s s i f o / r e v i s t a d e c i n c i a s d a e d u c a o n .

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Avaliao interna das escolas e circulao de polticas pblicas num espao educacional europeu
Csar Rufino
cesar.rufino@netcabo.pt Doutorando em Cincias da Educao rea de especializao em Administrao Educacional (FPCEUL)

Resumo: Este artigo apresenta as linhas orientadoras de um estudo que se prope obter uma com preenso da difuso e uso de dispositivos de avaliao interna das escolas, bem como a sua provenincia e circulao como mecanismos de regulao poltica do subsistema es colar, partindo do princpio analtico de que tais dispositivos orientadores da aco tm implcito um exerccio regulador do conhecimento. Na sequncia da Cimeira de Lisboa de 2000, o Conselho Europeu estabeleceu a meta de tornar os sistemas de educao e de formao na Unio Europeia uma referncia mundial de qualidade, at 2010, con duzindo elaborao de um conjunto de instrumentos de aco pblica destinados ao cumprimento desse objectivo poltico. Entre esses dispositivos emerge, como objecto central do estudo, as polticas de avaliao interna das escolas, a sua difuso, a adopo de referentes internacionais e a sua relao com o conhecimento especializado no enqua dramento de uma estratgia educacional europeia.

Palavraschave: Polticas Pblicas de educao, Autoavaliao das escolas, Europa, Policy transfer.

Rufino, Csar (2007). Avaliao interna das escolas e circulao de polticas pblicas num espao educacional europeu. Ssifo. Revista de Cincias da Educao, 04, pp. 2938. Consultado em [ms, ano] em http://sisifo.fpce.ul.pt

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A avaliao interna das organizaes escolares como estratgia poltica No contexto da Unio Europeia (UE), a moderni zao e melhoria na prestao de servios pblicos tem sido uma tpica expressa a diferentes nveis institucionais e objecto de emanao de recomen daes pelo Parlamento e Conselho Europeus, ten do como objectivo declarado a vontade de alterar e racionalizar os sistemas de gesto pblica (Lffler, 2001; Lundgren, 2000), de maneira a que a qualida de dos servios prestados se reflicta no tecido social sob a forma construtiva de uma sociedade orientada para uma economia baseada no conhecimento. Os sistemas educativos e os subsistemas escolares ocu pam a um papel de especial relevo1. Portugal, como parceiro integrado, tem desenvolvido esforos de convergncia, aderindo e procurando implementar diferentes directivas e recomendaes de instn cias supranacionais da UE. Da surgiram polticas que necessitam de instrumentos de aco pblica, como expresso de um objectivo poltico, cuja ar gumentao assenta num conceito transnacional de qualidade aferida por referentes e no apelo a uma governao consensual, firmada na racionalidade do conhecimento. As mais recentes polticas pblicas nacionais, incidentes sobre os deveres que recaem sobre a administrao local das escolas, tm apontado no sentido da transferncia progressiva de um conjunto de tcnicas gerenciais, deslocando competncias ou
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procedimentos de instncias mais centralizadoras para territrios locais, de maior proximidade com as unidades de gesto escolar, e sobre as quais tm um poder de influncia (Haecht, 1998). Essas alte raes nos mecanismos de regulao administrativa sugerem uma translao do centro de responsabili dade/responsabilizao da dimenso nacional para a local, acompanhada pela disponibilidade de um vasto leque de instrumentos de avaliao de resulta dos, em cuja diversidade se mobiliza o respeito pelo princpio europesta da subsidiariedade. As escolas pblicas ficaram assim expostas exi gncia da adopo de uma proposta reguladora usando como craveira indicadores de referncia, de abrangncia nacional e transnacional , que valo riza a necessidade de se autoavaliarem, tendolhes sido fornecido simultaneamente uma justificao poltica e a sugesto de uma modalidade de regu lao local (Mangez, 2001). O rastreio da persecu o desse objectivo poltico no espao alargado da UE permite um ngulo diferente s abordagens das polticas educativas, explorando um campo de estu dos que no reproduza a linguagem oficial das ins tituies europeias mas que adopte uma perspectiva multidisciplinar e crtica, partindo de uma nova ati tude terica. S assim se poder desconstruir uma aparncia criada pela amlgama do discurso pol tico oficioso com o veiculado pelos media e aceder compreenso dos novos problemas educacionais com que a Europa se confronta (Nvoa, 2002). A generalidade dos trabalhos desenvolvidos em torno dos instrumentos de avaliao das esco

