienveillance et leur soutien, m’ont
permis de mener mes recherches dans des conditions, morales comme matérielles, des plus
satisfaisantes.
Remerciements
1
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
2
1
Conseil d'Etat, « Perspectives pour la fonction publique », Rapport public 2003, La documentation française, p.251.
2
P. Durant et G. Gilbert, « Vers une seule fonction publique ? Le débat interdit », in Pouvoirs locaux, n°56, Ì/2003, p.17.
Introduction généraIe
Contexte et problématique
Ainsi que le souligne le Conseil d'Etat dans son dernier rapport public, la richesse
essentielle de la fonction publique « réside dans les hommes et les femmes qui la
composent, leurs compétences, leur motivation, leur efficacité... »
1
.
Objectif majeur en soi, l'attention portée à la bonne gestion des personnels est
rendue d'autant plus nécessaire que la fonction publique territoriale fait face à des défis
multiples.
Tout d'abord, c'est « un véritable défi démographique »
2
que les collectivités vont
devoir affronter dans les années à venir : un fonctionnaire territorial sur quatre est âgé de
plus de 50 ans, et ce ne sont pas moins de 65% des agents qui auront quitté leur poste en
2020.
Le nécessaire renforcement de l'encadrement supérieur mais aussi la pénurie de
compétences sur des nouveaux métiers constituent à ce titre de véritables problèmes,
d'autant plus difficiles à gérer que le renouvellement des effectifs va devoir être assuré
(au moins partiellement) dans un contexte concurrentiel qui ne semble pas favorable à la
fonction publique territoriale. En effet, si « les missions du service public, protéger,
construire, informer, allouer, représentent des vecteurs authentiques de
Introduction généraIe
3
3
J. Paquier, « La motivation dans la FPT, c'est possible ! », in La gazette des communes, des départements et des
régions, n°1584, 12/02/2001, p.24.
4
M.-J. Marti, « La motivation des agents : un outil indispensable des ressources humaines », in La gazette des communes,
des départements et des régions, n°1666, 28/10/2002, p.46.
5
A. Rossinot, « La FPT saura s'adapter », in Pouvoirs locaux, n°56 I/2003, p22.
6
D. Roux, « La GPEC : gouverner c'est prévoir ! », in La lettre du cadre territorial, n°226, 01/02/2002, p.17.
7
P. Durant et G. Gilbert, op. cit. p.17.
motivation »
3
, elles font cependant moins recette qu'auparavant. Ainsi notamment,
nombre de dirigeants constatent qu'« il n'est plus dans les projets du jeune
fonctionnaire de s'identifier à sa collectivité »
4
.
Les collectivités doivent alors prendre acte des conséquences de cette situation :
ainsi que le rappelait récemment le président du CNFPT, « la rareté de la ressource
humaine doit les pousser à penser les problèmes de personnels en termes
stratégiques »
5
.
Par ailleurs, avec les 35 heures et l'intercommunalité, nombre de collectivités doivent
inciter leurs agents à travailler autrement, plus vite et avec des objectifs identiques voire
même plus exigeants, tout en devant gérer au plus près leurs frais de personnel.
Effectivement, alors que la contrainte d'équilibrage des budgets se durcie, les dépenses
en personnels, en représentant environ 40% des dépenses de gestion courante des
collectivités locales dans leur ensemble, constituent le premier gisement potentiel de
réduction des coûts.
Or, à ce niveau, « on se préoccupe souvent, tant au plan local que national, des
0,5 ou 1% de masse salariale que l'on pourrait économiser. Mais on passe trop
souvent sous silence, parce que plus intangibles, les 10, 15 ou 20 % d'efficacité que
l'on pourrait gagner en ayant des agents plus compétents, plus motivés et donc
affectés à des missions qui leur conviennent mieux »
6
.
Au vu de l'ensemble de ces éléments, la tendance que devrait imposer la logique aux
collectivités est donc celle « d'une plus grande valorisation des ressources humaines,
et donc d'une évaluation plus fine du personnel et du travail administratif »
7
.
Si ce constat est partagé par la plupart des dirigeants territoriaux, les dispositions
réglementaires en vigueur ne lassent cependant pas de provoquer chez eux un
scepticisme certain, le cadre statutaire leur apparaissant bien souvent comme un carcan
rigide et inadapté.
Dans le même temps, d'autres personnes autorisées affichent un point de vue
opposé. Ainsi Michel Sapin déclarait-il en 2002 : « je ne suis pas de ceux qui
considèrent le statut général de la fonction publique comme un obstacle à la
modernisation de la gestion des ressources humaines dans les fonctions
publiques. Il faut utiliser toutes les possibilités offertes par le statut, et elles sont
nombreuses »
8
.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
4
8
Cf. M. Sapin, « GPEC : c'est le bon moment ! », in La lettre du cadre territorial, n°226, 01/02/2002, p.26.
9
B. Lajudie, « Nécessité de l'évaluation », in Pouvoirs locaux, n°57, II/2003, p.34.
10
T. Brunet et G. Vinogradoff, Dictionnaire de l'emploi et des ressources humaines, Hatier, coll. Initial, 2001, p.172.
Au vu de ces divergences et en allant au delà d'une prise de position de principe, on
peut donc s'interroger sur la réalité et l'ampleur des marges de manouvre effectivement
offertes aux gestionnaires par le statut, pour mener à bien l'évaluation de leurs agents.
Mais l'interrogation ne peut s'arrêter là : il est également nécessaire de se demander dans
quelle mesure et comment l'évaluation peut constituer le préalable indispensable à la
mobilisation active et efficace du potentiel de chaque agent, puisque « l'évaluation ne se
développera effectivement que si elle convainc de son utilité »
9
.
Dès lors, en combinant ces deux axes de réflexion, nous souhaiterions montrer, dans
les pages qui vont suivre, dans quelle mesure il est possible et nécessaire, tout en
s'appuyant sur le cadre statutaire, de motiver les agents en procédant à une évaluation du
travail qu'ils fournissent.
Cette réflexion devra conduire évidemment à une analyse à plusieurs dimensions.
La « nécessité » de procéder à l'évaluation des agents, tout d'abord, doit être
envisagée selon deux perspectives, et répondre aux questions suivantes : d'une part,
quelle est l'étendue de l'obligation juridique qui pèse sur les collectivités locales au niveau
de l'évaluation de leurs agents ? D'autre part, l'évaluation effectuée fonctionne-t-elle
correctement, c'est-à-dire produit-elle les effets attendus sur les performances des agents
?
Si tel n'est pas le cas, si l'évaluation réglementaire dysfonctionne, quelles en sont les
causes ? Et quels outils complémentaires peuvent être utilisés, sans pour autant déroger
aux exigences statutaires, pour dynamiser et optimiser cette évaluation réglementaire ?
La pertinence de ces questions et les contours de la réponse dépendent, en toute
logique, des conclusions tirées de l'analyse des points suivants : en quoi et sous quelles
conditions l'évaluation est-elle un facteur déterminant quant à la qualité du travail fourni
par l'individu ? Ìnversement, quelles sont les conséquences induites à ce niveau par
l'absence d'évaluation ou par une évaluation inadaptée ? Et qu'est ce alors qu'une
évaluation adaptée ?
Enfin, en remontant encore un peu plus en amont, la question qui se pose à nous est
alors aussi celle de la définition des voies de l'implication et de l'efficacité des individus au
travail.
Hypothèse centrale
Afin d'éviter tout malentendu nuisible à la bonne compréhension de ce mémoire, il
paraît utile d'expliquer dès maintenant les principaux concepts qui sont au cour de la
présente réflexion.
La motivation, tout d'abord, est envisagée ici comme « le processus psychologique
qui incite un individu, ou un groupe, à consentir un effort »
10
, mais aussi qui
Introduction généraIe
5
11
C. Lévy-Leboyer, « Le cæur à l'ouvrage », in Sciences Humaines, n°92, mars 1999, p.21.
12
Définition donnée par le dictionnaire Larousse 1978, p.404.
13
V. Marbach, Evaluer et rémunérer les compétences, Ed. d'Organisation, coll. développement et emploi, 2000, p.11.
« relance l'effort jusqu'à ce que l'objectif soit atteint »
11
.
La motivation est donc un facteur qui prédispose un individu à accomplir certains
actes et qui l'incite à le faire, déclenchant ainsi l'action et, éventuellement, permettant sa
réussite.
L'évaluation, quant à elle, correspond communément à l'« estimation de la valeur
du nombre, de l'importance ou de la grandeur des choses »
12
. Appliquée à l'objet de
notre réflexion, elle consiste alors « à classer et à hiérarchiser, à « mettre de l'ordre »
dans la ressource humaine
13
. Elle sera donc abordée selon deux approches : l'une
n'impliquant pas de comparaisons entre personnes mais seulement à des standards de
référence ; l'autre consistant davantage à comparer entre eux et à départager des agents
ayant les mêmes prétentions.
D'autre part, si l'évaluation doit consister à s'intéresser aux résultats obtenus par les
individus, elle peut et doit aussi aboutir à l'analyse même du système d'évaluation et de
ses fonctions.
Enfin, le cadre statutaire est constitué par l'ensemble des dispositions législatives et
réglementaires qui s'imposent aux collectivités locales dans la gestion de leurs effectifs.
Ces précisions apportées, il convient de présenter l'hypothèse centrale de notre
mémoire.
L'évaluation des personnels des collectivités locales présente de réelles difficultés
auxquelles se heurtent régulièrement leurs dirigeants, et nous constatons le manque
d'efficacité des procédures et outils utilisés à cette fin : la traditionnelle « notation »
annuelle, mais aussi les mécanismes d'avancement de grade, de promotion interne, et de
modulation des primes et indemnités versées aux agents.
Les dispositions statutaires ne peuvent expliquer à elles seules les blocages et
palinodies du système. Même si la complexité, la rigidité et l'inadaptation des règles
peuvent être en cause, les difficultés rencontrées proviennent aussi d'une connaissance
imparfaite des virtualités du statut et d'une utilisation dévoyée de ses potentialités.
En effet, les incriminations émises à l'encontre de ce statut servent trop souvent de
prétexte pour justifier un traitement égalitariste des agents ; traitement qui puise ses
origines non dans les textes mais dans des considérations étrangères à la bonne gestion
des ressources humaines.
Cette situation peut être dépassée dès lors que l'on prend conscience de l'enjeu du
renforcement de l'évaluation et de son impact sur le niveau de motivation et de
performance des agents. Ìl convient à la fois d'utiliser le mieux possible les procédures qui
s'imposent, mais aussi de développer des outils complémentaires qui permettront de
dynamiser l'évaluation.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
6
14
Pour les détails des missions et des réalisations, voir le rapport de stage lui-même.
Terrain de la recherche
Se voulant pragmatique et fondée sur l'observation de la réalité du terrain, cette
étude s'appuie naturellement sur l'expérience tirée d'un stage, réalisé dans le cadre du
DESS, auprès de la direction des ressources humaines de la Région Rhône-Alpes.
Durant plus de trois mois, la participation effective à divers chantiers en cours, qui avaient
un lien des plus directs avec la problématique de l'évaluation des agents territoriaux
14
, a
été riche d'enseignements. En prenant part à la modification des fiches annuelles de
notation utilisées par la Région, c'est d'abord la grande sensibilité du thème de
l'évaluation, ainsi qu les difficultés qui s'attachent à une telle entreprise, qui sont
apparues. L'aboutissement de ce dossier a cependant encouragé à croire en la possibilité
de sortir l'évaluation de son caractère de stricte obligation réglementaire.
D'autre part, la réflexion relative à la rationalisation des procédures de sélection des
agents susceptibles de bénéficier d'un avancement de grade ou d'une promotion interne a
pu s'appuyer elle aussi sur un cas concret. En effet, une des missions consistait en la
définition des critères à utiliser par les commissions administratives paritaires à cet effet.
Un autre travail a également apporté un éclairage sur les problématiques liées au
régime indemnitaire, puisqu'il s'est agit de contribuer à préciser les conditions d'attribution
de l'«indemnité fonctionnelle spécifique», nouvelle part de régime indemnitaire créée par
délibération en date des 20 et 21 février 2003 et ayant vocation à être versée dès le 1
er
octobre 2003.
La participation à diverses réunions a été bénéfique à ces travaux, dans la mesure où
elle a permis d'observer les différents point de vue qui peuvent s'exprimer selon les
catégories d'agents : membres de la direction générale, directeurs, représentants du
personnel, et, naturellement, agents pris comme sujet d'évaluation.
Au niveau bibliographique, le lecteur constatera le nombre important des articles
utilisés qui sont issus de revues destinées aux professionnels des collectivités locales.
C'est de manière consciente que ce choix a été effectué, afin que la réflexion menée,
certes assise sur de nécessaires bases théoriques, ne soit pas déconnectée de l'objet
qu'elle prétend traiter ni des questions auxquelles les gestionnaires locaux se doivent de
répondre au quotidien de manière pragmatique.
Au vu de l'ensemble des informations recueillies et analysées, il est apparu cohérent
de défendre le point de vue suivant : l'évaluation ne doit pas être envisagée comme une
simple obligation statutaire, mais comme un moyen d'améliorer la gestion des ressources
humaines. Outillée et utilisée de manière pertinente, elle peut en effet avoir un impact
décisif sur l'efficacité des agents, mais aussi sur l'ensemble des activités « ressources
humaines » (recrutement, formation, qualification.).
Pour ce faire, nous décrirons dans une première partie la place laissée dans le statut
à l'évaluation des agents et à la reconnaissance de leur valeur professionnelle, afin de
déterminer dans quelle mesure les blocages si souvent dénoncés proviennent
effectivement d'une inadaptation des dispositions applicables.
Introduction généraIe
7
Dans un second temps, nous monterons la place centrale que tient l'évaluation dans
le processus conduisant à une mobilisation optimale du potentiel de compétences dont
disposent les collectivités locales. Ce qui justifiera des propositions permettant d'améliorer
le fonctionnement des outils réglementaires d'évaluation ainsi que la présentation d'outils
de management complémentaires.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
8
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du
travaiI : avec ou contre Ie statut ?
Dans les développements qui vont suivre, nous analyserons les principales procédures
prévues par les dispositions statutaires : la notation annuelle (A), l'accélération du
déroulement de carrière des agents (B), ainsi que l'attribution de primes et indemnités (C).
Les dérives, imperfections ou dysfonctionnements que l'on constate à ces trois
niveaux sont essentiellement le fruit d'une application peu rigoureuse des règles, voire
même d'un dévoiement de celles-ci.
Commençant par l'analyse des conditions liées à la notation annuelle, nous
montrerons que les règles statutaires ont en effet vocation à favoriser une évaluation
nuancée de la valeur professionnelle des agents, tout en conservant au système une
souplesse nécessaire.
S'agissant des mécanismes de déroulement de carrière, ils ont eux aussi été
envisagés, à la lumière des textes, comme des outils de reconnaissance et de valorisation
du travail accompli par les agents, bien que les règles soient complexes et parfois peu
cohérentes.
Enfin, les collectivités locales se voient reconnaître une marge de manouvre
importante en matière d'attribution de parts de régime indemnitaire, liberté renforcée par
l'évolution récente des textes, ce qui enlève toute légitimité aux habitudes souvent
observées de traitement égalitariste.
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
9
15
Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
16
Loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
17
Réponse à une question écrite du 13 décembre 1993.
18
S. Vallemont, La notation des agents dans les trois fonctions publiques, éd. Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 2
ème
éd.,
novembre 1998, p.12.
A. La notation annueIIe : un cadre juridique cohérent,
des pratiques contestabIes
La notation des fonctionnaires territoriaux s'impose à la plupart d'entre eux, de manière
impérative. En effet, plusieurs dispositions législatives et réglementaires y font
explicitement référence. Ìl s'agit tout d'abord du titre Ì du statut général des fonctionnaires
15 , qui dispose en son article 17 que « les notes et appréciations générales attribuées aux
fonctionnaires et exprimant leur valeur professionnelle leur sont communiquées ». Même
si « les statuts particuliers peuvent ne pas prévoir de système de notation », en pratique
cela ne concerne qu'une infime partie des cadres d'emplois.
Concernant la fonction publique territoriale spécifiquement, l'article 76 de la loi du 26
janvier 1984
16
indique que « le pouvoir de fixer les notes et appréciations générales
exprimant la valeur professionnelle des fonctionnaires dans les conditions définies à
l'article 17 du titre Ì du statut général est exercé par l'autorité territoriale au vu des
propositions du secrétaire général ou du directeur des services de la collectivité ou de
l'établissement ». Et le décret d'application, pris le 14 mars 1986, vient compléter le socle
du dispositif : relatif « aux conditions générales de notation des fonctionnaires », il impose
dans son article 2 l'établissement d'une notation chaque année. Le ministre de la fonction
publique a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler l'obligation qu'il y a de noter les agents, et
qu'une carence peut être valablement contestée comme étant non conforme à la
réglementation
17
.
Obligation légale, la notation a été conçue par le législateur comme devant constituer
le fondement de l'évaluation individuelle des agents. Pourtant, de nombreuses voix
s'élèvent régulièrement pour constater que « l'exercice de la notation ne remplit plus sa
fonction et n'est plus adapté aux exigences d'une gestion moderne des ressources
humaines »
18
. La notation ne serait plus représentative de la valeur professionnelle de
l'agent, et ne constituerait plus, dès lors, un élément sur lequel s'appuyer pour départager
les agents pouvant prétendre aux mêmes avantages.
Face à cela, il semble que ne soient en cause ni le socle textuel sur lequel elle
s'appuie, ni les précisions jurisprudentielles qui ont été apportées par le juge administratif.
On doit en effet admettre que tout a été envisagé et prévu, tant par le législateur que par
le juge, pour que la notation traduise rigoureusement la valeur de l'agent (1), tout en
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
10
19
CE, 17/12/1992, Ministre de l'Economie et des Finances ; CE, 17/04/1992, Olivier, Leb. p.1054.
20
Article 3 du décret du 14 mars 1986 précité.
21
Décret n°87-1107 du 30 décembre 1987 modifié portant organisation de la carrière des fonctionnaires territoriaux de catégorie C.
laissant une marge d'appréciation raisonnable à l'administration (2). De même, la relation
instituée entre la notation et l'évolution de la carrière et de la rémunération des agents,
telle que prévue par les textes, est pertinente (3). En tous ces domaines, c'est surtout
l'évolution des pratiques qui a conduit à rendre la notation inappropriée et à réduire
considérablement sa portée.
1. Une régIementation rigoureuse
Ìl est bien rare que la notation, sur le terrain, soit le reflet véritable de la valeur
professionnelle des agents. Au contraire, c'est l'absence de signification de la notation, et
en particulier de la note chiffrée, qui fait l'unanimité aujourd'hui. En effet, le caractère
quasi-automatique et forfaitaire des augmentations de notes, l'absence de transparence
du système, la notation « à la tête du client » sont autant de travers dénoncés de manière
récurrente.
Pourtant, la réglementation en vigueur ne semble pas, loin s'en faut, favoriser ces
dérives. Au contraire, c'est la rigueur et l'objectivité dans l'analyse de la valeur
professionnelle de l'agent qui est mise en avant par les textes.
Afin de garantir, tout d'abord, que l'agent soit évalué régulièrement, la notation doit
être établie tous les ans. Cela ressort des dispositions des articles 2 et 6 du décret du 14
mars 1986, le premier indiquant que « la notation est établie chaque année au cours du
dernier trimestre », le second faisant mention de « la fiche annuelle de notation ».
Dès lors, et dans un souci d'objectivité, la notation doit aussi porter, autant que faire
se peut, sur l'ensemble des fonctions exercées pendant l'année, et pas seulement sur les
dernières.
19
L'évaluation est retranscrite au travers d'une note, mais aussi par une « appréciation
d'ordre général », qui doit exprimer « la valeur professionnelle de l'agent » et, « le cas
échéant, les aptitudes de l'intéressé à exercer d'autres fonctions dans le même
grade ou dans un grade supérieur »
20
.
Les éléments qu'il s'agit de prendre en compte sont précisés, en premier lieu et pour
partie, par voie réglementaire. En effet, si le décret du 14 mars 1986 n'impose pas à
l'autorité territoriale d'établir la notation en fonction de critères particuliers, le décret du 30
décembre 1987
21
énonce, lui, des prescriptions en ce sens concernant les agents de
catégorie C. Ìl faut, conformément à l'article 8, qu'il soit « tenu compte pour
l'établissement de la note, des éléments suivants : 1. Connaissances professionnelles ; 2.
Ìnitiative, exécution, rapidité, finition ; 3. Sens du travail en commun et des relations avec
le public ; 4. Ponctualité et assiduité ».
Pour les agents territoriaux de catégorie A et B, les éléments d'appréciation de leur
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
11
22
Cf. notamment l'article 27 du décret n°87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés
territoriaux.
23
C'est le 23 novembre 1962, dans son arrêt « Camara », que le Conseil d'Etat a reconnu pour la première fois à la notation le
caractère de décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.
24
CE, 05/12/2000, SNUI, n°217409
25
En ce sens, Cf. notamment CE, 17/04/1992, Olivier, Leb. p.1054, et CE, 24/06/1992, Mme Guillemot, Leb. p.1055.
26
CE, 24/11/1989, Garde des sceaux, Ministre de la Justice c/ Hernandez, Leb. p.744.
27
CE, 27/10/1989, Brial, Leb. p.744
28
CE, 09/04/1975, Bayle, Leb. p.1102
29
CE, 16/06/1982, Chereul, n°23276
30
CE, 30/11/1979, Martin, Leb. p.691
valeur professionnelle, fixés dans les statuts particuliers en des termes quasiment
identiques, portent notamment sur les aptitudes générales, l'efficacité, les qualités
d'encadrement et le sens des relations humaines
22
.
Par ailleurs, une rigueur certaine doit prévaloir dans le choix de critères autres, le
juge ayant précisé à de nombreuses reprises que ce choix devait être évidemment inspiré
par le souci d'objectivité et de cohérence de l'évaluation
23
.
Ìl convient tout d'abord, selon une jurisprudence du Conseil d'Etat du 5 décembre
2000
24
, de déterminer des critères d'appréciation qui soient objectifs, et qui n'impliquent
pas de comparaison avec les aptitudes et la valeur des agents du même corps ou cadre
d'emplois. En effet, la note attribuée à chaque agent doit être fondée sur la manière
personnelle de servir
25
.
Dans la même perspective, si l'appréciation que l'on peut porter sur un agent est
nécessairement déterminée par le niveau des fonctions qu'il exerce, le juge a en
revanche rappelé que le grade détenu par l'agent ne pouvait être un critère de variation
des notes attribuées
26
.
L'administration ne peut non plus justifier son choix de notation par la volonté de
favoriser d'autres fonctionnaires, dans la mesure où il s'agit là de considérations
étrangères aux mérites de l'agent
27
. Ìl en va de même dès lors que l'administration se
fonde, plus largement, sur des considérations étrangères au service
28
, notamment
relatives aux convictions personnelles de l'agent
29
.
Enfin, même si les fondements de l'évaluation sont satisfaisants, encore convient-il
que celle-ci soit cohérente dans son ensemble : il s'agit de veiller à ce que n'apparaisse
pas non plus de contradiction entre la note chiffrée et les appréciations littérales, comme
en témoigne les arrêts « Martin »
30
et « Aballéa »
31
du Conseil d'Etat.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
12
31
CE, 09/11/1983, Ministre du budget c/ M. Aballéa, req. n°27 575.
32
S. Vallemont, Gestion des ressources humaines dans l'administration, Rapport au ministre de la Fonction publique, de
la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation, La Documentation française, 1999, p.17.
33
Centre de gestion de la Gironde, Droit disciplinaire et notation, La lettre du cadre territorial, Repères, janvier-février
2002, p.17.
34
CE, 21/12/1994, Commune de Sérignac-sur-Garonne c/ Mme Bonnet, n°148113 ; CAA Nancy 28/02/2002, Commune de Fraize
c/ M. T., n°00NC00861.
En ce qui concerne les problèmes de fonds liés à la notation, on peut donc penser,
en suivant Serge Vallemont, que « les inerties observées tiennent aussi, si ce n'est
parfois exclusivement, aux pratiques considérées comme allant de soi, aux
habitudes devenues des règles, aux craintes de relations directes avec les
personnels ou leurs représentants, aux comportements individuels ou de gestion,
ou, plus généralement, à une connaissance insuffisamment approfondie ou à un
mauvais usage du statut »
32
.
Sur la forme, il semble en aller de même. Effectivement, une des critiques majeures
tient ici à l'imprécision des appréciations littérales et de la réponse aux voux qu'émet
l'agent, quand réponse il y a. Cet état de fait est vraisemblablement du avant tout à un
manque d'implication et de formation des évaluateurs ; certainement aussi que la volonté
de ne pas « se mettre les agents à dos » pousse les évaluateurs à ne pas se répandre en
commentaires et à ne pas prendre de positions claires. En tout état de cause, ce ne sont
sans doute pas, là encore, les prescriptions réglementaires qui ont imposé cette situation.
Le juge est en effet attentif à ce que toutes les informations nécessaires à la notation
soient contenues dans la fiche. Cette fiche, en vertu des dispositions du décret du 14
mars 1986, doit faire mention à la fois de l'appréciation générale, d'une note chiffrée allant
de 0 à 20, ainsi que des observations de l'autorité territoriale sur les voux exprimés par
l'agent. Même si ce n'est pas explicitement précisé dans les textes, « cela suppose que
la fiche contienne également les væux de l'agent relatifs aux fonctions et
affectations qui lui paraissent le plus conformes à ses aptitudes »
33
.
Le contenu de cette fiche devrait ainsi permettre une évaluation complète et
approfondie ; ce que le juge s'attache à garantir, en censurant les évaluations qui ne
comportent pas toutes les mentions obligatoires
34
.
La grande rigueur qui inspire les dispositions relatives à la notation devrait ainsi
permettre une évaluation fidèle de la valeur professionnelle des agents. Afin que cette
rigueur ne conduise cependant pas à la rigidité, et ne desserve pas le but qu'elle poursuit,
elle s'accompagne cependant d'une certaine malléabilité qui devrait rendre la notation
adaptable à la diversité des situations auxquelles elle s'applique. L'administration
conserve en effet une marge d'appréciation et d'action raisonnable.
Source : Région Rhône-Alpes
Source : Région Rhône-Alpes
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
13
35
Réponse du Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation à la question écrite n°15349
du 8 juin 1998, JOAN du 25 janvier 1999, p.479.
36
Note d'information G.C. n°2002-23 relative à la notation, p.5.
37
CE, 08/11/1995, Ville de Dole, à trouver. Ìl s'agissait ici d'un abaissement de 16,50/20 à 10/20 en une année.
38
CE, 28/07/1995, M. Richaud, n°133568 ; CE, 31/07/1996, Mme Bertreux, n°129187 ; CAA Nantes, 18/10/2001, M. Le Bris, req.
n°98NT02164 ; CE, 25/03/1981, M. Vial.
39
CE, 01/02/1999, Mme Despeyroux, n°185078.
40
CE, 05/05/1972, Dumartinet, Leb. p.346 ; CE, 05/04/1996, M. Lecourt, n°131639.
2. Des assoupIissements permettant I'adaptabiIité de Ia notation
Les collectivités arguent souvent, pour critiquer les critères réglementaires de notation, du
caractère sclérosant et peu dynamique qu'il y a à suivre les prescriptions de manière
stricte et identique dans tous les cas. A partir de là, la référence à de tels critères leur
apparaissant comme une contrainte, la note attribuée à chacun d'eux est définie de
manière le plus souvent mécanique, en fonction de la note globale que l'on souhaite
atteindre. De même, l'évaluation faite de chaque critère semble parfois artificielle, et les
critères eux-mêmes sont critiqués comme étant inadaptés aux nouveaux impératifs du
service public local. Ces considérations amènent alors les évaluateurs à fournir un effort
de précision moins soutenu, et à procéder à la notation de façon de plus en plus
laborieuse.
Pourtant, comme l'a indiqué notamment le Ministre de la fonction publique en 1998,
« les différentes prescriptions législatives et réglementaires présentent-elles un
caractère très général qui laisse aux autorités d'emplois toute faculté de mettre en
place, notamment dans le cadre du dialogue social, un système de notation
permettant une évaluation moderne et efficace »
35
. On doit pouvoir en conclure qu'il
n'y a donc pas obligation de s'en tenir aux critères énoncés dans les textes, mais qu'il
convient simplement de procéder à une évaluation qui prenne en compte ces dimensions.
A titre d'exemple, une note d'information du Centre de gestion de la fonction publique
territoriale du Rhône évoque la variété des critères listés par les commissions
administratives paritaires de catégorie A et B placées auprès du centre : connaissances
professionnelles, organisation des services, capacité d'écoute, esprit de synthèse, sens
du service public, aptitude à déléguer, aptitude à la négociation, etc.
36
En outre, de nombreux éléments relatifs au service peuvent être pris en compte pour
justifier la variation de la note, dès lors qu'elle n'est pas disproportionnée
37
: des relations
difficiles avec des collègues, subordonnés comme supérieurs
38
, des difficultés
d'adaptation à de nouvelles fonctions
39
, des manquements professionnels, même si les
faits sont amnistiés
40
, ou encore un manquement à la discipline, que celui-ci ait ou non
donné lieu à sanction disciplinaire
41
.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
14
41
CE, 23/02/2000, MENRT c/ Collombat, n°185134.
42
CE, 04/04/1973, Siredey, RDP 1974, p.593.
43
CE, 11/01/1980, Laveau et autres, Leb. p.5.
44
Cf. notamment CE, 04/03/1994, M. Malie, n°111086 ; CE, 25/02/1998, Portier, n°153164 ; TA Nantes, 29/12/2000, M. Barbier c/
Ville de Nantes.
45
Cf. notamment CE, 26/10/1979, Leca c/ Ministre de l'Economie et des Finances.
46
S. Vallemont, op. cit. p.32.
47
CE, 27/02/1998, Mme Gauthier, n°176722.
48
S. Vallemont, op. cit. p.24.
49
En ce sens, Cf. CE, 27/02/1998, Mme Gauthier, n°176722 et CE, 17/01/1996, Caisse des dépôts et consignations, n°128679.
Les autorités peuvent tenir compte également de faits extérieurs à l'exercice des
fonctions professionnelles, dans la mesure ou ces faits traduisent soit un manquement au
devoir de réserve
42
, soit un comportement susceptible d'entraver le fonctionnement
normal du service
43
.
Au niveau de la fixation de la note aussi, la latitude laissée par le juge est grande.
Certes, il considère, en application des dispositions de l'article 3 de du décret du 14 mars
1986, que toute cotation autre qu'une note chiffrée allant de 0 à 20 est irrégulière
44
;
mais dès lors qu'il est satisfait à cette obligation, il restreint son contrôle à la vérification
de l'erreur manifeste d'appréciation
45
. Cette latitude, heureuse, est cependant souvent
détournée de son objectif, danslamesure où le système « tel qu'il est appliqué
actuellement, aboutit à une concentration des notes dans une fourchette très
étroite et surtout à un poids excessif de l'ancienneté »
46
.
La marge de manouvre des collectivités locales s'apprécie aussi au regard du fait
qu'aucune disposition n'impose de prévoir une procédure de péréquation des notes, mais
que sa mise en place est considérée comme valable
47
; ce qui est d'autant plus
important que la péréquation est très certainement « nécessaire pour éliminer les
différences entre les manières de noter des divers notateurs »
48
. Bien entendu, cet
élément de souplesse pour la collectivité ne doit pas affecter l'objectivité de la note ni ôter
toute marge d'appréciation au notateur. Ìl convient donc à la fois que ce dernier ne soit
pas privé de son pouvoir d'appréciation, que la note reste en rapport avec la manière de
servir, et que la péréquation n'affecte pas les notations de manière inégale, notamment en
fonction de l'ancienneté d'échelon
49
.
De même, l'administration peut légalement organiser des conférences
d'harmonisation des notes, dès lors, là encore, que les chefs de service conservent leur
libre pouvoir de notation à l'égard des agents placés sous leur autorité et que, par
conséquent, aucune note définitive n'est arrêtée au cours de ces réunions
50
.
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
15
50
CE, 26/05/1971, Ministre de l'Economie et des Finances c/ Marnas, Leb. p.381.
51
G. Destaerke, « Notation, évaluation, intéressement : quelle alchimie ? », in La lettre du cadre territorial, n°212, 15/05/2001, p.20.
52
S. Vallemont, op. cit. p.73.
53
CE, 01/02/1999, Despeyroux, précité.
Enfin, il est aussi admis que soit mis en place un système de notation fondé sur une
moyenne et une grille prédéterminées. Ìl s'agit simplement d'autoriser des écarts de
points et de prévoir la possibilité pour les notateurs de s'écarter de la moyenne, afin de
préserver (à nouveau) leur pouvoir d'appréciation.
De nombreuses critiques s'élèvent souvent contre le caractère d'« usines à gaz »
51
qu'implique l'instauration de tels mécanismes de régulation (notes « plancher », respect
d'un niveau maximum d'évolution, définition de règles de modulation lors d'un
changement de service.) ; de même souligne-t-on que la péréquation des notes
« représente une charge de travail lourde et complexe et accentue le caractère
artificiel et dépersonnalisé de la notation »
52
. Cependant, il faut bien garder à l'esprit
que l'utilisation de toutes ces méthodes constitue avant tout une possibilité. Si les
collectivités sont souvent contraintes d'avoir recours à des systèmes de péréquation
complexes, c'est alors dû au fait que tous les notateurs n'établissent pas par eux-mêmes
une évaluation objective ou qu'ils ne tiennent pas compte des barèmes établis par
l'administration. Et parfois même, c'est la procédure de péréquation qui n'est pas suivie,
lorsque, par exemple, le directeur des services et l'autorité territoriale s'abstiennent de
procéder à la péréquation pour ne pas déjuger leur encadrement.
C'est donc ici encore une question de pratiques internes qui a rendu la notation
complexe et scolaire, particulièrement pour la note chiffrée. Les dérives semblent liées
alors au moins en partie à un manque de courage des évaluateurs face aux agents :
quand les défauts de qualité du travail des agents peuvent être le signe d'un
dysfonctionnement en terme de management, estimer le travail de chacun satisfaisant,
c'est aussi pour l'évaluateur le moyen de ne pas avoir à se remettre en cause.
Enfin, toujours sur le fond, si les appréciations générales et la note doivent être
cohérentes entre elles, la note peut cependant être maintenue au niveau de l'année
d'avant alors même que les appréciations sont moins favorables, sans que cela révèle
une erreur manifeste d'appréciation
53
. Conçue comme un élément de souplesse, cette
possibilité est souvent dévoyée de son objectif : on aboutit alors, contrairement à l'esprit
de la règle, à des pratiques conduisant à ce que la note soit systématiquement
maintenue, voire augmentée, même lorsque le travail effectué par l'agent est moins
satisfaisant et donne lieu à une appréciation moins élogieuse.
