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LADELEGIFICAZIONE RIASSUNTO CAPITOLO1PRINCIPIODILEGALITAEPOTESTAREGOLAMENTAREDELGOVERNO

Il principio di legalit afferma che tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad agire secondo la legge. Tale principio ammette che il potere venga esercitato in modo discrezionale, ma non in modo arbitrario. Si distinguono principio di legalit formale e materiale:

il primo afferma che l'amministrazione pubblica e la giurisdizione non hanno altri poteri se non quelli conferiti dalla legge. Esso si atteggia, quindi, come necessit di una previa norma di legge attributiva del potere; il secondo aggiunge che amministrazione e giurisdizione devono esercitare i loro poteri in conformit con i contenuti prescritti dalla legge. L'amministrazione tenuta non solo a perseguire i fini determinati dalla legge (legalit-indirizzo), ma anche a operare in conformit alle disposizioni normative stesse (legalit-garanzia).

Storia Il principio di legalit si afferma dopo la Rivoluzione francese. Sorge come risposta al potere e all'oppressione dell'Ancien Rgime, come rigetto della funzione giurisdizionale come concepita nell'idea del tempo. Il magistrato, funzionario del Re, diceva la legge, e la legge promanava dal re. Il rifiuto di questa idea si traduceva nella dottrina di chi credeva che il giudice dovesse essere la "bocca della legge" e di chi riteneva di ricacciare nell'oblo di costumi medievali la "legge dei tribunali". Nell'idea giacobina del tempo, si afferma l'idea che la legge non possa essere interpretata dunque, se non rigidamente e in maniera letterale. La concezione del giudice come mero tramite della regola sopravvissuta fino ai giorni nostri, perdendosi per il significato partigiano e giacobino della funzione giurisdizionale, e affermandosi un significato universale: il principio di legalit esprime oggi una scelta politica in base alla quale la libert viene limitata nella misura essenziale per assicurare la pace; Storicamente, limiti rigidi sono stati imposti alla funzione giurisdizionale, a vantaggio del legislatore, rappresentante del popolo, che non pu nuocere a s stesso. La fiducia illuministica nella ragione dell'uomo si concretizza poi nel pensiero che la legge, in quanto traduzione materiale di principi naturali, cosa intrinsecamente giusta, e che la certezza dello strumento-legge deve essere massima. Viene quindi elevato a principio costituzionale della Carta Fondamentale, e fra i destinatari figura il legislatore, il quale non potr demandare ad altri il proprio compito (delegificazione), dovendo provvedere con legge ordinaria. E tale legge sar soggetta al giudice costituzionale, che vaglier la corrispondenza ai sommi principi. Legalit e interpretazione Sul piano giuridico, il principio di legalit esprime una scelta garantista e di libert, che si traduce nella predisposizione delle norme per l'interpretazione e in limitazioni per l'esercizio della stessa (art. 12-14 preleggi). Il problema legato al principio in discorso strettamente connesso al problema dell'interpretazione della legge, talch necessario comprendere sinotticamente lo sviluppo storico
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del principio (di legalit) e della tecnica che ne costituisce applicazione (interpretazione della legge). Il giudice, infatti, pu limitare l' attivit tecnica dell'interpretazione del diritto secondo costituzione, ovvero pu muoversi 'praeter legem', attraverso la c.d. "interpretazione evolutiva", o il ricorso a talune forme di analogia, consentite nel nostro ordinamento. Sia che ci avvenga per ovviare a certi inconvenienti legislativi, sia che avvenga per un desiderio di vedere concretizzata una giustizia sostanziale, un intervento del giudice oltre i rigidi confini segnati dalla legge pu segnare un identificarsi politico[1]. Taluni (Calamandrei), sostengono che in ogni decisione giurisdizionale vi sia un 'quantum' di politicit. Talaltri rigettano tale impostazione che si rivela, in Italia, metagiuridica, e propria del pensiero anglosassone. Essi risolvono per sostenere che la politicit o apoliticit del giudice in ultima analisi, solo un problema di fonti del diritto. I regolamenti nel periodo precostituzionale Lo statuto Albertino concesso da Carlo Alberto ai cittadini prevedeva solo due tipi di regolamenti: Regolamenti previsti dallo Statuto in virt dei poteri conferiti al Re Regolamenti di esecuzione delle leggi previsti dallArt 6 dello statuto Lo stato italiano basato sulla sovranit popolare. Il codice civile nellArt3 prevede che in assenza di norme su una determinata materia si prendono in considerazione disposizioni regolamentari analoghe, dando cosi ai regolamenti delegati dal Parlamento o a quelli indipendenti, formati in assenza di norme in una determinata materia una sorta di forza di legge Il controllo per del processo normativo ad opera del Parlamento limitava il potere regolamentare che doveva essere sottoposto alle prescrizioni legislative. Il regolamento pur avendo legittimazione dallo statuto, sempre limitato e fondato sulla legge. Tutti i regolamenti quindi anche quelli esecutivi erano da considerarsi delegati al Governo dalla legge, tramite la clausola di delegazione. Il regolamento delegato Si afferm quindi il cosiddetto regolamento delegato dal parlamento al governo che prevedeva lautorizzazione x legge data al governo di intervenire su materie che stante al principio di legalit, non potrebbe con la duplice possibilit di intervenire In settori sgombri da prescrizioni legislative In settori gi legiferati che i regolamenti sono autorizzati a modificare Nella seconda ipotesi la legge delega deve autorizzare esplicitamente il governo a togliere forza di legge alle norme del diritto nazionale che vengono modificate (Abrogandole) Il rapporto legge-regolamento agiva solo nei confronti del potere esecutivo, poich in ogni momento il parlamento poteva intervenire con le leggi a modificare la materia regolamentata con regolamento. La differenza tra Regolamento delegato e decreto legislativo sta nel fatto che il regolamento non ha forza di legge essendo nella scala della gerarchia delle fonti una fonte secondaria che deve stare alle disposizioni di legge, invece il decreto legislativo autorizza il governo a compiere atti delegati dal Parlamento aventi forza di legge.