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las temse centrado sobre o prprio aparelho de ava liao e a sua capacidade qualificativa, no contem plando de forma abrangente o contexto da sua apli cao, o seu significado poltico ou um excurso pela genealogia dessa modalidade especfica de regula o. Em suma, sobretudo o modus operacional que concentra o interesse de investigadores e dos acto res locais. Ao enquadrar a investigao numa socio logia das polticas pblicas, guiada pelo papel que o conhecimento representa na definio dessas polti cas e na forma como o Estado recorre aos instrumen tos de aco poltica efectiva, esta abordagem con sente uma perspectiva diferenciada compreenso de como o conhecimento se torna regulao, circu lao e aco poltica concreta.

Genealogia e transfuso de polticas educacionais sustentadas no conhecimento A adopo de polticas comuns entre Estados e a circulao de conhecimento especializado no um fenmeno indito, muito menos no terreno educativo, quer atravs da difuso curricular, dos discursos pedaggicos prevalecentes em diferentes pocas ou ainda entre os modelos de composio e distribuio de pessoas e tarefas no locus escolar (Carvalho, 2005). Sempre houve modelos de re ferncia internos e do estrangeiro, mas o que dis tingue a presente vaga de globalizao essencial mente a compresso do tempo, devida ao avano tecnolgico que acelerou e multiplicou as possi bilidades globais de comunicao, s consequen tes relaes econmicas que essa facilidade atrai (Bhagwati, 2005) e, alm disso, emergncia de um potencial indito de constituio de redes em meio digital que podem agir em simultneo e, sobretudo, de forma concertada (Castells, 2004; Stoer & Ma galhes, 2003; Stone, 2000). Estas novas possibilidades, ditas indistintamente de globalizao, contriburam de maneira decisiva para uma profunda viragem no contexto da articula o comunicacional em que surgiu o paradigma do relacionamento do Estado com os cidados emer gente na Europa do psguerra. No campo educa cional, os estudos sobre os efeitos da globalizao tmse desenvolvido de forma diversa, desde os tra

