Atribuies do Ministrio Pblico - Revista Jus Navigandi - Doutrina e...

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Atribuies do Ministrio Pblico

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Publicado em 12/1996

Joo Gaspar Rodrigues (http://jus.com.br/revista/autor/joao-gaspar-rodrigues) AUTONOMIA FUNCIONAL, ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA A Constituio Federal conferiu ao MP, autonomia funcional, administrativa e financeira (cf. art. 127, 2 e 3), que constituem princpios institucionais. A autonomia ou independncia funcional constitui-se na ausncia de subordinao intelectual de cada agente; havendo substituio, o novo titular poder agir e opinar diferentemente do antecessor, no mesmo grau ou em recurso. A opinio pessoal de cada um tem que ser respeitada, sem ser nenhum obrigado a contrariar sua convico quando atue. Cada membro (desde o Promotor Substituto at o Procurador Geral) s est vinculado ao imperativo da lei e de sua conscincia , esteios que do sustentao independncia funcional, no podendo receber ordens ou recomendaes de carter normativo, quando de suas manifestaes, para agir deste ou daquele modo. A independncia funcional do Ministrio Pblico, sugere o Prof. Clmerson Merlin Clve, em resumido, porm, profcuo estudo, constitui uma das dimenses de sua autonomia. Os seus rgos, ou seja, os agentes ministeriais, os magistrados do parquet atuam com independncia. Significa, isso, que exercem suas atribuies sempre de acordo com a conscincia do justo que guardam . A manifestao processual do rgo do parquet, portanto, decorrer de sua convico, no podendo receber ordens de seus superiores para agir deste ou daquele modo (O Ministrio Pblico e a Reforma Constitucional, RT 692/23) O art. 257 do Cdigo de Processo Penal diz que O Ministrio Pblico promover e fiscalizar a execuo da lei, ou em outras palavras, ser o rgo da lei e fiscal da sua execuo . Se um rgo da lei no est escravizado a ela. Caso contrrio, seria ento, apenas, declaradamente fiscal da sua execuo, e nada mais. Mas, justamente, porque no apenas o fiscal da sua execuo, mas tambm o rgo da prpria lei, que na sua observncia no procede com a passividade subalterna dos fiscais apenas, mas, ao contrrio, conserva o seu coeficiente irredutvel de personalidade e autonomia. O Ministrio Pblico pode e deve discutir a lei, de que no apenas executor, mas rgo, fiscal, aplicador esclarecido e consciente. A atividade ministerial no meramente reflexa, mas indutora e reguladora. Assim que, no seu livre convencimento e apreciao (dentro, porm, dos limites j tracejados), os membros da magistrature dbout podem dar a dimenso do justo lei a ser aplicada. O representante do Ministrio Pblico est comprometido s, to-somente, com a ordem jurdica, com o regime democrtico e com os interesses indisponveis da sociedade , definidos na Constituio e nas leis. Em momento algum, deve esse membro vergar ao peso das presses polticas, quer sejam intra ou extra-institucionais. E, naturalmente, no basta ser honesto: isso pressuposto e no qualidade. preciso ser um homem inteiro e independente, sem compromisso seno com a lei e sua conscincia, capaz, portanto, de exercitar contra quem quer que seja os poderes que a lei lhe conferiu. Do contrrio, no ser um Promotor de Justia, e sim, um promotor do nada a opor, do nada a requerer, do pelo prosseguimento. Este , em regra, o promotor bonzinho, sorridente, popular, amigo de todos, especialmente dos poderosos. Aquele visto com malquerena e antipatia. Acontece, via de regra, que os atos destemerosos de membros do Ministrio Pblico inspirados por estimulante conscincia profissional, alavancam o desdm dos desfibrados que no compreendem como o dever possa levar um homem ao sacrifcio. De plano, acorrem os experimentados com os astutos conselhos da convenincia e do comodismo, diminuindo o valor da atitude sobranceira. que no h diz o inolvidvel Roberto Lyra entre ns, foras sociais organizadas para amparar, eficientemente, as iniciativas da equidade e executar, no terreno firme das sanes prticas, os caros princpios porque damos sangue. Ns precisamos criar continua o mestre tambm essa mentalidade coletiva. S assim reuniremos os meios que assegurem a exequibilidade das leis justas. Com a educao jurdica do povo e a vigilncia de sua soberania, assim esclarecida, contra o arbtrio do Estado e a irresponsabilidade do Poder, ter-se- servido, sobretudo, eficincia da misso poltica do Ministrio Pblico (ob. cit., p. 103). O Promotor de Justia deve ser um homem das inquietudes, das inconformidades com a prpria vida e a vida dos outros. Deve ser um homem de ideais sem limites, almejando arrebatar a glria da unidade nas verdadeiras solues e no em acomodaes. Deve agir com

