Vous êtes sur la page 1sur 129

Universit Lumire Lyon 2

nstitut d'Etudes Politiques de Lyon


DESS Management du secteur public local Collectivits et partenaires
EvaIuation et gestion des ressources
humaines dans Ia fonction pubIique
territoriaIe
Mmoire soutenu le 12 septembre 2003
Auteur : Jrme Auberthier
Directrice de recherche : Mme Anne Blanc-Boge, Matre de confrence en sciences
de Gestion
Membres du jury : Mme Anne Blanc-boge, M. Simon Moverman, Directeur des ressources humaines
de la Rgion Rhne-Alpes, M. Claude Soubeyran de Saint-Prix, Directeur gnral des services de la
Ville de Dardilly
TabIe des matires
Remerciements . .
1
Introduction gnraIe . .
3
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ? . .
9
A. La notation annuelle : un cadre juridique cohrent, des pratiques contestables .
10
1. Une rglementation rigoureuse .
11
2. Des assouplissements permettant l'adaptabilit de la notation . .
14
3. Notation et volution des carrires et des rmunrations : un lien juridiquement
cohrent . . 19
B. Avancement de grade et promotion interne : des difficults surmontables .
22
1. Un maquis de rgles disparates la cohrence relative . .
23
2. Les contraintes rglementaires : frein au droulement de carrire ou incitation au
management ? . . 30
C. Le rgime indemnitaire : une opportunit saisir . .
35
1. Certes, la parit impose des contraintes .
35
2. Mais des marges de manouvre consquentes s'offrent cependant aux
collectivits . 39
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits
IocaIes . 47
A. L'valuation : un facteur central du processus motivationnel . .
48
1. Motivation et valuation : des liens tnus, une ncessit incontournable . .
48
2. La motivation au travail : plusieurs mthodes possibles, mais un mme impratif
d'valuation . 56
B. L'instrumentation de l'valuation : quelques pistes de rflexion . .
67
1. Les critres d'valuation .
67
2. Analyse des supports d'valuation .
84
ConcIusion .
105
BibIiographie . .
109
Ouvrages : . .
109
Rapports : .
110
Mmoire de DEA : . .
110
Articles : .
111
Annexes . .
115
Annexe n1 .
115
Annexe n2 .
116
Annexe n3 .
119
Annexe n4 .
122
Annexe n5 .
123
Rsum . .
125
Remerciements
Avant que le lecteur ne se plonge dans les pages qui suivent, je tiens remercier les personnes
qui ont, dune manire ou dune autre, contribu la ralisation de ce mmoire.
Je remercie tout dabord M. Movermann, directeur des ressources humaines de la Rgion
Rhne-Alpes, pour avoir bien voulu maccueillir en tant que stagiaire au sein de sa direction et
mavoir fait profiter de son exprience tout au long du stage.
Jadresse galement mes remerciements Mme Blanc-Boge qui, avec disponibilit et
attention, ma guid dans mon travail et ma livr des conseils indispensables son bon
droulement.
Jexprime aussi ma reconnaissance envers M. Soubeyran de Saint-Prix, pour stre intress
mon mmoire en ayant accept de faire partie des membres du jury prsents lors de la
soutenance.
Je noublie pas non plus la sympathie et la bonne volont avec laquelle lensemble des
agents de la direction des ressources humaines a rpondu chacune de mes sollicitations. Jai pu
grce eux recueillir aisment de prcieuses informations, mais aussi mintgrer la direction.
Enfin, je salue lattitude de mes proches, qui par leur bienveillance et leur soutien, mont
permis de mener mes recherches dans des conditions, morales comme matrielles, des plus
satisfaisantes.
Remerciements
1
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
2
1
Conseil d'Etat, Perspectives pour la fonction publique , Rapport public 2003, La documentation franaise, p.251.
2
P. Durant et G. Gilbert, Vers une seule fonction publique ? Le dbat interdit , in Pouvoirs locaux, n56, /2003, p.17.
Introduction gnraIe
Contexte et problmatique
Ainsi que le souligne le Conseil d'Etat dans son dernier rapport public, la richesse
essentielle de la fonction publique rside dans les hommes et les femmes qui la
composent, leurs comptences, leur motivation, leur efficacit...
1
.
Objectif majeur en soi, l'attention porte la bonne gestion des personnels est
rendue d'autant plus ncessaire que la fonction publique territoriale fait face des dfis
multiples.
Tout d'abord, c'est un vritable dfi dmographique
2
que les collectivits vont
devoir affronter dans les annes venir : un fonctionnaire territorial sur quatre est g de
plus de 50 ans, et ce ne sont pas moins de 65% des agents qui auront quitt leur poste en
2020.
Le ncessaire renforcement de l'encadrement suprieur mais aussi la pnurie de
comptences sur des nouveaux mtiers constituent ce titre de vritables problmes,
d'autant plus difficiles grer que le renouvellement des effectifs va devoir tre assur
(au moins partiellement) dans un contexte concurrentiel qui ne semble pas favorable la
fonction publique territoriale. En effet, si les missions du service public, protger,
construire, informer, allouer, reprsentent des vecteurs authentiques de
Introduction gnraIe
3
3
J. Paquier, La motivation dans la FPT, c'est possible ! , in La gazette des communes, des dpartements et des
rgions, n1584, 12/02/2001, p.24.
4
M.-J. Marti, La motivation des agents : un outil indispensable des ressources humaines , in La gazette des communes,
des dpartements et des rgions, n1666, 28/10/2002, p.46.
5
A. Rossinot, La FPT saura s'adapter , in Pouvoirs locaux, n56 I/2003, p22.
6
D. Roux, La GPEC : gouverner c'est prvoir ! , in La lettre du cadre territorial, n226, 01/02/2002, p.17.
7
P. Durant et G. Gilbert, op. cit. p.17.
motivation
3
, elles font cependant moins recette qu'auparavant. Ainsi notamment,
nombre de dirigeants constatent qu' il n'est plus dans les projets du jeune
fonctionnaire de s'identifier sa collectivit
4
.
Les collectivits doivent alors prendre acte des consquences de cette situation :
ainsi que le rappelait rcemment le prsident du CNFPT, la raret de la ressource
humaine doit les pousser penser les problmes de personnels en termes
stratgiques
5
.
Par ailleurs, avec les 35 heures et l'intercommunalit, nombre de collectivits doivent
inciter leurs agents travailler autrement, plus vite et avec des objectifs identiques voire
mme plus exigeants, tout en devant grer au plus prs leurs frais de personnel.
Effectivement, alors que la contrainte d'quilibrage des budgets se durcie, les dpenses
en personnels, en reprsentant environ 40% des dpenses de gestion courante des
collectivits locales dans leur ensemble, constituent le premier gisement potentiel de
rduction des cots.
Or, ce niveau, on se proccupe souvent, tant au plan local que national, des
0,5 ou 1% de masse salariale que l'on pourrait conomiser. Mais on passe trop
souvent sous silence, parce que plus intangibles, les 10, 15 ou 20 % d'efficacit que
l'on pourrait gagner en ayant des agents plus comptents, plus motivs et donc
affects des missions qui leur conviennent mieux
6
.
Au vu de l'ensemble de ces lments, la tendance que devrait imposer la logique aux
collectivits est donc celle d'une plus grande valorisation des ressources humaines,
et donc d'une valuation plus fine du personnel et du travail administratif
7
.
Si ce constat est partag par la plupart des dirigeants territoriaux, les dispositions
rglementaires en vigueur ne lassent cependant pas de provoquer chez eux un
scepticisme certain, le cadre statutaire leur apparaissant bien souvent comme un carcan
rigide et inadapt.
Dans le mme temps, d'autres personnes autorises affichent un point de vue
oppos. Ainsi Michel Sapin dclarait-il en 2002 : je ne suis pas de ceux qui
considrent le statut gnral de la fonction publique comme un obstacle la
modernisation de la gestion des ressources humaines dans les fonctions
publiques. Il faut utiliser toutes les possibilits offertes par le statut, et elles sont
nombreuses
8
.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
4
8
Cf. M. Sapin, GPEC : c'est le bon moment ! , in La lettre du cadre territorial, n226, 01/02/2002, p.26.
9
B. Lajudie, Ncessit de l'valuation , in Pouvoirs locaux, n57, II/2003, p.34.
10
T. Brunet et G. Vinogradoff, Dictionnaire de l'emploi et des ressources humaines, Hatier, coll. Initial, 2001, p.172.
Au vu de ces divergences et en allant au del d'une prise de position de principe, on
peut donc s'interroger sur la ralit et l'ampleur des marges de manouvre effectivement
offertes aux gestionnaires par le statut, pour mener bien l'valuation de leurs agents.
Mais l'interrogation ne peut s'arrter l : il est galement ncessaire de se demander dans
quelle mesure et comment l'valuation peut constituer le pralable indispensable la
mobilisation active et efficace du potentiel de chaque agent, puisque l'valuation ne se
dveloppera effectivement que si elle convainc de son utilit
9
.
Ds lors, en combinant ces deux axes de rflexion, nous souhaiterions montrer, dans
les pages qui vont suivre, dans quelle mesure il est possible et ncessaire, tout en
s'appuyant sur le cadre statutaire, de motiver les agents en procdant une valuation du
travail qu'ils fournissent.
Cette rflexion devra conduire videmment une analyse plusieurs dimensions.
La ncessit de procder l'valuation des agents, tout d'abord, doit tre
envisage selon deux perspectives, et rpondre aux questions suivantes : d'une part,
quelle est l'tendue de l'obligation juridique qui pse sur les collectivits locales au niveau
de l'valuation de leurs agents ? D'autre part, l'valuation effectue fonctionne-t-elle
correctement, c'est--dire produit-elle les effets attendus sur les performances des agents
?
Si tel n'est pas le cas, si l'valuation rglementaire dysfonctionne, quelles en sont les
causes ? Et quels outils complmentaires peuvent tre utiliss, sans pour autant droger
aux exigences statutaires, pour dynamiser et optimiser cette valuation rglementaire ?
La pertinence de ces questions et les contours de la rponse dpendent, en toute
logique, des conclusions tires de l'analyse des points suivants : en quoi et sous quelles
conditions l'valuation est-elle un facteur dterminant quant la qualit du travail fourni
par l'individu ? nversement, quelles sont les consquences induites ce niveau par
l'absence d'valuation ou par une valuation inadapte ? Et qu'est ce alors qu'une
valuation adapte ?
Enfin, en remontant encore un peu plus en amont, la question qui se pose nous est
alors aussi celle de la dfinition des voies de l'implication et de l'efficacit des individus au
travail.
Hypothse centrale
Afin d'viter tout malentendu nuisible la bonne comprhension de ce mmoire, il
parat utile d'expliquer ds maintenant les principaux concepts qui sont au cour de la
prsente rflexion.
La motivation, tout d'abord, est envisage ici comme le processus psychologique
qui incite un individu, ou un groupe, consentir un effort
10
, mais aussi qui
Introduction gnraIe
5
11
C. Lvy-Leboyer, Le cur l'ouvrage , in Sciences Humaines, n92, mars 1999, p.21.
12
Dfinition donne par le dictionnaire Larousse 1978, p.404.
13
V. Marbach, Evaluer et rmunrer les comptences, Ed. d'Organisation, coll. dveloppement et emploi, 2000, p.11.
relance l'effort jusqu' ce que l'objectif soit atteint
11
.
La motivation est donc un facteur qui prdispose un individu accomplir certains
actes et qui l'incite le faire, dclenchant ainsi l'action et, ventuellement, permettant sa
russite.
L'valuation, quant elle, correspond communment l' estimation de la valeur
du nombre, de l'importance ou de la grandeur des choses
12
. Applique l'objet de
notre rflexion, elle consiste alors classer et hirarchiser, mettre de l'ordre
dans la ressource humaine
13
. Elle sera donc aborde selon deux approches : l'une
n'impliquant pas de comparaisons entre personnes mais seulement des standards de
rfrence ; l'autre consistant davantage comparer entre eux et dpartager des agents
ayant les mmes prtentions.
D'autre part, si l'valuation doit consister s'intresser aux rsultats obtenus par les
individus, elle peut et doit aussi aboutir l'analyse mme du systme d'valuation et de
ses fonctions.
Enfin, le cadre statutaire est constitu par l'ensemble des dispositions lgislatives et
rglementaires qui s'imposent aux collectivits locales dans la gestion de leurs effectifs.
Ces prcisions apportes, il convient de prsenter l'hypothse centrale de notre
mmoire.
L'valuation des personnels des collectivits locales prsente de relles difficults
auxquelles se heurtent rgulirement leurs dirigeants, et nous constatons le manque
d'efficacit des procdures et outils utiliss cette fin : la traditionnelle notation
annuelle, mais aussi les mcanismes d'avancement de grade, de promotion interne, et de
modulation des primes et indemnits verses aux agents.
Les dispositions statutaires ne peuvent expliquer elles seules les blocages et
palinodies du systme. Mme si la complexit, la rigidit et l'inadaptation des rgles
peuvent tre en cause, les difficults rencontres proviennent aussi d'une connaissance
imparfaite des virtualits du statut et d'une utilisation dvoye de ses potentialits.
En effet, les incriminations mises l'encontre de ce statut servent trop souvent de
prtexte pour justifier un traitement galitariste des agents ; traitement qui puise ses
origines non dans les textes mais dans des considrations trangres la bonne gestion
des ressources humaines.
Cette situation peut tre dpasse ds lors que l'on prend conscience de l'enjeu du
renforcement de l'valuation et de son impact sur le niveau de motivation et de
performance des agents. l convient la fois d'utiliser le mieux possible les procdures qui
s'imposent, mais aussi de dvelopper des outils complmentaires qui permettront de
dynamiser l'valuation.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
6
14
Pour les dtails des missions et des ralisations, voir le rapport de stage lui-mme.
Terrain de la recherche
Se voulant pragmatique et fonde sur l'observation de la ralit du terrain, cette
tude s'appuie naturellement sur l'exprience tire d'un stage, ralis dans le cadre du
DESS, auprs de la direction des ressources humaines de la Rgion Rhne-Alpes.
Durant plus de trois mois, la participation effective divers chantiers en cours, qui avaient
un lien des plus directs avec la problmatique de l'valuation des agents territoriaux
14
, a
t riche d'enseignements. En prenant part la modification des fiches annuelles de
notation utilises par la Rgion, c'est d'abord la grande sensibilit du thme de
l'valuation, ainsi qu les difficults qui s'attachent une telle entreprise, qui sont
apparues. L'aboutissement de ce dossier a cependant encourag croire en la possibilit
de sortir l'valuation de son caractre de stricte obligation rglementaire.
D'autre part, la rflexion relative la rationalisation des procdures de slection des
agents susceptibles de bnficier d'un avancement de grade ou d'une promotion interne a
pu s'appuyer elle aussi sur un cas concret. En effet, une des missions consistait en la
dfinition des critres utiliser par les commissions administratives paritaires cet effet.
Un autre travail a galement apport un clairage sur les problmatiques lies au
rgime indemnitaire, puisqu'il s'est agit de contribuer prciser les conditions d'attribution
de l'indemnit fonctionnelle spcifique, nouvelle part de rgime indemnitaire cre par
dlibration en date des 20 et 21 fvrier 2003 et ayant vocation tre verse ds le 1
er
octobre 2003.
La participation diverses runions a t bnfique ces travaux, dans la mesure o
elle a permis d'observer les diffrents point de vue qui peuvent s'exprimer selon les
catgories d'agents : membres de la direction gnrale, directeurs, reprsentants du
personnel, et, naturellement, agents pris comme sujet d'valuation.
Au niveau bibliographique, le lecteur constatera le nombre important des articles
utiliss qui sont issus de revues destines aux professionnels des collectivits locales.
C'est de manire consciente que ce choix a t effectu, afin que la rflexion mene,
certes assise sur de ncessaires bases thoriques, ne soit pas dconnecte de l'objet
qu'elle prtend traiter ni des questions auxquelles les gestionnaires locaux se doivent de
rpondre au quotidien de manire pragmatique.
Au vu de l'ensemble des informations recueillies et analyses, il est apparu cohrent
de dfendre le point de vue suivant : l'valuation ne doit pas tre envisage comme une
simple obligation statutaire, mais comme un moyen d'amliorer la gestion des ressources
humaines. Outille et utilise de manire pertinente, elle peut en effet avoir un impact
dcisif sur l'efficacit des agents, mais aussi sur l'ensemble des activits ressources
humaines (recrutement, formation, qualification.).
Pour ce faire, nous dcrirons dans une premire partie la place laisse dans le statut
l'valuation des agents et la reconnaissance de leur valeur professionnelle, afin de
dterminer dans quelle mesure les blocages si souvent dnoncs proviennent
effectivement d'une inadaptation des dispositions applicables.
Introduction gnraIe
7
Dans un second temps, nous monterons la place centrale que tient l'valuation dans
le processus conduisant une mobilisation optimale du potentiel de comptences dont
disposent les collectivits locales. Ce qui justifiera des propositions permettant d'amliorer
le fonctionnement des outils rglementaires d'valuation ainsi que la prsentation d'outils
de management complmentaires.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
8
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du
travaiI : avec ou contre Ie statut ?
Dans les dveloppements qui vont suivre, nous analyserons les principales procdures
prvues par les dispositions statutaires : la notation annuelle (A), l'acclration du
droulement de carrire des agents (B), ainsi que l'attribution de primes et indemnits (C).
Les drives, imperfections ou dysfonctionnements que l'on constate ces trois
niveaux sont essentiellement le fruit d'une application peu rigoureuse des rgles, voire
mme d'un dvoiement de celles-ci.
Commenant par l'analyse des conditions lies la notation annuelle, nous
montrerons que les rgles statutaires ont en effet vocation favoriser une valuation
nuance de la valeur professionnelle des agents, tout en conservant au systme une
souplesse ncessaire.
S'agissant des mcanismes de droulement de carrire, ils ont eux aussi t
envisags, la lumire des textes, comme des outils de reconnaissance et de valorisation
du travail accompli par les agents, bien que les rgles soient complexes et parfois peu
cohrentes.
Enfin, les collectivits locales se voient reconnatre une marge de manouvre
importante en matire d'attribution de parts de rgime indemnitaire, libert renforce par
l'volution rcente des textes, ce qui enlve toute lgitimit aux habitudes souvent
observes de traitement galitariste.
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
9
15
Loi n83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
16
Loi n84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale.
17
Rponse une question crite du 13 dcembre 1993.
18
S. Vallemont, La notation des agents dans les trois fonctions publiques, d. Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 2
me
d.,
novembre 1998, p.12.
A. La notation annueIIe : un cadre juridique cohrent,
des pratiques contestabIes
La notation des fonctionnaires territoriaux s'impose la plupart d'entre eux, de manire
imprative. En effet, plusieurs dispositions lgislatives et rglementaires y font
explicitement rfrence. l s'agit tout d'abord du titre du statut gnral des fonctionnaires
15 , qui dispose en son article 17 que les notes et apprciations gnrales attribues aux
fonctionnaires et exprimant leur valeur professionnelle leur sont communiques . Mme
si les statuts particuliers peuvent ne pas prvoir de systme de notation , en pratique
cela ne concerne qu'une infime partie des cadres d'emplois.
Concernant la fonction publique territoriale spcifiquement, l'article 76 de la loi du 26
janvier 1984
16
indique que le pouvoir de fixer les notes et apprciations gnrales
exprimant la valeur professionnelle des fonctionnaires dans les conditions dfinies
l'article 17 du titre du statut gnral est exerc par l'autorit territoriale au vu des
propositions du secrtaire gnral ou du directeur des services de la collectivit ou de
l'tablissement . Et le dcret d'application, pris le 14 mars 1986, vient complter le socle
du dispositif : relatif aux conditions gnrales de notation des fonctionnaires , il impose
dans son article 2 l'tablissement d'une notation chaque anne. Le ministre de la fonction
publique a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler l'obligation qu'il y a de noter les agents, et
qu'une carence peut tre valablement conteste comme tant non conforme la
rglementation
17
.
Obligation lgale, la notation a t conue par le lgislateur comme devant constituer
le fondement de l'valuation individuelle des agents. Pourtant, de nombreuses voix
s'lvent rgulirement pour constater que l'exercice de la notation ne remplit plus sa
fonction et n'est plus adapt aux exigences d'une gestion moderne des ressources
humaines
18
. La notation ne serait plus reprsentative de la valeur professionnelle de
l'agent, et ne constituerait plus, ds lors, un lment sur lequel s'appuyer pour dpartager
les agents pouvant prtendre aux mmes avantages.
Face cela, il semble que ne soient en cause ni le socle textuel sur lequel elle
s'appuie, ni les prcisions jurisprudentielles qui ont t apportes par le juge administratif.
On doit en effet admettre que tout a t envisag et prvu, tant par le lgislateur que par
le juge, pour que la notation traduise rigoureusement la valeur de l'agent (1), tout en
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
10
19
CE, 17/12/1992, Ministre de l'Economie et des Finances ; CE, 17/04/1992, Olivier, Leb. p.1054.
20
Article 3 du dcret du 14 mars 1986 prcit.
21
Dcret n87-1107 du 30 dcembre 1987 modifi portant organisation de la carrire des fonctionnaires territoriaux de catgorie C.
laissant une marge d'apprciation raisonnable l'administration (2). De mme, la relation
institue entre la notation et l'volution de la carrire et de la rmunration des agents,
telle que prvue par les textes, est pertinente (3). En tous ces domaines, c'est surtout
l'volution des pratiques qui a conduit rendre la notation inapproprie et rduire
considrablement sa porte.
1. Une rgIementation rigoureuse
l est bien rare que la notation, sur le terrain, soit le reflet vritable de la valeur
professionnelle des agents. Au contraire, c'est l'absence de signification de la notation, et
en particulier de la note chiffre, qui fait l'unanimit aujourd'hui. En effet, le caractre
quasi-automatique et forfaitaire des augmentations de notes, l'absence de transparence
du systme, la notation la tte du client sont autant de travers dnoncs de manire
rcurrente.
Pourtant, la rglementation en vigueur ne semble pas, loin s'en faut, favoriser ces
drives. Au contraire, c'est la rigueur et l'objectivit dans l'analyse de la valeur
professionnelle de l'agent qui est mise en avant par les textes.
Afin de garantir, tout d'abord, que l'agent soit valu rgulirement, la notation doit
tre tablie tous les ans. Cela ressort des dispositions des articles 2 et 6 du dcret du 14
mars 1986, le premier indiquant que la notation est tablie chaque anne au cours du
dernier trimestre , le second faisant mention de la fiche annuelle de notation .
Ds lors, et dans un souci d'objectivit, la notation doit aussi porter, autant que faire
se peut, sur l'ensemble des fonctions exerces pendant l'anne, et pas seulement sur les
dernires.
19
L'valuation est retranscrite au travers d'une note, mais aussi par une apprciation
d'ordre gnral , qui doit exprimer la valeur professionnelle de l'agent et, le cas
chant, les aptitudes de l'intress exercer d'autres fonctions dans le mme
grade ou dans un grade suprieur
20
.
Les lments qu'il s'agit de prendre en compte sont prciss, en premier lieu et pour
partie, par voie rglementaire. En effet, si le dcret du 14 mars 1986 n'impose pas
l'autorit territoriale d'tablir la notation en fonction de critres particuliers, le dcret du 30
dcembre 1987
21
nonce, lui, des prescriptions en ce sens concernant les agents de
catgorie C. l faut, conformment l'article 8, qu'il soit tenu compte pour
l'tablissement de la note, des lments suivants : 1. Connaissances professionnelles ; 2.
nitiative, excution, rapidit, finition ; 3. Sens du travail en commun et des relations avec
le public ; 4. Ponctualit et assiduit .
Pour les agents territoriaux de catgorie A et B, les lments d'apprciation de leur
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
11
22
Cf. notamment l'article 27 du dcret n87-1099 du 30 dcembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachs
territoriaux.
23
C'est le 23 novembre 1962, dans son arrt Camara , que le Conseil d'Etat a reconnu pour la premire fois la notation le
caractre de dcision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir.
24
CE, 05/12/2000, SNUI, n217409
25
En ce sens, Cf. notamment CE, 17/04/1992, Olivier, Leb. p.1054, et CE, 24/06/1992, Mme Guillemot, Leb. p.1055.
26
CE, 24/11/1989, Garde des sceaux, Ministre de la Justice c/ Hernandez, Leb. p.744.
27
CE, 27/10/1989, Brial, Leb. p.744
28
CE, 09/04/1975, Bayle, Leb. p.1102
29
CE, 16/06/1982, Chereul, n23276
30
CE, 30/11/1979, Martin, Leb. p.691
valeur professionnelle, fixs dans les statuts particuliers en des termes quasiment
identiques, portent notamment sur les aptitudes gnrales, l'efficacit, les qualits
d'encadrement et le sens des relations humaines
22
.
Par ailleurs, une rigueur certaine doit prvaloir dans le choix de critres autres, le
juge ayant prcis de nombreuses reprises que ce choix devait tre videmment inspir
par le souci d'objectivit et de cohrence de l'valuation
23
.
l convient tout d'abord, selon une jurisprudence du Conseil d'Etat du 5 dcembre
2000
24
, de dterminer des critres d'apprciation qui soient objectifs, et qui n'impliquent
pas de comparaison avec les aptitudes et la valeur des agents du mme corps ou cadre
d'emplois. En effet, la note attribue chaque agent doit tre fonde sur la manire
personnelle de servir
25
.
Dans la mme perspective, si l'apprciation que l'on peut porter sur un agent est
ncessairement dtermine par le niveau des fonctions qu'il exerce, le juge a en
revanche rappel que le grade dtenu par l'agent ne pouvait tre un critre de variation
des notes attribues
26
.
L'administration ne peut non plus justifier son choix de notation par la volont de
favoriser d'autres fonctionnaires, dans la mesure o il s'agit l de considrations
trangres aux mrites de l'agent
27
. l en va de mme ds lors que l'administration se
fonde, plus largement, sur des considrations trangres au service
28
, notamment
relatives aux convictions personnelles de l'agent
29
.
Enfin, mme si les fondements de l'valuation sont satisfaisants, encore convient-il
que celle-ci soit cohrente dans son ensemble : il s'agit de veiller ce que n'apparaisse
pas non plus de contradiction entre la note chiffre et les apprciations littrales, comme
en tmoigne les arrts Martin
30
et Aballa
31
du Conseil d'Etat.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
12
31
CE, 09/11/1983, Ministre du budget c/ M. Aballa, req. n27 575.
32
S. Vallemont, Gestion des ressources humaines dans l'administration, Rapport au ministre de la Fonction publique, de
la Rforme de l'Etat et de la Dcentralisation, La Documentation franaise, 1999, p.17.
33
Centre de gestion de la Gironde, Droit disciplinaire et notation, La lettre du cadre territorial, Repres, janvier-fvrier
2002, p.17.
34
CE, 21/12/1994, Commune de Srignac-sur-Garonne c/ Mme Bonnet, n148113 ; CAA Nancy 28/02/2002, Commune de Fraize
c/ M. T., n00NC00861.
En ce qui concerne les problmes de fonds lis la notation, on peut donc penser,
en suivant Serge Vallemont, que les inerties observes tiennent aussi, si ce n'est
parfois exclusivement, aux pratiques considres comme allant de soi, aux
habitudes devenues des rgles, aux craintes de relations directes avec les
personnels ou leurs reprsentants, aux comportements individuels ou de gestion,
ou, plus gnralement, une connaissance insuffisamment approfondie ou un
mauvais usage du statut
32
.
Sur la forme, il semble en aller de mme. Effectivement, une des critiques majeures
tient ici l'imprcision des apprciations littrales et de la rponse aux voux qu'met
l'agent, quand rponse il y a. Cet tat de fait est vraisemblablement du avant tout un
manque d'implication et de formation des valuateurs ; certainement aussi que la volont
de ne pas se mettre les agents dos pousse les valuateurs ne pas se rpandre en
commentaires et ne pas prendre de positions claires. En tout tat de cause, ce ne sont
sans doute pas, l encore, les prescriptions rglementaires qui ont impos cette situation.
Le juge est en effet attentif ce que toutes les informations ncessaires la notation
soient contenues dans la fiche. Cette fiche, en vertu des dispositions du dcret du 14
mars 1986, doit faire mention la fois de l'apprciation gnrale, d'une note chiffre allant
de 0 20, ainsi que des observations de l'autorit territoriale sur les voux exprims par
l'agent. Mme si ce n'est pas explicitement prcis dans les textes, cela suppose que
la fiche contienne galement les vux de l'agent relatifs aux fonctions et
affectations qui lui paraissent le plus conformes ses aptitudes
33
.
Le contenu de cette fiche devrait ainsi permettre une valuation complte et
approfondie ; ce que le juge s'attache garantir, en censurant les valuations qui ne
comportent pas toutes les mentions obligatoires
34
.
La grande rigueur qui inspire les dispositions relatives la notation devrait ainsi
permettre une valuation fidle de la valeur professionnelle des agents. Afin que cette
rigueur ne conduise cependant pas la rigidit, et ne desserve pas le but qu'elle poursuit,
elle s'accompagne cependant d'une certaine mallabilit qui devrait rendre la notation
adaptable la diversit des situations auxquelles elle s'applique. L'administration
conserve en effet une marge d'apprciation et d'action raisonnable.
Source : Rgion Rhne-Alpes
Source : Rgion Rhne-Alpes
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
13
35
Rponse du Ministre de la fonction publique, de la rforme de l'Etat et de la dcentralisation la question crite n15349
du 8 juin 1998, JOAN du 25 janvier 1999, p.479.
36
Note d'information G.C. n2002-23 relative la notation, p.5.
37
CE, 08/11/1995, Ville de Dole, trouver. l s'agissait ici d'un abaissement de 16,50/20 10/20 en une anne.
38
CE, 28/07/1995, M. Richaud, n133568 ; CE, 31/07/1996, Mme Bertreux, n129187 ; CAA Nantes, 18/10/2001, M. Le Bris, req.
n98NT02164 ; CE, 25/03/1981, M. Vial.
39
CE, 01/02/1999, Mme Despeyroux, n185078.
40
CE, 05/05/1972, Dumartinet, Leb. p.346 ; CE, 05/04/1996, M. Lecourt, n131639.
2. Des assoupIissements permettant I'adaptabiIit de Ia notation
Les collectivits arguent souvent, pour critiquer les critres rglementaires de notation, du
caractre sclrosant et peu dynamique qu'il y a suivre les prescriptions de manire
stricte et identique dans tous les cas. A partir de l, la rfrence de tels critres leur
apparaissant comme une contrainte, la note attribue chacun d'eux est dfinie de
manire le plus souvent mcanique, en fonction de la note globale que l'on souhaite
atteindre. De mme, l'valuation faite de chaque critre semble parfois artificielle, et les
critres eux-mmes sont critiqus comme tant inadapts aux nouveaux impratifs du
service public local. Ces considrations amnent alors les valuateurs fournir un effort
de prcision moins soutenu, et procder la notation de faon de plus en plus
laborieuse.
Pourtant, comme l'a indiqu notamment le Ministre de la fonction publique en 1998,
les diffrentes prescriptions lgislatives et rglementaires prsentent-elles un
caractre trs gnral qui laisse aux autorits d'emplois toute facult de mettre en
place, notamment dans le cadre du dialogue social, un systme de notation
permettant une valuation moderne et efficace
35
. On doit pouvoir en conclure qu'il
n'y a donc pas obligation de s'en tenir aux critres noncs dans les textes, mais qu'il
convient simplement de procder une valuation qui prenne en compte ces dimensions.
A titre d'exemple, une note d'information du Centre de gestion de la fonction publique
territoriale du Rhne voque la varit des critres lists par les commissions
administratives paritaires de catgorie A et B places auprs du centre : connaissances
professionnelles, organisation des services, capacit d'coute, esprit de synthse, sens
du service public, aptitude dlguer, aptitude la ngociation, etc.
36
En outre, de nombreux lments relatifs au service peuvent tre pris en compte pour
justifier la variation de la note, ds lors qu'elle n'est pas disproportionne
37
: des relations
difficiles avec des collgues, subordonns comme suprieurs
38
, des difficults
d'adaptation de nouvelles fonctions
39
, des manquements professionnels, mme si les
faits sont amnistis
40
, ou encore un manquement la discipline, que celui-ci ait ou non
donn lieu sanction disciplinaire
41
.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
14
41
CE, 23/02/2000, MENRT c/ Collombat, n185134.
42
CE, 04/04/1973, Siredey, RDP 1974, p.593.
43
CE, 11/01/1980, Laveau et autres, Leb. p.5.
44
Cf. notamment CE, 04/03/1994, M. Malie, n111086 ; CE, 25/02/1998, Portier, n153164 ; TA Nantes, 29/12/2000, M. Barbier c/
Ville de Nantes.
45
Cf. notamment CE, 26/10/1979, Leca c/ Ministre de l'Economie et des Finances.
46
S. Vallemont, op. cit. p.32.
47
CE, 27/02/1998, Mme Gauthier, n176722.
48
S. Vallemont, op. cit. p.24.
49
En ce sens, Cf. CE, 27/02/1998, Mme Gauthier, n176722 et CE, 17/01/1996, Caisse des dpts et consignations, n128679.
Les autorits peuvent tenir compte galement de faits extrieurs l'exercice des
fonctions professionnelles, dans la mesure ou ces faits traduisent soit un manquement au
devoir de rserve
42
, soit un comportement susceptible d'entraver le fonctionnement
normal du service
43
.
Au niveau de la fixation de la note aussi, la latitude laisse par le juge est grande.
Certes, il considre, en application des dispositions de l'article 3 de du dcret du 14 mars
1986, que toute cotation autre qu'une note chiffre allant de 0 20 est irrgulire
44
;
mais ds lors qu'il est satisfait cette obligation, il restreint son contrle la vrification
de l'erreur manifeste d'apprciation
45
. Cette latitude, heureuse, est cependant souvent
dtourne de son objectif, danslamesure o le systme tel qu'il est appliqu
actuellement, aboutit une concentration des notes dans une fourchette trs
troite et surtout un poids excessif de l'anciennet
46
.
La marge de manouvre des collectivits locales s'apprcie aussi au regard du fait
qu'aucune disposition n'impose de prvoir une procdure de prquation des notes, mais
que sa mise en place est considre comme valable
47
; ce qui est d'autant plus
important que la prquation est trs certainement ncessaire pour liminer les
diffrences entre les manires de noter des divers notateurs
48
. Bien entendu, cet
lment de souplesse pour la collectivit ne doit pas affecter l'objectivit de la note ni ter
toute marge d'apprciation au notateur. l convient donc la fois que ce dernier ne soit
pas priv de son pouvoir d'apprciation, que la note reste en rapport avec la manire de
servir, et que la prquation n'affecte pas les notations de manire ingale, notamment en
fonction de l'anciennet d'chelon
49
.
De mme, l'administration peut lgalement organiser des confrences
d'harmonisation des notes, ds lors, l encore, que les chefs de service conservent leur
libre pouvoir de notation l'gard des agents placs sous leur autorit et que, par
consquent, aucune note dfinitive n'est arrte au cours de ces runions
50
.
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
15
50
CE, 26/05/1971, Ministre de l'Economie et des Finances c/ Marnas, Leb. p.381.
51
G. Destaerke, Notation, valuation, intressement : quelle alchimie ? , in La lettre du cadre territorial, n212, 15/05/2001, p.20.
52
S. Vallemont, op. cit. p.73.
53
CE, 01/02/1999, Despeyroux, prcit.
Enfin, il est aussi admis que soit mis en place un systme de notation fond sur une
moyenne et une grille prdtermines. l s'agit simplement d'autoriser des carts de
points et de prvoir la possibilit pour les notateurs de s'carter de la moyenne, afin de
prserver ( nouveau) leur pouvoir d'apprciation.
