A DVIDA PBLICA BRASILEIRA PS PLANO REAL

Juliano Morais Galle* Sandro Bertolli**

RESUMO
Aps a implantao do Plano Real, em 1994, observou-se um elevado crescimento da dvida pblica brasileira. A necessidade de entrada de capitais no sentido de equilibrar a Balana de Pagamentos levou a uma elevao das taxas de juros que remuneravam os ttulos pblicos brasileiros. A receita de senhoriagem por sua vez inflacionria no foi utilizada pelo Governo como em perodos anteriores. Assim, os dficits pblicos passaram a ser financiados, em grande parte, por ttulos da dvida pblica. Era clara a necessidade de ajuste fiscal. Crises externas e seus reflexos tambm contriburam, de certa forma, para levar o Governo a realizar polticas fiscais restritivas. Nesse sentido, foram implantados programas de estabilizao, realizadas algumas reformas institucionais e promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Vale ressaltar a importncia das receitas das privatizaes de diversas empresas estatais no sentido de conter o crescimento da dvida pblica brasileira. Entre 2002-2003, posteriormente s medidas fiscais restritivas apontadas, o Governo procurou a melhora do perfil da dvida pblica brasileira com relao aos prazos de vencimento e aos indexadores dos ttulos. Assim, o Plano Real, de certa forma, resultou numa elevao da dvida pblica brasileira que, por sua vez, foi contida por polticas fiscais restritivas e pela busca, por parte do Governo, pela melhora de seu perfil (da dvida). PALAVRAS-CHAVE: dficit pblico brasileiro; dvida pblica brasileira; ajuste fiscal brasileiro; Plano Real.

INTRODUO
A presente pesquisa busca apontar fatores econmicos, constitucionais, polticos e de expectativa do setor privado que, de certa forma, influenciaram a capacidade do governo de administrar, de forma sadia, a dvida pblica brasileira ps Plano Real, a partir de 1994. Nesse sentido foram abordados, entre 1994 a 2001, o Plano Real, com a elevao da dvida pblica inerente, de certa forma, a prpria lgica do plano e a busca pelo Governo por um eficiente ajuste fiscal. Finalmente, analisa-se o perfil da dvida pblica brasileira, entre 2002 e 2003, referente a prazos de vencimento e indexadores dos ttulos emitidos pelo Governo. A escolha do tema foi conseqncia do objetivo de analisar a dinmica da Dvida Pblica brasileira durante as grandes transformaes ocorridas no cenrio econmico, interno e externo, e poltico brasileiro aps a implantao do Plano Real e como esteve o perfil dessa dvida entre 2002 e 2003. Para o primeiro perodo apresentado, entre 1994 a 2001, a pesquisa foi fundamentada em bibliografia disponvel sobre o assunto (documentao secundria) alm da base de dados disponvel no site do Banco Central do Brasil. No ltimo perodo apresentado (2002-2003), alm dos dados disponibilizados pelo Banco Central, a
Bacharel em Cincias Econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas de Presidente Prudente (FIAET-PP). ** Mestre em Teoria Econmica pela Universidade Estadual de Maring. Professor da Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas de Presidente Prudente (FIAET-PP).
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presente pesquisa foi fundamentada no Relatrio Anual da Dvida Pblica (2003), disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Para a anlise empreendida na presente pesquisa, houve a necessidade de dividi-la em dois captulos, alm desta introduo. No Captulo 1, so analisados diversos aspectos inerentes ao Plano Real que, de certa forma, afetaram negativamente a questo fiscal brasileira e como o Governo buscou evitar a exploso da dvida pblica atravs de alguns ajustes. No Captulo 2 foi feita uma anlise do perfil da Dvida Pblica brasileira entre 2002 e 2003, com relao aos prazos de vencimento e indexadores dos ttulos emitidos pelo Governo. Finalmente, na ltima parte do trabalho so apresentadas algumas notas conclusivas a partir do arcabouo arrematado ao longo da pesquisa.

1 PLANO REAL: A ESTABILIZAO DOS PREOS E A NECESSIDADE DE ESTABILIZAO FISCAL 1.1 Antecedentes
O Brasil, antes da implantao do Plano Real, passou por um grave desajuste econmico: inflao, dficits pblicos, estagnao econmica, falncia financeira do Estado etc. Isso tudo, muito mesmo, devido a falncia financeira do Estado brasileiro aps as duas crises do petrleo (1973 e 1979), a decretao da moratria da dvida externa mexicana, em 1982, e a elevao das taxas de juros do incidentes sobre a dvida externa brasileira, como corolrio desses fatos. Segundo Baer (1995), em 1968 a dvida externa lquida brasileira situava-se na casa dos 3,1 bilhes de dlares elevando-se para 31,6 bilhes em 1979 e, posteriormente, para 81,5 bilhes, em 1985. A Constituio de 1988, no sentido de consolidar a democracia brasileira, aumentou os gastos com benefcio sem, em contrapartida, aumentar a receita previdenciria. Tambm, no mesmo sentido democrtico, a referida constituio aumentou as verbas repassadas aos Estados e Municpios engessando, de certa forma, a capacidade de manobra fiscal por parte do Governo Federal que, por sua vez, criou alguns impostos federais no transferveis, prejudicando, assim, a qualidade do sistema tributrio brasileiro.

1.2 O Plano Real, a poltica e a necessidade do ajuste fiscal

Em se tratando da prpria implantao do Plano Real, com a adoo da nova moeda, o Real, em julho de 1994, e das eleies em outubro do mesmo ano, houve uma forte influncia poltica que pretendia atravs da implantao de um plano eficaz de estabilizao, eleger para a presidncia algum que no fosse o candidato de maior aceitao popular que, na poca, era Lula. "Desse modo, pode-se identificar, claramente, que o tempo econmico do Plano Real, desde o seu incio, foi subordinado, de forma extremamente competente, ao tempo poltico eleitoral, em funo da eleio presidencial" (FILGUEIRAS, 2000, p. 92). O que ocorreu foi que o Plano Real deveria ser implantado, de forma definitiva somente no incio de 1995, seguindo um cronograma coerente com a economia brasileira. A poltica interferiu de forma negativa, induzindo a implantao do Plano Real, em sua ultima fase, a ser realizada num cenrio prematuro, visando objetivos eleitorais para

outubro de 1994. A alegao era que o candidato mais aceito pela populao, Lula, no teria capacidade de manter, durante sua gesto, o equilbrio econmico da pas. As experincias brasileiras de estabilizao sugeriram que a desinflao sustentada s seria possvel se reformas estruturais fossem implementadas, especialmente aquelas relativas reforma do Estado (OCDE, 2001, p. 52). O Plano Real, na sua fase de implantao, efetuou um breve programa de ajuste das finanas pblicas. Entretanto, dentro de um contexto de prazo mais longo, foi necessrio efetuar ajustes fiscais mais significativos a fim de manter o sucesso do Plano Real na busca pela estabilizao financeira. Tais ajustes, muito influenciados por fatores como a prpria lgica do Plano e os choques externos que ocorreram entre 1995-98. Fatores estes, que sero abordados a seguir.

1.3 A lgica do Plano Real: a busca pelo capital externo

O Brasil, que mantinha um protecionismo histrico com relao ao seu mercado interno, aps a implantao do Plano Real, em 1994, continuou a reduzir os impostos sobre importao, o que j havia sido iniciado no governo Collor (ver Tabela 5 a seguir), e instituiu uma poltica cambial com a valorizao da nova moeda nacional, o Real, e, conseqentemente, teve sua economia mais aberta ao mercado internacional, levando boa parte dos produtos nacionais a sofrerem grande concorrncia de produtos estrangeiros. Nesse sentido, Lanzana (2002, p. 166) aponta que a conjugao de reduo dos impostos de importao e a apreciao cambial implicou uma queda significativa dos preos dos produtos importados, em reais, resultando no aumento da competitividade entre produtos importados e produtos nacionais, contribuindo para a queda dos ndices de inflao provocados pela constante escassez interna de produo contrabalanada pela enxurrada de produtos importados para atender demanda nacional. TABELA 5 Reduo das alquotas tarifrias no Brasil: 1988-98 (no-ponderadas) Perodo 1988-1990 1991-1993 1994-1996 1997-1998
Fonte: Baumann (2000).