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aquele calor, desassombro e bravura indispensveis aos defensores do interesse pblico e da lei e que so qualidades to chocantes para os que atingindo certo nvel julgam-se no vrtice de uma pirmide e passam a querer um mundo arrumadinho em compartimentos estanques, onde tudo so reverncias dos de baixo para os de cima, uma espcie de democracia de plano vertical. As naes democrticas precisam libertar-se de suas concepes estticas e defensivas e imburem-se de esprito dinmico de ataque e conquista. Neste sentido, o Ministrio Pblico muito pode fazer. Ele a guarda avanada da Democracia, que procura resolver os problemas atravs da lei. Aos seus membros cabe uma atitude ativa e dinmica de verdadeiros magistrados de p (da os franceses denominarem-nos de magistrature dbout). Sim. De p em cumprimento do dever; de p para defender o povo; de p para atacar o malvado e mentiroso; de p para reprimir o violento, combater o corrupto e proteger o homem pacfico. De p em luta pelo Direito. De p para servir Justia e busc-la. De p para o triunfo da verdade. No h nada mais angustiante para os que dependem da fortaleza do Ministrio Pblico do que o membro do MP medroso ante o Poder e seus detentores. Aquele que ao atuar (dando pareceres, oferecendo denncias, propondo Aes Civis Pblicas), avalia cuidadosamente as reaes polticas que seu posicionamento provocar na cpula ministerial, pesando os efeitos que poder ter em suas futuras promoes e nomeaes, no merece ser chamado de Promotor de Justia ou Procurador de Justia, em sua elevada e nobre acepo, mas, com certeza, receber o epteto de mero funcionrio pblico burocrtico, mediocrtico e arrivista ou bedel ministerial. A propsito disso, no ngulo do que se expe, aplausos so expedidos para o Promotor Pblico Carlos Sussekind de Mendona, que nos idos de 1927, proclamou as seguintes palavras, cristalizando, com maestria, o nosso pensamento:

H cargos que representam, por si ss, um prmio, e que no pedem dos que o ganham mais que o cuidado fcil de guard-los. So assim as sinecuras do funcionalismo cmodo, dos extranumerrios, dos adidos, dos comissionados. O Ministrio Pblico, entretanto, se afasta inteiramente destes casos. Qualquer dos seus lugares um posto de constante sacrifcio, de conquista diria opinio, de disputa sem trguas contra a malcia da advocacia, contra as reservas dos juzes, contra a ambio naturalssima dos seus prprios colegas(...). Se o ocupante digno do cargo, se est na altura de exerc-lo, moral e intelectualmente, no sabemos de ensancha mais prpria aos surtos rpidos no Foro. Se no o , porm, sucumbe, arreia, cai por fora - e cai do pior modo, aos poucos, dia a dia