De nombreuses critiques s'lvent souvent contre le caractre d' usines gaz
51
qu'implique l'instauration de tels mcanismes de rgulation (notes plancher , respect
d'un niveau maximum d'volution, dfinition de rgles de modulation lors d'un
changement de service.) ; de mme souligne-t-on que la prquation des notes
reprsente une charge de travail lourde et complexe et accentue le caractre
artificiel et dpersonnalis de la notation
52
. Cependant, il faut bien garder l'esprit
que l'utilisation de toutes ces mthodes constitue avant tout une possibilit. Si les
collectivits sont souvent contraintes d'avoir recours des systmes de prquation
complexes, c'est alors d au fait que tous les notateurs n'tablissent pas par eux-mmes
une valuation objective ou qu'ils ne tiennent pas compte des barmes tablis par
l'administration. Et parfois mme, c'est la procdure de prquation qui n'est pas suivie,
lorsque, par exemple, le directeur des services et l'autorit territoriale s'abstiennent de
procder la prquation pour ne pas djuger leur encadrement.
C'est donc ici encore une question de pratiques internes qui a rendu la notation
complexe et scolaire, particulirement pour la note chiffre. Les drives semblent lies
alors au moins en partie un manque de courage des valuateurs face aux agents :
quand les dfauts de qualit du travail des agents peuvent tre le signe d'un
dysfonctionnement en terme de management, estimer le travail de chacun satisfaisant,
c'est aussi pour l'valuateur le moyen de ne pas avoir se remettre en cause.
Enfin, toujours sur le fond, si les apprciations gnrales et la note doivent tre
cohrentes entre elles, la note peut cependant tre maintenue au niveau de l'anne
d'avant alors mme que les apprciations sont moins favorables, sans que cela rvle
une erreur manifeste d'apprciation
53
. Conue comme un lment de souplesse, cette
possibilit est souvent dvoye de son objectif : on aboutit alors, contrairement l'esprit
de la rgle, des pratiques conduisant ce que la note soit systmatiquement
maintenue, voire augmente, mme lorsque le travail effectu par l'agent est moins
satisfaisant et donne lieu une apprciation moins logieuse.
Au niveau procdural prsent, nous avons dj indiqu qu'il convient de procder
annuellement la notation, au cours du dernier trimestre. Pour autant, la contrainte est l
encore toute relative, le retard pris par l'administration dans la procdure de notation tant
sans influence sur la rgularit de celle-ci
54
. l est mme loisible l'administration de
procder en mme temps la notification des notations se rapportant plusieurs annes
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
16
54
CE, 23/06/1989, Hdou, n94871 et CE, 02/06/1993, Dpartement du Val de Marne c/ M. Gaitelli, n73510.
55
CE, 26/03/2003, Debretagne, n223439.
56
Dcret n2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions gnrales d'valuation, de notation et d'avancement des fonctionnaires
de l'Etat.
57
Article 7.
58
CE, 05/04/1996, M. Lecourt, n131639.
59
CE, 19/11/1971, Delle Bruguires, Leb. p.691.
60
CE, 16/11/1998, Alcamo, n188289.
conscutives, sans que cela porte atteinte au principe de l'annualit ; il convient
simplement que la notation de chacune des annes concernes ait fait l'objet d'une
dcision distincte
55
.
Et quand bien mme cette annualit apparatrait toujours rigide certains gard, on
peut tre optimiste au vu des volutions rcemment observes au niveau de l'Etat. En
effet, un dcret du 29 avril 2002
56
a instaur une certaine souplesse en modifiant la
priodicit de la notation : les fonctionnaires de l'Etat sont dsormais nots par priode
maximale de deux ans , cette priodicit pouvant tre annuelle ou bisannuelle
57
.
Ensuite, des critiques sont parfois mises l'encontre du fait que le notation doive
intervenir en fin d'anne, dans la mesure o il est alors trop tard pour que l'agent puisse
amliorer sa manire de servir en tenant compte des remarques qui lui sont adresses.
L encore, l'argument parat fallacieux : la notation n'a jamais eu vocation tre l'unique
moment de l'anne au cours duquel il peut tre question de la qualit du travail fourni par
les agents. l est de la responsabilit des personnels encadrants de dialoguer avec leurs
agents si des difficults se font sentir, et l'on peut d'ailleurs mettre des rserves sur la
manire de servir d'un responsable hirarchique qui ne nouerait de dialogue avec ses
subordonns que sous la contrainte, l'occasion de la seule procdure de notation.
Autre garantie d'une adaptabilit certaine au niveau procdural, les apprciations
gnrales ne sont soumises aucune condition de prsentation. Elles sont valables ds
lors que leur nonc est suffisamment clair
58
et que la valeur professionnelle et, le cas
chant, l'aptitude de l'agent exercer des fonctions correspondant au grade suprieur,
apparaissent galement clairement la lecture du document utilis
59
.
Enfin, on doit prendre en compte le fait que, si rien n'impose l'obligation d'un entretien
d'valuation entre le fonctionnaire territorial et son notateur, l'inverse rien ne l'interdit.
Une telle mesure d'organisation du service, insusceptible de recours juridictionnel
60
, tend
d'ailleurs se gnraliser dans les collectivits locales. Ainsi par exemple, depuis que la
Rgion Bourgogne a dcid (en 1999) de rnover son systme de notation, l'entretien
d'valuation fait partie intgrante de la nouvelle procdure de notation
61
. Ce type
de dmarche se justifie au regard du fait que, quel que soit le niveau de qualit du
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
17
61
Ch. Ayroulet, De nouvelles rgles pour l'valuation et la notation en rgion Bourgogne , in La gazette de communes,
des dpartements et de rgions, n1504, 31/05/1999, p.37.
62
G. Destaerke, article prcit, p.20.
63
M. Martins, L'entretien annuel d'valuation, un passage oblig , in La gazette des communes, des dpartements et de
rgions, n1624, 10/12/2001, p.64.
systme de notation mis en place, celui-ci n'a d'intrt que s'il s'accompagne d'un
entretien entre l'agent et son suprieur
62
.
A ce titre, on remarquera que l'valuation a d'ailleurs t rcemment institutionnalise
au niveau de la fonction publique de l'Etat, le dcret du 29 avril 2002 disposant en son
article 2 que les fonctionnaires font l'objet d'une valuation, qui comporte un entretien et
qui donne lieu un compte-rendu .
Des dysfonctionnements sont, certes, points parfois par les agents comme par les
valuateurs : conu normalement comme un moment privilgi, certains peuvent
considrer que ce n'est qu'une corve accomplir. expdier le plus rapidement
possible
63
, pendant que d'autres dplorent cette vision de l'entretien, qui engendre la
frustration de l'agent n'ayant pu s'exprimer ou n'ayant t vritablement cout.
Pour autant, ds lors que la mise en place d'entretiens (au niveau territorial) n'est
jamais que le fruit de la volont de la collectivit, ces dysfonctionnements ne peuvent
amener remettre en cause le systme d'valuation rglementaire.
l convient de prciser que l'entretien d'valuation ne peut cependant pas se
substituer entirement la notation : dans une telle hypothse, en effet, l'entretien va
ncessairement servir de fondement l'apprciation de la valeur professionnelle des
agents ; or, en vertu des dispositions des lois du 13 juillet 1983 et 26 janvier 1984, seules
les notes et apprciations gnrales peuvent lgalement exprimer la valeur
professionnelle. Faut-il pour autant en conclure que les textes ne permettent pas
l'valuation d'tre efficacement outille ? l ne le semble pas, puisque rien n'interdit de
faire des apprciations gnrales, figurant sur la fiche de note, la synthse de l'entretien
d'valuation ; c'est d'ailleurs frquemment le cas.
On doit donc l encore admettre que, dans un tel cas de figure, l'absence ventuelle
d'objectivit des notes et apprciations, et leur trop faible reprsentativit, ne sont pas le
fruit de l'application de lois ou rglements inadapts ; les difficults proviennent alors
avant tout d'une utilisation sous-optimale des possibilits ouvertes par les textes.
On peut donc affirmer que la volont du lgislateur, soutenu par l'action du juge, a bel
et bien t de favoriser l'mergence, par le biais de la notation, d'un moyen efficace
d'valuation des agents publics territoriaux. La notation pourrait alors, conformment ce
qui est prvu officiellement, tre un lment cl pour dterminer quelle vitesse et dans
quelle mesure les agents peuvent bnficier d'volutions de carrire et de rmunration.
3. Notation et voIution des carrires et des rmunrations : un Iien
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
18
64
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, La notation des fonctionnaires , fiche statut, n1585,
19/02/2001, p.69.
65
Idem.
66
CE, 15/01/1992, Syndicat C.G.T. Fonctionnaires de l'Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques, Leb. p. 1051.
67
CE, 31/12/1992, Commune de Saint-Gratien, Leb. p.814.
68
F. Andr, L'avancement au choix dans la fonction publique territoriale , in La vie dpartementale et rgionale, n167,
avril 1999, p.22.
juridiquement cohrent
L'objectif de l'valuation est double : d'une part, en rendant compte de la valeur
professionnelle de l'agent et de son rendement au cours de l'anne coule, elle
va conditionner son avancement d'chelon
64
et parfois son droit bnficier de
primes et indemnits ; d'autre part l'valuation va aussi permettre l'autorit territoriale
d'apprcier l'aptitude de l'agent bnficier d'un avancement de grade
65
ou
d'une promotion interne.
Conformment aux dispositions de l'article 78 de la loi du 26 janvier 1984,
l'avancement d'chelon, qui se traduit par une augmentation de traitement, est prononc
par l'autorit territoriale en fonction la fois de l'anciennet et de la valeur
professionnelle, telle qu'elle est dfinie l'article 17 du titre er du statut gnral, du
fonctionnaire . La loi tablit donc bien un lien direct entre la notation attribue
l'intress et la dure de maintien dans un chelon (dont les bornes sont fixes pour
chaque cadre d'emplois dans les statuts particuliers).
L'avancement d'chelon l'anciennet maximale est normalement accord de plein
droit, l'avancement l'anciennet minimale tant rserv aux agents dont la valeur
professionnelle le justifie. Ainsi, l'abaissement de la dure d'avancement est conu dans
l'esprit du lgislateur comme un avantage rcompensant les agents les plus mritants.
ci encore le juge veille, lorsqu'il est saisi, ce que les dcisions prises en la matire
soient objectives et rflchies ; il a notamment eu l'occasion de rappeler l'interdiction de
mettre en place un dispositif d'avancement d'chelon automatique
66
.
L'autorit territoriale pourrait galement utiliser l'anciennet intermdiaire
67
, c'est
dire promouvoir un fonctionnaire l'chelon suprieur de son grade alors mme
que l'anciennet acquise par l'intress dans l'chelon infrieur tait la fois
suprieure l'anciennet minimale et infrieure l'anciennet maximale
68
.
Cependant l'opportunit n'est saisie que de manire exceptionnelle, faute pour les
collectivits d'avoir dict des critres d'apprciation permettant de procder des
arbitrages en ce sens qui soient objectifs. D'une manire gnrale, on constate qu'en
pratique l'avancement d'chelon n'est que trs rarement li la notation, et que, dans la
grande majorit des collectivits publiques, la logique de dpart a t inverse :
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
19
69
Article 4 du dcret n68-929 du 24 octobre 1968.
70
Idem
71
CAA Paris, 03/10/1996, Mme Legueil, n95PA00114.
72
CAA Paris, 06/07/1999, Commune de Saint-Denis c/ Mme Baum, n97PA01789.
l'avancement d'chelon l'anciennet minimale constitue un droit, seuls les mauvais
lves en tant privs : mme mal acquis , on ne remet pas en cause un droit,
surtout s'il a des incidences financires. Certaines collectivits vont mme jusqu' faire du
droit l'avancement l'anciennet minimale un argument de recrutement lors de la
publication de leurs offres d'emplois.Dans ces conditions, on comprend que les rares
valuateurs qui dcident de recourir l'avancement l'anciennet maximale se heurtent
frquemment une leve de bouclier des organisations syndicales, notamment lors des
runions des commissions administratives paritaires.
Ds lors, la modulation du rythme d'avancement d'chelon disparat et n'est plus, en
tout tat de cause, fonction de l'valuation de l'agent. Cet avancement ne constitue donc
plus un outil de reconnaissance des efforts fournis, alors mme que les rgles applicables
autorisent d'autres perspectives.
Et si les drives dcrites plus haut au sujet de la notation peuvent expliquer que
celle-ci ne soit plus prise en compte pour l'avancement d'chelon, elles ne peuvent
cependant le justifier.
Ensuite, on doit prendre en considration, ce stade de la rflexion, le fait que
l'attribution d'une indemnit soit parfois lie l'obtention d'une note minimale. Ainsi par
exemple, la prime de service des ducateurs territoriaux de jeunes enfants et des
moniteurs-ducateurs territoriaux ne peut tre attribue au titre d'une anne qu'aux
agents ayant obtenu pour l'anne considre une note au moins gale 10
69
; et
l'autorit investie du pouvoir de nomination fixe les conditions dans lesquelles le
montant de la prime varie proportionnellement aux notes obtenues
70
. l en va de
mme, notamment, concernant la prime de service des sages-femmes, coordinatrices de
crches, infirmiers, puricultrices, rducateurs, auxiliaires de puriculture et auxiliaires
de soins.
On remarquera galement que, lorsqu'un lien n'est pas explicitement mentionn mais
que la prime est lie la manire de servir des agents ou leur valeur professionnelle,
l'autorit peut alors se rfrer la notation, et, le cas chant, exclusivement celle-ci
71
.
Dans tous ces cas, il est donc essentiel que le systme de notation mis en place par
la collectivit soit cohrent et juridiquement valable. En effet, si tel n'est pas le cas, la
collectivit ne pourra s'appuyer dessus pour justifier l'attribution de la prime (tout comme
la suspension ou le retrait), mme si l'utilisation de la notation est prvue dans la
dlibration
72
.
On doit alors admettre que les drives de la notation sont prjudiciables la fois au
niveau juridique et galement en termes de gestion, puisqu'elles peuvent ter toute
pertinence et toute objectivit la dfinition du montant des indemnits auxquelles un
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
20
73
CE, 29/05/1996, Tenzer, req. N136898.
74
CE, 21/01/1994, Secrtaire d'Etat aux anciens combattants et victimes de guerre c/ Melle Rua, n135408.
75
CE, 10/05/1995, Dewez, n134054.
76
CE, 25/10/1996, Mme Alba, n123852.
77
CE, 11/03/1992, Ville d'Angers c/ Mme Rouillard, n89272.
78
CE, 21/01/1994, Secrtaire d'Etat aux anciens combattants et victimes de guerre c/ Melle Rua, prcit.
79
CE, 10/02/1978, Bergon.
agent peut prtendre.
Concernant le lien existant entre la notation et l'volution de carrire des agents, la
situation est relativement similaire.
Les conditions de l'avancement de grade, qui dcrit le passage un grade suprieur
au sein d'un mme cadre d'emplois, sont fixes par chaque statut particulier. En tout tat
de cause, le tableau d'avancement doit ncessairement tre tabli en tenant compte de la
valeur professionnelle des agents
73
, c'est--dire en se rfrant la note et aux
apprciations littrales. La nature des fonctions peut certes tre prise en compte
74
, mais
tout choix opr selon d'autres critres que la valeur professionnelle serait irrgulier et
entranerait l'annulation du tableau d'avancement
75
.
l en va bien videmment de mme s'agissant de la promotion interne, consistant en
la nomination d'un fonctionnaire un cadre d'emplois suprieur sans passer par la voie
du concours. Parmi ceux qui sont susceptibles de bnficier de ce type de
reconnaissance, la slection doit s'oprer sur la base du seul critre tir du mrite et de la
valeur professionnelle des agents, sous peine de commettre une erreur de droit
76
.
En dpit de ce qui se passe parfois en pratique, il faut donc souligner l'attention qui
devrait tre porte l'tablissement d'une notation refltant fidlement la manire de
servir de l'agent. Une note leve et une apprciation littrale positive devraient en effet
naturellement s'accompagner d'une dcision favorable en matire d'avancement
77
(et
inversement), mme si cette obligation de cohrence n'impose toutefois pas, et c'est
heureux, l'tablissement d'un automatisme, qui viderait de tout contenu le pouvoir
discrtionnaire de l'administration
78
.
De mme, malgr ce que l'on observe frquemment, l'anciennet n'entre en ligne
de compte qu' galit de mrite
79
, l'ge ne pouvant justifier qu'un agent soit inscrit
au tableau d'avancement avant un collge ayant une valeur professionnelle suprieure
la sienne. Si cela est vrai concernant l'avancement de grade, il en va de mme au niveau
de la promotion interne : une collectivit qui se fonde sur l'anciennet dans le grade
uniquement s'expose l encore la censure du juge
80
.
Force est alors de faire un double constat. D'une part, le fait qu'en pratique
l'avancement de grade et la promotion interne soient le plus souvent conus comme une
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
21
80
Le tribunal administratif de Rennes a rappel ce principe dans son arrt M. Malet. du 29/05/2002, req. N993344. Plus
rcemment encore, la cour administrative d'appel de Nantes a confirm le principe : CAA Nantes, 04/12/2002, CDG
Loire-Atlantique, n00NT01395.
81
M. Martins, article prcit, p.66.
prime l'anciennet engendre des consquences nfastes quant au bon fonctionnement
des diffrents mcanismes d'volution de carrire, dans la mesure o la notation y est
bien souvent occulte au profit de considrations parfois trangres la valeur
professionnelle des agents. D'autre part, si aujourd'hui la notation est de plus en plus
considre comme obsolte et n'est ncessaire l'volution de carrire de
chaque fonctionnaire que parce qu'elle est obligatoire d'un point de vue juridique
81 , ce ne sont pas les fondements mme du systme qui peuvent vritablement tre
soumis critiques.
Compte tenu de l'ensemble des lments voqus ci-dessus, il semble au terme de
cette premire analyse que deux voies de redynamisation de la notation soient
envisageables, sans tre d'ailleurs exclusives l'une de l'autre.
Tout d'abord, en considrant les potentialits contenues dans la rglementation, on
peut essayer de redonner de la valeur la note chiffre, tout en dveloppant la qualit
des apprciations littrales.
Ensuite, on peut aussi prendre acte de la difficult qu'il y aurait modifier les
pratiques relatives cette note et de la dsutude dans laquelle la note est tombe ;
auquel cas il s'agit alors de limiter au plus son impact psychologique auprs des agents,
et de privilgier paralllement l'valuation littrale de l'agent.
l conviendra de s'en souvenir dans les dveloppements ultrieurs relatifs aux
modalits de dynamisation de cette procdure.
Aprs avoir tudi ce qu'il en est des difficults rencontres et des opportunits
ouvertes au niveau de la notation, il s'agit d'analyser les conditions relatives l'volution
de carrire des agents territoriaux. Dans ce domaine plus que dans celui de la notation,
les rgles constituent des contraintes gnantes, mais pas dirimantes, pour le dynamisme
de la gestion des ressources humaines. Les gestionnaires locaux doivent alors tre tout
particulirement attentifs ce que les possibilits qui leur sont offertes pour rcompenser
leurs meilleurs agents soient utilises de manire rflchie.
B. Avancement de grade et promotion interne : des
difficuIts surmontabIes
Ainsi que l'indique Y. Chevalier, l'approche franaise de la fonction publique de
carrire se traduit par l'existence de mcanismes d'avancement et de promotion
permettant d'assurer l'galit de traitement et l'galit des chances des
fonctionnaires dans le droulement de carrire
82
.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
22
82
Y. Chevalier, Les rgles applicables en matire d'avancement et de promotion des fonctionnaires , in Les cahiers de
la fonction publique, n218, 02/12/2002, p.4.
Pourtant, quand qu'on observe la ralit du terrain, on constate que tous les agents
mritant un avancement ou une promotion ne l'obtiennent pas, et que certains, mme en
ayant satisfait toutes les exigences, ne parviennent pas tre nomms.
C'est l'examen dtaill des diffrentes conditions qu'il faut remplir pour pouvoir
prononcer un avancement de grade ou une promotion interne qui peut apporter une
premire explication. L'ensemble des rgles prvues ne facilite pas, loin s'en faut, une
approche dynamique et managriale de l'avancement de grade et de la promotion interne
En effet, on ne peut qu'tre frapp par leur complexit, leur caractre disparate, et parfois
alors aussi leur manque de cohrence (1).
Ces considrations ne doivent cependant pas amener dresponsabiliser les
gestionnaires locaux et renvoyer sur le statut toute la responsabilit des difficults
rencontres. En effet, si les rgles, notamment les quotas , engendrent des blocages
certains, des pratiques peu rigoureuses dans le choix des agents promouvoir
accentuent les difficults, alors mme que le statut comme les principes de bonne gestion
des ressources humaines invitent plus de rigueur (2).
1. Un maquis de rgIes disparates Ia cohrence reIative
Avancement de grade comme promotion interne sont soumis des conditions multiples et
restrictives qui, conformment l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984, sont dtermines
dans les statuts des cadres d'emplois : l'accs aux grades dans chaque cadre d'emplois
s'effectue par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement, dans les
conditions fixes par les statuts particuliers .
a. Des conditions muItipIes
Deux catgories de conditions peuvent tre distingues : certaines sont relatives la
situation de l'agent, d'autres concernent les employeurs.
Les conditions reIatives au fonctionnaire
Afin d'illustrer notre propos, regardons ce qu'il en est au niveau de la promotion interne.
L'agent doit tout d'abord remplir des conditions d'ge et d'anciennet, qui peuvent
elles-mmes tre de plusieurs ordres.
Les conditions d'ge varient la fois en fonction du grade d'accession et du grade
dtenu par l'agent. Ainsi par exemple, l'accs au grade d'attach territorial par promotion
interne n'est ouvert qu' des agents ayant plus de 40 ans. Concernant maintenant la
promotion au grade d'ingnieur subdivisionnaire, elle est ouverte notamment aux
membres du cadre d'emplois des assistants qualifis de laboratoire s'ils ont 45 au plus,
ou, pour les assistants hors classe spcifiquement, s'ils ont entre 45 et 55 ans.
A cette condition d'ge peut s'ajouter une condition de services effectifs. Peut tre
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
23
exige simplement une dure minimum de service en tant qu'agent public, sans autre
prcision (c'est le cas des assistants de conservation du patrimoine et des bibliothques
qui souhaitent tre promus assistants qualifis) ; ou bien une partie de cette dure doit
avoir t ralise dans une certaine catgorie (cas des fonctionnaires territoriaux
souhaitant devenir rdacteur, puisqu'ils doivent alors cumuler 15 ans de services dont 5
ans en catgorie C). Parfois c'est aussi l'anciennet de services dans le cadre d'emplois
qui est vise ( l'image de ce qui est prvu pour la promotion interne au grade d'adjoint
administratif : il faut avoir 10 ans de services dans le cadre des agents administratifs) ; ou
mme l'anciennet de services certains postes (cas des agents de catgorie B ayant
t directeurs gnraux adjoints d'une ou plusieurs communes de 2000 5000 habitants,
qui peuvent alors accder au cadre des attachs territoriaux s'ils ont au moins 40 ans).
C'est aussi souvent l'anciennet dans un grade qui s'impose comme condition
ncessaire : un assistant spcialis d'enseignement artistique, par exemple, doit
notamment totaliser au moins 10 ans de carrire dans ce grade pour pouvoir tre promu
professeur.
Au mme titre, c'est l'chelon atteint dans le grade qui peut aussi tre dterminant :
un gardien d'immeuble doit ainsi avoir pass 10 ans dans ce cadre d'emplois et avoir
atteint le 5
me
chelon pour pouvoir prtendre devenir agent de matrise.
En plus d'tre soumis une condition d'ge et d'anciennet, l'accs un cadre
d'emplois par promotion interne peut tre conditionn par le passage (russi) d'un
examen professionnel. C'est le cas, entre autres, des oprateurs qualifis et principaux
des activits physiques et sportives, qui doivent non seulement avoir t titulaires de l'un
ou l'autre de ces grades pendant au moins 4 ans, mais aussi passer un examen.
Au vu de ces quelques exemples, que l'on pourrait multiplier l'envie, on s'aperoit
de la diversit et de la complexit des rgles dont il faut tenir compte, d'autant plus
qu'elles ne sont presque jamais exclusives les unes des autres et se combinent
frquemment.
Des difficults d'intelligibilit, et de gestion, apparaissent galement lorsqu'il s'agit de
calculer les services effectifs des agents.
Ceux exerant leurs fonctions temps partiel (quelle que soit la quotit de travail
accomplie) sont soumis aux mmes rgles de calcul que les agents temps complet.
Les fonctionnaires temps non complet ne bnficient en revanche pas du mme
dcompte d'anciennet de services, qui s'effectue selon deux modalits. Si la dure
hebdomadaire de travail est gale ou suprieure un mi-temps, alors l'anciennet de
services est prise en compte pour sa dure totale. Si la dure hebdomadaire est infrieure
au mi-temps, l'anciennet est calcule au prorata du temps de service effectivement
accompli.
Pour ne pas rendre la lecture inutilement fastidieuse, nous ne reprendrons pas ici la
mme dmonstration concernant les conditions qui psent sur un agent souhaitant obtenir
un avancement de grade ; il faut cependant garder l'esprit que ces conditions sont
comparables et de mme nature, tout aussi varies et complexes.
Nous ajouterons simplement, afin d'tre complet, qu'une rgle spcifique s'applique
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
24
83
Drogation instaure par le dcret n94-1157 du 28 dcembre 1994.
84
CAA Bordeaux, 02/05/1996, Commune d'Agen, n94BX01122.
85
P.-Y. Blanchard, Promotion interne locale : entre exigences statutaires et contraintes gestionnaires , in Les cahiers
de la fonction publique, n218, 02/12/2002, p.10.
en matire de calcul des dures de services, aux fonctionnaires recruts par voie de
dtachement depuis une autre fonction publique. Effectivement, s'ils concourent pour
l'avancement de grade avec l'ensemble des fonctionnaires territoriaux, il convient
cependant de s'assurer que la dure des services effectus dans leur corps d'origine est
quivalente la dure des services exige des fonctionnaires territoriaux pour parvenir au
grade et l'chelon qui leur est attribu dans l'emploi (territorial) d'origine.
Ainsi que nous allons le voir, ces conditions propres au fonctionnaire s'ajoutent des
contraintes pesant sur la structure employeur.
Les conditions reIatives I'empIoyeur
Le nombre d'avancements de grades et de promotions internes envisageables est
dtermin par l'existence de quotas (pour la promotion interne) et de conditions
d'effectif (pour l'avancement de grade), ainsi que par les seuils de cration des grades.
Le respect des quotas et conditions d'effectif
Au regard des quotas de promotion interne, le nombre de recrutements possible par cette
voie s'apprcie en fonction du nombre de recrutements intervenus dans le cadre
d'emplois. L'assiette du calcul comprend les nominations aprs russite un concours,
par voie de mutation externe, de dtachement, au titre de la rsorption de l'emploi
prcaire et, pour les attachs, au titre des intgrations des secrtaires de mairie. En
revanche, restent exclues les mutations internes la collectivit ou avec un de ses
tablissements (mairie et CCAS de la commune par exemple).
Un recrutement drogatoire est cependant possible ds lors que le nombre de
recrutements ncessaire n'aura pas t atteint pendant une priode d'au moins 4 ans ; il
convient alors quand mme qu'au moins un recrutement entrant dans l'assiette soit
intervenu
83
, et que les agents recruts soient toujours en fonction dans la collectivit au
moment de l'tablissement de la liste d'aptitude
84
.
Malgr cela, la simple logique impose le constat suivant : les rgles en place
impliquent que, assiette de calcul des quotas et nombre de candidats identiques, les
chances de bnficier d'une promotion interne dpendent du dynamisme des
recrutements et qu'elles sont donc trs diffrentes selon le cadre d'emplois considr.
Ds lors, dans certains cadres d'emplois vieillissants, le risque est grand de voir
disparatre cette promotion sociale
85
. De mme, lorsqu'une politique de
diminution du flux annuel de recrutement, notamment par concours externe, est
mise en uvre, la part de la promotion interne se rduit mcaniquement
86
.
Les quotas de promotion interne sont trs varis et diffrent d'un cadre d'emplois
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
25
86
Y. Chevalier, article prcit, p.6.
87
Conformment l'article 41 du dcret n90-829 du 20 septembre 1990.
88
Article 37 du dcret n94-1157 du 28 dcembre 1994 modifi par l'article 7 du dcret n2002-869 du 03/05/2002.
l'autre, les possibilits allant du simple au triple. Concernant le cadre des gardiens
d'immeuble, il est ainsi d'un recrutement par promotion interne pour deux recrutements
effectus par un autre moyen, pendant qu'un sixime seulement des recrutements au
grade d'ingnieur subdivisionnaire peut s'effectuer par le biais d'une promotion interne.
La promotion interne est donc parfois une voie de recrutement importante, comme
dans le cadre d'emplois des conseillers socio-ducatifs. Pour l'accs celui-ci, d'une part
il n'y a pas de concours externe, et d'autre part le quota n'est pas trop restrictif, puisque
fix au quart des recrutements.
Dans certains statuts particuliers, l'inverse, les conditions cumules les unes aux
autres finissent par exclure pratiquement toute possibilit de promotion interne. Pour
devenir conservateur du patrimoine, il faut ainsi tre g d'au moins 45 ans, justifier de 10
ans de services effectifs, et qu'ait t consulte une commission nationale valuant les
comptences professionnelles des candidats ; dans le mme temps, le quota est fix
1/5.
Au niveau des avancements de grade, des quotas, ou plus prcisment des
conditions d'effectif, doivent aussi tre respects, puisque un pourcentage du nombre
d'agents entrant dans l'assiette du calcul dtermine les avancements possibles.
Trois modes de calcul sont appliqus. Gnralement, c'est l'effectif total du cadre
d'emplois qui est intgr (cas par exemple de l'avancement au grade d'adjoint d'animation
qualifi) ; mais est parfois exclu l'effectif du grade le plus lev (c'est le cas pour le grade
de chef de service de police de classe suprieure) ou le grade de dbut du cadre
d'emplois (pour le grade d'agent de salubrit chef notamment).
Les rgles sont ici encore trs varies, puisqu'il n'existe pas moins de 7 strates de
pourcentages, allant de 5% de l'assiette 35%.
Complexifiant encore la donne, des rgles spcifiques existent pour certains grades,
ainsi que des dispositifs d'assouplissement permettant des avancements hors quotas.
Ainsi, lorsque l'application des rgles prvues par les statuts particuliers conduit calculer
un nombre de fonctionnaires promouvables au grade suprieur qui n'est pas un nombre
entier, le nombre ainsi calcul est arrondi l'entier suprieur
87
. Ensuite, pour les agents
de catgorie A, lorsque l'application des rgles n'a permis de prononcer aucun
avancement dans un grade pendant une priode d'au moins 3 ans, un fonctionnaire
inscrit au tableau d'avancement peut tre nomm
88
.
D'autre part, pour certains grades seulement (une quinzaine, rpartie dans plusieurs
cadres d'emplois), il est possible, lorsque le quota est atteint, de promouvoir un agent
pour deux emplois librs, jusqu' ce que le surnombre soit rsorb.
Enfin, la comprhension de ces rgles est d'autant plus difficile que dans certains
cas, la promotion interne avance en quelque sorte masque
89
, ce qui nuit
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
26
89
P.-Y. Blanchard, article prcit, p.11.
90
Dcret n87-1099 du 30 dcembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachs territoriaux.
91
P.-Y. Blanchard, article prcit, p.11.
videmment la clart du dispositif. Ainsi en va-t-il pour l'accs au grade d'ingnieur en
chef de premire catgorie, ds lors qu'existe par ailleurs un concours et que les
conditions d'accs et le quota ressemblent fortement aux conditions d'une promotion
interne.
Comme en tmoigne l'expos qui vient d'tre fait, la disparit des rgles est patente ;
et elle est encore accentue par l'existence de diverses rgles s'imposant en fonction de
la taille de la collectivit.
La taiIIe de Ia coIIectivit
Tout d'abord, une condition spcifique la fonction publique territoriale tient ce que des
seuils dmographiques empchent certaines communes de crer certains grades de
catgorie A. Une dizaine de cas est prvue par les textes ; titre d'exemple (les citer tous
serait de peu d'intrt), les communes de moins de 40 000 habitants ou les
tablissements publics assimils et les offices publics d'habitation loyer modr
(OPHLM) de moins de 5000 logements ne peuvent crer le grade de directeur territorial
90
.
Ensuite, dans la mesure o il s'agit, dans le cas de la promotion interne, d'une
procdure de recrutement dans un cadre d'emplois disposant d'un statut caractre
national, le quota s'apprcie une chelle large, mais l encore variable selon la situation
et la taille des collectivits. l s'agit du niveau dpartemental pour celles qui sont affilies
un centre de gestion (obligatoire pour les communes de moins de 350 agents) ; pour les
autres, c'est le niveau de la collectivit qu'il faut prendre en compte. Enfin, ds lors qu'il y
a conventionnement entre plusieurs structures (collectivits ou centres de gestion), il est
possible de s'lever un niveau interdpartemental ou pluri-collectivits . Lorsque la
collectivit est affilie, la mutualisation voque ci-dessus implique que les centres de
gestion soient seuls habilits tablir la liste d'aptitude ; ils disposent alors d'un
vritable pouvoir dcisionnel qui leur permet de dsigner les fonctionnaires qui
pourront ensuite tre nomms dans les cadres d'emplois suprieurs
91
. En cas de
non affiliation, ce pouvoir est restitu la collectivit employeur.
En termes de gestion, ce maquis de rgles ne facilite donc pas l'efficacit et la
rationalit des avancements et promotions internes : tous les agents qui le mriteraient ne
peuvent accder ce type de reconnaissance, ce qui peut bloquer leur volution de
carrire et empcher les collectivits de positionner au mieux leurs agents.
Ce constat est d'autant plus vrai que les dispositions applicables ne sont pas toujours
cohrentes par rapport aux objectifs affichs, qui sont eux-mmes contestables.
b. Un dispositif pas toujours cohrent
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
27
92
G. Destaerke, Quotas : l'loge de la mritocratie ! , in La lettre du cadre territorial, n184, 01/02/2000, p.20.
Comme nous l'avons constat, promotion interne et avancement de grade se fondent sur
des techniques similaires : conditions d'ge et d'anciennet, examens professionnels,
conditions de quotas...De mme, les deux procdures de slection font intervenir, pour
avis, la commission administrative paritaire ; en outre, la promotion doit s'effectuer au
choix , le fonctionnaire ne bnficiant d'aucun droit tre choisi.
Ds lors, la promotion interne est souvent mal distingue de l'avancement de grade
et est prsente comme celui-ci. Pourtant, si des similitudes existent bel et bien, des
diffrences de fond sparent promotion interne et avancement de grade.
Pour mieux comprendre en quoi les rgles peuvent tre incohrentes, il convient
alors au pralable d'expliquer la logique prsidant ces deux modalits d'volution
professionnelle.
La promotion interne est un mcanisme de recrutement et non pas d'abord un mode
d'avancement. En tmoigne notamment le fait qu'elle soit dfinie au chapitre de la loi
du 26 janvier 1984 qui traite de l' accs la fonction publique territoriale , et non pas au
chapitre V relatif l'avancement. Dans la mme logique, elle se situe au mme niveau
que le concours interne (article 39 de la loi) ; et elle conduit l'tablissement d'une liste
d'aptitude, non d'un tableau d'avancement. Enfin, la liste tablie au titre de la promotion
interne se gre de la mme manire que celle tablie la suite d'un concours interne.
Ainsi, la promotion interne a t conue avant tout comme une voie d'entre dans un
cadre d'emplois, et non comme une voie de sortie. La promotion interne tant soumise
quotas, un parallle est d'ailleurs parfois tabli avec le volume de postes ouverts un
concours, qui limite le nombre de candidats que le jury peut choisir.
L'avancement de grade correspond quant lui simplement une volution au sein du
cadre d'emplois auquel l'agent appartient.
Pour justifier l'existence des conditions d'effectif (pour l'avancement de grade),
plusieurs arguments sont gnralement mis en avant.
Comme l'indique G. Destaerke, le principe fondamental de l'existence des quotas
rside dans la ncessit de pyramidage des cadres d'emplois, qui consiste avoir un
nombre important d'agents la base d'un cadre d'emplois , alors que le nombre se
rduit lorsque l'on accde aux emplois suprieurs
92
.