Percentual mdio 33,4 17,8 12,9 13,9

Aps a substituio da URV pelo Real manteve-se a valorizao da nova moeda em relao ao dlar americano, levando a um aumento na entrada de produtos importados no Brasil e, principalmente, a queda dos ndices de inflao, sobretudo aqueles que sofrem grande influncia dos produtos tradables1. Aps vrios anos de elevada inflao e diversos planos de estabilizao fracassados, o Plano Real promoveu xito no combate ao processo inflacionrio. Contudo, a lgica do plano passaria a gerar um crescente dficit na conta de transaes correntes (dada a invaso de produtos importados barateados no mercado interno pela
Segundo Lanzana (2002), os produtos que sofrem concorrncia externa so chamados de tradables; aqueles que no sofrem essa concorrncia so chamados de non-tradables.
1

reduo das tarifas de importao e pela sobrevalorizao cambial), o qual deveria ser compensado por um supervit na conta de capitais. No mbito da dependncia de capital externo, a anlise das mudanas que ocorreram no balano de pagamentos com a apreciao cambial, aps 1994, pode ser feita quando observada a Tabela 6 a seguir, que apresenta a sntese do balano de pagamentos brasileiro entre 1992-2001. Observa-se que o saldo da balana comercial, que antes do Plano Real apresentava resultados predominantemente positivos, e que em 1993 e 1994, foi de 12,90 e 10,50 bilhes de dlares, respectivamente, apresentando um resultado negativo de 3,2 bilhes de dlares, j em 1995, primeiro ano ps-Plano Real. Por outro lado, o saldo da balana de capitais que, em 1994, foi positiva em 14,30 bilhes de dlares, elevou-se para 29,40 bilhes em 1995 e, posteriormente, para 32,10 bilhes de dlares, em 1996. TABELA 6 Balano de Pagamentos brasileiro entre 1992-2001 (US$ bilhes)
Discriminao 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1 BALANA DE TRANSAES CORRENTES 1.1 Balana Comercial Exportaes 35,9 38,6 43,6 46,5 47,7 53,0 51,1 48,0 55,1 58,2 Importaes -20,6 -25,7 -33,1 -49,7 -53,3 -61,3 -57,5 -49,2 -55,7 -55,6 Saldo 15,3 12,9 10,5 -3,2 -5,6 -8,3 -6,4 -1,2 -0,6 2,6 1.2 Balana de Servios Juros -7,3 -8,3 -6,4 -8,2 -8,8 -9,5 -11,4 -14,9 -14,7 -14,9 Lucros e -0,6 -1,8 -2,5 -2,6 -2,8 -5,4 -6,9 -4,1 -3,3 -5,0 dividendos Outros servios -3,7 -5,5 -5,8 -7,8 -8,8 -11,0 -10,0 -6,8 -7,5 -7,6 Saldo -11,6 -15,6 -14,7 -18,6 -20,4 -25,9 -28,3 -25,8 -25,5 -27,5 1.3 Transferncias Unilaterais Saldo 2,4 1,7

2,6

4,0

2,4

1,8

1,5

1,7

1,5

1,6

SALDO DA BALANA DE TRANSAES CORRENTES (1 + 2 + 3) Saldo 6,1 -1,0 -1,6 -17,8 -23,6 -32,4 -33,2 -25,3 -24,6 -23,3 2 BALANA DE CAPITAIS Investimentos 1,6 0,7 Emprstimos / 3,2 11,8 Amortizaes Saldo 4,8 12,5 3 ERROS E OMISSES Saldo 0,0

1,9 12,4 14,3

4,3 25,1 29,4

10,8 23,2 34,0

19,0 6,8 25,8

28,9

28,6

32,8

22,6 4,3 26,9

0,8 -11,2 -13,4 29,7 17,4 19,4

0,4

0,2

1,9

1,0

-1,2

-0,1

0,1

2,9

-0,4

4 SUPERVIT (+) OU DFICIT (-) Saldo 10,9 11,9 12,9

13,5

11,4

-7,8

-3,6

-7,8

-2,3

3,2

Fonte: Banco Central apud Lanzana (2002, p. 150).

Assim, os anos iniciais do Plano Real revelam uma forte tendncia de desequilbrio na balana comercial que passaria a ser compensada por crescentes saldos positivos na balana de capitais. Dessa forma, pode-se concluir que a lgica do Plano Real, com relao ao setor externo, foi bastante dependente da entrada de capitais

financeiros externos a fim de contrabalanar os resultados negativos registrados na balana comercial. Entretanto, vale ressaltar que, no Plano Real,
a natureza do fluxo de capitais externos fundamental, pois um dos grandes perigos dos planos de estabilizao com ncora cambial de que uma reverso no fluxo de capitais externos conduza a um desequilbrio no balano de pagamentos de tal magnitude que se tornaria insustentvel o Governo manter a taxa de cmbio vigente. Gera-se nesse caso, uma expectativa de desvalorizao cambial por parte dos agentes que induz a uma contrao adicional no fluxo de capitais externos e queda no nvel de reservas, no restando ao governo seno a alternativa de realizar uma forte desvalorizao cambial, que acabaria repercutindo negativamente sobre os preos internos e sobre o comportamento dos investidores no-residentes, comprometendo assim a tentativa estabilizadora (PAULA e ALVES, 1999, p.72).

A alternativa para manter a entrada de capitais externos na economia de um pas emergente, como o caso do Brasil, foi a elevao das taxas de juros internas. Nesse sentido, essa ao conduz os especuladores financeiros a comprar ttulos da dvida pblica de pases emergentes uma vez que se oferecia uma remunerao com elevadas taxas de juros, entretanto, oferecendo um maior risco ao investimento. Qualquer variao no cenrio financeiro internacional poderia levar os especuladores financeiros a retirarem seus ativos de um pas sujeito desestabilizao econmica. Segundo Filgueiras (2000), a crise do Mxico, em dezembro de 1994, sinalizou que, no Brasil, esse novo modelo de insero internacional, baseado na abertura comercial e financeira, no tinha sustentao no longo prazo. Ocorreu, no Brasil, ento, uma fuga de capitais que levou o Governo a elevar ainda mais a taxa de juros bsica interna e adotar diretrizes que contornariam a situao, s custas de um desaquecimento da economia nacional. Entretanto, Filgueiras (2000) ainda aponta que a crise do Mxico no foi o nico choque externo sofrido pelo Brasil aps a implantao do Plano Real. A crise da sia, em julho de 1997, levou o Governo a elevar novamente as taxas de juros e efetuar um ajuste fiscal que,
[...] entre as principais medidas anunciadas, destacavam-se, no mbito das despesas, a demisso de 33 mil funcionrios pblicos no estveis da Unio, suspenso do reajuste salarial do funcionalismo pblico, reduo em 15% dos gastos em atividades e o corte de 6% no valor dos projetos de investimento ambos para 1998. Do lado das receitas, sobressaam-se o aumento das alquotas do Imposto de Renda de Pessoa Fsica em 10% e a reduo das dedues, a elevao das alquotas incidentes sobre automveis e a elevao dos preos dos derivados de petrleo e do lcool (FILGUEIRAS, 2000, p. 137).

Novamente, a instabilidade do mercado financeiro internacional e a decretao da moratria da Rssia, em agosto de 1998, trouxeram conseqncias negativas ao Brasil. A resposta do Governo foi a mesma de sempre: elevao da taxa de juros bsica e ajuste fiscal2 (FILGUEIRAS, 2000).

A respeito desse ajuste fiscal, ver seo 2.4.2 da presente pesquisa.

Observando as diretrizes adotadas pelo Governo brasileiro como resposta aos trs choques externos anteriormente citados, vividos pela economia brasileira, percebe-se que as medidas fiscais e monetrias foram predominantemente contracionistas: cortes de despesas pblicas, aumento de juros e de impostos. Tais diretrizes, sem outras medidas compensatrias, refletiram-se em reduo da atividade econmica e elevao do desemprego. De incio, o Plano Real levou a uma queda do desemprego devido elevao do consumo nos primeiros meses do plano. Aps as diretrizes econmicas adotadas pelo Governo devido crise mexicana, da sia e da Rssia, o que se viu foi uma elevao dos ndices de desemprego do pas: de 4,64%, em 1995, para 7,59%, em 1998 (FILGUEIRAS, 2000, p. 171). No Brasil,
[..] a abertura comercial indiscriminada, a ausncia de uma poltica capaz de orientar a reestruturao industrial, a desregulamentao dos mercados e da concorrncia, a sobrevalorizao cambial e os elevados juros, provocaram mudanas na estrutura produtiva nacional e um encolhimento na gerao de oportunidades ocupacionais (MATTOSO e BALTAR, 1996 apud

FILGUEIRAS, 2000, p.171). Mesmo assim, segundo Jornal do Brasil apud Paula e Alves (1999, p. 75), Francisco Lopes, o diretor de poltica monetria do Banco Central, um dos grandes representantes da poltica econmica do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) aponta, em 1997, que o prprio processo de estabilidade e abertura tende a gerar ganhos de produtividade [...] estimulando exportaes e reduzindo importaes. Assim, o Governo acreditava que a abertura comercial levaria o pas a obter ganhos de produtividade e, conseqentemente, ser capaz de concorrer no mercado internacional. Dessa forma, seria um processo natural a reduo das importaes e o aumento das exportaes, resultando num equilbrio das transaes correntes, na reduo da dependncia do capital externo e na diminuio dos ndices de desemprego. Entretanto, no ocorreu o que o Governo previa, ou seja, os ganhos de produtividade e o conseqente aumento das exportaes do pas no decolaram, em virtude da manuteno da poltica de elevados juros internos e de sobrevalorizao cambial, no contribuindo para com a reverso do quadro de desajuste existente no balano de pagamentos brasileiro. A manuteno da sada de capitais externos da economia brasileira em 1998 tornou a situao insustentvel. Em janeiro de 1999, o Governo optou pela desvalorizao do cmbio. A balana comercial, mesmo assim, fechou esse ano com um saldo negativo de 1,2 bilhes de dlares e o saldo do balano de pagamentos ainda negativo em 7,8 bilhes de dlares. A ncora cambial, sustentada desde o incio do Plano Real at 1999, continuou sendo defendida pelo ento ex-presidente do Banco Central Gustavo Franco, demitido simultaneamente desvalorizao cambial. Filgueiras (2000, p. 187) aponta que, segundo Gustavo Franco, a ncora cambial poderia ser mantida caso os ajustes fiscais necessrios e as reformas liberais tivessem sido, realmente, implementados. Franco (1998, p. 73), afirmava que:
as decises sobre equilbrio fiscal implicam em escolhas difceis entre tarefas alternativas para o Estado, todas teis e defensveis. Em torno de objetivos e instituies se montam bancadas no Parlamento: a bancada dos aposentados, da agricultura, do Banco do Brasil, dos Estados etc. todas em torno de boas

causas. Em contraposio, no h, nem talvez nunca exista, uma bancada do Errio do Parlamento, pois seus termos de referncia seriam a oposio a todas essas causas em nome de uma idia abstrata: o equilbrio oramentrio.