(cit. por Roberto Lyra, ob.cit., p.65) Para honra e mrito do Ministrio Pblico Brasileiro, de inmeros casos sabemos, em que, dignos representantes da classe, em obscuras e remotas comarcas do interior, principalmente, tm sido vtimas de interesses escusos, justamente, por possurem aquele calor, desassombro e bravura, pela sua inflexibilidade dorsal e por haverem lanado mo de recursos viris e desassombrados na defesa dos interesses primrios da sociedade. H, infelizmente, exemplos de subservincia, por parte de raros representantes do Ministrio Pblico, por motivos que no calha analisar e mencionar, porm, da no se pode concluir que toda a nobre classe padea da mesma fraqueza. Por isso que, o objetivo declarado (e isto no constitui nenhum segredo) da elevao da independncia funcional categoria de preceito constitucional, foi o de obstar que os membros do MP de incio de carreira (Promotores Substitutos ou Adjuntos) ou de entrncia inferior, sofressem qualquer tipo de injuno (como, lastimavelmente, na prtica si acontecer, apesar do princpio em comento) por parte, primeiro, de rgos e poderes estranhos, e segundo, dos prprios rgos da instituio, como Procuradoria Geral de Justia ou da Corregedoria Geral, rgos singulares da administrao superior do MP; e tambm dos rgos colegiados (Conselho Superior e Colgio de Procuradores). Esta garantia no s para o rgo e sim para a sociedade, final destinatria de sua atuao. Assim, nem mesmo o Procurador-Geral, Chefe da Instituio, nem o Corregedor Geral do Ministrio Pblico, designado por aquele, nem o Colgio de Procuradores, nem o Conselho Superior, que fiscaliza e superintende a atuao do rgo, podem impor um procedimento funcional a qualquer membro da Instituio, quando muito, podem fazer recomendaes sem carter normativo ou vinculante (cf. art. 10, inc. XII, da Lei n. 8.625/93 - LONMP). Exsurge, portanto, que salvo sob a tica administrativa, no h hierarquia entre os membros do parquet. Infelizmente, restam mecanismos que sobreviveram ao princpio constitucional da independncia funcional e que aguilhoam-no inexoravelmente: a famigerada promoo por merecimento. Basta, to-somente, que o membro no satisfaa aos pruridos de vaidade da cpula, para ver-se promovido somente pelo critrio de antigidade. Portanto, o Promotor que no rezar pela cartilha (e isto significa submisso, antnimo de independncia) do grupo dirigente, ter irremediavelmente sua carreira profissional prejudicada. Veja-se, ainda, que o Ministrio Pblico mesmo estando revestido de inmeras garantias, no tem o autogoverno, pois, o rgo mximo escolhido pelo Executivo, diferentemente do que ocorre no Judicirio ou nos Tribunais de Contas, o que de certa forma coloca o Procurador-Geral como representante de interesses estranhos instituio e pe a perder o alcance prtico de todas as outras garantias.

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Desse modo, diz Mazzilli, o procurador-geral depender de seu estofo moral e funcional para dirigir com independncia o Ministrio Pblico (Regime Jurdico do Ministrio Pblico, p.133). Em alguns Estados, o Procurador-Geral de Justia tem tantos poderes, que a respectiva Lei Orgnica pleonstica, repetitiva e hiperblica ao atribu-los. Obviamente, que com esta hipertrofia, o legislador (o Projeto de Lei, normalmente, redigido por membros do Ministrio Pblico) teve em mira viabilizar o MP, querendo fortalecer a chefia. Todavia, isso gera efeitos colaterais malficos (tout homme qui a du pouvoir est port en abuser - Monstesquieu) e contribui para o nascimento de grupos ideolgicos no MP, que tendem formao de consenso para manter hegemonias e privilgios. Estes grupos, que formam verdadeiras castas impenetrveis e preconceituosas, tendem a dominar a