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Captulo 5 LA REORIENTACIN HACIA EL MERCADO Bertola y Ocampo

La crisis de la deuda externa de Amrica Latina de los aos 1980 represent el final de una larga fase, de poco ms de un siglo, durante la cual Amrica Latina haba experimentado un avance relativo en la economa mundial. Gener, adems, un quiebre radical en las tendencias de poltica econmica que haban predominado desde los aos 1930. El rpido proceso de industrializacin ya se haba interrumpido a mediados de los aos 1970, pero la crisis de la deuda consolid esta tendencia. Los esfuerzos de apertura al mercado, que haban sido parciales y localizados en unas pocas economas, se generalizaron desde mediados de la dcada de 1980. Las reformas tomaron, as, races profundas, hasta que la primera dcada del siglo XXI vio aparecer una nueva divergencia entre los patrones de poltica econmica de los distintos pases, debido al surgimiento en muchos de ellos de tendencias polticas y sociales que revalorizan el papel del Estado. El perodo que analizamos en este captulo cubre dos fases diferentes. La primera, que corresponde a los aos 1980, fue de franco retroceso y fue denominada con razn por la CEPAL como la dcada perdida. La segunda fue de crecimiento, pero en medio de una fuerte volatilidad, ya que el crecimiento ha sido interrumpido por dos crisis adicionales: la de fin de siglo XX, que fue compartida con otras economas emergentes, y la de Gran Recesin mundial de 2008-2009, cuyo epicentro fue Estados Unidos. El lento crecimiento, del 3,2% entre 1990 y 2010, ha estado acompaado, por lo tanto, de un ciclo econmico muy pronunciado. Por su parte, la fuerte desaceleracin del crecimiento poblacional que se haba iniciado en el perodo anterior se tradujo en un aumento de la poblacin total de 1,7% anual entre 1980 y 2010, un punto porcentual menos que en 1950-1980, pero en continua caida, de tal manera que ya se acercaba al 1% al final del perodo que analizamos. Ello permiti un crecimiento de la produccin por habitante un poco ms favorable. Este captulo analiza las transformaciones acontecidas en las economas latinoamericanas desde la erupcin de la crisis de la deuda de los aos 1980. Dada la estrecha relacin entre los eventos macroeconmicos de fines del decenio de 1970 y la crisis, este anlisis inicial complementa las consideraciones del captulo previo. Despus de analizar los orgenes e implicaciones de la crisis se adentra en las reformas de mercado y su principal xito: la insercin ms dinmica en la economa mundial. El captulo concluye

con una consideracin de los resultados en materia de crecimiento econmico y desarrollo social. La crisis de la deuda y la dcada perdida El modelo de industrializacin dirigida por el Estado comenz a recibir crticas desde los aos 1960, tanto de la ortodoxia econmica como de la izquierda poltica. Desde la ortodoxia se le critic la falta de disciplina macroeconmica y las ineficiencias que generaba una estructura de Vanse, por ejemplo, las revisiones del debate realizadas en distintos momentos por Hirschman (1971), Fishlow (1985) y Love (1984).Desarrollo, vaIvenes y DesIgualDaD proteccin arancelaria y para-arancelaria muy elevada y, en general, el excesivo intervencionismo estatal. Desde la izquierda se le critic su incapacidad para superar la dependencia externa y, sobre todo, para transformar las estructuras sociales desiguales y dependientes derivadas del pasado. Aunque sin compartir necesariamente los puntos de vista de la izquierda poltica, Hirschman (1971, p. 123) expres de manera brillante una idea de esta naturaleza: Se esperaba que la industrializacin cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas. El modelo enfrent muchas tensiones, tanto econmicas como sociales y polticas. Segn vimos en el captulo anterior, la indisciplina macroeconmica fue menos generalizada de lo que se piensa a menudo (fue, ms bien, un problema de Brasil y el Cono Sur que del conjunto de la regin) y la regin se adapt gradualmente, aunque con rezago, a las oportunidades que comenz a brindar el creciente comercio mundial de manufacturas desde los aos 1960. El modelo ya haba evolucionando hacia una mezcla de proteccin con promocin de exportaciones. De hecho, en la literatura de los aos 1970, muchos pases latinoamericanos, entre los que se destaca Brasil, eran presentados internacionalmente como ejemplos de xito exportador, al lado de los tigres asiticos. Los conflictos sociales fueron los que le dieron los primeros golpes fuertes al modelo, especialmente en el Cono Sur, donde se concentraban las economas con peor desempeo durante el perodo de la industrializacin dirigida por el Estado. Fishlow (1985:165) expres la conexin entre conflicto social y la transicin a economas de mercado de manera lcida: Los instintos militares son intervencionistas. Pero los lderes militares pueden racionalizar convenientemente la represin poltica en nombre de la flexibilidad necesaria en los precios y en los salarios. El objetivo no es una adaptacin a una determinada estructura econmica sino la reconstruccin radical de la sociedad civil. De esta manera, la conversin hacia economas de mercado surgi inicialmente de una manera defensiva, como una reaccin frente a lo que se

vea como una expansin del mundo socialista. En esto el patrn latinoamericano se diferencia del de los pases industrializados, donde la transformacin, que haba comenzado despus de la eleccin de Margaret Thatcher en Gran Bretaa en 1979 y de Ronald Reagan en Estados Unidos en 1981, fue claramente ofensiva: un reflejo de la confianza de la empresa privada de que poda vivir sin el manto protector del Estado e incluso la conviccin de amplios crculos empresariales de que la intervencin estatal se haba convertido en un obstculo a su desarrollo. La actitud ofensiva vendra en Amrica Latina ms tarde, especialmente en la ltima dcada del siglo XX. Fuera del Cono Sur, la relacin entre conflicto social y el cambio hacia economas de mercado es menos clara. En Centroamrica, que se transform en el epicentro de los conflictos en los aos 1980, las confrontaciones tenan un carcter ms rural y provenan de la concentracin de la tierra y, tal vez, del modelo primario-exportador antes que de su peculiar combinacin con una dbil industrializacin dirigida por el Estado. En Colombia, el conflicto interno tena vieja data y haba estado asociado tambin en su origen a problemas rurales, pero la nueva fase que se vivi desde mediados de los 1980 tuvo otro cariz: la incidencia del trfico ilcito de drogas, que vendra a financiar todas las formas de violencia: la propia, la paramilitar y la guerrillera (al menos, en este ltimo caso, de la organizacin guerrillera ms grande) Otro conjunto de factores que explica el fin de la industrializacin dirigida por el Estado estn asociados a las restricciones que enfrent este modelo en su etapa madura, asociadas a los crecientes requerimientos de divisas y de inversiones. En el Grfico 5.1 se presentan ambas tendencias. En la dcada de 1970 la regin continu creciendo a tasas similares a las de las dos dcadas anteriores, pero slo a costa de un dficit comercial creciente, que se comparaba desfavorablemente con el pequeo supervit de las dcadas de 1950 y 1960. Adems, el mismo impulso de crecimiento estaba asociado ahora con mayores requerimientos de inversin, que se enfrentaban a tasas de ahorro endmicamente dbiles. Otra restriccin que enfrent la industrializacin dirigida por el Estado fue la tendencia a abrumar a ste con responsabilidades fiscales sin otorgarle al mismo tiempo recursos adecuados para hacerlo. Como lo ha sostenido Fitz Gerald (1978), esto se reflejaba en tres tendencias principales: i) un aumento del gasto pblico como proporcin del PIB, pero con una proporcin menor destinada a programas de bienestar en comparacin con los pases industrializados; ii) un cambio en la composicin de la estructura tributaria en contra de los impuestos a la propiedad y el ingreso,

y en favor de los impuestos indirectos y de los salarios, y en consecuencia, iii) crecientes necesidades de endeudamiento para financiar las transferencias al sector privado, en lugar de aqullas asociadas a las polticas sociales redistributivas. Este problema se hizo particularmente evidente en la segunda mitad de los aos 1970, cuando el acceso al financiamiento externo gener un aumento de los dficit fiscales, que tornaron muy vulnerable a la regin frente a un giro desfavorable del financiamiento externo, lo que finalmente aconteci. Sin embargo, es improbable que en ausencia de la crisis de la deuda alguna economa latinoamericana se hubiese derrumbado por el mero peso de las ineficiencias de la industrializacin dirigida por el Estado. Aun ms importante, es poco claro por qu no se podra haber adoptado o profundizado una estrategia ms equilibrada, como ya lo venan haciendo los pases ms pequeos desde mediados de la dcada de 1950 y la mayora de los pases medianos y pequeos desde mediados de los aos 1960. De esa manera se hubiese podido converger quizs hacia un modelo de desarrollo ms parecido al que haban seguido varios pases de Asia Oriental, igualmente dirigido por el Estado, con rasgos tambin proteccionistas y, en la mayora de los casos con una clara preferencia por la inversin nacional sobre la extranjera, aunque con mayor nfasis en la construccin de una base exportadora slida. En todo caso, la escala y velocidad de otros acontecimientos se encargaron de descartar tal opcin. Por supuesto, como lo argumentamos en el captulo anterior, esta no era la nica trayectoria probable y, de hecho, los pases del Cono Sur ya haban mostrando un patrn alternativo, de lento crecimiento con mejora distributiva y, como acabamos de mencionarlo, de creciente conflictividad social, que ya cuando se inicia el perodo que analizamos, se haba transformado en una ola de dictaduras militares. Sin embargo, independientemente de estas tendencias de largo plazo, lo que result fatal para el paradigma precedente fue a la postre el agudo ciclo de auge y contraccin de la financiacin externa privada de las dcadas de los 1970 y 1980, como repeticin de ciclos similares del pasado, el ltimo de los cuales haba tenido lugar en los aos 1920 y comienzos de los 1930. Una