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Il regolamento cosi soggetto ad un maggiore controllo del Parlamento che pu superarlo in qualsiasi momento , a differenza del decreto legislativo che equiparabile alla legge. Classificazione dei regolamenti con la legge n 100/1926 Esecuzione delle leggi Uso delle facolt spettanti al potere esecutivo Organizzazione della Pubblica Amministrazione e dello stato (fino ad allora regolata x legge) Tale legge ha apportato modifiche alla costituzione (STATUTO ALBERTINO). Non vengono per menzionati i regolamenti delegati poich essi non erano formalmente ricorrenti. Essi erano una sottocategoria dei regolamenti esecutivi. Listituzione dei regolamenti sullorganizzazione della PA avevano carattere di delegificazione poich si passava ai regolamenti una materia fino ad allora disciplinata dalla legge. Potere regolamentare e previsione Costituzionale del 1948 (costituzione Repubblicana) I regolamenti non sono previsti formalmente da nessun articolo della costituzione. Lunico articolo che li menziona appena lArt 87 che si limita a fissare lemanazione dei regolamenti mediante DPR (Decreto del Presidente della Repubblica). Addirittura le norme sulla PA (ART 92,97) affermano lintervento prioritario della legge per lorganizzazione dei pubblici uffici. Il silenzio della carta costituzionale per non vieta la procedura regolamentare anzi prevede il procedimento per emanarla. Il Parlamento tramite legge ordinaria (fonte atto) pu delegare materie ai regolamenti sprovviste di riserva assoluta di legge, e deve allegare alla legge delega i principi cui i regolamenti (Fonti fatto) devono attenersi. Il nostro sistema costituzionale di tipo monistico e prevede che il governo sia incaricato del potere regolamentare ma esso limitato dal Parlamento che fa da organo di controllo della potest regolamentare. I regolamenti non hanno limiti di tempo per essere approvati a differenza dei decreti legislativi (Art 76 Cost) I regolamenti hanno FORZA DI LEGGE ATTIVA ovvero autorizzato ad innovare il quadro normativo dello stato ma non ha forza Passiva poich pu essere abrogato o sostituito dalla legge ordinaria. Non essendo il regolamento un atto avente forza di legge vera e propria, la sua legittimit non pu essere controllata dalla Corte Costituzionale. Essa verificata davanti al Giudice amministrativo che ha la possibilit di verificare il rispetto del rigido procedimento di delegazione. Regolamenti delegati e delegificazione: i fondamenti Ci sono 3 linee di pensiero che individuano il fondamento dei regolamenti delegati e della stessa delegificazione: Fondamento istituzionale della potest regolamentare del governo non accettando cos il rapporto di sottomissione del Governo al Parlamento.
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Fondamento nel principio di legalit nella necessit sistemica di rinvenire sempre nella legge il fondamento del potere regolamentare. Differenza tra legge sostanziale e formale: la prima afferma che non esiste potere regolamentare che non abbia fondamento nella legge, la seconda afferma che la legge non solo fondamento del regolamento ma deve delineare anche i principi ai quali il regolamento deve attenersi. Il Fondamento Istituzionale del potere regolamentare La costituzione nellart 97 ha conferito al governo poteri di indirizzo politico e di normazione, quindi titolare di un potere normativo primario secondo riconoscimento della carta costituzionale. Inoltre Lart 95 afferma lobbligo di imparzialit della pubblica amministrazione e ponendolo come vincolo al legislatore ha accolto la tesi dellattribuzione di un potere regolamentare alle amministrazioni insieme allunit di indirizzo dellattivit degli organi amministrativi. Giustifica di fatto la potest regolamentare del governo. Si deve precisare per che il potere del governo un potere eccezionale e limitato come si evince dagli art 75 e 77 Cost. Risulta cosi che lattivit normativa del governo limitata dalla legge ordinaria. I regolamenti devono seguire quindi le direttive del parlamento e non possono agire su materie aventi riserva di legge assoluta. I regolamenti delegati quindi possono modificare disposizioni di legge previa autorizzazione del Parlamento. Se il regolamento non rispetta le direttive della legge delega, superando il limite costituzionale dellart 76, la legge delega viene dichiarata inammissibile dalla corte costituzionale facendo di fatto decadere anche il regolamento. La Normativa di legge sostituita dal regolamento viene abrogata dal Parlamento al momento della pubblicazione del Regolamento sulla Gazzetta Ufficiale. Quando vi la riserva assoluta di legge, la legge ordinaria costituzionalmente obbligata ad intervenire su quella determinata materia., La riserva relativa invece non esclude lintervento del regolamento che per deve seguire alla lettera le disposizioni contenute nella legge delega del Parlamento Legalit formale e Sostanziale nella Costituzione Repubblicana Lart 25 introduce il principio di legalit affermando che nessuno pu essere punito se no in forza ad una legge entrata in vigore prima del fatto commesso che scaturisce reato. La legge deve stabilire i reati e le relative sanzioni (irretroattivit) La legalit formale afferma che il legislatore non pu delegare ad altri leggi sulle materie coperte da riserva di legge assoluta. Vieta la punizione di azioni che non prevedono reato per legge e di punizione delle azioni che invece costituiscono reato (socialmente pericolose o meno). La legalit sostanziale afferma che non sono invece punibili i fatti socialmente non pericolosi anche se previsti dalla legge.