Mesmo aps a desvalorizao cambial ocorrida em janeiro de 1999, o Governo ainda se manteve dependente dos capitais externos a fim de sustentar o equilbrio do balano de pagamentos. A balana comercial que, entre 1992-94, apresentava valores positivos acima de 10 bilhes de dlares, mesmo aps a desvalorizao cambial, s foi positiva, em 2001, com saldo de 2,6 bilhes de dlares. Os ajustes fiscais deveriam reverter as situaes de elevados dficits observados aps a implantao do Plano Real. Grande parte dos dficits operacionais gerados nos primeiros anos do Plano Real foram conseqncia da elevao dos dficits primrios do setor pblico brasileiro, ou melhor, o desaparecimento dos elevados supervits primrios gerados at ento3. A elevao das taxas de juros a fim de manter equilibrado o balano de pagamentos brasileiro e evitar a fuga de capitais, contribuiu para um desequilbrio nas contas pblicas, refletindo-se na elevao dos dficits operacionais. Entretanto, Averbug (1999) aponta alguns fatores, alm dos elevados gastos com juros, que contriburam para a piora da situao fiscal brasileira: (i) o aumento do nmero de aposentados; (ii) o aumento do salrio mnimo em 43%, sendo que, no mesmo ano, a inflao medida pelo IGP foi de 15%; (iii) o aumento do gasto com programas e atividades de diversos rgos do governo federal e; (iv) a piora da situao fiscal dos Estados. Assim, pode-se constatar que a economia brasileira baseada no novo paradigma da estabilidade de preos proposto pelo Plano Real foi muito prejudicada pelos choques externos, entre 1994-98, o que refletiu na elevao das taxas de juros praticadas pelo Governo e na piora das contas pblicas. Outro fator importante esteve ligado ao fim dos elevados supervits primrios que desapareceram nos primeiros anos aps a implantao do Plano Real. Relacionado dvida pblica esto os meios utilizados pelo Governo para financiar seus dficits. Nesse sentido, tal aspecto abordado a seguir: a questo do financiamento dos dficits pblicos antes e depois do Plano Real.

1.4 A questo do financiamento do dficit pblico

No que diz respeito ao financiamento de dficit, o governo pode financi-lo utilizando a senhoriagem (emisso monetria) ou a colocao de ttulos pblicos oferecidos ao setor privado atravs de intermedirios financeiros. obrigao do governo honrar suas dvidas e no perder sua credibilidade, o que leva os ttulos pblicos a oferecerem, em tese, boa segurana aos seus possuidores. Atravs do Grfico 2 a seguir, que apresenta a Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) brasileiro comparada senhoriagem durante o perodo 1990 a 1998, possvel observar que, a partir de 1994, as posies da senhoriagem e da NFSP, no conceito operacional4, foram invertidas.
3 4

Entretanto, esse assunto mais bem abordado no tpico 2.4 da presente pesquisa. Segundo Giambiagi e Alm (1999), existem trs conceitos para NFSP, sendo: (i) a NFSP no conceito nominal, que a variao da dvida fiscal lquida; (ii) a NFSP no conceito operacional, que desconsidera do conceito nominal a atualizao monetria incidente sobre a dvida e; (iii) a NFSP no conceito primrio, que subtrai do conceito nominal as despesas com juros nominais incidentez sobre a dvida lquida do setor pblico.

GRFICO 2 NFSP Operacional e Senhoriagem entre 1990-98 (em % do PIB)

10 8 % do PIB 6 4 2 0 -2
19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

Ano Senhoriagem NFSP - Operacional

Fonte: Banco Central apud Giambiagi e Alm (1999, p. 156).

A partir da implantao do Plano Real, com a necessidade de estabilizao dos preos, o governo reduziu a emisso monetria. Os dficits gerados passaram a ser financiados, em grande parte, pela emisso de ttulos pblicos, onde a elevao das NFSP, no conceito operacional, exigiu a elevao do total da dvida pblica brasileira em ttulos. A variao do tamanho da dvida pblica, que composta em grande parte pelos ttulos pblicos, ocorre conforme a variao das taxas de juros bsicas da economia (que remuneram parte desses ttulos)5, o valor e a quantidade de ttulos em circulao no mercado. Contudo, segundo Lanzana (2002, p. 46), a elevao da dvida e a grande quantidade de papis em circulao podem levar a uma desconfiana com relao possibilidade de pagamento por parte do governo, forcando-o a elevar as taxas de juros. Caso haja grande desconfiana do mercado quanto possibilidade de pagamento dos juros por parte do governo, e o mercado recuse a posse dos ttulos, a autoridade monetria do pas pode recorrer a outras duas alternativas: (i) emisso monetria, que pode gerar um processo inflacionrio, a queda do valor dos ttulos e a reduo da dvida pblica e/ou; (ii) elevar o prazo de pagamento da dvida que, no Brasil, aps a implantao do Plano Real e o avultamento da dvida pblica, levou os aplicadores financeiros (com receito possibilidade de um calote) a procurar ativos atrelados ao dlar (o prprio dlar ou ttulos externos), pressionando o mercado de cmbio. O Governo Federal, envolto no objetivo de manter a estabilidade de preos, no podendo reduzir a taxa bsica de juros a fim de manter no pas o capital estrangeiro e estando relativamente restringido a adotar a senhoriagem, optou pela reduo dos dficits primrios. A tentativa de obter o equilbrio fiscal, mesmo com os elevados gastos com o pagamento de juros, se fez atravs da implantao de programas como o Programa de
A taxa Selic utilizada como taxa bsica de juros da economia brasileira e fixada pelo Conselho de Poltica Monetria, o COPOM. (LANZANA, 2002, p. 64).
5

Reestruturao Fiscal e Financeira e tambm atravs da realizao de reformas institucionais, como a reforma da Previdncia e a reforma tributria e, nesse contexto, tambm foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Mais detalhes sobre essas reformas so apresentadas nas sees a seguir.

1.5 A questo fiscal: os ajustes necessrios

Aps a implantao do Plano Real, ocorreram mudanas a respeito dos dficits gerados pelo setor pblico brasileiro. A Tabela 7 a seguir apresenta os registros dos trs conceitos de dficit (nominal, operacional e primrio) e suas variaes entre os anos 1994 e 2001. A respeito do conceito nominal de dficit, percebe-se que aps a estabilizao financeira promovida pelo Plano Real ocorreu uma grande queda dos dficits nesse conceito. possvel observar, segundo a Tabela 7 que, em 1994, o dficit nominal representou 43,7% do PIB e, em 1995, aps a estabilizao financeira, caiu para 7,2%. TABELA 7 Indicadores do dficit pblico do Brasil entre 1994-2001 (em % do PIB) Anos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Nominal 43,7 7,2 5,9 5,0 8,0 9,5 4,5 5,3 Operacional -1,3 4,9 3,8 4,3 7,0 5,4 1,2 1,4 Primrio -5,1 -0,4 0,1 0,9 0,0 -3,1 -3,5 -3,7

Fonte: Banco Central apud Lanzana (2002). Observao: (+) Dficit; (-) Supervit.

Em se tratando do conceito operacional de dficit, possvel dividir o perodo de 1995 a 2001 em duas partes, sendo: 1995-1998: Giambiagi e Alm (1999) afirmam que, apesar de ocorrer elevao dos gastos do governo com juros da dvida pblica no perodo 1995-1998 (aps o controle da inflao), foram os dficits primrios que apresentaram maior influncia na elevao dos dficits operacionais. No mesmo sentido, aponta Lanzana (2002, p. 44):
[...] muitos analistas atribuem aos juros a ampliao do dficit pblico a partir do Plano Real, argumentando que a ncora cambial (utilizada na primeira fase do Plano) somente pde ser sustentada com juros extremamente elevados (para atrair o capital externo). [...] Na realidade, praticamente toda a deteriorao foi explicada pela situao primria: o supervit (primrio), que foi de 3,3% no perodo 1991-1994, transformou-se num dficit de 0,9% do PIB em 1997 e 0,0% em 1998. <grifo nosso>

1999-2001: sendo firmado um novo acordo com o FMI em 19986, o Brasil volta a efetuar diretrizes econmicas de ajuste fiscal7. Foram adotadas novas medidas para elevao da carga tributria como o aumento da alquota da Cofins de 2% para 3% e da CPMF de 0,20% para 0,38% (LANZANA, 2002, p. 45). Percebe-se, no conceito de dficit primrio, o registro de supervits entre 1999-2001 de pouco mais de 3% do PIB, alm de, no mesmo perodo, ocorrer uma forte queda dos dficits operacionais.