Au niveau procédural à présent, nous avons déjà indiqué qu'il convient de procéder
annuellement à la notation, au cours du dernier trimestre. Pour autant, la contrainte est là
encore toute relative, le retard pris par l'administration dans la procédure de notation étant
sans influence sur la régularité de celle-ci
54
. Ìl est même loisible à l'administration de
procéder en même temps à la notification des notations se rapportant à plusieurs années
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
16
54
CE, 23/06/1989, Hédou, n°94871 et CE, 02/06/1993, Département du Val de Marne c/ M. Gaitelli, n°73510.
55
CE, 26/03/2003, Debretagne, n°223439.
56
Décret n°2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires
de l'Etat.
57
Article 7.
58
CE, 05/04/1996, M. Lecourt, n°131639.
59
CE, 19/11/1971, Delle Bruguières, Leb. p.691.
60
CE, 16/11/1998, Alcamo, n°188289.
consécutives, sans que cela porte atteinte au principe de l'annualité ; il convient
simplement que la notation de chacune des années concernées ait fait l'objet d'une
décision distincte
55
.
Et quand bien même cette annualité apparaîtrait toujours rigide à certains égard, on
peut être optimiste au vu des évolutions récemment observées au niveau de l'Etat. En
effet, un décret du 29 avril 2002
56
a instauré une certaine souplesse en modifiant la
périodicité de la notation : les fonctionnaires de l'Etat sont désormais « notés par période
maximale de deux ans », cette périodicité pouvant être « annuelle ou bisannuelle »
57
.
Ensuite, des critiques sont parfois émises à l'encontre du fait que le notation doive
intervenir en fin d'année, dans la mesure où il est alors trop tard pour que l'agent puisse
améliorer sa manière de servir en tenant compte des remarques qui lui sont adressées.
Là encore, l'argument paraît fallacieux : la notation n'a jamais eu vocation à être l'unique
moment de l'année au cours duquel il peut être question de la qualité du travail fourni par
les agents. Ìl est de la responsabilité des personnels encadrants de dialoguer avec leurs
agents si des difficultés se font sentir, et l'on peut d'ailleurs émettre des réserves sur la
manière de servir d'un responsable hiérarchique qui ne nouerait de dialogue avec ses
subordonnés que sous la contrainte, à l'occasion de la seule procédure de notation.
Autre garantie d'une adaptabilité certaine au niveau procédural, les appréciations
générales ne sont soumises à aucune condition de présentation. Elles sont valables dès
lors que leur énoncé est suffisamment clair
58
et que la valeur professionnelle et, le cas
échéant, l'aptitude de l'agent à exercer des fonctions correspondant au grade supérieur,
apparaissent également clairement à la lecture du document utilisé
59
.
Enfin, on doit prendre en compte le fait que, si rien n'impose l'obligation d'un entretien
d'évaluation entre le fonctionnaire territorial et son notateur, à l'inverse rien ne l'interdit.
Une telle mesure d'organisation du service, insusceptible de recours juridictionnel
60
, tend
d'ailleurs à se généraliser dans les collectivités locales. Ainsi par exemple, depuis que la
Région Bourgogne a décidé (en 1999) de rénover son système de notation, « l'entretien
d'évaluation fait partie intégrante de la nouvelle procédure de notation »
61
. Ce type
de démarche se justifie au regard du fait que, « quel que soit le niveau de qualité du
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
17
61
Ch. Ayroulet, « De nouvelles règles pour l'évaluation et la notation en région Bourgogne », in La gazette de communes,
des départements et de régions, n°1504, 31/05/1999, p.37.
62
G. Destaerke, article précité, p.20.
63
M. Martins, « L'entretien annuel d'évaluation, un passage obligé », in La gazette des communes, des départements et de
régions, n°1624, 10/12/2001, p.64.
système de notation mis en place, celui-ci n'a d'intérêt que s'il s'accompagne d'un
entretien entre l'agent et son supérieur »
62
.
A ce titre, on remarquera que l'évaluation a d'ailleurs été récemment institutionnalisée
au niveau de la fonction publique de l'Etat, le décret du 29 avril 2002 disposant en son
article 2 que « les fonctionnaires font l'objet d'une évaluation, qui comporte un entretien et
qui donne lieu à un compte-rendu ».
Des dysfonctionnements sont, certes, pointés parfois par les agents comme par les
évaluateurs : conçu normalement comme un moment privilégié, certains peuvent
considérer que ce n'est « qu'une corvée à accomplir.à expédier le plus rapidement
possible »
63
, pendant que d'autres déplorent cette vision de l'entretien, qui engendre la
frustration de l'agent n'ayant pu s'exprimer ou n'ayant été véritablement écouté.
Pour autant, dès lors que la mise en place d'entretiens (au niveau territorial) n'est
jamais que le fruit de la volonté de la collectivité, ces dysfonctionnements ne peuvent
amener à remettre en cause le système d'évaluation réglementaire.
Ìl convient de préciser que l'entretien d'évaluation ne peut cependant pas se
substituer entièrement à la notation : dans une telle hypothèse, en effet, l'entretien va
nécessairement servir de fondement à l'appréciation de la valeur professionnelle des
agents ; or, en vertu des dispositions des lois du 13 juillet 1983 et 26 janvier 1984, seules
les notes et appréciations générales peuvent légalement exprimer la valeur
professionnelle. Faut-il pour autant en conclure que les textes ne permettent pas à
l'évaluation d'être efficacement outillée ? Ìl ne le semble pas, puisque rien n'interdit de
faire des appréciations générales, figurant sur la fiche de note, la synthèse de l'entretien
d'évaluation ; c'est d'ailleurs fréquemment le cas.
On doit donc là encore admettre que, dans un tel cas de figure, l'absence éventuelle
d'objectivité des notes et appréciations, et leur trop faible représentativité, ne sont pas le
fruit de l'application de lois ou règlements inadaptés ; les difficultés proviennent alors
avant tout d'une utilisation sous-optimale des possibilités ouvertes par les textes.
On peut donc affirmer que la volonté du législateur, soutenu par l'action du juge, a bel
et bien été de favoriser l'émergence, par le biais de la notation, d'un moyen efficace
d'évaluation des agents publics territoriaux. La notation pourrait alors, conformément à ce
qui est prévu officiellement, être un élément clé pour déterminer à quelle vitesse et dans
quelle mesure les agents peuvent bénéficier d'évolutions de carrière et de rémunération.
3. Notation et évoIution des carrières et des rémunérations : un Iien
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
18
64
La gazette des communes, des départements et des régions, « La notation des fonctionnaires », fiche statut, n°1585,
19/02/2001, p.69.
65
Idem.
66
CE, 15/01/1992, Syndicat C.G.T. Fonctionnaires de l'Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques, Leb. p. 1051.
67
CE, 31/12/1992, Commune de Saint-Gratien, Leb. p.814.
68
F. André, « L'avancement au choix dans la fonction publique territoriale », in La vie départementale et régionale, n°167,
avril 1999, p.22.
juridiquement cohérent
L'objectif de l'évaluation est double : d'une part, « en rendant compte de la valeur
professionnelle de l'agent et de son « rendement » au cours de l'année écoulée, elle
va conditionner son avancement d'échelon »
64
et parfois son droit à bénéficier de
primes et indemnités ; d'autre part l'évaluation va aussi permettre à l'autorité territoriale
« d'apprécier l'aptitude de l'agent à bénéficier d'un avancement de grade »
65
ou
d'une promotion interne.
Conformément aux dispositions de l'article 78 de la loi du 26 janvier 1984,
l'avancement d'échelon, qui se traduit par une augmentation de traitement, est prononcé
par l'autorité territoriale en fonction « à la fois de l'ancienneté et de la valeur
professionnelle, telle qu'elle est définie à l'article 17 du titre Ìer du statut général, du
fonctionnaire ». La loi établit donc bien un lien direct entre la notation attribuée à
l'intéressé et la durée de maintien dans un échelon (dont les bornes sont fixées pour
chaque cadre d'emplois dans les statuts particuliers).
L'avancement d'échelon à l'ancienneté maximale est normalement accordé de plein
droit, l'avancement à l'ancienneté minimale étant réservé aux agents dont la valeur
professionnelle le justifie. Ainsi, l'abaissement de la durée d'avancement est conçu dans
l'esprit du législateur comme un avantage récompensant les agents les plus méritants.
Ìci encore le juge veille, lorsqu'il est saisi, à ce que les décisions prises en la matière
soient objectives et réfléchies ; il a notamment eu l'occasion de rappeler l'interdiction de
mettre en place un dispositif d'avancement d'échelon automatique
66
.
L'autorité territoriale pourrait également utiliser l'ancienneté intermédiaire
67
, c'est à
dire « promouvoir un fonctionnaire à l'échelon supérieur de son grade alors même
que l'ancienneté acquise par l'intéressé dans l'échelon inférieur était à la fois
supérieure à l'ancienneté minimale et inférieure à l'ancienneté maximale »
68
.
Cependant l'opportunité n'est saisie que de manière exceptionnelle, faute pour les
collectivités d'avoir édicté des critères d'appréciation permettant de procéder à des
arbitrages en ce sens qui soient objectifs. D'une manière générale, on constate qu'en
pratique l'avancement d'échelon n'est que très rarement lié à la notation, et que, dans la
grande majorité des collectivités publiques, la logique de départ a été inversée :
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
19
69
Article 4 du décret n°68-929 du 24 octobre 1968.
70
Idem
71
CAA Paris, 03/10/1996, Mme Legueil, n°95PA00114.
72
CAA Paris, 06/07/1999, Commune de Saint-Denis c/ Mme Baum, n°97PA01789.
l'avancement d'échelon à l'ancienneté minimale constitue un droit, seuls les « mauvais
élèves » en étant privés : même « mal acquis », on ne remet pas en cause un droit,
surtout s'il a des incidences financières. Certaines collectivités vont même jusqu'à faire du
« droit » à l'avancement à l'ancienneté minimale un argument de recrutement lors de la
publication de leurs offres d'emplois.Dans ces conditions, on comprend que les rares
évaluateurs qui décident de recourir à l'avancement à l'ancienneté maximale se heurtent
fréquemment à une levée de bouclier des organisations syndicales, notamment lors des
réunions des commissions administratives paritaires.
Dès lors, la modulation du rythme d'avancement d'échelon disparaît et n'est plus, en
tout état de cause, fonction de l'évaluation de l'agent. Cet avancement ne constitue donc
plus un outil de reconnaissance des efforts fournis, alors même que les règles applicables
autorisent d'autres perspectives.
Et si les dérives décrites plus haut au sujet de la notation peuvent expliquer que
celle-ci ne soit plus prise en compte pour l'avancement d'échelon, elles ne peuvent
cependant le justifier.
Ensuite, on doit prendre en considération, à ce stade de la réflexion, le fait que
l'attribution d'une indemnité soit parfois liée à l'obtention d'une note minimale. Ainsi par
exemple, la prime de service des éducateurs territoriaux de jeunes enfants et des
moniteurs-éducateurs territoriaux « ne peut être attribuée au titre d'une année qu'aux
agents ayant obtenu pour l'année considérée une note au moins égale à 10 »
69
; et
« l'autorité investie du pouvoir de nomination fixe les conditions dans lesquelles le
montant de la prime varie proportionnellement aux notes obtenues »
70
. Ìl en va de
même, notamment, concernant la prime de service des sages-femmes, coordinatrices de
crèches, infirmiers, puéricultrices, rééducateurs, auxiliaires de puériculture et auxiliaires
de soins.
On remarquera également que, lorsqu'un lien n'est pas explicitement mentionné mais
que la prime est liée à la manière de servir des agents ou à leur valeur professionnelle,
l'autorité peut alors se référer à la notation, et, le cas échéant, exclusivement à celle-ci
71
.
Dans tous ces cas, il est donc essentiel que le système de notation mis en place par
la collectivité soit cohérent et juridiquement valable. En effet, si tel n'est pas le cas, la
collectivité ne pourra s'appuyer dessus pour justifier l'attribution de la prime (tout comme
la suspension ou le retrait), même si l'utilisation de la notation est prévue dans la
délibération
72
.
On doit alors admettre que les dérives de la notation sont préjudiciables à la fois au
niveau juridique et également en termes de gestion, puisqu'elles peuvent ôter toute
pertinence et toute objectivité à la définition du montant des indemnités auxquelles un
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
20
73
CE, 29/05/1996, Tenzer, req. N°136898.
74
CE, 21/01/1994, Secrétaire d'Etat aux anciens combattants et victimes de guerre c/ Melle Rua, n°135408.
75
CE, 10/05/1995, Dewez, n°134054.
76
CE, 25/10/1996, Mme Alba, n°123852.
77
CE, 11/03/1992, Ville d'Angers c/ Mme Rouillard, n°89272.
78
CE, 21/01/1994, Secrétaire d'Etat aux anciens combattants et victimes de guerre c/ Melle Rua, précité.
79
CE, 10/02/1978, Bergon.
agent peut prétendre.
Concernant le lien existant entre la notation et l'évolution de carrière des agents, la
situation est relativement similaire.
Les conditions de l'avancement de grade, qui décrit le passage à un grade supérieur
au sein d'un même cadre d'emplois, sont fixées par chaque statut particulier. En tout état
de cause, le tableau d'avancement doit nécessairement être établi en tenant compte de la
valeur professionnelle des agents
73
, c'est-à-dire en se référant à la note et aux
appréciations littérales. La nature des fonctions peut certes être prise en compte
74
, mais
tout choix opéré selon d'autres critères que la valeur professionnelle serait irrégulier et
entraînerait l'annulation du tableau d'avancement
75
.
Ìl en va bien évidemment de même s'agissant de la promotion interne, consistant en
la nomination d'un fonctionnaire à un cadre d'emplois supérieur sans passer par la voie
du concours. Parmi ceux qui sont susceptibles de bénéficier de ce type de
reconnaissance, la sélection doit s'opérer sur la base du seul critère tiré du mérite et de la
valeur professionnelle des agents, sous peine de commettre une erreur de droit
76
.
En dépit de ce qui se passe parfois en pratique, il faut donc souligner l'attention qui
devrait être portée à l'établissement d'une notation reflétant fidèlement la manière de
servir de l'agent. Une note élevée et une appréciation littérale positive devraient en effet
naturellement s'accompagner d'une décision favorable en matière d'avancement
77
(et
inversement), même si cette obligation de cohérence n'impose toutefois pas, et c'est
heureux, l'établissement d'un automatisme, qui viderait de tout contenu le pouvoir
discrétionnaire de l'administration
78
.
De même, malgré ce que l'on observe fréquemment, « l'ancienneté n'entre en ligne
de compte qu'à égalité de mérite »
79
, l'âge ne pouvant justifier qu'un agent soit inscrit
au tableau d'avancement avant un collège ayant une valeur professionnelle supérieure à
la sienne. Si cela est vrai concernant l'avancement de grade, il en va de même au niveau
de la promotion interne : une collectivité qui se fonde sur l'ancienneté dans le grade
uniquement s'expose là encore à la censure du juge
80
.
Force est alors de faire un double constat. D'une part, le fait qu'en pratique
l'avancement de grade et la promotion interne soient le plus souvent conçus comme une
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
21
80
Le tribunal administratif de Rennes a rappelé ce principe dans son arrêt M. Malet. du 29/05/2002, req. N°993344. Plus
récemment encore, la cour administrative d'appel de Nantes a confirmé le principe : CAA Nantes, 04/12/2002, CDG
Loire-Atlantique, n°00NT01395.
81
M. Martins, article précité, p.66.
prime à l'ancienneté engendre des conséquences néfastes quant au bon fonctionnement
des différents mécanismes d'évolution de carrière, dans la mesure où la notation y est
bien souvent occultée au profit de considérations parfois étrangères à la valeur
professionnelle des agents. D'autre part, si aujourd'hui « la notation est de plus en plus
considérée comme obsolète » et « n'est nécessaire à l'évolution de carrière de
chaque fonctionnaire que parce qu'elle est obligatoire d'un point de vue juridique »
81 , ce ne sont pas les fondements même du système qui peuvent véritablement être
soumis à critiques.
Compte tenu de l'ensemble des éléments évoqués ci-dessus, il semble au terme de
cette première analyse que deux voies de redynamisation de la notation soient
envisageables, sans être d'ailleurs exclusives l'une de l'autre.
Tout d'abord, en considérant les potentialités contenues dans la réglementation, on
peut essayer de redonner de la valeur à la note chiffrée, tout en développant la qualité
des appréciations littérales.
Ensuite, on peut aussi prendre acte de la difficulté qu'il y aurait à modifier les
pratiques relatives à cette note et de la désuétude dans laquelle la note est tombée ;
auquel cas il s'agit alors de limiter au plus son impact psychologique auprès des agents,
et de privilégier parallèlement l'évaluation littérale de l'agent.
Ìl conviendra de s'en souvenir dans les développements ultérieurs relatifs aux
modalités de dynamisation de cette procédure.
Après avoir étudié ce qu'il en est des difficultés rencontrées et des opportunités
ouvertes au niveau de la notation, il s'agit d'analyser les conditions relatives à l'évolution
de carrière des agents territoriaux. Dans ce domaine plus que dans celui de la notation,
les règles constituent des contraintes gênantes, mais pas dirimantes, pour le dynamisme
de la gestion des ressources humaines. Les gestionnaires locaux doivent alors être tout
particulièrement attentifs à ce que les possibilités qui leur sont offertes pour récompenser
leurs meilleurs agents soient utilisées de manière réfléchie.
B. Avancement de grade et promotion interne : des
difficuItés surmontabIes
Ainsi que l'indique Y. Chevalier, « l'approche française de la fonction publique de
carrière se traduit par l'existence de mécanismes d'avancement et de promotion
permettant d'assurer l'égalité de traitement et l'égalité des chances des
fonctionnaires dans le déroulement de carrière »
82
.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
22
82
Y. Chevalier, « Les règles applicables en matière d'avancement et de promotion des fonctionnaires », in Les cahiers de
la fonction publique, n°218, 02/12/2002, p.4.
Pourtant, quand qu'on observe la réalité du terrain, on constate que tous les agents
méritant un avancement ou une promotion ne l'obtiennent pas, et que certains, même en
ayant satisfait à toutes les exigences, ne parviennent pas à être nommés.
C'est l'examen détaillé des différentes conditions qu'il faut remplir pour pouvoir
prononcer un avancement de grade ou une promotion interne qui peut apporter une
première explication. L'ensemble des règles prévues ne facilite pas, loin s'en faut, une
approche dynamique et managériale de l'avancement de grade et de la promotion interne
En effet, on ne peut qu'être frappé par leur complexité, leur caractère disparate, et parfois
alors aussi leur manque de cohérence (1).
Ces considérations ne doivent cependant pas amener à déresponsabiliser les
gestionnaires locaux et à renvoyer sur le statut toute la responsabilité des difficultés
rencontrées. En effet, si les règles, notamment les « quotas », engendrent des blocages
certains, des pratiques peu rigoureuses dans le choix des agents à promouvoir
accentuent les difficultés, alors même que le statut comme les principes de bonne gestion
des ressources humaines invitent à plus de rigueur (2).
1. Un maquis de règIes disparates à Ia cohérence reIative
Avancement de grade comme promotion interne sont soumis à des conditions multiples et
restrictives qui, conformément à l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984, sont déterminées
dans les statuts des cadres d'emplois : « l'accès aux grades dans chaque cadre d'emplois
s'effectue par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement, dans les
conditions fixées par les statuts particuliers ».
a. Des conditions muItipIes
Deux catégories de conditions peuvent être distinguées : certaines sont relatives à la
situation de l'agent, d'autres concernent les employeurs.
Les conditions reIatives au fonctionnaire
Afin d'illustrer notre propos, regardons ce qu'il en est au niveau de la promotion interne.
L'agent doit tout d'abord remplir des conditions d'âge et d'ancienneté, qui peuvent
elles-mêmes être de plusieurs ordres.
Les conditions d'âge varient à la fois en fonction du grade d'accession et du grade
détenu par l'agent. Ainsi par exemple, l'accès au grade d'attaché territorial par promotion
interne n'est ouvert qu'à des agents ayant plus de 40 ans. Concernant maintenant la
promotion au grade d'ingénieur subdivisionnaire, elle est ouverte notamment aux
membres du cadre d'emplois des assistants qualifiés de laboratoire s'ils ont 45 au plus,
ou, pour les assistants hors classe spécifiquement, s'ils ont entre 45 et 55 ans.
A cette condition d'âge peut s'ajouter une condition de services effectifs. Peut être
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
23
exigée simplement une durée minimum de service en tant qu'agent public, sans autre
précision (c'est le cas des assistants de conservation du patrimoine et des bibliothèques
qui souhaitent être promus assistants qualifiés) ; ou bien une partie de cette durée doit
avoir été réalisée dans une certaine catégorie (cas des fonctionnaires territoriaux
souhaitant devenir rédacteur, puisqu'ils doivent alors cumuler 15 ans de services dont 5
ans en catégorie C). Parfois c'est aussi l'ancienneté de services dans le cadre d'emplois
qui est visée (à l'image de ce qui est prévu pour la promotion interne au grade d'adjoint
administratif : il faut avoir 10 ans de services dans le cadre des agents administratifs) ; ou
même l'ancienneté de services à certains postes (cas des agents de catégorie B ayant
été directeurs généraux adjoints d'une ou plusieurs communes de 2000 à 5000 habitants,
qui peuvent alors accéder au cadre des attachés territoriaux ÷ s'ils ont au moins 40 ans).
C'est aussi souvent l'ancienneté dans un grade qui s'impose comme condition
nécessaire : un assistant spécialisé d'enseignement artistique, par exemple, doit
notamment totaliser au moins 10 ans de carrière dans ce grade pour pouvoir être promu
professeur.
Au même titre, c'est l'échelon atteint dans le grade qui peut aussi être déterminant :
un gardien d'immeuble doit ainsi avoir passé 10 ans dans ce cadre d'emplois et avoir
atteint le 5
ème
échelon pour pouvoir prétendre devenir agent de maîtrise.
En plus d'être soumis à une condition d'âge et d'ancienneté, l'accès à un cadre
d'emplois par promotion interne peut être conditionné par le passage (réussi) d'un
examen professionnel. C'est le cas, entre autres, des opérateurs qualifiés et principaux
des activités physiques et sportives, qui doivent non seulement avoir été titulaires de l'un
ou l'autre de ces grades pendant au moins 4 ans, mais aussi passer un examen.
Au vu de ces quelques exemples, que l'on pourrait multiplier à l'envie, on s'aperçoit
de la diversité et de la complexité des règles dont il faut tenir compte, d'autant plus
qu'elles ne sont presque jamais exclusives les unes des autres et se combinent
fréquemment.
Des difficultés d'intelligibilité, et de gestion, apparaissent également lorsqu'il s'agit de
calculer les services effectifs des agents.
Ceux exerçant leurs fonctions à temps partiel (quelle que soit la quotité de travail
accomplie) sont soumis aux mêmes règles de calcul que les agents à temps complet.
Les fonctionnaires à temps non complet ne bénéficient en revanche pas du même
décompte d'ancienneté de services, qui s'effectue selon deux modalités. Si la durée
hebdomadaire de travail est égale ou supérieure à un mi-temps, alors l'ancienneté de
services est prise en compte pour sa durée totale. Si la durée hebdomadaire est inférieure
au mi-temps, l'ancienneté est calculée au prorata du temps de service effectivement
accompli.
Pour ne pas rendre la lecture inutilement fastidieuse, nous ne reprendrons pas ici la
même démonstration concernant les conditions qui pèsent sur un agent souhaitant obtenir
un avancement de grade ; il faut cependant garder à l'esprit que ces conditions sont
comparables et de même nature, tout aussi variées et complexes.
Nous ajouterons simplement, afin d'être complet, qu'une règle spécifique s'applique
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
24
83
Dérogation instaurée par le décret n°94-1157 du 28 décembre 1994.
84
CAA Bordeaux, 02/05/1996, Commune d'Agen, n°94BX01122.
85
P.-Y. Blanchard, « Promotion interne locale : entre exigences statutaires et contraintes gestionnaires », in Les cahiers
de la fonction publique, n°218, 02/12/2002, p.10.
en matière de calcul des durées de services, aux fonctionnaires recrutés par voie de
détachement depuis une autre fonction publique. Effectivement, s'ils concourent pour
l'avancement de grade avec l'ensemble des fonctionnaires territoriaux, il convient
cependant de s'assurer que la durée des services effectués dans leur corps d'origine est
équivalente à la durée des services exigée des fonctionnaires territoriaux pour parvenir au
grade et à l'échelon qui leur est attribué dans l'emploi (territorial) d'origine.
Ainsi que nous allons le voir, à ces conditions propres au fonctionnaire s'ajoutent des
contraintes pesant sur la structure employeur.
Les conditions reIatives à I'empIoyeur
Le nombre d'avancements de grades et de promotions internes envisageables est
déterminé par l'existence de « quotas » (pour la promotion interne) et de conditions
d'effectif (pour l'avancement de grade), ainsi que par les seuils de création des grades.
Le respect des quotas et conditions d'effectif
Au regard des quotas de promotion interne, le nombre de recrutements possible par cette
voie s'apprécie en fonction du nombre de recrutements intervenus dans le cadre
d'emplois. L'assiette du calcul comprend les nominations après réussite à un concours,
par voie de mutation externe, de détachement, au titre de la résorption de l'emploi
précaire et, pour les attachés, au titre des intégrations des secrétaires de mairie. En
revanche, restent exclues les mutations internes à la collectivité ou avec un de ses
établissements (mairie et CCAS de la commune par exemple).
Un recrutement dérogatoire est cependant possible dès lors que le nombre de
recrutements nécessaire n'aura pas été atteint pendant une période d'au moins 4 ans ; il
convient alors quand même qu'au moins un recrutement entrant dans l'assiette soit
intervenu
83
, et que les agents recrutés soient toujours en fonction dans la collectivité au
moment de l'établissement de la liste d'aptitude
84
.
Malgré cela, la simple logique impose le constat suivant : les règles en place
impliquent que, à assiette de calcul des quotas et à nombre de candidats identiques, les
chances de bénéficier d'une promotion interne dépendent du dynamisme des
recrutements et qu'elles sont donc très différentes selon le cadre d'emplois considéré.
Dès lors, « dans certains cadres d'emplois vieillissants, le risque est grand de voir
disparaître cette promotion sociale »
85
. De même, « lorsqu'une politique de
diminution du flux annuel de recrutement, notamment par concours externe, est
mise en æuvre, la part de la promotion interne se réduit mécaniquement »
86
.
Les quotas de promotion interne sont très variés et diffèrent d'un cadre d'emplois à
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
25
86
Y. Chevalier, article précité, p.6.
87
Conformément à l'article 41 du décret n°90-829 du 20 septembre 1990.
88
Article 37 du décret n°94-1157 du 28 décembre 1994 modifié par l'article 7 du décret n°2002-869 du 03/05/2002.
l'autre, les possibilités allant du simple au triple. Concernant le cadre des gardiens
d'immeuble, il est ainsi d'un recrutement par promotion interne pour deux recrutements
effectués par un autre moyen, pendant qu'un sixième seulement des recrutements au
grade d'ingénieur subdivisionnaire peut s'effectuer par le biais d'une promotion interne.
La promotion interne est donc parfois une voie de recrutement importante, comme
dans le cadre d'emplois des conseillers socio-éducatifs. Pour l'accès à celui-ci, d'une part
il n'y a pas de concours externe, et d'autre part le quota n'est pas trop restrictif, puisque
fixé au quart des recrutements.
Dans certains statuts particuliers, à l'inverse, les conditions cumulées les unes aux
autres finissent par exclure pratiquement toute possibilité de promotion interne. Pour
devenir conservateur du patrimoine, il faut ainsi être âgé d'au moins 45 ans, justifier de 10
ans de services effectifs, et qu'ait été consultée une commission nationale évaluant les
compétences professionnelles des candidats ; dans le même temps, le quota est fixé à
1/5.
Au niveau des avancements de grade, des quotas, ou plus précisément des
conditions d'effectif, doivent aussi être respectés, puisque un pourcentage du nombre
d'agents entrant dans l'assiette du calcul détermine les avancements possibles.
Trois modes de calcul sont appliqués. Généralement, c'est l'effectif total du cadre
d'emplois qui est intégré (cas par exemple de l'avancement au grade d'adjoint d'animation
qualifié) ; mais est parfois exclu l'effectif du grade le plus élevé (c'est le cas pour le grade
de chef de service de police de classe supérieure) ou le grade de début du cadre
d'emplois (pour le grade d'agent de salubrité chef notamment).
Les règles sont ici encore très variées, puisqu'il n'existe pas moins de 7 strates de
pourcentages, allant de 5% de l'assiette à 35%.
Complexifiant encore la donne, des règles spécifiques existent pour certains grades,
ainsi que des dispositifs d'assouplissement permettant des avancements hors quotas.
Ainsi, lorsque l'application des règles prévues par les statuts particuliers conduit à calculer
un nombre de fonctionnaires promouvables au grade supérieur qui n'est pas un nombre
entier, le nombre ainsi calculé est arrondi à l'entier supérieur
87
. Ensuite, pour les agents
de catégorie A, lorsque l'application des règles n'a « permis de prononcer aucun
avancement dans un grade pendant une période d'au moins 3 ans, un fonctionnaire
inscrit au tableau d'avancement peut être nommé »
88
.
D'autre part, pour certains grades seulement (une quinzaine, répartie dans plusieurs
cadres d'emplois), il est possible, lorsque le quota est atteint, de promouvoir un agent
pour deux emplois libérés, jusqu'à ce que le surnombre soit résorbé.
Enfin, la compréhension de ces règles est d'autant plus difficile que « dans certains
cas, la promotion interne avance en quelque sorte « masquée » »
89
, ce qui nuit
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
26
89
P.-Y. Blanchard, article précité, p.11.
90
Décret n°87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux.
91
P.-Y. Blanchard, article précité, p.11.
évidemment à la clarté du dispositif. Ainsi en va-t-il pour l'accès au grade d'ingénieur en
chef de première catégorie, dès lors qu'existe par ailleurs un concours et que les
conditions d'accès et le quota ressemblent fortement aux conditions d'une promotion
interne.
Comme en témoigne l'exposé qui vient d'être fait, la disparité des règles est patente ;
et elle est encore accentuée par l'existence de diverses règles s'imposant en fonction de
la taille de la collectivité.
La taiIIe de Ia coIIectivité
Tout d'abord, une condition spécifique à la fonction publique territoriale tient à ce que des
seuils démographiques empêchent certaines communes de créer certains grades de
catégorie A. Une dizaine de cas est prévue par les textes ; à titre d'exemple (les citer tous
serait de peu d'intérêt), les communes de moins de 40 000 habitants ou les
établissements publics assimilés et les offices publics d'habitation à loyer modéré
(OPHLM) de moins de 5000 logements ne peuvent créer le grade de directeur territorial
90
.
Ensuite, dans la mesure où il s'agit, dans le cas de la promotion interne, d'une
procédure de recrutement dans un cadre d'emplois disposant d'un statut à caractère
national, le quota s'apprécie à une échelle large, mais là encore variable selon la situation
et la taille des collectivités. Ìl s'agit du niveau départemental pour celles qui sont affiliées à
un centre de gestion (obligatoire pour les communes de moins de 350 agents) ; pour les
autres, c'est le niveau de la collectivité qu'il faut prendre en compte. Enfin, dès lors qu'il y
a conventionnement entre plusieurs structures (collectivités ou centres de gestion), il est
possible de s'élever à un niveau interdépartemental ou « pluri-collectivités ». Lorsque la
collectivité est affiliée, la mutualisation évoquée ci-dessus implique que les centres de
gestion soient seuls habilités à établir la liste d'aptitude ; ils disposent alors « d'un
véritable pouvoir décisionnel qui leur permet de désigner les fonctionnaires qui
pourront ensuite être nommés dans les cadres d'emplois supérieurs »
91
. En cas de
non affiliation, ce pouvoir est restitué à la collectivité employeur.
En termes de gestion, ce maquis de règles ne facilite donc pas l'efficacité et la
rationalité des avancements et promotions internes : tous les agents qui le mériteraient ne
peuvent accéder à ce type de reconnaissance, ce qui peut bloquer leur évolution de
carrière et empêcher les collectivités de positionner au mieux leurs agents.
Ce constat est d'autant plus vrai que les dispositions applicables ne sont pas toujours
cohérentes par rapport aux objectifs affichés, qui sont eux-mêmes contestables.
b. Un dispositif pas toujours cohérent
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
27
92
G. Destaerke, « Quotas : l'éloge de la méritocratie ! », in La lettre du cadre territorial, n°184, 01/02/2000, p.20.
Comme nous l'avons constaté, promotion interne et avancement de grade se fondent sur
des techniques similaires : conditions d'âge et d'ancienneté, examens professionnels,
conditions de quotas...De même, les deux procédures de sélection font intervenir, pour
avis, la commission administrative paritaire ; en outre, la promotion doit s'effectuer « au
choix », le fonctionnaire ne bénéficiant d'aucun droit à être choisi.
Dès lors, la promotion interne est souvent mal distinguée de l'avancement de grade
et est présentée comme celui-ci. Pourtant, si des similitudes existent bel et bien, des
différences de fond séparent promotion interne et avancement de grade.
Pour mieux comprendre en quoi les règles peuvent être incohérentes, il convient
alors au préalable d'expliquer la logique présidant à ces deux modalités d'évolution
professionnelle.
La promotion interne est un mécanisme de recrutement et non pas d'abord un mode
d'avancement. En témoigne notamment le fait qu'elle soit définie au chapitre ÌÌÌ de la loi
du 26 janvier 1984 qui traite de l'« accès à la fonction publique territoriale », et non pas au
chapitre VÌ relatif à l'avancement. Dans la même logique, elle se situe au même niveau
que le concours interne (article 39 de la loi) ; et elle conduit à l'établissement d'une liste
d'aptitude, non d'un tableau d'avancement. Enfin, la liste établie au titre de la promotion
interne se gère de la même manière que celle établie à la suite d'un concours interne.
Ainsi, la promotion interne a été conçue avant tout comme une voie d'entrée dans un
cadre d'emplois, et non comme une voie de sortie. La promotion interne étant soumise à
quotas, un parallèle est d'ailleurs parfois établi avec le volume de postes ouverts à un
concours, qui limite le nombre de candidats que le jury peut choisir.
L'avancement de grade correspond quant à lui simplement à une évolution au sein du
cadre d'emplois auquel l'agent appartient.
Pour justifier l'existence des conditions d'effectif (pour l'avancement de grade),
plusieurs arguments sont généralement mis en avant.