Disciplina della podest regolamentare: La legge 400/1988 La disciplina regolamentare contenuta per la prima volta nelle legge n 400 del 1988 che ribadisce tutto quello detto negli anni antecedenti sui regolamenti. I regolamenti influenzano la PA e devono rispettare le fonti di grado superiore. Per lart 113 Cost. i regolamenti non avendo forza di legge non sono impugnabili dinnanzi alla Corte Costituzionale ma dinnanzi al Giudice Amministrativo. LArt 76 Cost. obbliga il legislatore ad indicare i principi da seguire dai regolamenti in allegato alla legge delega. Lunica limitazione invece per la legge ordinaria quello di avere norme compatibili con le disposizioni costituzionali. Per quanto riguarda lammissibilit dei regolamenti lart 113 afferma il principio della Riserva di Giurisdizione per il giudice nei confronti degli atti amministrativi. Il giudice soggetto solo alla legge ordinaria (art 101 cost.). Il giudice ordinario dovr analizzare i regolamenti e verificare se vi sono irregolarit formali (riguardanti il processo di formazione) e sostanziali (riguardanti il contenuto dei regolamenti). Il controllo del giudice fa da garanzia sulla regolarit dei regolamenti. Infine lart 97 afferma che la PA deve attenersi alla legge ordinaria, mentre lart 13 afferma che le libert personale, domicilio, culto, circolazione possono essere oggetto di misure restrittive solo con leggi e mandato del giudice. Si quindi affermata la teoria che al parlamento spetti liniziativa legislativa e solo dietro il suo controllo e la sua delega il governo pu formare regolamenti poi emanati con DPR. Quindi il regolamento un atto senza forza di legge (FATTO NORMATIVO) facente parte delle fonti fatto. Podest regolamentare nellart 117 Cost. comma 6 La riforma costituzionale del 2001 ha modificato la II parte della costituzione disciplinando le materie di esclusiva legislativa statale e quelle di esclusiva regionale. Lart117 comma 6 larticolo che specifica le varie competenze tra stato e regione. Inoltre riconosce la competenza regolamentare ai comuni province e alle citt metropolitane per la discipline dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. La riforma del 2001 e il seguito di quella del 1999 che prevedeva la competenza del presidente della giunta regionale a promulgare leggi ed emanare regolamenti regionali. Tale riforma modific anche la forma di governo regionale portandola allelezione diretta del presidente della giunta regionale (Governatore) che doveva avere un rapporto di fiducia con il consiglio regionale (Come avviene tra governo e parlamento) Il consiglio regionale pu sfiduciare il presidente e la giunta regionale portando ad una crisi di governo da risolvere con nuove elezioni. Questa riforma previde che la forma di governo ad elezione diretta del governatore era solo transitoria, ma con lapprovazione dei nuovi Statuti Regionali (che regolano la potest regolamentare) quasi tutte le Regioni italiane lhanno acquisita. Le riforme costituzionali hanno quindi modificato il rapporto STATO-REGIONE esplicitando le materie di competenza statale e regionale e i relativi regolamenti che per lo stato sono delimitati dalla legge ordinaria e dalla costituzione, per la regione sono delimitati dalla legge regionale e dallo Statuto che ha valore costituzionale. Lorgano che per lo stato delega una materia ai regolamenti Il
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Parlamento, per le regioni lorgano che delega materie alla giunta il Consiglio Regionale, sempre se le materie delegate non siano obbligo per lo statuto di riserva di legge regionale.

Statuto regionale
Tutte le Regioni hanno uno Statuto (fonte dellordinamento regionale), ma gli statuti sono di tipo diverso: proprio per questa diversit si distinguono le regioni dotate di statuti speciali da quelle da quelle dotate di statuti ordinari . La differenza si computa in base alle funzioni: lo statuto speciale definisce le forme e le condizioni di autonomia, mentre per quanto concerne le Regioni ordinarie tali forme e condizioni sono dettate dalla Costituzione. Processo di formazione Lo statuto delle regioni speciali una legge costituzionale particolare perch:

partedellesuedisposizionipossonoesserederogatedaunaleggeregionalerinforzata; lefutureedeventualimodificheallostatutononpossonoessereapportateconreferendum costituzionale.

