FUNES DO ESTADO 1.

Noo de funo do Estado A razo do Estado a necessidade de realizar permanentemente certos fins essenciais da colectividade poltica que, como j vimos, so a segurana, a justia e o bem-estar. A prossecuo desses fins exige que o Estado desenvolva certas actividades teis, de modo sucessivo e por tempo indeterminado, e essas actividades correspondem s funes do Estado1. Tanto Caetano2 como Miranda3 coincidem na observao de que, em Cincia Poltica, a palavra funo tambm usada com o significado de fim, tarefa ou incumbncia, correspondendo, neste sentido, a certa necessidade colectiva ou certa zona da vida social. Segundo Miranda, a funo entendida como fim, tarefa ou incumbncia diz respeito tanto ao Estado-poder como ao Estadocomunidade, podendo, deste modo, ser realizada tanto por rgos competentes do Estado como por outras pessoas colectivas pblicas diferentes do Estado (v.g. autarquias locais, associaes pblicas e institutos pblicos), como por grupos e entidades da sociedade civil em formas variveis de complementaridade e subsidiariedade.

Vide M. Caetano, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, Tomo I, Reimpresso, Almedina, Coimbra, Pg. 148. 2 Ibidem. 3 J. Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Coimbra Editora, 1997, Pgs. 8 e ss.

Como actividade, a funo corresponde aos actos e actividades que o Estado desenvolve constantemente em obedincia a regras que o condicionam e conformam. Neste sentido, a funo traduz-se apenas numa manifestao especfica do poder poltico ou, por outras palavras, na actividade que o Estado desenvolve mediante os seus rgos e agentes, com vista a realizao dos fins definidos pela Constituio e pela lei. Este , pois, o sentido de funo do Estado que ora interessa captar, o que se far trazendo colao as definies alvitradas por Caetano e Miranda. O primeiro autor define funo do Estado como uma actividade especfica, complementar de outras actividades tambm especficas cujo exerccio coordenado indispensvel produo de certo resultado4 e o segundo, como um complexo ordenado de actos, interdependentes uns em relao aos outros, destinados a prossecuo de um fim ou de vrios fins conexos, por forma prpria5. Na esteira da sua definio, Caetano considera que a determinao das funes do Estado passa necessariamente por se aferir se determinada aco por ele desenvolvida se diversifica em vrias actividades especficas cuja concorrncia produza o efeito de se atingirem os fins da segurana, justia e de bem-estar6.

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Caetano, Cit. Pg.148. Miranda, Cit. Pg. 11. 6 Caetano, Cit. Pg. 148.

Na mesma perspectiva, Miranda entende que a qualificao duma actividade como funo do Estado no se faz, a prior, por sua natureza. Os fins do Estado so os que determinam o tipo e a forma das actividades dos seus rgos e agentes. As actividades do Estado so, como tais, qualificadas e determinadas por normas jurdicas do Direito pblico . Por isso, as funes do Estado so funes jurdicas e todos os actos em que essas funes se desdobram so actos jurdico-pblicos, porque todos eles dependem de normas (e antes de mais de normas constitucionais) que as regem7. 2. Os critrios de determinao das funes do Estado Para se determinar as funes do Estado tem-se recorrido, isolada ou cumulativamente, a trs critrios a saber8: a) o critrio material parte da anlise dos diversos tipos de actos ou dos resultados em se traduz a actividade do Estado, para chegar ao conceito de funo como processo de aco caracterizado pelo tipo de acto que se realiza ou pelos resultados que produz que assim constituem a sua matria; b) o critrio formal das atende actividades s do circunstncias Estado, exteriores caractersticas diferenciando

consequentemente as funes consoante a forma externa revestida pelo exerccio de cada uma delas; c) o critrio orgnico relaciona intimamente as funes com os rgos que as desempenham: e das diversas caractersticas desses rgos ou da sua posio na estrutura do Estado infere a especialidade das suas actividades.
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Miranda, Cit. Pg. 11. Caetano, Cit. Pg. 149.