caracterstica sobresaliente del cuarto de siglo transcurrido despus de la Segunda Guerra Mundial fue la ausencia de volmenes importantes de financiacin externa privada y el monto ms bien moderado de las oficiales. Como lo indica el Grfico 5.2, las transferencias netas de recursos fueron en general ligeramente negativas durante las dcadas de 1950 y 1960. En el contexto de los choques externos recurrentes, la carencia de medios adecuados para financiar el dficit de la balanza de pagos, incluidos los recursos muy modestos del FMI, reforz obviamente la tentacin de recurrir a polticas proteccionistas como mecanismo de ajuste. Los pases que tuvieron acceso ms temprano a la financiacin externa privada (Mxico, en particular) tambin desarrollaron problemas de deuda externa en forma precoz. La nueva fase de auge de financiamiento externo de Amrica Latina en los aos 1970 fue parte de un proceso ms amplio de reconstruccin de un mercado internacional de capitales, que se haba iniciado en la dcada de 1960 (el mercado entonces denominado de eurodlares). En cada caso individual, la caracterstica destacada fue la competencia por colocar recursos de un creciente nmero de bancos nacionales transformados en internacionales, que generalmente lo hacan en la forma de crditos sindicados colocados a tipos de inters variables que se modificaban con la tasa LIBOR (London Interbank Offer Rate) de tres o seis meses, lo cual facilitaba la participacin de bancos de menor tamao y reduca los riesgos de modificaciones en las tasas de inters que enfrentaban los acreedores, a costa obviamente de desplazarla a los deudores, lo que result a la postre fatal. Esos bancos operaban en un ambiente desregulado que experiment su primer tropiezo temporal a fines de 1974 debido a las grandes prdidas por operaciones de cambios de algunos bancos, especialmente del Banco Herstatt de Alemania Occidental y el Franklin National Bank de los Estados Unidos. El reciclaje de petrodlares le dio un gran impulso a dicho mercado en los aos siguientes (Devlin, 1989: cap. 2). La dinmica de la competencia por colocar recursos se caracteriz por un aumento rpido del financiamiento externo, generalmente con mrgenes pequeos sobre el LIBOR (entre uno y dos puntos porcentuales, siendo ms frecuente lo primero que lo segundo al final del auge). Las tasas de inters reales bajas, a veces negativas, de la dcada de 1970, y su coincidencia con altos precios de los productos bsicos (en particular, pero no exclusivamente, el petrleo) generaron grandes incentivos para el uso a gran escala de la financiacin externa (Devlin, 1989; Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1998). En efecto, Amrica Latina absorbi ms de la mitad de la deuda privada que fluy hacia el mundo en desarrollo durante 1973-1981, en su mayor parte como prstamos de corto plazo y de crditos sindicados a largo plazo provenientes de los bancos comerciales (Ocampo y Martin, 2004:

Captulo 3). Mientras tanto, continu siendo la regin del mundo en desarrollo que atraa los mayores flujos de IED. Desarrollo, vaIvenes y Desigualdad Esta enorme demanda de fondos externos se asoci en Amrica Latina, segn hemos visto, con crecientes dficit comercial y fiscal. Las instituciones financieras nacionales que intermediaron fondos externos estaban acumulando crecientes riesgos, tanto crediticios como cambiarios, pero este problema estaba asociado a una tendencia nueva, la liberalizacin financiera interna, antes que a la industrializacin dirigida por el Estado. Por este motivo, fue ms problemtica en los pases del Cono Sur, donde las reformas de mercado acontecieron en forma temprana.

La capacidad de los controles de cambios para evitar las fugas de capitales, una vez que se desencaden la crisis jug tambin un papel importante. Dicha fuga se produjo a lo largo y ancho de la regin, pero fue masiva en Argentina, Mxico y Venezuela, los pases que carecan de controles importantes a los movimientos de capital. El peso de estos factores internos jug un papel decisivo en determinar el efecto relativo que tuvo la crisis de la deuda de los aos 1980 en los distintos pases. Esto indica, a su vez, que fue la dinmica macroeconmica ms que las deformaciones en la estructura productiva generadas por el modelo anterior lo que result decisivo. Adems, el hecho de que las economas exportadoras de Amrica Latina hubiesen enfrentado dificultades similares para el manejo de un agudo ciclo financiero externo de los aos 1920 y 1930, y que las economas ya ms liberalizadas enfrentaran fenmenos similares en la dcada de 1990 (vase ms adelante), indica que la propensin al auge y la crisis como resultado de la inestabilidad del financiamiento externo es un fenmeno general y ciertamente no una caracterstica particular de la industrializacin dirigida por el Estado. Por eso, el comportamiento del financiamiento externo jug el papel central en la dinmica de la crisis (CEPAL, 1996, Captulo 1). El punto de inflexin fue la decisin tomada a fines de 1979 por la Junta de la Reserva Federal de los Estados Unidos de elevar notoriamente las tasas de inters para cortar de cuajo la aceleracin de la inflacin que vena experimentando dicho pas. Esto tuvo un efecto directo en el servicio de la deuda y en los dficit en cuenta corriente de Amrica Latina, ya que gran parte de la deuda tena tasas de inters flotantes. A ello se agreg un fuerte deterioro de los precios reales de las materias primas. Ambos choques adversos duraran casi un cuarto de siglo, un hecho que generalmente no se tiene en cuenta en los anlisis correspondientes y que, adems, slo se puede decir hoy, con el beneficio del tiempo (Grfico 5.3).

En efecto, las tasas reales de inters de los Estados Unidos, que haban sido muy bajas hasta los aos 1960 y se tornaron negativas a mediados de la dcada de 1970, aumentaron bruscamente a fines de esta ltima y permaneceran altas al menos hasta fines del siglo. Esto es particularmente cierto si se comparan las tasas relevantes para Amrica Latina: la tasa de inters real efectiva para el endeudamiento externo de la regin entre 1975 y 1981 oscil entre 1 y 5% (si se estima como dos puntos porcentuales por encima de LIBOR de tres meses), en tanto que cuando se retorn al mercado en los aos 1990 y la tasa de referencia pas a ser la de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos de diez aos, la tasa de inters real tendi a oscilar entre 10 y 12% hasta comienzos de la primera dcada del siglo XXI, cuando se adicionan los mrgenes de riesgo (spreads) correspondientes. De esta manera, la regin slo comenz a beneficiarse de tasas de inters similares a las de 1975-1981 durante el auge financiero internacional de 2005-2008. Vase, al respecto, la base de datos de Laeven y Valencia (2008), en la que se hace evidente que las crisis financieras de tres pases del Cono Sur de comienzos de los aos 1980 se encuentran entre las ms costosas de las tres ltimas dcadas, en realidad slo comparables a algunas de Asia Oriental durante la crisis asitica de 1997. Por su parte, la cada de precios de productos bsicos signific un quiebre de largo plazo, que durara tambin hasta mediados de la primera dcada del siglo XXI (Ocampo y Parra, 2003 y 2010). En su punto ms bajo, entre 1992 y 2001, los precios de productos reales de productos bsicos se colocaron a poco ms del 37% (y en algunos aos puntuales ms del 40%) por debajo del nivel promedio de los aos 1970, que fue de hecho ligeramente inferior al promedio de 1945-1980. A estos dos factores de larga duracin se agreg, en el corto plazo, una recesin en el mundo industrializado. Desarrollo, vaivenes y Desigualdad El impacto creado por altas tasas de inters internacionales no tena precedentes. Una recesin en los pases industriales s tena precedentes, as como una disminucin abrupta y de larga duracin de los trminos de intercambio. En el primer caso, sin embargo, sta fue la peor desaceleracin del crecimiento econmico en el mundo industrializado de la posguerra, que slo sera superada por la Gran Recesin de 2008-09. En el de los trminos de intercambio, el precedente era lejano, la fuerte cada de los precios de productos bsicos de los aos veinte y treinta del siglo XX. Por tanto, la magnitud de los riesgos ex post que debi asumir Amrica Latina no era slo inesperada sino tambin difcil de prever.

La dinmica de la deuda se torn explosiva con posterioridad al fuerte impacto generado por el alza de las tasas de inters. Los coeficientes de endeudamiento externo venan aumentando en forma sostenida pero pausada durante la dcada de 1970, pero eran aun moderados en 1980 (menos del 30% del PIB y poco ms de dos veces las exportaciones), gracias sin duda a los factores favorables que acompaaron el auge. Ello fue sucedido por un aumento acelerado de dichos coeficientes en los aos siguientes, como resultado del fuerte aumento de las tasas de inters, la cada de los precios de productos bsicos y la aun ms pronunciada del PIB latinoamericano, medido en dlares, como resultado en este ltimo caso de la fuerte recesin y de las devaluaciones de las monedas que desencaden la aguda escasez de divisas. En poco ms de un lustro, los coeficientes de endeudamiento externo de Amrica Latina se haban duplicado y, como reflejo de los factores de larga duracin mencionados, slo regresaron a los niveles previos a la crisis en la primera dcada del siglo XXI (Grfico 5.4). La situacin se torn crtica debido a la persistencia de la crisis de la deuda y las condiciones adversas, pero tambin de las dbiles respuestas de las polticas internacionales frente a la crisis latinoamericana (y en algunas otras partes del mundo en desarrollo). El efecto conjunto de la cesacin repentina de la financiacin externa, que dur casi una dcada, y las crecientes obligaciones del servicio de la deuda, fueron un choque externo masivo que transform las transferencias netas de recursos, de cuantas positivas equivalentes al 2 o 3% del PIB, a negativas de en torno al 6% del PIB (Grfico 5.2). Daz-Alejandro 1988b:310) resumi los acontecimientos en forma magistral: lo que pudo haber sido una recesin grave pero manejable se ha convertido en una gran crisis de desarrollo, sin precedente desde principios de la dcada de los treinta, debido principalmente al derrumbe de los mercados financieros internacionales y a un cambio abrupto de las condiciones y las reglas de los prstamos internacionales. Las interacciones no lineales entre este choque externo inslito y persistente y las polticas internas riesgosas o defectuosas condujeron a una crisis de gran profundidad y duracin, una crisis que no podran haber generado ni los choques ni la mala poltica econmica por s solos. As pues, una caracterstica que, segn vimos en el Captulo 1, es inherente a los ciclos de financiamiento internacional, su gran inestabilidad, fue el elemento decisivo. En forma por lo dems paradjica, esa inestabilidad contribuy tanto a determinar la suerte de la era de desarrollo primarioexportador como la de la industrializacin dirigida por el Estado! Una comparacin con la dcada de 1930 ayuda a comprender cun crtica fue la transferencia negativa de recursos del exterior durante los aos 1980. Como lo muestra el Grfico 5.5.A, las oportunidades para aumentar el ingreso real de las exportaciones fueron mucho mayores en el decenio de 1980 que en el de