Per quanto concerne lo statuto delle regioni ordinarie, il processo di formazione disciplinato dallart 123 della Costituzione. Il suddetto art. prevedeva che lo statuto dovesse essere deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti e approvato con legge del Parlamento. Tale disciplina stata per modificata dal legislatore ordinario: il nuovo art. 123 Cost. prevede che lo statuto sia approvato e modificato dal Consiglio Regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due deliberazioni successive, adottate ad intervallo non inferiore di 2 mesi. Entro 30 giorni dalla sua pubblicazione pu essere impugnato dal Governo dinanzi alla Corte Costituzionale. Entro 3 mesi dalla sua pubblicazione pu essere sottoposto a referendum approvativi sospensivo su richiesta di 1/50 degli elettori della regione o di 1/5 dei componenti del consiglio Regionale. In seguito alla promulgazione da parte del Presidente della Regione si passa alla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione. Per quanto riguarda le materie, lo Statuto deve disciplinare obbligatoriamente la forma del governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, liniziativa delle leggi, il referendum e la pubblicazione degli atti normativi. Lo Statuto la Fonte primaria regionale, ma al di sotto gerarchicamente dalla Costituzione. L'articolo 123 della Costituzione prevede per lo Statuto un contenuto "necessario" che va a disciplinare e regolamentare una serie di norme che vanno a definire la Forma di governo, il diritto di iniziativa e del Referendum su leggi regionali e provvedimenti amministrativi, nonch la pubblicazioni delle leggi regionali e dei regolamenti regionali, la modalit di elezione degli organi principali dello statuto, e le modalit di elezione del Presidente della Giunta regionale (vedi artt. 121-126 Cost), gli organi, i rapporti tra di loro e le rispettive competenze (vedi art. 121 Cost). Non si possono determinare negli Statuti: gli organi della Regione e le competenze, fissati gi dall'art. 121 Cost.) e il sistema elettorale e la durata degli organi elettivi (gi dagli artt. 122-126) Nel 2001 il Parlamento ha modificato il titolo V, parte II della Costituzione. Tale riforma ha profondamente mutato i rapporti tra Stato, Regioni ed Enti Locali, ma piuttosto che demarcare uno Stato Federale ha disegnato una Repubblica delle Autonomie articolata in pi livelli territoriali di Governo (Comuni, Citt metropolitane, Province, Regioni). Nonostante la Costituzione del 1948
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avesse previsto la presenza delle Regioni,tuttavia queste sono state istituite concretamente solo nel 1970. Lo Stato trasferiva con legge o atto equiparato alle Regioni le funzioni amministrative, anche se si trattava di un trasferimento parziale. Una prima svolta nella ripartizione delle funzioni si avuta con la legge 59/1997, ossia la c.d. Legge Bassanini, che prevedeva lattribuzione delle funzioni amministrative alle Regioni anche per quanto riguarda la cura e la promozione dello sviluppo delle rispettive comunit e non solo per le materie in cui aveva competenza legislativa. Inoltre la legge Costituzionale 1/1999 ha modificato la forma di governo regionale, introducendo lelezione popolare diretta del Presidente della Giunta. Un altro passo verso la maggiore autonomia delle Regioni si avuto nel 2001 con la riforma costituzionale del titolo V ed in particolare dellart. 117 Cost. il testo precedente elencava le materie su cui le regioni avevano potest legislativa (concorrente), riservando tutte le altre materie alla potest legislativa dello Stato. Ora invece il nuovo art. 117 prevede: art. 117. 2 elenca le materie di potest legislativa esclusiva dello Stato; art. 117.3 elenca le materie di potest legislativa concorrente; art. 117.4 riserva alle regioni la potest legislativa (residuale) per le materie non espressamente riservate alla legislazione statale. Inoltre sempre con la riforma del 2001 si superato il principio di parallelismo delle funzioni, per cui lattribuzione della generalit delle funzioni amministrative riservata ai Comuni sulla base dei principi di: sussidiariet (il livello di livello superiore interviene solo quando lamministrazione pi vicina ai cittadini non possa da sola assolvere al compito), differenziazione (enti dello stesso livello possono avere competenze diverse) ed adeguatezza (le funzioni devono essere affidate ad enti che abbiano requisiti sufficienti di efficienza).

Sono regioni a statuto ordinario:


Piemonte Trentinoaltoadige Lombardia Veneto EmiliaRomagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria

Il Molise stato istituito, come Regione a statuto ordinario, con la legge costituzionale n.3 del 27 dicembre 1963. Statuto speciale Con la legge 2/2001 anche le Regioni a statuto speciale hanno la facolt di scegliersi la propria forma di governo, come era avvenuto per le Regioni ordinarie con la legge 1/1999. Gli statuti delle Regioni Speciali prevedono 3 tipi di potest legislativa: a) potest esclusiva, che la pi caratteristica perch le Regioni ordinarie ne sono prive; b) potest legislativa concorrente, che
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incontra gli stessi limiti per quanto concerne le competenze delle Regioni ordinarie, ma differisce da queste per le materie elencate; c) potest integrativa e attuativa che permette alle Regioni di creare norme su determinate materie, che possano adeguare la legislazione statale alle esigenze regionali, evitando, dunque la competenza delle Regioni e riservando le materie residuali allo Stato. Tra laltro la riforma del titolo V, ha introdotto anche il Regionalismo differenziato ai sensi dellart. 116.3 che rinvia allo statuto speciale <<forme e condizioni particolari di autonomia>>. Gli statuti delle cinque regioni ad autonomia speciale sono stati approvati con legge costituzionale:

Sicilia,leggecost.n.2del26febbraio1948 Sardegna,leggecost.n.3del26febbraio1948 Valled'Aosta,leggecost.n.4del26febbraio1948 Liguria,leggecost.n.5del26febbraio1948 FriuliVeneziaGiulia,leggecost.n.1del31gennaio1963

Limiti Nel precedente paragrafo abbiamo parlato della potest legislativa concorrente. Questultima consiste nel compito da parte dello Stato di dettare i principi fondamentali della materia (legge cornice), mentre spetta alle Regioni la disciplina di dettaglio, nel rispetto dei limiti statali. Qualora ci non avvenga la violazione da parte della Regione costituzionalmente illegittima perch la legge cornice rappresenta una norma interposta tra una disposizione costituzionale e una legge regionale. Casi particolari sono quelli in cui manchi o la disciplina di dettaglio o la legge cornice: nel primo caso permesso lintervento statale nel dettare la disciplina di dettaglio in attesa della competente legge regionale. Da ricordare che questi atti normativi statali sono cedevoli poich perdono efficacia quando la regione adotta una sua disciplina di attuazione. Nel caso in cui manchi la legge cornice, la regione pu emanarla rispettando quelli che sono i principi legislativi in via interpretativa delle leggi vigenti in quella determinata materia. Per quanto riguarda la potest esclusiva dello Stato, diverse sono le materie che tagliano la competenza regionale. Tali materie sono definite trasversali e un esempio rappresentato dalla lettera m) art. 117.2, determinazione dei livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (es. LEA: LIVELLI ESSENZIALI DI ASSISTENZA). Prima della riforma le Regioni incontravano vari limiti nellesercizio della potest legislativa: limiti di legittimit e di merito. I primi potevano essere fatti valere dal Governo davanti alla Corte Costituzionale, i secondi di fronte alle Camere. Per quanto riguarda i limiti di legittimit essi erano divisi in limiti generali, validi per ogni tipo di legge locale e limiti specifici dei vari livelli di potest. I limiti generali erano connessi in parte alla natura della legge regionale come fonte primaria (legge Costituzionale) e in parte alla natura derivata dellente Regione (limite degli obblighi internazionali). Nellart. 117.1 il Legislatore statale parificato al Legislatore regionale nel rispetto non solo degli obblighi comunitari ma anche degli obblighi internazionali. Inoltre ai sensi dellart. 117.9 alle Regioni consentito stipulare accordi con gli Stati e intese con enti territoriali interni di altro Stato, riservando alla legge statale la disciplina dei casi e delle forme di tale esercizio.