3. Caracterizao das funes do Estado Na esteira de Miranda, cada funo ou actividade do Estado caracteriza-se por ser: a) especfica ou diferenciada pelos seus elementos materiais, formais e orgnicos (j analisados); b) duradoura prolonga-se indefinidamente, embora se desdobre em actos localizados no tempo que envolvem pessoas e situaes diversas. c) globalizada tem de ser encarada como um conjunto e no como uma srie de actos avulso. 4. Classificao das funes do Estado Existe na doutrina diversas formas de classificao das funes do Estado. No entanto, Miranda adopta uma classificao assente numa diviso tripartida e a partir da combinao dos critrios material, formal e orgnico, donde resultam trs funes principais: (i) funo poltica (legislativa e governativa), (ii) funo administrativa e (iii) funo legislativa.

Eis o quadro classificatrio fundamental: Fun Critrios o Funo poltica Materiais -Definio do pblico. -interpretao (legislativa e governativa ou poltica stricto sensu) dos dos adequados os atingir. -Direco Estado fins Critrios Formais -Liberdade o que a a de Critrios Orgnicos ou -rgos (polticos ou governativos) e no colgios no conexo com em a

primria e global discricionariedade interesse mxima, significa subordinao do jurdicas.

regras forma e o sistema de governo. escolha, -Havendo de

Estado e escolha -Liberdade

meios seno quanto ao contedo, pluralidade

para pelo menos quanto ao rgos, ausncia de tempo e s circunstncias, hierarquia e apenas do ou no havendo esta (v.g. relaes promulgao obrigatria, responsabilidade ausncia de sanes poltica. jurdicas especficas. de

Fun Critrios o Funo Administrativa Materiais Satisfao constante quotidiana necessidades colectivas. -Prestao bens e servios.

Critrios Formais -Iniciativa e encontro das necessidades). -Parcialidade de pblico), no o que (indo

Critrios Orgnicoa ao -Dependncia das funcional, com sujeio, no interior (na de cada sistema ou no e servios, a ordens instrues e dos (hierarquia descendente) (hierarquia ascendente). -Coordenao mais ou e subordinao, com menos e ou centralizao concentrao desconcentrao. recurso hierrquico

prossecuo do interesse aparelho de rgos impede a imparcialidade e tratamento cidados.

descentralizao e

Funo Jurisdicional

-Declarao Direito. -Deciso questes jurdicas, em

do - Passividade (implicando -Independncia de necessidade de pedido de cada do objecto do processo para seja atravs do pedido e superiores (hierrarquia apenas -Em princpio, os rgo, sem de outra entidade, definio prejuzo de recurso rgos

concreto necessidade de deciso).

perante situaes -Imparcialidade de vida, seja em super partes) abstracto.

(posio ascendente). atribuio a rgos especficos, por juzes. tribunais formados

5. Correspondncia entre as funes e os actos do Estado Funo poltica a) Funo legislativa Actos e contedo normativo: - Leis Constitucionais actos constituintes e leis de reviso Infraconstitucionais o De eficcia externa Leis stricto sensu o De eficcia interna Regimentos de rgos polticos. b) Funo governativa ou poltica stricto sensu Actos de contedo no normativo (actos polticos). Actos do povo activo Eleies e referendos (actos de Direito interno). Actos dos rgos governativos Actos polticos stricto sensu ou de Governo (Actos de Direito Internacional). Funo administrativa a) Actos de contedo normativo Actos externos Regulamentos Actos internos Instrues, estatutos, regimentos de rgos administrativos, regulamentos internos de servios. b) Actos de contedo no normativo Unilateriais (por imposio de autoridade) Actos administrativos e outros actos da Administrao.
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 Bilateriais (convencionais) contratos administrativos (ou, mais amplamente, contratos pblicos). Funo jurisdicional Actos jurisdicionais ou sentenas latssimosensu Actos de contedo normativo declarao de inconstitucionalidade e de ilegalidade e os assentos. Actos de contedo no normativo Sentenas mdio sensu (sentenas e acrdos e decises interlocutrias) ZONAS DE FRONTEIRA E FUNES COMPLEMENTARES, ACESSRIAS OU ATPICAS a) A justia administrativa ou administrao jurisdicionalizada por meio da qual a Administrao pblica profere decises essencialmente baseadas em critrios de justia material: Graduao da pena em processo disciplinar. Classificao dos alunos em exames escolares. Classificao dos candidatos em concursos pblicos de recrutamento ou de provimento. Classificao das propostas em concursos pblicos para a adjudicao de contratos. Apreciao de queixas e reclamaes dos particulares. Deciso de recursos hierrquicos e tutelares c) Verificao pelo Conselho Constitucional de certos factos ou actos pertinentes ao Presidente da Repblica e a candidatos a Presidente da Repblica.
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d) Actos