A respeito do tamanho da dvida pblica brasileira, a partir de 1994, com a estabilizao econmica resultante da implantao do Plano Real, a senhoriagem passou a ter outros objetivos, alm do financiamento do dficit pblico. Com a elevao das taxas de juros para atrair capital externo e a necessidade de trocar moeda estrangeira por Reais, o Governo foi obrigado a emitir mais moeda. Entretanto, devido necessidade de estabilizao dos preos, o Governo enxugava o excesso de moeda em circulao atravs da emisso de novos ttulos pblicos, o que refora ainda mais a inverso de papel, apresentada anteriormente, entre senhoriagem e ttulos pblicos. Como resultado, houve elevao no valor da dvida pblica do governo. Conforme apresentado na Tabela 7, o supervit operacional, de 1,3% do PIB em 1994 passou, em 1995, para um dficit de 4,9%. Algumas privatizaes durante esse perodo elevaram a receita do governo, entretanto, no foram suficientes para impedir que a dvida pblica do Governo Federal e Banco Central se elevasse de 12,35% do PIB, em 1994, para 31,57% em 2001 (BANCO CENTRAL, 2004), conforme se observa no Grfico 3. GRFICO 3 Dvida Lquida do Governo Federal e Banco Central entre 19942001 (em % do PIB)
35,00 30,00 % do PIB 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00

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Fonte: Banco Central (2004).

2.5.1 As receitas das privatizaes

Giambiagi e Alm (1999, p. 159) apontam a importncia da privatizao de empresas endividadas em dlar, entre 1990 e 1994, como um importante fator no sentido de reduzir a participao da dvida das empresas estatais no total da dvida pblica.
Segundo Rego e Marques (2003), devido, principalmente, aos dficits das contas pblicas e em conta corrente, que dificultavam a obteno de crditos externos. Alm dos reflexos negativos da crise russa, em meados de 1998. 7 As principais diretrizes de ajuste fiscal, nesse perodo, esto relacionadas com o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) e sero apresentadas no tpico 2.4.2 da presente pesquisa.
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01

Mesmo que no Brasil, na dcada de 1980, j ocorriam privatizaes de empresas pblicas, tratava-se de uma reprivatizao de empresas que haviam sido absorvidas pelo Estado, geralmente em funo de dificuldades financeiras. Por outro lado, ainda no havia inteno de criar um programa definido, em larga escala (REGO e MARQUES, 2003, p. 212). As grandes privatizaes ocorreram durante a dcada de 1990, e podem ser divididas em duas etapas. Na primeira, entre 1990 a 1994, quando foram privatizadas 33 empresas durante os governos Collor e Franco (1990-1994), com receitas totais de US$ 8,6 bilhes e transferncia para o setor privado de US$ 3,3 bilhes em dvidas (PINHEIRO, 1999, p.164). Na segunda, de 1995 a 1998, foram privatizadas mais 80 empresas e que somaram US$ 60,1 bilhes em receitas e permitiram a transferncia de US$ 13,3 bilhes em dvidas (PINHEIRO, 1999, p.164). As privatizaes contriburam muito para a reduo da dvida pblica brasileira. Entretanto, as observaes feitas por Carvalho (2001, p. 74) e Giambiagi e Alm (1999, p. 331) deixaram um apontamento: no longo prazo, seria necessria a adoo de medidas para que a dvida pblica no crescesse aps o perodo de privatizaes. Segundo dados do Banco Central (2004), percebeu-se uma reduo da dvida das empresas estatais entre o perodo 1991-98, passando de 17,15% do PIB, em 1991, para 2,93% em 1998. Entretanto, mesmo com o abatimento da dvida pblica atravs das receitas de privatizao e a prpria reduo da dvida das empresas pblicas, Pastore (1997) apud Giambiagi e Alm (1999), adverte que antes da implantao do Plano Real, a senhoriagem impedia o crescimento da dvida pblica. Aps a estabilizao, em 1994, a receita das privatizaes passou a impedir esse crescimento, o que no poderia mais ocorrer quando acabasse o processo de privatizaes. A respeito do total da Dvida Lquida do Setor Pblico brasileiro, os dados apontam para um crescimento, mesmo com a considervel queda da dvida das empresas estatais. Assim como a dvida do Governo Federal cresceu entre 1994-2001, a dvida dos Estados e Municpios tambm se elevou8. O total da dvida lquida do setor pblico brasileiro, entre 1995-2001, elevou-se significativamente, passando de 29,29% do PIB, em 1995, para 51,57% em 2001 (BANCO CENTRAL, 2004).

1.5.2 O Plano de Ao Imediata (PAI) e o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF)

Como foi apresentado anteriormente, no Captulo 1 da presente pesquisa, um dos fatores que prejudicavam o ajuste fiscal das contas pblicas est ligado Constituio de 1988, que aumentou a rigidez dos gastos da Unio. Para reduzir essa rigidez o Governo Federal procurou adotar algumas medidas que pudessem aumentar sua margem de manobra fiscal a fim de conduzir o Plano Real com sucesso na busca pela estabilizao.
Inicialmente, o governo aprovou no Congresso o Fundo Social de Emergncia (FSE), que vigorou no perodo 1994-1995, posteriormente transformado em Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) (1996-1999) e, no incio do ano 2000, aprovou a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), segundo a qual o Executivo pode usar livremente at 20% das receitas da Unio. (LANZANA, 2002, p. 28-29)

Ver seo 2.4.4 do Captulo 2 da presente pesquisa.

No mesmo sentido de ajuste fiscal o Plano de Ao Imediata (PAI) adotado como primeira fase de implantao do Plano Real9 procurou efetuar algumas medidas, j que o Governo apontava que a causa bsica da inflao era a desordem financeira e administrativa do setor pblico (dficit pblico da Unio, estados, municpios, empresas estatais e Previdncia Social) (BRUM, 1999, p. 482). Com o PAI10, assim, o governo buscou combater a sonegao de impostos, regularizar o pagamento das dvidas dos Estados e Municpios para com a Unio e restabelecer as relaes financeiras entre os nveis de governo. Esse plano tambm enfatizava a importncia das privatizaes e de se elevar a rigidez do controle do Banco Central sobre os bancos estaduais, alm de uma restruturao a fim de torn-los mais competitivos11. Para aumentar a receita do Governo Federal foi criado o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), precursor da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) (REGO e MARQUES, 2003). Em 1998, a crise da Rssia e a declarao da moratria por parte do Governo russo levou o Governo brasileiro a adotar um novo pacote de conteno fiscal, denominado Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), que se constituiu como base do acordo firmado, posteriormente, com o FMI. O PEF referia-se, em grande parte, ao desequilbrio fiscal a nvel federal e apontava a Previdncia Social, sobretudo a previdncia pblica, como principal fator de desequilbrio das contas pblicas. A nvel estadual e municipal, foi a partir do PEF que foi criada e promulgada, somente em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal12 (FILGUEIRAS, 2000). No bojo do PEF, as principais medidas de ajuste fiscal foram: (i) estabilizar o crescimento da dvida pblica lquida em 44% do PIB a partir de 1999; (ii) estabelecer metas de supervit primrio para o setor pblico; (iii) elevar a CPMF de 0,2% para 0,3%, com nova elevao de 0,08% para 1999; (iv) aumentar a Cofins de 2% para 3% e; (v) elevar os percentuais de contribuio para o plano de aposentadoria dos servidores ativos do setor pblico e criar contribuio para os inativos (FILGUEIRAS, 2000). Como o PEF abordava, sobretudo, o nvel federal do setor pblico brasileiro, outro programa de ajuste fiscal apontava para os desequilbrios latentes a nvel estadual. Nesse sentido, foi criado o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira, apresentado a seguir.