1930. As pues, la gran diferencia con la Gran Depresin fue un choque masivo y prolongado de la cuenta de capitales que, a la larga, no tuvo una respuesta adecuada y hundi, por lo tanto, a la regin en la peor crisis de su historia. El FMI y los bancos multilaterales de desarrollo acudieron al rescate, en mayores magnitudes que en el pasado, pero los montos que aportaron fueron modestos en comparacin con los efectos de la masiva reversin de las transferencias de recursos privados. Adems, las infusiones de recursos oficiales de emergencia llegaron con una condicionalidad estructural sin precedentes. En los aos 1930, segn vimos en el captulo anterior, la moratoria de la deuda fue la solucin para el grueso de los pases, como por lo dems haba sido la respuesta comn en todas las crisis previas de endeudamiento externo. En la dcada de 1980, la fuerte presin de los pases industrializados y los organismos multilaterales impidieron que los pases de Amrica Latina consideraran esa posibilidad, o la aun ms peligrosa para ellos de conformar un cartel de deudores, lo que seguramente hubiera hundido a la banca privada internacional, y especialmente la de Estados Unidos, en una fuerte crisis. Finalmente, con el Plan Brady, llegaron algunas cancelaciones de la deuda, pero en magnitudes moderadas y demasiado tarde, despus de que la crisis de la deuda haba causado estragos. Como resultado de ello, mientras en los aos 1930 las economas latinoamericanas slo tuvieron que incrementar su supervit comercial en forma temporal, en la de 1980 se vieron obligadas a generar grandes supervit comerciales durante casi una dcada (Grfico 5.5.B). El impacto conjunto de todo ello es que, si bien el impacto inicial de la Gran Depresin sobre el PIB per cpita de las economas latinoamericanas fue ms severo, la recuperacin posterior fue enrgica y desde 1937 se super en forma sistemtica el PIB per cpita de Amrica Latina previo a la crisis; despus de la reorientacin Hacia el Mercado crisis de los aos 1980 ello slo aconteci a partir de 1997, es decir, con un rezago de una dcada y media. En la evolucin de la crisis de la deuda pueden distinguirse tres fases diferentes. Hasta septiembre de 1985 hubo ajustes macroeconmicos masivos, basados en el supuesto inicial de que la crisis era slo de naturaleza temporal (es decir, de liquidez ms que de solvencia) y que el financiamiento voluntario retornara rpidamente. Hubo tambin un eficaz cartel de acreedores, apoyado por los gobiernos de los pases industrializados, que vean graves riesgos en sus sistemas financieros debido a la alta exposicin de sus bancos en Amrica Latina (180% del capital de los nueve bancos estadounidenses ms grandes). Debido a la naturaleza asimtrica de las negociaciones de la deuda, los pases

latinoamericanos acabaron nacionalizando grandes porciones de la deuda externa privada. En septiembre de 1985 se inici una segunda fase, con el anuncio del primer plan Baker, que incluy un ajuste estructural encabezado por el Banco Mundial, mejores condiciones financieras y modestos recursos adicionales. La insuficiencia del paquete condujo, dos aos ms tarde, a un segundo plan Baker, que aadi recompras de deuda, bonos de salida con bajas tasas de inters y canjes de deuda. La fase final lleg apenas en marzo de 1989 con el plan Brady, que incluy una modesta reduccin de los saldos de la deuda y fue sucedido por un renovado acceso al financiamiento privado. Aunque las dos ltimas iniciativas condujeron finalmente a reducciones de los coeficientes de endeudamiento externo (Grfico 5.4), la tendencia a la elevacin de dichos coeficientes ya haba sido revertida por los grandes supervit comerciales y de cuenta corriente, a costa de una dcada perdida en trminos del crecimiento econmico, que en total represent una cada de poco ms del 8% del PIB por habitante. La participacin de Amrica Latina en el PIB mundial, que haba venido aumentando durante ms de un siglo, baj en 1.5 puntos porcentuales, y su produccin por habitante cay ocho puntos porcentuales en relacin con los de los pases industrializados y 22 puntos porcentuales en relacin con el promedio mundial (Cuadro 1.1 del Captulo 1). La recesin fue inicialmente muy severa. El PIB de la regin se contrajo por tres aos consecutivos y con especial rigor en 1983, cuando se sinti plenamente el peso de la moratoria mexicana de agosto del ao anterior, que se considera en forma general como el inicio de la crisis de la deuda (vase el Grfico 5.9 ms adelante). En 1984-1987 hubo una recuperacin moderada, pero las dificultades resurgieron hacia fines de la dcada. Pocos pases pudieron reiniciar un crecimiento econmico estable en la segunda mitad del decenio de 1980; en general, los que lo hicieron fueron pases con coeficientes de endeudamiento externo moderados (Colombia) o donde los prstamos externos oficiales alcanzaron montos relativamente elevados (Chile y Costa Rica). Como veremos ms adelante, el retroceso del ingreso por habitante se dio en un contexto de una fuerte prdida de importancia relativa de la industria manufacturera. Los costos sociales de la crisis fueron masivos. Como veremos ms adelante, la incidencia de la pobreza aument en forma muy marcada entre 1980 y 1990, de 40,5 a 48,3% de la poblacin. Esta tendencia se vio acentuada por el deterioro en la distribucin del ingreso en varios pases, lo que agrav los altos patrones histricos de desigualdad que ya caracterizaban a Amrica Latina y revirti los avances logrados en los aos 1970 en varios pases. En general ello fue de la mano de cadas de los salarios reales del sector formal, en forma muy notoria en varios casos, y una proporcin creciente del empleo se gener

en el sector urbano informal. El rpido ritmo de progreso de los ndices de calidad de vida que haba caracterizado al perodo de la industrializacin dirigida por el Estado cambi por una tasa de progreso mucho ms moderada (vase el Captulo 1 y ms adelante). Los masivos ajustes fiscales, del tipo de cambio y monetarios tensaron estructuras econ- micas ya vulnerables. La depreciacin del tipo de cambio real, que era necesaria para apoyar el reajuste del sector externo, estuvo acompaada invariablemente del aumento de la inflacin, en magnitudes que Amrica Latina no haba conocido antes, pese a la historia inflacionaria de algunos pases. La inflacin se haba tendido a acelerar en los aos 1970, como parte de un proceso internacional, y dos pases haban inaugurado la era de la inflacin de tres dgitos, como parte de fuertes crisis polticas (Chile y Argentina). Sin embargo, las explosiones inflacionarias fueron un efecto ms que una causa de la crisis de la deuda. Su manifestacin ms aberrante fueron los episodios de hiperinflacin que experimentaron cinco pases entre mediados de la dcada de 1980 y principios de la siguiente (Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Per). Otros tres pases experimentaron en algn ao una inflacin de tres dgitos (Mxico, Uruguay y Venezuela). En el lado opuesto, slo un pas (la nica economa entonces dolarizada, Panam) evit una inflacin superior al 20%. En su conjunto, como lo indica el Grfico 5.6, la mediana y medias de las tasas de inflacin aumentaron fuertemente hasta alcanzar en 1990 cerca del 40% y ms del 1000%, respectivamente, antes de comenzar a reducirse en los aos 1990. Las crisis del sector financieros tambin fueron masiva, sobre todo en los pases del Cono Sur, donde gener costos fiscales y cuasifiscales equivalentes al 40 o 50% del PIB. Los problemas de distribucin interna de recursos para hacer frente a la crisis estuvieron asociados estrechamente a la necesidad de realizar transferencias al gobierno para el servicio de la deuda externa y para pagar los costos del colapso de los sistemas financieros nacionales. Esta transferencia se pudo realizar de manera ms fcil en los pases en los que el Estado tena acceso directo a los ingresos de las exportaciones (bsicamente por medio de empresas estatales que exportaban petrleo y minerales) y, por ende, donde los gobiernos se beneficiaron directamente de la devaluacin. En otros hubo un severo problema de transferencia interna: cmo transferir recursos fiscales al Estado para el servicio de la deuda pblica, cuyo servicio en moneda nacional se elev con las devaluaciones, y que result particularmente difcil de manejar (CEPAL, 1996) El ajuste tambin involucr una reduccin masiva de la inversin (cinco puntos porcentajes entre las dcadas de 1970 y 1980, segn lo indica el Grfico 5.1.B) y, si se quera moderar dicho efecto, un aumento del ahorro interno. En

este ltimo caso, el problema de la transferencia interna consista en gravar a los receptores de salarios (los sectores sociales con mayor propensin a consumir) u obligarlos a realizar un ahorro forzoso mediante la inflacin. En un contexto de conflicto distributivo creciente, esto se reflej en la mencionada explosin inflacionaria, as como en los elevados costos sociales del ajuste. Por su parte, la tasa de inversin slo retornara a niveles similares a los de los aos 1950 y 1960 (aunque todava inferiores a los de los aos 1970) un cuarto de siglo despus, durante el auge de 2003-2008 (vase nuevamente Grfico 5.1.B). Existe, adems, un consenso en que este hecho, al igual que obligar a los gobiernos a reducir la inversin en infraestructura como parte de los programas de ajuste, tuvo un impacto adverso sobre el crecimiento a largo plazo La integracin creciente a la economa mundial La apertura externa gener cambios sustanciales en la insercin externa de las economas latinoamericanas. Como resultado de ella, los niveles de apertura son mucho ms elevados hoy que en el pasado, las estructuras exportadoras de bienes y servicios se han transformado, aunque siguiendo patrones diferentes en los distintos pases y subregiones, y las industrias manufactureras y sectores agropecuarios afectados por la apertura han experimentado un fuerte proceso de reestructuracin, que no en pocos casos ha implicado la desaparicin de empresas y ramas productivas. Los mercados intrarregionales han aumentado su peso relativo, aunque sujetos a fuertes fluctuaciones cclicas. Las empresas multinacionales tienen, adems, una presencia mucho mayor que en el pasado y las empresas latinoamericanas ms exitosas se han regionalizado y algunas han entrado a jugar en las ligas mundiales. A nivel agregado, el resultado ms importante de los procesos de liberalizacin comercial fue el aumento de los coeficientes de apertura externa, que muestran un ascenso claro desde mediados de los aos 1960 y una fuerte tendencia ascendente desde mediados de los 1970. Los clculos corespondientes, que se reproducen en el Grfico 5.8, excluyen a Venezuela, cuyas exportaciones de petrleo se redujeron en los aos 1970 como consecuencia de la participacin de dicho pas en los mecanismos de control de la oferta del crudo creados por la OPEP. Mientras el aumento del coeficiente de exportaciones ha sido casi ininterrumpido, el de las importaciones muestra un comportamiento cclico pronunciado: aumentos fuertes durante los perodos de auge y reduccin o estancamiento durante las tres grandes crisis del perodo la dcada perdida de los aos 1980 y la media dcada perdida de fines del siglo XX y comienzos del XXI (a la cual nos referiremos tambin como crisis de fin de siglo)as como la Gran Recesin mundial de 2008-2009. El grueso de los pases muestra, adems, ese patrn (Cuadro 5.1). Las excepciones ms importantes son Venezuela, entre los pases ms grandes