Comme l'indique G. Destaerke, « le principe fondamental de l'existence des quotas
réside dans la nécessité de « pyramidage » des cadres d'emplois, qui consiste à avoir un
nombre important d'agents à la base d'un cadre d'emplois », alors que « le nombre se
réduit lorsque l'on accède aux emplois supérieurs »
92
.
Evoluer vers de tels emplois implique, dans une logique statutaire, d'assumer
davantage de responsabilités, notamment en matière d'encadrement. Dès lors, les quotas
d'avancement de grade sont destinés à éviter les phénomènes d'« armée mexicaine »,
avec pléthore d'encadrants. La finalité est donc en elle-même louable, mais les conditions
d'effectif sont-elles vraiment nécessaires pour l'atteindre ? En effet, imposer les quotas
comme un outil incontournable, c'est dans une certaine mesure considérer qu'élus et
gestionnaires locaux auraient une tendance irrépressible à favoriser toujours davantage le
développement (quantitatif) des emplois supérieurs ; tendance qu'il conviendrait de
contenir par la mise en place de restrictions réglementaires. Ainsi, les dirigeants locaux
manqueraient-ils à ce point de clairvoyance ? Ne seraient-ils pas capables volontairement
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
28
93
Centre de gestion de la Gironde, La carrière du fonctionnaire territorial, La lettre du cadre territorial, Repères,
septembre / octobre 2000, p.91.
de pyramider localement les effectifs de leurs cadres d'emplois ?
En outre, en admettant qu'une collectivité puisse légalement promouvoir tous les
agents le plus rapidement possible et le fasse, les conséquences financières et
organisationnelles de ces avancements se rappelleraient sans doute bien vite au souvenir
des gestionnaires.
D'autre part, toujours d'un point de vue pratique, on peut penser que les différences
entre les administrations publiques locales pourraient justifier des pyramidages qui ne
soient pas identiques et qui tiendraient compte des spécificités des établissements.
Les problématiques d'encadrement ne sont pas les mêmes, en effet, en fonction de la
taille de l'organisation et des missions qu'elle assume. A cet égard, l'application d'une
même condition d'effectif indifféremment à une commune rurale ou à une communauté
urbaine n'est sans doute pas très pertinente.
En tout état de cause, même en admettant la logique de ces conditions, on constate
que l'édifice présente certaines incohérences. Effectivement, certains emplois
d'avancement à des postes à forte responsabilité sont accessibles sans aucune condition
d'effectif. Ainsi en va-t-il notamment en ce qui concerne les grades de directeur territorial
ou d'ingénieur en chef, qui donnent respectivement accès aux postes de directeur général
des communes de plus de 10 000 habitants et de directeur des services techniques de
communes de 20 000 à 40 000 habitants.
De même, à niveau égal, les cadres d'emplois ne sont pas toujours soumis aux
mêmes règles de quotas d'une filière à l'autre.
Des critiques concernant à présent les mécanismes de la promotion interne, peuvent
aussi être émises.
Sensés permettre de garder le dynamisme ou la jeunesse d'un cadre d'emplois, en
favorisant un fort recrutement et un fort renouvellement dans ce cadre d'emplois par la
voie du concours ou de la mobilité extérieure, les quotas de promotion interne seraient,
eux, liés notamment à une question de crédibilité : « un cadre d'emplois dont la
majorité de l'effectif serait issu d'un mécanisme de promotion interne, auquel n'est
associé ni sélection par le concours, ni obligation de niveau minimum de formation
initiale, ne pourrait en effet être considéré comme équivalent à un corps ou cadre
d'emplois de même niveau hiérarchique dont les membres auraient été recrutés par
le concours »
93
.
On peut cependant mettre en cause cette analyse. Effectivement, justifier les quotas
de la sorte, c'est minorer fortement l'importance des compétences que les agents peuvent
acquérir par leur expérience sur le terrain. A l'heure où l'on ouvre l'accès à la fonction
publique territoriale par des concours « de troisième voie », valorisant ainsi l'expérience
professionnelle, à l'heure aussi où la validation des acquis professionnels est un véritable
enjeu, il ne semble pas cohérent de considérer les agents accédant à un cadre d'emplois
par la promotion interne comme inférieurs à ceux issus de concours.
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
29
94
G. Destaerke, article précité, p.20.
L'argument lié à la formation initiale n'est pas non plus toujours pertinent, si l'on
considère les conditions de diplôme pour l'accès au concours : elles sont en effet parfois
identiques entre des cadres d'emplois liés par la passerelle « promotion interne ». Ainsi
en va-t-il des concours d'administrateur et d'attaché territorial.
Quant bien même on retiendrait l'argument, force est de constater que les quotas
n'ont pas atteint leur but. Effectivement, notamment pour les cadres d'emplois les plus
élevés, les effectifs sont, malgré l'organisation de concours, encore largement issus des
intégrations prononcées lors de la constitution initiale du cadre d'emplois.
L'équivalence entre les fonctions publiques territoriale et d'État est alors difficile à
défendre, dans la mesure où l'existence des corps de cette dernière est plus ancienne ;
les effectifs initiaux y ont depuis longtemps été remplacés (ou complétés) par des
fonctionnaires issus de concours.
D'autre part, on a souligné plus haut le lien entre l'existence des conditions d'effectif
et la répartition pyramidale des agents au sein d'un cadre d'emplois. De ce point de vue,
force est de constater que l'application de quotas est alors inappropriée à la promotion
interne, puisqu'il s'agit dans ce cas d'accéder au premier grade d'un cadre d'emplois ; or,
c'est généralement en matière de promotion interne que les quotas sont les plus
restrictifs.
A l'extrême, on peut même penser que, théoriquement, la règle des quotas pourrait
inciter au développement du phénomène d'armée mexicaine. En effet, Pour permettre
l'accès aux cadres d'emplois supérieurs, il convient de procéder à plusieurs recrutements
(par d'autres voies) dans ce même cadre d'emplois ; dès lors, une collectivité (certes aux
moyens financiers importants et à la vision étroitement clientéliste) pourrait céder à la
pression de la demande en créant plusieurs postes afin de pouvoir en pourvoir par le biais
de la promotion interne de ses agents.
Les règles relatives à la promotion interne et à l'avancement sont donc à la fois
complexes, disparates, et d'une cohérence toute relative. On peut alors affirmer, en
suivant G. Destaerke, que « ce labyrinthe réglementaire, dont la logique semble
parfois absente, conduit à réserver aujourd'hui cette matière aux seuls initiés »
94
.
Les conséquences ne se limitent cependant pas à cela ; effectivement, les
incohérences liées aux quotas génèrent des effets pervers et des blocages importants. Ìls
compliquent alors la gestion managériale de la promotion interne et de l'avancement de
grade, mais ne la rendent cependant pas impossible. Certaines dérives sont inhérentes
aux pratiques plus qu'à la stricte application des règles.
2. Les contraintes régIementaires : frein au dérouIement de carrière
ou incitation au management ?
On peut faire tout d'abord une première remarque, de portée générale, à l'égard du
mécanisme en vigueur s'agissant de l'avancement de grade : la finalité est d'assurer
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
30
95
Ph. Patarin, « Conseil sup : mort au quota, vive le ratio ! », in La lettre du cadre territorial, n°252, 15/04/2003, p.41.
96
La gazette des communes, des départements et des régions, « L'avancement de grade », fiche statut, n°1601,
11/06/2001, p.65.
l'infériorité numérique des titulaires de grades d'avancement.par des conditions sur
lesquelles agents et collectivités ne peuvent influer. Ainsi, « leurs conséquences sont
de limiter les possibilités d'avancement et de ralentir les déroulements de carrière
sur la base de critères extérieurs à la situation personnelle du fonctionnaire, et
parfois même à la volonté de sa collectivité d'emploi »
95
.
Ensuite, il est bien évident, (c'est la conséquence première des conditions d'effectif),
qu'aucune nomination dans le grade correspondant n'est possible dès lors que les
possibilités maximales d'emploi sont atteintes. En effet, dans ce cas là, c'est la création
même de l'emploi qui est irrégulière. Ainsi, une collectivité ayant rempli son quota de
rédacteurs chefs (par exemple) ne pourra ni prononcer l'avancement d'un de ses
fonctionnaires, ni recruter un agent à l'extérieur. Si tel était le cas, la nomination dans le
grade serait irrégulière et devrait être annulée.
D'autre part, le fait que les conditions d'effectif s'appliquent non seulement lorsque la
collectivité souhaite promouvoir un de ses agents, mais aussi lorsqu'elle souhaite recruter
depuis l'extérieur (par mutation ou détachement), emporte une autre conséquence
néfaste. Les collectivités vont avoir tendance à favoriser l'avancement des agents qui
travaillent en leur sein, à cause de la pression qu'ils exercent en ce sens et parce que les
décideurs connaissent mieux leurs aptitudes. Dès lors, un agent qui bénéficie d'une
ancienneté importante dans sa collectivité et qui peut vraisemblablement prétendre à un
avancement de grade, hésitera fortement à accepter un poste intéressant dans une autre
collectivité, puisqu'il sera alors en compétition avec d'autres agents attendant
impatiemment leur avancement au même titre que lui.
Ainsi, « dans la réalité, aucune mutation, aucun détachement n'est envisageable
dès lors qu'un fonctionnaire est nommé sur un grade d'avancement »
96
.
Ìnversement, lorsqu'une collectivité a trouvé à l'extérieur un agent « idéal » pour un
de ses postes, calibré sur un grade d'avancement, osera-t-elle le recruter, en étant alors
obligée de refuser à un de ses agents (compétent également) le poste d'avancement
disponible, à cause des conditions d'effectif ?
Enfin, on peut aussi trouver des situations dans lesquelles un agent (extérieur)
présente toutes les qualités requises pour un poste, mais où le recrutement n'est pas
possible du fait que le poste d'avancement occupé par le candidat pressenti n'est pas
vacant dans la collectivité.
Au vu de tous ces cas de figure, force est de constater que les conditions d'effectif
relatives aux emplois d'avancement constituent un frein à la mobilité et donc dans une
certaine mesure à l'optimisation du positionnement des agents.
Concernant toujours les avancements de grade, les seuils démographiques évoqués
plus haut engendrent aussi des pratiques perverses ainsi que des difficultés de gestion
importantes, dès lors que les seuils de création des grades ne sont pas en adéquation
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
31
97
P. Renard, « L'avancement de grade dans la fonction publique territoriale » in La gazette des communes, des
départements et des régions, n°1449, 13/04/1998, p.33.
98
Idem.
99
Extrait de la lettre envoyée par les présidents de CAP de la ville et de la communauté urbaine du Mans au ministre de
l'Intérieur le 16 mai 1997, publié dans La gazette des communes, des départements et des régions n°1413, 07/07/1997, p.98.
100
Propos de C. Veillon, chef du service des carrières au conseil général de Seine-Saint-Denis, Cf. E. Piriot, « Statut de la
FPT : une réforme en 6 chantiers », in La gazette des communes, des départements et des régions, 05/03/2003, p.39.
avec les seuils d'accès à l'emploi. A titre d'exemple, les administrateurs territoriaux ne
peuvent être recrutés que dans les communes de plus de 80 000 habitants, les régions,
départements et établissements assimilés ; ils peuvent cependant occuper l'emploi
fonctionnel de directeur général des services (DGS) d'une commune de plus de 40 000
habitants. Or, les attachés ne peuvent occuper un tel emploi. Dès lors, une telle commune
se voit imposer de recruter son DGS par détachement, donc à l'extérieur de la collectivité,
et ne peut pas véritablement en gérer la carrière.
Les difficultés apparaissent également lorsqu'on prend l'exemple des attachés des
communes de moins de 40 000 habitants qui occupent le poste de directeur général :
ceux-ci ne peuvent devenir directeurs territoriaux, alors même qu'un directeur territorial
peur être détaché sur un tel emploi.On comprend dès lors les frustrations engendrées,
et le fait que certaines collectivités aient été tentées de passer outre les dispositions
réglementaires.
Ce mécanisme de seuils démographiques emporte donc bien la « pénalisation de
certains agents, qui ne peuvent bénéficier d'un avancement sur place »
97
. Et il peut
aussi encourager « l'idée selon laquelle la carrière d'un agent se ferait des petites
communes vers les grandes »
98
.
Les conditions d'effectif poussent quant à elles à croire que les possibilités
d'évolution de carrière sont fonction de la filière d'appartenance. Effectivement, à grade
de niveau équivalent, les conditions ne sont pas toujours les mêmes. Le constat avait déjà
été souligné en 1997 par certains présidents de commissions administratives paritaires
(CAP), concernant la filière administrative, en indiquant que « les possibilités
d'avancement de grade pour les collaborateurs relevant de cette filière se réduisent
régulièrement »
99
. Et encore aujourd'hui, les professionnels des ressources humaines
jugent souvent que, « dans la filière administrative, la situation est catastrophique »
100 .
Doit-on alors penser que les agents de certains cadres d'emplois auraient davantage
besoin d'être encadrés que d'autres ? Ou bien que ces agents bénéficient de conditions
avantageuses sans justification autre que les pesanteurs du passé ?.
La situation des filières a priori favorisées n'est cependant pas forcément toujours
idéale non plus. Si l'on considère maintenant les règles relatives à la promotion interne,
on s'aperçoit que même au niveau de la filière technique, pourtant généralement citée en
exemple, des difficultés sérieuses apparaissent. Ainsi notamment, « de nombreux
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
32
101
J. Paquier, « Techniciens territoriaux - l'examen professionnel d'ingénieur, miroir aux alouettes ? », in La gazette des
communes, des départements et des régions, n°1528, 06/12/1999, p.66.
102
Cf. CE, 16/01/1998, Melle Miath, n°141562.
103
La gazette des communes, des départements et des régions, « Titularisation et quotas », n°1448, 06/04/1998, p.39.
techniciens territoriaux réussissent l'examen professionnel d'ingénieur territorial,
mais ne parviennent pas à être nommés dans ce cadre d'emplois, en raison des
quotas en vigueur »
101
.
La cause en est simple et tient ici à l'incohérence des modalités d'accès à la
promotion interne. En effet, un technicien souhaitant devenir ingénieur territorial n'a qu'un
examen professionnel à passer ; par définition le nombre de reçus n'est donc pas limité,
et se trouve être bien supérieur aux possibilités de recrutement par promotion interne
permises par les quotas. Dans ce cas, non seulement l'accès est difficile, mais aussi les
méthodes utilisées, générant de nombreux « reçus-collés », accroissent un peu plus la
frustration des agents échouant aux portes du cadre d'emplois.
Ìl faut aussi souligner que, compte tenu du mode de calcul du nombre de places
disponibles (fondé sur le nombre de recrutements effectués), si un agent nommé par cette
voie quitte sa collectivité suite à une promotion interne, la collectivité ne pourra pas
pourvoir le poste qu'il occupait, devenu vacant, par une nouvelle promotion. Dès lors, la
promotion prononcée l'aura été en pure perte pour la collectivité.
Au vu de l'ensemble de ces difficultés, il semble alors nécessaire, le plus possible,
d'être attentif à utiliser au mieux les possibilités et donc d'évaluer finement les agents qui
méritent de tels avantages. Dès lors que le nombre d'avancements et de promotions
internes est limité, une gestion prévisionnelle se justifie d'autant plus.
A cette fin, il est utile d'éviter d'atteindre les quotas et de prononcer les avancements
au coup par coup, au fur et à mesure que les places se libèrent. On peut alors envisager
de limiter le nombre d'avancements, afin de réserver des postes destinés à valoriser les
compétences au niveau d'une progression de carrière pour les agents qui acceptent les
prises de responsabilités.
De même, la gestion prévisionnelle des promotions est quant à elle rendue
nécessaire au regard des conséquences découlant d'une absence de réflexion sur les
possibilités de recrutement par une cette voie. En effet, dès lors que les quotas sont
atteints, un agent qui aura bénéficier d'une promotion interne ne pourra être titularisé dans
son nouveau grade à l'issue de son stage et devra être réintégré dans son cadre
d'emplois d'origine, même s'il avait bénéficié d'un avis favorable de la part du CNFPT.
C'est ce qu'a rappelé le Conseil d'Etat, qui a eu à juger du cas d'une rédactrice stagiaire,
réintégrée à l'issue de son stage, dans le cadre des commis
102
. Dès lors, « on conçoit
bien la frustration de la requérante, qui a accompli son stage sans qu'aucune
insuffisance ne puisse lui être reprochée et qui se voit cependant refuser une
titularisation à laquelle elle pensait avoir droit »
103
.
Ceci étant, en plus de toutes les difficultés et insuffisances techniques engendrées
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
33
104
Cf. notamment CE, 07/01/1955, Weisgerber.
par les règles à suivre, certaines pratiques compliquent généralement la tâche.
Bien souvent, les promotions internes sont accordées afin de valoriser la fin de
carrière d'un agent, juste avant sont départ en retraite. Cela s'explique par la volonté de
montrer sa reconnaissance face aux services rendus, en décernant un « bâton de
maréchal » ; et, d'un point de vue financier, par le fait qu'une telle promotion a un impact
sur le niveau de la pension qui sera servie à l'agent lors de sa retraite.
La pression des agents en ce sens peut certes être forte ; et elle l'est d'autant plus de
la part de ceux qui ont une ancienneté conséquence, puisqu'ils sont généralement en
position d'être promouvables depuis déjà plusieurs années et sont davantage en capacité
de réclamer et de faire entendre leur voix. Ainsi, même lorsque la pertinence de leur
promotion n'est pas la plus évidente au regard de leurs compétences (par rapport à
d'autres candidats plus jeunes), leurs revendications sont quand même fréquemment
entendues.
Si cette pratique est justifiable sur un plan humain, elle ne l'est nullement au regard
des intérêts de la collectivité, puisqu'elle ne retire pas d'avantages de la promotion ; et de
leur côté, les agents (méritants) en attente d'une promotion perdent une occasion
d'évoluer et d'être mieux positionnés au niveau de l'organigramme.
Concernant cette sélection des lauréats parmi les promouvables, les règles
statutaires ne peuvent être mises en cause. En effet, comme pour la notation, les choix en
matière de promotion interne et d'avancement de grade sont sensés être effectués en
fonction de la valeur professionnelle des agents, et de leurs aptitudes à exercer les
missions correspondant au grade auquel il s'agit d'accéder
104
. Quant à se fonder sur la
seule ancienneté, comme nous l'avons déjà indiqué c'est une pratique que le juge
condamne systématiquement.
On remarque également que nombre d'avancements de grades, voire même parfois
des promotions internes, sont accordées à des agents qui ne changent pas pour autant
de fonctions, alors que c'est bien ce qui devrait se passer puisque le grade supérieur doit
comporter des responsabilités plus importantes.
Au terme de cette analyse, il faut convenir que promotion interne et avancement de
grade sont des outils difficiles à utiliser de manière adaptée, mais dont il s'agit cependant
d'optimiser le fonctionnement ; ce que n'empêche pas véritablement le statut, puisqu'il
restreint le nombre de promotion possible mais incite à sélectionner les meilleurs parmi
les promouvables.
L'absence de critères d'avancement, la surpondération de l'ancienneté au détriment
de la valeur professionnelle des agents et de leur capacité à assumer des fonctions
supérieures, le manque d'anticipation des avancements à prononcer (ou des possibilités à
réserver pour l'avenir), sont autant d'entraves nées de la pratique, non de l'application du
statut.
Or, l'importance que revêt une promotion (au sens large) pour la carrière des agents
et pour la collectivité, et le faible nombre de places disponibles, devraient alors pousser à
rationaliser d'autant plus les choix opérés.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
34
105
La gazette des communes, des départements et des régions, fiche statut, « Les primes et indemnités, supplément de
rémunération pouvant compléter le traitement », n°1614, 01/10/2001 p.83.
106
Article 20 de la loi du 13/07/1983, et article 87 de la loi du 26 janvier 1984.
107
Article 88 al.1
er
de la loi du 26 janvier 1984.
La valeur professionnelle des agents peut donc être reconnue, en suivant les
dispositions statutaires, et la carrière des meilleurs agents valorisée par le biais de
l'avancement de grade ou de la promotion interne.
Mais cette reconnaissance n'est pas la seule prévue par le statut. Effectivement, il est
également possible pour les collectivités de rétribuer financièrement les efforts et qualités
dont auront fait montre les agents, grâce à l'attribution de primes et indemnités. C'est sur
cette analyse que nous souhaiterions à ce stade porter notre attention, afin de
comprendre là encore la marge de manouvre dont disposent les collectivités. Nous
constaterons alors que le régime indemnitaire constitue bien une opportunité à saisir en
termes de gestion des ressources humaines, ce d'autant plus que de nouvelles
dispositions, très favorables, sont entrées en vigueur récemment.
C. Le régime indemnitaire : une opportunité à saisir
Le traitement de base des agents est fixé statutairement à un niveau égal pour tous les
agents détenant le même grade et le même échelon. A l'inverse, le régime indemnitaire,
composé de primes et indemnités, n'est pas versé automatiquement et uniformément : il
constitue un « supplément de rémunération pouvant compléter le traitement »
105
.
Conformément aux dispositions du statut général, aucune prime ou indemnité ne peut
être versée à un agent si elle n'est pas prévue par un texte législatif ou réglementaire
106
.
Ceci étant, il ne s'agit ici que d'une possibilité, encore faut-il d'une part que l'assemblée
délibérante adopte une délibération en ce sens, et que l'autorité territoriale détermine le
taux individuel applicable à chaque fonctionnaire »
107
.
Bien qu'existe un principe de libre administration des collectivités locales, celles-ci ne
peuvent cependant pas, en vertu du principe dit de « parité » entre les fonctions publiques
d'Etat et territoriale, instituer ni gérer en toute liberté leur régime indemnitaire. C'est la
mesure de cette contrainte que nous souhaiterions analyser dans les développements qui
vont suivre. Pour ce faire, nous montrerons que les règles, aussi contraignantes soient
elles (1), laissent cependant aux collectivités des marges de manouvre qu'il convient
d'exploiter, d'autant plus que des récentes réformes ouvrent de nouvelles perspectives en
la matière (2).
1. Certes, Ia parité impose des contraintes
Même au niveau territorial, ce sont les régimes indemnitaires de l'Etat que l'on applique
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
35
108
Article 13 de la loi n°90-1067 du 28/11/1990.
109
Décret n°91-875 du 06/09/1991 pris pour l'application du 1
er
alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
110
Conformément à l'article 1
er
du décret.
111
CE, 27/02/1992, Fédération CFDT Interco, Cahiers de la Fonction publique, 12/1992, p.11.
dans la fonction publique territoriale, en vertu du principe de « parité » entre les fonctions
publiques, prévu à l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Celui-ci dispose en effet, dans
son premier alinéa, que « l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le
conseil d'administration d'un établissement public local fixe par ailleurs, les régimes
indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ».
Au lendemain de cette réforme, il était alors nécessaire de procéder à une réforme
indemnitaire, en instituant des primes spécifiquement territoriales. Or, celles-ci étaient très
faibles, bien plus en tous cas que dans les autres fonctions publiques, en référence à
celles notamment des personnels de préfecture. C'est pourquoi en 1990, une nouvelle
rédaction de l'article 88 de la loi fut adoptée
108
, indiquant simplement que les
assemblées délibérantes fixent les régimes indemnitaires « dans la limite de ceux dont
bénéficient les différents services de l'Etat », sans plus de précision. Cette référence brute
à l'Etat permettait alors aux collectivités de rechercher les meilleurs régimes
indemnitaires, quel que soit le service de l'Etat bénéficiaire.
Hostile à une telle position, le gouvernement publia en 1991 un décret
109
ainsi qu'un
arrêté ministériel d'application, qui réduisirent le « champ d'investigation » possible des
collectivités. Dans sa dimension actuelle, le principe de parité interdit alors aux
collectivités locales d'attribuer à un fonctionnaire territorial un régime indemnitaire
supérieur à celui perçu par les agents de l'Etat qui occupent des fonctions équivalentes
110
. La question est alors de savoir comment ont été fixées les équivalences, alors que deux
possibilités étaient envisageables : soit laisser les collectivités les déterminer au cas par
cas, sous l'oil attentif des préfectures ; soit les fixer à un niveau national, par voie
réglementaire. Or c'est bien cette seconde solution qui a été retenue, puisque le décret de
1991 contient une annexe qui, en établissant une liste limitative d'équivalences de grades
entre l'Etat et la fonction publique territoriale, ainsi qu'une liste exclusive des primes
transposables, referme les virtualités contenues dans la loi.
Le conseil d'Etat, qui a eu à se prononcer sur la validité des dispositions édictées, a
apporté des précisions importantes à ce niveau. Dans son arrêt « Fédération Ìnterco »
111
, il a tout d'abord retenu la nécessité de la publication du décret, la rédaction de l'article 88
de la loi du 26 janvier 1984 n'étant pas assez précise pour être d'application directe. Et,
rappelant le caractère strict des équivalences de grades, il a dès lors refermé les
possibilités d'une gestion vraiment autonome des régimes indemnitaires.
Mais il a aussi indiqué que la liste des primes transposables n'avait qu'un caractère
informatif. Les agents des collectivités locales peuvent donc bénéficier d'autres primes
que celles énoncées, dès lors que les agents de l'Etat détenant des grades équivalents
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
36
112
P. Lesaint, « Primes, la pêche au gros est ouverte ! », in La lettre du cadre territorial, n°251, 01/04/2003, p.22.
113
CE, 21/10/1994, Département des Deux-Sèvres, Leb. p.805 ; Cf. aussi CAA Nancy, 01/02/2001, district de la région de Chooz,
n°96NC02990. Les titres-restaurants ne sont cependant plus considérés comme des éléments de la rémunération depuis la loi
n°2001-2 du 3 janvier 2001 ; sur ce sujet, Cf. J. Bazin, « Les collectivités peuvent-elles accorder des titres-restaurant à leurs
agents ? », in La gazette des communes, des départements et des régions, n°1657, 26/08/2002, p.64.
114
CAA Marseille, 08/12/1998, Commune d'Allauch, n°98MA00303.
115
CE Ass., 02/12/1994, Préfet de la Région Nord-Pas-de-Calais, Leb. p.529.
peuvent les percevoir aussi. Cela a donc permis notamment la prise en compte
d'éléments de régime indemnitaire créés après l'entrée en vigueur du décret.
Ainsi comprise, la parité s'est vue dans ce domaine assigner plusieurs objectifs. Tout
d'abord, il s'agissait de préserver une cohérence entre les régimes indemnitaires des
collectivités territoriales, afin de ne pas en faire un frein à la mobilité. Ensuite, dans la
même optique, ce principe appliqué aux rémunérations devait permettre d'éviter que ne
se creusent des écarts trop importants entre les rémunérations des agents territoriaux et
de l'Etat.
Pourtant, du fait du principe de libre administration des collectivités territoriales, on a
quand même abouti à « une atomisation totale des niveaux indemnitaires sur le
territoire français »
112
, dans la mesure où le choix de transposer les régimes de l'Etat et
la détermination des niveaux est revenu à chaque collectivité. Générant certes une
concurrence « déloyale » entre grosses et petites collectivités, cette position ne semble
pour autant pas contestable.
Ce qui l'est plus en revanche, ce sont les limites et les difficultés de mise en æuvre
que qu'a pu faire peser en pratique la parité sur les régimes indemnitaires des collectivités
locales.
En effet, l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, concernant les régimes
indemnitaires, a trouvé à s'appliquer au fil de l'évolution de la jurisprudence à d'autres
formes d'avantages, et a ainsi réduit la liberté des collectivités à cet égard. On peut dire
que toute rémunération, directe ou indirecte, y a été progressivement soumise. En effet,
c'est notamment le montant des titres restaurants accordés aux agents qui a fait l'objet,
par l'intermédiaire du Conseil d'Etat, d'une application du principe de parité
113
. Mais ce
fut aussi le cas des repas gratuits dont peuvent bénéficier les agents
114
, ou encore des
logements de fonction qui leur sont attribués
115
.
D'autre part, dès lors que la volonté initiale d'ouverture des régimes indemnitaires a
été écornée par le pouvoir réglementaire, l'intérêt initial d'adopter les primes de l'Etat pour
la fonction publique territoriale a disparu.
Compte tenu de la multitude des régimes indemnitaires de l'Etat, et de leur
complexité, la transposition des primes est devenue une contrainte au lieu d'un avantage.
Ces régimes indemnitaires ne sont pas nécessairement adaptés aux spécificités et à la
diversité des collectivités locales, puisqu'ils sont fait avant tout pour répondre aux besoins
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
37
116
Principe de parité entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale.Mémoire pour le DEA de droit public
de la faculté de droit d'Orléans, soutenu par Patricia Bonamy, en 2001, sous la direction du professeur J. Ferstenbert,
publié in La gazette des communes, des départements et des régions, cahier détaché n°2-5/1679, 03/02/2003, p.297.
117
idem, p.288.
118
G. Destaerke et F. Petitbon, « Le régime indemnitaire : outil de management ? », in La lettre du cadre territorial, n°249,
01/03/2003, p.22.
119
P. Lesaint, article précité, p.24.
des différents grades existant dans les services de l'Etat. Fondamentalement, comme
l'indique P. Bonamy, « il est réel que la comparabilité avec les fonctions exercées par
les agents locaux ne s'impose pas avec évidence, non seulement eu égard aux
responsabilités exercées et aux missions confiées, mais aussi parce que les agents
territoriaux, quels que soient leur grade et leur fonction, sont employés in fine par
des élus et non par leurs pairs comme c'est le cas pour les agents de l'Etat. »
116
.
Les équivalences sont alors bien souvent bancales : au niveau de la filière
administrative notamment, alors que les grades existant dans les préfectures sont souvent
tous concernés, de nombreux grades de la fonction publique territoriale sont privés des
primes instituées, en raison des équivalences prévues par le décret de 1991.
En tout état de cause, les choix faits pour la comparaison, ne sont pas, eux non plus,
toujours très avantageux selon les filières. Notamment pour les personnels relevant de la
filière administrative, « la référence choisie (sauf pour les administrateurs
territoriaux) est celle des corps des préfectures dont il est de notoriété publique
qu'ils sont les plus mal lotis de la fonction publique de l'Etat. »
117
.
Dès lors, des inégalités entre les régimes indemnitaires des différentes filières ont
rendu une gestion équitable d'autant plus difficile à mettre en ouvre. Pendant longtemps,
alors que les agents de la filière technique bénéficiaient de marges intéressantes, les
administratifs, de leur côté, ont connu des plafonds suffisamment modestes pour être
facilement accessibles. La parité pouvait apparaître, à l'opposé de la volonté initiale du
législateur, comme un moyen de coercition.
On pourrait alors affirmer avec G. Destaerke et F. Petitbon qu' « au regard de ces
contraintes, accorder un régime indemnitaire cohérent et équitable pour l'ensemble
des agents d'une collectivité occupant des postes de niveaux hiérarchiques
comparables dans les diverses filières s'avérait une véritable gageure »
118
;
d'autant plus que, les régimes indemnitaires de l'Etat étant parfois « occultes et bien
entretenus avec secret.les dénicher relève de la chasse au trésor, les décrypter,
de l'analyse sémantique et ésotérique. Les transposer, de la construction d'une
usine à gaz »
119
.
Cependant, force est de relativiser ce constat, puisque l'ensemble des collectivités a
mis en place des éléments de régime indemnitaire, adaptés en fonction des capacités
financières et des stratégies de chacune d'elle. Si cela a été possible, en dépit des
difficultés évoquées plus haut, c'est parce qu'une certaine part de souplesse et
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
38
120
Cf. notamment CE, 09/03/1961, Syndicat autonome du personnel de l'hôpital-hospice de Bayonne.
121
Réponse ministérielle n°38204 à M. Vachet, JOAN, 31/01/2000, p.719.
122
Idem.
123
Article 111 alinéa 3.
d'autonomie demeure au bénéfice des collectivités.
2. Mais des marges de manæuvre conséquentes s'offrent cependant
aux coIIectivités
Le principe de parité n'ôte en effet pas aux collectivités toute marge de manouvre dans la
mise en place de leur régime indemnitaire.
Ìl convient de rappeler en premier lieu que le principe doit être interprété comme
instituant un plafond, et donc que les collectivités restent libres de ne rien accorder à leurs
agents, en n'instituant pas la prime ou l'indemnité ; mais elles peuvent aussi, en cas
contraire, ne pas accorder l'intégralité du régime indemnitaire de référence, conformément
à une jurisprudence constante et déjà ancienne
120
.
Ensuite, cette parité n'exclut pas la mise en place d'indemnités autres que celles
prévues par les textes. La condition dont il faut alors tenir compte, c'est là encore le non
dépassement des dotations prévues en référence au niveau de l'Etat. Répondant à une
question ministérielle, le ministre de la fonction publique a précisé que « l'organe
délibérant peut ainsi mettre en place tout type de dispositif de répartition des primes ou
indemnités, à la condition que ce dispositif n'aboutisse pas à dépasser les dotations
indemnitaires du corps de référence de l'Etat »
121
. Ìl a ajouté que « même si, en tant que
telle, une prime d'intéressement n'a pas d'équivalent dans la fonction publique de l'Etat,
c'est donc dans ce cadre qu'un mécanisme indemnitaire incluant une logique
d'intéressement peut être admis, dès lors que les montants des attributions individuelles
(tous types de primes confondus) accordés à un agent territorial respectent le maximum
individuel prévu pour le corps de référence de l'Etat du cadre d'emplois de cet agent ». Ìl
s'agit simplement de ne pas créer « un avantage supplémentaire, s'ajoutant aux
primes précitées »
122
.
En outre, il existe deux cas dans lesquels l'application du principe de parité a été
expressément exclue par la loi du 26 janvier 1984. D'une part, « par exception à la limite
résultant du premier alinéa de l'article 88, les avantages collectivement acquis
ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et
leurs établissements publics ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la
présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces
avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de
l'établissement »
123
. Cela a donc permis notamment aux collectivités qui avaient institué
une prime de type « treizième mois » de continuer à la verser.
De même, parallèlement, les agents titulaires « conservent les avantages qu'ils
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
39
124
Article 111 alinéa 2.
125
J. Bazin, « Primes et principe de parité : quelle liberté pour les collectivités locales ? » in La gazette des communes,
des départements et des régions, n°1603, 25/06/2001, p.53.
126
Ìnstituée par le décret n°97-1223 du 26 décembre 1997.
127
J. Bazin, « La gestion individuelle des primes et des indemnités », in La gazette des communes, des départements et
des régions, n°1607, 30/07/2001, p.60.
ont individuellement acquis en matière de rémunération et de retraite »
124
.
Lorsqu'ils s'appliquent, les plafonds évoqués plus haut peuvent être de deux ordres.