1.5.3 O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira

Aps o Plano Real, sobretudo entre 1997-98, as dvidas das esferas estaduais do setor pblico estavam excessivamente elevadas. A descentralizao proporcionada pela Constituio de 1988 permitiu que os Estados contrassem elevados valores em dvidas, pois as relaes intergovernamentais no Brasil, no entanto, no se restringem s transferncias constitucionais, mas tambm incorporam o endividamento (MORA, 2002, p. 79). Dentro de um contexto de crise financeira dos Estados brasileiros foi que o Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira foi criado a fim de reduzir a dvida dessas esferas de governo, propondo um meio de equilibrar as finanas pblicas dos
O Plano Real foi implantado num processo de trs fases, sendo: (i) o PAI, com o objetivo de ajuste fiscal,; (ii) a introduo da Unidade Real de Valor (URV) com objetivo de indexar os preos da economia e; (iii) finalmente, a introduo da nova moeda: o Real. 10 Vale ressaltar que o FSE, citado anteriormente, que vigorou entre 1994-1995 foi um dos ajustes fiscais adotados durante o PAI. 11 Na seo 2.4.3 encontra-se uma abordagem sobre alguns ajustes que afetaram os bancos estaduais. 12 Tratada na seo 2.4.4 da presente pesquisa.
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Estados. Os objetivos do programa no visavam apenas medidas de curto prazo a fim de reduzir o montante das dvidas estaduais. Mora (2002, p. 33) aponta que os acordos de refinanciamento previam ajuste fiscal, privatizao de empresas estatais para reduzir o passivo estadual e liquidao dos bancos a fim de eliminar potenciais focos de desequilbrio. Os acordos fiscais previstos no Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira davam grande nfase reduo dos gastos das esferas estaduais. Os gastos com funcionalismo, um dos principais responsveis pela deteriorao fiscal e ponto enfatizado pelo Programa, no foi suficientemente reduzido, porm, devido ao crescimento econmico e aumento da arrecadao dos Estados, passou a representar uma parcela menor da receita. Houve grande esforo de ajuste fiscal, por parte dos estados, para alcanar o equilbrio nas contas pblicas (MORA, 2002). As privatizaes incentivadas pelo Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira tiveram grande influncia na reduo das dividas das esferas estaduais.
Em maio de 2000, as vendas de empresas estaduais e de participaes minoritrias e de concesses j haviam representado uma entrada de recursos cash para os governos estaduais da ordem de R$ 38 bilhes em menos de quatro anos (80% dos quais em 1997 e 1998), que foram utilizados pelos estados para financiar despesas correntes e para quitar os compromissos junto ao Tesouro Nacional (MORA, 2002, p. 44).

Os ajustes no setor financeiro levaram os Estados a se desfazerem, em grande parte, de suas participaes neste setor. Diversos bancos estatais foram extintos, privatizados ou transformados em agncias de fomento. Entretanto, alguns ainda pertencem ao Estado, como o caso do Banese, do Nossa Caixa Nosso Banco e do Banrisul (MORA, 2002). O Programa de Reestruturao Fiscal e Financeira conseguiu levar os Estados a realizarem um eficiente ajuste fiscal. Ocorreu um esforo de reduo de gastos estatais e diminuio da participao estatal no setor produtivo e financeiro do pas. Dessa forma, o programa contribuiu para um ajuste fiscal dessas esferas governamentais. Contudo, ainda havia o problema de m gesto por parte dos administradores pblicos das esferas municipais. Ponto enfatizado atravs da criao da Lei Complementar 101 de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tratada no tpico a seguir.

1.5.4 A Lei de Responsabilidade Fiscal

Dentro do contexto da administrao da verba pblica, segundo Mora (2002, p. 67), a LRF estabeleceu, ento, regras para o controle ao endividamento para todas as esferas de poder, muito embora seu principal objetivo seja garantir uma poltica fiscal sustentvel para os estados e municpios. No mesmo sentido, Silva (2001, p.18) aponta que o contedo da LRF atinge todos os gestores de recursos pblicos bem como em todas as esferas de governo, desde que relacionadas gesto do patrimnio pblico, gesto da receita e despesa pblica bem como o endividamento do setor pblico em geral". No contexto do objetivo de estabilizao de preos, observado sobretudo, aps a implantao do Plano Real, um ajuste fiscal se torna essencial. Porm antes da criao da LRF havia uma dificuldade com relao transparncia daquilo que o administrador pblico fazia com o dinheiro pblico sob sua responsabilidade. Assim, a LRF

[...] veio consagrar a transparncia da gesto, como um mecanismo de controle social, seja atravs da publicao de relatrios, seja por meio de demonstrativos de execuo oramentria, apresentando ao contribuinte a utilizao dos recursos, que so colocados a disposio do administrador pblico (SILVA, 2001, p. 19).

Do ponto de vista macroeconmico, a promulgao da LRF pode refletir numa reduo, ou mesmo numa estabilizao, da relao da dvida pblica das esferas municipais com relao ao PIB. No captulo 1 da presente pesquisa foi possvel observar, segundo a Tabela 3, que a dvida pblica, em relao ao PIB dos Estados e Municpios vem aumentando desde o incio dos anos 80 at 1994. Em 1981, por exemplo, a dvida dos Estados e Municpios foi de 4,2% do PIB, valor que se elevou para 9,8%, em 1994, e posteriormente, em 2001, segundo Banco Central (2004), a dvida dos Estados e Municpios representou 17,82% do PIB. Dessa forma, o ajuste fiscal necessrio para a conduo das diretrizes econmicas do Plano Real, dentro de uma estrutura mais globalizada, direcionado aos trs nveis de governo, tendo a LRF, por objetivo, alcanar tambm as esferas estaduais e municipais. Mesmo porque, segundo a OCDE (2001, p. 94) o ajuste fiscal dos governos estaduais e municipais crtico para o sucesso da estabilizao, uma vez que representa<va> mais de 40% do estoque de dvida pblica e aproximadamente 60% do dficit oramentrio em 2000. O Programa de Estabilidade Fiscal e Financeira, direcionado, sobretudo, aos Estados, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que tambm abrange os municpios, so parte da reestruturao fiscal brasileira recente. Contudo, reformas devem ocorrer, tambm, no mbito federal em cujo contexto est a reforma da Previdncia Social, a qual seria de grande relevncia. Mais detalhes sobre a reforma da Previdncia so apresentados na prxima seo.

1.5.5 A Reforma da Previdncia

Como apresentado no Captulo 1 da presente pesquisa, a Previdncia Social brasileira estabelecida pela Constituio de 1988 , no mundo, uma das que mais oferecem privilgios aos seus beneficirios. O aspecto constitucional, as alteraes demogrficas e as mudanas no mercado de trabalho so, segundo Najberg e Ikeda (1999), os aspectos que tornaram insustentvel o regime atual da Previdncia Social brasileira. Como exemplo, pode-se apresentar o dficit da Previdncia Social do Brasil, somando o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e o regime dos servidores pblicos federais, que atingiu, em 1998, a casa dos 24,4 bilhes de dlares. (GIAMBIAGI e ALM, 1999, p. 225) As alteraes demogrficas que ocorreram no Brasil, principalmente, o aumento da expectativa de vida e a reduo da natalidade, contriburam para elevar os gastos com benefcios da Previdncia Social no Brasil. Aumentou-se o nmero de beneficirios sem que, em contrapartida, aumentasse o nmero de contribuintes. Rego e Marques (2003, p. 262), a esse respeito, apontam que, em 1970, 14,8% da populao tinha at 4 anos, e apenas 1,8% tinha 70 anos ou mais. Esse aspecto etrio da populao brasileira, em 2000, mostrava que 9,6% da populao tinha at 4 anos e 3,8% tinha 70 anos ou mais.