balhos de John Mayer e as teorias desenvolvidas sobre a world mass school (Mayer, Kamens & Bena vot, 1992), bem como nas conjecturas sobre os siste mas autoreferenciais (Schriewer, 2001), estendendo se para proposies mais recentes sobre as conse quncias desses efeitos na construo de uma cul tura educacional mundial (Dale, 2004). A referida necessidade de recomposio, con jugada com os constrangimentos econmicos do Estadosocial, parece ter acelerado a urgncia de reformas nas polticas pblicas, conferindo s ten dncias j embrionadas no New Public Management (Carvalho, 2001; Finger & Ruchat, 1997) duas carac tersticas ntidas que se conjugam: uma, a rapidez de circulao de aliciantes polticos homologadas por conhecimento especializado; outra, a concertao da deciso poltica no interior da UE (Radaelli, 2000). A anlise das polticas pblicas tem constitudo uma nova abertura para a sociologia poltica e para a compreenso da natureza e exerccio do Estado, tra zendo novas possibilidades para o estudo da cons truo de uma determinada ordem em sociedades multipolares e consequentemente mais complexas. As abordagens cognitivas da aco pblica no se restringem a uma viso de engenharia social orien tada para a resoluo de problemas prticos mas, sob uma linha diferente, encaram as polticas pbli cas como veculo de um quadro de interpretao do mundo, tendo como raiz epistemolgica a interroga o das ligaes entre a aco poltica e a construo de uma ordem social renovada num terreno com plexo e difuso, uma vez que o exerccio da gover nao no se confina aos processos de legitimao e representao poltica (Muller, 2000a, 2000b; Surel, 2000). Nas ltimas duas dcadas tmse desenvolvido trabalhos de anlise das escolhas e evoluo das polticas educativas que podem ser enquadrados em trs grandes ramos epistemolgicos (ver Gale, 2001; van Zanten, 2004): as perspectivas provenientes de modelos sociolgicos e socioeconmicos; da an lise histrica e sciohistrica e da anlise das polti cas pblicas. Embora alguns autores adoptem a an lise das polticas pelo lado da aco pblica e pre firam mesmo essa designao de polticas pbli cas, aquela remete para resultados da aplicao con creta, envolvendo no somente as instituies como tambm os actores locais e as suas representaes,
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assim como os contextos terminais em que ocorrem e o tipo de solues escolhidas para a sua efectivao prtica (Commaille, 2004; van Zanten, 2004). O papel do conhecimento na tomada de deciso poltica tem tido uma relevncia crescente, no s pelo reforo na fundamentao das escolhas como pela necessidade de justificao pblica das opes tomadas, o que erige o conhecimento, mesmo que no explicitamente, num instrumento de influn cia e exerccio de poder. O seu estudo deve tomar em conta como nesses processos o conhecimento sobre polticas, arranjos administrativos institui es e ideias num sistema poltico usado no desen volvimento do mesmo mbito de outro sistema pol tico (Dolowitz & Marsh, 2000). A aproximao conceptual que emoldura este estudo assenta, portanto, numa reflexo sobre as construes tericas em torno de uma circulao de discursos e saberes que se influenciam e transfe rem entre diferentes dimenses sociais e entre dife rentes sociedades. O objecto de anlise centrase na relao do conhecimento com a produo e justifica o poltica de instrumentos de poltica pblica e da sua trajectria de uma dimenso supranacional para uma nacional e local. Para efeitos analticos, considerase o processo de adopo de polticas organizado em quatro fases distintas (Phillips, 2004; Phillips & Ochs, 2003): (a) Atraco nacional Crossnational policy attrac tion que contm uma impulso e potencial de externalizao, onde os impulsos correspondem a uma predisposio para a adopo de polticas e que reflecte as motivaes dos actores envolvidos no processo poltico. Essa atraco pode ser inter pretada como uma convergncia internacional, de acordo com uma perspectiva neoinstitucionalista, ou, luz da teoria dos sistemas, como uma tendncia competitiva entre Estados, realando as suas diver gncias. Como motivaes da atraco, encontram se factores como a ocorrncia de uma mudana poltica, a necessidade devida falncia de polti cas j implementadas, a avaliao negativa por an lises comparativas internacionais, o cumprimento de compromissos transnacionaiss, a evoluo do conhecimento e das tecnologias, o desejo de moder nizao, etc. (b) Deciso consiste num conjunto de medidas atravs das quais os governos e agn cias iniciam o processo de adopo e mudana. (c)
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Implementao uma fase de adaptao a contex tos locais de modelos aliengenas, muito dependente da qualificao e importncia de actores com peso poltico nas decises. (d) Internalizao/indigeni zao quando as polticas adoptadas se tornam parte integrante da regulao nacional, comeando a produzir efeitos sobre os modelos preexistentes. A remodelao da actividade poltica chama tam bm discusso as questes relacionadas com a cha mada governana (Bevir, 2003) que, apesar da fle xibilidade terica e semntica e da proliferao do seu uso, se encontra associada genericamente dis perso das hierarquias e das instncias de deciso sobre terrenos sociais muito abrangentes, acarre tando como consequncia uma perca de influncia da autoridade central do Estado e de afastamento das lideranas polticas (Hooghe & Marks, 2001). A morfologia do exerccio pblico pode tambm ser vista como um conjunto de polticas homologadas supranacionalmente e organizadas em rede, sendo a UE uma fbrica de polticas que necessitam de se expandir em nome da coeso poltica e da integra o europeia (Hooghe, 1996). As novas formas de regulao e integrao desses sistemas pblicos tornamse aplicaes instrumen tais de processos de conhecimento que passam por referenciais de comparao e lgicas de eficincia que influenciam a deciso poltica (policy learning) (Ozga, 2006). Entre a concepo de polticas pbli cas (policymaking) a uma dimenso supranacional e a aco concreta em contextos locais (policy imple mentation) observase um efeito vertical de circula o e traduo de conhecimento entre os diferentes nveis de deciso e aco pblica e uma expanso horizontal e mimtica que traduz a transnacionali dade dos novos modos de regulao poltica (Silva, 2006; Solaux, 2005). Neste quadro terico, a autoavaliao das escolas enquanto instrumento de regulao pblica tida como a expresso de referenciais de conhecimento que induzem novas modalidades de governana. A anlise dos instrumentos de aco pblica expe uma racionalidade poltica presente na relao entre governantes e governados, considerando cada ins trumento como portador de um saber, de um poder social e de uma capacidade de o exercer (Lascoumes & Le Gals, 2004). So instrumentos produtores de efeitos sociais, que transportam crenas e valo