Evoluer vers de tels emplois implique, dans une logique statutaire, d'assumer
davantage de responsabilits, notamment en matire d'encadrement. Ds lors, les quotas
d'avancement de grade sont destins viter les phnomnes d' arme mexicaine ,
avec plthore d'encadrants. La finalit est donc en elle-mme louable, mais les conditions
d'effectif sont-elles vraiment ncessaires pour l'atteindre ? En effet, imposer les quotas
comme un outil incontournable, c'est dans une certaine mesure considrer qu'lus et
gestionnaires locaux auraient une tendance irrpressible favoriser toujours davantage le
dveloppement (quantitatif) des emplois suprieurs ; tendance qu'il conviendrait de
contenir par la mise en place de restrictions rglementaires. Ainsi, les dirigeants locaux
manqueraient-ils ce point de clairvoyance ? Ne seraient-ils pas capables volontairement
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
28
93
Centre de gestion de la Gironde, La carrire du fonctionnaire territorial, La lettre du cadre territorial, Repres,
septembre / octobre 2000, p.91.
de pyramider localement les effectifs de leurs cadres d'emplois ?
En outre, en admettant qu'une collectivit puisse lgalement promouvoir tous les
agents le plus rapidement possible et le fasse, les consquences financires et
organisationnelles de ces avancements se rappelleraient sans doute bien vite au souvenir
des gestionnaires.
D'autre part, toujours d'un point de vue pratique, on peut penser que les diffrences
entre les administrations publiques locales pourraient justifier des pyramidages qui ne
soient pas identiques et qui tiendraient compte des spcificits des tablissements.
Les problmatiques d'encadrement ne sont pas les mmes, en effet, en fonction de la
taille de l'organisation et des missions qu'elle assume. A cet gard, l'application d'une
mme condition d'effectif indiffremment une commune rurale ou une communaut
urbaine n'est sans doute pas trs pertinente.
En tout tat de cause, mme en admettant la logique de ces conditions, on constate
que l'difice prsente certaines incohrences. Effectivement, certains emplois
d'avancement des postes forte responsabilit sont accessibles sans aucune condition
d'effectif. Ainsi en va-t-il notamment en ce qui concerne les grades de directeur territorial
ou d'ingnieur en chef, qui donnent respectivement accs aux postes de directeur gnral
des communes de plus de 10 000 habitants et de directeur des services techniques de
communes de 20 000 40 000 habitants.
De mme, niveau gal, les cadres d'emplois ne sont pas toujours soumis aux
mmes rgles de quotas d'une filire l'autre.
Des critiques concernant prsent les mcanismes de la promotion interne, peuvent
aussi tre mises.
Senss permettre de garder le dynamisme ou la jeunesse d'un cadre d'emplois, en
favorisant un fort recrutement et un fort renouvellement dans ce cadre d'emplois par la
voie du concours ou de la mobilit extrieure, les quotas de promotion interne seraient,
eux, lis notamment une question de crdibilit : un cadre d'emplois dont la
majorit de l'effectif serait issu d'un mcanisme de promotion interne, auquel n'est
associ ni slection par le concours, ni obligation de niveau minimum de formation
initiale, ne pourrait en effet tre considr comme quivalent un corps ou cadre
d'emplois de mme niveau hirarchique dont les membres auraient t recruts par
le concours
93
.
On peut cependant mettre en cause cette analyse. Effectivement, justifier les quotas
de la sorte, c'est minorer fortement l'importance des comptences que les agents peuvent
acqurir par leur exprience sur le terrain. A l'heure o l'on ouvre l'accs la fonction
publique territoriale par des concours de troisime voie , valorisant ainsi l'exprience
professionnelle, l'heure aussi o la validation des acquis professionnels est un vritable
enjeu, il ne semble pas cohrent de considrer les agents accdant un cadre d'emplois
par la promotion interne comme infrieurs ceux issus de concours.
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
29
94
G. Destaerke, article prcit, p.20.
L'argument li la formation initiale n'est pas non plus toujours pertinent, si l'on
considre les conditions de diplme pour l'accs au concours : elles sont en effet parfois
identiques entre des cadres d'emplois lis par la passerelle promotion interne . Ainsi
en va-t-il des concours d'administrateur et d'attach territorial.
Quant bien mme on retiendrait l'argument, force est de constater que les quotas
n'ont pas atteint leur but. Effectivement, notamment pour les cadres d'emplois les plus
levs, les effectifs sont, malgr l'organisation de concours, encore largement issus des
intgrations prononces lors de la constitution initiale du cadre d'emplois.
L'quivalence entre les fonctions publiques territoriale et d'tat est alors difficile
dfendre, dans la mesure o l'existence des corps de cette dernire est plus ancienne ;
les effectifs initiaux y ont depuis longtemps t remplacs (ou complts) par des
fonctionnaires issus de concours.
D'autre part, on a soulign plus haut le lien entre l'existence des conditions d'effectif
et la rpartition pyramidale des agents au sein d'un cadre d'emplois. De ce point de vue,
force est de constater que l'application de quotas est alors inapproprie la promotion
interne, puisqu'il s'agit dans ce cas d'accder au premier grade d'un cadre d'emplois ; or,
c'est gnralement en matire de promotion interne que les quotas sont les plus
restrictifs.
A l'extrme, on peut mme penser que, thoriquement, la rgle des quotas pourrait
inciter au dveloppement du phnomne d'arme mexicaine. En effet, Pour permettre
l'accs aux cadres d'emplois suprieurs, il convient de procder plusieurs recrutements
(par d'autres voies) dans ce mme cadre d'emplois ; ds lors, une collectivit (certes aux
moyens financiers importants et la vision troitement clientliste) pourrait cder la
pression de la demande en crant plusieurs postes afin de pouvoir en pourvoir par le biais
de la promotion interne de ses agents.
Les rgles relatives la promotion interne et l'avancement sont donc la fois
complexes, disparates, et d'une cohrence toute relative. On peut alors affirmer, en
suivant G. Destaerke, que ce labyrinthe rglementaire, dont la logique semble
parfois absente, conduit rserver aujourd'hui cette matire aux seuls initis
94
.
Les consquences ne se limitent cependant pas cela ; effectivement, les
incohrences lies aux quotas gnrent des effets pervers et des blocages importants. ls
compliquent alors la gestion managriale de la promotion interne et de l'avancement de
grade, mais ne la rendent cependant pas impossible. Certaines drives sont inhrentes
aux pratiques plus qu' la stricte application des rgles.
2. Les contraintes rgIementaires : frein au drouIement de carrire
ou incitation au management ?
On peut faire tout d'abord une premire remarque, de porte gnrale, l'gard du
mcanisme en vigueur s'agissant de l'avancement de grade : la finalit est d'assurer
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
30
95
Ph. Patarin, Conseil sup : mort au quota, vive le ratio ! , in La lettre du cadre territorial, n252, 15/04/2003, p.41.
96
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, L'avancement de grade , fiche statut, n1601,
11/06/2001, p.65.
l'infriorit numrique des titulaires de grades d'avancement.par des conditions sur
lesquelles agents et collectivits ne peuvent influer. Ainsi, leurs consquences sont
de limiter les possibilits d'avancement et de ralentir les droulements de carrire
sur la base de critres extrieurs la situation personnelle du fonctionnaire, et
parfois mme la volont de sa collectivit d'emploi
95
.
Ensuite, il est bien vident, (c'est la consquence premire des conditions d'effectif),
qu'aucune nomination dans le grade correspondant n'est possible ds lors que les
possibilits maximales d'emploi sont atteintes. En effet, dans ce cas l, c'est la cration
mme de l'emploi qui est irrgulire. Ainsi, une collectivit ayant rempli son quota de
rdacteurs chefs (par exemple) ne pourra ni prononcer l'avancement d'un de ses
fonctionnaires, ni recruter un agent l'extrieur. Si tel tait le cas, la nomination dans le
grade serait irrgulire et devrait tre annule.
D'autre part, le fait que les conditions d'effectif s'appliquent non seulement lorsque la
collectivit souhaite promouvoir un de ses agents, mais aussi lorsqu'elle souhaite recruter
depuis l'extrieur (par mutation ou dtachement), emporte une autre consquence
nfaste. Les collectivits vont avoir tendance favoriser l'avancement des agents qui
travaillent en leur sein, cause de la pression qu'ils exercent en ce sens et parce que les
dcideurs connaissent mieux leurs aptitudes. Ds lors, un agent qui bnficie d'une
anciennet importante dans sa collectivit et qui peut vraisemblablement prtendre un
avancement de grade, hsitera fortement accepter un poste intressant dans une autre
collectivit, puisqu'il sera alors en comptition avec d'autres agents attendant
impatiemment leur avancement au mme titre que lui.
Ainsi, dans la ralit, aucune mutation, aucun dtachement n'est envisageable
ds lors qu'un fonctionnaire est nomm sur un grade d'avancement
96
.
nversement, lorsqu'une collectivit a trouv l'extrieur un agent idal pour un
de ses postes, calibr sur un grade d'avancement, osera-t-elle le recruter, en tant alors
oblige de refuser un de ses agents (comptent galement) le poste d'avancement
disponible, cause des conditions d'effectif ?
Enfin, on peut aussi trouver des situations dans lesquelles un agent (extrieur)
prsente toutes les qualits requises pour un poste, mais o le recrutement n'est pas
possible du fait que le poste d'avancement occup par le candidat pressenti n'est pas
vacant dans la collectivit.
Au vu de tous ces cas de figure, force est de constater que les conditions d'effectif
relatives aux emplois d'avancement constituent un frein la mobilit et donc dans une
certaine mesure l'optimisation du positionnement des agents.
Concernant toujours les avancements de grade, les seuils dmographiques voqus
plus haut engendrent aussi des pratiques perverses ainsi que des difficults de gestion
importantes, ds lors que les seuils de cration des grades ne sont pas en adquation
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
31
97
P. Renard, L'avancement de grade dans la fonction publique territoriale in La gazette des communes, des
dpartements et des rgions, n1449, 13/04/1998, p.33.
98
Idem.
99
Extrait de la lettre envoye par les prsidents de CAP de la ville et de la communaut urbaine du Mans au ministre de
l'Intrieur le 16 mai 1997, publi dans La gazette des communes, des dpartements et des rgions n1413, 07/07/1997, p.98.
100
Propos de C. Veillon, chef du service des carrires au conseil gnral de Seine-Saint-Denis, Cf. E. Piriot, Statut de la
FPT : une rforme en 6 chantiers , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, 05/03/2003, p.39.
avec les seuils d'accs l'emploi. A titre d'exemple, les administrateurs territoriaux ne
peuvent tre recruts que dans les communes de plus de 80 000 habitants, les rgions,
dpartements et tablissements assimils ; ils peuvent cependant occuper l'emploi
fonctionnel de directeur gnral des services (DGS) d'une commune de plus de 40 000
habitants. Or, les attachs ne peuvent occuper un tel emploi. Ds lors, une telle commune
se voit imposer de recruter son DGS par dtachement, donc l'extrieur de la collectivit,
et ne peut pas vritablement en grer la carrire.
Les difficults apparaissent galement lorsqu'on prend l'exemple des attachs des
communes de moins de 40 000 habitants qui occupent le poste de directeur gnral :
ceux-ci ne peuvent devenir directeurs territoriaux, alors mme qu'un directeur territorial
peur tre dtach sur un tel emploi.On comprend ds lors les frustrations engendres,
et le fait que certaines collectivits aient t tentes de passer outre les dispositions
rglementaires.
Ce mcanisme de seuils dmographiques emporte donc bien la pnalisation de
certains agents, qui ne peuvent bnficier d'un avancement sur place
97
. Et il peut
aussi encourager l'ide selon laquelle la carrire d'un agent se ferait des petites
communes vers les grandes
98
.
Les conditions d'effectif poussent quant elles croire que les possibilits
d'volution de carrire sont fonction de la filire d'appartenance. Effectivement, grade
de niveau quivalent, les conditions ne sont pas toujours les mmes. Le constat avait dj
t soulign en 1997 par certains prsidents de commissions administratives paritaires
(CAP), concernant la filire administrative, en indiquant que les possibilits
d'avancement de grade pour les collaborateurs relevant de cette filire se rduisent
rgulirement
99
. Et encore aujourd'hui, les professionnels des ressources humaines
jugent souvent que, dans la filire administrative, la situation est catastrophique
100 .
Doit-on alors penser que les agents de certains cadres d'emplois auraient davantage
besoin d'tre encadrs que d'autres ? Ou bien que ces agents bnficient de conditions
avantageuses sans justification autre que les pesanteurs du pass ?.
La situation des filires a priori favorises n'est cependant pas forcment toujours
idale non plus. Si l'on considre maintenant les rgles relatives la promotion interne,
on s'aperoit que mme au niveau de la filire technique, pourtant gnralement cite en
exemple, des difficults srieuses apparaissent. Ainsi notamment, de nombreux
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
32
101
J. Paquier, Techniciens territoriaux - l'examen professionnel d'ingnieur, miroir aux alouettes ? , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1528, 06/12/1999, p.66.
102
Cf. CE, 16/01/1998, Melle Miath, n141562.
103
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, Titularisation et quotas , n1448, 06/04/1998, p.39.
techniciens territoriaux russissent l'examen professionnel d'ingnieur territorial,
mais ne parviennent pas tre nomms dans ce cadre d'emplois, en raison des
quotas en vigueur
101
.
La cause en est simple et tient ici l'incohrence des modalits d'accs la
promotion interne. En effet, un technicien souhaitant devenir ingnieur territorial n'a qu'un
examen professionnel passer ; par dfinition le nombre de reus n'est donc pas limit,
et se trouve tre bien suprieur aux possibilits de recrutement par promotion interne
permises par les quotas. Dans ce cas, non seulement l'accs est difficile, mais aussi les
mthodes utilises, gnrant de nombreux reus-colls , accroissent un peu plus la
frustration des agents chouant aux portes du cadre d'emplois.
l faut aussi souligner que, compte tenu du mode de calcul du nombre de places
disponibles (fond sur le nombre de recrutements effectus), si un agent nomm par cette
voie quitte sa collectivit suite une promotion interne, la collectivit ne pourra pas
pourvoir le poste qu'il occupait, devenu vacant, par une nouvelle promotion. Ds lors, la
promotion prononce l'aura t en pure perte pour la collectivit.
Au vu de l'ensemble de ces difficults, il semble alors ncessaire, le plus possible,
d'tre attentif utiliser au mieux les possibilits et donc d'valuer finement les agents qui
mritent de tels avantages. Ds lors que le nombre d'avancements et de promotions
internes est limit, une gestion prvisionnelle se justifie d'autant plus.
A cette fin, il est utile d'viter d'atteindre les quotas et de prononcer les avancements
au coup par coup, au fur et mesure que les places se librent. On peut alors envisager
de limiter le nombre d'avancements, afin de rserver des postes destins valoriser les
comptences au niveau d'une progression de carrire pour les agents qui acceptent les
prises de responsabilits.
De mme, la gestion prvisionnelle des promotions est quant elle rendue
ncessaire au regard des consquences dcoulant d'une absence de rflexion sur les
possibilits de recrutement par une cette voie. En effet, ds lors que les quotas sont
atteints, un agent qui aura bnficier d'une promotion interne ne pourra tre titularis dans
son nouveau grade l'issue de son stage et devra tre rintgr dans son cadre
d'emplois d'origine, mme s'il avait bnfici d'un avis favorable de la part du CNFPT.
C'est ce qu'a rappel le Conseil d'Etat, qui a eu juger du cas d'une rdactrice stagiaire,
rintgre l'issue de son stage, dans le cadre des commis
102
. Ds lors, on conoit
bien la frustration de la requrante, qui a accompli son stage sans qu'aucune
insuffisance ne puisse lui tre reproche et qui se voit cependant refuser une
titularisation laquelle elle pensait avoir droit
103
.
Ceci tant, en plus de toutes les difficults et insuffisances techniques engendres
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
33
104
Cf. notamment CE, 07/01/1955, Weisgerber.
par les rgles suivre, certaines pratiques compliquent gnralement la tche.
Bien souvent, les promotions internes sont accordes afin de valoriser la fin de
carrire d'un agent, juste avant sont dpart en retraite. Cela s'explique par la volont de
montrer sa reconnaissance face aux services rendus, en dcernant un bton de
marchal ; et, d'un point de vue financier, par le fait qu'une telle promotion a un impact
sur le niveau de la pension qui sera servie l'agent lors de sa retraite.
La pression des agents en ce sens peut certes tre forte ; et elle l'est d'autant plus de
la part de ceux qui ont une anciennet consquence, puisqu'ils sont gnralement en
position d'tre promouvables depuis dj plusieurs annes et sont davantage en capacit
de rclamer et de faire entendre leur voix. Ainsi, mme lorsque la pertinence de leur
promotion n'est pas la plus vidente au regard de leurs comptences (par rapport
d'autres candidats plus jeunes), leurs revendications sont quand mme frquemment
entendues.
Si cette pratique est justifiable sur un plan humain, elle ne l'est nullement au regard
des intrts de la collectivit, puisqu'elle ne retire pas d'avantages de la promotion ; et de
leur ct, les agents (mritants) en attente d'une promotion perdent une occasion
d'voluer et d'tre mieux positionns au niveau de l'organigramme.
Concernant cette slection des laurats parmi les promouvables, les rgles
statutaires ne peuvent tre mises en cause. En effet, comme pour la notation, les choix en
matire de promotion interne et d'avancement de grade sont senss tre effectus en
fonction de la valeur professionnelle des agents, et de leurs aptitudes exercer les
missions correspondant au grade auquel il s'agit d'accder
104
. Quant se fonder sur la
seule anciennet, comme nous l'avons dj indiqu c'est une pratique que le juge
condamne systmatiquement.
On remarque galement que nombre d'avancements de grades, voire mme parfois
des promotions internes, sont accordes des agents qui ne changent pas pour autant
de fonctions, alors que c'est bien ce qui devrait se passer puisque le grade suprieur doit
comporter des responsabilits plus importantes.
Au terme de cette analyse, il faut convenir que promotion interne et avancement de
grade sont des outils difficiles utiliser de manire adapte, mais dont il s'agit cependant
d'optimiser le fonctionnement ; ce que n'empche pas vritablement le statut, puisqu'il
restreint le nombre de promotion possible mais incite slectionner les meilleurs parmi
les promouvables.
L'absence de critres d'avancement, la surpondration de l'anciennet au dtriment
de la valeur professionnelle des agents et de leur capacit assumer des fonctions
suprieures, le manque d'anticipation des avancements prononcer (ou des possibilits
rserver pour l'avenir), sont autant d'entraves nes de la pratique, non de l'application du
statut.
Or, l'importance que revt une promotion (au sens large) pour la carrire des agents
et pour la collectivit, et le faible nombre de places disponibles, devraient alors pousser
rationaliser d'autant plus les choix oprs.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
34
105
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, fiche statut, Les primes et indemnits, supplment de
rmunration pouvant complter le traitement , n1614, 01/10/2001 p.83.
106
Article 20 de la loi du 13/07/1983, et article 87 de la loi du 26 janvier 1984.
107
Article 88 al.1
er
de la loi du 26 janvier 1984.
La valeur professionnelle des agents peut donc tre reconnue, en suivant les
dispositions statutaires, et la carrire des meilleurs agents valorise par le biais de
l'avancement de grade ou de la promotion interne.
Mais cette reconnaissance n'est pas la seule prvue par le statut. Effectivement, il est
galement possible pour les collectivits de rtribuer financirement les efforts et qualits
dont auront fait montre les agents, grce l'attribution de primes et indemnits. C'est sur
cette analyse que nous souhaiterions ce stade porter notre attention, afin de
comprendre l encore la marge de manouvre dont disposent les collectivits. Nous
constaterons alors que le rgime indemnitaire constitue bien une opportunit saisir en
termes de gestion des ressources humaines, ce d'autant plus que de nouvelles
dispositions, trs favorables, sont entres en vigueur rcemment.
C. Le rgime indemnitaire : une opportunit saisir
Le traitement de base des agents est fix statutairement un niveau gal pour tous les
agents dtenant le mme grade et le mme chelon. A l'inverse, le rgime indemnitaire,
compos de primes et indemnits, n'est pas vers automatiquement et uniformment : il
constitue un supplment de rmunration pouvant complter le traitement
105
.
Conformment aux dispositions du statut gnral, aucune prime ou indemnit ne peut
tre verse un agent si elle n'est pas prvue par un texte lgislatif ou rglementaire
106
.
Ceci tant, il ne s'agit ici que d'une possibilit, encore faut-il d'une part que l'assemble
dlibrante adopte une dlibration en ce sens, et que l'autorit territoriale dtermine le
taux individuel applicable chaque fonctionnaire
107
.
Bien qu'existe un principe de libre administration des collectivits locales, celles-ci ne
peuvent cependant pas, en vertu du principe dit de parit entre les fonctions publiques
d'Etat et territoriale, instituer ni grer en toute libert leur rgime indemnitaire. C'est la
mesure de cette contrainte que nous souhaiterions analyser dans les dveloppements qui
vont suivre. Pour ce faire, nous montrerons que les rgles, aussi contraignantes soient
elles (1), laissent cependant aux collectivits des marges de manouvre qu'il convient
d'exploiter, d'autant plus que des rcentes rformes ouvrent de nouvelles perspectives en
la matire (2).
1. Certes, Ia parit impose des contraintes
Mme au niveau territorial, ce sont les rgimes indemnitaires de l'Etat que l'on applique
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
35
108
Article 13 de la loi n90-1067 du 28/11/1990.
109
Dcret n91-875 du 06/09/1991 pris pour l'application du 1
er
alina de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale.
110
Conformment l'article 1
er
du dcret.
111
CE, 27/02/1992, Fdration CFDT Interco, Cahiers de la Fonction publique, 12/1992, p.11.
dans la fonction publique territoriale, en vertu du principe de parit entre les fonctions
publiques, prvu l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Celui-ci dispose en effet, dans
son premier alina, que l'assemble dlibrante de chaque collectivit territoriale ou le
conseil d'administration d'un tablissement public local fixe par ailleurs, les rgimes
indemnitaires dans la limite de ceux dont bnficient les diffrents services de l'Etat .
Au lendemain de cette rforme, il tait alors ncessaire de procder une rforme
indemnitaire, en instituant des primes spcifiquement territoriales. Or, celles-ci taient trs
faibles, bien plus en tous cas que dans les autres fonctions publiques, en rfrence
celles notamment des personnels de prfecture. C'est pourquoi en 1990, une nouvelle
rdaction de l'article 88 de la loi fut adopte
108
, indiquant simplement que les
assembles dlibrantes fixent les rgimes indemnitaires dans la limite de ceux dont
bnficient les diffrents services de l'Etat , sans plus de prcision. Cette rfrence brute
l'Etat permettait alors aux collectivits de rechercher les meilleurs rgimes
indemnitaires, quel que soit le service de l'Etat bnficiaire.
Hostile une telle position, le gouvernement publia en 1991 un dcret
109
ainsi qu'un
arrt ministriel d'application, qui rduisirent le champ d'investigation possible des
collectivits. Dans sa dimension actuelle, le principe de parit interdit alors aux
collectivits locales d'attribuer un fonctionnaire territorial un rgime indemnitaire
suprieur celui peru par les agents de l'Etat qui occupent des fonctions quivalentes
110
. La question est alors de savoir comment ont t fixes les quivalences, alors que deux
possibilits taient envisageables : soit laisser les collectivits les dterminer au cas par
cas, sous l'oil attentif des prfectures ; soit les fixer un niveau national, par voie
rglementaire. Or c'est bien cette seconde solution qui a t retenue, puisque le dcret de
1991 contient une annexe qui, en tablissant une liste limitative d'quivalences de grades
entre l'Etat et la fonction publique territoriale, ainsi qu'une liste exclusive des primes
transposables, referme les virtualits contenues dans la loi.
Le conseil d'Etat, qui a eu se prononcer sur la validit des dispositions dictes, a
apport des prcisions importantes ce niveau. Dans son arrt Fdration nterco
111
, il a tout d'abord retenu la ncessit de la publication du dcret, la rdaction de l'article 88
de la loi du 26 janvier 1984 n'tant pas assez prcise pour tre d'application directe. Et,
rappelant le caractre strict des quivalences de grades, il a ds lors referm les
possibilits d'une gestion vraiment autonome des rgimes indemnitaires.
Mais il a aussi indiqu que la liste des primes transposables n'avait qu'un caractre
informatif. Les agents des collectivits locales peuvent donc bnficier d'autres primes
que celles nonces, ds lors que les agents de l'Etat dtenant des grades quivalents
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
36
112
P. Lesaint, Primes, la pche au gros est ouverte ! , in La lettre du cadre territorial, n251, 01/04/2003, p.22.
113
CE, 21/10/1994, Dpartement des Deux-Svres, Leb. p.805 ; Cf. aussi CAA Nancy, 01/02/2001, district de la rgion de Chooz,
n96NC02990. Les titres-restaurants ne sont cependant plus considrs comme des lments de la rmunration depuis la loi
n2001-2 du 3 janvier 2001 ; sur ce sujet, Cf. J. Bazin, Les collectivits peuvent-elles accorder des titres-restaurant leurs
agents ? , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1657, 26/08/2002, p.64.
114
CAA Marseille, 08/12/1998, Commune d'Allauch, n98MA00303.
115
CE Ass., 02/12/1994, Prfet de la Rgion Nord-Pas-de-Calais, Leb. p.529.
peuvent les percevoir aussi. Cela a donc permis notamment la prise en compte
d'lments de rgime indemnitaire crs aprs l'entre en vigueur du dcret.
Ainsi comprise, la parit s'est vue dans ce domaine assigner plusieurs objectifs. Tout
d'abord, il s'agissait de prserver une cohrence entre les rgimes indemnitaires des
collectivits territoriales, afin de ne pas en faire un frein la mobilit. Ensuite, dans la
mme optique, ce principe appliqu aux rmunrations devait permettre d'viter que ne
se creusent des carts trop importants entre les rmunrations des agents territoriaux et
de l'Etat.
Pourtant, du fait du principe de libre administration des collectivits territoriales, on a
quand mme abouti une atomisation totale des niveaux indemnitaires sur le
territoire franais
112
, dans la mesure o le choix de transposer les rgimes de l'Etat et
la dtermination des niveaux est revenu chaque collectivit. Gnrant certes une
concurrence dloyale entre grosses et petites collectivits, cette position ne semble
pour autant pas contestable.
Ce qui l'est plus en revanche, ce sont les limites et les difficults de mise en uvre
que qu'a pu faire peser en pratique la parit sur les rgimes indemnitaires des collectivits
locales.
En effet, l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, concernant les rgimes
indemnitaires, a trouv s'appliquer au fil de l'volution de la jurisprudence d'autres
formes d'avantages, et a ainsi rduit la libert des collectivits cet gard. On peut dire
que toute rmunration, directe ou indirecte, y a t progressivement soumise. En effet,
c'est notamment le montant des titres restaurants accords aux agents qui a fait l'objet,
par l'intermdiaire du Conseil d'Etat, d'une application du principe de parit
113
. Mais ce
fut aussi le cas des repas gratuits dont peuvent bnficier les agents
114
, ou encore des
logements de fonction qui leur sont attribus
115
.
D'autre part, ds lors que la volont initiale d'ouverture des rgimes indemnitaires a
t corne par le pouvoir rglementaire, l'intrt initial d'adopter les primes de l'Etat pour
la fonction publique territoriale a disparu.
Compte tenu de la multitude des rgimes indemnitaires de l'Etat, et de leur
complexit, la transposition des primes est devenue une contrainte au lieu d'un avantage.
Ces rgimes indemnitaires ne sont pas ncessairement adapts aux spcificits et la
diversit des collectivits locales, puisqu'ils sont fait avant tout pour rpondre aux besoins
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
37
116
Principe de parit entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale.Mmoire pour le DEA de droit public
de la facult de droit d'Orlans, soutenu par Patricia Bonamy, en 2001, sous la direction du professeur J. Ferstenbert,
publi in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, cahier dtach n2-5/1679, 03/02/2003, p.297.
117
idem, p.288.
118
G. Destaerke et F. Petitbon, Le rgime indemnitaire : outil de management ? , in La lettre du cadre territorial, n249,
01/03/2003, p.22.
119
P. Lesaint, article prcit, p.24.
des diffrents grades existant dans les services de l'Etat. Fondamentalement, comme
l'indique P. Bonamy, il est rel que la comparabilit avec les fonctions exerces par
les agents locaux ne s'impose pas avec vidence, non seulement eu gard aux
responsabilits exerces et aux missions confies, mais aussi parce que les agents
territoriaux, quels que soient leur grade et leur fonction, sont employs in fine par
des lus et non par leurs pairs comme c'est le cas pour les agents de l'Etat.
116
.
Les quivalences sont alors bien souvent bancales : au niveau de la filire
administrative notamment, alors que les grades existant dans les prfectures sont souvent
tous concerns, de nombreux grades de la fonction publique territoriale sont privs des
primes institues, en raison des quivalences prvues par le dcret de 1991.
En tout tat de cause, les choix faits pour la comparaison, ne sont pas, eux non plus,
toujours trs avantageux selon les filires. Notamment pour les personnels relevant de la
filire administrative, la rfrence choisie (sauf pour les administrateurs
territoriaux) est celle des corps des prfectures dont il est de notorit publique
qu'ils sont les plus mal lotis de la fonction publique de l'Etat.
117
.
Ds lors, des ingalits entre les rgimes indemnitaires des diffrentes filires ont
rendu une gestion quitable d'autant plus difficile mettre en ouvre. Pendant longtemps,
alors que les agents de la filire technique bnficiaient de marges intressantes, les
administratifs, de leur ct, ont connu des plafonds suffisamment modestes pour tre
facilement accessibles. La parit pouvait apparatre, l'oppos de la volont initiale du
lgislateur, comme un moyen de coercition.
On pourrait alors affirmer avec G. Destaerke et F. Petitbon qu' au regard de ces
contraintes, accorder un rgime indemnitaire cohrent et quitable pour l'ensemble
des agents d'une collectivit occupant des postes de niveaux hirarchiques
comparables dans les diverses filires s'avrait une vritable gageure
118
;
d'autant plus que, les rgimes indemnitaires de l'Etat tant parfois occultes et bien
entretenus avec secret.les dnicher relve de la chasse au trsor, les dcrypter,
de l'analyse smantique et sotrique. Les transposer, de la construction d'une
usine gaz
119
.
Cependant, force est de relativiser ce constat, puisque l'ensemble des collectivits a
mis en place des lments de rgime indemnitaire, adapts en fonction des capacits
financires et des stratgies de chacune d'elle. Si cela a t possible, en dpit des
difficults voques plus haut, c'est parce qu'une certaine part de souplesse et
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
38
120
Cf. notamment CE, 09/03/1961, Syndicat autonome du personnel de l'hpital-hospice de Bayonne.
121
Rponse ministrielle n38204 M. Vachet, JOAN, 31/01/2000, p.719.
122
Idem.
123
Article 111 alina 3.
d'autonomie demeure au bnfice des collectivits.
2. Mais des marges de manuvre consquentes s'offrent cependant
aux coIIectivits
Le principe de parit n'te en effet pas aux collectivits toute marge de manouvre dans la
mise en place de leur rgime indemnitaire.
l convient de rappeler en premier lieu que le principe doit tre interprt comme
instituant un plafond, et donc que les collectivits restent libres de ne rien accorder leurs
agents, en n'instituant pas la prime ou l'indemnit ; mais elles peuvent aussi, en cas
contraire, ne pas accorder l'intgralit du rgime indemnitaire de rfrence, conformment
une jurisprudence constante et dj ancienne
120
.
Ensuite, cette parit n'exclut pas la mise en place d'indemnits autres que celles
prvues par les textes. La condition dont il faut alors tenir compte, c'est l encore le non
dpassement des dotations prvues en rfrence au niveau de l'Etat. Rpondant une
question ministrielle, le ministre de la fonction publique a prcis que l'organe
dlibrant peut ainsi mettre en place tout type de dispositif de rpartition des primes ou
indemnits, la condition que ce dispositif n'aboutisse pas dpasser les dotations
indemnitaires du corps de rfrence de l'Etat
121
. l a ajout que mme si, en tant que
telle, une prime d'intressement n'a pas d'quivalent dans la fonction publique de l'Etat,
c'est donc dans ce cadre qu'un mcanisme indemnitaire incluant une logique
d'intressement peut tre admis, ds lors que les montants des attributions individuelles
(tous types de primes confondus) accords un agent territorial respectent le maximum
individuel prvu pour le corps de rfrence de l'Etat du cadre d'emplois de cet agent . l
s'agit simplement de ne pas crer un avantage supplmentaire, s'ajoutant aux
primes prcites
122
.
En outre, il existe deux cas dans lesquels l'application du principe de parit a t
expressment exclue par la loi du 26 janvier 1984. D'une part, par exception la limite
rsultant du premier alina de l'article 88, les avantages collectivement acquis
ayant le caractre de complment de rmunration que les collectivits locales et
leurs tablissements publics ont mis en place avant l'entre en vigueur de la
prsente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces
avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivit ou de
l'tablissement
123
. Cela a donc permis notamment aux collectivits qui avaient institu
une prime de type treizime mois de continuer la verser.
De mme, paralllement, les agents titulaires conservent les avantages qu'ils
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
39
124
Article 111 alina 2.
125
J. Bazin, Primes et principe de parit : quelle libert pour les collectivits locales ? in La gazette des communes,
des dpartements et des rgions, n1603, 25/06/2001, p.53.
126
nstitue par le dcret n97-1223 du 26 dcembre 1997.
127
J. Bazin, La gestion individuelle des primes et des indemnits , in La gazette des communes, des dpartements et
des rgions, n1607, 30/07/2001, p.60.
ont individuellement acquis en matire de rmunration et de retraite
124
.
Lorsqu'ils s'appliquent, les plafonds voqus plus haut peuvent tre de deux ordres.
Existent tout d'abord des plafonds individuels qui, systmatiquement prvus par les
textes, peuvent parfois, selon les termes mmes des textes, tre majors pour certains
emplois, en fonction notamment des responsabilits ou sujtions que les agents occupant
ces emplois doivent assumer, ou mme au regard de leur manire de servir.
Les plafonds collectifs, lorsqu'il y en a, sont gnralement tablis en multipliant le
taux moyen de la prime (dtermin par arrt ministriel) par le nombre d'emplois
budgtaires pourvus.
On peut certes penser, dans une premire analyse, qu' il s'agit d'une contrainte
importante en termes de gestion des ressources humaines puisque l'attribution
un agent d'une prime un taux suprieur au taux moyen doit systmatiquement
tre compense par la diminution du rgime indemnitaire d'un ou plusieurs autres
agents
125
. Cependant, deux tempraments au moins doivent tre apports cette
analyse.
En premier lieu, toutes les primes et indemnits ne comportent pas de plafonds
collectifs. Ainsi en va-t-il, par exemple, de l'indemnit d'exercice de missions des
prfectures
126
. Ensuite, il peut tre utile, lorsque cette contrainte existe, de l'envisager
comme une occasion de rflchir la faon dont on rcompense les agents plus
mritants que les autres ou comment on sanctionne ceux qui ont dmrit. En tout
tat de cause, on pourrait s'interroger sur la gestion d'une collectivit qui souhaiterait
attribuer tous ses agents les montants maximum autoriss. Mme lorsque les maximas
sont peu levs, tous les agents mritent-ils en effet vraiment d'obtenir 100% de
l'indemnit ? N'y a-t-il alors, dans les collectivits qui recourent ces pratiques, que des
agents parfaits ? On doit bien admettreque de telles pratiques sont parfois, au moins pour
partie, le reflet d'une rticence valuer vritablement la contribution de chacun, et d'une
volont d'acheter ainsi la paix sociale.
l est utile de rappeler cet gard que les collectivits ne sont pas non plus obliges
de verser toujours les mmes montants chaque agent. Effectivement, les agents ne
sauraient en aucun cas se prvaloir d'un quelconque droit acquis au maintien
d'une prime et, a fortiori, au versement d'une prime son taux maximal
127
.