CAPITOLO 2: PROBLEMATICHE DELLA DELEGIFICAZIONE La delegificazione consiste nel trasferimento della disciplina normativa di una determinata materia o attivit dalla sede legislativa a quella regolamentare, nellesigenza di decongestionare lattivit del Parlamento, sottraendo materie che, per il loro carattere, non devono essere assistite nella fase elaborativa dalla intensa mediazione tra le forze politiche. Indichiamo come materia legislativa gli atti riservati alla legge ordinaria dalla costituzione, materia legificata invece quando si disciplinano con legge materie non previste dalla costituzione che non sono cos disponibili per le fonti subordinate alla legge (Materia sottoposta a legge dal Parlamento). La costituzione non chiarisce n disciplina i regolamenti e la delegificazione. Afferma solo che il governo ha un potere normativo alternativo al Parlamento (76-77 Cost.) e che i regolamenti sono emanati con DPR. Le uniche indicazioni chiare sono quelle relative alle riserve di legge ordinaria assolute e relative che la carta assegna al Parlamento nei seguenti settori: Rapporti e situazioni giuridiche sostantive: libert, trattamento giuridico dello straniero e diritto di asilo, prestazioni personali e tributarie, materia penale, rapporti di diritto privato, economico e lavoro. Rapporti e situazioni Organizzative: organizzazione di corpi ed organi costituzionali, organizzazione e funzione giurisdizionale, organizzazione ed attivit amministrative. In questi settori le legge ordinaria ha competenza esclusiva e riservata. La delegificazione possibile solo con materie legificate ovvero con quelle materie che non sono coperte dalla riserva di legge costituzionale. Il parlamento deve comunque allegare alla legge delega i principi che il governo dovr seguire nella formazione del regolamento che andr a sostituire in parte o interamente la legge ordinaria su una determinata materia. Ovviamente la delegificazione possibile solo se la materia gi disciplinata da legge ordinaria (altrimenti parleremo di un semplice regolamento indipendente). La delegificazione frutto di una scelta politica modificabile nel tempo, ovvero in qualsiasi momento la legge ordinaria pu sostituire un regolamento che disciplini una determinata materia, poich la legge ordinaria nella gerarchia delle fonti ricopre un piazzamento primario rispetto al regolamento che subordinato ad essa. Limiti della delegificazione Un primo limite alla delegificazione la riserva assoluta di legge data alla costituzione. Essa vieta infatti lintervento dei regolamenti nelle materie esclusive assegnate al Parlamento. La Riserva Relativa invece non esclude un intervento dei regolamenti che per devono essere disciplinati dalla legge delega che deve obbligatoriamente allegare le disposizioni che il governo deve seguire alla lettera nella formazione dei regolamenti, limitando cos la libert del governo di agire sulla materia. Un secondo limite quello di carattere generale che si attiene al rapporto tra le varie fonti, ovvero limpossibilit di attuare la delegificazione con atti diversi dalla legge con procedimento ordinario, e cio con decreti legislativi delegati o decreti legge.
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Un Terzo Limite riguarda i limiti di operativit dei regolamenti che non sono retroattivi e devono rispettare lart 81 Cost. riguardante la copertura finanziaria per rendere esecutivo il regolamento. Lart 81 si applica alla legge delega che deve indicare i mezzi finanziari per rendere operativo il regolamento che sostituir poi una materia oggetto di delegificazione. Le leggi di interpretazione autentica nel conferire una determinata portata applicativa ad una precedente disposizione normativa, genera effetti retroattivi, accettati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale. Delegificazione ed Abrogazione delle leggi previgenti Nellabrogazione della legge previgente bisogna fare la differenza tra regolamenti che disciplinano un intera materia da quelli che sostituiscono solo parte delle norme. Per i regolamenti che disciplinano unintera materia sottoposta a legge ordinaria, labrogazione delle leggi previgenti avviene in delega alla legge di delegazione che provvede ad abrogare le leggi previgenti alla data di emanazione dei regolamenti. Per i regolamenti invece che sostituiscono parte delle norme di una determinata materia,non vi labrogazione delle norme previgenti ma la sola sospensione di quelle norme contrastanti con i regolamenti. E evidente che leffetto abrogativo, pur se contemplato dalla legge, si realizza in concreto, per il contrasto tra norme di rango diverso di cui quella inferiore pu prevalere sulla base della successione cronologica perch cosi vuole la legge. Abrogazione espressa: E espressamente prevista dal legislatore che indica in allegato alla legge delega tutte le norme che verranno abrogate. Abrogazione tacita: si ha quando il legislatore non indica quali norme abrogare. Sono abrogate in questo caso tutte le norme in contrasto con i regolamenti, allentrata in vigore del regolamento. Bisogna per distinguere leffetto abrogativo da quello delegificante, poich labrogazione di una legge non innesta nessun processo delegificante che viene innestato solo per volere del Parlamento e con la legge delega. La delegificazione si serve dellabrogazione per creare un vuoto normativo con assenza di riserva di legge cosi da poter inserire i regolamenti. La legge di delegificazione una legge tipica, poich da sola non abroga nessuna normativa, ma revoca leffetto delle leggi precedenti secondo il criterio cronologico. Infatti lingresso del regolamento consentito quando incida in settori normativi non legificati e la legge deve solo fissare i principi dellintervento. Normativa regolamentare e leggi successive Il processo di delegificazione fa perdere alla legge la forza passiva, mentre mantiene la forza attiva. Forza Attiva: Capacit di abrogare leggi precedenti. Forza Passiva: Resistenza allabrogazione (Dipende dalla gerarchia delle Fonti)

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E chiaro che i regolamenti essendo fonti fatto e non avendo forza di legge, possono essere abrogati dalla legge ordinaria, poich di rango superiore. Essi infatti hanno una forza passiva minore rispetto alla legge ordinaria. Regolamenti e leggi successive quindi, i primi per il criterio cronologico, le seconde per la gerarchia delle fonti, possono sostituire regolamenti frutto di un processo di delegificazione. E pero un po anomalo il fatto di innalzamento di un regolamento a legge ordinaria fatto dallo stesso governo tramite i decreti legge perch non chiara la motivazione, dato che cos il governo perde il potere regolamentare. Delegificazione e forma di governo Dal 1948 fino alla fine degli anni 80 no vi stata alternanza di governo. Al potere vi era la Democrazia Cristiana che ha dirottato lItalia per pi di 30 anni. Il Parlamento aveva pi poteri rispetto al Governo, infatti erano frequenti le crisi di governo provocate dalla perdita della fiducia in Parlamento. Il governo quindi era quasi ostaggio del legislatore. Con il Referendum elettorale del 1993 lItalia cambio tramite labrogazione mirata referendaria di alcune norme elettorali, il sistema elettorale da proporzionale a maggioritario. Con la fine della I Repubblica fino ai giorni nostri invece vi stata una forte alternanza al governo di partiti i Centro-Destra e di Centro-Sinistra. La produzione normativa del governo, comincia ad assumere in questi anni un certo rilievo. Vi un forte aumento di produzione di regolamenti legittimati da legge ordinaria fa si che la fonte subordinata si sostituisca sempre pi spesso alla fonte primaria a patto che si verifichino 2 condizioni: Che il meccanismo sia il pi possibile sganciato dal contingente e funzioni in astratto quale che sia lassetto tra le forze politiche e il tipo di presenza dellesecutivo Che vi sia sempre une delimitazione dellintervento regolamentare ad opera della fonte legislativa ordinaria che deve indicare i principi generali che i regolamenti devono seguire. La legge di delegificazione, referendum abrogativo e sindacato di legittimit I regolamenti non sono sottoposti a controllo della corte costituzionale ne a quello referendario. Solo la legge ordinaria che prevede la delegificazione pu essere sottoposta a controllo di legittimit da parte della Corte o al Referendum. Sul giudizio di legittimit dei regolamenti si esprime il solo giudice amministrativo. Il giudice per giudica a differenza della Corte, sul singolo caso e le sue decisioni sono da considerarsi valide solo per il singolo caso. Vi quindi il problema della pluralit di giudizio dei giudici amministrativi che pu comportare giudizi non coerenti. Limpugnazione della legge davanti al giudice quindi fatta dalla sola parte lesa dal regolamento caso per caso. Nellesame del giudice non accurato il rispetto delle direttive prefissate dalla legge delegificante da parte dei regolamenti ma la sola legittimit del regolamento ovvero se si trova in contrasto con norme di grado superiore.