Instituio, influenciando e estabelecendo as decises sombra da lei e com a aparncia de Justia, concentrando o poder de forma sutil, s vezes, escancaradamente boal. So partidos internos, que exercem um controle interno, no institucionalizado mas efetivo, de forma antidemocrtica e tirnica. Dessa estruturao institucional, mesmo bafejada pelo hlito revigorante da CF/88, decorre, no raro, a vitria da fora, no menos bruta por se exprimir pela lngua do que o seria se se manifestasse pelos msculos, com sensveis prejuzos ao desempenho institucional como um todo. Assim, enquanto o Ministrio Pblico no conseguir ter o autogoverno, podendo escolher o seu prprio Procurador-Geral, jamais conseguir libertar-se da perniciosa tutela do Poder Executivo. J a autonomia administrativa, dando continuidade ao nosso estudo, significa, no dizer de Joo Mendes Jnior, direo prpria daquilo que prprio, e segundo Hely Lopes Meirelles a faculdade de gesto dos negcios da entidade ou do rgo, segundo as normas legais que o regem, editadas pela entidade estatal competente. No se confunde com autonomia poltica, que a prerrogativa de editar suas prprias normas e aplic-las na sua organizao e nas suas atividades, segundo os preceitos constitucionais e as leis superiores que instituem a entidade e delimitam a sua atuao. Por isso mesmo, a autonomia poltica s concedida s entidades estatais Unio, Estados-membros e Municpios ao passo que a autonomia administrativa pode ser atribuda a qualquer rgo ou entidade, que em razo de seus objetivos deva gerir com mais liberdade os seus negcios, ficando apenas vinculado (no subordinado) ao Poder que o instituiu (cit. por Mazzilli, Regime Jurdico do Ministrio Pblico, p.94). E o mesmo autor conceitua autonomia financeira como sendo a capacidade de elaborao da proposta oramentria e de gesto e aplicao dos recursos destinados a prover as atividades e servios do rgo titular da dotao. Essa autonomia pressupe a existncia de dotaes que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade oramentria a que foram destinadas. Tal autonomia inerente aos rgos funcionalmente independentes, como so o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas, os quais no poderiam realizar plenamente as suas funes se ficassem na dependncia financeira de outro rgo controlador de suas dotaes oramentrias (cit. por Mazzilli, ob.cit.supra, p.94). A autonomia financeira do Ministrio Pblico no o dispensa de suportar o natural controle externo do Tribunal de Contas, alm do sistema de controle interno institudo em cada Lei Orgnica Estadual (cf. arts. 3, nico e 4, 2, da Lei n 8.625/93). Registre-se, por oportuno, que mesmo o constituinte no utilizando a expresso autonomia financeira, como fez em relao ao Judicirio (art. 99, CF), o Ministrio Pblico a tem, porque a idia j est contida, por inteiro, na norma do art. 127, 3, visto, ainda, que o teor o mesmo do dispositivo constitucional (1 do art. 99) que pincela a prefalada autonomia financeira do Judicirio. O Ministrio Pblico, assim como o Judicirio, no possui recursos financeiros prprios. Mas, na elaborao da proposta oramentria global, ambos esses rgos tm a iniciativa exclusiva de determinarem os recursos necessrios a atender s prprias despesas, que so formuladas com base em critrios e prioridades por eles prprios estabelecidos. O Executivo, incumbido de compor o projeto final de oramento, est constitucionalmente obrigado a respeitar essas propostas parciais exclusivas, dentro dos limites gerais fixados pela lei de diretrizes oramentrias, segundo determina a Constituio. Respeitados esses limites, o Ministrio Pblico tem o poder exclusivo de elaborar a sua proposta oramentria, sendo vedado ao Executivo alter-la, ainda que minimamente.