Les collectivits disposent donc juridiquement, en dpit de la parit, d'une marge de
manuvre relativement grande au niveau du montant allouer chaque agent.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
40
128
Rponse ministrielle n19318 M. Hamel, Quinz. Jur., 14 fvrier 2002, p.19.
129
J.-M. Binot, Rgime indemnitaire : l'cart entre techniques et administratifs a de beaux jours devant lui , in La
gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1398, 24/03/1997, p.38.
Conformment au principe de libre administration des collectivits territoriales, elles
vont disposer aussi d'un pouvoir d'apprciation qui leur permet de choisir sur quelle base
moduler les attributions individuelles. Comme l'indiquait dj le commissaire du
gouvernement dans son avis sous l'arrt de 1992, en se bornant se rfrer des
grades, le dcret laisse aux collectivits une grande libert pour adapter les indemnits
aux fonctions rellement exerces et aux sujtions effectivement subies, dans la seule
limite du rgime indemnitaire affrent au grade .
C'est bien cette position qui doit tre retenue encore aujourd'hui, ce qu'a rappel
rcemment le Ministre de la fonction publique propos de l'institution d'une prime de
prsence . l a effectivement indiqu que l'organe dlibrant peut mettre en place un
dispositif original, dcider de moduler les attributions servies chaque agent en fonction
des critres qui lui sont propres et qu'il aura pralablement dfinis ; et qu'ainsi, ds
lors que la prime de prsence institue [par la ville de Montpellier] constitue non
pas une nouvelle indemnit mais une modalit de rpartition, fixe par l'assemble
dlibrante, s'inscrivant dans la limite du dispositif indemnitaire de rfrence des
personnels de prfecture, elle ne parat pas comporter d'illgalit sur le principe
128 .
Aussi, mme lorsque les dcrets instituent des primes ou indemnits sans soumettre
leur versement de quelconques conditions, les collectivits doivent toujours se voir
reconnatre la possibilit de prvoir des conditions supplmentaires, et de leur confrer un
caractre variable, en fonction, par exemple, de sujtions particulires lies aux emplois,
ou de la manire de servir. Dans un tel cas de figure en effet, ces innovations vont tre
dfavorables aux fonctionnaires territoriaux, au regard de la situation de leurs
homologues de l'Etat, et n'cornent donc pas le principe de parit (dans la mesure,
naturellement, o les plafonds sont par ailleurs respects).
Les collectivits ne peuvent donc pas arguer de difficults juridiques pour justifier la le
caractre statique et uniforme des montants parfois verss aux agents. C'est l'absence de
prcision des conditions d'attribution instaures par les collectivits, qui, dans ce cas, est
davantage blmer.
D'autre part, comme nous allons le voir, les modifications rglementaires rcentes
permettent prsent de pallier les carts de rgime indemnitaire qui peuvent exister entre
les diffrentes filires, et donc aussi de corrler davantage travail fourni et primes
verses.
Ainsi que l'indique J.-M. Binot, de tout temps, les fonctionnaires techniciens ont
bnfici de primes que regardaient avec envie leurs collgues
129
; cependant,
des marges de manouvre importantes ont t rcemment ouvertes au bnfice des
agents des autres filires, par la modification ou l'institution de nouvelles parts de rgime
indemnitaire.
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
41
130
J.-M. Binot, Indemnit de mission des prfectures : une prime attribue de faon disparate , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1497, 12/04/1999, p.70.
131
Rponse ministrielle la question n17395 du 27 juillet 1998, JOAN n40, 05/12/1998, p.5448.
132
G. Destaerke et F. Petitbon, article prcit, p. 22.
133
P. Lesaint, Quatre dcrets pour amliorer les rgimes indemnitaires , in La lettre du cadre territorial, n227,
15/02/2002, p.36.
134
Dcret n2002-63 du 14/01/2002 relatif aux indemnits forfaitaires pour travaux supplmentaires.
135
Article 2 du dcret n68-560 du 19/06/1968.
l s'agit tout d'abord de l'indemnit d'exercice de mission des prfectures (EMP), dj
voque plus haut, dont bnficient 16 cadres d'emplois, l'exclusion des agents de la
filire technique. Le texte, adopt en 1997 pour rgulariser des pratiques manquant de
base lgale, en toute logique, lgitime son versement aux territoriaux
130
.
Effectivement, comme le souligne le Ministre de la fonction publique, les textes relatifs
l'EMP sont donc transposables, par dlibration des assembles locales, aux
fonctionnaires territoriaux en application du principe de parit pos par l'article 88
de la loi du 26 janvier 1984
131
.
Faute de prcisions sur les conditions de versement, les collectivits peuvent alors
jouer de la latitude offerte et mettre en place de multiples critres. De mme, les montants
tant seulement fixs par l'application d'un coefficient une valeur de rfrence, il n'y a
aucun plafond collectif. Ds lors, il est tout fait envisageable d'utiliser l'EMP pour
rquilibrer les niveaux de rgime indemnitaire entre les agents des diffrentes filires, et
notamment entre administratifs et techniciens. En outre, dans la mesure o le coefficient
peut aller jusqu' 3, il est indniable qu'il y a l une opportunit saisir pour rcompenser
de manire tangible les agents mritants.
Ainsi, l'EMP a donn une premire bouffe d'oxygne, notamment pour la
filire administrative, mais aussi pour certains grades d'autres catgories (filires
sociales, animation, sportive.)
132
.
l en va de mme, de manire encore plus vidente, en ce qui concerne les
indemnits forfaitaires pour travaux supplmentaires (FTS), pour lesquelles une
refonte complte des textes indemnitaires
133
a t effectue en 2002. Ces FTS sont
attribuables aux agents des filires administrative, culturelle et de l'animation appartenant
aux catgorie A, et B s'ils ont une rmunration suprieure l'indice 380.
Le nouveau dcret
134
, abrogeant les anciennes FTS datant de 1968, apporte une
modification trs importante : il permet dornavant de moduler les attributions individuelles
selon un coefficient multiplicateur pouvant aller jusqu' 8, alors qu'elles ne pouvaient
jusqu'alors excder le double du taux moyen qui lui est applicable
135
. De plus,
malgr les avis contraires qui ont pu tre formuls immdiatement la suite de la parution
du nouveau texte
136
, il semble bien que ne soient pas institus de plafonds collectifs..
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
42
136
Cf. notamment Le rgime indemnitaire : la rforme de l'IFTS et de l'IHTS , in La gazette des communes, des dpartements
et des rgions, n1631, 04/02/2002, p.56.
137
K. Dedouar, La DGCL prcise les rgles d'application du nouveau rgime des IHTS et IFTS , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1633, 18/02/2002, p.63.
138
Circulaire NOR LBL/B/02/10023C du 11/10/2002.
139
Cf. p.14 de la circulaire : Les montants annuels ou taux de base sont fixs. .
140
Article 3 du dcret.
141
Circulaire prcite, p.13.
142
Dcret n2002-62 du 14/01/2002 relatif l'FTS des administrations centrales.
Certes, le dcret fait toujours rfrence des montants moyens annuels , mais il
n'est plus fait expressment rfrence la notion d'enveloppe globale
137
, et la
circulaire
138
considre les termes montants moyens et taux de base comme
quivalents
139
.
Les montants maximum annuels attribuables, compte tenu des taux et coefficients
applicables, s'lvent plus de 6400 C pour les agents classs en 3
me
catgorie
(agents de catgorie B ayant un indice suprieur 380) et jusqu' 11 000 C pour les
agents classs en catgorie 1 (directeurs et attachs principaux) !
En outre, si les montant varient selon le supplment de travail fourni et
l'importance des sujtions auxquels le bnficiaire est appel faire face dans
l'exercice effectif de ses fonctions
140
, il doit tre videmment entendu que la
collectivit demeure nanmoins libre de fixer par dlibration d'autres critres de
modulation que ceux prvus l'Etat
141
.
Afin de complter ce panorama et montrer l'envergure de la marge de manouvre
offerte dsormais aux collectivits, il nous faut galement mentionner l'instauration d'une
indemnit dite d'administration et de technicit (AT).
Celle-ci vise en fait lgaliser et prenniser la pratique consistant faire bnficier
les personnels des prfectures d'un forfait d'indemnits horaires pour travaux
supplmentaires (HTS). Touchant des agents de catgorie B et C dont l'indice est
infrieur 380, l'AT peut tre elle aussi module, sans contrainte d'enveloppe globale,
sur une chelle allant jusqu' 8 ; elle peut reprsenter alors, en fonction des montants de
rfrence, jusqu' 4400 C par an.
La modulation doit tre effectue selon la manire de servir des agents, mais les
collectivits disposent l encore d'une latitude totale pour mettre en place les critres
qu'elles auront choisis.
Enfin, une dernire illustration peut tre trouve au niveau de la modification du
rgime indemnitaire des administrateurs territoriaux
142
: leur rgime d'FTS est largement
amlior, puisque le taux maximum individuel peut atteindre trois fois le taux moyen, l
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
43
143
P. Lesaint, Rgime indemnitaire : un plus pour les administratifs , in La lettre du cadre territorial, n232, 01/05/02,
p.53.
144
Rponse du Ministre de la fonction publique une question D. Quentin, JOAN, 07/05/2001, p.2723.
encore sans qu'il y ait constitution d'un crdit global. Les montants peuvent alors atteindre
10428 C par an (pour les administrateurs hors classe).
Ainsi, au vu de l'ensemble de cet difice indemnitaire, on constate que sont mis la
disposition des administrations des outils ouvrant la possibilit de reconnatre la qualit du
travail accompli par les agents et de le rtribuer sa juste valeur : les montants sont la
fois dplafonns et en pratique librement modulables, selon la stratgie de la collectivit.
Notamment, les marges de manuvre qui sont maintenant offertes aux
administratifs leur permettent de pouvoir rsorber des carts de rmunration
constats entre les diffrentes filires, notamment avec les techniques
143
.
La parit ne constitue alors plus une contrainte vritable pour la trs grande majorit
des collectivits, qui n'ont pas la capacit financire d'atteindre les plafonds dsormais
autoriss.
Au-del, la rforme des indemnits prcites est pour les collectivits l'occasion
d'tablir de nouvelles chelles de valeur et de toiletter les rgles d'attribution de leur
rgime indemnitaire.
Au terme de cette premire tude, force est de constater que les dispositions
lgislatives et rglementaires s'inscrivent dans une logique de reconnaissance et de
valorisation des efforts fournis par les agents dans leur travail.
L'valuation donnant lieu la notation annuelle doit reflter la valeur professionnelle
de l'agent, et se rvle adaptable tant sur la forme que sur le fonds. La notation
l'anciennet, les augmentations prtablies, les cliquets anti-retours , ou encore la
construction d'usines gaz servant rguler le systme, sont alors autant de
pratiques dviantes qu'une application plus rigoureuse du statut et une meilleure
connaissance de ses virtualits permettraient d'viter.
De leur ct, les contraintes lies aux mcanismes d'avancement de grade et de
promotion interne ne sont pas toujours videntes grer mais n'empchent pas de
slectionner, parmi les agents promouvables, ceux qui semblent tre les plus mritants.
Le statut n'est alors pas responsable, notamment, de l'absence de critres de slection
prcis et partags au sein des collectivits.
Cette carence a pourtant des incidences importantes : elle peut engendrer des
erreurs de choix, et les collectivits perdent galement une occasion de rflchir la
manire d'orienter leur stratgie de GRH.
Enfin, le rgime indemnitaire peut venir rcompenser sa juste valeur le travail fourni
par chacun, puisque les collectivits peuvent librement dterminer, dans le seul respect
des plafonds, le contenu, les modalits et les taux de rgime indemnitaire
applicables chaque catgorie d'agents
144
, et faire varier dans le temps les
montants servis individuellement. l est alors de plus en plus impratif pour les collectivits
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
44
145
S. Vallemont, rapport prcit, p.24.
de sortir d'un systme d'attribution galitariste, non modul, que la parit n'impose
nullement.
Les possibilits offertes doivent donc tre considres comme autant d'opportunits
saisir. En effet, mieux grer le personnel implique notamment un souci de
valorisation et de motivation des agents, mais aussi une meilleure valuation des
performances et des comptences, permettant une gestion dynamique des
carrires, et une rnovation du dialogue social
145
.
C'est alors l'impact du dveloppement de l'valuation sur la gestion des ressources
humaines qu'il convient d'envisager dans les pages suivantes. Dans ce cadre, nous
montrerons que l'valuation y tient une place centrale, et qu'elle est un pilier essentielle
de dynamisation des procdures la disposition des gestionnaires locaux. l convient ds
lors de rflchir la manire de dvelopper des outils d'valuation pouvant tre utiliss
par les gestionnaires locaux.
PARTIE 1 : EvaIuation et rtribution du travaiI : avec ou contre Ie statut ?
45
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
46
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia
gestion des ressources humaines des
coIIectivits IocaIes
Dans un premier temps, nous envisagerons le lien qu'il peut y avoir entre l'valuation du
travail fourni par les agents, leur motivation, et la qualit de leurs prestations, ce quelles
que soient les mthodes de motivation envisages (A).
A ce niveau, il semble vident que tout effort dans le but d'accrotre la motivation du
personnel, effort ncessaire consentir dans une perspective d'amlioration des
performances, sera vain si une valuation des prestations n'est pas ralise par la mme
occasion. Paralllement, l'valuation est d'autant plus incontournable que ce processus
peut dvelopper la motivation et amliorer les rsultats obtenus.
Par la suite, nous nous attacherons montrer qu'il est possible de faire passer
l'valuation en collectivit locale du statut d'obligation rglementaire celui d'outil de
management. Pour ce faire, nous prsenterons la fois les types de critres qui peuvent
tre utiliss pour rationaliser l'valuation, mais aussi les divers supports qui peuvent tre
mis en place, la forme qu'ils peuvent prendre et l'usage qui peut en tre fait (B).
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
47
146
T. Brunet et G. Vinogradoff, op. cit. p.172.
147
C. Lvy-Leboyer, Le cur l'ouvrage , article prcit, p.21.
148
Expression emprunte M.-J. Marti, article prcit, p.46.
149
Cf. notamment K. Lewin, Psychologie dynamique. Les relations humaines, Presses Universitaires de France, Paris, 1964, 296p.
A. L'vaIuation : un facteur centraI du processus
motivationneI
Evaluation et motivation sont lies et influent directement sur les performances
individuelles et collectives (1). Ds lors, les diverses mthodes permettant de motiver les
individus au travail doivent, quelles que soient leurs contours, s'accompagner d'un
processus d'valuation (2).
1. Motivation et vaIuation : des Iiens tnus, une ncessit
incontournabIe
Le degr de motivation d'un individu au travail, facteur dterminant de son efficacit,
dpend de diverses dimensions sur lesquels l'valuation peut jouer (a) ; ds lors
l'absence de motivation et d'valuation peut avoir des consquences importantes, au
niveau financier et sur la qualit des prestations rendues.
a. La motivation, un processus compIexe sur IequeI I'vaIuation agit comme
un cataIyseur
Une des dimensions stratgiques du management est de maintenir la cohrence interne
de la structure au sein de laquelle il s'exerce, grce l'adhsion des membres et leur
coopration volontaire.
Au cour de cette problmatique se situe celle de la motivation, puisque ce concept
dcrit, rappelons-le, le processus psychologique qui incite un individu, ou un
groupe, consentir un effort
146
. On doit ajouter qu'il fait non seulement natre
l'effort pour atteindre un objectif , mais aussi qu'il relance l'effort jusqu' ce que
l'objectif soit atteint
147
.
La motivation des agents est alors un outil indispensable des ressources
humaines
148
, au regard du lien qu'elle entretient avec le niveau de performance de
l'individu. Effectivement, on doit considrer, en suivant K. Lewin
149
, que les performances
correspondent au produit des aptitudes par la motivation. Ainsi, dans cette hypothse, la
performance sera nulle si la motivation est gale zro, quelles que soient les
comptences de l'agent sollicit.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
48
150
V.H. Vroom, Work and Motivation, New York, Wiley, 1964.
151
C. Lvy-Leboyer, La motivation dans l'entreprise, modles et stratgies , Editions d'organisation, 1998, p.71.
152
B. Weiner, An attribution theory of motivation and emotion, New York, Springer-Verlag, 1986.
Par consquent, la motivation des agents va avoir un impact direct sur la qualit du
service rendu l'usager, puisque celle-ci dpend essentiellement de l'efficacit et de
l'implication des acteurs du service public.
l convient alors de souligner l'impact de la motivation, la ncessit de dterminer son
degr pour chaque agents, et les facteurs dont elle dpend, afin d'utiliser les mthodes de
motivation adquates.
Au vu des recherches effectues sur la manire de motiver travailler, plusieurs
dimensions doivent tre mises en avant afin d'expliquer comment s'enclenche le
processus motivationnel.
Les travaux les plus rcents s'appuient ici sur des modles de la motivation de type
cognitifs , initis par Victor Vroom
150
en 1964. Ces modles partent du principe que
l'on interprte l'ensemble de la situation dans laquelle on se trouve, de faon subjective.
En cela, la motivation n'est ni indpendante de la personnalit, ni trangre
l'environnement.
A partir de l, plusieurs concepts ont t dgags pour dcrire les paramtres faisant
varier le niveau d'effort que l'on choisit d'accomplir face une tche donne.
En premier lieu, la motivation dpend du niveau d' expectation de l'individu, c'est
dire de l'image que l'on a de soi, de l'opinion que chacun a de lui-mme et de ses
possibilits d'atteindre un but donn, ds lors qu'il fait les efforts ncessaires
151
.
Elle n'estdonc pas un trait de la personnalit, mais elle dpend cependant du niveau
d'anxit qui influe sur la confiance en soi.
Comme l'a montr Weiner
152
, une autre caractristique individuelle rentre en ligne
de compte dans la dtermination du niveau d'expectation : la tendance considrer que
les vnements sont dus des facteurs extrieurs, indpendants de notre volont, ou au
contraire que l'on est capable de les matriser.
Dans ce cadre, la stabilit attribue par l'individu aux rsultats qu'il obtient a alors un
impact non ngligeable. En effet, ds lors qu'un individu est persuad de ne pas tre
capable de raliser la mission qui lui est assigne, il ne sera pas motiv accomplir
l'effort, puisqu'il le ferait selon lui en pure perte. A l'inverse, le fait de russir atteindre
l'objectif que l'on s'est fix est lui-mme un facteur de motivation pour la ralisation d'une
mission future. Ainsi, la congruence ou la dissonance entre ce qui est ralis et ce
qui est attendu n'affecte pas seulement notre niveau de satisfaction. Elle nous
encourage ou nous dcourage. Elle nous incite l'effort ou au contraire
l'indiffrence et la rsignation - moins qu'elle nous inspire un sentiment de rejet
actif et d'agression
153
. L'image de soi est donc fondamentalement dpendante des
informations que les autres renvoient mais aussi du souvenir que l'individu garde des
expriences antrieures.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
49
153
F. Bourricaud, Les organisations , in P. Joffre et Y. Simon (dir.), Encyclopdie de gestion, Ed. Economica, 1989,
p.2012.
154
Cf. L. W. Porter et E.E. Lawler, Managerial attitudes and performances, Homewood, Dorsey Press, 1968.
La ncessit d'valuer les capacits des agents apparat ici d'elle mme, puisqu'un
agent dont on n'aura pas, ou mal, valu la capacit remplir une mission donne risque
d'tre dcourag, non seulement pour accomplir cette mission, mais galement lorsqu'il
sera confront d'autres tches venir.
Par ailleurs, partir du moment o les missions assignes l'agent sont ralisables
au regard de ses capacits, il est prfrable que l'valuation souligne le caractre
ponctuel d'un chec pour ne pas le faire apparatre comme invitable et vou se
rpter. Elle joue alors un rle psychologique important.
La force motivationnelle d'une tche accomplir est fonction, en second lieu, de la
valeur affective que chaque individu attribue au rsultat du travail qu'il accomplit,
c'est--dire au type de retombe que la russite peut engendrer. Ne sont alors pas
directement en cause ce niveau les consquences objectives (positives ou ngatives)
lies aux rsultats de son action ; la motivation (ou l'absence de motivation) dpendra
plutt des satisfactions (ncessairement subjectives) que l'on s'attend retirer des
performances ralises.
Cette valence varie donc la fois en fonction de l'individu et de sa situation un
moment donn : chacun n'a pas les mmes objectifs ni les mmes attentes aux diffrents
ges et diffrents moments de sa vie.
Si la valence d'un rsultat peut tre variable en positif, elle peut galement l'tre en
ngatif. Effectivement, les consquences ngatives (fatigue, tension avec les collgues de
travail.) que peut engendrer l'acceptation d'une mission ou d'un comportement vont tre
ressenties de faon plus ou moins pesante selon les individus. Le signe de la valence
sera donc positif, et l'effort accompli, seulement si les avantages, aux yeux de l'agent, ont
implicitement une prgnance suprieure aux inconvnients qu'engendre le comportement
adopter.
D'o l'intrt, ds lors que l'on souhaite motiver un agent en le rcompensant (par
quelque biais que ce soit) des efforts qu'il a fournis, d'valuer prcisment quel facteur est
motivant pour lui, et de renouveler cette valuation suffisamment frquemment, pour que
demeure l'adquation rcompense motivante / rcompense attribue. On ne peut esprer
motiver en rcompensant le travail bien fait si les rtributions ne correspondent pas ce
dont les agents concerns ont besoin.
Ensuite, le troisime lment prendre en compte tient au fait qu'un individu juge les
retombes de sa performance l'aune de l' instrumentalit de son action
154
, savoir
l'utilit de la performance accomplie au regard des objectifs qu'il s'est fix en termes de
rcompense. Autrement dit, il faut se demander si l'incitateur propos a les prfrences
de l'individu, et quel avantage il peut esprer en retirer. Ainsi par exemple, si notre but est
de bnficier d'un avancement de grade, nous serons motivs et ferons des efforts pour
raliser les tches qu'on nous aura confies seulement si, d'une part, nous savons un
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
50
155
J. S. Adams, Inequity in social exchange, in L. Berkowitz, Adavances, in experimental social psychology, New York, Academy
Press, vol. 2 p.267-299.
avancement possible, et d'autre part si nous sommes persuads qu'en agissant ainsi
notre avancement aura plus de chances d'tre prononc.
Il existe donc un lien entre valence et instrumentalit : l'instrumentalit d'une action
ne sera positive que si, au pralable, la valence de la rcompense promise est positive.
L'instrumentalit sera d'autant plus forte que les consquences de l'action auront t
expliques de manire suffisamment claire et prcise pour que chaque agent ait bien
compris ce qu'il pouvait attendre en contrepartie de ses performances. En effet, si par
exemple le systme d'attribution des primes est opaque, alors les agents auront le
sentiment que la qualit de leur travail ne sera pas dterminante quant au niveau de
rgime indemnitaire qu'ils percevront, et donc leur motivation travailler s'en trouvera
rduite d'autant.
Au regard de ces dernires remarques, lier l'attribution de rcompenses la mesure
de la performance des agents, grce un systme d'valuation fond sur une grille
prtablie, est essentiel au dclenchement du processus motivationnel.
Ceci tant, les rcompenses ne seront satisfaisantes et motivantes que si elles sont
considres comme quitables. La motivation face une rcompense dpend alors aussi
de celles qu'un individu voit donner aux autres dans des circonstances similaires.
D'aprs les rsultats des recherches effectues par J.S. Adams
155
, l'individu va
comparer ce qu'il apporte l'organisation (en rsultats immdiats, en comptences, en
efforts.) et ce qu'il reoit en change (estime, salaire, avantages immatriels.), par
rapport ce que d'autres apportent et reoivent dans des situations semblables. S'il y a
inadquation, nat alors un sentiment d'inquit, ce qui va dclencher des comportements
en vue de rtablir un quilibre. L'individu pourra rduire ses efforts, tout en cherchant
conserver ce qu'il reoit, mais il pourra aussi tenter, effort gal, d'obtenir davantage de
rcompenses. Enfin, dmotiv, il pourra se positionner en retrait, soit dfinitivement
(dpart), soit de manire indirecte (hausse de l'absentisme).
On voit donc, ce niveau, l'importance qu'a la perception subjective de la situation,
car mme si elle est objectivement quitable, cela ne suffira pas, aussi longtemps que
l'individu n'aura pas ce sentiment. En outre, ainsi que le montrent Adams, le sentiment
d'quit face une mme situation dpend ncessairement du rfrent sur lequel
s'appuie l'individu pour tablir cette comparaison ainsi que des informations disponibles. l
faut en conclure qu'une mme situation peut tre juge diffremment par deux individus
diffrents, et que le sentiment d'un individu peut varier sans que sa situation ne soit
diffrente : parce qu'il aura chang de rfrence ou reu de nouvelles informations
alimentant la comparaison qu'il fait.
D'autre part, deux types de dimensions peuvent tre prises en compte pour
comprendre le sentiment d'quit : les dimensions procdurale et distributive.
Alors que la premire concerne la procdure aboutissant la distribution des
rcompenses, la seconde est lie au niveau mme de ces rcompenses. Les recherches
de Greenberg et Kanfer
156
notamment ont montr qu'un mme individu peut ne pas avoir
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
51
156
Cf. notamment J. Greenberg, The distributive justice of organizational performance evaluations, in H.W. Bierhoff, R.L. Cohen et
J. Greenberg, Justice in social relations, New York, Plenum, 1986, et R. Kanfer, J. Sawyer, P.C. Earley, E.A. Lind, Fairness and
participation in evaluation procedures : effects on task attitudes and performance, Social Justice Research, 1, 1987, p.238-249.
157
C. Levy-Leboyer, op. cit., p.88.
le mme ressenti de sa situation l'gard de ces deux dimensions, et notamment qu'une
satisfaction au niveau des rcompenses obtenues pouvait tre contrebalance par la
contestation des procdures mises en place pour dterminer qui a droit quoi.
Ds lors, aucun de ces deux aspects ne doit tre nglig lorsqu'on souhaite mettre
en place un systme d'attribution de rcompenses (matrielles comme immatrielles), et
un processus d'valuation est ncessaire en amont afin de justifier les attributions.
Comme l'indique C. Levy-Leboyer, l'exprience de l'injustice sera rduite et peut
mme tre supprime si les personnes qui disposent de l'autorit dans
l'organisation sont considres comme ayant agi de manire aussi quitable que
possible ; et, de ce fait, la tendance blmer le systme et se rvolter contre lui
seront galement rduites
157
.
A ce niveau d'analyse aussi, l'valuation semble donc ncessaire, et d'autant plus
efficace que la lgitimit de ses fondements est reconnue par le plus grand nombre.
L'objectivit et la transparence vont alors permettre non seulement de dfinir des niveaux
de rtribution quitables, mais aussi d'viter que les effets de cette justice distributive ne
soient annihils par des contestations au niveau procdural.
Les principales conclusions qui ont pu tre tires partir de ces modles sont de
plusieurs ordres.
Tout d'abord, il semble prfrable que le dsir de bnficier de la rcompense
escompte soit relativement limit et que la probabilit d'atteindre la satisfaction attendue
(lie notamment au niveau d'expectation) soit relativement grande ; car si ce n'est pas le
cas, un chec risque de crer de la frustration, ce qui affaiblira la motivation. La
probabilit de satisfaction ne doit cependant pas tre trop forte non plus, car alors le
rsultat sera considr comme un d et / ou le sentiment de satisfaction issu de la
russite sera inexistant. L'valuation des capacits de l'agent russir la mission
assigne, et donc tre rcompens, est alors primordiale.
Ensuite, tout effort supplmentaire peut tre considr non comme une ncessit
pour obtenir ce que l'on attend mais plutt comme un cot que l'on peut viter. Ce sera le
cas notamment si le systme de rcompense implique que chacun reoive la mme
chose quels que soient les efforts fournis. ci encore, on sent en quoi l'absence
d'valuation, et l'absence de lien entre les rsultats de l'valuation et les rcompenses
attribues, peuvent favoriser des comportements de type passager clandestin et la
dmotivation.
Enfin, en tout tat de cause, mme si tout traitement quitable ne doit donc pas tre
considr comme une garantie, et n'engendre pas systmatiquement un surcrot de
motivation, un tel traitement est indispensable, car le sentiment d'inquit (ngative)
entrane coup sr de la dmotivation.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
52
158
J.-F. Dortier, Peut-on motiver autrui ? , in Sciences humaines n92, 03/1999, p.34.
159
Ph. Carr, Pourquoi nous formons nous ? , in Sciences humaines n92, 03/1999, p.27.
160
J.-B. Miner, Role motivation theories, Londres, Routledge, 1993. Cet auteur a mis en place un outil de diagnostic qui permet
d'orienter les individus vers des types d'organisation qui correspondent leurs schmas de motivation.
Nous venons d'insister sur la ncessit de motiver les agents ; ncessit qu'il
convient de prendre en compte pour permettre un fonctionnement efficace de toute
organisation. Ce faisant, il faut cependant souligner, au terme de cette rflexion, plusieurs
lments dont on doit se souvenir lorsque l'on souhaite mettre en ouvre des stratgies de
motivation, quelles qu'elles soient.
Tout d'abord, il doit tre videmment entendu qu'on ne peut prtendre recruter des
personnes motives pour toutes choses et tout instant. Les facteurs de motivation ne
sont pas identiques pour chaque agent, et varient dans le temps ; ce qui implique pour
toute organisation de trouver quels sont les lments motivants pour leurs agents, mais
tout en admettant qu'il est vain.de rechercher une cl ultime des motivations
158
. Paralllement, il n'y a donc pas des individus toujours motivs et d'autres qui ne le
seront jamais, mais plutt des situations qui motivent les uns et pas les autres.
En allant plus loin, on doit admettre qu'on ne peut motiver quelqu'un son corps
dfendant ; on ne peut que favoriser le dveloppement du comportement souhait.
Comme l'indique Ph. Carr, la motivation est toujours, pourrait-on dire en forme de
tautologie, qu'automotivation
159
. l s'agit alors essentiellement, l'image de ce que
propose J. B. Miner
160
, d'valuer ce qui motive les individus afin des les orienter et de les
mettre dans les conditions les plus motivantes possibles. Mais si l'objectif est de changer
autrui, il sera alors difficile, voire impossible, de motiver.
S'il s'agit de rduire le problme de la dmotivation, il convient de motiver la
personne. En revanche, et l'on touche l l'aspect thique de la motivation, si le but est
maintenant de pousser par tous les moyens l'individu travailler au maximum de ses
possibilits, il faut tre plus rserv. En effet, d'une part la motivation ne doit pas tre une
manipulation qui incite l'individu adopter un comportement contraire ses convictions,
sans qu'il en soit conscient, faute d'tre correctement inform, ou parce qu'il est entran
par les autres, ou encore parce que les rsultats immdiats sont sduisants. D'autre part,
la surmotivation peut elle-mme tre gnratrice d'effets contre-productifs, notamment
des dsquilibres de fonctionnement au sein du groupe, ou encore une mauvaise
ambiance de travail due l'excs d'ambition de quelques uns par rapport d'autres.
Nous avons cru bon de souligner ces limites, afin de considrer tous les aspects lis
la motivation et de ne pas biaiser le dbat par des omissions coupables. Ceci tant, les
mises en garde voques ci-dessus ne peuvent et n'ont pas vocation remettre en cause
l'utilit d'encourager l'implication des agents dans leur travail.
En effet, la dmotivation des agents des effets redoutables qu'il ne faut pas
sous-estimer, tant au niveau organisationnel que financier. Ds lors, c'est aussi la
ncessit de l'valuation qui doit galement demeurer.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
53
161
J. Paquier, Lutte contre l'absentisme : la recherche des meilleures pratiques europennes , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1539, 20/02/2000, p.33.
162
nstitut Franais pour la Recherche sur les Administrations Publiques.
163
Chiffres tirs de C. Ferrero, L'absentisme pass au crible en Rhne-Alpes , in La gazette des communes, des
dpartements et des rgions, n1682, 24/02/2003, p.15.
Ayant montr en quoi l'valuation devait tre considre comme un soutien au
processus motivationnel, notamment au regard de son importance dans la construction du
sentiment d'quit, nous pouvons alors penser que l'absence d'valuation peut accentuer
la dmotivation et a donc des consquences en cascade. En outre, il est certain que les
effets inhrents une carence d'valuation sont rendus plus aigus encore par le contexte
actuel.
b. Non-vaIuation et dmotivation : des consquences Iourdes
Nous envisagerons successivement les consquences de la dmotivation en elle-mme,
puis celle de l'absence ou de carence d'valuation. Pour ces deux aspects, nous nous
centrerons particulirement sur une consquence, l'absentisme. Ce phnomne est en
effet directement li au degr de motivation des agents, et constitue un flau dans les
collectivits locales, dans la mesure o les taux d'absentisme peuvent s'y rvler
particulirement levs et lourds de consquences.
. L'absentisme, consquence majeure et probImatique de Ia
dmotivation dans Ies coIIectivits IocaIes
l est indniable que la motivation individuelle de chaque agent, ou son absence,
dtermine plus que tout autre facteur, l'assiduit au travail
161
. De ce constat, on
doit tirer la conclusion suivante : mme si elle n'en est pas ncessairement la seule
cause, la dmotivation accentue l'absentisme.
De toutes les absences possibles, nombreuses sont celles qui sont certes
incompressibles, l'image des absences pour vnements familiaux, des congs de
longue maladie ou encore des congs maternit. C'est donc sur l'absentisme pour
maladie de courte dure que l'on peut jouer, et c'est bien sur le niveau de celle-ci que la
dmotivation un impact. Un taux lev de micro-absentisme peut en effet tre
rvlateur d'un mauvais climat au sein d'un service, et au niveau individuel, du
sentiment de malaise d'un agent, qui cherche s'loigner rgulirement de son lieu de
travail.
En Rhne-Alpes notamment, ce problme semble se poser avec une acuit certaine ;
selon une enqute rcente de l'FRAP
162
, les chiffres de l'absentisme y sont en effet
levs : 13% Saint Etienne, 14,1% au Grand Lyon, 16,7% la Ville de Lyon, et mme
20% Villeurbanne
163
. Or, ce phnomne pose de multiples difficults aux collectivits
et constitue pour elle un enjeu majeur.
Ainsi que l'indique G. Destaerke, face l'absentisme, une certitude : il a un cot
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
54
164
G. Destaerke, Management : comment soigner l'absentisme ? , in La lettre du cadre territorial, n255, 01/06/2003,
p.22.
pour la collectivit et nuit la qualit du service
164
. Compte tenu de sa dure et de
son imprvisibilit, il perturbe en effet coup sur le fonctionnement de l'organisation.
Dans une premire hypothse, le travail de l'agent manquant n'est pas effectu par
ses collgues, le retard s'accumule, ce qui affecte la fois le rendement global du service
et vraisemblablement la qualit du service rendu (du l'allongement des dlais de
traitement des dossiers.).
Dans une seconde hypothse, on peut envisager que les agents en poste rcuprent
une partie des missions des absents afin de pallier ces difficults. Ds lors, en cas
d'absence rcurrente des mmes personnes, ceux qui sont fidles au poste vont tre
surchargs de travail, et d'un travail qu'ils matrisent souvent moins bien que l'agent
absent. L encore le rendement risque de s'en ressentir, mais c'est aussi la lassitude et la
dmotivation des agents qui est craindre ; ce qui pourrait gnrer un absentisme
suprieur et donc des encore difficults accrues.
Mme dans le cas o un remplacement est effectu, les consquences de l'absence
ne sont pas neutres. D'une part, il y a forcment un dlai de remplacement. D'autre part,
le remplaant doit tre form, ce dont vont devoir l encore se charger les collgues (avec
les mmes consquences que celles nonces ci-dessus) ; et il reste gnralement
moins productif que le titulaire du poste.
On a donc de multiples gisements de surcots, potentiels ou avrs, pour la
collectivit : indemnisation du personnel absent, cot induit par l'abaissement de la
productivit, remplacement, paiement d'heures supplmentaires (ventuellement)
effectues pour rtablir l'quilibre, cot de la gestion administrative de l'absentisme.