(para el coeficiente de exportaciones, aunque no para el de importaciones), y tres pases pequeos (Honduras, Panam y Repblica Dominicana) que ya tenan elevados coeficientes de apertura a mediados de los aos 1970. El aumento en los coeficientes de apertura ha sido, sin embargo, dispar. En tal sentido, sobresalen los incrementos de la apertura exportadora de Chile y Mxico, entre los pases de mayor tamao, y de Costa Rica, Honduras y Paraguay, entre los ms pequeos. Un hecho que se ha ignorado en los anlisis sobre la apertura comercial latinoamericana es que el fuerte aumento en los coeficientes de apertura refleja tanto el buen ritmo de crecimiento de las exportaciones como el lento crecimiento econmico posterior a 1980, un tema sobre el cual ahondaremos en la seccin siguiente (es decir, no slo el aumento del numerador sino tambin el lento aumento del denominador de dichos coeficientes). En efecto, como lo hemos sealado en el captulo anterior, el crecimiento de las exportaciones se haba acelerado desde mediados de los aos 1960 y en varias de las economas ms pequeas desde antes, cuando el modelo clsico de desarrollo hacia dentro fue sustituido por un modelo mixto, que combinaba sustitucin de importaciones con promocin de exportaciones e integracin regional. Dicha aceleracin se percibe a nivel agregado en el Cuadro 5.2, donde se muestra que el ritmo de crecimiento real de las exportaciones de bienes y servicios de la regin fue de 11,6% en 1974-80, si se excluye Venezuela. El crecimiento de 1974-80 est sesgado por el fuerte aumento de las exportaciones petroleras mexicanas, pero aun as el promedio simple del ritmo de crecimiento exportador super el 6% anual desde los aos 1960. Los ritmos de crecimiento exportador de 1990-97 y 2003-08 fueron superiores a los alcanzados antes de la dcada perdida. El ritmo de crecimiento exportador experiment, sin embargo, una desaceleracin durante la crisis de fin de siglo, como reflejo, como veremos, del comportamiento del comercio interarregional. Esto indica que la reduccin del sesgo antiexportador del rgimen de proteccin no fue muy superior, en trminos de su impacto sobre las exportaciones, que la mayor neutralidad de incentivos que se logr bajo el modelo mixto,y fue claramente inferior en trminos de generar un crecimiento econmico dinmico. Esto refuerza, por lo tanto, la observacin anterior sobre los coeficientes de apertura: su fuerte incremento hasta comienzos del siglo XXI refleja tanto o ms el lento crecimiento econmico que el dinamismo exportador La expansin exportadora ha estado acompaada por un cambio notable en su estructura, como parte de un proceso por lo dems universal en el mundo en desarrollo. La continua acumulacin de capacidades productivas y tecnolgicas, especialmente en Asia Oriental; la ruptura de las cadenas productivas (o cadenas de valor), que permite dividir la produccin de un mismo bien en

distintas localidades, incluido su ensamble final; el fuerte incentivo que genera, en este contexto, la existencia de fuertes diferenciales salariales, que hace rentable desplazar las fases del proceso productivo ms intensivas en mano de obra de mediana y baja calificacin hacia los pases en desarrollo; y el crecimiento del comercio de servicios, facilitado en algunos casos por la revolucin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, son algunas de las explicaciones de dichas transformaciones a nivel mundial. Las empresas multinacionales han sido uno de los agentes ms importantes en esta dinmica, tanto por su control sobre las cadenas de valor como por su activa participacin en la internacionalizacin de los servicios, que incluye la presencia comercial en otros pases. En trminos generales, los productos bsicos y las manufacturas basadas en el procesamiento de recursos naturales han tendido a perder peso dentro de las exportaciones de los pases en desarrollo, al tiempo que ha aumentado el de las manufacturas, tanto de baja como de mediana, pero especialmente de alta tecnologa. En el caso del ensamble, la actividad productiva que se realiza tiene un contenido tecnolgico simple, que contrasta a veces con la clasificacin de los bienes que se transan, que puede ser de mediana o alta tecnologa (por ejemplo, el ensamble automotriz y de equipos informticos, respectivamente). La fragmentacin del proceso productivo involucra tambin una elevada importacin de partes y piezas, una actividad que muchas veces se realiza con incentivos tributarios (incluyendo sobre el impuesto a la renta) y en zonas francas, por lo cual el proceso productivo tiene muchas veces el carcter de un verdadero enclave. Estos enclaves pueden ser muy sofisticados en trminos de los bienes que producen o generalmente ensamblan, pero eso no les exime de dicha caracterizacin. Vale la pena resaltar, sin embargo, que los beneficios tributarios y el carcter mismo de las zonas francas se han ido ampliando en todo el mundo, por lo que a veces no coincide con una localizacin geogrfica especfica sino con la actividad de una empresa. Otra caracterstica del comercio internacional en las ltimas dcadas han sido los crecientes flujos comerciales entre pases en desarrollo, generalmente de carcter intrarregional, pero tambin interregional. En este ltimo caso, en Amrica Latina sobresale el comercio con China y, en menor medida, con otros pases de Asia Oriental. Como veremos, estos dos tipos de comercio Sur-Sur han tenido impactos radicalmente diferentes sobre la estructura exportadora latinoamericana. Este proceso ha estado acompaado, adems, a partir de 2004, por el auge de precios de materias primas, generado en particular por el dinamismo de la economa china, que ha tenido un impacto mucho ms generalizado en las zonas del mundo en desarrollo con una estructura productiva donde pesan ms los recursos naturales. Amrica Latina

ha sido parte del patrn general de transformacin de las estructuras exportadoras del mundo en desarrollo. Como lo indica el Cuadro 5.3, la prdida de importancia de los productos bsicos y el peso creciente de las exportaciones de bienes manufacturados de media y alta tecnologa fueron acelerados entre 1990 y 1997 y continuaron, aunque a un menor ritmo durante la crisis de fin de siglo. Entre 2003 y 2008, el cambio oper en el sentido inverso, hacia el mayor peso de los productos bsicos y manufacturas basadas en recursos naturales, una tendencia que sin duda est inflada en parte por los altos precios de materias primas. Esta re-primarizacin de la estructura exportadora regional contrasta con la continuada diversificacin de las estructuras exportadoras de los pases asiticos Este proceso ha operado de manera desigual en distintas partes de la regin, tendiendo a generar dos patrones bsicos de especializacin que se ajustan aproximadamente a una divisin regional norte-sur (CEPAL, 2001; Ocampo y Martin, 2004; y Ocampo, 2004a: cap. 1). El patrn del norte se caracteriza por una importante diversificacin hacia exportaciones de productos manufacturados con elevados contenidos de insumos importados (en su forma extrema, maquila), que se dirigen principalmente al mercado estadounidense. Este patrn se combina, en las economas centroamericanas, con una exportacin creciente de servicios de turismo y, en varias de ellas, con un componente tambin importante de bienes primarios y manufacturas basadas en recursos naturales. El patrn del sur ha experimentado, por el contrario, menos transformaciones en las ltimas dcadas, y se caracteriza por la combinacin de exportaciones extrarregionales de productos bsicos y manufacturas basadas en recursos naturales (muchas de ellas tambin intensivas en capital) con un comercio intrarregional mucho ms diversificado, en el cual tienen una presencia importante las manufacturas con mayores contenidos tecnolgicos. Brasil es un caso intermedio, ya que tena un patrn mucho ms diversificado que el de otros pases sudamericanos antes de la apertura, que incluye algunas manufacturas y servicios de alta densidad tecnolgica, pero muestra cambios ms bien lentos desde entonces. A estos dos patrones bsicos de especializacin hay que agregar un tercero, que caracteriza a Panam y a las economas caribeas (Repblica Dominicana y Cuba, que no se incluye en el cuadro), en donde predominan las exportaciones de servicios. El Cuadro 5.4 muestra los patrones de pases individuales, incluyendo las exportaciones de servicios. Su anlisis resalta algunos matices importantes en relacin con los grandes patrones mencionados. Si enfocamos la atencin primero hacia la exportacin de bienes, lo ms comn ha sido la diversificacin hacia manufacturas intensivas en recursos naturales, que ha sido marcada en la mitad de los pases de la regin; Chile y Per, en Sudamrica, y El Salvador y Honduras en