produzidos

ao

abrigo

das

competncias

administrativas dos presidentes dos tribunais. e) Os actos de execuo pelos tribunais das suas prprias decises. f) A deciso do Presidente da Assembleia da Repblica sobre a admisso ou rejeio de propostas e projectos de leis, tendo em conta a sua conformidade com a Constituio.

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RGOS DO ESTADO

1. Noo de rgo do Estado J vimos que o Estado , do ponto de vista jurdico, uma pessoa colectiva cujo substrato a comunidade poltica. Para cumprir os seus fins, o Estado carece de rgos aos quais compete manifestar a sua vontade, tomando decises em seu nome. Segundo Caetano rgo o elemento da pessoa colectiva que consiste num centro institucionalizado de poderes funcionais a exercer pelo indivduo ou pelo colgio de indivduos que nele estiverem providos com o objectivo de exprimir a vontade juridicamente imputvel a essa pessoa colectiva. Seguindo a mesma doutrina, Miranda entende por rgo: O centro autnomo institucionalizado de emanao duma vontade que lhe atribuda, independentemente da relevncia, do alcance e dos efeitos que ela assuma. O centro de formao de actos jurdicos do Estado (e no Estado). A instituio, tornada efectiva atravs de uma ou mais de uma pessoa fsica, de que o Estado carece para agir juridicamente. 2. rgo titular e agente

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O Conceito de rgo distingue-se do de agente lato sensu, porque enquanto os rgos se caracterizam especificamente por lhes competir manifestar uma vontade funcional imputvel pessoa colectiva, o agente mero colaborador do rgo, executando trabalhos materiais como burocrata, tcnico, operrio, ou membro da fora pblica, ou preparando as suas decises. O agente no forma e nem exprime a vontade colectiva, limita-se a colaborar na sua formao, ou a dar execuo s decises que dessa vontade derivam, sob a direco e fiscalizao do rgo. O conjunto dos agentes, distribudos pelas diversas funes que a lei institui e regula e hierarquicamente subordinados aos rgos, forma a burocracia que no Estado moderno desempenha um papel importantssimo como fora efectiva e actuante ao servio do exerccio do poder. 3. Interesse prtico do conceito de rgo Segundo Miranda, o interesse prtico do conceito de rgo do Estado consiste em: a) propiciar um instrumento de mediao entre a colectividade e a vontade ou o poder que a unifica; b) exprimir a durao ou permanncia desse poder para alm da mudana dos indivduos nele investidos; c) explicar a transformao da vontade psicolgica de certas pessoas fsicas governantes e outros detentores do poder pblico em vontade funcional (vontade do Estado ou da pessoa colectiva);

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d) ajudar a compreender, no plano da dogmtica jurdica, o fenmeno da diviso do poder poltico, atravs de diversos rgos com competncias prprias; e) permitir resolver problemas de responsabilidade; 4. Elementos do conceito de rgo O conceito de rgo implica quatro elementos: a) Instituio ou o ofcio O rgo distinto dos indivduos que o servem, e existe independentemente desses indivduos e deve durar para alm da presena e at da vida do seu titular incidental. b) A competncia complexo de poderes funcionais cometidos ao rgo ou parcela de poder pblico que lhe cabe. c) O titular pessoa fsica ou conjunto de pessoas fsicas que, em cada momento, encarnam a instituio e formam a vontade que h-de corresponder ao rgo. d) O cargo ou mandato (quando se trate de rgo electivo) funo do titular, papel institucionalizado que lhe atribudo, relao especfica do titular com o Estado, traduzida em situaes subjectivas, activas e passivas. 5. Teoria da vontade funcional A vontade uma faculdade da alma humana, pois s os indivduos tm vontade psicolgica.