Assim, a expectativa de vida dos brasileiros aumentou sensivelmente entre a dcada de 1940-2000. Em 1940, a expectativa de vida no Brasil estava na casa do 46 anos, elevando-se para cerca de 69 anos, em 2000 (IBGE apud REGO e MARQUES, 2003, p. 261). Esses dados indicam que a populao brasileira est vivendo mais tempo. Paralelamente, a taxa de fecundidade vem caindo com o passar dos anos: em 1940, era de 6,16 %, reduzindo-se para 2,2 %, em 2000 (REGO e MARQUES, 2003, p. 261). Com a elevao da expectativa de vida, o tempo em que o aposentado recebe o benefcio tende a aumentar. Baseando-se na expectativa de vida do brasileiro, em 1960, caso um trabalhador viesse a se aposentar aos 49 anos, receberia aposentadoria por mais 5 anos. Porm, em 1991, um trabalhador que se aposentasse aos 49 anos tenderia a receber 17 anos de benefcio da Previdncia Social. Ento, quanto maior o tempo de vida dos aposentados, maior os gastos com benefcios da Previdncia. Segundo o Ministrio da Previdncia Social apud Giambiagi e Alm (1999, 222), em 1970, se para cada beneficirio havia em torno de 4 contribuintes, atualmente esse ndice caiu para prximo de 2. Mantida essa tendncia, segundo Giambiagi e Alm (1999, p. 222), em 2020, essa relao ser de 1,2 contribuintes para cada beneficirio e as alquotas de contribuio, para manter essa relao, devero ser elevadssimas. importante ressaltar, porm, que a reduzida taxa de relao entre contribuinte e beneficirio no conseqncia to somente das mudanas demogrficas ocorridas no Brasil. Outro ponto importante so as alteraes ocorridas no mercado de trabalho. Como se sabe, os benefcios de aposentadoria concedidos pela Previdncia Social so, em grande parte, provenientes das contribuies realizadas pelos prprios trabalhadores. A questo que, dados os fatores demogrficos, como apresentado anteriormente, associados a deficincias do mercado de trabalho, aumentou-se o nmero de benefcios e, em conseqncia dessas mesmas deficincias no mercado de trabalho, diminuiu-se o nmero de contribuies. O mercado de trabalho brasileiro, nos ltimos anos, vem se caracterizando pelo aumento da informalidade, pela reduo dos salrios e pelo aumento do desemprego, fatos que provocam uma diminuio na arrecadao da Previdncia Social. Os percentuais de trabalhadores sem carteira de trabalho evidenciam, com uma certa clareza, a elevao do mercado informal no Brasil. Em 1991, 53,7% do empregados brasileiros possuam carteira assinada; esse valor, em 2001, caiu para 45,2%. Por outro lado, ainda em 1991, 20,8% dos empregados brasileiros no possuam carteira assinada, valor que se elevou, em 2001, para 27,1% (REGO e MARQUES, 2002, p. 270). O aumento do desemprego no Brasil, outro ponto importante para a reduo da arrecadao, pode ser observado segundo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE) apud Rego e Marques (2003, p. 269) que fornece os seguintes dados: a taxa de desemprego aberto13, em 1989, era de 3,4%, ndice que foi elevado para 6,2%, em 2001. A elevao das taxas de desemprego, alm de reduzir o nmero de arrecadaes, contribui para a elevao dos gastos com seguro-desemprego. Entre 1989 e 2000, o nmero de trabalhadores que requereram esse benefcio aumentou em 123,5%, e o total de segurados, em 158,03% (REGO e MARQUES, 2003, p. 271). Como corolrio das mudanas demogrficas ocorridas no Brasil e as alteraes no mercado de trabalho brasileiro, a Previdncia Social do pas precisaria sofrer algumas
Desemprego aberto, segundo a Fundao SEADE apud Rego e Marques (2003) dado pelo nmero de pessoas que procuraram trabalho de maneira efetiva no 30 dias anteriores ao da entrevista e no exerceram nenhum tipo de atividade nos sete ltimos dias.
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reformas. Najberg e Ikeda (1999) apontam as principais modificaes ocorridas devido Emenda Constitucional n 20, em 1998, que teve como objetivo equilibrar as contas da Previdncia Social: (i) mudana no texto constitucional de anos de servio para anos de contribuio; (ii) elevao do perodo para requerimento da aposentadoria por tempo de servio; (iii) mudanas nas regras dos clculos dos benefcios; (iv) o fim de alguns tipos de aposentadorias especiais; (v) a restrio na concesso de iseno da contribuio patronal a entidades filantrpicas; (vi) limite mnimo de idade para aposentadorias por tempo de servio para servidores pblicos e; (vii) aproximar o regime de aposentadoria dos servidores pblicos ao Regime Geral de aposentadorias14. Ainda segundo Najberg e Ikeda (1999), a emenda constitucional representou um avano ao estabelecer que o equilbrio financeiro um princpio bsico da previdncia. Contudo, grande parte dos problemas decorre do mercado de trabalho e enquanto esse no criar novos postos de trabalho regulares, no h como recuperar o dinamismo anterior da receita de contribuies de empregados e empregadores (REGO e MARQUES, 2003, p. 278). Assim, os problemas constitucionais, demogrficos e com relao ao mercado de trabalho que, de certa forma, impediam o equilbrio financeiro da Previdncia Social foram minimizados com a reforma da previdncia atravs da Emenda Constitucional n 20. Entretanto, como foi observado por Rego e Marques (2003), h a necessidade de se criar novos postos de trabalho como a mais consistente forma de viabilizar um maior equilbrio das contas da providncia. Um aspecto, em grande debate no perodo ps-Plano Real, que deve ser abordado quando discutido o desenvolvimento nacional, a questo da reforma tributria, cuja seo a seguir condensa algumas observaes.

1.5.6 A reforma tributria

A abertura comercial observada no Brasil a partir da dcada de 1990, e a implantao do Plano Real, em 1994, requer um ajuste no sistema tributrio brasileiro, muito mesmo porque o atual sistema tributrio foi desenhado em 1968, perodo no qual o Brasil era um pas extremamente fechado ao resto do mundo (LANZANA, 2002, p. 36). A insero do Brasil no mercado internacional leva os produtos brasileiros a sofrer maior concorrncia dos produtos importados, bem como os produtos nacionais tambm devem ser competitivos no mercado externo. Nesse sentido, o sistema tributrio um dos determinantes da competitividade dos bens produzidos pelo pas, algo particularmente importante no contexto da disputa crescente por mercados externos (GIAMBIAGI e ALM, 1999, p. 180). importante ressaltar que os acordos comerciais inerentes ao processo de globalizao, como o Mercosul15, por exemplo, reduzem a arrecadao de impostos sobre importao e tornam os produtos importados mais baratos em face ao produto nacional.
O Brasil hoje uma economia aberta, integrada ao comrcio mundial e aos fluxos de capitais internacionais, ao contrrio do que ocorria at o comeo dos anos 90. Segundo Giambiagi e Alm (1999, p. 217) existem dois tipos de regimes de aposentadoria, sendo: (i) o especial, para inativos do Governo Federal e; (ii) o Regime Geral, atravs do INSS, para empregados do setor privado. 15 Mercado Comum do Cone Sul: acordo comercial entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai (SANDRONI, 2003).
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Ora, numa economia aberta, muito complicado a qualquer pas ter um sistema tributrio muito diferente daquele que praticado no resto do mundo (MARTONE, 1999 apud IBCB, 1999, p.106).

O aumento da competitividade dos produtos dos pases cujas economias esto inseridas no mercado internacional, que levam necessidade de se estabelecer um sistema tributrio semelhante queles praticados na maioria dos pases, no caso do Brasil, resulta em um dilema: existe a necessidade de ajuste das contas pblicas ao mesmo tempo em que a elevada carga tributria prejudica a competitividade do produto nacional no mercado internacional. Nesse sentido, Giambiagi e Alm (1999, p. 200) apontam que,
[...] com a acelerao dos processos de globalizao dos mercados e de formao de blocos econmicos regionais, ganharam importncia as preocupaes com impacto da poltica tributria sobre decises de produo e de investimento processadas em escala mundial e ampliou-se o esforo de harmonizao fiscal. Assim, as polticas tributrias domsticas comearam a ser cada vez mais pautadas por prticas internacionais, implicando limites estreitos para a soberania fiscal dos pases.

Contudo, em 2001, o Brasil apresentava um sistema tributrio em que a relao carga tributria/PIB ainda menor que alguns pases desenvolvidos16. O que pode ser observado analisando-se os dados da Tabela 8. Porm, o que vale ressaltar nesse sentido o crescimento da carga tributria brasileira aps a implantao do Plano Real. Esta que, em 1993, representava cerca de 25% do PIB, foi elevada para 29% em 1998 e, finalmente, em 2001, apresentou um percentual de 34% do PIB (IBPT, 2004). TABELA 8 Carga Tributria: pases selecionados (em % do PIB) Pases Brasil Sucia EUA Frana Japo Canad Alemanha Argentina Chile Peru Mxico Coria do Sul frica do Sul Polnia ndia Carga Tributria 34,0 50,3 29,7 45,3 21,0 36,5 44,2 14,4 20,0 14,3 18,3 17,9 27,9 46,7 17,2

Fonte: IPEA e IBGE apud Lanzana (2002, p. 38); para o Brasil, dados de 2001.

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Alguns outros pases esto inseridos apenas a ttulo de informao.

Dentro desse contexto, de elevao da carga tributria em relao ao PIB e da necessidade de se alterar os sistemas tributrios nacionais devido elevao da competitividade do comrcio internacional, o Brasil possui um sistema tributrio que necessita de reformulaes. Entretanto, Giambiagi e Alm (1999) advertem para os problemas econmicos que, porventura, poderiam ocorrer caso fosse feita uma Revoluo Tributria no sentido de se realizar uma reformulao radical no sistema tributrio brasileiro. Assim, apontam que:
[...] uma reforma adequada deveria levar em conta que essencial minimizar o efeito negativo da tributao sobre a eficincia e a competitividade do setor produtivo, e promover harmonizao fiscal, para assegurar a consolidao do processo de integrao comercial sem causar danos economia do pas bem como combater a sonegao. Finalmente, fundamental simplificar o sistema tributrio, a fim de reduzir custos de administrao, tanto do fisco como dos contribuintes (GIAMBIAGI e ALM, 1999, p. 202) < grifo nosso >

Percebe-se, ento, que a reforma tributria deve avanar, basicamente, segundo Giambiagi e Alm (1999), em trs sentidos: (i) na integrao comercial; (ii) no combate sonegao e; (iii) na reduo dos custos administrativos.

1.5.7 A reforma administrativa

O ocaso, nos anos 80/90, do modelo de desenvolvimento baseado na industrializao por substituio de importaes (ISI) e a falncia financeira do Estado brasileiro, alm das alteraes na poltica econmica aps a implantao do Plano Real, levou o Governo a repensar a interferncia do Estado na economia brasileira.
Vivemos hoje num cenrio global que traz novos desafios s sociedades e aos Estados nacionais. No nenhuma novidade dizer que estamos numa fase de reorganizao tanto do sistema econmico, como tambm do prprio sistema poltico mundial. Como conseqncia desse fenmeno, impe-se a reorganizao dos Estados nacionais, para que eles possam fazer frente a esses desafios que esto presentes na conjuntura atual (CARDOSO, 2003, p. 15).