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res cvicos, ou seja, a vontade de mudar as institui es educativas na UE tem orientado a tnica dessa instrumentalidade para as noes de competncia e qualidade (Bovaird & Lffler, 2003), enquanto a preocupao de fundar uma legitimidade transna cional tem acarretado para as instituies educati vas a responsabilidade de participar activamente na construo de uma cidadania europeia (van Zanten, 2004, pp. 6667). A normalizao, os standards ou outros indica dores de qualidade2 constituem tambm instrumen tos de aco pblica na medida em que so porta dores, por um lado, de uma forma de saber sobre o poder social e, por outro lado, produzem efeitos nem sempre coincidentes com os objectivos pre tendidos. Esses referentes constituem uma catego ria instrumental ao emergirem de relaes de for as endgenas sociedade civil, apresentando uma legitimidade assente sobre uma razo cientfica e tcnica, pretensamente atenuadora de discrdia, e sobre uma racionalidade democrtica caracterizada pela sua dimenso negocial. Como resultante chega se norma, caracterizvel por derivar de um tra balho efectuado entre as partes interessadas, assen tar sobre dados cientficos e tcnicos e apoiarse sobre um consenso de aplicao voluntria (Bor raz, 2004). Portanto, o conhecimento focado na per formance das escolas no se exerce no plano exclu sivamente tcnico: a sua difuso transporta tam bm um potencial regulador que prope aos acto res modos de regulao alternativos que substituam a compulso pela persuaso e surjam associados a uma ideia de qualidade e boas prticas na presta o de um servio pblico. um regime que, como observa Barroso (2005), trata de substituir um con trolo directo e apriorstico sobre os processos, por um controlo remoto e, a posteriori, incidente sobre os resultados.

Para um rastreio das polticas de responsabilizao das organizaes escolares Esclarease que a matria de estudo aqui proposta, embora centrada nas questes da avaliao e orien tao para a qualidade, no abarca as questes es peculativas de um conceito geral de qualidade nem