Enfin, la naissance d'un sentiment de dmotivation chez un agent aura bien
videmment un impact sur le travail effectu, mme s'il ne dcide pas de fuir de son
poste. Effectivement, on doit admettre que l'implication au travail dtermine videmment
l'attention que l'on porte le raliser de manire satisfaisante et efficace. C'est alors la
multiplication des erreurs et ngligences que risque d'engendrer la dmotivation, avec l
encore un impact qualitatif mais aussi financier.
S'il s'agit donc bien de lutter contre ce sentiment, il ne s'agit cependant pas de vouloir
motiver en rtribuant le travail des agents mais sans prendre la peine de l'valuer, car
cela risque de ne pas crer de motivation, au contraire, et donc d'augmenter sans
contrepartie les dpenses de personnel.
Non-vaIuation : Ies risques de drive des frais de personneI
On doit souligner ici l'impact des modifications rcentes du contexte juridique. L'envergure
des marges de manouvre ouvertes par la modification de plusieurs lments de rgime
indemnitaire permet en effet de mettre en ouvre une vritable politique de rmunration
adapte aux objectifs de la collectivit, soumise des limites rglementaires devenues
beaucoup moins dirimantes. Ds lors que les limites maximales ne relvent plus des texte
eux-mmes, on assiste mme un renversement de situation : dsormais, pour
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
55
165
P. Lesaint, Primes, la pche au gros est ouverte ! , article prcit, p.20.
166
Cf. M.-J. Marti, Le rgime indemnitaire, un atout pour le management , in La gazette des communes, des dpartements et
des rgions, n1690, 21/04/2003, p.40.
refuser une augmentation indemnitaire, il ne sera plus possible de s'abriter derrire
l'insuffisance de la rglementation
165
. Soumis une forte pression des agents, qui
voient dans ce nouveau contexte des perspectives nouvelles s'ouvrir eux, les
collectivits sont donc amenes revoir les niveaux des primes verses ; ce d'autant plus
que le rgime indemnitaire devient un argument potentiel face la concurrence.
L'ensemble des collectivits doit donc consentir un effort financier alors mme que, pour
nombre d'entre elles, les dpenses de personnels consomment dj une large part des
capacits budgtaires.
La rnovation du rgime indemnitaire peut cependant, sous condition d'une approche
vritablement managriale, s'effectuer budget constant et permettre dans le mme
temps de rtablir l'quit entre agents. Certaines communes, l'image de Saint-Vallier ou
de Troyes, semblent d'ailleurs l'avoir bien compris et revendiquent la russite d'une telle
entreprise
166
.
nversement, se refuser valuer les agents et moduler les montants auxquels ils
auront droit, c'est s'imposer un accroissement des dpenses de personnel vitable dans
une certaine mesure, et sans porte sur le travail des agents. En effet, une augmentation
inconditionnelle et galitariste ne rsoudra pas les problmes d'quit, donc n'aura pas
d'impact sur la motivation. Aucune contrepartie nouvelle ne s'imposant alors aux agents,
la collectivit s'expose, en l'absence d'approche managriale, affaiblir un peu plus ses
marges de manuvre financires sans qu'elle en retire un quelconque bnfice en terme
de qualit de service.
Lorsque l'on considre la part importante du rgime indemnitaire dans l'ensemble de
la rmunration des agents, il y a alors matire s'inquiter de l'ampleur du gaspillage
auquel peut conduire l'absence de mise en place d'un systme d'valuation pralable
l'attribution de diverses primes et indemnits.
Le choix de la motivation, et paralllement de l'valuation, semble donc s'imposer
avec vidence tout gestionnaire des ressources humaines. Reste cependant
dterminer quelles voies peuvent tre empruntes afin de raliser cette ambition.
Ainsi que nous allons le souligner, il n'existe pas qu'une seule mthode permettant de
motiver les agents ; mais en tout tat de cause, quelle que soit la mthode employe, on
doit admettre qu'on ne peut faire l'conomie de l'valuation du personnel.
2. La motivation au travaiI : pIusieurs mthodes possibIes, mais un
mme impratif d'vaIuation
Toutes les raisons de travailler ont un point commun : il s'agit toujours d'obtenir les
moyens de satisfaire des besoins divers, matriels ou plus abstraits (reconnaissance
sociale par exemple).
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
56
167
Cf. premire partie du mmoire.
168
F. Herzberg, Work and the nature of man, New York, Mentor Executive library, 1966.
169
E.L. Deci, Intrinsic motivation, New York, Plenum, 1975.
Nous envisagerons d'abord le fait que la perspective d'attribution d'avantages
pcuniaires ou de carrire est une mthode possible de satisfaction de ces besoins,
dont le succs est conditionn par la mise en place d'un systme d'valuation (1).
Dans un second temps, nous verrons que les rcompenses ne sont cependant pas
les seules vecteurs de motivation. L'enrichissement du contenu du travail peut en effet
aussi jouer ce rle, l encore sous condition d'valuation (2).
Dans les lignes qui vont suivre, il s'agit donc la fois de montrer qu'il existe plusieurs
opportunits pour les collectivits de motiver leur personnel, mais qu'elles ncessitent
toutes un effort certain d'valuation.
a. Motiver en rcompensant : I'vaIuation comme condition de russite
Comme nous l'avons vu plus haut,
167
le statut de la fonction publique territoriale propose
plusieurs outils de reconnaissance et de rtribution du travail accompli.
Parmi ceux-ci, le rgime indemnitaire doit videmment tre pris comme un lment
important ; mais il conviendra galement d'voquer la promotion un grade (avancement)
ou dans un cadre d'emplois suprieur (promotion interne). Pour ces deux aspects, nous
montrerons que l'valuation doit tre au cour de l'application de ces outils de gestion des
ressources humaines.
l ne s'agit pas, dans l'expos qui va suivre, d'amener penser que l'outil
indemnitaire est la rfrence unique et ultime. La rmunration, en suivant le modle
bi-factoriel de Herzberg
168
, ferait en effet partie des facteurs d'hygine qui peuvent
essentiellement tre un remde l'insatisfaction. Ceci tant, mme en adoptant cette
analyse, il nous semble de toute faon indispensable de s'attacher aussi ne pas crer
de motifs de dissatisfaction, d'autant plus dans un domaine aussi sensible que la
rmunration.
De mme, nous ne souhaitons pas amener le lecteur penser que les primes doivent
tre attribues systmatiquement et un niveau lev. Car d'une part (comme nous le
verrons un peu plus en avant), l'argent n'est pas le seul vecteur de motivation ; et d'autre
part, en suivant les conclusions de Deci
169
, il peut arriver qu'en offrant des rcompenses
supplmentaires des personnes qui taient dj motives par un travail qu'elle jugeaient
intressant et utile, ces personnes en arrivent faire moins bien leur travail et le trouver
moins intressant.
Notre propos est alors essentiellement guid par l'ide qu' la conjonction des
volets conomique et social, la rmunration comporte enfin une dimension
managriale, laquelle rend compte d'un enjeu encore plus essentiel du point de vue
des entreprises : l'optimisation des ressources humaines
170
; ce qui est
naturellement vrai aussi pour les collectivits locales, qui doivent alors se saisir de
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
57
170
V. Marbach, op. cit. p.108.
171
V. Zardet, Systmes et politiques de rmunration du personnel , in P. Joffre et Y. Simon (dir), op. cit. p.2865.
l'opportunit.
A cet gard, la ncessit de la mise en place en parallle d'un systme d'valuation
des agents, se justifie par l'impact, que nous avons dj voqu, de l'volution des
possibilits offertes au niveau du rgime indemnitaire : ce nouveau contexte pose de
lui-mme la question des comptences et attitudes que l'on souhaite valoriser au travers
du rgime indemnitaire. Ce qui renvoie notamment la dfinition de critres d'valuation.
D'autre part, nous avons indiqu que les limites maximales ne relvent plus
concrtement des textes eux-mmes ; il faut donc parvenir justifier, plus encore
qu'avant, le fait que les montants verss ne soient pas systmatiquement rvalus. Si
cette position est raisonnable dans une logique managriale, elle impose l'vidence de
mettre en place un systme d'valuation.
Ensuite, c'est l'enjeu d'une individualisation russie des rmunrations qui doit aussi
tre envisag dans cette rflexion, c'est dire de la mise en place de rgles de formation
des rmunrations qui se fondent sur des critres individuels. En effet, c'est bien ce que
permet le rgime indemnitaire, dans la mesure o le cadre rglementaire en vigueur
n'interdit nullement de telles pratiques et laisse les collectivits libres de dfinir les
modalits de modulation des primes qu'elles ont choisi d'instituer.
L'utilit de l'individualisation des rmunrations repose sur plusieurs facteurs. En
premier lieu, elle permet davantage l'agent d'avoir prise sur l'volution de sa
rmunration ; or l'anticipation d'une hausse de salaire tend ainsi stimuler
l'individu, condition qu'il soit conscient qu'il peut personnellement agir sur le
niveau de sa performance
171
.
Ensuite, la rcurrence de l'insatisfaction lie au salaire pousse la mise en place
d'une part modulable et rversible, dans la mesure o la rversibilit et la modularit
permettent une incitation relativement constante et diffuse. Elle ne cre en outre pas
d'exclusion, puisque les compteurs sont rgulirement remis zro.
Si l'inverse on fait du rgime indemnitaire une part fixe et intangible ( la baisse),
alors la stimulation sera plus faible (c'est bien d'ailleurs pour cela que les perspectives
d'avancement d'chelon n'agissent plus gure sur la motivation) ; et des carts peuvent
se crer, dcourageant les agents les plus dfavoriss sans pour autant motiver les
autres.
L'efficacit motivationnelle de l'individualisation des rmunrations est donc
videmment lie la prise en compte de la notion d'quit, puisqu'elle va permettre de
rtribuer chacun selon les efforts et rsultats qu'il aura produits.
L'valuation s'impose alors comme un impratif : comme le rsume V. Zardet,
l'individualisation des salaires, condition qu'elle fasse l'objet de procdures
rigoureuses d'apprciation, est ainsi venue rpondre cette attente d'une quit
rnove
172
. L'attribution d'une prime, sans commentaire ni justification, affaiblit la
motivation effectuer une tche, parce qu'il n'y a alors pas de lien clair entre l'effort
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
58
172
Idem, p.2866.
173
C. Lvy-Leboyer, op. cit. p.142.
effectu et la rcompense attribue.
C'est bien de l'valuation et de la modulation des primes dont dpend la russite des
politiques d'individualisation des rmunrations, puisque l'effet d'une rcompense n'a
un rle ngatif sur le temps spontanment consacr au travail que si la rcompense
est annonce l'avance comme proportionnelle aux rsultats mais qu'elle est
finalement donne la fin de la priode de travail quels qu'en soient les rsultats
173 .
L'valuation intervient donc plusieurs moments. En amont, au niveau de la
dtermination des objectifs qu'il convient d'atteindre afin que soit verse la prime ; le
systme d'intressement et la manire dont il est appliqu, notamment les critres
retenus, peuvent alors servir renforcer les principes que la collectivit souhaite
dvelopper, ce qui pourra contribuer la diffusion des valeurs de l'organisation. En aval,
l'valuation permet de juger dans quelle mesure les rsultats sont satisfaisants et quel
montant de prime ils peuvent donner droit.
Aprs avoir voqu le lien entre gestion stratgique du rgime indemnitaire,
motivation, et valuation du travail et des comptences des agents, il convient d'expliquer
pourquoi il en va de mme en ce qui concerne l'attribution d'une autre forme de
rcompense, savoir l'acclration du droulement de la carrire des agents par
l'avancement de grade ou la promotion interne.
Pour viter d'tre redondants, nous ne reprendrons pas ici les mmes arguments que
ceux dj voqus et qui peuvent trouver s'appliquer notre cas d'tude. Nous
insisterons davantage sur l'impact que peut avoir une erreur de casting sur le degr
de motivation non seulement de l'agent promu, mais aussi des collgues qui n'ont pas eu
cette chance. La ncessit d'une valuation apparatra alors d'elle-mme.
Nous avons dj eu l'occasion de souligner les restrictions quantitatives auxquelles
sont rglementairement soumis avancements de grades et promotions internes. Ds lors,
promouvoir les agents qui ne sont pas les plus comptents, c'est aussi faire perdre aux
agents comptents une occasion de voir reconnus leurs comptences et mrites. Cela
pose alors un problme d'quit les promotions sont-elles accordes sur la base du
clientlisme ? et dcourage les agents mritants, dans la mesure o des perspectives
d'volution de carrire leur restent illgitimement fermes.
La ncessit de ne pas se tromper, et donc de mettre en place un systme
d'valuation, est d'autant plus importante ce niveau lorsque le promu a t recrut
l'extrieur de la collectivit : d'une part, celle-ci ne peut se fonder sur une observation
directe de la manire dont l'agent travaille au quotidien, contrairement ce qui se passe
lorsqu'elle pourvoit un poste en interne ; d'autre part, un agent venu de l'extrieur se
rvlant incomptent pour le poste aura d'autant plus de difficults s'intgrer et
s'imposer face ses collgues, et particulirement face ses subordonns, du fait d'un
manque de lgitimit.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
59
174
P. Renard, article prcit, p.36.
175
A. Maslow, Motivation and personality, New York, Harper and Row, 1954.
Ensuite, toute promotion interne doit normalement s'accompagner d'un changement
d'emploi et de responsabilits plus importantes. l en va de mme s'agissant d'un
avancement de grade : mme si les statuts particuliers des cadres d'emplois
territoriaux ne prvoient pas toujours des dfinitions diffrentes pour la plupart des
grades d'avancement au sein d'un mme cadre d'emplois, la logique comme la
bonne administration voudraient que les autorits locales confient des
responsabilits plus importantes aux agents promus
174
. Ds lors, la collectivit
risque de voir l'agent rapidement dmotiv s'il n'est pas en mesure d'assumer ses
nouvelles missions, et soumis des difficults relationnelles importantes (tant en
position hirarchique).
En sens inverse, notons qu' partir du moment o l'valuation d'un agent a dbouch
sur un avancement de grade ou une promotion interne, cette volution de carrire doit
s'accompagner d'une augmentation de responsabilits. A dfaut, l'agent risque l encore
d'tre peu motiv, dans la mesure o cette promotion (au sens large) sur place ne sera
synonyme concrtement d'aucune reconnaissance du travail accompli et d'aucune
confiance en l'agent de la part de sa hirarchie.
Promotion et rgime indemnitaire constituent donc des mcanismes incontournables,
potentiellement motivants, mais complexes ; ce qui amne les gestionnaires des
ressources se concentrer juste titre sur leur fonctionnement.
Si cette attitude est lgitime et opportune, il ne s'agit cependant pas d'oublier que
toute satisfaction ne passe pas ncessairement par l'attribution de tels avantages. Le
travail peut lui aussi apporter des satisfactions, immatrielles, qui le rendront en lui-mme
motivant. C'est la manire de favoriser ce processus que nous souhaitons aborder
prsent, tout en montrant qu'il serait vain de vouloir l'enclencher en refusant de recourir
l'valuation.
b. Motiver en enrichissant Ie travaiI : une aIternative impIiquant eIIe aussi
d'vaIuer Ies agents
Une seconde stratgie, qui va au-del de la simple distribution de rcompenses prvue
par le statut, est sous-tendue par l'ide que le contenu du travail est d'une importance
essentielle pour la motivation des agents. l s'agit alors dans cette perspective de donner
plus de signification au travail accompli par chacun, mthode qui doit s'accompagner d'un
exercice d'valuation plusieurs dimensions.
Cette rflexion s'appuie notamment sur ce qu'ont soulign les thoriciens des
besoins concernant la nature de ce que doit apporter le travail celui qui l'effectue.
Mme si l'ide d'une hirarchie des besoins est contestable plusieurs gards,
l'apport des travaux de A. Maslow
175
est cependant fondamental, dans la mesure o il est
un des premiers avoir insist sur le potentiel motivationnel du contenu du travail, en
prenant en compte les besoins sociaux , d' estime de soi , et de ralisation .
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
60
176
Cf. E. Mayo, The human problems of an industrial civilization, ed. Salem, 1992, 194p.
177
Cf. D. McClelland, J.W. Atkinson, R.A. Clark, E.L. Lowell, The achievement motive, New York, Appleton Century Croft, 1953 ;
J.W. Atkinson, An introduction to motivation, Princeton, Van Nostrand, 1964 ; D. McClelland, Power : the inner experience, New
York, rvington, 1975.
178
H.A. Murray, Explorations in personality, New York, Oxford University Press, 1938.
179
Cf. op. cit.
180
J. Rojot, Thorie des organisations , in P. Joffre et Y. Simon, op. cit. p.2936.
181
idem, p.2936.
Le besoin d'tre reconnu socialement semble tre notamment un puissant facteur de
motivation, au regard des rsultats des expriences menes par E. Mayo
176
.
Atkinson et McClelland
177
, s'appuyant sur les travaux effectues par Murray
178
,
considrent eux le besoin de russir comme rellement influant sur le comportement au
travail. l implique d'assumer des responsabilits et d'affronter des difficults (que
l'individu est capable de surmonter), ce qui peut renforcer l'estime de soi et la confiance
en soi (agissant alors aussi sur le niveau d'expectation de l'individu). Ensuite, c'est le
sentiment d'appartenir un groupe et de s'y sentir bien intgr qui favorise, selon ces
auteurs, la motivation. Enfin, un autre des besoins qu'ils identifient comme important est
relatif l'autonomie.
Le modle bi-factoriel de Herzberg
179
nous semble galement intressant au regard
de notre propos. Herzberg distingue en effet deux catgories de facteurs de motivation :
d'une part les facteurs d' hygine , relatifs aux conditions de travail, de rmunration,
aux procdures administratives. ; d'autre part, les facteurs de motivation, relatifs au
contenu propre du travail (nature du travail, possibilits de russite et de dveloppement
personnel, responsabilits assumes, marques d'estime.). Les premiers facteurs
auraient un impact simplement sur l'insatisfaction, alors que les seconds seraient mme
de crer une vritable satisfaction au travail.
Ds lors, comme le souligne J. Rojot, la motivation ne vient pas de l'limination
des facteurs d'insatisfaction (donc de l'amlioration des facteurs d'hygine).
D'autre part, l'oppos de la satisfaction n'est pas l'insatisfaction mais l'absence de
satisfaction. Donc la motivation ne pourra provenir que de l'augmentation des
facteurs de satisfaction
180
.
Mme si l'existence de diffrences de situation et de ressenti entre les individus doit
pousser prendre aussi en considration les aspects relatifs au contexte de travail,
l'impact du contenu du travail sur la motivation des agents n'est donc pas ngliger, bien
au contraire.
A partir de l, et en postulant que l'homme est capable d'engagement personnel,
de got pour le travail et les responsabilits, de capacit, de crativit au service de
l'organisation
181
, on peut penser que plusieurs dimensions peuvent rendre le travail
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
61
en lui-mme motivant : la complexification des tches, l'autonomie, la communication sur
les objectifs et les rsultats, et enfin le dveloppement des comptences. Comme nous
allons le voir dans les dveloppements ci-aprs, l'valuation des personnels s'avre utile
et mme ncessaire au caractre motivationnel de ces diverses stratgies.
Nous tenons prciser au pralable qu'il ne s'agit pas d'inciter croire que tous les
individus sont ncessairement en demande d'une plus grande complexit ou de plus
d'autonomie, certains ayant bien videmment un besoin de scurit plus dvelopp,
pour reprendre une des catgories de besoin dcrites par A. Maslow. Les propositions
mises ci-dessous doivent donc avant tout tre interprtes comme prsentant des
tendances potentielles, non des vrits absolues et gnrales.
l peut donc s'agir tout d'abord d'accrotre la complexit du travail pour le rendre
moins lmentaire et plus signifiant. A cette fin, il convient la fois de diversifier les
activits accomplies par un agent et, paralllement, de multiplier les comptences et
aptitudes qui vont tre sollicites. Cela va permettre en premier lieu, en limitant la
monotonie du travail, de rduire par la mme l'ennui qu'il peut engendrer. La gestion de
dossiers transversaux plusieurs domaines, ou le fait de donner raliser la mme
personne, dans la limite de ses capacits, l'ensemble des tches relatives un mme
projet, peuvent ainsi tre des facteurs de motivation interne. Mais l'impact d'une telle
rpartition des tches vient aussi du fait qu'en rendant ainsi le travail signifiant, on donne
l'individu qui le ralise l'impression de faire quelque chose de cohrent, utile et apprci
par la collectivit, ce qui permet de satisfaire le besoin d'estime. N'tant pas un simple
maillon d'une chane dont il ne connat ni le dbut ni la fin, l'agent pourra aussi plus
facilement se sentir participer pleinement une mission de service public, et s'identifiera
certainement davantage la collectivit laquelle il appartient. L'implication de l'agent en
sera renforce d'autant.
En outre, si l'activit confie est complexifie, elle donnera l'agent une opportunit
d'utiliser pleinement son potentiel de comptences et de qualits, ce qui aura un impact
non seulement motivationnel, mais signifiera galement, pour la collectivit, une
optimisation de la gestion de ses ressources humaines.
Afin que cette voie de motivation soit efficace, il est videmment ncessaire que le
degr de complexification soit en rapport avec les comptences de l'agent, sous peine
qu'il choue et soit rapidement dmotiv. Mais si la complexit des tches est
raisonnablement difficile, l'individu sera davantage mobilis, il persvrera plus longtemps
que s'il devait grer des tches trop aises accomplir ; et la satisfaction retire sera
galement d'autant plus intense que la complexit de la mission semblait leve.
Enfin, le simple fait de se voir confier des tches plus complexes constitue un
message de confiance, ce qui renforce l'image qu'a l'agent de lui-mme et renforce sa
motivation.
Ds lors, s'il s'agit d'une question de dosage , une telle mthode doit alors
ncessairement s'accompagner d'une valuation des comptences potentielles et
utilises dont dispose l'agent.
L'valuation impactera en outre sur l'laboration du plan de formation, qu'elle
guidera ; mais elle influera galement sur le choix des agents qui mritent d'tre promus
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
62
182
Cf. op. cit.
183
Cf. C. Argyris, Participation et organisation, Paris, Dunod, 1970, 330p.
184
Cf. R. Cropanzano, R. Folger, Referent cognitions and task decision autonomy. Beyond decision theory, in Journal of applied
psychology, 74, p.293-299. Les recherches de ses auteurs ont port essentiellement, en ce domaine, sur la participation au
processus d'valuation.
185
op. cit.
des postes pour lesquels, logiquement, les missions assumer sont plus complexes.
Dans la mme logique d'accroissement de la signification du travail, on voit bien quel
second lment peut jouer sur la motivation des agents : l'autonomie et la
responsabilisation.
Deci
182
notamment, a montr en quoi une certaine autodtermination peut
stimuler la motivation mais aussi la crativit et l'initiative individuelle. L'encouragement
l'autonomie favorise la motivation intrinsque , lie la satisfaction que la ralisation
mme de l'activit entrane.
l convient, dans cette hypothse de restituer aux agents une indpendance et une
libert de choix pour atteindre les objectifs assigns, en les chargeant, par exemple, de
vrifier eux-mmes la qualit de ce qui est accompli, mais aussi en les faisant participer
la dfinition des moyens mettre en ouvre pour raliser la mission.
L'autonomie et la responsabilit amliorent les performances, dans la mesure o le
contrle sur son travail incite construire soi-mme des rponses spcifiques et
efficaces. L'agent se concentre davantage sur ce qu'il fait et s'implique plus, puisque son
action s'inscrit dans un cadre qu'il comprend et sur lequel il a prise.
Ceci tant, l'autonomie ne signifiant pas l'anarchie, il convient donc de s'assurer que
les dcisions prises et les prestations effectues par les agents sont cohrentes avec la
stratgie de la collectivit, et que les options choisies permettent bien d'atteindre le
rsultat souhait par l'organisation. Or, c'est bien par le biais d'une valuation rgulire et
rigoureuse que l'on peut parvenir analyser dans quelle mesure les rsultats des agents
sont conformes aux attentes de l'organisation.
Bien videmment, l'autonomie correspondant tymologiquement au fait de suivre
ses propres rgles implique aussi une participation la prise de dcision, elle-mme
indissociable de la responsabilisation. Or cette participation permet, si l'on suit les
conclusions de C. Argyris
183
, de satisfaire au mieux le besoin de ralisation de soi,
puisque l'action de l'agent lui semble alors utile au dveloppement de l'organisation.
En outre, les rsultats des recherches effectues par Cropanzano et Folger
184
ont
montr que l'intgration du personnel dans une organisation, sa stabilit et sa loyaut
envers elle dpendaient fortement de la participation aux dcisions.
D'une manire gnrale, on peut penser, en suivant galement les conclusions de K.
Lewin
185
, qu'on est plus dispos adhrer une dcision et la mettre en ouvre, donc
que l'on s'implique davantage, si l'on a particip au processus dcisionnel et entendu les
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
63
186
Cf. notamment E.A. Locke, The nature and causes of job satisfaction, in M. Dunnette et L. Hough, Handbook of industrial and
organizational Psychology, Palo, Alto, Consulting Psychology Press, 1976, p.1297-1349.
187
Cf. notamment P. Drucker, The practice of management, London, Pan Books, Heinemann, 1976, 479p.
188
M. Gervais, Systme budgtaire et animation des hommes , in P. Joffre et Y. Simon, op. cit. p.2814.
189
op. cit.
190
op. cit. p.105.
arguments qui ont abouti cette dcision.
Cela ncessite qu'aient t tablis en amont les objectifs atteindre - ce qui, selon
les travaux de Locke
186
, peut dj tre en soi un vecteur de motivation - mais aussi que
l'agent dispose de repres rguliers quant au niveau des performances ralises au
regard des objectifs affichs.
Au vu de ce que l'on vient de dire, la direction par objectif , inspire des travaux de
P. Drucker
187
, est un outil potentiellement intressant. Cette mthode de management,
consistant contrler avec les hommes et non malgr eux
188
, ncessite alors, par
dfinition, le recours l'valuation, et s'appuie en effet sur les propositions que nous
venons d'voquer :
la satisfaction de l'individu est la condition de l'efficacit de son travail ;
le lien existant entre satisfaction et ralisation des besoins d'estime et
d'panouissement, doit amener rpondre ces besoins ;
on peut y parvenir en laissant aux agents l'occasion de faire la preuve de leurs
capacits, en les amenant s'engager sur des objectifs, tout en leur laissant de
l'autonomie ;
la motivation sera d'autant plus grande que la place faite la participation sera
importante.
A une telle perspective de participation, de complexification et d'autonomie, doit tre
logiquement li un effort de communication sur les objectifs assigns et les rsultats des
agents.
Cela constitue un enjeu essentiel, en tant que vecteur potentiel d'efficacit et de
motivation. Les recherches de Locke
189
, nouveau, ont mis en avant le fait qu'il est
indispensable de donner aux individus des informations sur les rsultats de leur activit
pour pouvoir les motiver. Effectivement, le retour d'information va contribuer fortement la
perception de sa propre comptence et de ses progrs ventuels. L'cart entre la
performance souhaite et atteinte peut alors permettre de stimuler l'individu pour qu'il
relance son effort jusqu' atteindre son objectif. Ainsi que le rsume C. Lvy-Leboyer,
sans information, pas de rsultat valuer, donc rien pour guider l'effort et
l'action
190
.
En d'autres termes, tout ce qui favorise la perception des consquences d'un
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
64
191
op. cit.
192
Cf. op. cit.
comportement par rapport un objectif facilite la ralisation des efforts ncessaires pour
atteindre cet objectif.
Autonomie, participation et responsabilisation n'impliquent pas seulement d'laborer
et de faire circuler de l'information sur les rsultats ; elles ncessitent galement une
clarification, en amont, du rle exact jou par chacun, afin de savoir prcisment la place
et l'importance du travail effectu. A ce niveau, Porter et Lawler
191
ont notamment mis en
relief un lment de bon sens, savoir que les performances d'un individu ne seront pas
ncessairement optimales, mme s'il est motiv et qu'il dispose de capacits suffisantes,
si paralllement il ne sait pas exactement ce qu'on attend de lui.
En toute logique, l'valuation va donc tre au cur de ce processus d'laboration
des objectifs, de suivi des rsultats, et d'information.
En amont, elle est ncessaire, puisque la mise en place (et le suivi) d'objectifs et de
plans d'actions amne alors s'interroger sur les capacits de la collectivit, dfinir sa
stratgie, et enfin dterminer les modalits concrtes d'valuation et de ralisation du
programme dtermin (donc aussi des agents qui y participent).
L'valuation va donner des repres sur l'efficacit, et peut donc dvelopper l'estime
de soi et la confiance, mais galement faciliter l'orientation des comportements, lment
favorable non seulement la motivation mais aussi l'efficacit, en permettant de vrifier
que l'action s'inscrit bien dans le cadre voulu par la collectivit.
Remarquons que l'valuation est ainsi d'autant plus importante lorsque le travail
s'effectue en groupe, de manire transversale, puisque le rsultat est le fruit des efforts de
plusieurs personnes. Au regard de l'importance du sentiment d'quit dans le processus
motivationnel, il n'est pas envisageable de ne pas tre mme de distinguer les efforts
fournis par chacun. Sinon, on risque de voir se dvelopper des comportements passifs au
sein du groupe (certains agents profitant des efforts des autres pour bnficier des
retombes de leurs efforts tout en en faisant peu eux-mmes).
Le dernier lment sur lequel nous souhaiterions insister prsent est l'importance
qu'il y a dvelopper les comptences des agents, tant en fonction de leurs objectifs
personnels de carrire qu'en vue de l'optimisation du travail qu'ils fournissent.
A cet gard, nous avons dj eu l'occasion d'indiquer que pour K. Lewin
192
,
l'efficacit peut tre considre comme le produit de la motivation par les comptences.
Ensuite, nous savons aussi que le niveau de motivation et d'efficacit d'un agent est
influenc par son niveau d'expectation, c'est dire par la confiance qu'il porte en ses
capacits russir ce qu'il entreprend.
A partir de l, il faut s'attacher mettre en adquation les comptences de l'agent
la fois en fonction des ncessits de son poste, mais aussi au regard des fonctions
auxquelles il aspire et de celles pour lesquels il serait le plus efficace. L encore, la mise
en uvre d'valuations apporte une aide prcieuse, en contribuant la mise en lumire
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
65
193
V. Marbach, op. cit. p.12.
194
A.-C. Bernard, La promotion interne, pour le meilleur ou pour le pire , in La lettre du cadre territorial, n184,
01/02/2000, p.42.
des difficults rencontres par l'agent sur le poste actuel, et donc des comptences
dvelopper court terme mais aussi dans la perspective d'une volution de carrire.
D'un point de vue motivationnel, ds lors que l'agent sera form et acqurra les
comptences requises, il russira davantage atteindre les objectifs fixs, ce qui
renforcera son niveau d'expectation. l est donc bien vident qu' il convient
d'instrumenter la mesure des comptences
193
.
Pour la collectivit, une telle valuation va naturellement faciliter, moyen terme, la
gestion des comptences. Elle va en outre permettre de limiter les cots lis aux
formations non pertinentes effectues par les agents, cot qui s'apprcie non seulement
l'aune du prix directement pay pour ces formations, mais aussi du cot indirect (absence
de l'agent, dsorganisation du service, surcharge des collgues avec ventuellement
paiement d'heures supplmentaires , non cration du potentiel productif qu'aurait du
engendrer la formation dans le travail de l'agent.).
La collectivit va aussi pouvoir distinguer qui, parmi ses agents, sera le plus apte
occuper des fonctions suprieures, et l'y prparer (par des formations ad hoc). L'enjeu
concerne donc l'avancement de grade et la promotion interne, avec d'autant plus d'acuit
que c'est travers eux que l'on dessine d'anne en anne les futurs
organigrammes hirarchiques
194
. Aux niveaux managrial et organisationnel,
l'valuation permettra ainsi la collectivit d'viter de s'exposer des difficults
majeures ; et au niveau strictement financier, elle n'aura pas supporter inutilement le
cot li la promotion de l'agent (ainsi que les cots de dsorganisation).
Au terme des dveloppements prcdents, l'valuation apparat alors bien comme un
lment central de la gestion des ressources humaines, quelle que soit l'orientation
stratgique qu'adoptent les collectivits en rcompensant le travail fourni ou en
enrichissant son contenu afin de pousser le personnel donner le meilleur de lui mme.
L'valuation est une condition de la motivation des agents, de la qualit de leurs
prestations et de leur conformit aux exigences de l'organisation. Ainsi, elle est galement
une condition d'efficacit de l'organisation elle-mme et de la cohrence de son action.
A ce titre, elle impose une rflexion et un investissement particuliers, notamment en
terme d'laboration et de matrise des critres et instruments d'valuation utiliser. l
s'agit bien entendu de s'appuyer ce que propose le statut, en l'adaptant aux objectifs
propres chaque collectivit, mais aussi de dvelopper d'autres outils complmentaires.
C'est dans cette mesure que peut tre dynamise le management dans la fonction
publique territoriale.
B. L'instrumentation de I'vaIuation : queIques pistes
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
66
de rfIexion
La rflexion qui va suivre s'articulera en deux temps : nous analyserons tout d'abord les
critres d'valuation qui peuvent tre pris en compte selon les objectifs poursuivis (1).
Diffrents selon le type et le but de l'valuation, ces critres doivent imprativement
rendre compte, notamment, du niveau des rsultats atteints par les agents et de leur
potentiel.
Aprs avoir effectu cette premire approche, nous nous attacherons dcrire les
supports sur lesquels peut s'appuyer l'valuation, ainsi que l'articulation dont ils peuvent
faire l'objet (2).
Nous verrons que leur dveloppement peut et doit tendre rationaliser l'valuation et
la rendre plus transparente et partage.
1. Les critres d'vaIuation
Conformment la logique statutaire, nous commencerons par l'tude des critres de la
notation annuelle, cette valuation tant sense influer sur les procdures de slection
des agents promouvables un grade suprieur (par avancement de grade ou promotion
interne), mais aussi sur la modulation du rgime indemnitaire (a). Par la suite, c'est l'tude
des critres relatifs ces autres instruments qui attirera notre attention (b et c).
a. Au niveau de Ia notation
Les critiques relatives la notation convergent sur une mise en cause des mthodes
d'valuation, inadaptes aux objectifs poursuivis et ne correspondant pas aux ncessits
d'une administration efficace. Les critres sont souvent trop gnraux et centrs
davantage sur le comportement de l'agent que sur ses rsultats. Ne reposant pas sur des
faits prcis, la note reflte alors frquemment l'impression vague qu'a l'valuateur face
l'agent, si ce n'est la qualit des relations que les protagonistes entretiennent. Le recours
des critres essentiellement comportementaux aboutit aussi ce que tous les
agents soient nots un niveau proche les uns des autres, car des comparaisons sont
alors difficiles tablir.
A partir de ce constat, on peut envisager de dfinir deux types de critres : les uns,
gnraux, vont faire tat des comptences et attitudes de l'agent ; les autres, plus
spcifiques, vont porter sur les rsultats obtenus par l'agent. l convient de les prendre
chacun en considration, car la dimension comportementale et les qualits gnrales d'un
agent sont aussi des lments affectant la valeur professionnelle et la manire de servir.
D'autre part, examiner les rsultats par rapport aux objectifs affichs est indispensable,
car c'est essentiellement sur cette base que va tre jug le service par l'usager (qui peut
aussi tre, en interne, le collgue qui la prestation s'adresse).
L'valuation de ce premier groupe de caractristiques, dcrivant la comptence de
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
67
195
V. Marbach, op. cit. p.16.
196
Idem
l'agent, peut tre faite en rfrence trois dimensions qui se compltent : les savoirs, le
savoir-faire et le savoir-tre. Le second groupe de critres est davantage li la
performance des agents.
Soulignons que l'analyse propose ci-aprs a vocation mettre en lumire les grands
domaines de comptence qu'il est utile de prendre en compte, et non d'noncer des
critres prcis qui devraient servir la construction de l'valuation en collectivit. En effet,
la formulation et le contenu des critres doivent tre choisis en fonction des orientations
stratgiques dfinies individuellement par chaque collectivit.