Existent tout d'abord des plafonds individuels qui, systématiquement prévus par les
textes, peuvent parfois, selon les termes mêmes des textes, être majorés pour certains
emplois, en fonction notamment des responsabilités ou sujétions que les agents occupant
ces emplois doivent assumer, ou même au regard de leur manière de servir.
Les plafonds collectifs, lorsqu'il y en a, sont généralement établis en multipliant le
taux moyen de la prime (déterminé par arrêté ministériel) par le nombre d'emplois
budgétaires pourvus.
On peut certes penser, dans une première analyse, qu' « il s'agit d'une contrainte
importante en termes de gestion des ressources humaines puisque l'attribution à
un agent d'une prime à un taux supérieur au taux moyen doit systématiquement
être compensée par la diminution du régime indemnitaire d'un ou plusieurs autres
agents »
125
. Cependant, deux tempéraments au moins doivent être apportés à cette
analyse.
En premier lieu, toutes les primes et indemnités ne comportent pas de plafonds
collectifs. Ainsi en va-t-il, par exemple, de l'indemnité d'exercice de missions des
préfectures
126
. Ensuite, il peut être utile, lorsque cette contrainte existe, de l'envisager
comme une occasion de réfléchir à la façon dont on récompense les agents plus
méritants que les autres ou comment on « sanctionne » ceux qui ont démérité. En tout
état de cause, on pourrait s'interroger sur la gestion d'une collectivité qui souhaiterait
attribuer à tous ses agents les montants maximum autorisés. Même lorsque les maximas
sont peu élevés, tous les agents méritent-ils en effet vraiment d'obtenir 100% de
l'indemnité ? N'y a-t-il alors, dans les collectivités qui recourent à ces pratiques, que des
agents parfaits ? On doit bien admettreque de telles pratiques sont parfois, au moins pour
partie, le reflet d'une réticence à évaluer véritablement la contribution de chacun, et d'une
volonté d'acheter ainsi la paix sociale.
Ìl est utile de rappeler à cet égard que les collectivités ne sont pas non plus obligées
de verser toujours les mêmes montants à chaque agent. Effectivement, « les agents ne
sauraient en aucun cas se prévaloir d'un quelconque « droit acquis » au maintien
d'une prime et, a fortiori, au versement d'une prime à son taux maximal »
127
.
Les collectivités disposent donc juridiquement, en dépit de la parité, d'une marge de
manæuvre relativement grande au niveau du montant à allouer à chaque agent.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
40
128
Réponse ministérielle n°19318 à M. Hamel, Quinz. Jur., 14 février 2002, p.19.
129
J.-M. Binot, « Régime indemnitaire : l'écart entre techniques et administratifs a de beaux jours devant lui », in La
gazette des communes, des départements et des régions, n°1398, 24/03/1997, p.38.
Conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, elles
vont disposer aussi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de choisir sur quelle base
moduler les attributions individuelles. Comme l'indiquait déjà le commissaire du
gouvernement dans son avis sous l'arrêt de 1992, « en se bornant à se référer à des
grades, le décret laisse aux collectivités une grande liberté pour adapter les indemnités
aux fonctions réellement exercées et aux sujétions effectivement subies, dans la seule
limite du régime indemnitaire afférent au grade ».
C'est bien cette position qui doit être retenue encore aujourd'hui, ce qu'a rappelé
récemment le Ministre de la fonction publique à propos de l'institution d'une « prime de
présence ». Ìl a effectivement indiqué que « l'organe délibérant peut mettre en place un
dispositif original, décider de moduler les attributions servies à chaque agent en fonction
des critères qui lui sont propres et qu'il aura préalablement définis » ; et qu'ainsi, « dès
lors que la prime de présence instituée [par la ville de Montpellier] constitue non
pas une nouvelle indemnité mais une modalité de répartition, fixée par l'assemblée
délibérante, s'inscrivant dans la limite du dispositif indemnitaire de référence des
personnels de préfecture, elle ne paraît pas comporter d'illégalité sur le principe »
128 .
Aussi, même lorsque les décrets instituent des primes ou indemnités sans soumettre
leur versement à de quelconques conditions, les collectivités doivent toujours se voir
reconnaître la possibilité de prévoir des conditions supplémentaires, et de leur conférer un
caractère variable, en fonction, par exemple, de sujétions particulières liées aux emplois,
ou de la manière de servir. Dans un tel cas de figure en effet, ces innovations vont être
défavorables aux fonctionnaires territoriaux, au regard de la situation de leurs
homologues de l'Etat, et n'écornent donc pas le principe de parité (dans la mesure,
naturellement, où les plafonds sont par ailleurs respectés).
Les collectivités ne peuvent donc pas arguer de difficultés juridiques pour justifier la le
caractère statique et uniforme des montants parfois versés aux agents. C'est l'absence de
précision des conditions d'attribution instaurées par les collectivités, qui, dans ce cas, est
davantage à blâmer.
D'autre part, comme nous allons le voir, les modifications réglementaires récentes
permettent à présent de pallier les écarts de régime indemnitaire qui peuvent exister entre
les différentes filières, et donc aussi de corréler davantage travail fourni et primes
versées.
Ainsi que l'indique J.-M. Binot, « de tout temps, les fonctionnaires techniciens ont
bénéficié de primes que regardaient avec envie leurs collègues »
129
; cependant,
des marges de manouvre importantes ont été récemment ouvertes au bénéfice des
agents des autres filières, par la modification ou l'institution de nouvelles parts de régime
indemnitaire.
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
41
130
J.-M. Binot, « Indemnité de mission des préfectures : une prime attribuée de façon disparate », in La gazette des
communes, des départements et des régions, n°1497, 12/04/1999, p.70.
131
Réponse ministérielle à la question n°17395 du 27 juillet 1998, JOAN n°40, 05/12/1998, p.5448.
132
G. Destaerke et F. Petitbon, article précité, p. 22.
133
P. Lesaint, « Quatre décrets pour améliorer les régimes indemnitaires », in La lettre du cadre territorial, n°227,
15/02/2002, p.36.
134
Décret n°2002-63 du 14/01/2002 relatif aux indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires.
135
Article 2 du décret n°68-560 du 19/06/1968.
Ìl s'agit tout d'abord de l'indemnité d'exercice de mission des préfectures (ÌEMP), déjà
évoquée plus haut, dont bénéficient 16 cadres d'emplois, à l'exclusion des agents de la
filière technique. Le texte, adopté en 1997 pour régulariser des pratiques manquant de
base légale, en toute logique, «légitime son versement aux territoriaux »
130
.
Effectivement, comme le souligne le Ministre de la fonction publique, les textes relatifs à
l'ÌEMP « sont donc transposables, par délibération des assemblées locales, aux
fonctionnaires territoriaux en application du principe de parité posé par l'article 88
de la loi du 26 janvier 1984 »
131
.
Faute de précisions sur les conditions de versement, les collectivités peuvent alors
jouer de la latitude offerte et mettre en place de multiples critères. De même, les montants
étant seulement fixés par l'application d'un coefficient à une valeur de référence, il n'y a
aucun plafond collectif. Dès lors, il est tout à fait envisageable d'utiliser l'ÌEMP pour
rééquilibrer les niveaux de régime indemnitaire entre les agents des différentes filières, et
notamment entre administratifs et techniciens. En outre, dans la mesure où le coefficient
peut aller jusqu'à 3, il est indéniable qu'il y a là une opportunité à saisir pour récompenser
de manière tangible les agents méritants.
Ainsi, l'ÌEMP « a donné une première bouffée d'oxygène, notamment pour la
filière administrative, mais aussi pour certains grades d'autres catégories (filières
sociales, animation, sportive.) »
132
.
Ìl en va de même, de manière encore plus évidente, en ce qui concerne les
indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (ÌFTS), pour lesquelles « une
refonte complète des textes indemnitaires »
133
a été effectuée en 2002. Ces ÌFTS sont
attribuables aux agents des filières administrative, culturelle et de l'animation appartenant
aux catégorie A, et B s'ils ont une rémunération supérieure à l'indice 380.
Le nouveau décret
134
, abrogeant les anciennes ÌFTS datant de 1968, apporte une
modification très importante : il permet dorénavant de moduler les attributions individuelles
selon un coefficient multiplicateur pouvant aller jusqu'à 8, alors qu'elles ne pouvaient
jusqu'alors « excéder le double du taux moyen qui lui est applicable »
135
. De plus,
malgré les avis contraires qui ont pu être formulés immédiatement à la suite de la parution
du nouveau texte
136
, il semble bien que ne soient pas institués de plafonds collectifs..
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
42
136
Cf. notamment « Le régime indemnitaire : la réforme de l'IFTS et de l'IHTS », in La gazette des communes, des départements
et des régions, n°1631, 04/02/2002, p.56.
137
K. Dedouar, « La DGCL précise les règles d'application du nouveau régime des IHTS et IFTS », in La gazette des
communes, des départements et des régions, n°1633, 18/02/2002, p.63.
138
Circulaire NOR LBL/B/02/10023C du 11/10/2002.
139
Cf. p.14 de la circulaire : « Les montants annuels ou taux de base sont fixés. ».
140
Article 3 du décret.
141
Circulaire précitée, p.13.
142
Décret n°2002-62 du 14/01/2002 relatif à l'ÌFTS des administrations centrales.
Certes, le décret fait toujours référence à des « montants moyens annuels », mais « il
n'est plus fait expressément référence à la notion d'enveloppe globale »
137
, et la
circulaire
138
considère les termes « montants moyens » et « taux de base » comme
équivalents
139
.
Les montants maximum annuels attribuables, compte tenu des taux et coefficients
applicables, s'élèvent à plus de 6400 C pour les agents classés en 3
ème
catégorie
(agents de catégorie B ayant un indice supérieur à 380) et jusqu'à 11 000 C pour les
agents classés en catégorie 1 (directeurs et attachés principaux) !
En outre, si les montant varient selon « le supplément de travail fourni et
l'importance des sujétions auxquels le bénéficiaire est appelé à faire face dans
l'exercice effectif de ses fonctions »
140
, il doit être évidemment entendu que « la
collectivité demeure néanmoins libre de fixer par délibération d'autres critères de
modulation que ceux prévus à l'Etat »
141
.
Afin de compléter ce panorama et montrer l'envergure de la marge de manouvre
offerte désormais aux collectivités, il nous faut également mentionner l'instauration d'une
indemnité dite d'administration et de technicité (ÌAT).
Celle-ci vise en fait à légaliser et à pérenniser la pratique consistant à faire bénéficier
les personnels des préfectures d'un forfait d'indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (ÌHTS). Touchant des agents de catégorie B et C dont l'indice est
inférieur à 380, l'ÌAT peut être elle aussi modulée, sans contrainte d'enveloppe globale,
sur une échelle allant jusqu'à 8 ; elle peut représenter alors, en fonction des montants de
référence, jusqu'à 4400 C par an.
La modulation doit être effectuée selon la manière de servir des agents, mais les
collectivités disposent là encore d'une latitude totale pour mettre en place les critères
qu'elles auront choisis.
Enfin, une dernière illustration peut être trouvée au niveau de la modification du
régime indemnitaire des administrateurs territoriaux
142
: leur régime d'ÌFTS est largement
amélioré, puisque le taux maximum individuel peut atteindre trois fois le taux moyen, là
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
43
143
P. Lesaint, « Régime indemnitaire : un plus pour les administratifs », in La lettre du cadre territorial, n°232, 01/05/02,
p.53.
144
Réponse du Ministre de la fonction publique à une question D. Quentin, JOAN, 07/05/2001, p.2723.
encore sans qu'il y ait constitution d'un crédit global. Les montants peuvent alors atteindre
10428 C par an (pour les administrateurs hors classe).
Ainsi, au vu de l'ensemble de cet édifice indemnitaire, on constate que sont mis à la
disposition des administrations des outils ouvrant la possibilité de reconnaître la qualité du
travail accompli par les agents et de le rétribuer à sa juste valeur : les montants sont à la
fois déplafonnés et en pratique librement modulables, selon la stratégie de la collectivité.
Notamment, « les marges de manæuvre qui sont maintenant offertes aux
administratifs leur permettent de pouvoir résorber des écarts de rémunération
constatés entre les différentes filières, notamment avec les techniques »
143
.
La parité ne constitue alors plus une contrainte véritable pour la très grande majorité
des collectivités, qui n'ont pas la capacité financière d'atteindre les plafonds désormais
autorisés.
Au-delà, la réforme des indemnités précitées est pour les collectivités l'occasion
d'établir de nouvelles échelles de valeur et de toiletter les règles d'attribution de leur
régime indemnitaire.
Au terme de cette première étude, force est de constater que les dispositions
législatives et réglementaires s'inscrivent dans une logique de reconnaissance et de
valorisation des efforts fournis par les agents dans leur travail.
L'évaluation donnant lieu à la notation annuelle doit refléter la valeur professionnelle
de l'agent, et se révèle adaptable tant sur la forme que sur le fonds. La notation à
l'ancienneté, les augmentations préétablies, les « cliquets anti-retours », ou encore la
construction « d'usines à gaz » servant à réguler le système, sont alors autant de
pratiques « déviantes » qu'une application plus rigoureuse du statut et une meilleure
connaissance de ses virtualités permettraient d'éviter.
De leur côté, les contraintes liées aux mécanismes d'avancement de grade et de
promotion interne ne sont pas toujours évidentes à gérer mais n'empêchent pas de
sélectionner, parmi les agents promouvables, ceux qui semblent être les plus méritants.
Le statut n'est alors pas responsable, notamment, de l'absence de critères de sélection
précis et partagés au sein des collectivités.
Cette carence a pourtant des incidences importantes : elle peut engendrer des
erreurs de choix, et les collectivités perdent également une occasion de réfléchir à la
manière d'orienter leur stratégie de GRH.
Enfin, le régime indemnitaire peut venir récompenser à sa juste valeur le travail fourni
par chacun, puisque les collectivités peuvent librement déterminer, dans le seul respect
des plafonds, « le contenu, les modalités et les taux de régime indemnitaire
applicables à chaque catégorie d'agents »
144
, et faire varier dans le temps les
montants servis individuellement. Ìl est alors de plus en plus impératif pour les collectivités
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
44
145
S. Vallemont, rapport précité, p.24.
de sortir d'un système d'attribution égalitariste, non modulé, que la parité n'impose
nullement.
Les possibilités offertes doivent donc être considérées comme autant d'opportunités
à saisir. En effet, mieux gérer le personnel « implique notamment un souci de
valorisation et de motivation des agents, mais aussi une meilleure évaluation des
performances et des compétences, permettant une gestion dynamique des
carrières, et une rénovation du dialogue social »
145
.
C'est alors l'impact du développement de l'évaluation sur la gestion des ressources
humaines qu'il convient d'envisager dans les pages suivantes. Dans ce cadre, nous
montrerons que l'évaluation y tient une place centrale, et qu'elle est un pilier essentielle
de dynamisation des procédures à la disposition des gestionnaires locaux. Ìl convient dès
lors de réfléchir à la manière de développer des outils d'évaluation pouvant être utilisés
par les gestionnaires locaux.
PARTIE 1 : EvaIuation et rétribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
45
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
46
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia
gestion des ressources humaines des
coIIectivités IocaIes
Dans un premier temps, nous envisagerons le lien qu'il peut y avoir entre l'évaluation du
travail fourni par les agents, leur motivation, et la qualité de leurs prestations, ce quelles
que soient les méthodes de motivation envisagées (A).
A ce niveau, il semble évident que tout effort dans le but d'accroître la motivation du
personnel, effort nécessaire à consentir dans une perspective d'amélioration des
performances, sera vain si une évaluation des prestations n'est pas réalisée par la même
occasion. Parallèlement, l'évaluation est d'autant plus incontournable que ce processus
peut développer la motivation et améliorer les résultats obtenus.
Par la suite, nous nous attacherons à montrer qu'il est possible de faire passer
l'évaluation en collectivité locale du statut d'obligation réglementaire à celui d'outil de
management. Pour ce faire, nous présenterons à la fois les types de critères qui peuvent
être utilisés pour rationaliser l'évaluation, mais aussi les divers supports qui peuvent être
mis en place, la forme qu'ils peuvent prendre et l'usage qui peut en être fait (B).
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
47
146
T. Brunet et G. Vinogradoff, op. cit. p.172.
147
C. Lévy-Leboyer, « Le cæur à l'ouvrage », article précité, p.21.
148
Expression empruntée à M.-J. Marti, article précité, p.46.
149
Cf. notamment K. Lewin, Psychologie dynamique. Les relations humaines, Presses Universitaires de France, Paris, 1964, 296p.
A. L'évaIuation : un facteur centraI du processus
motivationneI
Evaluation et motivation sont liées et influent directement sur les performances
individuelles et collectives (1). Dès lors, les diverses méthodes permettant de motiver les
individus au travail doivent, quelles que soient leurs contours, s'accompagner d'un
processus d'évaluation (2).
1. Motivation et évaIuation : des Iiens ténus, une nécessité
incontournabIe
Le degré de motivation d'un individu au travail, facteur déterminant de son efficacité,
dépend de diverses dimensions sur lesquels l'évaluation peut jouer (a) ; dès lors
l'absence de motivation et d'évaluation peut avoir des conséquences importantes, au
niveau financier et sur la qualité des prestations rendues.
a. La motivation, un processus compIexe sur IequeI I'évaIuation agit comme
un cataIyseur
Une des dimensions stratégiques du management est de maintenir la cohérence interne
de la structure au sein de laquelle il s'exerce, grâce à l'adhésion des membres et à leur
coopération volontaire.
Au cour de cette problématique se situe celle de la motivation, puisque ce concept
décrit, rappelons-le, « le processus psychologique qui incite un individu, ou un
groupe, à consentir un effort »
146
. On doit ajouter qu'il fait non seulement « naître
l'effort pour atteindre un objectif », mais aussi qu'il « relance l'effort jusqu'à ce que
l'objectif soit atteint »
147
.
La motivation des agents est alors « un outil indispensable des ressources
humaines »
148
, au regard du lien qu'elle entretient avec le niveau de performance de
l'individu. Effectivement, on doit considérer, en suivant K. Lewin
149
, que les performances
correspondent au produit des aptitudes par la motivation. Ainsi, dans cette hypothèse, la
performance sera nulle si la motivation est égale à zéro, quelles que soient les
compétences de l'agent sollicité.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
48
150
V.H. Vroom, Work and Motivation, New York, Wiley, 1964.
151
C. Lévy-Leboyer, « La motivation dans l'entreprise, modèles et stratégies », Editions d'organisation, 1998, p.71.
152
B. Weiner, An attribution theory of motivation and emotion, New York, Springer-Verlag, 1986.
Par conséquent, la motivation des agents va avoir un impact direct sur la qualité du
service rendu à l'usager, puisque celle-ci dépend essentiellement de l'efficacité et de
l'implication des acteurs du service public.
Ìl convient alors de souligner l'impact de la motivation, la nécessité de déterminer son
degré pour chaque agents, et les facteurs dont elle dépend, afin d'utiliser les méthodes de
motivation adéquates.
Au vu des recherches effectuées sur la manière de motiver à travailler, plusieurs
dimensions doivent être mises en avant afin d'expliquer comment s'enclenche le
processus motivationnel.
Les travaux les plus récents s'appuient ici sur des modèles de la motivation de type
« cognitifs », initiés par Victor Vroom
150
en 1964. Ces modèles partent du principe que
l'on interprète l'ensemble de la situation dans laquelle on se trouve, de façon subjective.
En cela, la motivation n'est ni indépendante de la personnalité, ni étrangère à
l'environnement.
A partir de là, plusieurs concepts ont été dégagés pour décrire les paramètres faisant
varier le niveau d'effort que l'on choisit d'accomplir face à une tâche donnée.
En premier lieu, la motivation dépend du niveau d'« expectation » de l'individu, c'est à
dire de l'image que l'on a de soi, « de l'opinion que chacun a de lui-même et de ses
possibilités d'atteindre un but donné, dès lors qu'il fait les efforts nécessaires »
151
.
Elle n'estdonc pas un trait de la personnalité, mais elle dépend cependant du niveau
d'anxiété qui influe sur la confiance en soi.
Comme l'a montré Weiner
152
, une autre caractéristique individuelle rentre en ligne
de compte dans la détermination du niveau d'expectation : la tendance à considérer que
les événements sont dus à des facteurs extérieurs, indépendants de notre volonté, ou au
contraire que l'on est capable de les maîtriser.
Dans ce cadre, la stabilité attribuée par l'individu aux résultats qu'il obtient a alors un
impact non négligeable. En effet, dès lors qu'un individu est persuadé de ne pas être
capable de réaliser la mission qui lui est assignée, il ne sera pas motivé à accomplir
l'effort, puisqu'il le ferait selon lui en pure perte. A l'inverse, le fait de réussir à atteindre
l'objectif que l'on s'est fixé est lui-même un facteur de motivation pour la réalisation d'une
mission future. Ainsi, « la congruence ou la dissonance entre ce qui est réalisé et ce
qui est attendu n'affecte pas seulement notre niveau de satisfaction. Elle nous
encourage ou nous décourage. Elle nous incite à l'effort ou au contraire à
l'indifférence et à la résignation - à moins qu'elle nous inspire un sentiment de rejet
actif et d'agression »
153
. L'image de soi est donc fondamentalement dépendante des
informations que les autres renvoient mais aussi du souvenir que l'individu garde des
expériences antérieures.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
49
153
F. Bourricaud, « Les organisations », in P. Joffre et Y. Simon (dir.), Encyclopédie de gestion, Ed. Economica, 1989,
p.2012.
154
Cf. L. W. Porter et E.E. Lawler, Managerial attitudes and performances, Homewood, Dorsey Press, 1968.
La nécessité d'évaluer les capacités des agents apparaît ici d'elle même, puisqu'un
agent dont on n'aura pas, ou mal, évalué la capacité à remplir une mission donnée risque
d'être découragé, non seulement pour accomplir cette mission, mais également lorsqu'il
sera confronté à d'autres tâches à venir.
Par ailleurs, à partir du moment où les missions assignées à l'agent sont réalisables
au regard de ses capacités, il est préférable que l'évaluation souligne le caractère
ponctuel d'un échec pour ne pas le faire apparaître comme inévitable et voué à se
répéter. Elle joue alors un rôle psychologique important.
La force motivationnelle d'une tâche à accomplir est fonction, en second lieu, de la
valeur affective que chaque individu attribue au résultat du travail qu'il accomplit,
c'est-à-dire au type de retombée que la réussite peut engendrer. Ne sont alors pas
directement en cause à ce niveau les conséquences objectives (positives ou négatives)
liées aux résultats de son action ; la motivation (ou l'absence de motivation) dépendra
plutôt des satisfactions (nécessairement subjectives) que l'on s'attend à retirer des
performances réalisées.
Cette « valence » varie donc à la fois en fonction de l'individu et de sa situation à un
moment donné : chacun n'a pas les mêmes objectifs ni les mêmes attentes aux différents
âges et à différents moments de sa vie.
Si la valence d'un résultat peut être variable en positif, elle peut également l'être en
négatif. Effectivement, les conséquences négatives (fatigue, tension avec les collègues de
travail.) que peut engendrer l'acceptation d'une mission ou d'un comportement vont être
ressenties de façon plus ou moins pesante selon les individus. Le signe de la valence
sera donc positif, et l'effort accompli, seulement si les avantages, aux yeux de l'agent, ont
implicitement une prégnance supérieure aux inconvénients qu'engendre le comportement
à adopter.
D'où l'intérêt, dès lors que l'on souhaite motiver un agent en le récompensant (par
quelque biais que ce soit) des efforts qu'il a fournis, d'évaluer précisément quel facteur est
motivant pour lui, et de renouveler cette évaluation suffisamment fréquemment, pour que
demeure l'adéquation récompense motivante / récompense attribuée. On ne peut espérer
motiver en récompensant le travail bien fait si les rétributions ne correspondent pas à ce
dont les agents concernés ont besoin.
Ensuite, le troisième élément à prendre en compte tient au fait qu'un individu juge les
retombées de sa performance à l'aune de l'« instrumentalité » de son action
154
, à savoir
l'utilité de la performance accomplie au regard des objectifs qu'il s'est fixé en termes de
récompense. Autrement dit, il faut se demander si l'incitateur proposé a les préférences
de l'individu, et quel avantage il peut espérer en retirer. Ainsi par exemple, si notre but est
de bénéficier d'un avancement de grade, nous serons motivés et ferons des efforts pour
réaliser les tâches qu'on nous aura confiées seulement si, d'une part, nous savons un
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
50
155
J. S. Adams, Inequity in social exchange, in L. Berkowitz, Adavances, in experimental social psychology, New York, Academy
Press, vol. 2 p.267-299.
avancement possible, et d'autre part si nous sommes persuadés qu'en agissant ainsi
notre avancement aura plus de chances d'être prononcé.
Il existe donc un lien entre valence et instrumentalité : l'instrumentalité d'une action
ne sera positive que si, au préalable, la valence de la récompense promise est positive.
L'instrumentalité sera d'autant plus forte que les conséquences de l'action auront été
expliquées de manière suffisamment claire et précise pour que chaque agent ait bien
compris ce qu'il pouvait attendre en contrepartie de ses performances. En effet, si par
exemple le système d'attribution des primes est opaque, alors les agents auront le
sentiment que la qualité de leur travail ne sera pas déterminante quant au niveau de
régime indemnitaire qu'ils percevront, et donc leur motivation à travailler s'en trouvera
réduite d'autant.
Au regard de ces dernières remarques, lier l'attribution de récompenses à la mesure
de la performance des agents, grâce à un système d'évaluation fondé sur une grille
préétablie, est essentiel au déclenchement du processus motivationnel.
Ceci étant, les récompenses ne seront satisfaisantes et motivantes que si elles sont
considérées comme équitables. La motivation face à une récompense dépend alors aussi
de celles qu'un individu voit donner aux autres dans des circonstances similaires.
D'après les résultats des recherches effectuées par J.S. Adams
155
, l'individu va
comparer ce qu'il apporte à l'organisation (en résultats immédiats, en compétences, en
efforts.) et ce qu'il reçoit en échange (estime, salaire, avantages immatériels.), par
rapport à ce que d'autres apportent et reçoivent dans des situations semblables. S'il y a
inadéquation, naît alors un sentiment d'inéquité, ce qui va déclencher des comportements
en vue de rétablir un équilibre. L'individu pourra réduire ses efforts, tout en cherchant à
conserver ce qu'il reçoit, mais il pourra aussi tenter, à effort égal, d'obtenir davantage de
récompenses. Enfin, démotivé, il pourra se positionner en retrait, soit définitivement
(départ), soit de manière indirecte (hausse de l'absentéisme).
On voit donc, à ce niveau, l'importance qu'a la perception subjective de la situation,
car même si elle est objectivement équitable, cela ne suffira pas, aussi longtemps que
l'individu n'aura pas ce sentiment. En outre, ainsi que le montrent Adams, le sentiment
d'équité face à une même situation dépend nécessairement du référent sur lequel
s'appuie l'individu pour établir cette comparaison ainsi que des informations disponibles. Ìl
faut en conclure qu'une même situation peut être jugée différemment par deux individus
différents, et que le sentiment d'un individu peut varier sans que sa situation ne soit
différente : parce qu'il aura changé de référence ou reçu de nouvelles informations
alimentant la comparaison qu'il fait.
D'autre part, deux types de dimensions peuvent être prises en compte pour
comprendre le sentiment d'équité : les dimensions procédurale et distributive.
Alors que la première concerne la procédure aboutissant à la distribution des
récompenses, la seconde est liée au niveau même de ces récompenses. Les recherches
de Greenberg et Kanfer
156
notamment ont montré qu'un même individu peut ne pas avoir
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
51
156
Cf. notamment J. Greenberg, The distributive justice of organizational performance evaluations, in H.W. Bierhoff, R.L. Cohen et
J. Greenberg, Justice in social relations, New York, Plenum, 1986, et R. Kanfer, J. Sawyer, P.C. Earley, E.A. Lind, Fairness and
participation in evaluation procedures : effects on task attitudes and performance, Social Justice Research, 1, 1987, p.238-249.
157
C. Levy-Leboyer, op. cit., p.88.
le même ressenti de sa situation à l'égard de ces deux dimensions, et notamment qu'une
satisfaction au niveau des récompenses obtenues pouvait être contrebalancée par la
contestation des procédures mises en place pour déterminer qui a droit à quoi.
Dès lors, aucun de ces deux aspects ne doit être négligé lorsqu'on souhaite mettre
en place un système d'attribution de récompenses (matérielles comme immatérielles), et
un processus d'évaluation est nécessaire en amont afin de justifier les attributions.
Comme l'indique C. Levy-Leboyer, « l'expérience de l'injustice sera réduite et peut
même être supprimée si les personnes qui disposent de l'autorité dans
l'organisation sont considérées comme ayant agi de manière aussi équitable que
possible ; et, de ce fait, la tendance à blâmer le système et à se révolter contre lui
seront également réduites »
157
.
A ce niveau d'analyse aussi, l'évaluation semble donc nécessaire, et d'autant plus
efficace que la légitimité de ses fondements est reconnue par le plus grand nombre.
L'objectivité et la transparence vont alors permettre non seulement de définir des niveaux
de rétribution équitables, mais aussi d'éviter que les effets de cette justice distributive ne
soient annihilés par des contestations au niveau procédural.
Les principales conclusions qui ont pu être tirées à partir de ces modèles sont de
plusieurs ordres.
Tout d'abord, il semble préférable que le désir de bénéficier de la récompense
escomptée soit relativement limité et que la probabilité d'atteindre la satisfaction attendue
(liée notamment au niveau d'expectation) soit relativement grande ; car si ce n'est pas le
cas, un échec risque de créer de la frustration, ce qui affaiblira la motivation. La
probabilité de satisfaction ne doit cependant pas être trop forte non plus, car alors le
résultat sera considéré comme un dû et / ou le sentiment de satisfaction issu de la
réussite sera inexistant. L'évaluation des capacités de l'agent à réussir la mission
assignée, et donc à être récompensé, est alors primordiale.
Ensuite, tout effort supplémentaire peut être considéré non comme une nécessité
pour obtenir ce que l'on attend mais plutôt comme un coût que l'on peut éviter. Ce sera le
cas notamment si le système de récompense implique que chacun reçoive la même
chose quels que soient les efforts fournis. Ìci encore, on sent en quoi l'absence
d'évaluation, et l'absence de lien entre les résultats de l'évaluation et les récompenses
attribuées, peuvent favoriser des comportements de type « passager clandestin » et la
démotivation.
Enfin, en tout état de cause, même si tout traitement équitable ne doit donc pas être
considéré comme une garantie, et n'engendre pas systématiquement un surcroît de
motivation, un tel traitement est indispensable, car le sentiment d'inéquité (négative)
entraîne à coup sûr de la démotivation.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
52
158
J.-F. Dortier, « Peut-on motiver autrui ? », in Sciences humaines n°92, 03/1999, p.34.
159
Ph. Carré, « Pourquoi nous formons nous ? », in Sciences humaines n°92, 03/1999, p.27.
160
J.-B. Miner, Role motivation theories, Londres, Routledge, 1993. Cet auteur a mis en place un outil de diagnostic qui permet
d'orienter les individus vers des types d'organisation qui correspondent à leurs schémas de motivation.
Nous venons d'insister sur la nécessité de motiver les agents ; nécessité qu'il
convient de prendre en compte pour permettre un fonctionnement efficace de toute
organisation. Ce faisant, il faut cependant souligner, au terme de cette réflexion, plusieurs
éléments dont on doit se souvenir lorsque l'on souhaite mettre en ouvre des stratégies de
motivation, quelles qu'elles soient.
Tout d'abord, il doit être évidemment entendu qu'on ne peut prétendre recruter des
personnes motivées pour toutes choses et à tout instant. Les facteurs de motivation ne
sont pas identiques pour chaque agent, et varient dans le temps ; ce qui implique pour
toute organisation de trouver quels sont les éléments motivants pour leurs agents, mais
tout en admettant « qu'il est vain.de rechercher une clé ultime des motivations »
158
. Parallèlement, il n'y a donc pas des individus toujours motivés et d'autres qui ne le
seront jamais, mais plutôt des situations qui motivent les uns et pas les autres.
En allant plus loin, on doit admettre qu'on ne peut motiver quelqu'un à son corps
défendant ; on ne peut que favoriser le développement du comportement souhaité.
Comme l'indique Ph. Carré, « la motivation est toujours, pourrait-on dire en forme de
tautologie, qu'automotivation »
159
. Ìl s'agit alors essentiellement, à l'image de ce que
propose J. B. Miner
160
, d'évaluer ce qui motive les individus afin des les orienter et de les
mettre dans les conditions les plus motivantes possibles. Mais si l'objectif est de changer
autrui, il sera alors difficile, voire impossible, de motiver.
S'il s'agit de réduire le problème de la démotivation, il convient de motiver la
personne. En revanche, et l'on touche là à l'aspect éthique de la motivation, si le but est
maintenant de pousser par tous les moyens l'individu à travailler au maximum de ses
possibilités, il faut être plus réservé. En effet, d'une part la motivation ne doit pas être une
manipulation qui incite l'individu à adopter un comportement contraire à ses convictions,
sans qu'il en soit conscient, faute d'être correctement informé, ou parce qu'il est entraîné
par les autres, ou encore parce que les résultats immédiats sont séduisants. D'autre part,
la surmotivation peut elle-même être génératrice d'effets contre-productifs, notamment
des déséquilibres de fonctionnement au sein du groupe, ou encore une mauvaise
ambiance de travail due à l'excès d'ambition de quelques uns par rapport à d'autres.
Nous avons cru bon de souligner ces limites, afin de considérer tous les aspects liés
à la motivation et de ne pas biaiser le débat par des omissions coupables. Ceci étant, les
mises en garde évoquées ci-dessus ne peuvent et n'ont pas vocation à remettre en cause
l'utilité d'encourager l'implication des agents dans leur travail.
En effet, la démotivation des agents à des effets redoutables qu'il ne faut pas
sous-estimer, tant au niveau organisationnel que financier. Dès lors, c'est aussi la
nécessité de l'évaluation qui doit également demeurer.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
53
161
J. Paquier, « Lutte contre l'absentéisme : à la recherche des meilleures pratiques européennes », in La gazette des
communes, des départements et des régions, n°1539, 20/02/2000, p.33.
162
Ìnstitut Français pour la Recherche sur les Administrations Publiques.
163
Chiffres tirés de C. Ferrero, « L'absentéisme passé au crible en Rhône-Alpes », in La gazette des communes, des
départements et des régions, n°1682, 24/02/2003, p.15.