O Estado brasileiro, que durante dcadas foi o grande indutor do desenvolvimento da economia brasileira, mesmo porque no havia um capital privado nacional suficiente para realizar grandes investimentos, sobretudo em infra-estrutura, entrou na dcada de 1990, aps sua falncia na dcada imediatamente passada, necessitando de reformulaes. Realizadas as grandes privatizaes durante a dcada de 1990, o Estado brasileiro reduziu, em grande parte, seu papel de agente produtor da economia brasileira. Hoje, todos ns sabemos que a produo de bens e servios pode e deve ser transferida sociedade, iniciativa privada, com grande eficincia e com menor custo para o consumidor (CARDOSO, 2003, p. 15). O Estado mnimo, recomendado pela teoria neoliberal, onde a coordenao da economia deve ficar a cargo do livre mercado no o ideal. Por dois motivos: (i) os cidados exigem a atuao do Estado e no haveria apoio poltico nesse sentido, e; (ii) mesmo que a crise da dcada de 1980 tenha sido, em grande parte, provocada pela falncia financeira do Estado, percebeu-se que a interveno estatal, a fim de evitar as falhas do mercado, essencial (PEREIRA, 2003, p. 23).

A reforma provavelmente significar reduzir o Estado, limitar suas funes como produtor de bens e servios e, em menor extenso, como regulador, mas implicar tambm ampliar suas funes no financiamento de atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos bsicos e na promoo da competitividade internacional das indstrias locais (PEREIRA, 2003, p. 23).

Assim, comparando os dados das finanas pblicas do Brasil, entre a dcada de 1980 at 1994 e de 1995 at 2001, tendo o Plano Real como ponto de diviso entre os dois perodos, percebe-se uma relativa piora em termos de dficit primrio do setor pblico nos primeiros anos do plano, at 1998. Porm, algumas diretrizes fiscais contracionistas viabilizaram um resultado primrio de supervit entre 1999 e 2001. O resultado do dficit operacional, influenciado, sobretudo, pelos gastos com juros da dvida pblica, mesmo apresentando grandes variaes, no final do segundo perodo foi relativamente pequeno. A dvida pblica do Governo Federal, que durante a dcada de 1980, at 1994, tambm apresentou grande variao, voltou a elevar-se aps o Plano Real, estabilizando-se, entre 1999-2001, em torno de 30% do PIB (ver Grfico 3). No mesmo sentido, de crescimento, foi o que ocorreu com a dvida das esferas estaduais e municipais durante os dois perodos apresentados. Assim, a dvida lquida total do setor pblico brasileiro apresentou resultados crescentes entre 1995-2001, mesmo com a receita das grandes privatizaes ocorridas entre 1990-1998. No captulo seguinte, o objetivo da presente pesquisa apresentar em quais patamares estava, entre 2002-2003, a dvida pblica brasileira das trs esferas governamentais (Governo Federal, Estados e Municpios) e tambm das empresas estatais. Alm disso, buscou-se apresentar, segundo o Relatrio Anual da Dvida Pblica (2003), disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional, as mudanas no perfil da dvida durante o referido perodo.

2 O PANORAMA RECENTE DAS FINANAS PBLICAS NO BRASIL (2002-2003)

Como apresentado no captulo anterior, o panorama das finanas pblicas nos primeiros anos do Plano Real retrataram um situao de desajuste fiscal, com crescimento da dvida total do setor pblico brasileiro. Entretanto, as receitas das privatizaes evitaram um elevado avultamento dessa dvida. Para minimizar esse desajuste ocorreu, aps a implantao do Plano Real, alguns programas de ajuste fiscal, promulgao de leis e busca por reformas no mbito federal, estadual e municipal. Atualmente, em 2004, continuam a ser discutidas reformas com relao aos sistemas tributrio, da Previdncia Social, Administrativo etc. Nesse sentido, excede os limites da presente pesquisa avaliar sucintamente os avanos ocorridos a ttulo de reformas institucionais que vm ocorrendo no cenrio econmico brasileiro nos ltimos anos. Assim, o que se buscou desenvolver no presente captulo desta pesquisa diz respeito dinmica recente da dvida lquida do setor pblico (DLSP) brasileiro (20022003) e quais os principais avanos que ocorreram, em 2003, segundo o Relatrio Anual da Dvida Pblica - 2003, disponibilizado pelo Tesouro Nacional. Nos dois captulos anteriores foram apresentados diversos fatores, econmicos, polticos e institucionais que, de certa forma, influenciaram o comportamento dos dficits pblicos, bem como da dinmica da DLSP brasileiro. Para finalizar a presente pesquisa, este ltimo captulo

aborda os aspectos peculiares da DLSP brasileiro que foram alterados no perodo 200203, bem como prazos de vencimento, indexadores dos ttulos, custo fiscal da dvida etc.

2.1 A dvida liquida do setor pblico (DLSP) e a necessidade de financiamento do setor pblico (NFSP) brasileiro entre 2002 e 2003
Segundo dados disponibilizados pelo Banco Central (2004), o resultado da DLSP brasileiro, em percentual do PIB, no apresentou grande variao entre 2002 e 200317. Observa-se, segundo o Grfico 4 a seguir, que a DLSP do Governo Federal e Banco Central estava, em janeiro de 2002, na casa dos 34% do PIB, elevando-se, no final do perodo analisado, em dezembro de 2003, para 37%, aproximadamente. No mesmo sentido, de estabilizao, encontra-se a dvida lquida do setor pblico (DLSP) das esferas estaduais e municipais, bem como das empresas estatais, mantendo-se prximo da casa dos 20% e 2% do PIB, respectivamente. GRFICO 4 Dvida Lquida do Setor Pblico entre 2002-03 (em % do PIB)
45 40 35 % do PIB 30 25 20 15 10 5 0 nov/02 mai/02 mar/02 mar/03 mai/03 nov/03 set/02 jan/02 jan/03 set/03 jul/02 jul/03

m s/ano Gov. Federal e B. Central Estados e Municpios em presas estatais

Fonte: Banco Central (2004)

Enquanto a DLSP brasileira manteve-se praticamente estvel, a NFSP nos conceitos nominal e primrio apresentaram grande variao entre 2002-03. Nesse sentido, a fim de melhorar a compreenso dos dados, foram acrescentadas linhas de tendncia (de 1 grau) sobre as variaes das NFSP (Grfico 5 a seguir). Percebe-se, que o resultado primrio, segundo a linha de tendncia, apresenta supervit prximo da casa dos 5% do PIB. Porm, a linha de tendncia do resultado nominal apresenta um dficit tambm em torno de 5% do PIB.

17

Vale ressaltar que, desde de 1999, o crescimento da DLSP bem menor que o do perodo 1994-98.

GRFICO 5 NFSP sem desvalorizao cambial entre 2002-03 (em % do PIB)

20 15 10 % do PIB 5 0 -5 -10 -15 set/02 set/03 nov/02 mar/02 mar/03 mai/02 mai/03 nov/03 jan/02 jan/03 jul/02 jul/03

m s/ano

Nom inal
Fonte: Banco Central (2004)

Prim rio

Linear (Nom inal)

Linear (Prim rio)

Relembrando os conceitos de NFSP, segundo Giambiagi e Alm (1999), temos: (i) a NFSP no conceito nominal, que a variao da dvida fiscal lquida; (ii) a NFSP no conceito operacional, que desconsidera do conceito nominal a atualizao monetria incidente sobre a dvida e; (iii) a NFSP no conceito primrio, que subtrai do conceito nominal as despesas com juros nominais incidentes sobre a dvida lquida do setor pblico. Assim sendo, observa-se que, a diferena entre os 5% do PIB de supervit das NFSP, no conceito primrio, e o dficit de 5% das NFSP, no conceito nominal, representa as elevadas despesas do setor pblico brasileiro com juros nominais. Como apresentado no Captulo 1 da presente pesquisa, nem sempre o que determina as dificuldades financeiras inerentes dvida pblica o tamanho da dvida. Alm do volume da dvida pblica, deve-se considerar, com grande relevncia, seu prazo de vencimento e seu custo fiscal inerente s taxas de juros. A isso, acrescenta-se os indexadores em que a remunerao dos ttulos pblicos est vinculada.

2.2 Composio da dvida pblica entre dez/2002 e dez/2003

Observa-se, segundo o Grfico 4, que a maior parte da DLSP brasileiro composta pela DLSP da esfera federal. Assim, segundo dados do Tesouro Nacional (2004), apresenta-se, a seguir, a composio da Dvida Pblica Federal (DPF) entre dezembro de 2002 e dezembro de 2003. Antes, porm, vale ressaltar que a DPF pode se indexada, basicamente, a cinco ndices de remunerao, sendo: (i) ndices prefixados; (ii) taxa Selic; (iii) variao do cmbio; (iv) ndice de preos (IGP, IPCA etc.); e (v) Taxa Referencial (TR). Nesse sentido, a Tabela 9 apresenta a comparao entre a composio do estoque da DPF de dezembro de 2002 e de dezembro de 2003. Na mesma Tabela 9, tambm so apresentadas as metas estipuladas pelo governo segundo o Plano Anual de Financiamento 2003 (PAF - 2003) com relao a composio da DPF.