Centroamrica son los casos ms destacados de dicha tendencia. Le siguen en importancia las manufacturas de tecnologa media, cuyo contenido especfico vara, sin embargo, de pas en pas; Mxico, Colombia, Argentina y Costa Rica son los ejemplos ms notorios en este caso y, sobre una base ms baja, Honduras. Por el contrario, no ha sido frecuente la diversificacin hacia productos de baja tecnologa, donde se observa ms bien la prdida de importancia de las exportaciones de textiles y confecciones en un amplio grupo de pases; las excepciones importantes son El Salvador y Guatemala, donde dichas exportaciones han gando un peso importante. Por su parte, slo Mxico y Costa Rica penetran de manera significativa en la exportacin de productos de alta tecnologa, aunque con un alto contenido de ensamble en ambos casos. El Cuadro 5.4 tambin muestra la heterogeneidad, tanto de la regin sudamericana como centroamericana. En la primera, Argentina, Colombia y Uruguay tienen, despus de Brasil, la estructura exportadora ms diversificada, en tanto que el resto se acerca a la tipologa ms pura del modelo del sur. En cuatro de ellas, la exportacin de productos bsicos sigue representando ms de la mitad de las exportaciones (Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela), en tanto que en Chile y Per lo ms destacado, como ya se seal, es el creciente peso de manufacturas basadas en recursos naturales. En Centroamrica la diversidad es aun mayor: Costa Rica y El Salvador muestran, en este caso, la mayor diversificacin, en tanto que lo contrario acontece en Nicaragua. Ntese que los pases que tuvieron un avance industrial ms importante en la etapa de industrializacin dirigida por el Estado son aquellos que tienen en general una estructura exportadora ms diversificada. Este es el caso de Brasil y Mxico, seguidos por Argentina y Colombia, entre los pases ms grandes, y El Salvador y Guatemala entre los ms pequeos. Costa Rica ha sido el ganador ms claro en trminos de diversificacin. La diversificacin hacia actividades ajenas a los recursos naturales es, en cualquier caso, la excepcin ms que la regla. En 2008 slo un puado de pases (Mxico, Costa Rica, El Salvador y Repblica Dominana) tena una estructura exportadora en la cual los recursos naturales y las manufacturas asociadas a ellos aportaban menos de la mitad de las exportaciones de bienes. El dinamismo de la exportacin de servicios ha sido algo menos notorio, y de hecho la regin ha perdido participacin en el comercio mundial de servicios en las dos ltimas dcadas (vase, al respecto, CEPAL, 2007, cap. III). Los patrones nacionales son, sin embargo, muy diversos. Hay tres economas que pertenecen al tercer patrn de especializacin, en el que predominan los servicios: Panam, que exporta servicios de transportes y financieros, y Cuba y Repblica Dominicana servicios de turismo. En casi todas las economas centroamericanas ha habido tambin un importante crecimiento de las exportaciones de turismo. Brasil y, en menor

medida, Argentina y Uruguay, se destacan por el dinamismo de sus exportaciones de servicios con mayor contenido tecnolgico (incluidos en otros servicios). Otras dos economas sudamericanas tienen un peso importante de exportacin de servicios: Paraguay (energa elctrica) y Chile (servicios de transporte, en gran medida como subproducto de sus exportaciones de productos agropecuarios de alto valor agregado). Mxico y los pases andinos han sido los pases de peor desempeo en trminos de articulacin con el creciente comercio mundial de servicios, aunque en el caso mexicano las exportaciones de turismo tenan un peso importante desde el inicio del perodo. Un tema interesante, que no figura en estas evaluaciones, es el de las industrias culturales (msica, cine, televisin), en las que algunos pases de la regin estn teniendo una presencia importante. El comercio intrarregional ha hecho una contribucin significativa al dinamismo de exportaciones de manufacturas, pero le ha aportado tambin un elemento desfavorable: su alta inestabilidad. En efecto, el comercio intrarregional aument su participacin en las exportaciones de bienes entre 1990 y 1997. Sin embargo, retrocedi durante la crisis de fin de siglo en los casos de MERCOSUR y la Comunidad Andina y ha mantenido desde entonces en un nivel inferior al de 1997 en estos dos procesos de integracin, aunque ha avanzado en forma sostenida en el Mercado Comn Centroamericano (Cuadro 5.5). El mayor contenido de manufacturas del comercio intrarregional y, especialmente, de aqullas de media y alta tecnologa, se haba consolidado ya desde las dcadas de 1970 y era muy pronunciado en 1990, especialmente en la Comunidad Andina y el Mercado Comn Centroamericano, sealando las ventajas del comercio interregional en trminos de profundizacin del proceso de industrializacin, especialmente para las economas de menor tamao relativo. Este patrn tendi a profundizarse en la Comunidad Andina y en el MERCOSUR durante el auge de los aos 1990, pero no en el Mercado Comn Centroamericano, como reflej en este ltimo caso de las exportaciones de alta tecnologa de Costa Rica. Ntese que durante el auge de los 1990, los tres procesos de integracin tambin ampliaron el mercado para exportaciones de manufacturas intensivas en recursos naturales y de bajo contenido tecnolgico, excepto en este ltimo caso en Centroamrica, donde ya era alto. El retroceso relativo del comercio intrarregional durante la crisis de fin de siglo signific, por ello, un golpe para las exportaciones de manufacturas de los dos procesos de integracin sudamericanos. En el comercio interregional con otras regiones del mundo en desarrollo sobresale, como ya lo sealamos, el que realiza Amrica Latina con China, que tambin compiten en terceros mercados, de manera notable en el norteamericano (Gallanger y Porzecanski, en prensa). Este comercio ha tenido impactos muy diversos sobre la regin. El efecto ms positivo ha sido la

oportunidad que ha creado el gigante asitico para las exportaciones intensivas en recursos naturales de Sudamrica, aunque concentrada en unos pocos productos: soya, petrleo, cobre y sus productos, y mineral y desechos de hierro. Por otra parte, China ha venido aumentando de manera significativa sus exportaciones a Amrica Latina, esencialmente compuestas de manufacturas, con lo cual la regin ha acumulado un importante dficit comercial con el gigante asitico. Este es, en particular, la reorientacin Hacia el Mercado el caso de los pases que no tienen una exportacin importante de productos bsicos, entre los que se destaca Mxico. China ha representado tambin una competencia creciente para las exportaciones de manufacturas de la regin, entre las que se destacan las mexicanas. Los beneficios para las economas latinoamericanas han sido, por lo tanto, ambivalentes y el comercio con China ha contribuido a la re-primarizacin de la estructura exportadora. El efecto indirecto ms importante es el impacto positivo que tuvo China sobre los precios de productos bsicos, particularmente a partir de 2004, en el contexto de un auge econmico mundial. El quiebre de dicha tendencia positiva se produjo a mediados de 2008 y se profundiz con la Gran Recesin; la rpida recuperacin china jalon, sin embargo, estos precios. Sin embargo, en el caso de los productos agrcolas, el auge que se produjo a partir de 2004 fue ms una recuperacin parcial, particularmente en el caso de los productos de la agricultura tropical, de la fuerte cada que haban experimentado los precios reales de dichos productos durante las dos dcadas precedentes. De esta manera, el auge fue mucho ms de precios de productos mineros, incluidos los energticos, que de los agrcolas. Los grandes ganadores fueron por lo tanto los pases en los cuales pesan ms las exportaciones energticas y mineras: Venezuela y Chile, seguidos por Per, Bolivia, Ecuador y Colombia (Ocampo, 2007). El creciente mercado de biocombustibles estableci, sin embargo, una conexin directa entre los mercados de ambos grupos de productos. La especializacin comercial y la naturaleza de las corrientes de IED han estado estrechamente entrelazadas. De esta manera, el patrn de especializacin del norte ha atrado a empresas transnacionales que participan activamente en los sistemas internacionales de produccin integrada, mientras que en Sudamrica la inversin se ha concentrado en los servicios y los recursos naturales. En este proceso, hubo un cambio notorio en el origen de los capitales, en el que se destaca la importante expansin de las transnacionales espaolas hacia la regin. Este proceso estuvo acompaado por la transformacin de algunas grandes empresas latinoamericanas en actores del mundo de las transnacionales las as llamadas translatinas. Las ms grandes provienen de Brasil y Mxico, y algunas de ellas participan muy activamente en los mercados globales, pero existe tambin un mundo de

transalpinas de menor tamao y de un origen ms diversificado, que son actores importantes en los mercados intrarregionales. La IED experiment un aumento notable en los aos 1990, y alcanz su mximo nivel, en trminos de transferencia neta de recursos, entre mediados de dicha dcada y los primeros aos del siglo XXI (vase al respecto el Grfico 5.2). Durante este auge, una parte importante de la inversin involucr la adquisicin de empresas existentes, tanto de empresas estatales que as se privatizaban pero tambin, y crecientemente, de empresas privadas, dentro del proceso mundial de fusiones y adquisiciones. Esto implica que su contribucin a la acumulacin de activos productivos fue menos notable de lo que indican los flujos financieros correspondientes. Aunque los flujos de entrada se han mantenido altos (un 2,8% del PIB latinoamericano durante el auge de 2004-08), los crecientes egresos por remesas de utilidades de las empresas y las crecientes inversiones de empresas (y empresarios) latinoamericanos en el exterior (0,9 y 1,7% del PIB en igual perodo) debilitaron la transferencia neta de recursos a travs de la inversin extranjera de manera notable en la primera dcada del siglo XXI. La emigracin de la mano de obra hacia los pases industriales, sobre todo a los Estados Unidos, es otra caracterstica prominente de las nuevas formas de la integracin a la economa mundial. Las corrientes de trabajadores latinoamericanos hacia los Estados Unidos, que se haban Desarrollo, vaivenes y Desigualdad acelerado al final del perodo de la industrializacin dirigida por el Estado, se convirtieron en un torrente, inducido tanto por factores de expulsin (la crisis de la deuda de los aos 1980 y las guerras civiles en Centroamrica, as como la media dcada perdida), como de atraccin. Por tanto, el nmero de inmigrantes de origen latinoamericano y caribeo que viven en los Estados Unidos aument de 3,8 millones en 1980 a 7,4 millones en 1990 y 14,4 millones en 2000, segn los censos de poblacin de dicho pas, y algo ms de 20 millones a fines del decenio de 2010; a esta cifra puede aadirse otro 25% o ms para tomar en cuenta los migrantes indocumentados. Tambin ha habido corrientes a otros destinos, sobre todo a Europa Occidental (con Espaa, un pas histricamente de emigrantes hacia Amrica Latina, transformado en el destino ms importante), Canad y Japn. El nmero de emigrantes latinoamericanos y caribeos a Espaa aument de 0,4 a 2,4 millones en la primera dcada del siglo XXI en tanto que a otros destinos extra regionales suman otros 2 millones. La dcada de los 1990 presenci tambin la renovacin de moderadas corrientes de migracin intrarregional. Costa Rica y, en menor medida, Chile se han convertido en polos de atraccin importantes, y Argentina ha continuado sindolo; por el contrario, la migracin colombiana hacia Venezuela, el flujo migratorio ms importante en la regin