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As colectividades no tm vontade, mas qualquer grupo social tem sempre fins sociais a prosseguir pelo grupo que se distinguem dos fins individuais. A comunidade poltica composta por homens e s atravs da aco de homens pode alcanar os seus fins. Por isso, no Estado existe a diferenciao entre governantes e governados e estes praticam, em vez ou em nome do Estado, os actos necessrios realizao dos fins da comunidade poltica. Os governantes so titulares dos rgos do Estado encarregado de exprimir a vontade da colectividade. Mas esses titulares no agem segundo as convenincias da sua vontade, mas sim colocam a sua vontade ao servio dos interesses do Estado, ou seja, devem manifestar a vontade conducente realizao dos fins do Estado, mesmo que esta vontade seja discrepante da vontade que os seus interesses particulares ditariam. Assim, o mesmo indivduo quando age como particular e trata dos seus interesses exprime uma vontade individual, mas quando age como titular de interesses colectivos, exprime uma vontade funcional. A vontade manifestada nestes termos chama-se vontade funcional.

6. A institucionalizao dos rgos

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Da teoria da vontade funcional resulta que o indivduo investido numa funo tem de distinguir entre aquilo que constitui a sua esfera de aco pessoal e o que corresponde ao exerccio da funo pblica. O rgo distinto dos indivduos que o servem, e existe independentemente desses indivduos e deve durar para alm da presena e at da vida do seu titular incidental. Assim, o rgo tende a transformar-se em instituio, ou seja, num valor social despersonalizado e abstracto, representativo duma ideia a realizar constantemente e traduzida em normas legais ou costumeiras, que os indivduos servem com as suas faculdades, visualizando-o mas sem o absorver. 7. A ideia de imputao Em Direito chama-se imputao atribuio de um acto voluntrio pessoa que deva ser tida por sua autora. A vontade do indivduo que procede como titular do rgo do Estado imputada ao Estado, isto , se toma essa vontade como sendo proveniente do prprio Estado. As regras da imputao dos actos dos titulares dos rgos do Estado ao Estado so estabelecidas por normas jurdicas e considera-se fruto da vontade do Estado tudo o que a lei permitir imputar-lhe. Por isso, a vontade do Estado, como colectividade disciplinada pelo Direito, uma vontade normativa que resulta da imputao ao Estado da vontade dos indivduos que, devidamente autorizados pela lei, prosseguem os fins colectivos.

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Enquanto as pessoas fsicas que actuam como titulares dos rgos so necessariamente distintas do Estado e s graas norma jurdica a vontade que manifestam ou os actos que praticam so imputados ao Estado, os rgos no se distinguem do Estado, pois, so parte integrante dele, elementos imprescindveis sua estruturao, mas sem personalidade prpria. 8. A competncia Competncia o conjunto de poderes funcionais dos rgos do Estado para a realizao dos fins do mesmo Estado. A competncia pode ser delimitada em razo: da matria da hierarquia do territrio do tempo Competncia subjectiva competncia de um rgo em face das competncias de outros rgos da mesma pessoa colectiva. Competncia objectiva matria ou parcela de funes que um rgo deve prosseguir. Conflitos de competncia: Positivos quando dois ou mais rgos se julgam competentes para a prtica de certo acto.

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 Negativos quando nenhum rgo se considere competente para a prtica de certo acto. Competncia e norma jurdica A competncia resulta da norma jurdica, por isso nenhum rgo pode ter outra competncia alm daquela que a norma estabelece. Nenhuma autoridade do Estado pode praticar actos que no se enquadrem na sua competncia pr-estabelecida pela norma jurdica. Os rgos no podem dispor, transmitir a outro rgo as suas competncias. Os rgos constitucionais so dotados de poderes constitudos. Compoetncia pode ser: Explicita Implcita Na ordem constitucional do Estado de Direito o princpio da prescrio legal da competncia manifestao de duas ideias fundamentais: Limitao do poder pblico como garantia de liberdade das pessoas. Separao e articulao dos rgos do Estado entre si e entre eles e os rgos de outras entidades pblicas. 9. Classificao dos rgos Critrios estruturais (relativas instituio e aos titulares dos cargos)