Ayant montré en quoi l'évaluation devait être considérée comme un soutien au
processus motivationnel, notamment au regard de son importance dans la construction du
sentiment d'équité, nous pouvons alors penser que l'absence d'évaluation peut accentuer
la démotivation et a donc des conséquences en cascade. En outre, il est certain que les
effets inhérents à une carence d'évaluation sont rendus plus aigus encore par le contexte
actuel.
b. Non-évaIuation et démotivation : des conséquences Iourdes
Nous envisagerons successivement les conséquences de la démotivation en elle-même,
puis celle de l'absence ou de carence d'évaluation. Pour ces deux aspects, nous nous
centrerons particulièrement sur une conséquence, l'absentéisme. Ce phénomène est en
effet directement lié au degré de motivation des agents, et constitue un fléau dans les
collectivités locales, dans la mesure où les taux d'absentéisme peuvent s'y révéler
particulièrement élevés et lourds de conséquences.
. L'absentéisme, conséquence majeure et probIématique de Ia
démotivation dans Ies coIIectivités IocaIes
Ìl est indéniable que « la motivation individuelle de chaque agent, ou son absence,
détermine plus que tout autre facteur, l'assiduité au travail »
161
. De ce constat, on
doit tirer la conclusion suivante : même si elle n'en est pas nécessairement la seule
cause, la démotivation accentue l'absentéisme.
De toutes les absences possibles, nombreuses sont celles qui sont certes
incompressibles, à l'image des absences pour événements familiaux, des congés de
longue maladie ou encore des congés maternité. C'est donc sur l'absentéisme pour
maladie de courte durée que l'on peut jouer, et c'est bien sur le niveau de celle-ci que la
démotivation à un impact. Un taux élevé de micro-absentéisme peut en effet être
révélateur d'un mauvais « climat » au sein d'un service, et au niveau individuel, du
sentiment de malaise d'un agent, qui cherche à s'éloigner régulièrement de son lieu de
travail.
En Rhône-Alpes notamment, ce problème semble se poser avec une acuité certaine ;
selon une enquête récente de l'ÌFRAP
162
, les chiffres de l'absentéisme y sont en effet
élevés : 13% à Saint Etienne, 14,1% au Grand Lyon, 16,7% à la Ville de Lyon, et même
20% à Villeurbanne
163
. Or, ce phénomène pose de multiples difficultés aux collectivités
et constitue pour elle un enjeu majeur.
Ainsi que l'indique G. Destaerke, face à l'absentéisme, « une certitude : il a un coût
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
54
164
G. Destaerke, « Management : comment soigner l'absentéisme ? », in La lettre du cadre territorial, n°255, 01/06/2003,
p.22.
pour la collectivité et nuit à la qualité du service »
164
. Compte tenu de sa durée et de
son imprévisibilité, il perturbe en effet à coup sur le fonctionnement de l'organisation.
Dans une première hypothèse, le travail de l'agent manquant n'est pas effectué par
ses collègues, le retard s'accumule, ce qui affecte à la fois le rendement global du service
et vraisemblablement la qualité du service rendu (du à l'allongement des délais de
traitement des dossiers.).
Dans une seconde hypothèse, on peut envisager que les agents en poste récupèrent
une partie des missions des absents afin de pallier ces difficultés. Dès lors, en cas
d'absence récurrente des mêmes personnes, ceux qui sont « fidèles au poste » vont être
surchargés de travail, et d'un travail qu'ils maîtrisent souvent moins bien que l'agent
absent. Là encore le rendement risque de s'en ressentir, mais c'est aussi la lassitude et la
démotivation des agents qui est à craindre ; ce qui pourrait générer un absentéisme
supérieur et donc des encore difficultés accrues.
Même dans le cas où un remplacement est effectué, les conséquences de l'absence
ne sont pas neutres. D'une part, il y a forcément un délai de remplacement. D'autre part,
le remplaçant doit être formé, ce dont vont devoir là encore se charger les collègues (avec
les mêmes conséquences que celles énoncées ci-dessus) ; et il reste généralement
moins productif que le titulaire du poste.
On a donc de multiples gisements de surcoûts, potentiels ou avérés, pour la
collectivité : indemnisation du personnel absent, coût induit par l'abaissement de la
productivité, remplacement, paiement d'heures supplémentaires (éventuellement)
effectuées pour rétablir l'équilibre, coût de la gestion administrative de l'absentéisme.
Enfin, la naissance d'un sentiment de démotivation chez un agent aura bien
évidemment un impact sur le travail effectué, même s'il ne décide pas de fuir de son
poste. Effectivement, on doit admettre que l'implication au travail détermine évidemment
l'attention que l'on porte à le réaliser de manière satisfaisante et efficace. C'est alors la
multiplication des erreurs et négligences que risque d'engendrer la démotivation, avec là
encore un impact qualitatif mais aussi financier.
S'il s'agit donc bien de lutter contre ce sentiment, il ne s'agit cependant pas de vouloir
motiver en rétribuant le travail des agents mais sans prendre la peine de l'évaluer, car
cela risque de ne pas créer de motivation, au contraire, et donc d'augmenter sans
contrepartie les dépenses de personnel.
Non-évaIuation : Ies risques de dérive des frais de personneI
On doit souligner ici l'impact des modifications récentes du contexte juridique. L'envergure
des marges de manouvre ouvertes par la modification de plusieurs éléments de régime
indemnitaire permet en effet de mettre en ouvre une véritable politique de rémunération
adaptée aux objectifs de la collectivité, soumise à des limites réglementaires devenues
beaucoup moins dirimantes. Dès lors que les limites maximales ne relèvent plus des texte
eux-mêmes, « on assiste même à un renversement de situation : désormais, pour
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
55
165
P. Lesaint, « Primes, la pêche au gros est ouverte ! », article précité, p.20.
166
Cf. M.-J. Marti, « Le régime indemnitaire, un atout pour le management », in La gazette des communes, des départements et
des régions, n°1690, 21/04/2003, p.40.
refuser une augmentation indemnitaire, il ne sera plus possible de s'abriter derrière
l'insuffisance de la réglementation »
165
. Soumis à une forte pression des agents, qui
voient dans ce nouveau contexte des perspectives nouvelles s'ouvrir à eux, les
collectivités sont donc amenées à revoir les niveaux des primes versées ; ce d'autant plus
que le régime indemnitaire devient un argument potentiel face à la concurrence.
L'ensemble des collectivités doit donc consentir un effort financier alors même que, pour
nombre d'entre elles, les dépenses de personnels consomment déjà une large part des
capacités budgétaires.
La rénovation du régime indemnitaire peut cependant, sous condition d'une approche
véritablement managériale, s'effectuer à budget constant et permettre dans le même
temps de rétablir l'équité entre agents. Certaines communes, à l'image de Saint-Vallier ou
de Troyes, semblent d'ailleurs l'avoir bien compris et revendiquent la réussite d'une telle
entreprise
166
.
Ìnversement, se refuser à évaluer les agents et à moduler les montants auxquels ils
auront droit, c'est s'imposer un accroissement des dépenses de personnel évitable dans
une certaine mesure, et sans portée sur le travail des agents. En effet, une augmentation
inconditionnelle et égalitariste ne résoudra pas les problèmes d'équité, donc n'aura pas
d'impact sur la motivation. Aucune contrepartie nouvelle ne s'imposant alors aux agents,
la collectivité s'expose, en l'absence d'approche managériale, à affaiblir un peu plus ses
marges de manæuvre financières sans qu'elle en retire un quelconque bénéfice en terme
de qualité de service.
Lorsque l'on considère la part importante du régime indemnitaire dans l'ensemble de
la rémunération des agents, il y a alors matière à s'inquiéter de l'ampleur du gaspillage
auquel peut conduire l'absence de mise en place d'un système d'évaluation préalable à
l'attribution de diverses primes et indemnités.
Le choix de la motivation, et parallèlement de l'évaluation, semble donc s'imposer
avec évidence à tout gestionnaire des ressources humaines. Reste cependant à
déterminer quelles voies peuvent être empruntées afin de réaliser cette ambition.
Ainsi que nous allons le souligner, il n'existe pas qu'une seule méthode permettant de
motiver les agents ; mais en tout état de cause, quelle que soit la méthode employée, on
doit admettre qu'on ne peut faire l'économie de l'évaluation du personnel.
2. La motivation au travaiI : pIusieurs méthodes possibIes, mais un
même impératif d'évaIuation
Toutes les raisons de travailler ont un point commun : il s'agit toujours d'obtenir les
moyens de satisfaire des besoins divers, matériels ou plus abstraits (reconnaissance
sociale par exemple).
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
56
167
Cf. première partie du mémoire.
168
F. Herzberg, Work and the nature of man, New York, Mentor Executive library, 1966.
169
E.L. Deci, Intrinsic motivation, New York, Plenum, 1975.
Nous envisagerons d'abord le fait que la perspective d'attribution d'avantages ÷
pécuniaires ou de carrière ÷ est une méthode possible de satisfaction de ces besoins,
dont le succès est conditionné par la mise en place d'un système d'évaluation (1).
Dans un second temps, nous verrons que les récompenses ne sont cependant pas
les seules vecteurs de motivation. L'enrichissement du contenu du travail peut en effet
aussi jouer ce rôle, là encore sous condition d'évaluation (2).
Dans les lignes qui vont suivre, il s'agit donc à la fois de montrer qu'il existe plusieurs
opportunités pour les collectivités de motiver leur personnel, mais qu'elles nécessitent
toutes un effort certain d'évaluation.
a. Motiver en récompensant : I'évaIuation comme condition de réussite
Comme nous l'avons vu plus haut,
167
le statut de la fonction publique territoriale propose
plusieurs outils de reconnaissance et de rétribution du travail accompli.
Parmi ceux-ci, le régime indemnitaire doit évidemment être pris comme un élément
important ; mais il conviendra également d'évoquer la promotion à un grade (avancement)
ou dans un cadre d'emplois supérieur (promotion interne). Pour ces deux aspects, nous
montrerons que l'évaluation doit être au cour de l'application de ces outils de gestion des
ressources humaines.
Ìl ne s'agit pas, dans l'exposé qui va suivre, d'amener à penser que l'outil
indemnitaire est la référence unique et ultime. La rémunération, en suivant le modèle
bi-factoriel de Herzberg
168
, ferait en effet partie des « facteurs d'hygiène » qui peuvent
essentiellement être un remède à l'insatisfaction. Ceci étant, même en adoptant cette
analyse, il nous semble de toute façon indispensable de s'attacher aussi à ne pas créer
de motifs de dissatisfaction, d'autant plus dans un domaine aussi sensible que la
rémunération.
De même, nous ne souhaitons pas amener le lecteur à penser que les primes doivent
être attribuées systématiquement et à un niveau élevé. Car d'une part (comme nous le
verrons un peu plus en avant), l'argent n'est pas le seul vecteur de motivation ; et d'autre
part, en suivant les conclusions de Deci
169
, il peut arriver qu'en offrant des récompenses
supplémentaires à des personnes qui étaient déjà motivées par un travail qu'elle jugeaient
intéressant et utile, ces personnes en arrivent à faire moins bien leur travail et à le trouver
moins intéressant.
Notre propos est alors essentiellement guidé par l'idée qu' « à la conjonction des
volets économique et social, la rémunération comporte enfin une dimension
managériale, laquelle rend compte d'un enjeu encore plus essentiel du point de vue
des entreprises : l'optimisation des ressources humaines »
170
; ce qui est
naturellement vrai aussi pour les collectivités locales, qui doivent alors se saisir de
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
57
170
V. Marbach, op. cit. p.108.
171
V. Zardet, « Systèmes et politiques de rémunération du personnel », in P. Joffre et Y. Simon (dir), op. cit. p.2865.
l'opportunité.
A cet égard, la nécessité de la mise en place en parallèle d'un système d'évaluation
des agents, se justifie par l'impact, que nous avons déjà évoqué, de l'évolution des
possibilités offertes au niveau du régime indemnitaire : ce nouveau contexte pose de
lui-même la question des compétences et attitudes que l'on souhaite valoriser au travers
du régime indemnitaire. Ce qui renvoie notamment à la définition de critères d'évaluation.
D'autre part, nous avons indiqué que les limites maximales ne relèvent plus
concrètement des textes eux-mêmes ; il faut donc parvenir à justifier, plus encore
qu'avant, le fait que les montants versés ne soient pas systématiquement réévalués. Si
cette position est raisonnable dans une logique managériale, elle impose à l'évidence de
mettre en place un système d'évaluation.
Ensuite, c'est l'enjeu d'une individualisation réussie des rémunérations qui doit aussi
être envisagé dans cette réflexion, c'est à dire de la mise en place de règles de formation
des rémunérations qui se fondent sur des critères individuels. En effet, c'est bien ce que
permet le régime indemnitaire, dans la mesure où le cadre réglementaire en vigueur
n'interdit nullement de telles pratiques et laisse les collectivités libres de définir les
modalités de modulation des primes qu'elles ont choisi d'instituer.
L'utilité de l'individualisation des rémunérations repose sur plusieurs facteurs. En
premier lieu, elle permet davantage à l'agent d'avoir prise sur l'évolution de sa
rémunération ; or « l'anticipation d'une hausse de salaire tend ainsi à stimuler
l'individu, à condition qu'il soit conscient qu'il peut personnellement agir sur le
niveau de sa performance »
171
.
Ensuite, la récurrence de l'insatisfaction liée au salaire pousse à la mise en place
d'une part modulable et réversible, dans la mesure où la réversibilité et la modularité
permettent une incitation relativement constante et diffuse. Elle ne crée en outre pas
d'exclusion, puisque les compteurs sont régulièrement remis à zéro.
Si à l'inverse on fait du régime indemnitaire une part fixe et intangible (à la baisse),
alors la stimulation sera plus faible (c'est bien d'ailleurs pour cela que les perspectives
d'avancement d'échelon n'agissent plus guère sur la motivation) ; et des écarts peuvent
se créer, décourageant les agents les plus défavorisés sans pour autant motiver les
autres.
L'efficacité motivationnelle de l'individualisation des rémunérations est donc
évidemment liée à la prise en compte de la notion d'équité, puisqu'elle va permettre de
rétribuer chacun selon les efforts et résultats qu'il aura produits.
L'évaluation s'impose alors comme un impératif : comme le résume V. Zardet,
« l'individualisation des salaires, à condition qu'elle fasse l'objet de procédures
rigoureuses d'appréciation, est ainsi venue répondre à cette attente d'une équité
rénovée »
172
. L'attribution d'une prime, sans commentaire ni justification, affaiblit la
motivation à effectuer une tâche, parce qu'il n'y a alors pas de lien clair entre l'effort
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
58
172
Idem, p.2866.
173
C. Lévy-Leboyer, op. cit. p.142.
effectué et la récompense attribuée.
C'est bien de l'évaluation et de la modulation des primes dont dépend la réussite des
politiques d'individualisation des rémunérations, puisque « l'effet d'une récompense n'a
un rôle négatif sur le temps spontanément consacré au travail que si la récompense
est annoncée à l'avance comme proportionnelle aux résultats mais qu'elle est
finalement donnée à la fin de la période de travail quels qu'en soient les résultats »
173 .
L'évaluation intervient donc à plusieurs moments. En amont, au niveau de la
détermination des objectifs qu'il convient d'atteindre afin que soit versée la prime ; le
système d'intéressement et la manière dont il est appliqué, notamment les critères
retenus, peuvent alors servir à renforcer les principes que la collectivité souhaite
développer, ce qui pourra contribuer à la diffusion des valeurs de l'organisation. En aval,
l'évaluation permet de juger dans quelle mesure les résultats sont satisfaisants et à quel
montant de prime ils peuvent donner droit.
Après avoir évoqué le lien entre gestion stratégique du régime indemnitaire,
motivation, et évaluation du travail et des compétences des agents, il convient d'expliquer
pourquoi il en va de même en ce qui concerne l'attribution d'une autre forme de
récompense, à savoir l'accélération du déroulement de la carrière des agents par
l'avancement de grade ou la promotion interne.
Pour éviter d'être redondants, nous ne reprendrons pas ici les mêmes arguments que
ceux déjà évoqués et qui peuvent trouver à s'appliquer à notre cas d'étude. Nous
insisterons davantage sur l'impact que peut avoir une « erreur de casting » sur le degré
de motivation non seulement de l'agent promu, mais aussi des collègues qui n'ont pas eu
cette chance. La nécessité d'une évaluation apparaîtra alors d'elle-même.
Nous avons déjà eu l'occasion de souligner les restrictions quantitatives auxquelles
sont réglementairement soumis avancements de grades et promotions internes. Dès lors,
promouvoir les agents qui ne sont pas les plus compétents, c'est aussi faire perdre aux
agents compétents une occasion de voir reconnus leurs compétences et mérites. Cela
pose alors un problème d'équité ÷ les promotions sont-elles accordées sur la base du
clientélisme ? ÷ et décourage les agents méritants, dans la mesure où des perspectives
d'évolution de carrière leur restent illégitimement fermées.
La nécessité de ne pas se tromper, et donc de mettre en place un système
d'évaluation, est d'autant plus importante à ce niveau lorsque le promu a été recruté à
l'extérieur de la collectivité : d'une part, celle-ci ne peut se fonder sur une observation
directe de la manière dont l'agent travaille au quotidien, contrairement à ce qui se passe
lorsqu'elle pourvoit un poste en interne ; d'autre part, un agent venu de l'extérieur se
révélant incompétent pour le poste aura d'autant plus de difficultés à s'intégrer et à
s'imposer face à ses collègues, et particulièrement face à ses subordonnés, du fait d'un
manque de légitimité.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
59
174
P. Renard, article précité, p.36.
175
A. Maslow, Motivation and personality, New York, Harper and Row, 1954.
Ensuite, toute promotion interne doit normalement s'accompagner d'un changement
d'emploi et de responsabilités plus importantes. Ìl en va de même s'agissant d'un
avancement de grade : « même si les statuts particuliers des cadres d'emplois
territoriaux ne prévoient pas toujours des définitions différentes pour la plupart des
grades d'avancement au sein d'un même cadre d'emplois, la logique comme la
bonne administration voudraient que les autorités locales confient des
responsabilités plus importantes aux agents promus »
174
. Dès lors, la collectivité
risque de voir l'agent rapidement démotivé s'il n'est pas en mesure d'assumer ses
nouvelles missions, et soumis à des difficultés relationnelles importantes (étant en
position hiérarchique).
En sens inverse, notons qu'à partir du moment où l'évaluation d'un agent a débouché
sur un avancement de grade ou une promotion interne, cette évolution de carrière doit
s'accompagner d'une augmentation de responsabilités. A défaut, l'agent risque là encore
d'être peu motivé, dans la mesure où cette promotion (au sens large) sur place ne sera
synonyme concrètement d'aucune reconnaissance du travail accompli et d'aucune
confiance en l'agent de la part de sa hiérarchie.
Promotion et régime indemnitaire constituent donc des mécanismes incontournables,
potentiellement motivants, mais complexes ; ce qui amène les gestionnaires des
ressources à se concentrer à juste titre sur leur fonctionnement.
Si cette attitude est légitime et opportune, il ne s'agit cependant pas d'oublier que
toute satisfaction ne passe pas nécessairement par l'attribution de tels avantages. Le
travail peut lui aussi apporter des satisfactions, immatérielles, qui le rendront en lui-même
motivant. C'est la manière de favoriser ce processus que nous souhaitons aborder à
présent, tout en montrant qu'il serait vain de vouloir l'enclencher en refusant de recourir à
l'évaluation.
b. Motiver en enrichissant Ie travaiI : une aIternative impIiquant eIIe aussi
d'évaIuer Ies agents
Une seconde stratégie, qui va au-delà de la simple distribution de récompenses prévue
par le statut, est sous-tendue par l'idée que le contenu du travail est d'une importance
essentielle pour la motivation des agents. Ìl s'agit alors dans cette perspective de donner
plus de signification au travail accompli par chacun, méthode qui doit s'accompagner d'un
exercice d'évaluation à plusieurs dimensions.
Cette réflexion s'appuie notamment sur ce qu'ont souligné les théoriciens des
besoins concernant la nature de ce que doit apporter le travail à celui qui l'effectue.
Même si l'idée d'une hiérarchie des besoins est contestable à plusieurs égards,
l'apport des travaux de A. Maslow
175
est cependant fondamental, dans la mesure où il est
un des premiers à avoir insisté sur le potentiel motivationnel du contenu du travail, en
prenant en compte les besoins « sociaux », d'« estime de soi », et de « réalisation ».
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
60
176
Cf. E. Mayo, The human problems of an industrial civilization, ed. Salem, 1992, 194p.
177
Cf. D. McClelland, J.W. Atkinson, R.A. Clark, E.L. Lowell, The achievement motive, New York, Appleton Century Croft, 1953 ;
J.W. Atkinson, An introduction to motivation, Princeton, Van Nostrand, 1964 ; D. McClelland, Power : the inner experience, New
York, Ìrvington, 1975.
178
H.A. Murray, Explorations in personality, New York, Oxford University Press, 1938.
179
Cf. op. cit.
180
J. Rojot, « Théorie des organisations », in P. Joffre et Y. Simon, op. cit. p.2936.
181
idem, p.2936.
Le besoin d'être reconnu socialement semble être notamment un puissant facteur de
motivation, au regard des résultats des expériences menées par E. Mayo
176
.
Atkinson et McClelland
177
, s'appuyant sur les travaux effectuées par Murray
178
,
considèrent eux le besoin de réussir comme réellement influant sur le comportement au
travail. Ìl implique d'assumer des responsabilités et d'affronter des difficultés (que
l'individu est capable de surmonter), ce qui peut renforcer l'estime de soi et la confiance
en soi (agissant alors aussi sur le niveau d'expectation de l'individu). Ensuite, c'est le
sentiment d'appartenir à un groupe et de s'y sentir bien intégré qui favorise, selon ces
auteurs, la motivation. Enfin, un autre des besoins qu'ils identifient comme important est
relatif à l'autonomie.
Le modèle bi-factoriel de Herzberg
179
nous semble également intéressant au regard
de notre propos. Herzberg distingue en effet deux catégories de facteurs de motivation :
d'une part les facteurs d' « hygiène », relatifs aux conditions de travail, de rémunération,
aux procédures administratives. ; d'autre part, les facteurs de motivation, relatifs au
contenu propre du travail (nature du travail, possibilités de réussite et de développement
personnel, responsabilités assumées, marques d'estime.). Les premiers facteurs
auraient un impact simplement sur l'insatisfaction, alors que les seconds seraient à même
de créer une véritable satisfaction au travail.
Dès lors, comme le souligne J. Rojot, « la motivation ne vient pas de l'élimination
des facteurs d'insatisfaction (donc de l'amélioration des facteurs d'hygiène).
D'autre part, l'opposé de la satisfaction n'est pas l'insatisfaction mais l'absence de
satisfaction. Donc la motivation ne pourra provenir que de l'augmentation des
facteurs de satisfaction »
180
.
Même si l'existence de différences de situation et de ressenti entre les individus doit
pousser à prendre aussi en considération les aspects relatifs au contexte de travail,
l'impact du contenu du travail sur la motivation des agents n'est donc pas à négliger, bien
au contraire.
A partir de là, et en postulant que l'homme est « capable d'engagement personnel,
de goût pour le travail et les responsabilités, de capacité, de créativité au service de
l'organisation »
181
, on peut penser que plusieurs dimensions peuvent rendre le travail
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
61
en lui-même motivant : la complexification des tâches, l'autonomie, la communication sur
les objectifs et les résultats, et enfin le développement des compétences. Comme nous
allons le voir dans les développements ci-après, l'évaluation des personnels s'avère utile
et même nécessaire au caractère motivationnel de ces diverses stratégies.
Nous tenons à préciser au préalable qu'il ne s'agit pas d'inciter à croire que tous les
individus sont nécessairement en demande d'une plus grande complexité ou de plus
d'autonomie, certains ayant bien évidemment un « besoin de sécurité » plus développé,
pour reprendre une des catégories de besoin décrites par A. Maslow. Les propositions
émises ci-dessous doivent donc avant tout être interprétées comme présentant des
tendances potentielles, non des vérités absolues et générales.
Ìl peut donc s'agir tout d'abord d'accroître la complexité du travail pour le rendre
moins élémentaire et plus signifiant. A cette fin, il convient à la fois de diversifier les
activités accomplies par un agent et, parallèlement, de multiplier les compétences et
aptitudes qui vont être sollicitées. Cela va permettre en premier lieu, en limitant la
monotonie du travail, de réduire par la même l'ennui qu'il peut engendrer. La gestion de
dossiers transversaux à plusieurs domaines, ou le fait de donner à réaliser à la même
personne, dans la limite de ses capacités, l'ensemble des tâches relatives à un même
projet, peuvent ainsi être des facteurs de motivation interne. Mais l'impact d'une telle
répartition des tâches vient aussi du fait qu'en rendant ainsi le travail signifiant, on donne
à l'individu qui le réalise l'impression de faire quelque chose de cohérent, utile et apprécié
par la collectivité, ce qui permet de satisfaire le besoin d'estime. N'étant pas un simple
maillon d'une chaîne dont il ne connaît ni le début ni la fin, l'agent pourra aussi plus
facilement se sentir participer pleinement à une mission de service public, et s'identifiera
certainement davantage à la collectivité à laquelle il appartient. L'implication de l'agent en
sera renforcée d'autant.
En outre, si l'activité confiée est complexifiée, elle donnera à l'agent une opportunité
d'utiliser pleinement son potentiel de compétences et de qualités, ce qui aura un impact
non seulement motivationnel, mais signifiera également, pour la collectivité, une
optimisation de la gestion de ses ressources humaines.
Afin que cette voie de motivation soit efficace, il est évidemment nécessaire que le
degré de complexification soit en rapport avec les compétences de l'agent, sous peine
qu'il échoue et soit rapidement démotivé. Mais si la complexité des tâches est
raisonnablement difficile, l'individu sera davantage mobilisé, il persévérera plus longtemps
que s'il devait gérer des tâches trop aisées à accomplir ; et la satisfaction retirée sera
également d'autant plus intense que la complexité de la mission semblait élevée.
Enfin, le simple fait de se voir confier des tâches plus complexes constitue un
message de confiance, ce qui renforce l'image qu'a l'agent de lui-même et renforce sa
motivation.
Dès lors, s'il s'agit d'une question de « dosage », une telle méthode doit alors
nécessairement s'accompagner d'une évaluation des compétences ÷ potentielles et
utilisées ÷ dont dispose l'agent.
L'évaluation impactera en outre sur l'élaboration du plan de formation, qu'elle
guidera ; mais elle influera également sur le choix des agents qui méritent d'être promus à
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
62
182
Cf. op. cit.
183
Cf. C. Argyris, Participation et organisation, Paris, Dunod, 1970, 330p.
184
Cf. R. Cropanzano, R. Folger, Referent cognitions and task decision autonomy. Beyond decision theory, in Journal of applied
psychology, 74, p.293-299. Les recherches de ses auteurs ont porté essentiellement, en ce domaine, sur la participation au
processus d'évaluation.
185
op. cit.
des postes pour lesquels, logiquement, les missions à assumer sont plus complexes.
Dans la même logique d'accroissement de la signification du travail, on voit bien quel
second élément peut jouer sur la motivation des agents : l'autonomie et la
responsabilisation.
Deci
182
notamment, a montré en quoi une certaine « autodétermination » peut
stimuler la motivation mais aussi la créativité et l'initiative individuelle. L'encouragement à
l'autonomie favorise la motivation « intrinsèque », liée à la satisfaction que la réalisation
même de l'activité entraîne.
Ìl convient, dans cette hypothèse de restituer aux agents une indépendance et une
liberté de choix pour atteindre les objectifs assignés, en les chargeant, par exemple, de
vérifier eux-mêmes la qualité de ce qui est accompli, mais aussi en les faisant participer à
la définition des moyens à mettre en ouvre pour réaliser la mission.
L'autonomie et la responsabilité améliorent les performances, dans la mesure où le
contrôle sur son travail incite à construire soi-même des réponses spécifiques et
efficaces. L'agent se concentre davantage sur ce qu'il fait et s'implique plus, puisque son
action s'inscrit dans un cadre qu'il comprend et sur lequel il a prise.
Ceci étant, l'autonomie ne signifiant pas l'anarchie, il convient donc de s'assurer que
les décisions prises et les prestations effectuées par les agents sont cohérentes avec la
stratégie de la collectivité, et que les options choisies permettent bien d'atteindre le
résultat souhaité par l'organisation. Or, c'est bien par le biais d'une évaluation régulière et
rigoureuse que l'on peut parvenir à analyser dans quelle mesure les résultats des agents
sont conformes aux attentes de l'organisation.
Bien évidemment, l'autonomie ÷ correspondant étymologiquement au fait de suivre
ses propres règles ÷ implique aussi une participation à la prise de décision, elle-même
indissociable de la responsabilisation. Or cette participation permet, si l'on suit les
conclusions de C. Argyris
183
, de satisfaire au mieux le besoin de réalisation de soi,
puisque l'action de l'agent lui semble alors utile au développement de l'organisation.
En outre, les résultats des recherches effectuées par Cropanzano et Folger
184
ont
montré que l'intégration du personnel dans une organisation, sa stabilité et sa loyauté
envers elle dépendaient fortement de la participation aux décisions.
D'une manière générale, on peut penser, en suivant également les conclusions de K.
Lewin
185
, qu'on est plus disposé à adhérer à une décision et à la mettre en ouvre, donc
que l'on s'implique davantage, si l'on a participé au processus décisionnel et entendu les
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
63
186
Cf. notamment E.A. Locke, The nature and causes of job satisfaction, in M. Dunnette et L. Hough, Handbook of industrial and
organizational Psychology, Palo, Alto, Consulting Psychology Press, 1976, p.1297-1349.
187
Cf. notamment P. Drucker, The practice of management, London, Pan Books, Heinemann, 1976, 479p.
188
M. Gervais, « Système budgétaire et animation des hommes », in P. Joffre et Y. Simon, op. cit. p.2814.
189
op. cit.
190
op. cit. p.105.
arguments qui ont abouti à cette décision.
Cela nécessite qu'aient été établis en amont les objectifs à atteindre - ce qui, selon
les travaux de Locke
186
, peut déjà être en soi un vecteur de motivation - mais aussi que
l'agent dispose de repères réguliers quant au niveau des performances réalisées au
regard des objectifs affichés.
Au vu de ce que l'on vient de dire, la « direction par objectif », inspirée des travaux de
P. Drucker
187
, est un outil potentiellement intéressant. Cette méthode de management,
consistant à « contrôler avec les hommes et non malgré eux »
188
, nécessite alors, par
définition, le recours à l'évaluation, et s'appuie en effet sur les propositions que nous
venons d'évoquer :
· la satisfaction de l'individu est la condition de l'efficacité de son travail ;
· le lien existant entre satisfaction et réalisation des besoins d'estime et
d'épanouissement, doit amener à répondre à ces besoins ;
· on peut y parvenir en laissant aux agents l'occasion de faire la preuve de leurs
capacités, en les amenant à s'engager sur des objectifs, tout en leur laissant de
l'autonomie ;
· la motivation sera d'autant plus grande que la place faite à la participation sera
importante.
A une telle perspective de participation, de complexification et d'autonomie, doit être
logiquement lié un effort de communication sur les objectifs assignés et les résultats des
agents.
Cela constitue un enjeu essentiel, en tant que vecteur potentiel d'efficacité et de
motivation. Les recherches de Locke
189
, à nouveau, ont mis en avant le fait qu'il est
indispensable de donner aux individus des informations sur les résultats de leur activité
pour pouvoir les motiver. Effectivement, le retour d'information va contribuer fortement à la
perception de sa propre compétence et de ses progrès éventuels. L'écart entre la
performance souhaitée et atteinte peut alors permettre de stimuler l'individu pour qu'il
relance son effort jusqu'à atteindre son objectif. Ainsi que le résume C. Lévy-Leboyer,
« sans information, pas de résultat à évaluer, donc rien pour guider l'effort et
l'action »
190
.
En d'autres termes, tout ce qui favorise la perception des conséquences d'un
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
64
191
op. cit.
192
Cf. op. cit.
comportement par rapport à un objectif facilite la réalisation des efforts nécessaires pour
atteindre cet objectif.
Autonomie, participation et responsabilisation n'impliquent pas seulement d'élaborer
et de faire circuler de l'information sur les résultats ; elles nécessitent également une
clarification, en amont, du rôle exact joué par chacun, afin de savoir précisément la place
et l'importance du travail effectué. A ce niveau, Porter et Lawler
191
ont notamment mis en
relief un élément de bon sens, à savoir que les performances d'un individu ne seront pas
nécessairement optimales, même s'il est motivé et qu'il dispose de capacités suffisantes,
si parallèlement il ne sait pas exactement ce qu'on attend de lui.
En toute logique, l'évaluation va donc être au cæur de ce processus d'élaboration
des objectifs, de suivi des résultats, et d'information.
En amont, elle est nécessaire, puisque la mise en place (et le suivi) d'objectifs et de
plans d'actions amène alors à s'interroger sur les capacités de la collectivité, à définir sa
stratégie, et enfin à déterminer les modalités concrètes d'évaluation et de réalisation du
programme déterminé (donc aussi des agents qui y participent).
L'évaluation va donner des repères sur l'efficacité, et peut donc développer l'estime
de soi et la confiance, mais également faciliter l'orientation des comportements, élément
favorable non seulement à la motivation mais aussi à l'efficacité, en permettant de vérifier
que l'action s'inscrit bien dans le cadre voulu par la collectivité.
Remarquons que l'évaluation est ainsi d'autant plus importante lorsque le travail
s'effectue en groupe, de manière transversale, puisque le résultat est le fruit des efforts de
plusieurs personnes. Au regard de l'importance du sentiment d'équité dans le processus
motivationnel, il n'est pas envisageable de ne pas être à même de distinguer les efforts
fournis par chacun. Sinon, on risque de voir se développer des comportements passifs au
sein du groupe (certains agents profitant des efforts des autres pour bénéficier des
retombées de leurs efforts tout en en faisant peu eux-mêmes).
Le dernier élément sur lequel nous souhaiterions insister à présent est l'importance
qu'il y a à développer les compétences des agents, tant en fonction de leurs objectifs
personnels de carrière qu'en vue de l'optimisation du travail qu'ils fournissent.
A cet égard, nous avons déjà eu l'occasion d'indiquer que pour K. Lewin
192
,
l'efficacité peut être considérée comme le produit de la motivation par les compétences.
Ensuite, nous savons aussi que le niveau de motivation et d'efficacité d'un agent est
influencé par son niveau d'expectation, c'est à dire par la confiance qu'il porte en ses
capacités à réussir ce qu'il entreprend.
A partir de là, il faut s'attacher à mettre en adéquation les compétences de l'agent à
la fois en fonction des nécessités de son poste, mais aussi au regard des fonctions
auxquelles il aspire et de celles pour lesquels il serait le plus efficace. Là encore, la mise
en æuvre d'évaluations apporte une aide précieuse, en contribuant à la mise en lumière
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
65
193
V. Marbach, op. cit. p.12.
194
A.-C. Bernard, « La promotion interne, pour le meilleur ou pour le pire », in La lettre du cadre territorial, n°184,
01/02/2000, p.42.
des difficultés rencontrées par l'agent sur le poste actuel, et donc des compétences à
développer à court terme mais aussi dans la perspective d'une évolution de carrière.