andina, prcticamente se interrumpi desde la crisis de la deuda y no se ha renovado desde entonces. Un resultado importante de estos hechos ha sido el rpido aumento de las remesas monetarias como fuente de divisas para Amrica Latina. Tales remesas aumentaron de cerca del 0,3% del PIB latinoamericano a comienzos de los aos 1980 a cerca del 2% antes de la Gran Recesin de 2008-2009. Los montos relativos son mucho mayores en economas pequeas, especialmente de Centroamrica, Repblica Dominicana y Ecuador. La Gran Recesin, al debilitar, al menos transitoriamente, los factores de atraccin, ha generado un quiebre en esta tendencia, que se reflej en los propios flujos migratorios y en una cada del 15% de las remesas en 2009. Los efectos sociales de las transformaciones econmicas Los efectos sociales de la dcada perdida fueron devastadores en materia de pobreza. Para el conjunto de Amrica Latina, la pobreza aument del 40,5 al 48,3%, jalonado por el aumento de casi doce puntos porcentuales de la pobreza a nivel urbano y por un aumento adicional de la ya alta incidencia de este problema en zonas rurales (Grfico 5.12). El canal ms importante fue el deterioro en los ingresos reales de los trabajadores y el colapso del empleo formal, inducido por la fuerte recesin y, en el primer caso, por el contexto inflacionario que la acompa. La distribucin del ingreso experiment en general un deterioro, que se concentr en la fase ms aguda de la crisis (Cuadro 5.8). Los ajustes fiscales que se llevaron a cabo durante la dcada perdida terminaron tambin por recortar drsticamente el gasto pblico social. Al comparar los niveles mximos y mnimos alcanzados durante la dcada en siete pases de la regin, Carciofi y Beccaria (1995) encontraron que el gasto social per cpita experiment desde reducciones pequeas (12% en Chile y 17% en Costa Rica) hasta muy cuantiosas (ms de una cuarta parte en Argentina, Ecuador, Mxico y Venezuela). La nica excepcin fue Colombia, que tuvo un aumento modesto del 5%, gracias al menor rigor que tuvo la dcada perdida en ese pas. Estos recortes fueron parte de una disminucin virtualmente generalizada del gasto pblico total (Grfico 5.7). De hecho, los niveles elevados de gasto social alcanzados a comienzos de los 1980 haban sido generados por una poltica fiscal expansiva en los aos anteriores a la crisis de la deuda. Cabe sealar, sin embargo, que pese a esos recortes, durante la dcada perdida continu el avance de los indicadores de condiciones de educacin, salud y otros. Sin embargo, los aparatos pblicos de provisin de servicios sufrieron un impacto muy fuerte, que se reflej en diversas reas, entre ellas la prdida de capital humano y la calidad de los servicios.

La historia posterior, bajo las reformas econmicas, muestra contrastes importantes en la evolucin de las distintas variables. Como veremos, la evolucin ms positiva es la que ha experimentado el gasto pblico social. Como el proceso de reformas ha coincidido con la fase democrtica ms prolongada de la historia latinoamericana, la ampliacin del gasto pblico social y la mayor cobertura de servicios sociales bsicos que ha permitido, puede considerarse, de hecho, como un dividendo democrtico. Los otros indicadores, en materia de mercado de trabajo y distribucin del ingreso muestran dos fases diferentes. La primera fue de deterioro, y abarc los aos de recuperacin entre 1990 y 1997 y la media dcada perdida. La segunda, que coincide con el auge econmico de comienzos del siglo XXI, fue de mejora de ambos indicadores. Como un todo, la segunda no logr revertir plenamente el deterioro distributivo acumulado desde 1980 (vase el Cuadro 5.8) y, como veremos, tampoco el deterioro experimentado por los mercados de trabajo desde 1990. La crisis reciente fren algunas de las tendencias favorables que se haban experimentado durante el auge que la precedi, pero el impacto parece haber sido, en general, moderado. Gracias al auge que antecedi a la Gran Recesin, los niveles de pobreza, que haban disminuido a un ritmo muy lento desde 1990, cayeron ms de diez puntos porcentuales entre 2002 y 2008. Slo en 2004 se logr reducir la pobreza a niveles menores a los de 1980, lo que indica que en materia de reduccin de la pobreza no hubo una dcada sino un cuarto de siglo perdido! Ms aun, el nmero absoluto de pobres se mantuvo en torno a 200 millones de personas durante los aos 1990 y aument a 220 millones durante la media dcada perdida, antes de disminuir en unas 40 millones durante el auge de comienzos del siglo XXI. La distribucin de las personas pobres experiment, adems, cambios importantes a lo largo de estas dcadas. Aunque la incidencia de la pobreza y la indigencia sigui siendo mucho ms alta en las zonas rurales, en nmeros absolutos hubo una tendencia a la urbanizacin de la pobreza. Aunque el auge de 2004-08 logr revertir las tendencias distributivas del primer perodo, lo mismo no aconteci con los indicadores del mercado de trabajo que no ha permitido absorber completamente el creciente capital humano, incluso en un contexto en que la transicin demogrfica y la exportacin de mano de obra por la va de la migracin internacional han reducido la presin sobre los mercados de trabajo latinoamericanos. A ello se agrega la alta volatilidad del crecimiento econmico, que ha acrecentado la inseguridad econmica que enfrentan los latinoamericanos. La tendencia en materia social ha sido, por ello, hacia desarrollo humano con mayor precarizacin laboral e inseguridad econmica. Esta ltima se refleja tanto en el riesgo de prdida

La nica excepcin fue Colombia, que tuvo un aumento modesto del 5%, gracias al menor rigor que tuvo la dcada perdida en ese pas. Estos recortes fueron parte de una disminucin virtualmente generalizada del gasto pblico total (Grfico 5.7). De hecho, los niveles elevados de gasto social alcanzados a comienzos de los 1980 haban sido generados por una poltica fiscal expansiva en los aos anteriores a la crisis de la deuda. Cabe sealar, sin embargo, que pese a esos recortes, durante la dcada perdida continu el avance de los indicadores de condiciones de educacin, salud y otros. Sin embargo, los aparatos pblicos de provisin de servicios sufrieron un impacto muy fuerte, que se reflej en diversas reas, entre ellas la prdida de capital humano y la calidad de los servicios. La historia posterior, bajo las reformas econmicas, muestra contrastes importantes en la evolucin de las distintas variables. Como veremos, la evolucin ms positiva es la que ha experimentado el gasto pblico social. Como el proceso de reformas ha coincidido con la fase democrtica ms prolongada de la historia latinoamericana, la ampliacin del gasto pblico social y la mayor cobertura de servicios sociales bsicos que ha permitido, puede considerarse, de hecho, como un dividendo democrtico. Los otros indicadores, en materia de mercado de trabajo y distribucin del ingreso muestran dos fases diferentes. La primera fue de deterioro, y abarc los aos de recuperacin entre 1990 y 1997 y la media dcada perdida. La segunda, que coincide con el auge econmico de comienzos del siglo XXI, fue de mejora de ambos indicadores.

Como un todo, la segunda no logr revertir plenamente el deterioro distributivo acumulado desde 1980 (vase el Cuadro 5.8) y, como veremos, tampoco el deterioro experimentado por los mercados de trabajo desde 1990. La crisis reciente fren algunas de las tendencias favorables que se haban experimentado durante el auge que la precedi, pero el impacto parece haber sido, en general, moderado. Gracias al auge que antecedi a la Gran Recesin, los niveles de pobreza, que haban disminuido a un ritmo muy lento desde 1990, cayeron ms de diez puntos porcentuales entre 2002 y 2008. Slo en 2004 se logr reducir la pobreza a niveles menores a los de 1980, lo que indica que en materia de reduccin de la pobreza no hubo una dcada sino un cuarto de siglo perdido! Ms aun, el nmero absoluto de pobres se mantuvo en torno a 200 millones de personas durante los aos 1990 y aument a 220 millones durante la media dcada perdida, antes de disminuir en unas

40 millones durante el auge de comienzos del siglo XXI. La distribucin de las personas pobres experiment, adems, cambios importantes a lo largo de estas dcadas. Aunque la incidencia de la pobreza y la indigencia sigui siendo mucho ms alta en las zonas rurales, en nmeros absolutos hubo una tendencia a la urbanizacin de la pobreza. Aunque el auge de 2004-08 logr revertir las tendencias distributivas del primer perodo, lo mismo no aconteci con los indicadores del mercado de trabajo que no ha permitido absorber completamente el creciente capital humano, incluso en un contexto en que la transicin demogrfica y la exportacin de mano de obra por la va de la migracin internacional han reducido la presin sobre los mercados de trabajo latinoamericanos. A ello se agrega la alta volatilidad del crecimiento econmico, que ha acrecentado la inseguridad econmica que enfrentan los latinoamericanos. La tendencia en materia social ha sido, por ello, hacia desarrollo humano con mayor precarizacin laboral e inseguridad econmica. Esta ltima se refleja tanto en el riesgo de prdida de empleo, si se trata de un trabajador asalariado, como de prdida de ingreso, si es un trabajador del sector informal. Es importante resaltar que estas transformaciones tuvieron lugar igualmente en medio de la maduracin del proceso de transicin demogrfica y urbanizacin. La desaceleracin del crecimiento demogrfico, que se haba iniciado a mediados de la dcada de 1960 se reflej en un crecimiento anual del 1,7% de la poblacin total entre 1980 y 2010, un punto porcentual menos que en 19501980, pero adems con una desaceleracin continua, de tal forma que al finalizar la primera dcada del siglo XXI el crecimiento demogrfico es slo ligeramente superior al 1% anual. La desaceleracin del crecimiento demogrfico fue, adems, generalizada, aunque tendi a ser ms fuerte en aquellos pases que haban experimentado la explosin demogrfica en el perodo previo. Este proceso fue ms tardo en varios pases centroamericanos (Guatemala, Honduras y Nicaragua), y en Bolivia y Paraguay, donde el proceso de transicin demogrfica ha sido ms lento. Tambin fue ms tardo en Costa Rica, cuya poblacin se ha engrosado por los flujos inmigratorios intrarregionales (comprense los datos del Cuadro 5.9 con los del Cuadro 4.9 del captulo anterior). Por su parte, el proceso de urbanizacin se consolid, de tal forma que la tasa de urbanizacin ya es superior al 50% en todos los pases y alcanza ya casi las tres cuartas partes de la poblacin total de la regin en su conjunto. Existe un sesgo hacia mayores tasas en las economas ms grandes, un patrn que ya era perceptible en la fase anterior de desarrollo. El crecimiento en la oferta laboral fue muy fuerte desde los aos 1970, debido al doble impacto del crecimiento todava rpido de la poblacin en edad de trabajar y de la mayor participacin laboral femenina, facilitada en este ltimo