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a) rgos singulares e rgos colegiais consoante tm um ou mais do que um titular, destacando-se entre os rgos colegiais as assembleias. b) rgos simples e rgos complexos sendo simples os que sejam singulares ou colegiais, apenas formem uma vontade unitria e complexos os rgos, necessariamente colegiais, que se dobraram ou multiplicam, para efeitos de formao de vontade em dois ou mais rgos, uns singulares (ex. os ministros no Governo) outros ainda colegiais (mesa e comisses parlamentares, seces no Tribunal Supremo). c) rgos electivos e no electivos consoante a eleio ou no modo de designao dos titulares. d) rgos representativos e rgos no representativos sendo representativos aqueles em que a eleio constitui o vnculo de representao poltica (ex. PR, AR) e no representativos os rgos no electivos e os rgos electivos sem representao poltica (ex. Provedor de Justia, em parte o Conselho Constitucional, o Conselho Superior da Magistratura Judicial), cujos titulares so independentes. e) rgos constitucionais e no constitucionais sendo os constitucionais os que a Constituio cria e no podem, por conseguinte, serem extintos ou modificados por lei ordinria. Critrios funcionais (relativos competncia)

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a) rgos deliberativos e rgos consultivos consoante tomam decises ou deliberaes ou praticam actos consultivos ou pareceres. b) rgos de competncia originria e rgos de competncia derivada conforme possuem competncia originria, directamente provinda de norma jurdica, ou competncia delegada ou atribuda por outro rgo. c) rgos legislativos, rgos governativos, rgos administrativos e rgos jurisdicionais em razo da funo do Estado em que intervm. d) rgos de deciso e rgos de controlo, de fiscalizao ou de garantia os de deciso com competncia para praticar actos finais com projeco na vida poltica ou nas situaes de pessoas e os restantes com competncia para apreciao dos actos praticados pelos primeiros. Critrios estruturais-funcionais (conjugao dos critrios estruturais e funcionais) a) rgos externos e rgos internos sendo estes, em rgos complexos, os apenas possuem competncia interna. b) rgos polticos e rgos no poltico conforme exeram actuam conforme critrios polticos ou outros critrios (jurdicos, administrativos ou tcnicos). c) rgos primrios e rgos vicrios os primeiros tm competncia em condies de normalidade institucional ou para

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perodos normais de funcionamento o os vicrios os que tm competncia de substituio. d) rgos centrais e rgos locais consoante a sua competncia abrange todo o territrio do Estado ou parte dele. e) rgos hierarquizados e rgos no hierarquizados os primeiros esto integrados em estruturas hierarquizadas (rgos administrativos) os segundos no esto integrados em estruturas hierarquizadas (rgos polticos). 10- Formas de designao dos titulares dos rgos Formas constitucionais a) Heraa tem na sua base a transmisso hereditria das funes, isto , o titular do rgo vai desempenhar o cargo em resultado da aplicao das regras da sucesso numa mesma famlia. b) Cooptao escolha do titular de um rgo por outros titulares do mesmo rgo Sucessiva quando o titular de um rgo escolhe o seu sucessor. Simultnea quando num rgo colegial, os titulares em exerccio tm o direito de escolher as pessoas que ho de ser providas nas vagas que vo ocorrendo no rgo ou quando os titulares selecionados por outro processo (ex. Eleio ou

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nomeao) devem completar o colgio pela escolha dos restantes. c) d) Nomeao designao do titular de um rgo por titular de rgo diferente. Inerencia situao em que o desempenho de funes num rgo implica o desempenho de funes num rgo distinto. (ex. membros do Conselho do Estado). e) Eleio escolha dos governantes feita atravs dos votos de uma pluralidade de pessoas. (eleitores, capacidade eleitoral, colgio eleitoral, elegibilidade, elegveis). Formas de designao com ruptura na ordem constitucional (designao com violao do Direito vigente). a) Golpe de Estado situao em que os governantes actuam, atravs do uso da fora e violao da legalidade vigente, com o objectivo de manter-se no poder. b) Insurreio (ou revolta, rebelio ou pronunciamento) manifestao das foras armadas, apoiadas ou no noutras foras sociais, contra o governo constitudo, a fim de lhe imporem certa orientao ou madarem os governantes. c) Revoluo manifestao violenta de foras estranhas organizao do Estado (as massas, uma classe, um partido) apoiadas ou no pelas foras armadas, com o fim de mudar bruscamente o regime poltico, a ideologia dominante, as leis e instituies fundamentais e os governantes.

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