TABELA 9 Composio do Estoque da DPF entre Dez/02 e Dez/03 Composio do Estoque da DPF Prefixado Selic Cmbio ndice de preos TR e outros
Fonte: Tesouro Nacional (2004)

Dez/02 1,5 42,4 45,8 8,8 1,4

Dez/03 9,5 46,5 32,4 10,3 1,4

PAF 2003 mnimo mximo 4,0 11,0 38,0 44,0 36,0 45,0 9,0 13,0 1,0 3,0

Percebe-se, segundo Tabela 9, uma mudana na composio da DPF entre dezembro de 2002 e dezembro de 2003. A participao dos Ttulos prefixados aumentou de 1,5% para 9,5% do total da dvida pblica federal, portanto, dentro das metas estabelecidas pelo PAF. Os Ttulos indexados Taxa Selic, no entanto, ultrapassaram os limites do PAF, porm a trajetria da participao desses ttulos no estoque da dvida segue tendncia de queda, estimulada pela menor representatividade desses ttulos nas novas emisses do Tesouro Nacional (TESOURO NACIONAL, 2004). Sobre os ttulos indexados taxa de cmbio, o resultado superou as expectativas, j que no de interesse econmico para o pas possuir grande quantidade de ttulos pblicos indexados variao cambial. O resultado do aumento dos ttulos vinculados a ndices de preos positivo para a composio da DPF, e esteve dentro dos patamares previstos pelo PAF. Dentro da previso do PAF, tambm esteva a participao dos ttulos vinculados TR ou demais ndices, permanecendo na casa dos 1,4%. Com relao s vantagens e desvantagens dos indexadores da DPF, necessrio se faz apresentar algumas caractersticas dos quatro principais indexadores citados: Prefixados: os ttulos prefixados no so indexados. As taxas de juros pagas pelo Governo, nesse caso, so fixadas no momento da colocao dos ttulos no mercado; Taxa Selic: esse indexador equivale a prover, cumulativamente, dois tipos de indexao: a indexao inflao e a indexao taxa de juros real (GARCIA, 2000, P. 01). Conforme a deciso do COPOM sobre o percentual da taxa Selic, determinado o custo fiscal da dvida pblica indexada a essa taxa; Cmbio: alguns ttulos da DPF so indexados variao cambial. Num regime, como o brasileiro, de cmbio flutuante, as variaes cambiais podem, repentinamente, refletir num aumento das despesas com juros da dvida e, conseqentemente, num desequilbrio fiscal (GARCIA, 2000); ndices de preos: h, no Brasil, uma demanda por ttulos indexados ndices de preos (fundos de penso, seguradoras, sociedades de capitalizao etc). Essa demanda pode levar o Governo a emitir ttulos com prazos mais longos e taxas de juros bem menos onerosas (GARCIA, 2000).
Uma das principais diretrizes da administrao do passivo pblico a elevao da participao dos ttulos remunerados a ndices de preos no volume total da dvida, permitindo diminuir a participao de papis indexados Selic ou ao cmbio. Nesse sentido, o ano de 2003 foi bastante positivo (TESOURO NACIONAL, 2004, p. 33).

Como j apresentado anteriormente, o Governo est reduzindo a emisso de ttulos indexados taxa Selic. Ter a maior parte da dvida indexada taxa Selic incompatvel com o atual regime de poltica monetria, o de metas de inflao (GARCIA, 2000, p. 02). Segundo o regime de metas de inflao, o Banco Central, tomando medidas monetrias contracionistas, aumenta a taxa de juros (Selic) caso haja o risco de que as metas de inflao no sejam atingidas, o que se reflete num aumento do custo fiscal da dvida pblica.
A meta estabelecida pelo governo e/ou parlamento e deve ser perseguida pelo banco central, cuja poltica monetria passa a ter um nico objetivo: alcanar a meta inflacionria determinada. Assim, os dirigentes do banco central no devem se preocupar com o desempenho de outras variveis macroeconmicas. Por exemplo, o desemprego e o produto de uma economia somente se tornariam objetivo de anlise se estivessem dificultando a realizao da meta de inflao, que alvo exclusivo do banco central (SICS, 2002, p.22).

A elevao do custo fiscal da dvida pblica tambm deve ser considerada nas anlises do Banco Central. E nesse sentido em que os ttulos indexados taxa Selic e a poltica monetria de metas de inflao so incompatveis. A deteriorao fiscal, por sua vez, pode ter um impacto inflacionrio que prejudicaria a potncia da ao do BC <Banco Central>, ou, se compensada por corte de gastos, prejudicaria a ao do governo (GARCIA, 2000, p. 2). Os prazos de vencimento da dvida pblica tambm so de suma importncia para um bom perfil da dvida. nesse sentido que se encontram as informaes da seo a seguir.

2.3 Os prazos de vencimento da DPF

Comparados com a poca do Overnight, em que os prazos da dvida pblica eram de um dia, atualmente, no se pode negar uma extraordinria melhora, nesse sentido, do perfil da dvida pblica brasileira. No Grfico 6, a seguir, so apresentadas as mdias dos prazos da DPF entre 2002-03. GRFICO 6 Prazo mdio da DPF Ttulos sobre responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (em meses)
6 0 ,0 0 5 0 ,0 0 meses 4 0 ,0 0 3 0 ,0 0 2 0 ,0 0 1 0 ,0 0 0 ,0 0
2 3 t/0 se no 02 02 03 t/0 /0 /0 /0 /0 l/ 0 l/ 0 v/ n/ ar n/ ar ai ai ju se no ju v/ 03 2 3 2 2 3 m 3

ja

ja

m s /a n o

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2004).

Segundo o Grfico 6, observa-se que houve uma queda nos prazos de vencimento da DPF18 que, em janeiro de 2002, situava-se em torno de 49 meses e, em dezembro de 2003, caiu para cerca de 42 meses (TESOURO NACIONAL, 2004). Entretanto, segundo o Tesouro Nacional (2004), a queda nos prazos da DPF conseqncia da no emisso de 18 bilhes de Reais em ttulos de longo prazo, em 2003, com vencimento em 2027. Um bom resultado com relao aos prazos de vencimento da DPF a superao das estimativas com relao aos ttulos federais com vencimento em at 12 meses. Para o final de 2003, o PAF previa uma margem de 31% a 36% da participao desses ttulos no total da DPF. Porm, superando as expectativas, a participao desses ttulos caiu de 34,6%, em dezembro de 2002, para 30,7%, em dezembro de 200319. Nesse sentido, a queda do resultado do percentual da DPF com vencimentos em 12 meses foi bastante significativa (TESOURO NACIONAL, 2004). Assim, o que se percebe com relao a DLSP brasileiro, tomando-se por base o perfil da DPF, que tem maior participao sobre o total da DLSP, que, apesar do avultamento da dvida da esfera federal, houve uma melhora com relao aos prazos e indexadores. Entretanto, vale ressaltar o elevado gasto do setor pblico com os juros nominais, o que leva a crer que o perfil da dvida pblica brasileira ainda requer um elevado custo fiscal para o Estado, e porque no dizer, para a populao como um todo, que deve ser reduzido, uma vez que, em se tratando desse elevado custo fiscal da dvida pblica, importante deixar claro que esses recursos destinados rolagem da dvida poderiam ser direcionados s demandas sociais, buscando, sobretudo, a reduo do desemprego e o desenvolvimento econmico do pas, por exemplo.

3 CONCLUSO
Aps o Plano Real, observou-se um grande aumento da dvida do setor pblico brasileiro, contido pela adoo de medidas contracionistas. Considerando-se o desequilbrio macroeconmico em que o pas se encontrava, os resultados alcanados evitaram a exploso da dvida pblica brasileira. Porm, as peculiaridades da dvida esto longe daquilo considerado timo. Os patamares da dvida pblica brasileira com relao ao PIB so menores que os de alguns pases desenvolvidos. Contudo, o perfil da dvida pblica brasileira, de curto prazo e remunerado a elevadas taxas de juros, o grande causador de desequilbrios fiscais e/ou de perdas da capacidade estatal frente aos problemas econmicos e sociais latentes. O Governo tem por objetivo melhorar o perfil da dvida pblica a fim de reduzir seu custo. Nesse sentido, de grande importncia que a poltica econmica brasileira busque a estabilidade das variveis macroeconmicas e a responsabilidade poltica frente aos rumos tomados pelo Estado. Vale ressaltar que a busca to somente pelo equilbrio econmico pode resultar em diversos problemas sociais. Assim, tem-se uma dicotomia a cargo do Governo brasileiro: a busca pelo equilbrio econmico ou as polticas que busquem fazer frente as demandas sociais cada vez mais evidentes. Finalmente, a contribuio da presente pesquisa deu-se no sentido de apresentar a grande relao existente entre a questo fiscal, as variveis macroeconmicas e a capacidade de ao do Estado na contribuio para com o desenvolvimento do pas. Uma vez que o elevado custo da dvida pblica bloqueia, de certa forma, a ao do Estado
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Ttulos sobre responsabilidade do Tesouro Nacional. Esses valores, tanto para a previso do PAF quanto para o resultado em 2002 e 2003, so referentes a uma nova metodologia de apurao dos dados. Mesmo assim, de acordo com a metodologia anterior, o resultado seria positivo: de 32,7%, em 2002, para 28,7%, em 2003.

frente aos anseios de sociedade extremamente carente das funes bsicas de um governo que deveria representar aos anseios da maioria da populao. Porm, que redireciona seus recursos, em grande parte, aos custos de sua falta de responsabilidade poltico-econmica como, por exemplo, o adiantamento da implantao do Plano Real.

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