O PODER DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO MINISTRIO PBLICO E A REMUNERAO DE SEUS MEMBROS O poder de iniciativa de leis de modo geral, visa a garantir a autonomia de seu titular. Sem esta atribuio ou desde que ela seja exclusiva de um dos ramos do poder ( o Legislativo, pelas suas duas Casas, e o Executivo), os outros ficariam paralisados, enervados e dependentes de uma vontade e impulso estranhas. Sem ela no h meio eficaz de reformar os abusos, nem emulao nobre, respeito, vigor e coordenao. A garantia da autonomia dos Poderes e de instituies amantaladas com este apangio, para ser completa, exige a exclusividade do direito de iniciativa em certas matrias. Da a concluso de que sem o poder de iniciativa legislativa, no h autonomia. O Ministrio Pblico est hoje dotado, constitucionalmente, de poderes prprios de iniciativa, em matria de leis. Iniciativa privativa

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em alguns casos, concorrente em outros. Compete-lhe, privativamente, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares (CF, art. 127, 1 ). Dispe, por outro lado, de iniciativa concorrente da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados (art. 128, 2 e 5, CF). A proposta legislativa (qualquer que seja a matria) oriunda do Ministrio Pblico deve ser dirigida diretamente ao Legislativo. Pois, como registrou Pontes de Miranda em comentrio a dispositivo anlogo da Constituio anterior, referente ao Judicirio, qualquer remessa por intermdio do Poder Executivo ser extraconstitucional, em escusado gesto de cortesia (Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de l967 com a Emenda n. 1 de 1969, Tomo III, Ed. RT, So Paulo, 1970, p.166). A norma do art. 127, 2 da CF reserva ao MP o poder de propor ao legislativo a criao de seus cargos e servios auxiliares, sem maiores especificaes. J o art. 96, II, b, confere aos Tribunais de Justia o poder de propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169, a criao e a extino de cargos e a fixao de vencimentos de seus membros, dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos servios auxiliares e os dos juzos que lhe forem vinculados. Com isto, cogitar-se-ia que o Ministrio Pblico, diversamente do Judicirio, no possui a atribuio constitucional de propor os vencimentos correspondentes aos cargos de carreira? Claro que no! A tessitura normativa da Constituio no se interpreta em tiras, mas, sistematicamente, perscrutando todos os meandros do ordenamento jurdico. Ora, o vencimento um dos elementos conceituais de cargo pblico, alm da denominao prpria, o nmero certo e as atribuies correspondentes. Destarte, a proposta de criao de cargos pblicos que no contemplasse o vencimento seria logicamente inepta, por lacunosa em elemento essencial conceituao do contedo da matria proposta. Diante disso, despiciendo o constituinte dizer que quem tem o poder de propor a criao de cargos tem tambm, implicitamente, o poder de propor a sua remunerao. Registre, por seu turno, que se o MP no tivesse o poder de fixar os vencimentos de seus membros e funcionrios, a sua prefalada autonomia, no passaria de pura retrica, sem efetividade na prtica. Outra questo que se impe neste campo a que concerne ao aumento de vencimentos dos cargos j criados. Tem o Ministrio Pblico o poder de propor esta matria? O art. 61, 1, da CF, reconhece que so de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que disponham sobre criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao . Pelo princpio da simetria aplicar-se- esse dispositivo aos Estados federados. Assim, o MP estaria impedido de propor a majorao dos vencimentos de seus membros e servios auxiliares? No! Se o Ministrio Pblico pode propor, com exclusividade, a criao de cargos e fixao dos vencimentos, algo que administrativa e financeiramente, mais amplo do que a proposta de reajuste, com maior razo poder propor este, visto que, quem pode o mais est, de pleno direito, habilitado a querer e dispor sobre o menos. Concluso contrria a acima apontada, importaria na quebra da autonomia ministerial, bem como numa ruptura no sistema de freios e contrapesos, to bem elaborado pela Constituio. V-se, ainda, que o art. 61, 1, II, a, da CF, aplicando o princpio da simetria, no autoriza o Chefe do Executivo Estadual a propor medida alguma referente a vencimentos de funcionrios que no pertenam aos quadros do Executivo. O que o caso do Ministrio Pblico. Portanto, no restam dvidas. O poder de iniciativa das leis que majorem os vencimentos do MP (membros e servios auxiliares), exclusivo do prprio Ministrio Pblico. Ademais, de lege lata, j se ps um p de cal na discusso, visto que, a Lei n. 8.625/93 (LONMP) reza em seu art. 3, incs. V e VI, que cabe ao Ministrio Pblico propor ao Poder Legislativo a criao e a extino de seus cargos, bem como a fixao e o reajuste dos vencimentos de seus membros e servios auxiliares. Por fim, relevante registrar, que seguindo essa linha, inmeras leis complementares estaduais do MP, dispem concretamente sobre fixao e reajustes de vencimentos, atribuindo, abertamente, iniciativa privativa ao prprio MP. So exemplos: Lei Orgnica do Ministrio Pblico do Estado de Roraima - LC n 003/94, art. 2, VI; Lei Orgnica do Ministrio Pblico de Minas Gerais - LC n 34, de 12 de setembro de 1994, art. 18, IV ( esta lei inovou ao conferir o poder de propor ao Legislativo a fixao, a reviso, o reajuste e a recomposio dos vencimentos dos membros e servidores); Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Bahia - LC n 11, de 18 de janeiro de 1996, art. 2, inc. V; Lei Orgnica do Ministrio Pblico de Mato Grosso - LC n 27, de 19 de novembro de 1993, art. 2, V.

Autor
Joo Gaspar Rodrigues (http://jus.com.br/revista/autor/joao-gaspar-rodrigues) Promotor de Justia. Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra. Especialista em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Cndido Mendes/RJ. Membro do Conselho Editorial da Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Amazonas. Autor dos livros: O Ministrio Pblico e um novo modelo de Estado, Manaus:Valer, 1999; Txicos..., Campinas:Bookseller, 2001; O perfil moral e intelectual do juiz brasileiro, Porto Alegre:Sergio Antonio Fabris, 2007; Segurana pblica e comunidade: alternativas crise, Porto Alegre:Sergio Antonio Fabris, 2009; Ministrio Pblico Resolutivo, Porto Alegre:Sergio Antonio Fabris, 2012.

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Este texto o terceiro de uma srie sobre o tema:O Ministrio Pblico: princpios, atribuies eseu posicionamento no ordenamento jurdico brasileiro.O autor est escrevendo um livro sobre o Ministrio Pblico.
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): RODRIGUES, Joo Gaspar. Atribuies do Ministrio Pblico. Jus Navigandi, Teresina, ano 1 (/revista/edicoes/1996), n. 4 (/revista/edicoes/1996/12/29), 29 (/revista/edicoes/1996/12/29) dez. (/revista/edicoes/1996/12) 1996 (/revista/edicoes/1996) . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/270>. Acesso em: 2 abr. 2013.

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