D'un point de vue motivationnel, dès lors que l'agent sera formé et acquérra les
compétences requises, il réussira davantage à atteindre les objectifs fixés, ce qui
renforcera son niveau d'expectation. Ìl est donc bien évident qu'« il convient
d'instrumenter la mesure des compétences »
193
.
Pour la collectivité, une telle évaluation va naturellement faciliter, à moyen terme, la
gestion des compétences. Elle va en outre permettre de limiter les coûts liés aux
formations non pertinentes effectuées par les agents, coût qui s'apprécie non seulement à
l'aune du prix directement payé pour ces formations, mais aussi du coût indirect (absence
de l'agent, désorganisation du service, surcharge des collègues ÷ avec éventuellement
paiement d'heures supplémentaires ÷, non création du potentiel productif qu'aurait du
engendrer la formation dans le travail de l'agent.).
La collectivité va aussi pouvoir distinguer qui, parmi ses agents, sera le plus apte à
occuper des fonctions supérieures, et l'y préparer (par des formations ad hoc). L'enjeu
concerne donc l'avancement de grade et la promotion interne, avec d'autant plus d'acuité
que « c'est à travers eux que l'on dessine d'année en année les futurs
organigrammes hiérarchiques »
194
. Aux niveaux managérial et organisationnel,
l'évaluation permettra ainsi à la collectivité d'éviter de s'exposer à des difficultés
majeures ; et au niveau strictement financier, elle n'aura pas à supporter inutilement le
coût lié à la promotion de l'agent (ainsi que les coûts de désorganisation).
Au terme des développements précédents, l'évaluation apparaît alors bien comme un
élément central de la gestion des ressources humaines, quelle que soit l'orientation
stratégique qu'adoptent les collectivités ÷ en récompensant le travail fourni ou en
enrichissant son contenu ÷ afin de pousser le personnel à donner le meilleur de lui même.
L'évaluation est une condition de la motivation des agents, de la qualité de leurs
prestations et de leur conformité aux exigences de l'organisation. Ainsi, elle est également
une condition d'efficacité de l'organisation elle-même et de la cohérence de son action.
A ce titre, elle impose une réflexion et un investissement particuliers, notamment en
terme d'élaboration et de maîtrise des critères et instruments d'évaluation à utiliser. Ìl
s'agit bien entendu de s'appuyer ce que propose le statut, en l'adaptant aux objectifs
propres à chaque collectivité, mais aussi de développer d'autres outils complémentaires.
C'est dans cette mesure que peut être dynamisée le management dans la fonction
publique territoriale.
B. L'instrumentation de I'évaIuation : queIques pistes
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
66
de réfIexion
La réflexion qui va suivre s'articulera en deux temps : nous analyserons tout d'abord les
critères d'évaluation qui peuvent être pris en compte selon les objectifs poursuivis (1).
Différents selon le type et le but de l'évaluation, ces critères doivent impérativement
rendre compte, notamment, du niveau des résultats atteints par les agents et de leur
potentiel.
Après avoir effectué cette première approche, nous nous attacherons à décrire les
supports sur lesquels peut s'appuyer l'évaluation, ainsi que l'articulation dont ils peuvent
faire l'objet (2).
Nous verrons que leur développement peut et doit tendre à rationaliser l'évaluation et
à la rendre plus transparente et partagée.
1. Les critères d'évaIuation
Conformément à la logique statutaire, nous commencerons par l'étude des critères de la
notation annuelle, cette évaluation étant sensée influer sur les procédures de sélection
des agents promouvables à un grade supérieur (par avancement de grade ou promotion
interne), mais aussi sur la modulation du régime indemnitaire (a). Par la suite, c'est l'étude
des critères relatifs à ces autres instruments qui attirera notre attention (b et c).
a. Au niveau de Ia notation
Les critiques relatives à la notation convergent sur une mise en cause des méthodes
d'évaluation, inadaptées aux objectifs poursuivis et ne correspondant pas aux nécessités
d'une administration efficace. Les critères sont souvent trop généraux et centrés
davantage sur le comportement de l'agent que sur ses résultats. Ne reposant pas sur des
faits précis, la note reflète alors fréquemment l'impression vague qu'a l'évaluateur face à
l'agent, si ce n'est la qualité des relations que les protagonistes entretiennent. Le recours
à des « critères » essentiellement comportementaux aboutit aussi à ce que tous les
agents soient notés à un niveau proche les uns des autres, car des comparaisons sont
alors difficiles à établir.
A partir de ce constat, on peut envisager de définir deux types de critères : les uns,
généraux, vont faire état des compétences et attitudes de l'agent ; les autres, plus
spécifiques, vont porter sur les résultats obtenus par l'agent. Ìl convient de les prendre
chacun en considération, car la dimension comportementale et les qualités générales d'un
agent sont aussi des éléments affectant la valeur professionnelle et la manière de servir.
D'autre part, examiner les résultats par rapport aux objectifs affichés est indispensable,
car c'est essentiellement sur cette base que va être jugé le service par l'usager (qui peut
aussi être, en interne, le collègue à qui la prestation s'adresse).
L'évaluation de ce premier groupe de caractéristiques, décrivant la compétence de
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
67
195
V. Marbach, op. cit. p.16.
196
Idem
l'agent, peut être faite en référence à trois dimensions qui se complètent : les savoirs, le
savoir-faire et le savoir-être. Le second groupe de critères est davantage lié à la
performance des agents.
Soulignons que l'analyse proposée ci-après a vocation à mettre en lumière les grands
domaines de compétence qu'il est utile de prendre en compte, et non d'énoncer des
critères précis qui devraient servir à la construction de l'évaluation en collectivité. En effet,
la formulation et le contenu des critères doivent être choisis en fonction des orientations
stratégiques définies individuellement par chaque collectivité.
L'approche par les savoirs, tout d'abord, est sous-tendue par la conviction que les
connaissances sont le support indispensable de la maîtrise des fonction exercées.
On doit donc prendre en considération à ce niveau les connaissances
professionnelles, c'est-à-dire celles servant directement à l'exercice des missions du
poste. Notons que pour les agents de catégorie C, la notion de connaissance
professionnelle n'est parfois pas très pertinente ; c'est alors davantage à celle de
technicité qu'il convient de faire appel.
Dans cette optique, la volonté et le fait d'accroître ses qualifications, par le biais de
formations notamment, doit aussi être appréciée grâce à ce critère. Le fait d'avoir effectué
les formations requises par la fonction peut même devenir l'élément central de l'évaluation
des connaissances professionnelles, gage alors d'une plus grande objectivité et d'équité.
Une évaluation ne doit cependant pas, à notre sens, accorder une place
prépondérante à une telle approche, puisque les connaissances sont un élément
nécessaire mais non suffisant pour déterminer la compétence. Effectivement celle-ci
suppose la maîtrise effective des fonctions confiées, c'est à dire un savoir-faire.
Le savoir faire constitue « l'élément identitaire de la compétence »
195
, l'évaluation
se fondant ici « sur une observation des individus en situation de travail »
196
. Ìl s'agit
d'évaluer les résultats généraux de l'agent sur l'année, et non en fonction d'objectifs
précis.
C'est à cette dimension que correspondent alors les critères (retenus notamment par
la Région Rhône-Alpes pour la catégorie A), de l' « aptitude à organiser, à décider et à
prévoir », ou les « capacités d'analyse et de synthèse ».
Pour les agents chargés de missions d'exécution (catégorie C), les collectivités se
réfèrent aussi fréquemment à la capacité à s'organiser et à travailler de façon
méthodique.
On voit bien que ces critères recouvrent en fait notamment, conformément à ce que
l'on a dit, la capacité à utiliser ses connaissances professionnelles dans son activité
quotidienne.
Dans cette logique, ils n'ont pas vocation à viser le résultat d'une action précise et
spécifiée mais plutôt l'aptitude dont l'agent a fait montre sur l'ensemble de l'année.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
68
Evidemment, cela n'empêche pas, bien au contraire, de justifier l'évaluation portée en
s'appuyant sur des faits significatifs qui auront été relevés durant l'année. Mais ces faits
ne constitueront alors qu'un élément d'illustration, que l'on aura extrait à cette fin, et non
l'objet même de l'évaluation.
Enfin, c'est aussi la dimension du savoir-être, c'est à dire du comportement, qui
caractérise les compétences des agents, et qu'il convient à ce titre de prendre en compte.
On rangera dans cette dernière catégorie des critères tels que le sens des relations
et du travail en commun, ou encore le sens du service public, c'est à dire la conscience de
participer à une mission d'intérêt général et de devoir répondre aux exigences d'une telle
mission (disponibilité, désintéressement...).
Plusieurs remarques peuvent être faites à l'encontre de tels critères.
Tout d'abord, il apparaît d'autant plus important de ne pas les ignorer que le
comportement des agents publics est le premier élément sur lequel se fonde l'usager pour
se forger un jugement de l'administration qui le sert. Ca n'est pas un hasard si les
collectivités sont actuellement si soucieuses, notamment, de la bonne tenue de leur
service d'accueil, en tant que vitrine de l'administration toute entière.
Ensuite, on doit admettre que des éléments traditionnellement rattachés au
savoir-être peuvent aussi ressortir d'un savoir-faire. En effet, le sens des relations, par
exemple, peut intégrer la capacité à exercer des missions de représentation de la
collectivité ou de négociation pour son compte. Or la mise en oeuvre de techniques
acquises spécifiquement à cette fin permet d'améliorer effectivement sa capacité à
négocier ou à agir en public. De même, la qualité de l'accueil est de plus en plus
considérée comme dépendant essentiellement d'un véritable savoir-faire, et non plus
uniquement des efforts que l'agent déploie pour assurer un bon relationnel. Notons alors
à ce stade que les collectivités ont la possibilité de modeler (au moins partiellement, et
dans une visée strictement professionnelle) le comportement de leurs agents, ceci grâce
à la formation. Dès lors, une des clés de l'amélioration de la qualité du service public est
donc certainement de considérer le savoir-être comme un savoir-faire comportemental.
L'ensemble de ces critères relatifs au savoir, savoir-faire et savoir-être, décrit le
positionnement de l'agent par rapport aux exigences générales des fonctions du poste
qu'il occupe. Ceci étant, ces critères ne permettent pas de juger l'efficacité dont l'agent fait
preuve ; il semble donc nécessaire d'accompagner l'évaluation d'une analyse des
performances atteintes au cours de l'année.
Cette seconde partie de l'évaluation doit donc à notre sens bénéficier d'une
pondération plus forte aux yeux des évaluateurs. En effet, c'est d'abord à l'aune des
résultats obtenus, comme nous l'avons dit, que sera jugé le service rendu ; ensuite,
l'évaluation de l'atteinte d'objectifs précisément désignés est plus facilement objectivable,
dès lors que l'on n'a pas seulement défini des objectifs mais qu'on les a accompagnés
d'indicateurs de résultat (élément sur lequel nous reviendrons ultérieurement) ; enfin, il
s'agit de critères plus individualisés, donc qui prennent davantage en compte la spécificité
des postes en question.
La séparation entre les critères rentrant dans la première partie de l'évaluation et
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
69
ceux rentrant dans la seconde partie ne nous semble pas nécessairement étanche ;
certains objectifs sont en effet inhérents à des fonctions, mais pour autant on peut vouloir
mettre l'accent sur l'un d'eux en en faisant un objectif spécifique pour des actions
précises.
Ainsi par exemple, la ponctualité est fréquemment retenue comme critère pour les
agents de catégorie C, mais elle peut très bien devenir un objectif spécifique, ce qui
tendra à mettre ce critère en avant et à le surpondérer par rapport aux autres. Cela va
dépendre de la stratégie de la collectivité, de la nature du poste, et des points sur lesquels
l'agent doit accentuer plus particulièrement ses efforts.
L'essentiel est de ne pas définir des objectifs peu précis, l'agent ne sachant alors pas
ce qu'on attend de lui et le résultat n'étant alors pas mesurable.
Au terme de cette analyse, on s'aperçoit que les critères d'évaluation relatifs à la
notation doivent donc de deux ordres, afin de viser le général et le particulier, les
compétences et les attitudes, le court terme et le long terme.
Au niveau des comportements et aptitudes, on l'a vu, le savoir, le savoir-faire et le
savoir-être constituent les principaux éléments sur lesquels les évaluateurs doivent porter
leur attention.
Concernant les catégories objectifs spécifiques, il peut être intéressant de se référer
au choix effectué par le Département du Rhône, dans la mesure où sa classification
permet de viser à la fois l'amélioration des résultats individuels et collectifs, et d'engager
une réflexion sur l'avenir de l'agent comme de l'organisation. Les objectifs fixés doivent en
effet permettre :
· de contribuer à la réalisation d'objectifs collectifs
· de faire évoluer le poste
· de développer les compétences de l'agent
Le tableau ci-après présente, à titre de synthèse et d'exemple, une grille de critère (qui
serait applicable en l'occurrence à un agent de catégorie A) construite conformément aux
prescriptions énoncées aux cours des développements précédents.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
70
Type de critère Critère / objectif
Compétences
et résultats
généraux
Savoir 1. Connaissances
professionnelles
2.Compréhension du poste
par rapport aux objectifs de
la collectivité
Savoir-faire 1. Aptitude à organiser, à
décider et à prévoir
2. Aptitude à évaluer
3.Capacité à susciter
l'adhésion
4. Qualité d'analyse, de
synthèse et d'expression
Savoir être 1.Sens des relations
humaines et du travail en
commun
2.Sens du service public
Résultats sur
objectifs
1. Contribution à
un objectif collectif
Exemple : diminution du
délai de réponse aux
usagers
2. Evolution du
poste / des
missions
Exemple : prise en charge
d'un nouveau chantier
3. Evolution /
développement
des compétences
Exemple : amélioration des
compétences en
management
Après avoir proposé quelques pistes relatives aux types de critères utilisables pour
préciser les conditions de la notation annuelle des agents, c'est sur les critères sur
lesquels s'appuyer pour établir la liste des agents promouvables devant effectivement
bénéficier d'un avancement de grade ou d'une promotion interne, qu'il convient de porter
l'attention.
b. Au niveau de I'avancement de grade et de Ia promotion interne
Avant de débuter l'analyse, il faut rappeler que, conformément aux dispositions
législatives et réglementaires, c'est au regard de la valeur professionnelle et du mérite des
agents que le choix doit être effectué. Reste donc à savoir quelles dimensions peuvent et
doivent être prises en compte.
Nous entamerons notre réflexion en analysant la pertinence de recourir aux critères
de l'âge, de l'ancienneté et de l'expérience professionnelle, dans la mesure où ce sont
trois critères fréquemment utilisés par les collectivités locales et les centres de gestion,
tout particulièrement pour la promotion interne. Nous verrons que cette pertinence est
somme toute relative.
Par la suite, nous envisagerons la prise en compte de l'effort de formation, critère
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités
IocaIes
71
197
A.-C. Bernard, article précité, p.42.
apparaissant utile mais d'un abord difficile.
Enfin, nous étudierons l'intérêt de se référer au compétences nécessaires pour
assumer les fonctions relatives au grade ou cadre d'emplois d'accession. C'est cette
optique qui nous semble devoir être privilégiée lors de la construction d'une grille
d'analyse des candidature à un avancement de grade ou à une promotion interne.
Age, ancienneté et expérience professionneIIe : des critères traditionneIs
mais pas toujours pertinents
Age, ancienneté et expérience professionnelle ont généralement un poids important dans
les choix effectués. A titre d'exemple, le centre de gestion des Alpes de Haute Provence
attribue à chaque dossier de promotion interne une note sur 20 dont le niveau dépend
essentiellement de l'âge et de l'ancienneté dans la fonction publique. En effet, pas moins
de 6 points dépendent de l'âge, 0,3 point étant attribué par année, à partir de 40 ans et
jusqu'à 60 ans ; et 7,5 points sont liés à l'ancienneté de service, soit 0,0007 point par jour
de service accompli dans la fonction publique.
Dès lors, un agent âgé aura, indépendamment de toute autre considération, un
avantage déterminant face à un agent plus jeune. La logique sous-tendue par cette
conception implique que les compétences s'acquièrent au fil du temps, sont
nécessairement capitalisées, et que la contribution au bon fonctionnement de
l'organisation s'accroît donc avec l'expérience professionnelle.
On peut cependant remettre en cause cette hypothèse : si l'expérience renforce
certainement la technicité d'un agent, elle peut aussi engendrer des routinesqui le
rendront moins productif, et ne présuppose pas que l'agent saura acquérir les
compétences nécessaires à l'accomplissement de missions différentes et plus complexes.
En tout état de cause, « la longévité professionnelle n'est pas forcément synonyme
de qualité de service »
197
.
En outre, cette forme de promotion pénalise les agents jeunes mais compétents, ce
qui risque de les démotiver, et implique aussi pour la collectivité de ne pas optimiser le
potentiel dont elle dispose pourtant en interne.
Enfin, les règles statutaires imposent elles-mêmes des conditions d'ancienneté pour
pouvoir être promouvable, ceci tant en ce qui concerne la promotion interne que
l'avancement de grade. Le problème du niveau d'expérience requis devrait donc être
considéré comme déjà résolu par les statuts et ne devrait plus être une variable de
sélection entre agents promouvables.
Ceci étant, la prise en compte de l'ancienneté ne semble pas complètement illogique
en ce qui concerne l'avancement de grade, dans la mesure où les fonctions nouvellement
assumées sont davantage dans un lien de continuité avec celles auxquelles correspondait
le précédent grade de l'agent. La promotion interne engendre elle, au moins dans la
logique statutaire, une rupture plus marquée.
En tout état de cause, il convient donc a priori que de tels critères ne soient pas
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
72
véritablement déterminant ; ce qui semble être en outre une obligation réglementaire, le
juge n'acceptant que l'âge et l'ancienneté soient déterminants qu'à égalité de valeur
professionnelle.
Plus prépondérant doit être le critère lié à l'effort de formation de l'agent, même si le
recours à une telle référence peut être ardu ?
L'effort de formation : un indicateur utiIe à Ia mise en æuvre déIicate
La formation peut être envisagée sous deux angles. Peut tout d'abord être prise en
compte la formation initiale des agents ; la formation continue, ensuite, constitue aussi
parfois un critère. Ainsi, avec la grille d'évaluation utilisée par le centre de gestion des
Hautes Pyrénées, un agent obtient 5 points de bonus s'il est titulaire du baccalauréat, et
10 points s'il a obtenu des diplômes supérieurs ; d'autre part, selon que l'agent à suivi des
stages ou des préparations à des concours durant les trois dernières années, il peut là
encore bénéficier de points supplémentaires.
La logique est plurielle : favoriser les agents dont les connaissances sont assises sur
des bases théoriques solides, gage éventuel d'adaptabilité supérieure ; s'assurer d'une
certaine homogénéité, en termes de niveau de formation initiale, entre les agents issus de
concours et de la promotion interne ; enfin, privilégier les agents qui ont fait des efforts
pour atteindre un niveau de compétence supérieur, ou dont l'inscription à un concours
témoigne d'une réelle motivation à évoluer.
Puisqu'il semble intéressant de jauger la motivation des agents à se hisser à un
niveau de compétence et statutaire supérieur, le suivi de formations centrées sur les
aptitudes nécessaires pour assumer des missions correspondant au grade d'accession
peut être un critère pertinent. Pour autant, des points d'achoppement apparaissent
rapidement lorsqu'on souhaite prendre en compte l'effort de formation. Effectivement,
comment comptabiliser, en premier lieu, les demandes de formation qui ne se
concrétisent pas ? Les inclure dans le calcul ne serait pas très opportun, car il convient
quand même de garder à l'esprit l'objet central de l'évaluation, à savoir la compétence.
Or, une formation demandée mais non effectuée n'est à cet égard d'aucune aide. De
même, dans cette même optique, comment éviter la « course à l'échalote » qui
consisterait pour un agent promouvable à faire un maximum de formations uniquement
pour glaner des points pour son l'avancement ?.Quoiqu'en ce dernier cas, on peut
supposer que l'agent a malgré tout retiré quelque chose des formations qu'il a effectuées.
Remarquons qu'au vu de la lourdeur (notamment due à la longue durée) d'une
préparation à un concours ou à un examen, ce risque est tout de même moins prégnant à
ce niveau, et cet indicateur est donc plus aisé à prendre en compte.
En tout état de cause, l'effort « officiel » de formation doit donc être modérément
pondéré (sauf s'il concerne la préparation aux concours et le passage d'examens
professionnels) ; la période de référence devrait en outre être limitée (trois ans semble un
bon compromis) ainsi que le volume de formation pris en considération (sinon, un agent
terminant sa période de formation initiale d'application, alors qu'il peut par ailleurs
prétendre à un avancement, bénéficierait d'un avantage exorbitant injustifié).
S'agissant des diplômes obtenus par l'agent, sauf à ce qu'un d'eux l'ait été au cours
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
73
198
Article précité, p.11.
d'une période récente, la légitimité qu'il y a à les prendre en considération est
ambivalente. Effectivement, le lien ne paraît pas évident entre le fait d'avoir acquis des
compétences théoriques des années auparavant et le fait d'être capable d'assumer de
nouvelles missions dans sa vie professionnelle ; d'autant plus que la mobilité sectorielle
amène souvent les agents à s'éloigner, au cours de leur carrière, des domaines qu'ils
avaient étudiés durant leur scolarité.
Ceci étant, dès lors que le niveau de diplôme n'est pas disproportionné par rapport au
poste (sinon l'agent doit être incité avant tout à passer les concours), on peut envisager
de valoriser, de manière mesurée, l'effort de formation initiale de l'agent qu'indique son
niveau d'études.
Considérant que l'accession à un grade ou à un cadre d'emplois supérieur doit
s'accompagner d'une évolution des missions assumées, il nous semble alors opportun de
centrer l'analyse aussi et essentiellement sur les capacités de l'agent à être performant
sur le type de poste qu'il occupera s'il est promu.
Les compétences Iiées au grade d'accession, éIément centraI de I'anaIyse
Ainsi que l'indique P.-Y. Blanchard au sujet de la promotion interne, « le changement
d'un cadre d'emplois procède par nature, moins de la reconnaissance des services
rendus que de la capacité du fonctionnaire à exercer des responsabilités d'un
niveau supérieur »
198
.
Dans cette optique, un agent qui, pour une raison ou pour une autre, est sur un poste
correspondant à un grade supérieur au sien, pourrait être favorisé. D'une part,
l'inadéquation n'est pas conforme à la logique statutaire, elle doit donc être considérée
comme anormale et faire l'objet de mesures propres à la résorber. D'autre part, si l'agent
accomplit un travail satisfaisant, sa capacité à assumer les missions correspondant à un
grade supérieur au sien est bien évidemment confirmée. En outre, cela permet à l'agent
de bénéficier à bon droit des avantages (pécuniaires) attachés au grade normalement lié
au poste qu'il occupe.
Ceci étant, il convient d'être prudent sur cette approche, car il faut éviter d'aboutir en
pratique à ce que l'on argue du fait qu'un agent n'occupe pas déjà un poste
correspondant au grade ou cadre d'emplois supérieur, pour émettre un avis défavorable à
son évolution de carrière. Ce serait alors pénaliser les agents au seul motif qu'ils sont
situés de manière cohérente au sein de l'organigramme, et encourager les agents à
occuper des postes qui ne sont pas calibrés pour eux, donc sur lesquels ils risquent d'être
moins efficaces. Si l'on n'y prend pas garde cette logique pourrait donc aboutir à
pérenniser et légitimer les incohérences de positionnement des agents. Ìl s'agit alors
certainement d'encourager les agents aussi à passer le concours correspondant au grade
de leur poste.
En revanche, il semble utile, sans grande réserve, de prendre en considération le
niveau de grade que détient actuellement l'agent, et de valoriser les candidatures des
agents ayant un grade plus élevé que les autres : à chaque grade doit normalement
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
74
199
CE, 21/01/1994, Secrétaire d'Etat aux anciens combattants contre Melle Rua, précité.
200
Cf. schéma ci-après.
correspondre un niveau de compétences et de responsabilités différent. Ainsi par
exemple, il n'est pas illogique de penser qu'un adjoint administratif principal de première
classe devrait a priori avoir plus de chances qu'un agent administratif d'être promu
rédacteur.
D'un point de vue général, afin de déterminer les compétences à apprécier, il peut
être opportun de se référer, notamment pour les promotions internes, aux critères utilisés
pour évaluer les agents du cadre d'emplois (ou de la catégorie) supérieur. Effectivement,
pour juger l'agent promouvable, il convient de ne pas prendre en compte sa situation
présente mais d'examiner ses aptitudes comme s'il était déjà promu. Ainsi par exemple, il
semble indispensable, au niveau de la promotion interne des agents de catégorie B de la
filière administrative, souhaitant devenir attachés territoriaux, d'évaluer si les capacités
d'encadrement dont ils ont fait montre et le potentiel que l'on décèle chez eux en la
matière, sont suffisants au regard des exigences « standards » auxquels doivent
effectivement répondre les attachés.
Ceci étant, rappelons que les notes et appréciations générales, estimant la « valeur
professionnelle » de l'agent sur le poste actuellement occupé doivent aussi être prise en
compte. C'est là une exigence légale et réglementaire.
Enfin, pour évaluer l'adéquation entre le profil de l'agent et les fonctions qu'il vise, on
peut également se référer utilement à la nature de celles qu'il exerce actuellement, ce que
le juge a d'ailleurs validé
199
. Par exemple (pour la promotion au grade d'attaché), on peut
privilégier davantage les agents de catégorie B qui assument déjà des missions
d'encadrement de personnel. Le niveau de responsabilité, lié au positionnement au sein
de l'organigramme, peut alors aussi dans ce cadre, aider à la prise de décision.
Au delà même de la définition des critères à adopter, il est nécessaire de se pencher
aussi sur la place que l'on assigne à chacun d'eux. Effectivement, tous ne sont pas
nécessairement quantifiables (ou n'ont pas d'utilité à l'être), tous n'ont pas la même
importance, et tous n'ont pas la même signification.
Dès lors, en s'appuyant sur l'exemple du système mis en place notamment par la
commune de Saint-Herblain, on peut envisager de définir plusieurs catégories de critères,
certains étant pondérés et donnant lieu à l'attribution de points, d'autres étant des critères
bloquants, d'autres encore (non pondérés) pouvant servir à départager finalement les
agents
200
.
Les agents promouvables devraient avoir un dossier ne contenant pas de
caractéristiques bloquantes (comme par exemple l'avis défavorable émis à la fois par le
directeur de l'agent et la direction générale) ; les agents ayant satisfaits à cette exigence
seraient alors évalués sur la base de différents critères pondérés, permettant d'établir un
classement, seuls les meilleurs dossiers étant retenus. A ce niveau, il s'agirait
essentiellement d'effectuer un premier tri, mais les notes obtenues ne seraient pas prises
en compte dans la phase suivante. Celle-ci consisterait, pour les agents ayant franchi
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
75
l'obstacle, à voir leur dossier examiné par la direction des ressources humaines, sur la
base de considérations plus qualitatives. L'objectif majeur étant d'établir les promotions de
manière cohérente avec les besoins de la collectivité, l'examen des candidatures sur
dossier serait en outre accompagné d'entretiens, à l'image de ce qui se passe pour les
recrutements extérieurs. On jugerait alors du profil des agents et de l'opportunité de les
promouvoir à un grade supérieur notamment en fonction des types de besoins de la
collectivité.
C'est alors, semble-t-il, une méthode qui permettrait de rendre toute leur importance
aux directions des ressources humaines, et qui éviterait de donner de l'influence au
phénomène de clientélisme auxquels les agents peuvent parfois avoir l'impression de
faire face lorsque l'avis des directeurs a un poids prépondérant.
Examen de présélection à partir des critères pondérés :
-Encadrement, niveau de responsabilité : 4 points maximum
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
76
-Niveau de grade : 4 points maximum (selon le grade)
-Préparation à un concours : 2 points (condition : justificatif de suivi effectif des cours
fourni)
-Admissibilité : 1 point
-Réussite d'un examen professionnel : 3 points ou 0
-Diplôme : 1 point maximum (selon le diplôme)
-Formation continue au cours des 3 dernières années : 1,5 point maximum
-Ancienneté dans la catégorie : 1 point maximum (selon l'ancienneté)
-Ancienneté dans la collectivité : 1 point maximum (idem)
Remise des compteurs à 0 et examen qualitatif du dossier
par les chargés de recrutement :
-Nature des fonctions exercées
-Capacité d'adaptation et de mobilité
-Formation (types, cohérence), mise en application
-Avis du directeur et évaluation sur les critères des agents de catégorie A

Entretiens individuels

Avis des agents chargés de recrutement sur les candidatures
et proposition de classement des candidatures
Cette analyse des critères d'avancement de grade et de promotion interne conduit
ainsi à mettre en avant essentiellement le profil des candidats, leur position, ainsi que la
cohérence de leur parcours au regard de l'évolution qu'ils sollicitent.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
77
201
Article précité, p.38.
202
Cf. K. Douedar, « Les collectivités ont éprouvé, en 2001, des difficultés de recrutement », in La gazette des communes, des
départements et des régions, n°1644, 06/05/2002, p.14.
Ìl s'agit à présent de savoir ce qu'il en est concernant la manière de moduler les
attributions de régime indemnitaire. Nous admettrons alors qu'il est préférable de se
référer à la situation concrète des agents plutôt que d'en rester à une analyse purement
statutaire.
c. Au niveau du régime indemnitaire
A ce niveau, la réflexion est poussée en avant par les nouvelles marges de manouvre
obtenues récemment par les collectivités. En effet, comme l'indique M.-J. Marti, « ce
changement pose de nouveau l'épineux problème de la définition du statut de
l'agent : doit-on lui accorder des primes en fonction de son grade, de son
ancienneté, de son mérite, ou bien de la difficulté de sa fonction ? »
201
.
Pour répondre à cette question, il semble nécessaire de lier l'analyse à celle de la
logique que l'on veut poursuivre au travers du régime indemnitaire, dans la mesure où le
choix des objectifs va avoir un impact direct sur celui des critères de modulation.
Tout d'abord, on peut envisager a priori de faire des primes et indemnités un outil de
recrutement et de fidélisation, au regard des difficultés que connaissent à cet égard les
collectivités, notamment les grandes. Cette approche ne s'avère cependant pas la plus
pertinente ; il s'agit davantage d'utiliser le régime indemnitaire de pallier les insuffisances
statutaires, ainsi que de valoriser la manière de servir des agents.
Recruter et fidéIiser Ie personneI ?
Selon une enquête réalisée par l'Observatoire de la fonction publique territoriale, 74% des
communes de 20 000 habitants et plus ont déclaré avoir eu des difficultés de recrutement
dans certains domaines en 2001, cette proportion passant à plus de 80% au niveau des
conseils généraux et régionaux
202
.
Dans cette perspective, le niveau du régime indemnitaire peut varier en fonction de
l'effort à fournir pour attirer des candidats sur certains postes. Le risque est cependant
grand en terme de motivation, puisque ce système revient à créer des inégalités fondées
non pas sur la qualité et la difficulté du travail fourni mais sur des considérations de
conjoncture. Les agents des secteurs non soumis à pénurie, traités moins
généreusement, contesteront alors sans doute ce système, soit en revendiquant (ce qui
amènera peut être la collectivité à devoir augmenter l'ensemble des régimes
indemnitaires, et donc à perdre des marges de manouvre) soit en étant moins afférés à
leurs missions.
Le régime indemnitaire peut aussi servir, parallèlement, de moyen de fidélisation des
agents, et notamment des cadres.
D'une part, les lauréats de concours cherchent parfois à valider rapidement leur
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
78
203
Article précité, p.41.
204
Propos de Ph. Dessayre recueillis par F. Marty-Payan, in « Recrutement, mission impossible ? », La lettre du cadre
territorial, n°234, 01/06/2002, p.22..
205
G. Destaerke, « Notation, évaluation, intéressement : quelle alchimie ? », article précité, p.23.
réussite en acceptant un premier poste, mais n'hésitent pas à rechercher rapidement une
collectivité plus attractive en termes de rémunération. L'enjeu est alors notamment d'éviter
d'accepter de recruter un agent avec une faible expérience, qui sera fréquemment absent
(du fait des formations initiales), sans même en récolter les fruits au terme de la période
de stage.
Un régime indemnitaire indexé en partie sur l'ancienneté dans la collectivité peut
alors inciter à limiter ces comportements.
D'autre part, un tel critère peut permettre aussi de pallier quelque peu les limites
imposées par les mécanismes de promotion interne, qui plafonnent tant les déroulements
de carrière que les rémunérations. Certains agents ont de faibles espoirs d'être
effectivement promus, à cause des restrictions imposées par les quotas ; dès lors, il peut
s'agir de compenser par le régime indemnitaire le plafonnement du traitement de base,
grâce à une plus grande prise en compte de l'ancienneté.
Ceci étant, au vu des ressorts de la motivation, axer sa politique de recrutement et de
fidélisation essentiellement sur le niveau de rémunération risque d'être peu efficient, et
même peu efficace. L'intéressement d'un salarié ne se mesure pas qu'en terme de régime
indemnitaire, et comme le note M. J. Marti à propos des agents les plus qualifiés, « même
recruté avec un régime indemnitaire maximum, un cadre rare peut avoir envie de
quitter son poste si au bout de deux ans il a fait le tour de la fonction »
203
.
L'attractivité d'une collectivité repose donc bien avant tout « sur la valeur du
management, le dynamisme des services, l'existence de projets, la compétence des
équipes de direction »
204
.
La construction du régime indemnitaire ne nous semble donc pas devoir être établie
en fonction d'une logique principalement de recrutement ou de fidélisation des agents, qui
passe par d'autres voies.
Si le régime indemnitaire peut favoriser la motivation des agents à rester dans la
collectivité et à s'y impliquer, c'est bien plutôt, conformément à la description des contours
de la motivation que nous avons esquissée, en reconnaissant la difficulté ou la spécificité
des tâches que les agents assument, ainsi que les responsabilités qu'ils endossent.
PriviIégier une Iogique de poste pIutôt qu'une Iogique de grade
C'est semble-t-il la voie souvent empruntée actuellement : « de plus en plus de
collectivités souhaitent moduler leurs régimes indemnitaires sur la base des
missions, fonctions, responsabilités assumées ou sujétions spécifiques inhérentes
à certains postes »
205
.
Bien évidemment, les dispositions statutaires relatives aux primes et indemnités
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
79
206
Décret n°91-711 du 24/07/1991 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la
fonction publique territoriale.