as especificidades da designada qualidade do ensi no ou da educao no seu global, abordando sim a regulao poltica atravs do uso de instrumentos de autoavaliao como suporte de uma exigida gesto da qualidade para os estabelecimentos escolares (Bonstingl, 1996), tendo como cenrio de fundo a construo integradora de um espao edu cacional europeu (Lawn & Keiner, 2006; Nvoa, 2002, 2005; Nvoa & Lawn, 2002). Os mecanismos de avaliao interna so consi derados instrumentos de aco pblica, no s pela dimenso local onde so aplicados como por recor tarem, atravs dos seus indicadores, um referencial de qualidade determinado por um conjunto de valo res estabelecidos pelo domnio poltico e cauciona dos pelo conhecimento. Esta viso coadunase com a definio de instrumento de aco pblica como sendo um dispositivo simultaneamente tcnico e social que organiza relaes sociais especficas entre os poderes pblicos e os seus destinatrios em fun o das representaes e significados que ele trans porta (Lascoumes & Le Gals, 2004, p. 13). Como tal, os modelos de autoavaliao dos estabeleci mentos de ensino constituem um objecto privile giado de anlise da influncia do conhecimento no s na definio da agenda poltica como na estrat gia da aco pblica concreta. Este esboo tem tico e terico permite ensaiar algumas linhas de pes quisa sobre o surgimento e circulao de novas for mas de regulao e accountability local e das trans formaes nas estruturas de poder num contexto de recomposio da natureza do Estado e da constru o e harmonizao dos espaos educativos da UE. Em considerao dever estar tambm o relacio namento entre o conhecimento que sustenta os indi cadores de avaliao interna das organizaes e a sua expresso instrumental, materializada na confi gurao e aplicao dos indicadores que esses qua dros originam bem como a difuso transnacional dos seus referentes e metodologias. Tomase como pressuposto que a matriz de indicadores de quali dade de um instrumento de avaliao exprime valo res subjacentes a objectivos polticos, reveladores do sentido pretendido da modelao do objecto onde so aplicados. Enquanto instrumento metodolgico, o recurso entrevista, seja semidirectiva, informativa ou retrospectiva, tornouse um dos utenslios mais uti
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lizados na investigao em poltica pblica, mesmo sob diferentes opes tericas adoptadas, tornando se uma prtica incontornvel na obteno de dados qualitativos em cincias sociais (Bongrand & Labo rier, 2005; Creswell, 2003). Os actoresalvo sero aqueles que a literatura privilegia como as elites susceptveis de favorecer a importao/exporta o da instrumentalidade poltica: pessoal pol tico e administrativo, especialistas, partidos polti cos e grupos de presso, grupos de estudos, insti tuies governamentais, em suma, instncias onde a troca e difuso de ideias facilitada pela existncia de redes informais de quadros sectoriais de especia listas e policy makers, mobilizados por uma insatis fao com o sistema vigente e possuindo propostas de solues alternativas (Dolowitz & Marsh, 2000; Russel, 2004). As zonas de conhecimento envolvidas nos ins trumentos de avaliao esto associadas definio e difuso de padres de qualidade, de boas prti cas ou benchmarking, de standards, indicadores, estatstica, toda uma vasta gama de referenciais que pretendem escrutinar e posicionar estatisticamente diferentes realidades locais3, enquanto a dimenso poltica se cruza com o conhecimento e a necessi dade de produzir novos modos de regulao asso ciados a uma racionalidade justificativa que reforce a inevitabilidade da sua aplicao. O conhecimento seria ento uma bssola da deciso poltica, com patibilizando a aco pblica com um rumo pol tico. Ser, aparentemente, um conhecimento de tipo ciberntico, fazendo leituras e interpretaes dos efeitos locais, colhendo informao e produ zindo mais conhecimento, de forma a sugerir infle xes e novas justificaes de aco luz desses novos conhecimentos, pretendendo assim construir uma circularidade virtuosa. O estudo desenvolvese segundo dois planos ana lticos que correspondem a dois momentos da aco pblica: a produo, enquanto gnese e processo de aprendizagem e deciso que ir corporizar uma aco pblica, e a circulao, enquanto efeito disse minador do produto poltico atravs de fenmenos de transferncia (SteinerKhamsi, 2002). Um ter ceiro momento, aquele que corresponde recepo pela esfera dos actores locais, no ser contemplado de forma aprofundada, mas somente em eventuais ligaes concernentes aos dois tempos anteriores.
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Neste enquadramento, possvel traar como objectivos principais desta investigao: 1. A identificao das alteraes nas estruturas e modos de exerccio de poder bem como a rela o entre essas mutaes e a influncia do conheci mento na produo de alteraes regulatrias. Essa alomorfia operatria indissocivel da transfern cia do conhecimento dentro da dimenso macro da deciso poltica e, sob a mediao de instncias intermdias, entre esse nvel e os contextos locais onde diversos estratos de instituies e actores aut nomos interpretam essas decises4. 2. Considerando a circulao de conhecimento entre a dimenso supranacional, centralizada, e a sua progressiva atomizao nacional e local, neces srio um mapeamento das transferncias de polticas e da sua interseco com o conhecimento, desde a tomada de deciso at aos instrumentos de regulao que origina, o que permite clarificar os mecanismos de aprendizagem e interpretao poltica, bem como os seus efeitos sobre a aco pblica, ou seja, identi ficar a provenincia, difuso e influncia do conheci mento nos dispositivos e regulao local. De acordo com Dolowitz & Marsh (2000), para obter tal mape amento necessrio determinar as seguintes vari veis, ou questes dentro de uma questo: a) Que acto res e instituies esto envolvidos nos processos de transferncia de polticas? Referese a governantes, partidos polticos, responsveis pela administrao pblica, peritos, organizaes internacionais (gover namentais e nogovernamentais) e supranacionais, acadmicos, etc.; b) O que transferido? Referese a objectivos polticos, ideologias, instituies, instru mentos, contedos ou programas polticos, quadros de actuao, etc.; c) Como se faz a aprendizagem pol tica? Referese aos nveis de governana que so refe rncia para outros nveis adoptarem polticas seme lhantes, agrupandose nas dimenses internacional, nacional e local; d) Graus de transferncia. Referese ao tipo e gradatividade da transferncia, podendo tratarse de emulao, cpia, combinao de parcia lidades polticas ou de simples inspirao de aco. A anlise decorrer, na dimenso poltica, junto de instituies e actores polticos com recurso a entrevistas qualitativas cujos contedos sero cru zados com documentao escrita (Muller, 2000b). Na dimenso jurdiconormativa, ser feita uma an lise da genealogia documental legfera e de regu