caso por los efectos positivos de la menor dependencia demogrfica. Este efecto conjunto se mantuvo hasta fines del siglo XX. Segn el CELADE (2006: Cuadro 11), el crecimiento de la oferta laboral fue de 3,1% anual todava en la ltima dcada del siglo, un ritmo no muy diferente al 3,3% que esta misma entidad estima para el perodo 1970-1990. Durante la primera dcada del siglo XXI, sin embargo, la maduracin del proceso de transicin demogrfica y del aumento de la participacin laboral femenina fue una desaceleracin importante del crecimiento en la oferta laboral, que se redujo al 2,2% anual. La menor dependencia demogrfica y, con ello, el crecimiento ms rpido de la poblacin econmicamente activa en relacin con la poblacin total, que se genera durante la larga fase de transicin demogrfica que ha vivido Amrica Latina en las ltimas dcadas, representa, como lo seala una amplia literatura, una oportunidad: un bono demogrfico, como se le denomina corrientemente. Sin embargo, los beneficios de este bono no son automticos, ya que la economa debe generar suficiente empleo para hacerlo efectivo. Por ese motivo, este bono fue despilfarrado durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, aunque tuvo efectos positivos sobre los niveles de pobreza. De hecho, de acuerdo con Ros (2009), la disminucin de la relacin de dependencia familiar es el factor que ms ayuda a explicar el comportamiento de la pobreza en los distintos pases latinoamericanos en el perodo 1990-2006. Durante el auge que se experiment durante la primera dcada del siglo XXI tambin se sintieron los efectos positivos de este bono demogrfico, por lo cual el aumento del PIB per cpita en 2003-2008 fue similar al de 1967-1974 (en torno al 4% anual), pese a que el crecimiento del PIB total continu siendo inferior al de dicho perodo. El pobre desempeo del mercado de trabajo hasta comienzos de la primera dcada del siglo XXI fue devastador. Este hecho es el resultado de factores econmicos, en particular del lento crecimiento ilustrado en la seccin anterior y de los efectos que tuvieron las reformas econmicas sobre la generacin de empleo. Es ms, los datos muestran que en la dcada de 1990, la tasa de crecimiento del empleo fue inferior a la de la segunda mitad de los 1980; el desempleo creci, prolifer el empleo en el sector informal y el alza de los salarios reales favoreci ms que nada a los trabajadores calificados (Stallings y Weller, 2001). Vale la pena aclarar que este fenmeno se present aun durante los aos de crecimiento econmico de los 1990 (hasta 1997), mostrando el impacto negativo neto de las reformas econmicas sobre la creacin de empleo. Estas tendencias adversas se agudizaron durante la media dcada prdida de 1998-2002. En un contexto de expansin continua de la participacin laboral femenina (la tasa de participacin masculina se mantuvo estable, alrededor de 74%, mientras que la femenina aument ocho puntos porcentuales, de 38,4% en 1991 a 46,5% en 2002), el resultado fue una explosin de la tasa de desempleo y de la informalidad labora atinoamericanas

sealadas previamente. En efecto, segn lo indica el Cuadro 5.10, la disminucin de la tasa de ocupacin y el aumento en el desempleo en Sudamrica coincidi con una mejora de ambos indicadores en Mxico y Centroamrica. El contraste entre los patrones del norte y sur fue particularmente notorio en el sector manufacturero. En los pases del norte, el empleo en el sector manufacturero aument a una tasa media anual de 4,3% y represent el 13% de todos los trabajos que se generaron; por el contrario, en los pases del sur el empleo en dicho sector se contrajo en 0,1% al ao (Stallings y Weller, 2001). La industria maquiladora explica una parte clave de este comportamiento, dada su importancia en el dinamismo manufacturero del norte de la regin durante los aos 1990. Para 1999 los empleos en las maquiladoras representaban ya entre el 10 y el 40% del total de empleos en el sector manufacturero en los pases del norte (en algunos, particularmente Mxico y Repblica Dominicana, ya era importante desde comienzos de dicha dcada). El deterioro laboral fue generalizado durante la media dcada perdida, ya que afect por igual a ambas subregiones. El patrn tpico de deterioro sudamericano fue, sin embargo, por la va del desempleo abierto, en tanto que en Mxico como en Centroamrica se produjo por la va de la informalidad. En marcado contraste con las tendencias que haban predominado hasta comienzos del siglo XXI, el auge que experiment la economa latinoamericana entre 2004 y 2008, tuvo un impacto mucho ms positivo en Sudamrica, tanto en materia de desempleo abierto como de informalidad. Las disminuciones ms pronunciadas en la tasa de desempleo se dieron, en efecto, en cinco pases sudamericanos (Argentina, Colombia, Paraguay, Uruguay y Venezuela), as como en Panam, los pases que en perodos anteriores haban registrado tasas ms altas. Una razn importante de este patrn fue, por supuesto, el auge de los precios de productos bsicos, que favoreci en este caso al patrn de especializacin del sur. La recesin que se inici a fines de 2008 fren, como es obvio, estas tendencias positivas, pero su impacto fue mucho menor que durante la dos crisis previas. Cabe resaltar que, pese a sus efectos positivos, el auge de 2004-2008 no logr corregir el fuerte deterioro de la calidad de los puestos de trabajo que se acumul entre 1990 y comienzos del siglo XXI. En efecto, todava en 2008 la tasa de desempleo y la informalidad laboral permanecan por encima de los niveles de 1990. Este hecho se corrobora en el Cuadro 5.11, que compara la tendencia desde 1990 de cuatro variables indicativas de las condiciones del mercado de trabajo. Como se puede apreciar, slo Chile muestra una mejora sistemtica de todos los indicadores. En el resto de pases hay un deterioro a largo plazo de uno o varios de ellos. Dada la alta dependencia que existe entre empleo formal y el acceso a la seguridad social, uno de los efectos

desafortunados de las tendencias laborales ha sido el retroceso en materia de cobertura a la seguridad social en ms de la mitad de los pases para los cuales existe informacin. Estos datos refuerzan la afirmacin de Tokman (2007 y en prensa) segn la cual ha habido un avance de la economa informal durante estas dcadas, una categora que abarca tanto la informalidad como los trabajadores asalariados del sector formal en condiciones de precariedad laboral (sin acceso a la seguridad social e incluso sin contrato de trabajo). De acuerdo con sus estimativos (Tokman, en prensa), la economa informal se expandi de 58,8 al 64,0% del empleo urbano entre 1990 y 2008. Las tendencias distributivas adversas que caracterizaron los aos 1990 y la media dcada perdida tambin muestran un cierto patrn norte-sur y pueden reflejar, por lo tanto, la forma como los patrones de especializacin incidieron sobre los mercados de trabajo. En efecto, como lo indica el Cuadro 5.8, el deterioro entre 1990 y comienzos del siglo XXI fue ms acentuado en Sudamrica. Sin embargo, no fue generalizado: el fuerte deterioro experimentado por Argentina, Ecuador y Venezuela y el ms moderado de Bolivia y Uruguay, contrasta con una pequea mejora en Brasil. En el norte de la regin, el deterioro distributivo se comenz a revertir en Mxico desde mediados de los aos 1990 y coincidi con la mejora distributiva en algunos pases centroamericanos. Pero tampoco los patrones del norte fueron uniformemente favorables, como lo refleja el deterioro distributivo de Costa Rica y Honduras.la reorientacin Hacia el Mercado Por otra parte, es interesante resaltar que, como algunos pases con una mejor distribucin del ingreso han experimentado un deterioro en las dos ltimas dcadas (Argentina, Costa Rica y Uruguay, en particular), en tanto que otros con mala distribucin han experimentado una mejora notablemente Brasil, pero tambin Chile y varios centroamericanos), ha habido una cierta convergencia regional hacia niveles intermedios de desigualdad. Por lo dems, pese a la mejora reciente, Amrica Latina sigue siendo, con frica sub-sahariana, la regin ms desigual del mundo y, de hecho, los niveles promedios de desigualdad siguen estando, en promedio, ligeramente por encima de los de 1980 para los pases para los cuales se cuenta con informacin. Los efectos de las reformas estructurales sobre la distribucin del ingreso han sido objeto de mucho debate. Las reformas generaron, sin duda, perdedores y ganadores, pero su impacto distributivo neto tuvo a veces signo opuesto en distintos pases (vese, por ejemplo, Ganuza et al., 2002), como lo tuvieron distintas reformas, sin que haya consenso sobre la materia.