207
L'évolution récente de la jurisprudence tend cependant à imposer que l'attribution de la NBÌ ne soit plus dépendante que de
l'emploi occupé, revenant ainsi à la lettre de la loi du 26 janvier 1984.
208
Article précité, p.25.
prennent déjà en compte ses éléments. Ainsi en va-t-il par exemple avec la « nouvelle
bonification indiciaire »
206
(NBÌ), dont l'attribution est liée au grade de l'agent mais
aussi à l'exercice effectif de certaines missions ou à l'occupation de certains postes,
soumis notamment à des sujétions ou à une technicité particulières
207
. De même, à
chaque grade correspond statutairement un niveau de responsabilité et des types de
primes spécifiques.
Si la lettre des textes était respectée, chaque poste serait calibré à la hauteur d'un
grade déterminé et ne serait occupé que par un agent détenant ce grade ; le système de
régime indemnitaire serait alors lié exclusivement au grade et uniforme pour l'ensemble
des agents d'un même grade. Pourtant, ainsi que l'indique G. Destaerke et F. Petitbon,
« la nécessité d'assumer la continuité du service public et d'assurer au quotidien le
fonctionnement des services rend illusoire la complète mise en æuvre d'un tel
concept »
208
, notamment parce que les collectivités sont amenées à répondre à de
nouveaux besoins avec les mêmes effectifs.
Dès lors, l'écart entre la catégorie normalement liée au poste, en fonction du niveau
hiérarchique, et la catégorie à laquelle appartient l'agent, peut être un critère des plus
pertinents pour moduler le régime indemnitaire. Ainsi, à niveau de responsabilité égal, des
agents de catégories différentes pourront obtenir un même niveau de régime
indemnitaire, une même reconnaissance (pécuniaire) de leur position fonctionnelle. C'est
notamment la logique qui prévaut actuellement pour la mise en place à la région
Rhône-Alpes d'une « indemnité fonctionnelle spécifique » (ÌFS), puisqu'elle va bénéficier
notamment aux agents qui occupent un poste calibré sur une catégorie supérieure à celle
à laquelle ils appartiennent (et seulement, en l'occurrence, s'ils n'appartiennent pas à la
filière technique).
De même, la communauté de communes de Fontenay-Le-Comte a établi un système
dans lequel les agents perçoivent un régime indemnitaire dont le coefficient peut varier en
fonction du décalage entre le grade et l'emploi de l'agent. Pour les agents de catégorie C
par exemple, le décalage est mesuré à la hausse - sur la base du tableau des emplois
préétabli - de la manière suivante : coefficient +1 si l'emploi ressort réellement de la
catégorie C ; coefficient +2 s'il ressort de la catégorie A ou B.
Certaines lacunes de la réglementation en matière d'équité de rémunération peuvent
aussi être comblées par le biais du régime indemnitaire. On pense naturellement aux
écarts qui peuvent exister, à niveau hiérarchique égal, entre les régimes indemnitaires
des agents de la filière technique et les agents des autres filières (notamment
administrative). Mais il peut s'agir aussi des difficultés liées à l'application des dispositions
relatives à la NBÌ, puisque le décret permet son attribution pour les seuls agents qui
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
80
occupent les fonctions y ouvrant droit et qui sont titulaires de l'un des grades mentionnés.
Quid, là encore, des agents qui occupent ces missions mais dont le grade n'est pas
référencé (et est généralement inférieur à celui exigé).Ces agents non seulement
assument des missions qui sont sensées être remplies par des agents d'un niveau
supérieur (et ont donc proportionnellement plus d'efforts à fournir), mais ne peuvent en
plus pas être récompensés pour cela, alors que des agents pour qui il est normal
d'occuper de telles fonctions perçoivent, eux, la NBÌ, pour le même travail.
On peut encore citer le fait que les encadrants de deuxième niveau ne peuvent
normalement pas prétendre au bénéfice de la NBÌ, alors que, selon la taille et
l'organisation des services de leur collectivité, leur tâche est parfois plus ardue que celle
d'encadrants de premier niveau dans d'autres administrations locales.
Toutes ces spécificités peuvent alors être prises en compte dans l'élaboration des
critères d'attribution des régimes indemnitaires. C'est d'ailleurs aussi de ce constat que
s'inspire la définition l'ÌFS à la Région Rhône-Alpes, puisque son versement est voué,
notamment, à combler les « trous » qui apparaissent au niveau des postes d'encadrement
(la perception de l'ÌFS étant exclusive de celle de la NBÌ).
C'est aussi le cas du régime indemnitaire de la Communauté d'Agglomération du
Pays Voironnais, entièrement lié au niveau de responsabilité et déconnecté du statut : à
niveau de responsabilité équivalent, quel que soit le grade ou la filière, le régime est
identique, même s'il se traduit de manière différente dans la délibération et sur la fiche de
paie.
Dans le même ordre d'idées, il se peut que deux agents occupant des postes
similaires ne soient pas soumis aux mêmes contraintes. Les agents soumis à des
sujétions particulières (des contraintes horaires, l'obligation de se déplacer
fréquemment.) peuvent alors voir leur situation reconnue par l'attribution d'une part de
régime indemnitaire supplémentaire.
Enfin, dans cette perspective, il peut encore s'agir de mettre en avant les
caractéristiques des postes en prenant en compte le caractère stratégique, au vu de la
politique générale de la collectivité, du secteur d'intervention auquel il se rattache. Si cette
option a le mérite de rendre cohérent le régime des primes avec les objectifs de la
collectivité, elle peut cependant avoir des effets néfastes sur la motivation des agents
affectés sur des postes considérés comme « non stratégiques » : il semble préférable en
effet de faire passer le message selon lequel le travail de chaque agent est essentiel à la
réalisation des missions de service public que réalise la collectivité.
Enfin, la question de l'impact du mérite et de la manière de servir se doit bien
évidemment d'être posée, d'autant plus que ce sont certainement des notions essentielles
mais des plus délicates à appréhender et à évaluer.
Considérer Ia manière de servir
Certaines collectivités fondent leur appréciation de la manière de servir notamment en
fonction de l'absentéisme des agents. Ce critère ne nous semble cependant pas des plus
pertinents ; notre préférence ira davantage à la rémunération de l'efficacité dont l'agent
fait preuve.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
81
209
Propos de M. J.-C. Gaudin. Cf. B. Challiol, « Marseille : la prime de fin d'année modulée en fonction de l'absentéisme »,
in La gazette des communes, des départements et des régions, n°1415, 28/07/1997, p.57.
210
J.-M. Binot, « Primes d'assiduité : les territoriaux répondent-ils présent ? », in La gazette des communes, des
départements et des régions, n°1517, 20/09/1999, p.64.
211
G. Destaerke, « Management : comment soigner l'absentéisme ? », article précité, p.27.
212
Expression empruntée à Ph. Benzekri ; propos recueilli par G. Destaerke, article précité, p.26.
Prendre en compte I'absentéisme ?
Le piège de la subjectivité n'est pas nécessairement évident à éviter lorsqu'on envisage
une telle option. Plusieurs axes de délimitation peuvent être adoptés, en fonction de la
stratégie que veut mener la collectivité ; mais en tout état de cause, il s'agit de s'appuyer
sur des données vérifiables et incontestables.
A partir de là, certaines collectivités ont ainsi recours, depuis déjà longtemps, aux
primes de « présentéisme », assises sur des données quantitatives aisément mesurables.
La ville de Marseille, par exemple, a instauré dès 1972 une prime de fin d'année qui
comportait une part variable liée à l'assiduité ; c'est aussi le cas à Montpellier, qui depuis
1999, module une partie de ses primes en fonction du temps de présence des agents.
Pourtant, intégrer le critère de l'absentéisme pour moduler le régime indemnitaire ne
semble pas la panacée au vu de l'ambiguïté des résultats que cette méthode fournit.
Certes, juste après avoir décidé de supprimer la modularité de la prime de fin
d'année, le maire de Marseille, notamment, a constaté que « la suppression de la part
variable a eu un effet sur l'absentéisme qui a augmenté de 2 à 4% selon les
services »
209
. Mais comme l'indique J.-M. Binot, « cette carotte financière, si elle a
parfois des effets, ne semble pas résoudre les vrais problèmes de motivation »
210
.
D'une part, il faut admettre que les effets, quand il y en a, sont difficilement mesurables ;
d'autre part, ils ne sont pas forcément durables, les collectivités observant souvent,
comme ce fut le cas pour la ville de Colombes, une légère baisse de l'absentéisme puis
une rapide stagnation ; ce qui laisse penser qu'un tel système s'érode rapidement.
En outre, « appliqué sans discernement, les primes de présentéisme peuvent se
transformer en prime de bonne santé ou en prime de bonne situation familiale »
211
,
ce qui sera ressenti comme injuste et influera négativement sur la motivation des agents.
On touche là au problème de délimitation de ce que l'on prend en compte dans le calcul,
et selon quelles modalités.
Enfin, on peut s'interroger sur la pertinence de payer les agents en plus afin qu'il
fassent normalement leur travail, et sur le risque qu'il y a alors à favoriser l'« assiduité
ronronnante »
212
et non l'implication réelle des agents dans leur travail.
Fondamentalement, et en cohérence avec la logique qui sous-tend notre réflexion, on
doit admettre que « si les politiques générales [de rémunération du présentéisme]
menées par les collectivités produisent des résultats, seuls des changements
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
82
213
J. Paquier, « Lutte contre l'absentéisme : à la recherche des meilleures pratiques européennes », article précité, p.33.
intervenant au niveau de chaque service, au plus près de l'environnement
immédiat, des relations de travail quotidiennes des agents, se révèlent durablement
efficaces »
213
.
Rémunérer le présentéisme, ou inversement sanctionner financièrement
l'absentéisme, ne nous parait donc pas être une solution véritable.
On privilégiera davantage la rémunération de la manière de servir à l'aune du
professionnalisme et de l'efficacité de l'agent sur son poste.
Rémunérer I'efficacité
Rémunérer ainsi la performance est un véritable enjeu et peut se traduire de plusieurs
manières.
En premier lieu, on peut penser à prendre en considération l'atteinte d'un niveau de
production. Quantitativement, on pourra alors notamment comptabiliser, pour les
administratifs, le nombre de dossiers ou d'opérations traités par agent. Ìl faudra alors
s'accorder sur la définition d'un niveau moyen, fondé sur une observation préalable des
résultats obtenus les années antérieures. L'exercice ne doit cependant pas conduire à
une application mécanique, dans la mesure où le temps passé pour le même traitement
de deux dossiers différents peut varier en fonction de difficultés sur lesquelles l'attitude de
l'agent et sa compétence n'ont pas d'influence. En outre, le but n'est pas de conduire au
productivisme en poussant les agents à privilégier la quantité au détriment de la qualité ;
ce qui, du fait du temps passé à réparer les erreurs commises, ne serait sans doute pas
positif même d'un point de vue purement quantitatif.
Dans une telle perspective, nous proposons donc davantage de fixer, plutôt qu'un
niveau de référence, une fourchette dans laquelle il convient de se situer pour bénéficier
de la part de régime indemnitaire liée au critère du niveau de production atteint. Les
performances de l'agent pouvant être affectées, sur une courte période, par des facteurs
extérieurs à la qualité de son travail (nombreux dossiers complexes dans le même mois,
absence d'un interlocuteur clé.), il est préférable d'observer les résultats obtenus sur
une durée pluri-mensuelle ; le trimestre paraît être à cet égard un bon compromis.
L'efficacité du travail, selon nous, peut (et doit) s'apprécier au regard de la qualité du
service rendu au citoyen. Etant usager et contribuable, celui-ci a droit, effectivement, à ce
qu'on se soucie de ses attentes et qu'on le serve dans les meilleures conditions.
A cet égard, les enquêtes de satisfaction paraissent difficiles à utiliser dans les grilles
d'évaluation d'une manière générale, dans la mesure où la satisfaction de chaque citoyen
va varier en fonction du niveau de ses exigences, donc de manière subjective. Ceci étant,
certains domaines d'action peuvent se prêter plus que d'autres à ce type d'enquête.
Notamment sur le ramassage des ordures ménagères ou les transports, on peut
demander à la population si elle estime que le service est assuré avec la régularité
annoncée. Et si des anomalies apparaissent, on pourra toujours vérifier la véracité des
contestations émises par une observation directe sur le terrain. Un tel critère semble tout
particulièrement indiqué pour faire varier le niveau de la prime annuelle, dans la mesure
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
83
où une longue période de référence laisse le temps à la collectivité de s'assurer de la
réalité des faits, et à l'agent le temps nécessaire pour se reprendre. Car n'oublions pas
que la finalité n'est pas de trouver un moyen de réduire les attributions, mais d'inciter les
agents à servir au mieux les usagers.
Dans la même optique, il peut être utile de mesurer les délais de réponse aux
différentes sollicitations des usagers, en fixant des objectifs (par catégorie de demande)
en termes de réduction de délai. Notons que la prise en compte de cet élément va par
elle-même stimuler la réflexion sur l'organisation interne des services (au niveau de la
communication, des « doublons » de compétences.), dans un contexte qui y pousse
déjà par ailleurs, avec l'impact que doit avoir la généralisation de l'usage des nouvelles
technologies de communication.
Au terme de cette analyse des critères relatif au régime indemnitaire, il nous semble
utile de faire des indemnités et primes un outil de palliation des carences statutaires, en
prenant en compte des considérations liées au poste occupé par l'agent ; en même
temps, le régime indemnitaire devrait être également indexé sur des éléments relatifs au
travail effectivement fourni et aux résultats obtenus.
Pour la notation, ce sont les savoirs, le savoir-faire et le savoir-être, ainsi que les
objectifs de développement des compétences, de contribution à un objectif collectif, et
d'évolution du poste, qui peuvent être utilement retenus comme catégories de critères.
Pour les avancements de grades et promotions internes, on privilégiera plutôt la
capacité à exercer des fonctions d'un niveau supérieur, l'effort fait pour se hisser à un
niveau de compétences plus élevé, et la cohérence générale de la demande de l'agent.
Nous venons de souligner les caractéristiques et enjeux des critères utilisés pour
évaluer les agents, les départager lorsqu'ils prétendent évoluer en grade, et pour moduler
le régime indemnitaire qui leur est servi.
Ces critères vont avoir naturellement un impact financier, organisationnel mais aussi
stratégique, selon que la collectivité valorise telle compétence ou tel résultat ; il est donc
nécessaire que les choix soient pertinents. Mais il faut aussi que les évaluations reflètent
réellement le niveau de ce que l'on prétend mesurer, et qu'elles soient cohérentes entre
elles. Dès lors, la réflexion doit porter aussi sur les outils et supports d'évaluation à mettre
en place ainsi que sur le lien à instaurer entre les évaluations.
2. AnaIyse des supports d'évaIuation
Dans la mesure où elle est un support d'évaluation incontournable pour toute collectivité,
c'est la fiche de notation qui sera analysée dans un premier temps (a). Par la suite nous
envisagerons quels autres outils de management peuvent accompagner les outils
d'évaluation réglementaires, et comment ils peuvent s'articuler entre eux. Si l'on pense ici
naturellement à l'entretien (b), nous verrons qu'il n'est pas le seul support sur lequel peut
s'appuyer l'évaluation (c).
a. La fiche de notation
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
84
214
Conseil d'Etat, op. cit.p.252.
Tout le monde s'accorde à dire que la notation telle qu'elle est envisagée actuellement n'a
plus grand sens, et que la note chiffrée n'a plus aucune portée et n'est plus établie que
pour respecter le cadre réglementaire, « avec ce paradoxe que les agents sont
d'autant plus attachés à cette notation qu'aucune conséquence n'en est tirée »
214
.
Effectivement, de nombreux recours sont encore engagés auprès des commissions
administratives paritaires (CAP) par des agents contestant la notation établie,
essentiellement le niveau de leur note. Lorsqu'elles sont ainsi saisies, les CAP mènent
alors des batailles parfois acharnées pour obtenir un rehaussement, généralement limité
à 0,25 point. Le problème se situe donc au niveau du hiatus entre le peu d'impact réel de
la note sur le déroulement de carrière des agents, et l'attention que lui portent encore les
agents et leurs représentants, faisant ainsi de la note un enjeu avant tout symbolique.
La mention de la note chiffrée étant obligatoire sur la fiche de notation, nous nous
interrogerons donc tout d'abord sur la signification qu'il convient de lui redonner, et
comment y parvenir. Ensuite, nous envisagerons les possibilités d'optimiser l'utilisation
d'une fiche de notation en nous concentrant sur les questions qui peuvent utilement faire
l'objet d'un avis spécifique.
La première interrogation, dans le cadre de cette réflexion, est celle de la pertinence
de l'attribution d'une note par critère. Or, l'opportunité de maintenir un tel système
apparaît toute relative : la grande précision des barèmes, qu'implique la notation par
critère, rend bien souvent l'évaluation artificielle et donc la note finale peu représentative
de la valeur de l'agent. En outre, lorsqu'on tente d'imposer un tel système, on aboutit
généralement à ce que les évaluateurs préfèrent mettre d'abord une note globale, tenant
compte de l'impression générale que l'agent leur a renvoyée et nullement des critères mis
en place. Les notes par critère ne résultent alors globalement que de la division de la note
finale par le nombre de critères à renseigner. Ainsi, c'est l'effet inverse de celui recherché
qui est produit. En outre, dès lors que l'on cherche une trop grande précision (de la note),
cela peut engendrer des contestations liées à des réductions de note mêmes dans des
proportions infimes (de l'ordre de quelques dixièmes de point).
Nous pensons alors qu'il est plus opportun non pas de supprimer les critères, mais de
renseigner chacun de manière littérale, à l'image de ce qu'envisage la région
Rhône-Alpes dans le cadre de la réforme de sa procédure d'évaluation.
Cela évite les travers évoqués ci-dessus, et rend en outre plus de liberté d'expression
à l'évaluateur, qui peut préciser clairement pour chaque critère ce qu'il pense de la
manière dont l'agent satisfait aux exigences du poste.
Les appréciations générales doivent alors être cohérentes par rapport à ce
qu'exprime l'évaluation par critère ; quant à la note chiffrée sur 20, elle peut alors (et doit)
aussi être établie en cohérence avec ce que révèlent cette évaluation ainsi que
l'appréciation générale. On retrouve la logique qui émane des textes, et on favorise une
évaluation littérale potentiellement plus explicite et nuancée.
On doit ensuite s'interroger sur les barèmes à établir ainsi que sur les modalités
d'évolution des notes, cette question étant liée à la définition du type d'information qu'elles
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
85
215
Cf. la distinction faite lors de l'analyse des critères de notation.
doivent fournir sur la valeur professionnelle de l'agent.
A notre sens, dans le cas traditionnel ou elle n'intègre pas de critères de performance
215 (s'il n'y a pas de mesure de la performance, ou si celle-ci est déconnectée de la
notation), la note chiffrée doit servir essentiellement à mettre en relief la grande qualité du
travail fourni par un agent, ou inversement des lacunes importantes.
C'est pourquoi il semble utile de préconiser l'établissement d'un barème simple, dans
lequel on aurait tout d'abord une plage de notes visant la situation dans laquelle l'agent
fait correctement son travail. L'attribution d'une de ses notes servirait alors à ne pas
mettre l'agent en avant.
Ensuite, des plages de notes supérieures et inférieures permettraient de distinguer
des agents qui ont été particulièrement brillant pendant l'année, ou qui ont connu à
l'inverse des difficultés singulières. Bien entendu, un agent ne devrait pas pouvoir
bénéficier de notes élevées de manière continue d'année en année, puisque par définition
on ne peut fournir un travail exceptionnel de façon régulière. De même, tous les agents
d'un service ne devraient pas, dans cette logique, se situer dans la tranche supérieure du
barème.
Afin de justifier les choix et de garantir les dérives, il peut être utile d'établir une
proportion maximum d'agents par service pouvant bénéficier d'une telle évaluation : par
exemple, 15% au plus des agents (avec certes une règle d'arrondi, et une règle du « au
moins un » pour les petites unités). Ensuite, et surtout, on peut contraindre l'évaluateur à
produire un rapport spécifique sur les motifs de son choix.
Certaines administrations, pour rationaliser la notation, prévoient plutôt un « capital
points » que les évaluateurs peuvent répartir pour mettre en avant les agents plus
méritants que d'autres. Mais cette méthode pose deux problèmes : d'une part, elle oblige
à évaluer non en se référant aux exigences du poste mais essentiellement en comparant
les agents entre eux ; et surtout, le risque est grand dans ce type de configuration
d'aboutir à un saupoudrage général.
Concernant l'attribution d'une note faible, qui soulignerait des lacunes importantes,
elle ne devrait pas se répéter non plus pour un même agent, dans la mesure où elle
devrait constituer un indicateur engendrant une réflexion spécifique sur l'évolution de sa
situation professionnelle (formations, suivi spécifique et régulier, éventuellement
mobilité.). Ainsi, l'attribution d'une telle note ne serait pas une fin en soi, mais devrait
s'accompagner d'un « plan de redressement ».
L'évaluation finale, tenant compte de tous ces principes, pourra alors servir
d'indicateur, pour les avancements et promotions. En effet, il ne s'agira plus de comparer
les notes des agents au quart ou au dixième de point, ce qui a précisément conduit les
collectivités à ne plus les prendre en compte ; il conviendra simplement de s'attacher à
regarder si l'agent est « sorti du lot » ou pas. Dans cette perspective, seule une note
particulièrement élevée constituerait un critère réellement départageant pour la promotion
interne ou l'avancement de grade. Ou alors, à l'inverse, seules les notes médiocres
serviraient ÷ négativement ÷ pour définir les candidatures ne pouvant pas, de toute
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
86
évidence, être retenues.
La notation pourrait retrouver alors du sens également pour la détermination du
niveau de régime indemnitaire attribué à l'agent : seuls les agents bénéficiant d'une note
située dans la fourchette supérieure pourraient recevoir des montants de primes
correspondant à des coefficients supérieurs à la moyenne.
Enfin, comme nous l'avons dit, la note chiffrée pourra être un indicateur d'alerte aussi
au niveau des formations et mobilités internes à envisager, dans l'intérêt de l'agent et de
la collectivité.
Dans le cas où la notation intègre également des critères relatifs à l'atteinte
d'objectifs personnalisés, c'est-à-dire en termes de performances à réaliser, les verrous
(précités) permettant à la note d'être significative ont aussi lieu d'être, mais ils n'auront à
s'appliquer qu'à la première partie de l'évaluation. Effectivement, l'évaluation des
performances sur objectifs devant s'appuyer sur des mesures précises, il y a moins de
risque de dérive.
Notons qu'en tout état de cause, l'évaluation de l'efficacité de l'agent sur ses objectifs
devrait elle aussi permettre de limiter les dérives et incohérences liés à l'évaluation des
critères traditionnels. En effet, dès lors que les objectifs spécifiques sont cohérents avec
les fonctions du poste, il ne devrait pas y avoir fréquemment de grand écart entre la
reconnaissance du caractère exceptionnel du travail fourni, ou des difficultés majeures
rencontrées, et le niveau des résultats obtenus. Sauf circonstances particulières, on peut
penser qu'un agent sera rarement considéré comme exceptionnel si dans le même temps
il échoue sur les objectifs précis qui lui avaient été fixés. Si les résultats sont effectivement
en dessous des attentes malgré un travail particulièrement appliqué de l'agent, c'est alors
le signe que celui-ci ne possède pas le profil requis pour le poste, donc qu'il faut songer à
modifier son positionnement au sein de la collectivité, ou alors que les objectifs étaient
disproportionnés et pas en adéquation avec les compétences exigibles de l'agent.
Source : Document réalisé sur la base de la fiche de notation de la Région
Rhône-Alpes modifiée.
Ensuite, au niveau du contenu de la fiche, plusieurs éléments semblent devoir être
traités de manière spécifique, et non simplement au niveau des appréciations générales
comme prévu réglementairement. La fiche annuelle de notation paraît devoir à ce titre
intégrer pour tous les agents un avis particulier sur leurs perspectives d'évolution
professionnelle (au-delà de la simple réponse ÷ obligatoire ÷ aux éventuels voux de
l'agent). En terme de mobilité interne tout d'abord, en fonction des aptitudes et
appétences décelées chez l'agent ; devront alors être naturellement pris en compte le
désir de l'agent, mais aussi les besoins de la collectivité.
L'évaluation devrait également porter sur la progression (statutaire) possible de la
carrière de l'agent. Ayant vocation à évoluer en grade, il nous semble utile que soit
consacrée une analyse spécifique des points forts et lacunes des agents en vue d'une
telle évolution. Avant même d'être promouvables, les agents auront ainsi une indication
des compétences qu'ils ont à développer dans cette perspective. Pour ce faire, il est utile
qu'apparaisse dans la fiche l'évaluation de l'agent au regard des critères correspondant
au cadre d'emplois supérieur. Ìl ne s'agit pas ici d'inscrire une note, mais d'indiquer
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
87
216
Pour un exemple, Cf. fiche de notation de la Région Rhône-Alpes
217
Conformément à l'article 4 du décret précité du 14 mars 1986.
218
G. Destaerke, « Notation, évaluation, intéressement : quelle alchimie ? », article précité, p.20.
219
V. Zardet, article précité, p.2864.
globalement comment se situe l'agent. On peut alors utiliser, par exemple, une grille avec
plusieurs niveaux pour chaque critère, allant d'insuffisant à satisfaisant
216
.
Dans cette même perspective, la fiche de notation peut également être utilisée, dans
la mesure où elle est nécessairement communiquée à l'agent
217
, en y insérant
directement les avis émis sur l'avancement de grade ou la promotion interne des agents
promouvables. Les avis n'étant pas toujours connus des intéressés, cela permettrait une
plus grande transparence de la procédure, et une plus grande responsabilisation des
évaluateurs. Ainsi qu'en témoigne l'expérience tentée par la Région Rhône-Alpes, cette
option est utile mais aboutit cependant parfois à ce que les avis émis soient alors
systématiquement favorables : les évaluateurs hésitent (par manque de courage et / ou
par stratégie), à afficher leurs réserves sur les capacités d'un agent à évoluer vers des
fonctions plus complexes. Afin d'éviter ce travers, une solution est de permettre de choisir
entre une appréciation « favorable » et « très favorable » (en plus des traditionnelles
mentions « réservé » et défavorable »). Dans ce cadre, seul ce dernier avis pèserait
véritablement dans la balance (en positif) au moment de l'analyse des dossiers.
Avec l'éventail des choix proposés, l'évaluateur peut donc ne pas mettre vraiment
l'agent en avant, mais tout en émettant un avis qui reste positif (« favorable »).
Bien entendu, quel que soit le choix effectué, il est utile d'obliger à le motiver. Et pour
ne pas que l'injonction reste lettre morte (notamment pour les avis très favorables), on
peut alors envisager (comme c'est le cas à la Région Rhône-Alpes) qu'à défaut de
motivation l'avis ne soit pas pris en compte. C'est là une pression importante sur les
évaluateurs pour qu'ils soient davantage consciencieux en la matière, car ils se mettraient
dans des situations bien inconfortables face à leurs agents si l'un d'eux ne bénéficiait pas
d'une promotion à cause d'une carence de motivation de l'avis émis.
Source :Région Rhône-Alpes
Au terme de cette analyse, on constate qu'il est envisageable de faire de la fiche de
notation non pas seulement un document réglementaire, mais un véritable outil de gestion
des ressources humaines.
Cela étant, il est bien évident que cette potentialité ne pourra être réalisée qu'à partir
du moment où des outils de management complémentaires sont utilisés pour objectiver
l'évaluation elle-même : « la notation n'a de sens que si elle est accompagnée d'un
entretien »
218
, celui-ci constituant « l'instrument privilégié de l'évaluation des
performances individuelles »
219
. C'est dans cette perspective que nous allons
maintenant analyser l'intérêt qui peut s'attacher à la conduite d'entretiens d'évaluation, et
sous quelles conditions il peut devenir pertinent d'y recourir.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
88
220
M. Martins, article précité, p.64.
221
La gazette des communes, des départements et des régions, « La manière de mener un entretien d'évaluation », fiche
pratique, 26/11/2001, p.32.
b. L'entretien d'évaIuation
Cette pratique a été institutionnalisée récemment au niveau de l'Etat, et se développe à
l'intérieur des collectivités, devenant quasiment « un passage obligé »
220
. Cependant, en
l'absence d'obligation ou de règles communes, les objectifs et le contenu des entretiens
sont généralement définis par tâtonnement. Nous souhaiterions alors apporter quelques
éléments de réflexion à cet égard, en montrant d'abord les enjeux qui doivent être pris en
compte, puis en examinant le contenu d'un entretien d'évaluation.
Les enjeux de I'entretien
Ìl est bien évident que si l'entretien ne représente aucun enjeu pour l'agent, son intérêt va
décroître rapidement ; il ne doit pas être considéré alors comme un simple entretien de
notation. Plusieurs objectifs doivent lui être assignés, qui concernent bien évidemment
l'agent évalué, mais aussi le responsable de l'agent et le service tout entier.
L'entretien garantit à l'agent qu'il y aura au moins un moment dans l'année où il
pourra prendre du recul sur son activité et ses perspectives. Pour lui, l'enjeu est donc
d'abord de pouvoir exprimer les difficultés rencontrées et faire part de ses idées sur les
questions professionnelles relatives à ses fonctions. Dans cette optique, il s'agit
également qu'il fasse un bilan sur ses points forts et faibles, pour savoir sur quoi
accentuer particulièrement ses efforts et comment les orienter.
Ìl doit aussi pouvoir exprimer ses attentes professionnelles, tant en termes d'évolution
des fonctions de son poste qu'au niveau d'un éventuel changement d'affectation. Dès
lors, l'enjeu de l'entretien, pour l'agent, tient aussi à ce qu'il va pouvoir recevoir des
conseils et envisager comment mener à bien son projet d'évolution.
Ainsi, « cette possibilité d'évoquer une série de questions essentielles suffit à
justifier l'exercice »
221
.
Ajoutons cependant que, pour que l'entretien soit réussi pour l'agent, il est aussi
nécessaire qu'il sache précisément, à son terme, ce qu'on attend de lui.
Pour le supérieur de l'agent, l'enjeu est tout aussi important, puisqu'il s'agit tout
d'abord de favoriser le dialogue social et la compréhension mutuelle, en sortant du cadre
formel des relations de travail quotidiennes. L'entretien doit être l'occasion de clarifier les
relations entre l'agent et le supérieur hiérarchique, dissiper des malentendus et donc
repartir sur des bases communes rénovées.
Le responsable va pouvoir, dans un cadre dépassionné, analyser les atouts et
carences du collaborateur, mesurer ses résultats, et réfléchir avec lui à la façon
d'améliorer ses performances et de mettre en adéquation ses aspirations personnelles et
les besoins du service. Ìl doit donc être conçu aussi comme un instrument approprié
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
89
222
D. Roux, article précité, p.21-22.
223
A. d'Aboville, M.-M. Bernié, L'entretien annuel en questions, Les éditions d'organisation, 1995, p.17.
d'appui à la notation, mais aussi d'aide à la décision pour les avancements à prononcer
ou l'attribution d'un montant de prime.
Au vu de ces éléments, l'entretien joue un double rôle pour l'évaluateur : il s'agit
d'améliorer le fonctionnement de son service, en favorisant l'interconnaissance et en
optimisant le positionnement et l'utilisation du potentiel de compétences dont il dispose ;
mais dans le même temps, l'entretien d'évaluation ainsi abordé va nécessairement faire
prendre conscience au cadre que la fonction « personnel », qu'il doit nécessairement
assumer, ne se limite pas à la seule gestion administrative des agents dont il a la charge.
La démarche d'entretien propose donc aussi de redonner à la dimension « ressources
humaines » la place qu'elle mérite, en en faisant l'affaire de chaque cadre et non pas des
seuls spécialistes.
Au niveau du service enfin, l'entretien devra servir à adapter les moyens (en termes
de mobilité, de formation.) aux objectifs de l'administration, facilitant donc la gestion des
emplois et des compétences. Celle-ci devrait en effet introduire, dans sa dimension
qualitative, une logique fondée sur les compétences individuelles et collectives, qui
doivent être « mieux connues, mieux utilisées, mieux prises en compte dans les
parcours professionnels, les carrières voire les procédures de recrutement »
222
.
C'est tout l'intérêt d'un entretien, qui doit permettre de mieux connaître les compétences
démontrées par les agents, mais aussi éventuellement celles qu'ils mettent en ouvre en
dehors de leur activité professionnelle et dont les services pourraient avoir besoin.
A partir de cette analyse, l'entretien annuel facilite donc nécessairement la définition
du plan de formation ainsi que la gestion des carrières, en combinant attentes des agents
et besoins de l'organisation.
Enfin, le fait tant de laisser parler l'agent de ses réalisations, que de lui assigner des
objectifs, clarifie sa position et améliore la communication générale, ce qui peut être
générateur d'une motivation renouvelée et accrue.
Ainsi, l'entretien d'évaluation doit servir, au regard de l'ensemble des éléments
ci-dessus évoqués, à préparer l'évolution de l'agent et celle de l'organisation, afin qu'elles
se déroulent toutes deux dans les meilleures conditions. L'entretien est alors avant tout
« une appréciation anticipative, fondée davantage sur les potentialités et la volonté
de l'individu »
223
.
Cela étant, il ne s'agit nullement d'occulter le passé de l'agent ni l'analyse de sa
situation actuelle, bien au contraire. A partir de là, c'est à la fois un bilan de l'activité de
l'agent et une projection dans l'avenir qui doivent être réalisés et retranscrits dans la fiche
d'évaluation, avec un élément central à développer : le retour sur les objectifs à atteindre
et la fixation d'objectifs nouveaux.
Les éIéments principaux
Pour qu'un entretien soit réussi, il paraît nécessaire que l'évaluateur ait bien en tête
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
90
l'historique de carrière de l'agent, au sein de la collectivité mais aussi antérieurement à
son recrutement ; cela peut apporter des indications précieuses sur le profil de l'agent,
pour déceler son potentiel de compétences mais aussi sa capacité d'adaptation
(notamment au regard de la mobilité dont il a fait montre jusque là).
Sauf dans le cadre du premier entretien que passe l'agent dans la collectivité, il ne
semble pas utile que cet historique soit systématiquement abordé par l'évaluateur ; mais
la direction des ressources humaines doit quand même le lui fournir à chaque fois, afin
qu'il ait ces éléments bien en tête.
Ensuite, puisque l'entretien doit aussi permettre de dynamiser la procédure de
notation, il s'agit que soit conduite une analyse de la manière dont l'agent a assumé ses
missions et tenu son poste au cours de l'année. Pour ce faire, il est utile que l'évaluateur
resitue préalablement ce qui est attendu de l'agent au regard de sa fiche de poste, en
hiérarchisant ce qui semble prioritaire (par rapport à la stratégie générale) et ce qui est
plus accessoire. Ce cadrage, discuté avec l'agent, qui exposera son point de vue sur la
place de sa fonction et l'évolution qu'il ressent ou souhaite, permettra de partir sur des
bases communes.