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lao operatria das polticas de avaliao da qua lidade prescritas para as escolas do ensino pblico no superior. Na dimenso supranacional do campo poltico ser analisada a produo normativa ema nada pelas instncias comunitrias e o recurso ao conhecimento como suporte argumentativo da deci so poltica (presidncia, conselho e parlamento da UE, organismos de avaliao e standards, OCDE, IEA International Association for the Evaluation of Educational Achievement , academia e outras). Na dimenso nacional, ser objecto de anlise a pro duo reguladora das instncias que interpretam os

quadros referenciais supranacionais e os traduzem, decidindo sobre os instrumentos de aco adequa dos (legislao e normativos, Ministrio da Educa o e as suas agncias regionais, InspecoGeral da Educao, Instituto Nacional de Administrao, investigao cientfica e outros). Esperase assim chegar a um melhor entendi mento do percurso das polticas pblicas de avalia o interna da rede escolar e as suas conexes com estratgias europeias de desenvolvimento que pro pem a efectivao de um espao educacional euro peu de excelncia.

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Notas 1. Cf. Recommendation of the European Parlia ment and of the Council on European cooperation in quality evaluation in school education (2001). Offi cial Journal of the European Communities (2001/66/ EC). Educao e Formao para 2010 A urgncia das reformas necessrias para o sucesso da estrat gia de Lisboa. Projecto de relatrio intercalar con junto do Conselho e da Comisso sobre a realizao do programa de trabalho pormenorizado relativo ao seguimento dos objectivos dos sistemas de ensino e formao na Europa. (2004). (Vol. 6236/04 EDUC 32 + COR 1 14358/03 EDUC 168 COM (2003) 685 final de 26 de Fevereiro): Conselho da Unio Europeia. 2. Cf. European benchmarks in education and training: followup to the Lisbon European Cou ncil. (Communication from the Commission COM(2002) 629 final) (2002). Communication from the Commission COM (2002). Brussels: Com mission of the European Communities. 3. Cf. UE. (2004). Key Data on Education in Europe 2005List of indicators (Meeting of the Edu cation and Training Statistics Working Group No. Doc. ESTAT/D5/2004ETS06.01EN). Luxem burgo: European CommisionEurostat. 4. Cf. p.ex.: Lei do Sistema de Avaliao da Educao e do Ensino no Superior Lei N. 31/2002(2002).

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