El efecto ms generalizado fue el aumento en las brechas salariales por calificacin de mano de obra que se produjo en forma generalizada en la regin en los aos 1990, con la importante excepcin de Brasil. Varios autores apoyan la tesis de Morley (2001), de acuerdo con la cual la liberalizacin comercial fue el factor que ms contribuy a ampliar la brecha de remuneraciones. Entre los factores que contribuyeron a este resultado se cuentan la reduccin en los aranceles a bienes de capital, la complementariedad entre inversin en maquinaria y equipo y demanda de mano de obra calificada, y la revaluacin de las monedas (que abarataron equipos y aumentaron los costos de la mano de obra en dlares, con efecto adverso sobre sectores ms intensivos en mano de obra). Por otra parte, la generacin de empleo en los sectores exportadores fue insuficiente para compensar la destruccin de puestos de trabajo en los sectores que antes estaban protegidos y que tuvieron que aumentar la productividad racionalizando, al menos inicialmente, los costos laborales. La creacin de los nuevos puestos de trabajo tendi, adems, a ser inferior en trminos de ingresos y estabilidad laboral (Lora, en prensa). Debe sealarse, sin embargo, que otros autores consideran que el aumento en la brecha de remuneraciones respondi ms a sesgos tecnolgicos (mayor demanda de mano de obra calificada asociada a las nuevas tecnologas) que a los efectos de las reformas econmicas, lo que explica por qu dicha tendencia es relativamente generalizada en todo el mundo. La reciente reduccin en la desigualdad ha sido analizada por Cornia (2010), Gasparini et al(2009) y Gasparini y Lustig (2010), entre otros. En ella parecen haber incidido tanto los efectos coyunturales como los estructurales, as como los de la poltica social e incluso la poltica llana y simple. Entre los factores coyunturales, se cuentan la reversin de los fuertes impactos distributivos adversos que experimentaron varios pases durante la media dcada perdida y la reduccin en la brecha rural-urbana generada por el fuerte incremento de los precios de productos agropecuarios. El auge econmico gener, adems, como ya lo sealamos, un aumento significativo en las oportunidades de empleo que se enfrent, adicionalmente, a la ya mencionada reduccin del crecimiento en la oferta laboral y las oportunidades que ha brindado, al norte de la regin, la migracin de mano de obra hacia Estados Unidos y Europa Entre los factores favorables de carcter ms permanente, el ms importante es la reversin en el fuerte aumento en la brecha de ingresos entre trabajadores calificados y no calificados. La poltica educativa contribuy a este resultado, tanto a travs del aumento en los aos de educacin en la poblacin, como de la reduccin en algunas dimensiones de la desigualdad educativa. De acuerdo con Cornia (2010), la reduccin en la desigualdad educativa es el factor que ms incidi en la mejora en la distribucin del ingreso en la primera dcada del siglo XXI.

La ampliacin de los nuevos esquemas de transferencias en ingresos, entre los que se destacan las llamadas transferencias condicionadas y otros mecanismos de asistencia social, ha contribuido tambin a la mejora distributiva, pero su impacto ha sido pequeo. La explicacin bsica es que estos esquemas involucran montos de recursos que son modestos como proporcin del ingreso nacional de los distintos pases y en varios de ellos tienen una cobertura limitada. Esto se hace evidente en los dos pases ms grandes de la regin, donde los mecanismos de transferencias se han desarrollado de manera ms notoria. Segn Gasparini y Lustig (en prensa), el programa Oportunidades explica poco menos de una quinta parte de la mejora distributiva en Mxico durante la primera dcada del siglo XXI, en tanto que el conjunto ms amplio de transferencias que tiene Brasil contribuy a dos quintas partes de la mejora experimentada en dicho pas, con una contribucin ms imporante de los mecanismos de seguridad social (es decir, del Beneficio de Prestaao Continuada ms que de Bolsa Familia, el mecanismo de subsidios condicionados). Esto es consistente con lo que seala Ocampo (2008), con base en diferentes estudios de la CEPAL, segn lo cual, aunque los gastos en asistencia social son altamente redistributivos, su monto es relativamente reducido y, por ello, los mayores efectos redistributivos del gasto pblico estn asociados al alcance de las polticas sociales fundamentales. Los de mayor cobertura, como los de educacin primaria y, crecientemente, secundaria, as como los de salud pblica, son los que tienen un fuerte impacto redistributivo. Los de cobertura intermedia, como los de vivienda y saneamiento, son tambin ligeramente progresivos. Por el contrario, aquellos servicios que llegan a una proporcin reducida de la poblacin, como los de educacin superior y seguridad social, son regresivos, aunque generalmente menos que la distribucin general del ingreso. El cambio en los regmenes laborales puede haber tenido tambin alguna incidencia en materia distributiva, como parte de los cambios polticos que experiment la regin y especialmente el ascenso al poder de varios movimientos de izquierda. Pese a que, como ya lo sealamos, no hubo una gran liberalizacin de los mercados de trabajo, el deterioro distributivo previo se dio en el contexto de debilidad de los movimientos sindicales y de una poltica salarial (en particular, en materia de salario mnimo) adversa a los trabajadores. Por el contrario, la primera dcada del siglo XXI se caracteriz por una relacin ms amistosa con los movimientos sindicales y con el aumento del salario mnimo en varios pases. Las reformas laborales tambin cambiaron de signo en varios de ellos, hacia una mayor proteccin (Murillo et al., 2010). Esta incidencia de la poltica social sobre la distribucin del ingreso muestra, aunque con rezago, el elemento ms positivo de las tendencias sociales de las dos ltimas dcadas: el aumento consistente del gasto pblico social. ste se

elev, durante los aos 1990, del 12,8% al 15,5% del PIB. Despus de una desaceleracin a la vuelta de siglo, como reflejo del impacto de la media dcada perdida, el dinamismo del gasto social se renov y alcanz el 17,4% en 2006-2007 (CEPAL, 2009). Ms aun, en la medida en que el PIB ha aumentado a ritmos rpidos, el gasto social tambin lo ha hecho. Expresado como gasto pblico social por habitante, casi se duplic entre 1990-1991 y 2006-2007, alcanzando unos 820 dlares (a precios de 2000). A lo largo de las dos dcadas, el aumento fue, adems, ms marcado en los pases que se encontraban inicialmente rezagados, por lo cual las diferencias en los montos relativos de gasto social como proporcin del PIB de los distintos pases de la regin tendieron a reducirse. Tanto a comienzos de los 1990 como en 2006-2007, Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay tenan niveles de gasto superiores a lo que sealaba el patrn regional. Los mayores avances se lograron en Brasil y Colombia, entre los pases ms grandes, y El Salvador y Paraguay, entre los ms pequeos. El resultado del aumento en el gasto social fue un avance contnuo en un conjunto amplio de indicadores de condiciones de educacin, salud, y de cobertura de servicios de acueducto y alcantarillado, entre otros, con diferencias obviamente importantes entre distintos pases. Los avances en todos estos campos han continuado colocando a la regin en niveles comparables o superiores a otras regiones del mundo en desarrollo con ingresos por habitante similares (Norte de frica y Asia Oriental), aunque con excepciones notables de ciertos pases en algunos indicadores de salud (por ejemplo, mortalidad materna) (Cuadro 5.12). Este progreso se refleja igualmente en la evolucin de los ndices de desarrollo humano, aunque segn vimos en el Captulo 1, estos avances han sido algo inferiores a los que se lograron durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado. Estos logros no deben, sin embargo, sobreestimarse. En materia educativa, por ejemplo, la desercin escolar contina siendo un reto para la plena universalizacin de la educacin primaria, la distribucin del acceso a la educacin terciaria no ha mejorado e incluso se ha deteriorado en varios pases y existen serios problemas de calidad en todos los niveles. En materia de salud subsisten tambin inmensos problemas, asociados a las altas tasas de mortalidad materna en algunos pases, as como al manejo de algunas enfemedades transmisibles (VIH/SIDA, malaria y tuberculosis), como de enfermedades crnicas no transmisibles y de creciente incidencia (cardiovasculares, diabetes y cncer) y, en algunos pases con los efectos sobre los indicadores de salud de los altos niveles de violencia. Adems, pese a los avances en materia de vivienda, una proporcin no despreciable de ella sigue estando construida con materiales de calidad insuficientes y un conjunto an amplio de la poblacin carece todava de conexin a la red de saneamiento

(BID, 2008a).Desarrollo, La dimensin de la poltica social que muestra los menores avances o incluso abierto retroceso es, sin duda, la proteccin social. En esta materia existe un claro contraste entre la industrializacin dirigida por el Estado y las ltimas dcadas. La primera se caracteriz, segn vimos en el captulo anterior, por el desarrollo de un Estado de bienestar segmentado, que cubra fundamentalmente a los trabajadores del sector formal de la economa. La etapa ms reciente se caracteriza por el retroceso de estos mecanismos de proteccin social, al tiempo que han mejorado sensiblemente los mecanismos de asistencia social, en particular los subsidios condicionados y los programas de nutricin y de empleo mnimo (Ferreira y Robalino, en prensa). En el caso de la proteccin social, el problema esencial se deriva del mercado laboral, y especialmente de la ampliacin de la economa informal y, por ende, de la ausencia de esquemas de proteccin social que respondan a las realidades de los mercados laborales que se han generado en las ltimas dcadas, especialmente la prevalencia de la informalidad y los cambios frecuentes en el empleo. Los pases de la regin se dividen en este campo en tres grupos de acuerdo con Uthoff (en prensa). El primer grupo se caracteriza por tener sectores informales muy grandes y lo conforman Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Per y Paraguay. Dichos pases tienen una estructura de edad relativamente joven y un nmero considerable de dependientes jvenes e informales. La cobertura de la seguridad social de las personas empleadas es inferior al 30%. El segundo grupo lo conforman Colombia, Mxico, Repblica Dominicana, Panam y Venezuela. La fecundidad ha bajado en estos pases, lo que se refleja en grandes cambios en su estructura de edades, y la cobertura de la seguridad social de las personas empleadas es cercana al 50%. Finalmente, pases como Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay conforman el ltimo grupo. Tienen una estructura con poblaciones de mayor edad y un gran nmero de dependientes adultos mayores y jvenes, ambos econmicamente inactivos. La cobertura de la seguridad social de las personas empleadas es superior al 60%. Estos son los pases que tienen un estado de bienestar potencial. Segn vimos en el captulo anterior, son tambin los pases que iniciaron ms pronto la transicin hacia modernos sistemas de bienestar. Lo que esto indica es que los sistemas de seguridad social exclusivamente contributivos, como los que se desarrollaron durante la industrializacin dirigida por el Estado, son excluyentes. Por otra parte, frente a la limitada capacidad

estatal de proveer bienestar, las empresas y las familias han buscado la manera de hacerlo por s mismas o a travs de mecanismos de mercado. La inclusin explcita del sector privado en los sistemas de seguridad social potencia la capacidad del mercado hacia los fines que persigue la seguridad social, pero ese resultado tambin es excluyente. Por ello, existe un consenso en que los avances en esta materia tendrn que basarse en un pilar de gasto pblico no contributivo financiado con recursos pblicos generales y en el diseo de sistemas novedosos para incorporar a la economa informal. Este es, por lo tanto, el rea donde todos los modelos de desarrollo que ha seguido la regin han dejado los mayores vacos en materia de poltica social.