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Il difficile rapporto tra Corte Costituzionale e giudice amministrativo. La Corte Costituzionale ha sempre negato che il proprio giudizio potesse estendersi anche sulle norme secondarie di tipo regolamentare ed ha accolto una rigorosa ricostruzione degli atti aventi forza di legge. I regolamenti indipendenti non sono sottoposti alle direttive della legge ordinaria poich nascono per disciplinare una materia priva della disciplina della legge ordinaria. In un certo senso tappano un buco normativo. Vi sono varie sentenze della corte sulla possibilit di intervenire sui regolamenti tramite il sindacato di ammissibilit. Nel 1998 la Corte proprio riferendosi ai suddetti regolamenti non esclude lintervento della Corte sul giudizio di legittimit delle norme secondarie. Ma nel 2000 ha escluso ogni suo sindacato sui regolamenti, affermando che il controllo della legittimit costituzionale era limitato ai soli atti aventi forza di legge, infine nel 2001 la corte ha affermato di poter intervenire non nel merito dei regolamenti, ma di controllare se essi rispettino le disposizioni legislative. CAP 3 GLI ASPETTI DELLA DISCIPLINA E DELLATTUAZIONE La potest regolamentare era disciplinata dalla legge 400/1988, la quale dispone che la delegificazione avvenga previa autorizzazione del Parlamento con legge delega con allegato le disposizioni da seguire. (Art 17 legge 400/1988) Essa introduce una nuova classificazione dei regolamenti in: Regolamenti Governativi Regolamenti Interministeriali Regolamenti Ministeriali I regolamenti Governativi ( cio quelli formati dallintero governo) si dividono in: Regolamenti di esecuzione Regolamenti di organizzazione Regolamenti di attuazione o integrazione Regolamenti esecutivi Regolamenti indipendenti