L'approche par les savoirs, tout d'abord, est sous-tendue par la conviction que les
connaissances sont le support indispensable de la matrise des fonction exerces.
On doit donc prendre en considration ce niveau les connaissances
professionnelles, c'est--dire celles servant directement l'exercice des missions du
poste. Notons que pour les agents de catgorie C, la notion de connaissance
professionnelle n'est parfois pas trs pertinente ; c'est alors davantage celle de
technicit qu'il convient de faire appel.
Dans cette optique, la volont et le fait d'accrotre ses qualifications, par le biais de
formations notamment, doit aussi tre apprcie grce ce critre. Le fait d'avoir effectu
les formations requises par la fonction peut mme devenir l'lment central de l'valuation
des connaissances professionnelles, gage alors d'une plus grande objectivit et d'quit.
Une valuation ne doit cependant pas, notre sens, accorder une place
prpondrante une telle approche, puisque les connaissances sont un lment
ncessaire mais non suffisant pour dterminer la comptence. Effectivement celle-ci
suppose la matrise effective des fonctions confies, c'est dire un savoir-faire.
Le savoir faire constitue l'lment identitaire de la comptence
195
, l'valuation
se fondant ici sur une observation des individus en situation de travail
196
. l s'agit
d'valuer les rsultats gnraux de l'agent sur l'anne, et non en fonction d'objectifs
prcis.
C'est cette dimension que correspondent alors les critres (retenus notamment par
la Rgion Rhne-Alpes pour la catgorie A), de l' aptitude organiser, dcider et
prvoir , ou les capacits d'analyse et de synthse .
Pour les agents chargs de missions d'excution (catgorie C), les collectivits se
rfrent aussi frquemment la capacit s'organiser et travailler de faon
mthodique.
On voit bien que ces critres recouvrent en fait notamment, conformment ce que
l'on a dit, la capacit utiliser ses connaissances professionnelles dans son activit
quotidienne.
Dans cette logique, ils n'ont pas vocation viser le rsultat d'une action prcise et
spcifie mais plutt l'aptitude dont l'agent a fait montre sur l'ensemble de l'anne.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
68
Evidemment, cela n'empche pas, bien au contraire, de justifier l'valuation porte en
s'appuyant sur des faits significatifs qui auront t relevs durant l'anne. Mais ces faits
ne constitueront alors qu'un lment d'illustration, que l'on aura extrait cette fin, et non
l'objet mme de l'valuation.
Enfin, c'est aussi la dimension du savoir-tre, c'est dire du comportement, qui
caractrise les comptences des agents, et qu'il convient ce titre de prendre en compte.
On rangera dans cette dernire catgorie des critres tels que le sens des relations
et du travail en commun, ou encore le sens du service public, c'est dire la conscience de
participer une mission d'intrt gnral et de devoir rpondre aux exigences d'une telle
mission (disponibilit, dsintressement...).
Plusieurs remarques peuvent tre faites l'encontre de tels critres.
Tout d'abord, il apparat d'autant plus important de ne pas les ignorer que le
comportement des agents publics est le premier lment sur lequel se fonde l'usager pour
se forger un jugement de l'administration qui le sert. Ca n'est pas un hasard si les
collectivits sont actuellement si soucieuses, notamment, de la bonne tenue de leur
service d'accueil, en tant que vitrine de l'administration toute entire.
Ensuite, on doit admettre que des lments traditionnellement rattachs au
savoir-tre peuvent aussi ressortir d'un savoir-faire. En effet, le sens des relations, par
exemple, peut intgrer la capacit exercer des missions de reprsentation de la
collectivit ou de ngociation pour son compte. Or la mise en oeuvre de techniques
acquises spcifiquement cette fin permet d'amliorer effectivement sa capacit
ngocier ou agir en public. De mme, la qualit de l'accueil est de plus en plus
considre comme dpendant essentiellement d'un vritable savoir-faire, et non plus
uniquement des efforts que l'agent dploie pour assurer un bon relationnel. Notons alors
ce stade que les collectivits ont la possibilit de modeler (au moins partiellement, et
dans une vise strictement professionnelle) le comportement de leurs agents, ceci grce
la formation. Ds lors, une des cls de l'amlioration de la qualit du service public est
donc certainement de considrer le savoir-tre comme un savoir-faire comportemental.
L'ensemble de ces critres relatifs au savoir, savoir-faire et savoir-tre, dcrit le
positionnement de l'agent par rapport aux exigences gnrales des fonctions du poste
qu'il occupe. Ceci tant, ces critres ne permettent pas de juger l'efficacit dont l'agent fait
preuve ; il semble donc ncessaire d'accompagner l'valuation d'une analyse des
performances atteintes au cours de l'anne.
Cette seconde partie de l'valuation doit donc notre sens bnficier d'une
pondration plus forte aux yeux des valuateurs. En effet, c'est d'abord l'aune des
rsultats obtenus, comme nous l'avons dit, que sera jug le service rendu ; ensuite,
l'valuation de l'atteinte d'objectifs prcisment dsigns est plus facilement objectivable,
ds lors que l'on n'a pas seulement dfini des objectifs mais qu'on les a accompagns
d'indicateurs de rsultat (lment sur lequel nous reviendrons ultrieurement) ; enfin, il
s'agit de critres plus individualiss, donc qui prennent davantage en compte la spcificit
des postes en question.
La sparation entre les critres rentrant dans la premire partie de l'valuation et
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
69
ceux rentrant dans la seconde partie ne nous semble pas ncessairement tanche ;
certains objectifs sont en effet inhrents des fonctions, mais pour autant on peut vouloir
mettre l'accent sur l'un d'eux en en faisant un objectif spcifique pour des actions
prcises.
Ainsi par exemple, la ponctualit est frquemment retenue comme critre pour les
agents de catgorie C, mais elle peut trs bien devenir un objectif spcifique, ce qui
tendra mettre ce critre en avant et le surpondrer par rapport aux autres. Cela va
dpendre de la stratgie de la collectivit, de la nature du poste, et des points sur lesquels
l'agent doit accentuer plus particulirement ses efforts.
L'essentiel est de ne pas dfinir des objectifs peu prcis, l'agent ne sachant alors pas
ce qu'on attend de lui et le rsultat n'tant alors pas mesurable.
Au terme de cette analyse, on s'aperoit que les critres d'valuation relatifs la
notation doivent donc de deux ordres, afin de viser le gnral et le particulier, les
comptences et les attitudes, le court terme et le long terme.
Au niveau des comportements et aptitudes, on l'a vu, le savoir, le savoir-faire et le
savoir-tre constituent les principaux lments sur lesquels les valuateurs doivent porter
leur attention.
Concernant les catgories objectifs spcifiques, il peut tre intressant de se rfrer
au choix effectu par le Dpartement du Rhne, dans la mesure o sa classification
permet de viser la fois l'amlioration des rsultats individuels et collectifs, et d'engager
une rflexion sur l'avenir de l'agent comme de l'organisation. Les objectifs fixs doivent en
effet permettre :
de contribuer la ralisation d'objectifs collectifs
de faire voluer le poste
de dvelopper les comptences de l'agent
Le tableau ci-aprs prsente, titre de synthse et d'exemple, une grille de critre (qui
serait applicable en l'occurrence un agent de catgorie A) construite conformment aux
prescriptions nonces aux cours des dveloppements prcdents.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
70
Type de critre Critre / objectif
Comptences
et rsultats
gnraux
Savoir 1. Connaissances
professionnelles
2.Comprhension du poste
par rapport aux objectifs de
la collectivit
Savoir-faire 1. Aptitude organiser,
dcider et prvoir
2. Aptitude valuer
3.Capacit susciter
l'adhsion
4. Qualit d'analyse, de
synthse et d'expression
Savoir tre 1.Sens des relations
humaines et du travail en
commun
2.Sens du service public
Rsultats sur
objectifs
1. Contribution
un objectif collectif
Exemple : diminution du
dlai de rponse aux
usagers
2. Evolution du
poste / des
missions
Exemple : prise en charge
d'un nouveau chantier
3. Evolution /
dveloppement
des comptences
Exemple : amlioration des
comptences en
management
Aprs avoir propos quelques pistes relatives aux types de critres utilisables pour
prciser les conditions de la notation annuelle des agents, c'est sur les critres sur
lesquels s'appuyer pour tablir la liste des agents promouvables devant effectivement
bnficier d'un avancement de grade ou d'une promotion interne, qu'il convient de porter
l'attention.
b. Au niveau de I'avancement de grade et de Ia promotion interne
Avant de dbuter l'analyse, il faut rappeler que, conformment aux dispositions
lgislatives et rglementaires, c'est au regard de la valeur professionnelle et du mrite des
agents que le choix doit tre effectu. Reste donc savoir quelles dimensions peuvent et
doivent tre prises en compte.
Nous entamerons notre rflexion en analysant la pertinence de recourir aux critres
de l'ge, de l'anciennet et de l'exprience professionnelle, dans la mesure o ce sont
trois critres frquemment utiliss par les collectivits locales et les centres de gestion,
tout particulirement pour la promotion interne. Nous verrons que cette pertinence est
somme toute relative.
Par la suite, nous envisagerons la prise en compte de l'effort de formation, critre
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits
IocaIes
71
197
A.-C. Bernard, article prcit, p.42.
apparaissant utile mais d'un abord difficile.
Enfin, nous tudierons l'intrt de se rfrer au comptences ncessaires pour
assumer les fonctions relatives au grade ou cadre d'emplois d'accession. C'est cette
optique qui nous semble devoir tre privilgie lors de la construction d'une grille
d'analyse des candidature un avancement de grade ou une promotion interne.
Age, anciennet et exprience professionneIIe : des critres traditionneIs
mais pas toujours pertinents
Age, anciennet et exprience professionnelle ont gnralement un poids important dans
les choix effectus. A titre d'exemple, le centre de gestion des Alpes de Haute Provence
attribue chaque dossier de promotion interne une note sur 20 dont le niveau dpend
essentiellement de l'ge et de l'anciennet dans la fonction publique. En effet, pas moins
de 6 points dpendent de l'ge, 0,3 point tant attribu par anne, partir de 40 ans et
jusqu' 60 ans ; et 7,5 points sont lis l'anciennet de service, soit 0,0007 point par jour
de service accompli dans la fonction publique.
Ds lors, un agent g aura, indpendamment de toute autre considration, un
avantage dterminant face un agent plus jeune. La logique sous-tendue par cette
conception implique que les comptences s'acquirent au fil du temps, sont
ncessairement capitalises, et que la contribution au bon fonctionnement de
l'organisation s'accrot donc avec l'exprience professionnelle.
On peut cependant remettre en cause cette hypothse : si l'exprience renforce
certainement la technicit d'un agent, elle peut aussi engendrer des routinesqui le
rendront moins productif, et ne prsuppose pas que l'agent saura acqurir les
comptences ncessaires l'accomplissement de missions diffrentes et plus complexes.
En tout tat de cause, la longvit professionnelle n'est pas forcment synonyme
de qualit de service
197
.
En outre, cette forme de promotion pnalise les agents jeunes mais comptents, ce
qui risque de les dmotiver, et implique aussi pour la collectivit de ne pas optimiser le
potentiel dont elle dispose pourtant en interne.
Enfin, les rgles statutaires imposent elles-mmes des conditions d'anciennet pour
pouvoir tre promouvable, ceci tant en ce qui concerne la promotion interne que
l'avancement de grade. Le problme du niveau d'exprience requis devrait donc tre
considr comme dj rsolu par les statuts et ne devrait plus tre une variable de
slection entre agents promouvables.
Ceci tant, la prise en compte de l'anciennet ne semble pas compltement illogique
en ce qui concerne l'avancement de grade, dans la mesure o les fonctions nouvellement
assumes sont davantage dans un lien de continuit avec celles auxquelles correspondait
le prcdent grade de l'agent. La promotion interne engendre elle, au moins dans la
logique statutaire, une rupture plus marque.
En tout tat de cause, il convient donc a priori que de tels critres ne soient pas
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
72
vritablement dterminant ; ce qui semble tre en outre une obligation rglementaire, le
juge n'acceptant que l'ge et l'anciennet soient dterminants qu' galit de valeur
professionnelle.
Plus prpondrant doit tre le critre li l'effort de formation de l'agent, mme si le
recours une telle rfrence peut tre ardu ?
L'effort de formation : un indicateur utiIe Ia mise en uvre dIicate
La formation peut tre envisage sous deux angles. Peut tout d'abord tre prise en
compte la formation initiale des agents ; la formation continue, ensuite, constitue aussi
parfois un critre. Ainsi, avec la grille d'valuation utilise par le centre de gestion des
Hautes Pyrnes, un agent obtient 5 points de bonus s'il est titulaire du baccalaurat, et
10 points s'il a obtenu des diplmes suprieurs ; d'autre part, selon que l'agent suivi des
stages ou des prparations des concours durant les trois dernires annes, il peut l
encore bnficier de points supplmentaires.
La logique est plurielle : favoriser les agents dont les connaissances sont assises sur
des bases thoriques solides, gage ventuel d'adaptabilit suprieure ; s'assurer d'une
certaine homognit, en termes de niveau de formation initiale, entre les agents issus de
concours et de la promotion interne ; enfin, privilgier les agents qui ont fait des efforts
pour atteindre un niveau de comptence suprieur, ou dont l'inscription un concours
tmoigne d'une relle motivation voluer.
Puisqu'il semble intressant de jauger la motivation des agents se hisser un
niveau de comptence et statutaire suprieur, le suivi de formations centres sur les
aptitudes ncessaires pour assumer des missions correspondant au grade d'accession
peut tre un critre pertinent. Pour autant, des points d'achoppement apparaissent
rapidement lorsqu'on souhaite prendre en compte l'effort de formation. Effectivement,
comment comptabiliser, en premier lieu, les demandes de formation qui ne se
concrtisent pas ? Les inclure dans le calcul ne serait pas trs opportun, car il convient
quand mme de garder l'esprit l'objet central de l'valuation, savoir la comptence.
Or, une formation demande mais non effectue n'est cet gard d'aucune aide. De
mme, dans cette mme optique, comment viter la course l'chalote qui
consisterait pour un agent promouvable faire un maximum de formations uniquement
pour glaner des points pour son l'avancement ?.Quoiqu'en ce dernier cas, on peut
supposer que l'agent a malgr tout retir quelque chose des formations qu'il a effectues.
Remarquons qu'au vu de la lourdeur (notamment due la longue dure) d'une
prparation un concours ou un examen, ce risque est tout de mme moins prgnant
ce niveau, et cet indicateur est donc plus ais prendre en compte.
En tout tat de cause, l'effort officiel de formation doit donc tre modrment
pondr (sauf s'il concerne la prparation aux concours et le passage d'examens
professionnels) ; la priode de rfrence devrait en outre tre limite (trois ans semble un
bon compromis) ainsi que le volume de formation pris en considration (sinon, un agent
terminant sa priode de formation initiale d'application, alors qu'il peut par ailleurs
prtendre un avancement, bnficierait d'un avantage exorbitant injustifi).
S'agissant des diplmes obtenus par l'agent, sauf ce qu'un d'eux l'ait t au cours
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
73
198
Article prcit, p.11.
d'une priode rcente, la lgitimit qu'il y a les prendre en considration est
ambivalente. Effectivement, le lien ne parat pas vident entre le fait d'avoir acquis des
comptences thoriques des annes auparavant et le fait d'tre capable d'assumer de
nouvelles missions dans sa vie professionnelle ; d'autant plus que la mobilit sectorielle
amne souvent les agents s'loigner, au cours de leur carrire, des domaines qu'ils
avaient tudis durant leur scolarit.
Ceci tant, ds lors que le niveau de diplme n'est pas disproportionn par rapport au
poste (sinon l'agent doit tre incit avant tout passer les concours), on peut envisager
de valoriser, de manire mesure, l'effort de formation initiale de l'agent qu'indique son
niveau d'tudes.
Considrant que l'accession un grade ou un cadre d'emplois suprieur doit
s'accompagner d'une volution des missions assumes, il nous semble alors opportun de
centrer l'analyse aussi et essentiellement sur les capacits de l'agent tre performant
sur le type de poste qu'il occupera s'il est promu.
Les comptences Iies au grade d'accession, Iment centraI de I'anaIyse
Ainsi que l'indique P.-Y. Blanchard au sujet de la promotion interne, le changement
d'un cadre d'emplois procde par nature, moins de la reconnaissance des services
rendus que de la capacit du fonctionnaire exercer des responsabilits d'un
niveau suprieur
198
.
Dans cette optique, un agent qui, pour une raison ou pour une autre, est sur un poste
correspondant un grade suprieur au sien, pourrait tre favoris. D'une part,
l'inadquation n'est pas conforme la logique statutaire, elle doit donc tre considre
comme anormale et faire l'objet de mesures propres la rsorber. D'autre part, si l'agent
accomplit un travail satisfaisant, sa capacit assumer les missions correspondant un
grade suprieur au sien est bien videmment confirme. En outre, cela permet l'agent
de bnficier bon droit des avantages (pcuniaires) attachs au grade normalement li
au poste qu'il occupe.
Ceci tant, il convient d'tre prudent sur cette approche, car il faut viter d'aboutir en
pratique ce que l'on argue du fait qu'un agent n'occupe pas dj un poste
correspondant au grade ou cadre d'emplois suprieur, pour mettre un avis dfavorable
son volution de carrire. Ce serait alors pnaliser les agents au seul motif qu'ils sont
situs de manire cohrente au sein de l'organigramme, et encourager les agents
occuper des postes qui ne sont pas calibrs pour eux, donc sur lesquels ils risquent d'tre
moins efficaces. Si l'on n'y prend pas garde cette logique pourrait donc aboutir
prenniser et lgitimer les incohrences de positionnement des agents. l s'agit alors
certainement d'encourager les agents aussi passer le concours correspondant au grade
de leur poste.
En revanche, il semble utile, sans grande rserve, de prendre en considration le
niveau de grade que dtient actuellement l'agent, et de valoriser les candidatures des
agents ayant un grade plus lev que les autres : chaque grade doit normalement
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
74
199
CE, 21/01/1994, Secrtaire d'Etat aux anciens combattants contre Melle Rua, prcit.
200
Cf. schma ci-aprs.
correspondre un niveau de comptences et de responsabilits diffrent. Ainsi par
exemple, il n'est pas illogique de penser qu'un adjoint administratif principal de premire
classe devrait a priori avoir plus de chances qu'un agent administratif d'tre promu
rdacteur.
D'un point de vue gnral, afin de dterminer les comptences apprcier, il peut
tre opportun de se rfrer, notamment pour les promotions internes, aux critres utiliss
pour valuer les agents du cadre d'emplois (ou de la catgorie) suprieur. Effectivement,
pour juger l'agent promouvable, il convient de ne pas prendre en compte sa situation
prsente mais d'examiner ses aptitudes comme s'il tait dj promu. Ainsi par exemple, il
semble indispensable, au niveau de la promotion interne des agents de catgorie B de la
filire administrative, souhaitant devenir attachs territoriaux, d'valuer si les capacits
d'encadrement dont ils ont fait montre et le potentiel que l'on dcle chez eux en la
matire, sont suffisants au regard des exigences standards auxquels doivent
effectivement rpondre les attachs.
Ceci tant, rappelons que les notes et apprciations gnrales, estimant la valeur
professionnelle de l'agent sur le poste actuellement occup doivent aussi tre prise en
compte. C'est l une exigence lgale et rglementaire.
Enfin, pour valuer l'adquation entre le profil de l'agent et les fonctions qu'il vise, on
peut galement se rfrer utilement la nature de celles qu'il exerce actuellement, ce que
le juge a d'ailleurs valid
199
. Par exemple (pour la promotion au grade d'attach), on peut
privilgier davantage les agents de catgorie B qui assument dj des missions
d'encadrement de personnel. Le niveau de responsabilit, li au positionnement au sein
de l'organigramme, peut alors aussi dans ce cadre, aider la prise de dcision.
Au del mme de la dfinition des critres adopter, il est ncessaire de se pencher
aussi sur la place que l'on assigne chacun d'eux. Effectivement, tous ne sont pas
ncessairement quantifiables (ou n'ont pas d'utilit l'tre), tous n'ont pas la mme
importance, et tous n'ont pas la mme signification.
Ds lors, en s'appuyant sur l'exemple du systme mis en place notamment par la
commune de Saint-Herblain, on peut envisager de dfinir plusieurs catgories de critres,
certains tant pondrs et donnant lieu l'attribution de points, d'autres tant des critres
bloquants, d'autres encore (non pondrs) pouvant servir dpartager finalement les
agents
200
.
Les agents promouvables devraient avoir un dossier ne contenant pas de
caractristiques bloquantes (comme par exemple l'avis dfavorable mis la fois par le
directeur de l'agent et la direction gnrale) ; les agents ayant satisfaits cette exigence
seraient alors valus sur la base de diffrents critres pondrs, permettant d'tablir un
classement, seuls les meilleurs dossiers tant retenus. A ce niveau, il s'agirait
essentiellement d'effectuer un premier tri, mais les notes obtenues ne seraient pas prises
en compte dans la phase suivante. Celle-ci consisterait, pour les agents ayant franchi
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
75
l'obstacle, voir leur dossier examin par la direction des ressources humaines, sur la
base de considrations plus qualitatives. L'objectif majeur tant d'tablir les promotions de
manire cohrente avec les besoins de la collectivit, l'examen des candidatures sur
dossier serait en outre accompagn d'entretiens, l'image de ce qui se passe pour les
recrutements extrieurs. On jugerait alors du profil des agents et de l'opportunit de les
promouvoir un grade suprieur notamment en fonction des types de besoins de la
collectivit.
C'est alors, semble-t-il, une mthode qui permettrait de rendre toute leur importance
aux directions des ressources humaines, et qui viterait de donner de l'influence au
phnomne de clientlisme auxquels les agents peuvent parfois avoir l'impression de
faire face lorsque l'avis des directeurs a un poids prpondrant.
Examen de prslection partir des critres pondrs :
-Encadrement, niveau de responsabilit : 4 points maximum
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
76
-Niveau de grade : 4 points maximum (selon le grade)
-Prparation un concours : 2 points (condition : justificatif de suivi effectif des cours
fourni)
-Admissibilit : 1 point
-Russite d'un examen professionnel : 3 points ou 0
-Diplme : 1 point maximum (selon le diplme)
-Formation continue au cours des 3 dernires annes : 1,5 point maximum
-Anciennet dans la catgorie : 1 point maximum (selon l'anciennet)
-Anciennet dans la collectivit : 1 point maximum (idem)
Remise des compteurs 0 et examen qualitatif du dossier
par les chargs de recrutement :
-Nature des fonctions exerces
-Capacit d'adaptation et de mobilit
-Formation (types, cohrence), mise en application
-Avis du directeur et valuation sur les critres des agents de catgorie A

Entretiens individuels

Avis des agents chargs de recrutement sur les candidatures


et proposition de classement des candidatures
Cette analyse des critres d'avancement de grade et de promotion interne conduit
ainsi mettre en avant essentiellement le profil des candidats, leur position, ainsi que la
cohrence de leur parcours au regard de l'volution qu'ils sollicitent.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
77
201
Article prcit, p.38.
202
Cf. K. Douedar, Les collectivits ont prouv, en 2001, des difficults de recrutement , in La gazette des communes, des
dpartements et des rgions, n1644, 06/05/2002, p.14.
l s'agit prsent de savoir ce qu'il en est concernant la manire de moduler les
attributions de rgime indemnitaire. Nous admettrons alors qu'il est prfrable de se
rfrer la situation concrte des agents plutt que d'en rester une analyse purement
statutaire.
c. Au niveau du rgime indemnitaire
A ce niveau, la rflexion est pousse en avant par les nouvelles marges de manouvre
obtenues rcemment par les collectivits. En effet, comme l'indique M.-J. Marti, ce
changement pose de nouveau l'pineux problme de la dfinition du statut de
l'agent : doit-on lui accorder des primes en fonction de son grade, de son
anciennet, de son mrite, ou bien de la difficult de sa fonction ?
201
.
Pour rpondre cette question, il semble ncessaire de lier l'analyse celle de la
logique que l'on veut poursuivre au travers du rgime indemnitaire, dans la mesure o le
choix des objectifs va avoir un impact direct sur celui des critres de modulation.
Tout d'abord, on peut envisager a priori de faire des primes et indemnits un outil de
recrutement et de fidlisation, au regard des difficults que connaissent cet gard les
collectivits, notamment les grandes. Cette approche ne s'avre cependant pas la plus
pertinente ; il s'agit davantage d'utiliser le rgime indemnitaire de pallier les insuffisances
statutaires, ainsi que de valoriser la manire de servir des agents.
Recruter et fidIiser Ie personneI ?
Selon une enqute ralise par l'Observatoire de la fonction publique territoriale, 74% des
communes de 20 000 habitants et plus ont dclar avoir eu des difficults de recrutement
dans certains domaines en 2001, cette proportion passant plus de 80% au niveau des
conseils gnraux et rgionaux
202
.
Dans cette perspective, le niveau du rgime indemnitaire peut varier en fonction de
l'effort fournir pour attirer des candidats sur certains postes. Le risque est cependant
grand en terme de motivation, puisque ce systme revient crer des ingalits fondes
non pas sur la qualit et la difficult du travail fourni mais sur des considrations de
conjoncture. Les agents des secteurs non soumis pnurie, traits moins
gnreusement, contesteront alors sans doute ce systme, soit en revendiquant (ce qui
amnera peut tre la collectivit devoir augmenter l'ensemble des rgimes
indemnitaires, et donc perdre des marges de manouvre) soit en tant moins affrs
leurs missions.
Le rgime indemnitaire peut aussi servir, paralllement, de moyen de fidlisation des
agents, et notamment des cadres.
D'une part, les laurats de concours cherchent parfois valider rapidement leur
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
78
203
Article prcit, p.41.
204
Propos de Ph. Dessayre recueillis par F. Marty-Payan, in Recrutement, mission impossible ? , La lettre du cadre
territorial, n234, 01/06/2002, p.22..
205
G. Destaerke, Notation, valuation, intressement : quelle alchimie ? , article prcit, p.23.
russite en acceptant un premier poste, mais n'hsitent pas rechercher rapidement une
collectivit plus attractive en termes de rmunration. L'enjeu est alors notamment d'viter
d'accepter de recruter un agent avec une faible exprience, qui sera frquemment absent
(du fait des formations initiales), sans mme en rcolter les fruits au terme de la priode
de stage.
Un rgime indemnitaire index en partie sur l'anciennet dans la collectivit peut
alors inciter limiter ces comportements.
D'autre part, un tel critre peut permettre aussi de pallier quelque peu les limites
imposes par les mcanismes de promotion interne, qui plafonnent tant les droulements
de carrire que les rmunrations. Certains agents ont de faibles espoirs d'tre
effectivement promus, cause des restrictions imposes par les quotas ; ds lors, il peut
s'agir de compenser par le rgime indemnitaire le plafonnement du traitement de base,
grce une plus grande prise en compte de l'anciennet.
Ceci tant, au vu des ressorts de la motivation, axer sa politique de recrutement et de
fidlisation essentiellement sur le niveau de rmunration risque d'tre peu efficient, et
mme peu efficace. L'intressement d'un salari ne se mesure pas qu'en terme de rgime
indemnitaire, et comme le note M. J. Marti propos des agents les plus qualifis, mme
recrut avec un rgime indemnitaire maximum, un cadre rare peut avoir envie de
quitter son poste si au bout de deux ans il a fait le tour de la fonction
203
.
L'attractivit d'une collectivit repose donc bien avant tout sur la valeur du
management, le dynamisme des services, l'existence de projets, la comptence des
quipes de direction
204
.
La construction du rgime indemnitaire ne nous semble donc pas devoir tre tablie
en fonction d'une logique principalement de recrutement ou de fidlisation des agents, qui
passe par d'autres voies.
Si le rgime indemnitaire peut favoriser la motivation des agents rester dans la
collectivit et s'y impliquer, c'est bien plutt, conformment la description des contours
de la motivation que nous avons esquisse, en reconnaissant la difficult ou la spcificit
des tches que les agents assument, ainsi que les responsabilits qu'ils endossent.
PriviIgier une Iogique de poste pIutt qu'une Iogique de grade
C'est semble-t-il la voie souvent emprunte actuellement : de plus en plus de
collectivits souhaitent moduler leurs rgimes indemnitaires sur la base des
missions, fonctions, responsabilits assumes ou sujtions spcifiques inhrentes
certains postes
205
.
Bien videmment, les dispositions statutaires relatives aux primes et indemnits
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
79
206
Dcret n91-711 du 24/07/1991 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire certains personnels de la
fonction publique territoriale.
207
L'volution rcente de la jurisprudence tend cependant imposer que l'attribution de la NB ne soit plus dpendante que de
l'emploi occup, revenant ainsi la lettre de la loi du 26 janvier 1984.
208
Article prcit, p.25.
prennent dj en compte ses lments. Ainsi en va-t-il par exemple avec la nouvelle
bonification indiciaire
206
(NB), dont l'attribution est lie au grade de l'agent mais
aussi l'exercice effectif de certaines missions ou l'occupation de certains postes,
soumis notamment des sujtions ou une technicit particulires
207
. De mme,
chaque grade correspond statutairement un niveau de responsabilit et des types de
primes spcifiques.
Si la lettre des textes tait respecte, chaque poste serait calibr la hauteur d'un
grade dtermin et ne serait occup que par un agent dtenant ce grade ; le systme de
rgime indemnitaire serait alors li exclusivement au grade et uniforme pour l'ensemble
des agents d'un mme grade. Pourtant, ainsi que l'indique G. Destaerke et F. Petitbon,
la ncessit d'assumer la continuit du service public et d'assurer au quotidien le
fonctionnement des services rend illusoire la complte mise en uvre d'un tel
concept
208
, notamment parce que les collectivits sont amenes rpondre de
nouveaux besoins avec les mmes effectifs.
Ds lors, l'cart entre la catgorie normalement lie au poste, en fonction du niveau
hirarchique, et la catgorie laquelle appartient l'agent, peut tre un critre des plus
pertinents pour moduler le rgime indemnitaire. Ainsi, niveau de responsabilit gal, des
agents de catgories diffrentes pourront obtenir un mme niveau de rgime
indemnitaire, une mme reconnaissance (pcuniaire) de leur position fonctionnelle. C'est
notamment la logique qui prvaut actuellement pour la mise en place la rgion
Rhne-Alpes d'une indemnit fonctionnelle spcifique (FS), puisqu'elle va bnficier
notamment aux agents qui occupent un poste calibr sur une catgorie suprieure celle
laquelle ils appartiennent (et seulement, en l'occurrence, s'ils n'appartiennent pas la
filire technique).
De mme, la communaut de communes de Fontenay-Le-Comte a tabli un systme
dans lequel les agents peroivent un rgime indemnitaire dont le coefficient peut varier en
fonction du dcalage entre le grade et l'emploi de l'agent. Pour les agents de catgorie C
par exemple, le dcalage est mesur la hausse - sur la base du tableau des emplois
prtabli - de la manire suivante : coefficient +1 si l'emploi ressort rellement de la
catgorie C ; coefficient +2 s'il ressort de la catgorie A ou B.
Certaines lacunes de la rglementation en matire d'quit de rmunration peuvent
aussi tre combles par le biais du rgime indemnitaire. On pense naturellement aux
carts qui peuvent exister, niveau hirarchique gal, entre les rgimes indemnitaires
des agents de la filire technique et les agents des autres filires (notamment
administrative). Mais il peut s'agir aussi des difficults lies l'application des dispositions
relatives la NB, puisque le dcret permet son attribution pour les seuls agents qui
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
80
occupent les fonctions y ouvrant droit et qui sont titulaires de l'un des grades mentionns.
Quid, l encore, des agents qui occupent ces missions mais dont le grade n'est pas
rfrenc (et est gnralement infrieur celui exig).Ces agents non seulement
assument des missions qui sont senses tre remplies par des agents d'un niveau
suprieur (et ont donc proportionnellement plus d'efforts fournir), mais ne peuvent en
plus pas tre rcompenss pour cela, alors que des agents pour qui il est normal
d'occuper de telles fonctions peroivent, eux, la NB, pour le mme travail.
On peut encore citer le fait que les encadrants de deuxime niveau ne peuvent
normalement pas prtendre au bnfice de la NB, alors que, selon la taille et
l'organisation des services de leur collectivit, leur tche est parfois plus ardue que celle
d'encadrants de premier niveau dans d'autres administrations locales.
Toutes ces spcificits peuvent alors tre prises en compte dans l'laboration des
critres d'attribution des rgimes indemnitaires. C'est d'ailleurs aussi de ce constat que
s'inspire la dfinition l'FS la Rgion Rhne-Alpes, puisque son versement est vou,
notamment, combler les trous qui apparaissent au niveau des postes d'encadrement
(la perception de l'FS tant exclusive de celle de la NB).
C'est aussi le cas du rgime indemnitaire de la Communaut d'Agglomration du
Pays Voironnais, entirement li au niveau de responsabilit et dconnect du statut :
niveau de responsabilit quivalent, quel que soit le grade ou la filire, le rgime est
identique, mme s'il se traduit de manire diffrente dans la dlibration et sur la fiche de
paie.
Dans le mme ordre d'ides, il se peut que deux agents occupant des postes
similaires ne soient pas soumis aux mmes contraintes. Les agents soumis des
sujtions particulires (des contraintes horaires, l'obligation de se dplacer
frquemment.) peuvent alors voir leur situation reconnue par l'attribution d'une part de
rgime indemnitaire supplmentaire.
Enfin, dans cette perspective, il peut encore s'agir de mettre en avant les
caractristiques des postes en prenant en compte le caractre stratgique, au vu de la
politique gnrale de la collectivit, du secteur d'intervention auquel il se rattache. Si cette
option a le mrite de rendre cohrent le rgime des primes avec les objectifs de la
collectivit, elle peut cependant avoir des effets nfastes sur la motivation des agents
affects sur des postes considrs comme non stratgiques : il semble prfrable en
effet de faire passer le message selon lequel le travail de chaque agent est essentiel la
ralisation des missions de service public que ralise la collectivit.
Enfin, la question de l'impact du mrite et de la manire de servir se doit bien
videmment d'tre pose, d'autant plus que ce sont certainement des notions essentielles
mais des plus dlicates apprhender et valuer.
Considrer Ia manire de servir
Certaines collectivits fondent leur apprciation de la manire de servir notamment en
fonction de l'absentisme des agents. Ce critre ne nous semble cependant pas des plus
pertinents ; notre prfrence ira davantage la rmunration de l'efficacit dont l'agent
fait preuve.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
81
209
Propos de M. J.-C. Gaudin. Cf. B. Challiol, Marseille : la prime de fin d'anne module en fonction de l'absentisme ,
in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1415, 28/07/1997, p.57.
210
J.-M. Binot, Primes d'assiduit : les territoriaux rpondent-ils prsent ? , in La gazette des communes, des
dpartements et des rgions, n1517, 20/09/1999, p.64.
211
G. Destaerke, Management : comment soigner l'absentisme ? , article prcit, p.27.
212
Expression emprunte Ph. Benzekri ; propos recueilli par G. Destaerke, article prcit, p.26.
Prendre en compte I'absentisme ?
Le pige de la subjectivit n'est pas ncessairement vident viter lorsqu'on envisage
une telle option. Plusieurs axes de dlimitation peuvent tre adopts, en fonction de la
stratgie que veut mener la collectivit ; mais en tout tat de cause, il s'agit de s'appuyer
sur des donnes vrifiables et incontestables.
A partir de l, certaines collectivits ont ainsi recours, depuis dj longtemps, aux
primes de prsentisme , assises sur des donnes quantitatives aisment mesurables.
La ville de Marseille, par exemple, a instaur ds 1972 une prime de fin d'anne qui
comportait une part variable lie l'assiduit ; c'est aussi le cas Montpellier, qui depuis
1999, module une partie de ses primes en fonction du temps de prsence des agents.
Pourtant, intgrer le critre de l'absentisme pour moduler le rgime indemnitaire ne
semble pas la panace au vu de l'ambigut des rsultats que cette mthode fournit.