Dans la même optique d'une bonne compréhension du contexte de travail,
évaluateurs et évalués devraient évoquer les événements de l'année considérés comme
majeurs, c'est-à-dire ayant eu un impact sur l'activité, les conditions de travail ou les
relations sociales au sein du service. L'évaluateur doit en tirer des renseignements
précieux quant à la manière dont réagit l'agent face à différentes situations, ce qui peut
aider à mieux cerner quel type de contexte lui convient.
Une fois cette analyse générale effectuée, le bilan de l'année proprement dit peut être
effectué, à plusieurs niveaux. En premier lieu, c'est donc la tenue du poste, en référence
aux compétences et aptitudes exigées par celui-ci, qui doit être envisagée. On peut
s'appuyer ici sur les critères de premier niveau retenus pour la notation de l'agent, mais
aussi sur la fiche de poste et sur les caractéristiques de l'emploi-type auquel il appartient
(si un tel référentiel est établi).
Ìl semble important, même s'il n'est pas évident de mesurer l'évolution de
compétences générales (quantitativement ou qualitativement), d'apporter la « preuve par
l'exemple » (dès lors, du moins, qu'il est représentatif) : cela donnera à l'évaluation un
caractère plus équitable, d'autant plus qu'il y aura commentaire et discussion des
remarques par l'évaluateur comme par l'agent. Ìl s'agit par ce dialogue de distinguer dans
quelle mesure la qualité de tenue du poste (ou ses insuffisances) est le fait d'événements
maîtrisables par l'agent ou si, au contraire, des circonstances particulières, des imprévus,
ou encore le travail d'autres collègues, ont influé sur l'activité de l'agent.
Jauger le niveau de maîtrise de la fonction est indispensable, même si on ne se
centre pas ici sur des résultats relatifs à des objectifs précis, car ce sont en effet deux
dimensions différentes. Cela permet de prendre davantage de recul en considérant
l'ensemble de l'expérience de l'agent, et de voir alors dans quelle mesure sa carrière l'a
conduit sur un poste lui correspondant. C'est donc notamment à partir de cette analyse
que peut être alimentée la réflexion sur l'opportunité de mobilités internes de certains
agents.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
91
224
Cf. Rapport d'information de la commission des finances, de l'économie générale et du plan sur les dépenses publiques et
l'amélioration des performances de l'Etat, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 2 avril 2003.
Ensuite, ce bilan général doit porter sur les progrès effectués au niveau des capacités
intellectuelles ou humaines, dont la meilleure exploitation aurait pour effet d'améliorer
l'intégration professionnelle et l'efficacité. Ìl va alors de soi que l'analyse doit être
effectuée par rapport à l'année précédente ou à ce qu'on espérait dans l'année, et non
par comparaison avec les collègues de l'agent.
La réflexion à ce niveau facilite l'élaboration du plan de formation, puisque l'on peut
alors déterminer sur quels aspects l'agent a le plus de mal à acquérir par la pratique
quotidienne les savoirs savoir-faire et savoir-être requis par ses fonctions.
Dans cette optique, c'est bien évidemment l'évolution sur le poste actuel
(aménagement de l'emploi du temps, organisation du poste, des missions.), mais aussi
celle des fonctions du poste et les possibilités d'évolution de l'agent au-delà de son
emploi actuel, qui doivent être envisagées.
Dans cette dernière perspective, doivent aussi être prises en compte les potentialités
de l'agent (ses points forts et faibles, ses potentialités pas réellement exploitées), ses
aspirations à plus ou moins long terme, et les modalités pour y parvenir.
De même, sont à analyser les capacités actuelles de l'agent au regard de celles
nécessitées par un éventuel avancement ou une promotion (ce qui impactera sur les
formations à réaliser dans ce but), ainsi que la possibilité et l'opportunité de positionner
l'agent différemment dans l'organigramme.
Ìl va là encore s'agir de voir comment mettre en adéquation les souhaits de l'agent et
la façon de les réaliser, tout en permettant à la collectivité de satisfaire à ses besoins à
plus ou moins brève échéance.
Au-delà de cette première approche, il est nécessaire de juger aussi, au cours de
l'entretien, le niveau de performance de l'agent proprement dit. Appelé récemment de ses
voux par le Parlement
224
, le développement de la pratique des « contrats d'objectifs »
semble être une réponse possible à cet impératif.
Vers I'éIaboration d'un véritabIe contrat d'objectifs
Ìl s'agit de formaliser dans un document écrit les objectifs fixés à l'agent et de prévoir des
indicateurs permettant de juger du niveau d'atteinte des objectifs. Ne remplaçant pas
l'analyse de la tenue du poste, l'étude par objectif spécifique est néanmoins
indispensable, car elle permet de mesurer la performance de l'agent. Ainsi, au cours de
chaque entretien d'évaluation, il convient de dresser un bilan des résultats obtenus par
rapport aux objectifs qui auront été fixés l'année précédente.
Nous avons déjà indiqué le rôle motivationnel de la fixation d'objectifs précis, et il
paraît alors bien essentiel que l'entretien d'évaluation aboutisse chaque année à
l'élaboration d'un véritable « contrat d'objectifs » allant au-delà de la prise en compte des
critères traditionnellement utilisés (critères de premier niveau). Ce « contrat » pourra
d'ailleurs servir non seulement dans le processus de notation, mais également pour la
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
92
225
C. Lévy-Leboyer, op. cit., p.100.
226
Maison de l'emploi territorial, Le régime indemnitaire, outil de management : guide méthodologique, La lettre du cadre
territorial, Dossier d'expert, n°404, 05/2003, p.23.
modulation du régime indemnitaire : à chaque niveau (prédéterminé) d'atteinte des
objectifs correspondrait un niveau de régime indemnitaire. Ainsi par exemple, 20% du
montant des primes et indemnités versées par la Communauté d'Agglomération du Pays
Voironnais à ses agents sont modulés en fonction de l'atteinte d'objectifs prédéfinis, selon
trois niveaux :
· objectif non atteint : 0% de la somme en jeu
· objectif partiellement atteint : 50%
· objectif atteint : 100%
Les résultats pourraient bien évidemment constituer aussi un élément d'appréciation pour
les avancements et promotions à prononcer.
Cependant, l'effet motivant d'un objectif varie selon la manière dont il est fixé, et il
convient d'en connaître les déterminants.
Tout d'abord, c'est la difficulté de l'objectif pour l'agent qui joue un rôle central.
Contrairement à ce que l'on pourrait penser a priori, « de nombreuses recherches,
aussi bien en laboratoire que sur le terrain, montrent qu'à partir du moment où un
but difficile est accepté en tant qu'objectif, le niveau de performance qui suit est
proportionnel au niveau de difficulté »
225
. Cela tient au fait qu'une réussite obtenue
difficilement satisfait davantage le besoin d'accomplissement et de reconnaissance
qu'une réussite facile.
Il s'agit donc que les objectifs affichés dans le contrat soient suffisamment exigeants,
mais proportionnés aux compétences de l'agent. Effectivement, si celles-ci sont largement
insuffisantes pour qu'il puisse atteindre le niveau de résultat requis, sa motivation ne sera
que de peu d'effet sur son efficacité, et risque même de s'affaiblir. Pour être pertinents,
les objectifs doivent donc être fixés en prenant en considération à la fois le niveau atteint
par l'agent et celui souhaité par la collectivité, afin que s'opère petit à petit un
rapprochement.
D'autre part, l'efficacité de la méthode dépend de la clarté et de la précision des
objectifs, un but précis étant plus motivant qu'un but vague, dans la mesure où la
satisfaction de l'avoir atteint est plus grande dans le premier cas que dans le second.
Dès lors, il faut aussi qu'aient été données « toutes les précisions nécessaires
concernant les moyens à mettre en æuvre, et avec des critères d'évaluation
partagés »
226
. Ìl s'agit en effet à la fois de donner les moyens à l'agent d'atteindre ses
objectifs, mais aussi de pouvoir faire une analyse incontestable de ses résultats. A ce
titre, le choix des types d'objectifs et d'indicateurs est fondamental.
On peut reprendre ici les principes énoncés par H.Savall
227
pour la mise en place de
ses contrats d'activité périodiquement négociables (CAPN) ; contrats qui stipulent
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
93
227
Cf. H. Savall, V. Zardet, Maîtriser les coûts cachés, Paris, Economica, 1987, p.34
228
Cf. les développements relatifs aux critères de notation.
229
Idem, p.35
clairement et préalablement les objectifs (centrés sur l'amélioration de la performance et
de la qualité du fonctionnement d'une organisation), les moyens à mettre en ouvre à
cette fin, ainsi que les règles d'évaluation des résultats en fin de période et les
contreparties accordées en fonction de ses résultats.
Selon lui, deux types d'objectifs doivent être mis en avant : des objectifs « de
résultats immédiats », et des objectifs « de création de potentiel » relatifs à des actions
dont les effets seront sensibles à moyen ou long terme et permettant donc de préparer
l'avenir. L'optique est intéressante, dans la mesure où combiner ces deux perspectives
revient à inciter l'agent à gérer le quotidien tout en se penchant sur l'avenir. Dans ce
cadre, la typologie que nous avons proposée plus haut
228
semble appropriée à ces
recommandations.
Les types de données caractérisant les objectifs doivent eux aussi être de plusieurs
ordres. Ìl est en effet utile que soient fixés plusieurs objectifs, relatifs au rendement de
l'agent, mais aussi à la qualité du travail qu'il effectue ou à ses performances au niveau
financier (le choix des objectifs restant fonction du niveau hiérarchique de l'agent et de
son positionnement fonctionnel). Car fixer un seul objectif de productivité « incite le
personnel à négliger le niveau de qualité des produits »
229
; et fixer des objectifs
financiers est utile, notamment en direction des cadres, afin de les sensibiliser aux
conséquences financières du fonctionnement de leur service.
D'autre part, dès lors que l'objectif porte sur la réalisation d'une action particulière, il
semble indispensable de déterminer les différentes étapes à franchir ainsi que les délais
dans lesquels elles doivent l'être, et enfin les moyens mis à disposition de l'agent à cette
fin.
Parallèlement à ces objectifs, et pour pouvoir mesurer les résultats de façon à ce
qu'ils ne puissent être mis en doute, il est indispensable que des indicateurs de suivi et
d'évaluation de la performance soient définis. Le tableau de bord doit alors présenter la
performance sous plusieurs angles.
Les indicateurs peuvent être tout d'abord qualitatifs(par exemple, comme nous
l'avons dit, la prescription de délais à tenir, avec l'établissement de plannings ; la structure
des réclamations portées par les usagers.). Quantitatifs ensuite, ils ont alors le mérite
d'être aisés à renseigner (par exemple : nombre de dossiers traités, nombre de
réclamations enregistrées), mais ne doivent pas faire oublier que des causes exogènes
peuvent faire varier les résultats obtenus. Financiers enfin, dans la mesure où le poste s'y
prête, la référence aux résultats de ce type restant importante notamment en terme
d'affichage (stratégique), d'autant plus dans un contexte de saturation des marges de
manouvre des collectivités locales.
C'est bien à la condition que les objectifs soient clairement affichés et les résultats
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
94
230
Cf. Annexe n°3.
jugés sur des critères partagés et mesurables, que l'évaluation sera véritablement
considérée comme objective et transparente, qu'elle pourra alors emporter l'adhésion des
agents évalués et donc générer chez eux une plus grande motivation.
Et c'est donc une phase essentielle que constitue la fixation des objectifs et les
modalités de leur réalisation ; puisqu'en effet, cela va permettre à la fois de mettre en
adéquation les objectifs de la collectivité et ceux des agents, et de favoriser la motivation
pour leur travail.
Certaines collectivités l'ont bien compris et s'engagent petit à petit dans cette voie, à
l'image du Département du Rhône
230
. Au cours des entretiens d'évaluation, doivent en
effet être établis un « bilan sur les objectifs individuels de la période écoulée » ainsi que
les « nouveaux objectifs individuels pour la période à venir ». Chaque objectif fixé doit être
accompagné d'un descriptif des résultats à atteindre, des moyens et de la méthode qui
pourront être utilisés à cette fin, et des indicateurs de résultats permettant une évaluation
rationalisée.
L'entretien d'évaluation est donc un outil clé en termes de gestion des ressources
humaines, puisqu'il intègre de nombreux objectifs et apporte des éléments d'information
variés.
A titre de synthèse générale sur le contenu d'un entretien d'évaluation et la
formalisation d'objectifs personnalisés, nous présentons ci-après une esquisse de guide
d'entretien ainsi qu'un exemple d'objectif pouvant être intégré au sein d'un « contrat »
Présentation synthétique des étapes possibles d'un entretien d'évaluation
1
ère
étape (optionnelle) : resituer le déroulement de carrière de l'agent
· Objectif : -Connaître le parcours de l'agent pour en déterminer la cohérence et pour
cerner son expérience et ses potentialités
· Outil : -Historique de carrière
2
ème
étape : resituer les exigences générales du poste
· Objectif : -Se mettre d'accord sur la définition des fonctions du poste
· Outils : -Fiche de poste, référentiel métier
· Questions : -Quels sont les axes de la fonction considérés comme majeurs (par
l'évaluateur et par l'agent) ?
3
ème
étape : déterminer les événements de l'année qui ont eu une influence sur le travail
de l'agent
· Objectifs : -Déterminer dans quelle mesure les résultats de l'agent ont été influencés
par des événements extérieurs
÷ Appréhender la manière de l'agent de ressentir les événements, son type de
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
95
sensibilité.
· Questions : -Quels événements professionnels ont semblé importants dans l'activité
de l'agent au cours de l'année ?
÷ des événements non professionnels ont-ils eu une incidence sur l'activité
(professionnelle) de l'agent ?
4
ème
étape : Bilan de l'année sur les objectifs généraux
· Objectifs : -Evaluer le degré de tenue du poste, ses causes, les pistes d'amélioration
÷ Déterminer si l'agent est bien « à sa place » dans le poste actuel (impact sur les
projets de mobilité).
· Evaluer les progrès en termes de capacités intellectuelles ou humaines (impact ÷
éventuel - sur le plan de formation)
· Outils : -Critères de notation sur les compétences générales, fiche de poste,
référentiel métier, illustration par des faits relevés au cours de l'année.
· Questions : -Quel est le niveau de résultat par rapport à celui attendu par l'agent ? par
l'évaluateur ?
· En quoi les connaissances et compétences ont-elles été améliorées au cours de
l'année ? Sont-elles suffisantes pour le poste ? Sont-elles adaptées ?
÷ Quelles compétences devraient être améliorées pour parvenir à plus d'efficacité ?
· Qu'est ce qui a facilité / freiné les résultats (hors événements extérieurs) ?
÷ Les moyens mis à disposition ont-ils été suffisants ? adaptés ?
5
ème
étape : Bilan relatif aux objectifs personnalisés de l'agent (contrat d'objectifs)
· Objectif : -Evaluer la performance de l'agent
· Outils : -Contrat d'objectifs de l'année
-Tableau de bord relatif aux objectifs (indicateurs de résultat)
· Questions : -Quel est le degré d'atteinte des objectifs ?
-Ont-ils été bien compris ?
· Etaient-ils trop élevés ?
· Les moyens (matériels, en formation.) mis à disposition ont ils été suffisants ?
adaptés ?
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
96
6
ème
étape : Evoquer les souhaits de l'agent en terme d'évolution de carrière ou sur le
poste
· Objectifs : -Apporter des informations utiles pour la définition des objectifs généraux
et spécifiques à fixer pour l'année à venir, et pour la définition des formations à
envisager
· Faciliter le déroulement de carrière de l'agent / préparer les évolutions de
l'organigramme
· Optimiser le positionnement de l'agent au sein de l'organisation / mettre en
adéquation les besoins du service et les aspirations de l'agent
÷ Emettre un avis sur les perspectives d'évolution de l'agent
· Outils : -Fiche de notation, dans sa partie relative aux souhaits d'évolution statutaire
et en termes de mobilité exprimés par l'agent
-Référentiel métier de la collectivité
Questions : -Quelles sont les aspirations de l'agent à moyen terme : secteur
d'intervention privilégié, changement de grade ?
· Certaines compétences spécifiques de l'agent sont-elles inexploitées sur le poste ?
· L'agent s'épanouit-il à son poste ? Souhaite-t-il se voir confier davantage de
responsabilités ?
· A quel poste l'agent pourrait-il être plus efficace pour l'organisation ?
7
ème
étape : -Définir les objectifs généraux pour l'année à venir et pour l'évolution
générale du poste
· Définir les objectifs spécifiques pour l'année à venir (contrat d'objectifs)
· Objectifs : -Améliorer la tenue du poste et les performances de l'agent
· Permettre l'adéquation entre les besoins du service et les aspirations de l'agent :
optimiser le positionnement de l'agent au sein de l'organisation et faire évoluer la
définition du poste.
· Outils : -Fiche de poste, référentiel emploi-type
· Fiche de notation (des résultats obtenus sur les critères de 1
er
niveau et sur les
objectifs personnalisés de l'agent ; souhaits de l'agent)
· Contrat d'objectifs.
· Questions : -Quels sont les principaux objectifs de l'agent (à court terme et à moyen
terme)? de l'organisation ?
· Dans quel(s) domaine(s) l'agent se sent-il capable de plus d'autonomie et de
responsabilité ? Vers quel type de poste veut-il se diriger ?
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
97
· Quelles sont les améliorations dans l'organisation du poste qui semblent utiles à
l'agent ?
÷ Quels sont les principaux besoins du service ?
÷ Quelles sont les lacunes de l'agent ?
· Quelle adéquation peut-on trouver au regard des souhaits d'évolution (du poste,
statutaire et en terme de mobilité) exprimés par l'agent ?
8
ème
étape : Formations à envisager d'un commun accord
· Objectifs : -Optimiser l'efficacité de l'agent sur le poste
÷ Préparer l'avenir de l'organisation
÷ Préparer l'évolution professionnelle de l'agent
· Questions : -Quelles sont les lacunes de l'agent ?
· Quels sont les besoins en compétences de la collectivité à court terme et sur le long
terme ?
÷ Quelles sont les aspirations de l'agent à moyen terme ?
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
98
La définition de critères d'évaluation, le développement des entretiens, et l'évolution
de la traditionnelle fiche de notation, doivent permettre de dynamiser et rationaliser la
gestion du personnel en collectivités locales, au niveau de la notation, de l'avancement de
grade, de la promotion interne mais aussi en ce qui concerne l'attribution du régime
indemnitaire.
Elle doit aussi permettre d'établir un lien plus clair et plus cohérent entre toutes ces
procédures. Effectivement, dans le cadre du dispositif que nous avons esquissé, la prise
en compte de la notation retrouve sa légitimité dans l'analyse des avancements de grade
et promotions internes à prononcer : la note jouera comme critère bloquant ou
départageant (selon son niveau) ; les informations portées sur la fiche (notamment les
avis sur l'évolution professionnelle, l'évaluation en fonction des critères de la catégorie
supérieure) s'intègrent à l'analyse qualitative des candidatures.
L'évaluation rénovée retrouve également de la pertinence concernant la modulation
du régime indemnitaire auquel l'agent peut prétendre : les résultats obtenus sur les
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
99
231
Pour un exemple de fiche d'emploi-type, Cf. Annexe n°4.
critères de performance (en relation avec les objectifs personnalisés) vont déterminer (au
moins partiellement) le coefficient des primes versées.
Quant l'évaluation sur les critères généraux, son résultat peut également être pris en
compte : une note située dans la moyenne donnerait droit à un coefficient de base, tandis
qu'un résultat médiocre ou brillant pourrait engendrer la minoration ou la majoration de ce
coefficient.
Comme nous l'avons montré, il convient de faire la part belle à la fixation d'objectifs
(généraux et personnalisés) et à l'analyse des résultats, ce qui doit être une des enjeux
prioritaires de l'entretien. Mais pour que le système fonctionne, pour que les objectifs
établis et les résultats attendus soient cohérents, il est indispensable, bien évidemment,
de pouvoir situer précisément l'agent au sein de la collectivité et de savoir ce qu'on est en
droit d'attendre de lui au regard de son positionnement.
C'est pourquoi il convient de s'appuyer aussi sur d'autres outils, complémentaires à
ceux analysés dans les développements précédents.
c. Les outiIs de repérage des postes, un compIément indispensabIe
Dans une première approche, on doit tout d'abord admettre que la procédure de notation
rend indispensable le repérage de chaque niveau hiérarchique au sein des services,
puisque chaque agent sera évalué par son supérieur. L'analyse de l'organigramme
hiérarchique permettra alors notamment de voir si des agents en position d'encadrement
détiennent le même grade que les agents qui leur sont subordonnés. Si tel est le cas, il
faut alors nécessairement que l'évaluation soit effectuée par quelqu'un d'autre. En effet,
dès lors qu'un avis doit être émis quant à l'avancement de grade ou à la promotion interne
des agents (promouvables), l'impartialité d'un responsable hiérarchique concourant pour
le même avantage pourrait être soumise à contestation.
Ensuite, au niveau de la modulation du régime indemnitaire, la prise en compte des
grades, du niveau de responsabilité, des sujétions particulières, et de l'importance
stratégique liés au poste, doit s'appuyer sur des documents permettant une véritable
cotation des postes. C'est une nécessité, mais aussi une opportunité à saisir pour les
collectivités, puisque cette cotation va impliquer une clarification de chaque poste au sein
de l'organigramme.
C'est le rôle ici des « référentiels des emplois-types », appelés aussi « référentiels
des métiers ». Pour mieux comprendre, prenons l'exemple de la Région Rhône-Alpes
231
.
Chaque poste correspond à un emploi-type (c'est à dire à un métier-type caractéristique
dans la collectivité), chaque emploi-type étant relié à une catégorie statutaire (A, B,C) et à
un ou plusieurs grades. Dès lors, le référentiel doit permettre de comparer la catégorie et
le grade auxquels appartient l'agent, et ceux qui correspondent normalement au poste ; le
référentiel, dont l'architecture a été négociée avec les partenaires sociaux, est alors la
base objective de l'attribution de l'ÌFS au titre d'un l'écart de catégorie observé.
Selon la manière dont sont envisagées les correspondances, c'est aussi
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
100
potentiellement un outil servant à orienter l'avenir. Effectivement, il s'agit de cibler des
grades de correspondance en fonction de ce que l'on observe au sein de la collectivité
mais aussi en fonction de la situation vers laquelle elle souhaite tendre. Cela va s'avérer
utile afin que les nouveaux recrutements soient effectués de manière cohérente avec la
structuration voulue par la collectivité pour l'avenir. Et par rapport aux agents déjà en
place, l'analyse des écarts de grades va pouvoir impacter sur le plan de formation.
De même, des « fiches de fonctions » spécifiques peuvent être élaborées, afin de
cadrer les contours de certaines fonctions que les agents assument volontairement
(théoriquement) et qui sont utiles à la collectivité tout entière (par exemple, les divers
correspondants ÷ informatique, temps de travail, documentation.÷ qui sont des
interlocuteurs privilégiés au sein des services). Dans le même temps, il faut aussi
s'interroger sur les différences de charge de travail que représentent ces missions, selon
les services concernés. On pourra alors reconnaître de manière adéquate la contribution
des agents à la bonne marche de l'organisation (par une indemnité, mais aussi par des
aménagements de poste, de temps de travail.).
Le descriptif de l'emploi-type et l'éventuelle fiche de fonctions peuvent et doivent bien
évidemment servir également au niveau de la promotion interne, et dans une moindre
mesure pour l'avancement de grade.
Dans une approche managériale, il ne s'agit pas d'établir la liste des agents devant
bénéficier d'évolution de carrière sans avoir préalablement déterminé le profil souhaité
pour les postes qui pourraient être pourvus. La logique doit donc être la même que celle
d'un recrutement, en analysant les candidatures au regard des besoins de la collectivité.
La comparaison entre l'emploi-type du poste à pourvoir et celui des agents promouvables
peut alors apporter un éclairage sur la capacité (probable) des agents pressentis à
assumer les fonctions des postes à pourvoir.
Dans cette même perspective, il est utile aussi que les directions des ressources
humaines constituent un historique de la carrière de l'agent, non seulement au sein de la
collectivité mais aussi en dehors d'elle, avant son arrivée. Ce sera alors une indication
précieuse sur la cohérence du parcours de l'agent, sa capacité d'adaptation et son goût
du changement (au vu des mobilités effectuées, des activités exercées.). De même, la
réalisation d'un historique des formations réalisées (au cours des dernières années)
apportera des éléments d'information à prendre en compte pour déterminer non
seulement la motivation réelle de l'agent à progresser, mais aussi ses domaines de
prédilection, ses compétences particulières.
Ainsi, la reconnaissance et la valorisation des efforts fournis par les agents dans leur
travail appellent la création de nombreux outils, ce qui constitue non pas une contrainte
mais une réelle opportunité, puisqu'elle est l'occasion d'amorcer une réflexion plus large
sur la gestion des ressources humaines de la collectivité.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivités IocaIes
101
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
102
103
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
104
232
S. Vallemont, Gestion des ressources humaines dans l'administration, rapport précité p.24.
ConcIusion
Dans un contexte où les collectivités locales doivent de plus en plus porter une attention
accrue à la qualité des prestations qu'elles fournissent et à la gestion de leurs personnels,
il s'agit plus encore qu'avant de « mieux gérer les agents pour mieux servir les
usagers »
232
.
Force est pourtant de constater que les pratiques en collectivité ne sont pas
entièrement satisfaisante de ce point de vue, l'évaluation n'étant pas suffisamment
développée.
Trop scolaire, trop rigide, peu représentative de la valeur réelle des agents, et d'une
utilité pratique dérisoire, la notation annuelle, tout d'abord, est l'objet de nombreuses
critiques. L'automaticité de l'évolution des notes, les « cliquets anti-retours », la
complexité des systèmes de régulation mis en place, le caractère laconique des
appréciations littérales, sont autant de travers qui contribuent effectivement à rendre la
notation encombrante et désuète. Pour autant, la réglementation n'engage pas à de tels
pratiques, puisqu'elle impose une rigueur dans l'évaluation, tout en proposant un cadre
souple propre à favoriser son adaptabilité. Ìl est donc nécessaire de s'attacher à extraire
la notation de son caractère d'obligation réglementaire pour lui redonner un véritable sens
en terme de gestion des ressources humaines.
Les procédures de promotion interne et d'avancement de grade souffrent elles aussi
de maux importants, qui rendent peu transparents et peu rationnels les choix effectués en
ConcIusion
105
la matière. Ìl existe certes des difficultés de gestion engendrées par la complexité et la
cohérence relative des textes, mais elles ne sont pas nécessairement dirimantes, et
devraient inciter les collectivités à une réflexion d'autant plus approfondie sur les choix
qu'elles effectuent.
De même, l'importance des conséquences des « erreurs de casting », en termes
organisationnel, motivationnel, mais aussi sur un plan financier, devraient pousser en ce
sens. Or, il en va rarement ainsi : c'est bien souvent l'âge et l'ancienneté qui sont
privilégiés, malgré une réglementation imposant de prendre en considération la valeur
professionnelle des agents et leur capacité à exercer des fonctions de niveau supérieur.
Le régime indemnitaire, enfin, a longtemps été attribué ÷ et l'est encore parfois ÷ de
manière égalitaire sans faire l'objet d'aucune modulation en fonction des mérites et
résultats des agents. Si le principe de parité était souvent évoqué comme la cause de ces
blocages, nous avons cependant constaté que toute la responsabilité de ces travers ne
pouvait reposer sur lui. Effectivement, il n'interdit nullement aux collectivités de faire varier
le niveau des montants versés selon des critères qu'elles peuvent déterminer
elles-mêmes.
En outre, les évolutions réglementaires intervenues ces dernières années ont
rehaussé les montants maximum autorisés, de sorte que les collectivités ne peuvent plus
justifier l'égalitarisme et l'immobilisme en s'appuyant sur les textes.
Soumises à la pression de leurs agents, elles se doivent de faire évoluer leurs
régimes indemnitaires, tout en préservant certaines marges de manouvre financières.
Dans ce nouveau contexte, l'évolution des pratiques, la modulation des montants primes
auxquels leurs agents peuvent prétendre, en fonction du travail qu'ils fournissent,
s'imposent donc comme un impératif.
La rénovation et le développement de méthodes d'évaluation efficaces s'imposent
alors comme une nécessité pour les collectivités locales, d'autant plus que l'évaluation est
un facteur central du processus motivationnel, lui-même moteur de l'implication des
agents et, in fine, de la qualité des prestations individuelles et collectives. Comme nous
l'avons constaté, ces affirmations se vérifient quelles que soient les stratégies de
motivation choisies, qu'il s'agisse de récompenser le travail fourni ou de le rendre plus
significatif.
Afin de renforcer la qualité de l'évaluation, on peut améliorer les outils réglementaires
existant, comme la fiche de notation, mais aussi s'appuyer sur d'autres supports de
management, puisque les disposition statutaires ne s'y opposent pas.
Dans cette optique, le développement et l'enrichissement de la pratique de l'entretien
annuel, grâce notamment aux divers documents complémentaires proposés, est une piste
privilégiée qui peut se révéler féconde.
De même, l'attention doit se porter sur la pertinence des critères d'évaluation choisis,
au regard des objectifs que poursuit la collectivité.
Enfin, le recours à des outils complémentaires d'analyse des postes, peut faciliter la
prise de décision, pour la notation que pour le choix des avancements ou la détermination
des niveaux individuels de régime indemnitaire.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
106
233
V. Marbach, op. cit. p.11.
La prise en compte de ces quelques pistes semble alors propre à favoriser la mise en
adéquation des besoins de la collectivité et des aspirations des agents, et donc
l'optimisation du travail effectué et de la qualité des services rendus.
Si les collectivités locales disposent donc d'outils propres à rendre à l'évaluation la
place qu'elle mérite, il est cependant évident qu'elle ne deviendra un « processus central
de la GRH »
233
que si, parallèlement au développement de ces outils, une véritable
culture de l'évaluation se diffuse chez l'ensemble des cadres territoriaux.
La mise en place d'un système d'évaluation n'est alors que le début du processus, la
phase suivante étant cruciale et délicate : il s'agit de faire vivre l'évaluation.
ConcIusion
107
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
108
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EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
110
Principe de parité entre fonction publique de l’Etat et fonction publique
territoriale.Mémoire pour le DEA de droit public de la faculté de droit d’Orléans,
soutenu par Patricia Bonamy, en 2001, sous la direction du professeur J. Ferstenbert
ArticIes :
J. S. Adams, Inequity in social exchange, in L. Berkowitz, Adavances in experimental
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EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
114
Annexes
Annexe n°1
Annexes
115
Annexe n°2
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
116
Annexes
117
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
118
Annexe n°3
Annexes
119
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
120
Annexes
121
Annexe n°4
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
122
201 ÷ CHARGE DE MÌSSÌON
Emplois
Tronc commun Spécialité : thématique
Mission Contribuer à l'élaboration, à la mise en
ouvre et à l'évaluation de projets et de
dispositifs
Contribuer à l'élaboration, à la mise en
ouvre et à l'évaluation de projets et de
dispositifs par l'apport d'une expertise dans
secteur particulier
Activités Aide à la définition de politiques et de
critères Etudes des besoins et instruction
des demandes Pilotage de projets et suivi
budgétaire Préparation et rédaction de
rapports Négociation des conventions,
contrats, marchés Conduite et animation
de réunion Coordination avec l'unité de
gestion et autres directions Ìmpulsion et
participation aux opérations d'information
et de communication
Ìnstruction et montage de dossiers
thématiques Animation par projet ou par
dossier Mise en ouvre d'actions
thématiques
Competences
Savoirs
Savoirs-faire
Savoirs-être
Savoir intégrer le contexte politique,
juridique et budgétaire Savoir piloter un
projet Maîtriser l'expression écrite et orale
Savoir animer Savoir négocier Etre
organisé(e) Savoir anticiper
Posséder une expertise dans le domaine
concerné
Selon l'emploi, l'expérience, la formation initiale ou l'intérêt pour le domaine
prime
Niveau de formation REFERENCES
STATUTAÌRES
Licence ou + Filière administrative ou autres
Conditions de travail Disponibilités
horaires, Déplacements éventuels
Outils Packoffice 98
Annexe n°5
Annexes
123
précisions critères objectifs (calcul DRH) base calcul
(moyenne
des 3
dernières
notes dans la
moitié
supérieure
des agents
promouvables)
NOTE 40% 8 si note >=médiane, 8 pts
sinon, 0 pt donc valeur = 0
ou 8
Selon le
positionnement
(= couleur)
dans
l'organigramme
niveau de Responsabilité 30% 6 orange = 6 bleu = 5 vert
clair = 4 vert foncé = 3
chefs d'équipe... = 2 sinon 1
(les 2
conditions
réunies)
avis favorable du chef de service et du DGA 20% 4 donc valeur = 0 ou 4
parmi les
50% des plus
anciens sur
le cadre
d'emplois
(ancienneté
effective au
1er janvier)
ANCÌENNETE dans le cadre d'emplois actuel 10% 2 si parmi les plus anciens, 2
pts sinon, 0 pt donc valeur =
0 ou 2
indicateurs départageants
nature des fonctions et des responsabilités exercées
capacité d'adaptation et de mobilité
effort de formation ; mise en application
équilibre entre les directions
critères bloquants
refus de l'agent
avis défavorable du chef de service et du DGA (les 2)
note de l'année en cours < note-plancher AC
CLM-CLD sans notation
filière différente (sauf si pas d'autres agents
promouvables sans critère bloquant)
agent ayant déjà bénéficié d'une Promotion Ìnterne
(sauf si pas d'autres agents promouvables sans
critères bloquants)
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
124
Résumé
Les pères du statut de la fonction publique territoriale se sont attachés à imposer
l'évaluation des agents des collectivités locales, afin de permettre que soit reconnue et
valorisée la contribution de chacun à la bonne marche du service public local.
Pourtant, c'est bien l'inadaptation de ce statut qui est généralement invoquée pour
expliquer les lacunes de l'évaluation et le règne de l'égalitarisme au sein des
administrations publiques locales en matière de gestion des ressources humaines.
Le présent mémoire a alors pour objectif de montrer dans quelle mesure il est
possible et nécessaire, tout en respectant la réglementation en vigueur, de faire de
l'évaluation le pivot de la GRH dans les collectivités locales.
Mots clés : évaluation, notation, entretien, avancement de grade, promotion interne,
régime indemnitaire, motivation, fonction publique territoriale.
Annexes
125

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