Certes, juste aprs avoir dcid de supprimer la modularit de la prime de fin
d'anne, le maire de Marseille, notamment, a constat que la suppression de la part
variable a eu un effet sur l'absentisme qui a augment de 2 4% selon les
services
209
. Mais comme l'indique J.-M. Binot, cette carotte financire, si elle a
parfois des effets, ne semble pas rsoudre les vrais problmes de motivation
210
.
D'une part, il faut admettre que les effets, quand il y en a, sont difficilement mesurables ;
d'autre part, ils ne sont pas forcment durables, les collectivits observant souvent,
comme ce fut le cas pour la ville de Colombes, une lgre baisse de l'absentisme puis
une rapide stagnation ; ce qui laisse penser qu'un tel systme s'rode rapidement.
En outre, appliqu sans discernement, les primes de prsentisme peuvent se
transformer en prime de bonne sant ou en prime de bonne situation familiale
211
,
ce qui sera ressenti comme injuste et influera ngativement sur la motivation des agents.
On touche l au problme de dlimitation de ce que l'on prend en compte dans le calcul,
et selon quelles modalits.
Enfin, on peut s'interroger sur la pertinence de payer les agents en plus afin qu'il
fassent normalement leur travail, et sur le risque qu'il y a alors favoriser l' assiduit
ronronnante
212
et non l'implication relle des agents dans leur travail.
Fondamentalement, et en cohrence avec la logique qui sous-tend notre rflexion, on
doit admettre que si les politiques gnrales [de rmunration du prsentisme]
menes par les collectivits produisent des rsultats, seuls des changements
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
82
213
J. Paquier, Lutte contre l'absentisme : la recherche des meilleures pratiques europennes , article prcit, p.33.
intervenant au niveau de chaque service, au plus prs de l'environnement
immdiat, des relations de travail quotidiennes des agents, se rvlent durablement
efficaces
213
.
Rmunrer le prsentisme, ou inversement sanctionner financirement
l'absentisme, ne nous parait donc pas tre une solution vritable.
On privilgiera davantage la rmunration de la manire de servir l'aune du
professionnalisme et de l'efficacit de l'agent sur son poste.
Rmunrer I'efficacit
Rmunrer ainsi la performance est un vritable enjeu et peut se traduire de plusieurs
manires.
En premier lieu, on peut penser prendre en considration l'atteinte d'un niveau de
production. Quantitativement, on pourra alors notamment comptabiliser, pour les
administratifs, le nombre de dossiers ou d'oprations traits par agent. l faudra alors
s'accorder sur la dfinition d'un niveau moyen, fond sur une observation pralable des
rsultats obtenus les annes antrieures. L'exercice ne doit cependant pas conduire
une application mcanique, dans la mesure o le temps pass pour le mme traitement
de deux dossiers diffrents peut varier en fonction de difficults sur lesquelles l'attitude de
l'agent et sa comptence n'ont pas d'influence. En outre, le but n'est pas de conduire au
productivisme en poussant les agents privilgier la quantit au dtriment de la qualit ;
ce qui, du fait du temps pass rparer les erreurs commises, ne serait sans doute pas
positif mme d'un point de vue purement quantitatif.
Dans une telle perspective, nous proposons donc davantage de fixer, plutt qu'un
niveau de rfrence, une fourchette dans laquelle il convient de se situer pour bnficier
de la part de rgime indemnitaire lie au critre du niveau de production atteint. Les
performances de l'agent pouvant tre affectes, sur une courte priode, par des facteurs
extrieurs la qualit de son travail (nombreux dossiers complexes dans le mme mois,
absence d'un interlocuteur cl.), il est prfrable d'observer les rsultats obtenus sur
une dure pluri-mensuelle ; le trimestre parat tre cet gard un bon compromis.
L'efficacit du travail, selon nous, peut (et doit) s'apprcier au regard de la qualit du
service rendu au citoyen. Etant usager et contribuable, celui-ci a droit, effectivement, ce
qu'on se soucie de ses attentes et qu'on le serve dans les meilleures conditions.
A cet gard, les enqutes de satisfaction paraissent difficiles utiliser dans les grilles
d'valuation d'une manire gnrale, dans la mesure o la satisfaction de chaque citoyen
va varier en fonction du niveau de ses exigences, donc de manire subjective. Ceci tant,
certains domaines d'action peuvent se prter plus que d'autres ce type d'enqute.
Notamment sur le ramassage des ordures mnagres ou les transports, on peut
demander la population si elle estime que le service est assur avec la rgularit
annonce. Et si des anomalies apparaissent, on pourra toujours vrifier la vracit des
contestations mises par une observation directe sur le terrain. Un tel critre semble tout
particulirement indiqu pour faire varier le niveau de la prime annuelle, dans la mesure
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
83
o une longue priode de rfrence laisse le temps la collectivit de s'assurer de la
ralit des faits, et l'agent le temps ncessaire pour se reprendre. Car n'oublions pas
que la finalit n'est pas de trouver un moyen de rduire les attributions, mais d'inciter les
agents servir au mieux les usagers.
Dans la mme optique, il peut tre utile de mesurer les dlais de rponse aux
diffrentes sollicitations des usagers, en fixant des objectifs (par catgorie de demande)
en termes de rduction de dlai. Notons que la prise en compte de cet lment va par
elle-mme stimuler la rflexion sur l'organisation interne des services (au niveau de la
communication, des doublons de comptences.), dans un contexte qui y pousse
dj par ailleurs, avec l'impact que doit avoir la gnralisation de l'usage des nouvelles
technologies de communication.
Au terme de cette analyse des critres relatif au rgime indemnitaire, il nous semble
utile de faire des indemnits et primes un outil de palliation des carences statutaires, en
prenant en compte des considrations lies au poste occup par l'agent ; en mme
temps, le rgime indemnitaire devrait tre galement index sur des lments relatifs au
travail effectivement fourni et aux rsultats obtenus.
Pour la notation, ce sont les savoirs, le savoir-faire et le savoir-tre, ainsi que les
objectifs de dveloppement des comptences, de contribution un objectif collectif, et
d'volution du poste, qui peuvent tre utilement retenus comme catgories de critres.
Pour les avancements de grades et promotions internes, on privilgiera plutt la
capacit exercer des fonctions d'un niveau suprieur, l'effort fait pour se hisser un
niveau de comptences plus lev, et la cohrence gnrale de la demande de l'agent.
Nous venons de souligner les caractristiques et enjeux des critres utiliss pour
valuer les agents, les dpartager lorsqu'ils prtendent voluer en grade, et pour moduler
le rgime indemnitaire qui leur est servi.
Ces critres vont avoir naturellement un impact financier, organisationnel mais aussi
stratgique, selon que la collectivit valorise telle comptence ou tel rsultat ; il est donc
ncessaire que les choix soient pertinents. Mais il faut aussi que les valuations refltent
rellement le niveau de ce que l'on prtend mesurer, et qu'elles soient cohrentes entre
elles. Ds lors, la rflexion doit porter aussi sur les outils et supports d'valuation mettre
en place ainsi que sur le lien instaurer entre les valuations.
2. AnaIyse des supports d'vaIuation
Dans la mesure o elle est un support d'valuation incontournable pour toute collectivit,
c'est la fiche de notation qui sera analyse dans un premier temps (a). Par la suite nous
envisagerons quels autres outils de management peuvent accompagner les outils
d'valuation rglementaires, et comment ils peuvent s'articuler entre eux. Si l'on pense ici
naturellement l'entretien (b), nous verrons qu'il n'est pas le seul support sur lequel peut
s'appuyer l'valuation (c).
a. La fiche de notation
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
84
214
Conseil d'Etat, op. cit.p.252.
Tout le monde s'accorde dire que la notation telle qu'elle est envisage actuellement n'a
plus grand sens, et que la note chiffre n'a plus aucune porte et n'est plus tablie que
pour respecter le cadre rglementaire, avec ce paradoxe que les agents sont
d'autant plus attachs cette notation qu'aucune consquence n'en est tire
214
.
Effectivement, de nombreux recours sont encore engags auprs des commissions
administratives paritaires (CAP) par des agents contestant la notation tablie,
essentiellement le niveau de leur note. Lorsqu'elles sont ainsi saisies, les CAP mnent
alors des batailles parfois acharnes pour obtenir un rehaussement, gnralement limit
0,25 point. Le problme se situe donc au niveau du hiatus entre le peu d'impact rel de
la note sur le droulement de carrire des agents, et l'attention que lui portent encore les
agents et leurs reprsentants, faisant ainsi de la note un enjeu avant tout symbolique.
La mention de la note chiffre tant obligatoire sur la fiche de notation, nous nous
interrogerons donc tout d'abord sur la signification qu'il convient de lui redonner, et
comment y parvenir. Ensuite, nous envisagerons les possibilits d'optimiser l'utilisation
d'une fiche de notation en nous concentrant sur les questions qui peuvent utilement faire
l'objet d'un avis spcifique.
La premire interrogation, dans le cadre de cette rflexion, est celle de la pertinence
de l'attribution d'une note par critre. Or, l'opportunit de maintenir un tel systme
apparat toute relative : la grande prcision des barmes, qu'implique la notation par
critre, rend bien souvent l'valuation artificielle et donc la note finale peu reprsentative
de la valeur de l'agent. En outre, lorsqu'on tente d'imposer un tel systme, on aboutit
gnralement ce que les valuateurs prfrent mettre d'abord une note globale, tenant
compte de l'impression gnrale que l'agent leur a renvoye et nullement des critres mis
en place. Les notes par critre ne rsultent alors globalement que de la division de la note
finale par le nombre de critres renseigner. Ainsi, c'est l'effet inverse de celui recherch
qui est produit. En outre, ds lors que l'on cherche une trop grande prcision (de la note),
cela peut engendrer des contestations lies des rductions de note mmes dans des
proportions infimes (de l'ordre de quelques diximes de point).
Nous pensons alors qu'il est plus opportun non pas de supprimer les critres, mais de
renseigner chacun de manire littrale, l'image de ce qu'envisage la rgion
Rhne-Alpes dans le cadre de la rforme de sa procdure d'valuation.
Cela vite les travers voqus ci-dessus, et rend en outre plus de libert d'expression
l'valuateur, qui peut prciser clairement pour chaque critre ce qu'il pense de la
manire dont l'agent satisfait aux exigences du poste.
Les apprciations gnrales doivent alors tre cohrentes par rapport ce
qu'exprime l'valuation par critre ; quant la note chiffre sur 20, elle peut alors (et doit)
aussi tre tablie en cohrence avec ce que rvlent cette valuation ainsi que
l'apprciation gnrale. On retrouve la logique qui mane des textes, et on favorise une
valuation littrale potentiellement plus explicite et nuance.
On doit ensuite s'interroger sur les barmes tablir ainsi que sur les modalits
d'volution des notes, cette question tant lie la dfinition du type d'information qu'elles
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
85
215
Cf. la distinction faite lors de l'analyse des critres de notation.
doivent fournir sur la valeur professionnelle de l'agent.
A notre sens, dans le cas traditionnel ou elle n'intgre pas de critres de performance
215 (s'il n'y a pas de mesure de la performance, ou si celle-ci est dconnecte de la
notation), la note chiffre doit servir essentiellement mettre en relief la grande qualit du
travail fourni par un agent, ou inversement des lacunes importantes.
C'est pourquoi il semble utile de prconiser l'tablissement d'un barme simple, dans
lequel on aurait tout d'abord une plage de notes visant la situation dans laquelle l'agent
fait correctement son travail. L'attribution d'une de ses notes servirait alors ne pas
mettre l'agent en avant.
Ensuite, des plages de notes suprieures et infrieures permettraient de distinguer
des agents qui ont t particulirement brillant pendant l'anne, ou qui ont connu
l'inverse des difficults singulires. Bien entendu, un agent ne devrait pas pouvoir
bnficier de notes leves de manire continue d'anne en anne, puisque par dfinition
on ne peut fournir un travail exceptionnel de faon rgulire. De mme, tous les agents
d'un service ne devraient pas, dans cette logique, se situer dans la tranche suprieure du
barme.
Afin de justifier les choix et de garantir les drives, il peut tre utile d'tablir une
proportion maximum d'agents par service pouvant bnficier d'une telle valuation : par
exemple, 15% au plus des agents (avec certes une rgle d'arrondi, et une rgle du au
moins un pour les petites units). Ensuite, et surtout, on peut contraindre l'valuateur
produire un rapport spcifique sur les motifs de son choix.
Certaines administrations, pour rationaliser la notation, prvoient plutt un capital
points que les valuateurs peuvent rpartir pour mettre en avant les agents plus
mritants que d'autres. Mais cette mthode pose deux problmes : d'une part, elle oblige
valuer non en se rfrant aux exigences du poste mais essentiellement en comparant
les agents entre eux ; et surtout, le risque est grand dans ce type de configuration
d'aboutir un saupoudrage gnral.
Concernant l'attribution d'une note faible, qui soulignerait des lacunes importantes,
elle ne devrait pas se rpter non plus pour un mme agent, dans la mesure o elle
devrait constituer un indicateur engendrant une rflexion spcifique sur l'volution de sa
situation professionnelle (formations, suivi spcifique et rgulier, ventuellement
mobilit.). Ainsi, l'attribution d'une telle note ne serait pas une fin en soi, mais devrait
s'accompagner d'un plan de redressement .
L'valuation finale, tenant compte de tous ces principes, pourra alors servir
d'indicateur, pour les avancements et promotions. En effet, il ne s'agira plus de comparer
les notes des agents au quart ou au dixime de point, ce qui a prcisment conduit les
collectivits ne plus les prendre en compte ; il conviendra simplement de s'attacher
regarder si l'agent est sorti du lot ou pas. Dans cette perspective, seule une note
particulirement leve constituerait un critre rellement dpartageant pour la promotion
interne ou l'avancement de grade. Ou alors, l'inverse, seules les notes mdiocres
serviraient ngativement pour dfinir les candidatures ne pouvant pas, de toute
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
86
vidence, tre retenues.
La notation pourrait retrouver alors du sens galement pour la dtermination du
niveau de rgime indemnitaire attribu l'agent : seuls les agents bnficiant d'une note
situe dans la fourchette suprieure pourraient recevoir des montants de primes
correspondant des coefficients suprieurs la moyenne.
Enfin, comme nous l'avons dit, la note chiffre pourra tre un indicateur d'alerte aussi
au niveau des formations et mobilits internes envisager, dans l'intrt de l'agent et de
la collectivit.
Dans le cas o la notation intgre galement des critres relatifs l'atteinte
d'objectifs personnaliss, c'est--dire en termes de performances raliser, les verrous
(prcits) permettant la note d'tre significative ont aussi lieu d'tre, mais ils n'auront
s'appliquer qu' la premire partie de l'valuation. Effectivement, l'valuation des
performances sur objectifs devant s'appuyer sur des mesures prcises, il y a moins de
risque de drive.
Notons qu'en tout tat de cause, l'valuation de l'efficacit de l'agent sur ses objectifs
devrait elle aussi permettre de limiter les drives et incohrences lis l'valuation des
critres traditionnels. En effet, ds lors que les objectifs spcifiques sont cohrents avec
les fonctions du poste, il ne devrait pas y avoir frquemment de grand cart entre la
reconnaissance du caractre exceptionnel du travail fourni, ou des difficults majeures
rencontres, et le niveau des rsultats obtenus. Sauf circonstances particulires, on peut
penser qu'un agent sera rarement considr comme exceptionnel si dans le mme temps
il choue sur les objectifs prcis qui lui avaient t fixs. Si les rsultats sont effectivement
en dessous des attentes malgr un travail particulirement appliqu de l'agent, c'est alors
le signe que celui-ci ne possde pas le profil requis pour le poste, donc qu'il faut songer
modifier son positionnement au sein de la collectivit, ou alors que les objectifs taient
disproportionns et pas en adquation avec les comptences exigibles de l'agent.
Source : Document ralis sur la base de la fiche de notation de la Rgion
Rhne-Alpes modifie.
Ensuite, au niveau du contenu de la fiche, plusieurs lments semblent devoir tre
traits de manire spcifique, et non simplement au niveau des apprciations gnrales
comme prvu rglementairement. La fiche annuelle de notation parat devoir ce titre
intgrer pour tous les agents un avis particulier sur leurs perspectives d'volution
professionnelle (au-del de la simple rponse obligatoire aux ventuels voux de
l'agent). En terme de mobilit interne tout d'abord, en fonction des aptitudes et
apptences dceles chez l'agent ; devront alors tre naturellement pris en compte le
dsir de l'agent, mais aussi les besoins de la collectivit.
L'valuation devrait galement porter sur la progression (statutaire) possible de la
carrire de l'agent. Ayant vocation voluer en grade, il nous semble utile que soit
consacre une analyse spcifique des points forts et lacunes des agents en vue d'une
telle volution. Avant mme d'tre promouvables, les agents auront ainsi une indication
des comptences qu'ils ont dvelopper dans cette perspective. Pour ce faire, il est utile
qu'apparaisse dans la fiche l'valuation de l'agent au regard des critres correspondant
au cadre d'emplois suprieur. l ne s'agit pas ici d'inscrire une note, mais d'indiquer
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
87
216
Pour un exemple, Cf. fiche de notation de la Rgion Rhne-Alpes
217
Conformment l'article 4 du dcret prcit du 14 mars 1986.
218
G. Destaerke, Notation, valuation, intressement : quelle alchimie ? , article prcit, p.20.
219
V. Zardet, article prcit, p.2864.
globalement comment se situe l'agent. On peut alors utiliser, par exemple, une grille avec
plusieurs niveaux pour chaque critre, allant d'insuffisant satisfaisant
216
.
Dans cette mme perspective, la fiche de notation peut galement tre utilise, dans
la mesure o elle est ncessairement communique l'agent
217
, en y insrant
directement les avis mis sur l'avancement de grade ou la promotion interne des agents
promouvables. Les avis n'tant pas toujours connus des intresss, cela permettrait une
plus grande transparence de la procdure, et une plus grande responsabilisation des
valuateurs. Ainsi qu'en tmoigne l'exprience tente par la Rgion Rhne-Alpes, cette
option est utile mais aboutit cependant parfois ce que les avis mis soient alors
systmatiquement favorables : les valuateurs hsitent (par manque de courage et / ou
par stratgie), afficher leurs rserves sur les capacits d'un agent voluer vers des
fonctions plus complexes. Afin d'viter ce travers, une solution est de permettre de choisir
entre une apprciation favorable et trs favorable (en plus des traditionnelles
mentions rserv et dfavorable ). Dans ce cadre, seul ce dernier avis pserait
vritablement dans la balance (en positif) au moment de l'analyse des dossiers.
Avec l'ventail des choix proposs, l'valuateur peut donc ne pas mettre vraiment
l'agent en avant, mais tout en mettant un avis qui reste positif ( favorable ).
Bien entendu, quel que soit le choix effectu, il est utile d'obliger le motiver. Et pour
ne pas que l'injonction reste lettre morte (notamment pour les avis trs favorables), on
peut alors envisager (comme c'est le cas la Rgion Rhne-Alpes) qu' dfaut de
motivation l'avis ne soit pas pris en compte. C'est l une pression importante sur les
valuateurs pour qu'ils soient davantage consciencieux en la matire, car ils se mettraient
dans des situations bien inconfortables face leurs agents si l'un d'eux ne bnficiait pas
d'une promotion cause d'une carence de motivation de l'avis mis.
Source :Rgion Rhne-Alpes
Au terme de cette analyse, on constate qu'il est envisageable de faire de la fiche de
notation non pas seulement un document rglementaire, mais un vritable outil de gestion
des ressources humaines.
Cela tant, il est bien vident que cette potentialit ne pourra tre ralise qu' partir
du moment o des outils de management complmentaires sont utiliss pour objectiver
l'valuation elle-mme : la notation n'a de sens que si elle est accompagne d'un
entretien
218
, celui-ci constituant l'instrument privilgi de l'valuation des
performances individuelles
219
. C'est dans cette perspective que nous allons
maintenant analyser l'intrt qui peut s'attacher la conduite d'entretiens d'valuation, et
sous quelles conditions il peut devenir pertinent d'y recourir.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
88
220
M. Martins, article prcit, p.64.
221
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, La manire de mener un entretien d'valuation , fiche
pratique, 26/11/2001, p.32.
b. L'entretien d'vaIuation
Cette pratique a t institutionnalise rcemment au niveau de l'Etat, et se dveloppe
l'intrieur des collectivits, devenant quasiment un passage oblig
220
. Cependant, en
l'absence d'obligation ou de rgles communes, les objectifs et le contenu des entretiens
sont gnralement dfinis par ttonnement. Nous souhaiterions alors apporter quelques
lments de rflexion cet gard, en montrant d'abord les enjeux qui doivent tre pris en
compte, puis en examinant le contenu d'un entretien d'valuation.
Les enjeux de I'entretien
l est bien vident que si l'entretien ne reprsente aucun enjeu pour l'agent, son intrt va
dcrotre rapidement ; il ne doit pas tre considr alors comme un simple entretien de
notation. Plusieurs objectifs doivent lui tre assigns, qui concernent bien videmment
l'agent valu, mais aussi le responsable de l'agent et le service tout entier.
L'entretien garantit l'agent qu'il y aura au moins un moment dans l'anne o il
pourra prendre du recul sur son activit et ses perspectives. Pour lui, l'enjeu est donc
d'abord de pouvoir exprimer les difficults rencontres et faire part de ses ides sur les
questions professionnelles relatives ses fonctions. Dans cette optique, il s'agit
galement qu'il fasse un bilan sur ses points forts et faibles, pour savoir sur quoi
accentuer particulirement ses efforts et comment les orienter.
l doit aussi pouvoir exprimer ses attentes professionnelles, tant en termes d'volution
des fonctions de son poste qu'au niveau d'un ventuel changement d'affectation. Ds
lors, l'enjeu de l'entretien, pour l'agent, tient aussi ce qu'il va pouvoir recevoir des
conseils et envisager comment mener bien son projet d'volution.
Ainsi, cette possibilit d'voquer une srie de questions essentielles suffit
justifier l'exercice
221
.
Ajoutons cependant que, pour que l'entretien soit russi pour l'agent, il est aussi
ncessaire qu'il sache prcisment, son terme, ce qu'on attend de lui.
Pour le suprieur de l'agent, l'enjeu est tout aussi important, puisqu'il s'agit tout
d'abord de favoriser le dialogue social et la comprhension mutuelle, en sortant du cadre
formel des relations de travail quotidiennes. L'entretien doit tre l'occasion de clarifier les
relations entre l'agent et le suprieur hirarchique, dissiper des malentendus et donc
repartir sur des bases communes rnoves.
Le responsable va pouvoir, dans un cadre dpassionn, analyser les atouts et
carences du collaborateur, mesurer ses rsultats, et rflchir avec lui la faon
d'amliorer ses performances et de mettre en adquation ses aspirations personnelles et
les besoins du service. l doit donc tre conu aussi comme un instrument appropri
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
89
222
D. Roux, article prcit, p.21-22.
223
A. d'Aboville, M.-M. Berni, L'entretien annuel en questions, Les ditions d'organisation, 1995, p.17.
d'appui la notation, mais aussi d'aide la dcision pour les avancements prononcer
ou l'attribution d'un montant de prime.
Au vu de ces lments, l'entretien joue un double rle pour l'valuateur : il s'agit
d'amliorer le fonctionnement de son service, en favorisant l'interconnaissance et en
optimisant le positionnement et l'utilisation du potentiel de comptences dont il dispose ;
mais dans le mme temps, l'entretien d'valuation ainsi abord va ncessairement faire
prendre conscience au cadre que la fonction personnel , qu'il doit ncessairement
assumer, ne se limite pas la seule gestion administrative des agents dont il a la charge.
La dmarche d'entretien propose donc aussi de redonner la dimension ressources
humaines la place qu'elle mrite, en en faisant l'affaire de chaque cadre et non pas des
seuls spcialistes.
Au niveau du service enfin, l'entretien devra servir adapter les moyens (en termes
de mobilit, de formation.) aux objectifs de l'administration, facilitant donc la gestion des
emplois et des comptences. Celle-ci devrait en effet introduire, dans sa dimension
qualitative, une logique fonde sur les comptences individuelles et collectives, qui
doivent tre mieux connues, mieux utilises, mieux prises en compte dans les
parcours professionnels, les carrires voire les procdures de recrutement
222
.
C'est tout l'intrt d'un entretien, qui doit permettre de mieux connatre les comptences
dmontres par les agents, mais aussi ventuellement celles qu'ils mettent en ouvre en
dehors de leur activit professionnelle et dont les services pourraient avoir besoin.
A partir de cette analyse, l'entretien annuel facilite donc ncessairement la dfinition
du plan de formation ainsi que la gestion des carrires, en combinant attentes des agents
et besoins de l'organisation.
Enfin, le fait tant de laisser parler l'agent de ses ralisations, que de lui assigner des
objectifs, clarifie sa position et amliore la communication gnrale, ce qui peut tre
gnrateur d'une motivation renouvele et accrue.
Ainsi, l'entretien d'valuation doit servir, au regard de l'ensemble des lments
ci-dessus voqus, prparer l'volution de l'agent et celle de l'organisation, afin qu'elles
se droulent toutes deux dans les meilleures conditions. L'entretien est alors avant tout
une apprciation anticipative, fonde davantage sur les potentialits et la volont
de l'individu
223
.
Cela tant, il ne s'agit nullement d'occulter le pass de l'agent ni l'analyse de sa
situation actuelle, bien au contraire. A partir de l, c'est la fois un bilan de l'activit de
l'agent et une projection dans l'avenir qui doivent tre raliss et retranscrits dans la fiche
d'valuation, avec un lment central dvelopper : le retour sur les objectifs atteindre
et la fixation d'objectifs nouveaux.
Les Iments principaux
Pour qu'un entretien soit russi, il parat ncessaire que l'valuateur ait bien en tte
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
90
l'historique de carrire de l'agent, au sein de la collectivit mais aussi antrieurement
son recrutement ; cela peut apporter des indications prcieuses sur le profil de l'agent,
pour dceler son potentiel de comptences mais aussi sa capacit d'adaptation
(notamment au regard de la mobilit dont il a fait montre jusque l).
Sauf dans le cadre du premier entretien que passe l'agent dans la collectivit, il ne
semble pas utile que cet historique soit systmatiquement abord par l'valuateur ; mais
la direction des ressources humaines doit quand mme le lui fournir chaque fois, afin
qu'il ait ces lments bien en tte.
Ensuite, puisque l'entretien doit aussi permettre de dynamiser la procdure de
notation, il s'agit que soit conduite une analyse de la manire dont l'agent a assum ses
missions et tenu son poste au cours de l'anne. Pour ce faire, il est utile que l'valuateur
resitue pralablement ce qui est attendu de l'agent au regard de sa fiche de poste, en
hirarchisant ce qui semble prioritaire (par rapport la stratgie gnrale) et ce qui est
plus accessoire. Ce cadrage, discut avec l'agent, qui exposera son point de vue sur la
place de sa fonction et l'volution qu'il ressent ou souhaite, permettra de partir sur des
bases communes.
Dans la mme optique d'une bonne comprhension du contexte de travail,
valuateurs et valus devraient voquer les vnements de l'anne considrs comme
majeurs, c'est--dire ayant eu un impact sur l'activit, les conditions de travail ou les
relations sociales au sein du service. L'valuateur doit en tirer des renseignements
prcieux quant la manire dont ragit l'agent face diffrentes situations, ce qui peut
aider mieux cerner quel type de contexte lui convient.
Une fois cette analyse gnrale effectue, le bilan de l'anne proprement dit peut tre
effectu, plusieurs niveaux. En premier lieu, c'est donc la tenue du poste, en rfrence
aux comptences et aptitudes exiges par celui-ci, qui doit tre envisage. On peut
s'appuyer ici sur les critres de premier niveau retenus pour la notation de l'agent, mais
aussi sur la fiche de poste et sur les caractristiques de l'emploi-type auquel il appartient
(si un tel rfrentiel est tabli).
l semble important, mme s'il n'est pas vident de mesurer l'volution de
comptences gnrales (quantitativement ou qualitativement), d'apporter la preuve par
l'exemple (ds lors, du moins, qu'il est reprsentatif) : cela donnera l'valuation un
caractre plus quitable, d'autant plus qu'il y aura commentaire et discussion des
remarques par l'valuateur comme par l'agent. l s'agit par ce dialogue de distinguer dans
quelle mesure la qualit de tenue du poste (ou ses insuffisances) est le fait d'vnements
matrisables par l'agent ou si, au contraire, des circonstances particulires, des imprvus,
ou encore le travail d'autres collgues, ont influ sur l'activit de l'agent.
Jauger le niveau de matrise de la fonction est indispensable, mme si on ne se
centre pas ici sur des rsultats relatifs des objectifs prcis, car ce sont en effet deux
dimensions diffrentes. Cela permet de prendre davantage de recul en considrant
l'ensemble de l'exprience de l'agent, et de voir alors dans quelle mesure sa carrire l'a
conduit sur un poste lui correspondant. C'est donc notamment partir de cette analyse
que peut tre alimente la rflexion sur l'opportunit de mobilits internes de certains
agents.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
91
224
Cf. Rapport d'information de la commission des finances, de l'conomie gnrale et du plan sur les dpenses publiques et
l'amlioration des performances de l'Etat, enregistr la prsidence de l'Assemble nationale le 2 avril 2003.
Ensuite, ce bilan gnral doit porter sur les progrs effectus au niveau des capacits
intellectuelles ou humaines, dont la meilleure exploitation aurait pour effet d'amliorer
l'intgration professionnelle et l'efficacit. l va alors de soi que l'analyse doit tre
effectue par rapport l'anne prcdente ou ce qu'on esprait dans l'anne, et non
par comparaison avec les collgues de l'agent.
La rflexion ce niveau facilite l'laboration du plan de formation, puisque l'on peut
alors dterminer sur quels aspects l'agent a le plus de mal acqurir par la pratique
quotidienne les savoirs savoir-faire et savoir-tre requis par ses fonctions.
Dans cette optique, c'est bien videmment l'volution sur le poste actuel
(amnagement de l'emploi du temps, organisation du poste, des missions.), mais aussi
celle des fonctions du poste et les possibilits d'volution de l'agent au-del de son
emploi actuel, qui doivent tre envisages.
Dans cette dernire perspective, doivent aussi tre prises en compte les potentialits
de l'agent (ses points forts et faibles, ses potentialits pas rellement exploites), ses
aspirations plus ou moins long terme, et les modalits pour y parvenir.
De mme, sont analyser les capacits actuelles de l'agent au regard de celles
ncessites par un ventuel avancement ou une promotion (ce qui impactera sur les
formations raliser dans ce but), ainsi que la possibilit et l'opportunit de positionner
l'agent diffremment dans l'organigramme.
l va l encore s'agir de voir comment mettre en adquation les souhaits de l'agent et
la faon de les raliser, tout en permettant la collectivit de satisfaire ses besoins
plus ou moins brve chance.
Au-del de cette premire approche, il est ncessaire de juger aussi, au cours de
l'entretien, le niveau de performance de l'agent proprement dit. Appel rcemment de ses
voux par le Parlement
224
, le dveloppement de la pratique des contrats d'objectifs
semble tre une rponse possible cet impratif.
Vers I'Iaboration d'un vritabIe contrat d'objectifs
l s'agit de formaliser dans un document crit les objectifs fixs l'agent et de prvoir des
indicateurs permettant de juger du niveau d'atteinte des objectifs. Ne remplaant pas
l'analyse de la tenue du poste, l'tude par objectif spcifique est nanmoins
indispensable, car elle permet de mesurer la performance de l'agent. Ainsi, au cours de
chaque entretien d'valuation, il convient de dresser un bilan des rsultats obtenus par
rapport aux objectifs qui auront t fixs l'anne prcdente.
Nous avons dj indiqu le rle motivationnel de la fixation d'objectifs prcis, et il
parat alors bien essentiel que l'entretien d'valuation aboutisse chaque anne
l'laboration d'un vritable contrat d'objectifs allant au-del de la prise en compte des
critres traditionnellement utiliss (critres de premier niveau). Ce contrat pourra
d'ailleurs servir non seulement dans le processus de notation, mais galement pour la
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
92
225
C. Lvy-Leboyer, op. cit., p.100.
226
Maison de l'emploi territorial, Le rgime indemnitaire, outil de management : guide mthodologique, La lettre du cadre
territorial, Dossier d'expert, n404, 05/2003, p.23.
modulation du rgime indemnitaire : chaque niveau (prdtermin) d'atteinte des
objectifs correspondrait un niveau de rgime indemnitaire. Ainsi par exemple, 20% du
montant des primes et indemnits verses par la Communaut d'Agglomration du Pays
Voironnais ses agents sont moduls en fonction de l'atteinte d'objectifs prdfinis, selon
trois niveaux :
objectif non atteint : 0% de la somme en jeu
objectif partiellement atteint : 50%
objectif atteint : 100%
Les rsultats pourraient bien videmment constituer aussi un lment d'apprciation pour
les avancements et promotions prononcer.
Cependant, l'effet motivant d'un objectif varie selon la manire dont il est fix, et il
convient d'en connatre les dterminants.
Tout d'abord, c'est la difficult de l'objectif pour l'agent qui joue un rle central.
Contrairement ce que l'on pourrait penser a priori, de nombreuses recherches,
aussi bien en laboratoire que sur le terrain, montrent qu' partir du moment o un
but difficile est accept en tant qu'objectif, le niveau de performance qui suit est
proportionnel au niveau de difficult
225
. Cela tient au fait qu'une russite obtenue
difficilement satisfait davantage le besoin d'accomplissement et de reconnaissance
qu'une russite facile.
Il s'agit donc que les objectifs affichs dans le contrat soient suffisamment exigeants,
mais proportionns aux comptences de l'agent. Effectivement, si celles-ci sont largement
insuffisantes pour qu'il puisse atteindre le niveau de rsultat requis, sa motivation ne sera
que de peu d'effet sur son efficacit, et risque mme de s'affaiblir. Pour tre pertinents,
les objectifs doivent donc tre fixs en prenant en considration la fois le niveau atteint
par l'agent et celui souhait par la collectivit, afin que s'opre petit petit un
rapprochement.
D'autre part, l'efficacit de la mthode dpend de la clart et de la prcision des
objectifs, un but prcis tant plus motivant qu'un but vague, dans la mesure o la
satisfaction de l'avoir atteint est plus grande dans le premier cas que dans le second.
Ds lors, il faut aussi qu'aient t donnes toutes les prcisions ncessaires
concernant les moyens mettre en uvre, et avec des critres d'valuation
partags
226
. l s'agit en effet la fois de donner les moyens l'agent d'atteindre ses
objectifs, mais aussi de pouvoir faire une analyse incontestable de ses rsultats. A ce
titre, le choix des types d'objectifs et d'indicateurs est fondamental.
On peut reprendre ici les principes noncs par H.Savall
227
pour la mise en place de
ses contrats d'activit priodiquement ngociables (CAPN) ; contrats qui stipulent
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
93
227
Cf. H. Savall, V. Zardet, Matriser les cots cachs, Paris, Economica, 1987, p.34
228
Cf. les dveloppements relatifs aux critres de notation.
229
Idem, p.35
clairement et pralablement les objectifs (centrs sur l'amlioration de la performance et
de la qualit du fonctionnement d'une organisation), les moyens mettre en ouvre
cette fin, ainsi que les rgles d'valuation des rsultats en fin de priode et les
contreparties accordes en fonction de ses rsultats.
Selon lui, deux types d'objectifs doivent tre mis en avant : des objectifs de
rsultats immdiats , et des objectifs de cration de potentiel relatifs des actions
dont les effets seront sensibles moyen ou long terme et permettant donc de prparer
l'avenir. L'optique est intressante, dans la mesure o combiner ces deux perspectives
revient inciter l'agent grer le quotidien tout en se penchant sur l'avenir. Dans ce
cadre, la typologie que nous avons propose plus haut
228
semble approprie ces
recommandations.
Les types de donnes caractrisant les objectifs doivent eux aussi tre de plusieurs
ordres. l est en effet utile que soient fixs plusieurs objectifs, relatifs au rendement de
l'agent, mais aussi la qualit du travail qu'il effectue ou ses performances au niveau
financier (le choix des objectifs restant fonction du niveau hirarchique de l'agent et de
son positionnement fonctionnel). Car fixer un seul objectif de productivit incite le
personnel ngliger le niveau de qualit des produits
229
; et fixer des objectifs
financiers est utile, notamment en direction des cadres, afin de les sensibiliser aux
consquences financires du fonctionnement de leur service.
D'autre part, ds lors que l'objectif porte sur la ralisation d'une action particulire, il
semble indispensable de dterminer les diffrentes tapes franchir ainsi que les dlais
dans lesquels elles doivent l'tre, et enfin les moyens mis disposition de l'agent cette
fin.
Paralllement ces objectifs, et pour pouvoir mesurer les rsultats de faon ce
qu'ils ne puissent tre mis en doute, il est indispensable que des indicateurs de suivi et
d'valuation de la performance soient dfinis. Le tableau de bord doit alors prsenter la
performance sous plusieurs angles.
Les indicateurs peuvent tre tout d'abord qualitatifs(par exemple, comme nous
l'avons dit, la prescription de dlais tenir, avec l'tablissement de plannings ; la structure
des rclamations portes par les usagers.). Quantitatifs ensuite, ils ont alors le mrite
d'tre aiss renseigner (par exemple : nombre de dossiers traits, nombre de
rclamations enregistres), mais ne doivent pas faire oublier que des causes exognes
peuvent faire varier les rsultats obtenus. Financiers enfin, dans la mesure o le poste s'y
prte, la rfrence aux rsultats de ce type restant importante notamment en terme
d'affichage (stratgique), d'autant plus dans un contexte de saturation des marges de
manouvre des collectivits locales.
C'est bien la condition que les objectifs soient clairement affichs et les rsultats
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
94
230
Cf. Annexe n3.
jugs sur des critres partags et mesurables, que l'valuation sera vritablement
considre comme objective et transparente, qu'elle pourra alors emporter l'adhsion des
agents valus et donc gnrer chez eux une plus grande motivation.
Et c'est donc une phase essentielle que constitue la fixation des objectifs et les
modalits de leur ralisation ; puisqu'en effet, cela va permettre la fois de mettre en
adquation les objectifs de la collectivit et ceux des agents, et de favoriser la motivation
pour leur travail.
Certaines collectivits l'ont bien compris et s'engagent petit petit dans cette voie,
l'image du Dpartement du Rhne
230
. Au cours des entretiens d'valuation, doivent en
effet tre tablis un bilan sur les objectifs individuels de la priode coule ainsi que
les nouveaux objectifs individuels pour la priode venir . Chaque objectif fix doit tre
accompagn d'un descriptif des rsultats atteindre, des moyens et de la mthode qui
pourront tre utiliss cette fin, et des indicateurs de rsultats permettant une valuation
rationalise.
L'entretien d'valuation est donc un outil cl en termes de gestion des ressources
humaines, puisqu'il intgre de nombreux objectifs et apporte des lments d'information
varis.
A titre de synthse gnrale sur le contenu d'un entretien d'valuation et la
formalisation d'objectifs personnaliss, nous prsentons ci-aprs une esquisse de guide
d'entretien ainsi qu'un exemple d'objectif pouvant tre intgr au sein d'un contrat
Prsentation synthtique des tapes possibles d'un entretien d'valuation
1
re
tape (optionnelle) : resituer le droulement de carrire de l'agent
Objectif : -Connatre le parcours de l'agent pour en dterminer la cohrence et pour
cerner son exprience et ses potentialits
Outil : -Historique de carrire
2
me
tape : resituer les exigences gnrales du poste
Objectif : -Se mettre d'accord sur la dfinition des fonctions du poste
Outils : -Fiche de poste, rfrentiel mtier
Questions : -Quels sont les axes de la fonction considrs comme majeurs (par
l'valuateur et par l'agent) ?
3
me
tape : dterminer les vnements de l'anne qui ont eu une influence sur le travail
de l'agent
Objectifs : -Dterminer dans quelle mesure les rsultats de l'agent ont t influencs
par des vnements extrieurs
Apprhender la manire de l'agent de ressentir les vnements, son type de
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
95
sensibilit.
Questions : -Quels vnements professionnels ont sembl importants dans l'activit
de l'agent au cours de l'anne ?
des vnements non professionnels ont-ils eu une incidence sur l'activit
(professionnelle) de l'agent ?
4
me
tape : Bilan de l'anne sur les objectifs gnraux
Objectifs : -Evaluer le degr de tenue du poste, ses causes, les pistes d'amlioration
Dterminer si l'agent est bien sa place dans le poste actuel (impact sur les
projets de mobilit).
Evaluer les progrs en termes de capacits intellectuelles ou humaines (impact
ventuel - sur le plan de formation)
Outils : -Critres de notation sur les comptences gnrales, fiche de poste,
rfrentiel mtier, illustration par des faits relevs au cours de l'anne.
Questions : -Quel est le niveau de rsultat par rapport celui attendu par l'agent ? par
l'valuateur ?
En quoi les connaissances et comptences ont-elles t amliores au cours de
l'anne ? Sont-elles suffisantes pour le poste ? Sont-elles adaptes ?
Quelles comptences devraient tre amliores pour parvenir plus d'efficacit ?
Qu'est ce qui a facilit / frein les rsultats (hors vnements extrieurs) ?
Les moyens mis disposition ont-ils t suffisants ? adapts ?
5
me
tape : Bilan relatif aux objectifs personnaliss de l'agent (contrat d'objectifs)
Objectif : -Evaluer la performance de l'agent
Outils : -Contrat d'objectifs de l'anne
-Tableau de bord relatif aux objectifs (indicateurs de rsultat)
Questions : -Quel est le degr d'atteinte des objectifs ?
-Ont-ils t bien compris ?
Etaient-ils trop levs ?
Les moyens (matriels, en formation.) mis disposition ont ils t suffisants ?
adapts ?
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
96
6
me
tape : Evoquer les souhaits de l'agent en terme d'volution de carrire ou sur le
poste
Objectifs : -Apporter des informations utiles pour la dfinition des objectifs gnraux
et spcifiques fixer pour l'anne venir, et pour la dfinition des formations
envisager
Faciliter le droulement de carrire de l'agent / prparer les volutions de
l'organigramme
Optimiser le positionnement de l'agent au sein de l'organisation / mettre en
adquation les besoins du service et les aspirations de l'agent
Emettre un avis sur les perspectives d'volution de l'agent
Outils : -Fiche de notation, dans sa partie relative aux souhaits d'volution statutaire
et en termes de mobilit exprims par l'agent
-Rfrentiel mtier de la collectivit
Questions : -Quelles sont les aspirations de l'agent moyen terme : secteur
d'intervention privilgi, changement de grade ?
Certaines comptences spcifiques de l'agent sont-elles inexploites sur le poste ?
L'agent s'panouit-il son poste ? Souhaite-t-il se voir confier davantage de
responsabilits ?
A quel poste l'agent pourrait-il tre plus efficace pour l'organisation ?
7
me
tape : -Dfinir les objectifs gnraux pour l'anne venir et pour l'volution
gnrale du poste
Dfinir les objectifs spcifiques pour l'anne venir (contrat d'objectifs)
Objectifs : -Amliorer la tenue du poste et les performances de l'agent
Permettre l'adquation entre les besoins du service et les aspirations de l'agent :
optimiser le positionnement de l'agent au sein de l'organisation et faire voluer la
dfinition du poste.
Outils : -Fiche de poste, rfrentiel emploi-type
Fiche de notation (des rsultats obtenus sur les critres de 1
er
niveau et sur les
objectifs personnaliss de l'agent ; souhaits de l'agent)
Contrat d'objectifs.
Questions : -Quels sont les principaux objectifs de l'agent ( court terme et moyen
terme)? de l'organisation ?
Dans quel(s) domaine(s) l'agent se sent-il capable de plus d'autonomie et de
responsabilit ? Vers quel type de poste veut-il se diriger ?
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
97
Quelles sont les amliorations dans l'organisation du poste qui semblent utiles
l'agent ?
Quels sont les principaux besoins du service ?
Quelles sont les lacunes de l'agent ?
Quelle adquation peut-on trouver au regard des souhaits d'volution (du poste,
statutaire et en terme de mobilit) exprims par l'agent ?
8
me
tape : Formations envisager d'un commun accord
Objectifs : -Optimiser l'efficacit de l'agent sur le poste
Prparer l'avenir de l'organisation
Prparer l'volution professionnelle de l'agent
Questions : -Quelles sont les lacunes de l'agent ?
Quels sont les besoins en comptences de la collectivit court terme et sur le long
terme ?
Quelles sont les aspirations de l'agent moyen terme ?
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
98
La dfinition de critres d'valuation, le dveloppement des entretiens, et l'volution
de la traditionnelle fiche de notation, doivent permettre de dynamiser et rationaliser la
gestion du personnel en collectivits locales, au niveau de la notation, de l'avancement de
grade, de la promotion interne mais aussi en ce qui concerne l'attribution du rgime
indemnitaire.
Elle doit aussi permettre d'tablir un lien plus clair et plus cohrent entre toutes ces
procdures. Effectivement, dans le cadre du dispositif que nous avons esquiss, la prise
en compte de la notation retrouve sa lgitimit dans l'analyse des avancements de grade
et promotions internes prononcer : la note jouera comme critre bloquant ou
dpartageant (selon son niveau) ; les informations portes sur la fiche (notamment les
avis sur l'volution professionnelle, l'valuation en fonction des critres de la catgorie
suprieure) s'intgrent l'analyse qualitative des candidatures.
L'valuation rnove retrouve galement de la pertinence concernant la modulation
du rgime indemnitaire auquel l'agent peut prtendre : les rsultats obtenus sur les
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
99
231
Pour un exemple de fiche d'emploi-type, Cf. Annexe n4.
critres de performance (en relation avec les objectifs personnaliss) vont dterminer (au
moins partiellement) le coefficient des primes verses.
Quant l'valuation sur les critres gnraux, son rsultat peut galement tre pris en
compte : une note situe dans la moyenne donnerait droit un coefficient de base, tandis
qu'un rsultat mdiocre ou brillant pourrait engendrer la minoration ou la majoration de ce
coefficient.
Comme nous l'avons montr, il convient de faire la part belle la fixation d'objectifs
(gnraux et personnaliss) et l'analyse des rsultats, ce qui doit tre une des enjeux
prioritaires de l'entretien. Mais pour que le systme fonctionne, pour que les objectifs
tablis et les rsultats attendus soient cohrents, il est indispensable, bien videmment,
de pouvoir situer prcisment l'agent au sein de la collectivit et de savoir ce qu'on est en
droit d'attendre de lui au regard de son positionnement.
C'est pourquoi il convient de s'appuyer aussi sur d'autres outils, complmentaires
ceux analyss dans les dveloppements prcdents.
c. Les outiIs de reprage des postes, un compIment indispensabIe
Dans une premire approche, on doit tout d'abord admettre que la procdure de notation
rend indispensable le reprage de chaque niveau hirarchique au sein des services,
puisque chaque agent sera valu par son suprieur. L'analyse de l'organigramme
hirarchique permettra alors notamment de voir si des agents en position d'encadrement
dtiennent le mme grade que les agents qui leur sont subordonns. Si tel est le cas, il
faut alors ncessairement que l'valuation soit effectue par quelqu'un d'autre. En effet,
ds lors qu'un avis doit tre mis quant l'avancement de grade ou la promotion interne
des agents (promouvables), l'impartialit d'un responsable hirarchique concourant pour
le mme avantage pourrait tre soumise contestation.
Ensuite, au niveau de la modulation du rgime indemnitaire, la prise en compte des
grades, du niveau de responsabilit, des sujtions particulires, et de l'importance
stratgique lis au poste, doit s'appuyer sur des documents permettant une vritable
cotation des postes. C'est une ncessit, mais aussi une opportunit saisir pour les
collectivits, puisque cette cotation va impliquer une clarification de chaque poste au sein
de l'organigramme.
C'est le rle ici des rfrentiels des emplois-types , appels aussi rfrentiels
des mtiers . Pour mieux comprendre, prenons l'exemple de la Rgion Rhne-Alpes
231
.
Chaque poste correspond un emploi-type (c'est dire un mtier-type caractristique
dans la collectivit), chaque emploi-type tant reli une catgorie statutaire (A, B,C) et
un ou plusieurs grades. Ds lors, le rfrentiel doit permettre de comparer la catgorie et
le grade auxquels appartient l'agent, et ceux qui correspondent normalement au poste ; le
rfrentiel, dont l'architecture a t ngocie avec les partenaires sociaux, est alors la
base objective de l'attribution de l'FS au titre d'un l'cart de catgorie observ.
Selon la manire dont sont envisages les correspondances, c'est aussi
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
100
potentiellement un outil servant orienter l'avenir. Effectivement, il s'agit de cibler des
grades de correspondance en fonction de ce que l'on observe au sein de la collectivit
mais aussi en fonction de la situation vers laquelle elle souhaite tendre. Cela va s'avrer
utile afin que les nouveaux recrutements soient effectus de manire cohrente avec la
structuration voulue par la collectivit pour l'avenir. Et par rapport aux agents dj en
place, l'analyse des carts de grades va pouvoir impacter sur le plan de formation.
De mme, des fiches de fonctions spcifiques peuvent tre labores, afin de
cadrer les contours de certaines fonctions que les agents assument volontairement
(thoriquement) et qui sont utiles la collectivit tout entire (par exemple, les divers
correspondants informatique, temps de travail, documentation. qui sont des
interlocuteurs privilgis au sein des services). Dans le mme temps, il faut aussi
s'interroger sur les diffrences de charge de travail que reprsentent ces missions, selon
les services concerns. On pourra alors reconnatre de manire adquate la contribution
des agents la bonne marche de l'organisation (par une indemnit, mais aussi par des
amnagements de poste, de temps de travail.).
Le descriptif de l'emploi-type et l'ventuelle fiche de fonctions peuvent et doivent bien
videmment servir galement au niveau de la promotion interne, et dans une moindre
mesure pour l'avancement de grade.
Dans une approche managriale, il ne s'agit pas d'tablir la liste des agents devant
bnficier d'volution de carrire sans avoir pralablement dtermin le profil souhait
pour les postes qui pourraient tre pourvus. La logique doit donc tre la mme que celle
d'un recrutement, en analysant les candidatures au regard des besoins de la collectivit.
La comparaison entre l'emploi-type du poste pourvoir et celui des agents promouvables
peut alors apporter un clairage sur la capacit (probable) des agents pressentis
assumer les fonctions des postes pourvoir.
Dans cette mme perspective, il est utile aussi que les directions des ressources
humaines constituent un historique de la carrire de l'agent, non seulement au sein de la
collectivit mais aussi en dehors d'elle, avant son arrive. Ce sera alors une indication
prcieuse sur la cohrence du parcours de l'agent, sa capacit d'adaptation et son got
du changement (au vu des mobilits effectues, des activits exerces.). De mme, la
ralisation d'un historique des formations ralises (au cours des dernires annes)
apportera des lments d'information prendre en compte pour dterminer non
seulement la motivation relle de l'agent progresser, mais aussi ses domaines de
prdilection, ses comptences particulires.
Ainsi, la reconnaissance et la valorisation des efforts fournis par les agents dans leur
travail appellent la cration de nombreux outils, ce qui constitue non pas une contrainte
mais une relle opportunit, puisqu'elle est l'occasion d'amorcer une rflexion plus large
sur la gestion des ressources humaines de la collectivit.
PARTIE 2 : L' evaIuation, pivot de Ia gestion des ressources humaines des coIIectivits IocaIes
101
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
102
103
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
104
232
S. Vallemont, Gestion des ressources humaines dans l'administration, rapport prcit p.24.
ConcIusion
Dans un contexte o les collectivits locales doivent de plus en plus porter une attention
accrue la qualit des prestations qu'elles fournissent et la gestion de leurs personnels,
il s'agit plus encore qu'avant de mieux grer les agents pour mieux servir les
usagers
232
.
Force est pourtant de constater que les pratiques en collectivit ne sont pas
entirement satisfaisante de ce point de vue, l'valuation n'tant pas suffisamment
dveloppe.
Trop scolaire, trop rigide, peu reprsentative de la valeur relle des agents, et d'une
utilit pratique drisoire, la notation annuelle, tout d'abord, est l'objet de nombreuses
critiques. L'automaticit de l'volution des notes, les cliquets anti-retours , la
complexit des systmes de rgulation mis en place, le caractre laconique des
apprciations littrales, sont autant de travers qui contribuent effectivement rendre la
notation encombrante et dsute. Pour autant, la rglementation n'engage pas de tels
pratiques, puisqu'elle impose une rigueur dans l'valuation, tout en proposant un cadre
souple propre favoriser son adaptabilit. l est donc ncessaire de s'attacher extraire
la notation de son caractre d'obligation rglementaire pour lui redonner un vritable sens
en terme de gestion des ressources humaines.
Les procdures de promotion interne et d'avancement de grade souffrent elles aussi
de maux importants, qui rendent peu transparents et peu rationnels les choix effectus en
ConcIusion
105
la matire. l existe certes des difficults de gestion engendres par la complexit et la
cohrence relative des textes, mais elles ne sont pas ncessairement dirimantes, et
devraient inciter les collectivits une rflexion d'autant plus approfondie sur les choix
qu'elles effectuent.
De mme, l'importance des consquences des erreurs de casting , en termes
organisationnel, motivationnel, mais aussi sur un plan financier, devraient pousser en ce
sens. Or, il en va rarement ainsi : c'est bien souvent l'ge et l'anciennet qui sont
privilgis, malgr une rglementation imposant de prendre en considration la valeur
professionnelle des agents et leur capacit exercer des fonctions de niveau suprieur.
Le rgime indemnitaire, enfin, a longtemps t attribu et l'est encore parfois de
manire galitaire sans faire l'objet d'aucune modulation en fonction des mrites et
rsultats des agents. Si le principe de parit tait souvent voqu comme la cause de ces
blocages, nous avons cependant constat que toute la responsabilit de ces travers ne
pouvait reposer sur lui. Effectivement, il n'interdit nullement aux collectivits de faire varier
le niveau des montants verss selon des critres qu'elles peuvent dterminer
elles-mmes.
En outre, les volutions rglementaires intervenues ces dernires annes ont
rehauss les montants maximum autoriss, de sorte que les collectivits ne peuvent plus
justifier l'galitarisme et l'immobilisme en s'appuyant sur les textes.
Soumises la pression de leurs agents, elles se doivent de faire voluer leurs
rgimes indemnitaires, tout en prservant certaines marges de manouvre financires.
Dans ce nouveau contexte, l'volution des pratiques, la modulation des montants primes
auxquels leurs agents peuvent prtendre, en fonction du travail qu'ils fournissent,
s'imposent donc comme un impratif.
La rnovation et le dveloppement de mthodes d'valuation efficaces s'imposent
alors comme une ncessit pour les collectivits locales, d'autant plus que l'valuation est
un facteur central du processus motivationnel, lui-mme moteur de l'implication des
agents et, in fine, de la qualit des prestations individuelles et collectives. Comme nous
l'avons constat, ces affirmations se vrifient quelles que soient les stratgies de
motivation choisies, qu'il s'agisse de rcompenser le travail fourni ou de le rendre plus
significatif.
Afin de renforcer la qualit de l'valuation, on peut amliorer les outils rglementaires
existant, comme la fiche de notation, mais aussi s'appuyer sur d'autres supports de
management, puisque les disposition statutaires ne s'y opposent pas.
Dans cette optique, le dveloppement et l'enrichissement de la pratique de l'entretien
annuel, grce notamment aux divers documents complmentaires proposs, est une piste
privilgie qui peut se rvler fconde.
De mme, l'attention doit se porter sur la pertinence des critres d'valuation choisis,
au regard des objectifs que poursuit la collectivit.
Enfin, le recours des outils complmentaires d'analyse des postes, peut faciliter la
prise de dcision, pour la notation que pour le choix des avancements ou la dtermination
des niveaux individuels de rgime indemnitaire.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
106
233
V. Marbach, op. cit. p.11.
La prise en compte de ces quelques pistes semble alors propre favoriser la mise en
adquation des besoins de la collectivit et des aspirations des agents, et donc
l'optimisation du travail effectu et de la qualit des services rendus.
Si les collectivits locales disposent donc d'outils propres rendre l'valuation la
place qu'elle mrite, il est cependant vident qu'elle ne deviendra un processus central
de la GRH
233
que si, paralllement au dveloppement de ces outils, une vritable
culture de l'valuation se diffuse chez l'ensemble des cadres territoriaux.
La mise en place d'un systme d'valuation n'est alors que le dbut du processus, la
phase suivante tant cruciale et dlicate : il s'agit de faire vivre l'valuation.
ConcIusion
107
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
108
BibIiographie
Ouvrages :
A. dAboville, M.-M. Berni, Lentretien annuel en questions, Les ditions dorganisation,
1995, 122p.
C. Argyris, Participation et organisation, Paris, Dunod, 1970, 330p.
J.W. Atkinson, An introduction to motivation, Princeton, Van Nostrand, 1964.
T. Brunet et G. Vinogradoff, Dictionnaire de lemploi et des ressources humaines,
Hatier, coll. Initial, 2001, 374p.
Centre de Gestion de la Gironde, Droit disciplinaire et notation, La lettre du cadre
territorial, coll. Repres, janvier-fvrier 2002, 57p.
Centre de Gestion de la Gironde, La carrire du fonctionnaire territorial, La lettre du
cadre territorial, Repres, septembre / octobre 2000, 135p.
E.L. Deci, Intrinsic motivation, New York, Plenum, 1975.
P. Drucker, The practice of management, London, Pan Books, Heinemann, 1976, 479p.
F. Herzberg, Work and the nature of man, New York, Mentor Executive library, 1966.
P. Joffre, Y. Simon, (dir.), Encyclopdie de gestion, Ed. Economica, 1989
BibIiographie
109
C. Lvy-Leboyer, La motivation dans lentreprise, modles et stratgies , Editions
dorganisation, 1998,
K. Lewin, Psychologie dynamique. Les relations humaines, Presses Universitaires de
France, Paris, 1964, 296p.
Maison de lemploi territorial, Le rgime indemnitaire, outil de management : guide
mthodologique, La lettre du cadre territorial, Dossier dexpert, n404, 05/2003, 90p.
V. Marbach, Evaluer et rmunrer les comptences, Ed. dOrganisation, coll.
dveloppement et emploi, 2000, 193p.
A. Maslow, Motivation and personality, New York, Harper and Row, 1954.
E. Mayo, The human problems of an industrial civilization, ed. Salem, 1992, 194p.
D. McClelland, Power : the inner experience, New York, Irvington, 1975.
D. McClelland, J.W. Atkinson, R.A. Clark, E.L. Lowell, The achievement motive, New
York, Appleton Century Croft, 1953.
J.-B. Miner, Role motivation theories, Londres, Routledge, 1993.
H.A. Murray, Explorations in personality, New York, Oxford University Press, 1938.
L. W. Porter et E.E. Lawler, Managerial attitudes and performances, Homewood,
Dorsey Press, 1968.
H. Savall, V. Zardet, Matriser les cots cachs, Paris, Economica, 1987, 334p.
S. Vallemont, La notation des agents dans les trois fonctions publiques, d.
Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 2
me
d. novembre 1998, 174p.
V.H. Vroom, Work and Motivation, New York, Wiley, 1964.
B. Weiner, An attribution theory of motivation and emotion, New York, Springer-Verlag,
1986.
Rapports :
Commission des finances, de lconomie gnrale et du plan de lAssemble nationale,
Rapport sur les dpenses publiques et lamlioration des performances de lEtat,
02/04/2003.
Conseil dEtat, Perspectives pour la fonction publique , Rapport public 2003, La
documentation franaise, 448p.
S. Vallemont, Gestion des ressources humaines dans ladministration, Rapport au
ministre de la Fonction publique, de la Rforme de lEtat et de la Dcentralisation, La
Documentation franaise, 1999, 116p.
Mmoire de DEA :
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
110
Principe de parit entre fonction publique de lEtat et fonction publique
territoriale.Mmoire pour le DEA de droit public de la facult de droit dOrlans,
soutenu par Patricia Bonamy, en 2001, sous la direction du professeur J. Ferstenbert
ArticIes :
J. S. Adams, Inequity in social exchange, in L. Berkowitz, Adavances in experimental
social psychology, New York, Academy Press, vol. 2 p.267-299.
F. Andr, Lavancement au choix dans la fonction publique territoriale , in La vie
dpartementale et rgionale, n167, avril 1999, p.22.
Ch. Ayroulet, De nouvelles rgles pour lvaluation et la notation en rgion
Bourgogne , in La gazette de communes, des dpartements et de rgions, n1504,
31/05/1999, p.36.
J. Bazin, La gestion individuelle des primes et indemnits , in La gazette des
communes, des dpartements et de rgions, n1607, 30/07/2001, p.58.
J. Bazin, Les collectivits locales peuvent-elles accorder des titres-restaurant leurs
agents ? , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1657,
26/08/2002, p.64.
J. Bazin, Primes et principe de parit : quelle libert pour les collectivits locales ? in
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1603, 25/06/2001,
p.50.
A.-C. Bernard, La promotion interne, pour le meilleur ou pour le pire , in La lettre du
cadre territorial, n184, 01/02/2000, p.42.
J.-M. Binot, Indemnit de mission des prfectures : une prime attribue de faon
disparate , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1497,
12/04/1999, p.70.
J.-M. Binot, Primes dassiduit : les territoriaux rpondent-ils prsent ? , in La
gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1517, 20/09/1999, p.64.
J.-M. Binot, Rgime indemnitaire : lcart entre techniciens et administratifs a de
beaux jours devant lui , in La gazette des communes, des dpartements et de
rgions, n1398, 24/03/1997, p.38.
P.-Y. Blanchard, Promotion interne locale : entre exigences statutaires et contraintes
gestionnaires , in Les cahiers de la fonction publique, 12/2002, p.10.
F. Bourricaud, Les organisations , in P. Joffre et Y. Simon (dir.), Encyclopdie de
gestion, Economica, 1989, p.2009.
Ph. Carr, Pourquoi nous formons-nous ? , in Sciences humaines n92, 03/1999,
p.26.
B. Challiol, Marseille : la prime de fin danne module en fonction de
BibIiographie
111
, in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1415,
28/07/1997, p.57
Y. Chevalier, Les rgles applicables en matire davancement et de promotion des
fonctionnaires , in Les cahiers de la fonction publique, n218, 02/12/2002, p.4.
R. Cropanzano, R. Folger, Referent cognitions and task decision autonomy. Beyond
decision theory, in Journal of applied psychology, 74, p.293-299.
G. Destaerke, Management : comment soigner labsentisme ? , in La lettre du
cadre territorial, n255, 01/06/2003, p.20.
G. Destaerke, Notation, valuation, intressement : quelle alchimie ? , in La lettre du
cadre territorial, n212, 15/05/2001, p.19.
G. Destaerke, Quotas : lloge de la mritocratie ! , in La lettre du cadre territorial,
n184, 01/02/2000, p.18.
G. Destaerke et F. Petitbon, Le rgime indemnitaire : outil de management ? , in La
lettre du cadre territorial, n249, 01/03/2003, p.20.
J.-F. Dortier, Peut-on motiver autrui ? , in Sciences humaines n92, 03/1999, p.34.
K. Douedar, La DGCL prcise les rgles dapplication du nouveau rgime des IHTS et
IFTS , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1633,
18/02/2002, p.62.
K. Douedar, Les collectivits ont prouv, en 2001, des difficults de recrutement , in
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1644, 06/05/2002,
p.14.
P. Durant et G. Gilbert, Vers une seule fonction publique ? Le dbat interdit , in
Pouvoirs locaux, n56, I/2003, p.11
C. Ferrero, Labsentisme pass au crible en Rhne-Alpes , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1682, 24/02/2003, p.15.
M. Gervais, Systme budgtaire et animation des hommes , in P. Joffre et Y. Simon
(dir.), Encyclopdie de gestion, Economica, 1989, p.2801.
J. Greenberg, The distributive justice of organizational performance evaluations, in H.W.
Bierhoff, R.L. Cohen et J. Greenberg, Justice in social relations, New York, Plenum,
1986
R. Kanfer, J. Sawyer, P.C. Earley, E.A. Lind, Fairness and participation in evaluation
procedures : effects on task attitudes and performance, Social Justice Research, 1,
1987, p.238-249.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, La manire de mener
un entretien dvaluation , fiche pratique, 26/11/2001, p.31.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, La notation des
fonctionnaires , fiche statut, n1585, 19/02/2001, p.69.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, La notation et
lvaluation des fonctionnaires dEtat modernises , n1644, 06/05/2002, p.14.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions Lavancement de
grade , fiche statut, n1601, 11/06/2001, p.65.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, Le rgime indemnitaire :
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
112
la rforme de lIFTS et de lIHTS , n1631, 04/02/2002, p.56.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, Les primes et
indemnits, supplment de rmunration pouvant complter le traitement , fiche
statut, n1614, 01/10/2001, p.83.
La gazette des communes, des dpartements et des rgions, Titularisation et
quotas , n1448, 06/04/1998, p.39.
B. Lajudie, Ncessit de lvaluation , in Pouvoirs locaux, n57, II/2003, p.34.
P. Lesaint, Primes, la pche au gros est ouverte ! , in La lettre du cadre territorial,
n251, 01/04/2003, p.19.
P. Lesaint, Quatre dcrets pour amliorer les rgimes indemnitaires , in La lettre du
cadre territorial, n227, 15/02/2002, p.36.
P. Lesaint, Rgime indemnitaire : un plus pour les administratifs , in La lettre du
cadre territorial, n232, 01/05/02, p.50.
C. Lvy-Leboyer, Le cur louvrage , in Sciences Humaines, n92, mars 1999,
p.20.
E.A. Locke, The nature and causes of job satisfaction, in M. Dunnette et L. Hough,
Handbook of industrial and organizational Psychology, Palo, Alto, Consulting
Psychology Press, 1976, p.1297-1349.
M.-J. Marti, Le rgime indemnitaire, un atout pour le management , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1690, 21/04/2003, p.38.
M.-J. Marti, Motivation des agents : un outil indispensable des ressources
humaines , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1666,
28/10/2002, p.46.
M. Martins, Entretien annuel dvaluation, un passage oblig in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1624, 10/12/2001, p.64.
F. Marty-Payan, Recrutement, mission impossible ? , La lettre du cadre territorial,
n234, 01/06/2002, p.20.
J. Paquier, La motivation dans la FPT, cest possible ! , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, n1584, 12/02/2001, p.24.
J. Paquier, Lutte contre labsentisme : la recherche des meilleures pratiques
europennes , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions,
n1539, 20/02/2000, p.33.
J. Paquier, Techniciens territoriaux lexamen professionnel dingnieur, miroir aux
alouettes ? , in La gazette des communes, des dpartements et des rgions,
n1528, 06/12/1999, p.66.
Ph. Patarin, Conseil sup : mort au quota, vive le ratio ! , in La lettre du cadre
territorial, n252, 15/04/2003, p.40.
E. Piriot, Statut de la FPT : une rforme en 6 chantiers , in La gazette des
communes, des dpartements et des rgions, 05/03/2003, p.36.
P. Renard, Lavancement de grade dans la fonction publique territoriale in La
gazette des communes, des dpartements et des rgions, n1449, 13/04/1998, p.30.
J. Rojot, Thorie des organisations , in P. Joffre et Y. Simon (dir.), Encyclopdie de
BibIiographie
113
gestion, Economica, 1989, p.2927.
A. Rossinot, La FPT saura sadapter , in Pouvoirs locaux, n56 I/2003, p22.
D. Roux, La GPEC : gouverner cest prvoir ! , in La lettre du cadre territorial, n226,
01/02/2002, p.17.
M. Sapin, GPEC : cest le bon moment ! , in La lettre du cadre territorial, n226,
01/02/2002, p.26.
V. Zardet, Systmes et politiques de rmunration du personnel , in P. Joffre et Y.
Simon (dir), Encyclopdie de gestion, Economica, 1989, p.2858.
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
114
Annexes
Annexe n1
Annexes
115
Annexe n2
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
116
Annexes
117
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
118
Annexe n3
Annexes
119
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
120
Annexes
121
Annexe n4
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
122
201 CHARGE DE MSSON
Emplois
Tronc commun Spcialit : thmatique
Mission Contribuer l'laboration, la mise en
ouvre et l'valuation de projets et de
dispositifs
Contribuer l'laboration, la mise en
ouvre et l'valuation de projets et de
dispositifs par l'apport d'une expertise dans
secteur particulier
Activits Aide la dfinition de politiques et de
critres Etudes des besoins et instruction
des demandes Pilotage de projets et suivi
budgtaire Prparation et rdaction de
rapports Ngociation des conventions,
contrats, marchs Conduite et animation
de runion Coordination avec l'unit de
gestion et autres directions mpulsion et
participation aux oprations d'information
et de communication
nstruction et montage de dossiers
thmatiques Animation par projet ou par
dossier Mise en ouvre d'actions
thmatiques
Competences
Savoirs
Savoirs-faire
Savoirs-tre
Savoir intgrer le contexte politique,
juridique et budgtaire Savoir piloter un
projet Matriser l'expression crite et orale
Savoir animer Savoir ngocier Etre
organis(e) Savoir anticiper
Possder une expertise dans le domaine
concern
Selon l'emploi, l'exprience, la formation initiale ou l'intrt pour le domaine
prime
Niveau de formation REFERENCES
STATUTARES
Licence ou + Filire administrative ou autres
Conditions de travail Disponibilits
horaires, Dplacements ventuels
Outils Packoffice 98
Annexe n5
Annexes
123
prcisions critres objectifs (calcul DRH) base calcul
(moyenne
des 3
dernires
notes dans la
moiti
suprieure
des agents
promouvables)
NOTE 40% 8 si note >=mdiane, 8 pts
sinon, 0 pt donc valeur = 0
ou 8
Selon le
positionnement
(= couleur)
dans
l'organigramme
niveau de Responsabilit 30% 6 orange = 6 bleu = 5 vert
clair = 4 vert fonc = 3
chefs d'quipe... = 2 sinon 1
(les 2
conditions
runies)
avis favorable du chef de service et du DGA 20% 4 donc valeur = 0 ou 4
parmi les
50% des plus
anciens sur
le cadre
d'emplois
(anciennet
effective au
1er janvier)
ANCENNETE dans le cadre d'emplois actuel 10% 2 si parmi les plus anciens, 2
pts sinon, 0 pt donc valeur =
0 ou 2
indicateurs dpartageants
nature des fonctions et des responsabilits exerces
capacit d'adaptation et de mobilit
effort de formation ; mise en application
quilibre entre les directions
critres bloquants
refus de l'agent
avis dfavorable du chef de service et du DGA (les 2)
note de l'anne en cours < note-plancher AC
CLM-CLD sans notation
filire diffrente (sauf si pas d'autres agents
promouvables sans critre bloquant)
agent ayant dj bnfici d'une Promotion nterne
(sauf si pas d'autres agents promouvables sans
critres bloquants)
EvaIuation et gestion des ressources humaines dans Ia fonction pubIique territoriaIe
124
Rsum
Les pres du statut de la fonction publique territoriale se sont attachs imposer
l'valuation des agents des collectivits locales, afin de permettre que soit reconnue et
valorise la contribution de chacun la bonne marche du service public local.
Pourtant, c'est bien l'inadaptation de ce statut qui est gnralement invoque pour
expliquer les lacunes de l'valuation et le rgne de l'galitarisme au sein des
administrations publiques locales en matire de gestion des ressources humaines.
Le prsent mmoire a alors pour objectif de montrer dans quelle mesure il est
possible et ncessaire, tout en respectant la rglementation en vigueur, de faire de
l'valuation le pivot de la GRH dans les collectivits locales.
Mots cls : valuation, notation, entretien, avancement de grade, promotion interne,
rgime indemnitaire, motivation, fonction publique territoriale.
Annexes
125