Gli ultimi due erano da differenziarsi dai primi tre poich erano destinati ad introdurre la disciplina nei settori nei quali manca la regolamentazione da parte della legge ordinaria. I regolamenti indipendenti quindi non hanno riferimenti di legge e si formano in assenza di leggi su una determinata materia. Vi sono dei seri dubbi sulla compatibilit costituzionale dei regolamenti indipendenti. I regolamenti di attuazione e di integrazione delle leggi ordinarie, accompagnano una legge che completata da disposizioni regolamentari che la rendano esecutiva.
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Profili formali dei regolamenti I regolamenti secondo la legge 400/1988 vengono approvati mediante uno schema rigido. I regolamenti governativi devono essere approvati con delibera del consiglio dei ministri su proposta di un ministro competente in materia ed emanati con DPR dal presidente della Repubblica. I regolamenti ministeriali devono essere approvati dal Consiglio di Stato, Corte dei conti, devono essere visti dal Presidente del Consiglio che potrebbe rimettere la decisione definitiva al Consiglio dei Ministri e poi vengono pubblicati in gazzetta ufficiale. Stesso iter per i regolamenti interministeriali i quali hanno ad oggetto diverse materie e quindi pi ministri cofirmatari. I regolamenti ministeriali ed interministeriali sono emanati dai ministri competenti. Nella prassi per lo schema rigido della legge 400/1988 non viene sempre seguito. Vi sono due ipotesi di approvazione del regolamento che si affermano nella prassi: Mancata deliberazione del consiglio dei ministri sullapprovazione dei regolamenti governativi. In questo caso il ministro proponenti propone il testo direttamente al presidente della Repubblica che lo emana con DPR. Regolamenti governativi emanati con la sola deliberazione del consiglio dei ministri senza ricorrere al DPR previa autorizzazione dei ministri proponenti. Le conseguenze dei profili formali Nel processo formale di approvazione dei regolamenti molto importante il parere del Consiglio di Stato che con i suoi parere modifica lattivit normativa. Latto amministrativo e il regolamento hanno caratteri differenti, mentre il primo cura in concreto linteresse pubblico, i regolamenti, sono regole astratte di rapporti giuridici con il fine di costituire lordinamento giuridico. Spesso la legge 400/1988 non viene applicata, poich lo schema di approvazione dei regolamenti molto severo. Infatti nei primi anni dopo lapprovazione della legge tutti i controlli previsti dalle disposizioni, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti venivano raggirati con decreti del presidente della repubblica o del ministro. (erano le stesse leggi ordinarie che imponevano lutilizzo dei decreti invece dei regolamenti) Questo fenomeno and a finire negli anni successivi. Disciplina della delegificazione e profili dellattuazione Lo schema della delegificazione previsto dallart 17 comma 2 della legge 400/1988 prevede unulteriore ipotesi di regolamento posto allinterno di una disciplina recane una significativa innovazione perch con essa viene operata un sistema generale del processo di delegificazione. Tali regola cercano di dare risposta ai seguenti problemi: I rapporti tra legge e il regolamento quando questultimo deve intervenire nella materia sostituendosi alla precedente previsione legislativa
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Il modo in cui la sostituzione della disciplina da regolamento rispetto a quella da legge pu determinarsi I settori nei quali la delegificazione ammissibile Il contenuto essenziale della nuova normativa legislativa pu essere sintetizzato nei seguenti punti (Art 17 legge 400/1988) La legge, che d origine ad un processo di delegificazione deve fissare le norme generali regolatrici della materia che il regolamento chiamato a svolgere. La stessa legge deve autorizzare lintervento del potere regolamentare del Governo e disporre labrogazione della disciplina in precedenza regolata con fonti primarie. Lintervento della delegificazione pu essere realizzato nelle materie non riservate coperte da riserva relativa di legge. Leffetto abrogativo derivante dalla disposizione della legge di delegificazione non opera immediatamente ma al momento in cui entra in vigore il regolamento. Si ribadisce che lintervento regolamentare consentito solo nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge. Se vi invece riserva relativa vi il regolamento solo se delegato dal Parlamento. Il regolamento indipendente invece non previsto in entrambi i casi, poich esso interviene solo se vi un buco normativo. E da ricordare che la legge 400/1988 si occupa solo del processo di formazione dei regolamenti senza entrare nel merito di essi e non prevede lelenco delle materie alle quali sono applicabili i regolamenti. Lart 13 della legge 59/1997 afferma che lorganizzazione dei pubblici ministeri prevista con regolamento del governo. Il regolamento che organizza i pubblici ministeri deve essere proposto dal ministro competente ed approvato dal presidente del consiglio e da ministro del tesoro che deve assicurare la copertura economica per lattuazione dei regolamenti. Lapprovazione del regolamento con deliberazione del Consiglio dei ministri, il consiglio di stato. Il regolamento approvato dallintero consiglio dei ministri quello che offre pi garanzie e serve per escludere una manifestazione di volont imputabile ad un singolo ministro o al presidente del consiglio stesso. Il consiglio di Stato da il parere ultimo prima che il regolamento sia deliberato dal consiglio dei ministri. Esso si esprime sulla legittimit dellatto entrando nel merito del regolamento. Ne consegue che ogni volta che il regolamento viene modificato dalle commissioni parlamentari non possono non comportare una nuova sottoposizione del testo allorgano di legittimit. Lazione di controllo effettuata dal Consiglio di Stato influenza molto la normazione del Governo, infatti proprio il consiglio di stato richiam lesigenza di una deliberazione collegiale comportando cos lintero coinvolgimento del governo.

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Nel 1994 il consiglio di stato ha precisato che a proporre il testo debba essere il ministro competente, il presidente del consiglio non pu sostituirsi ad essi, poich si violerebbe lart 97 della costituzione che indica il principio del buon andamento della pubblica amministrazione. Indicazione da parte della legge delle norme regolatrici della materia La legge 400/1988 prevede controllo del regolamento stesso ad opera della fonte primaria. Il regolamento infatti deve seguire le direttive le Parlamento. A tal fine sono stati individuati due momenti: lautorizzazione da parte della legge allesercizio della potest regolamentare e la predeterminazione legislativa delle norme generali regolatrice della materia idonee e prefigurare il campo dellintervento regolamentare. Il consiglio di stato ha pero considerato ammissibile anche un procedimento di delegificazione nel quale la legge non abbia previsto le norme generali della materia. Infatti la mancata emanazione delle norme generali non sono unanomalia insuperabile quando vi pu essere una delimitazione ad opera di una parte della normativa di legge precedente che, non inserita nel meccanismo di delegificazione, sa ancora idonea a preservare i tratti e gli effetti essenziali degli istituti da disciplinare. Il limite delle norme generali non risulta quindi rispettato sicch esso non sembra aver svolto quel ruolo importante nel rapporto legge-regolamento. La legge 537/1993 ha inteso avviare un processo radicale di riorganizzazione dei procedimenti amministrativi. Lart 2 nel contemplare la semplificazione e laccelerazione dei procedimenti amministrativi ha indicato principi e criteri generali da seguire. La delegificazione viene riferita ad una serie di procedimenti amministrativi previsti in un elenco allegato e sono esplicitamente indicati i principi e i criteri che i regolamenti devono seguire. Inoltre indicata anche la semplificazione dei procedimenti, la riduzione dei termini, la regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo, la riduzione del numero dei procedimenti con laccorpamento degli stessi. La delegificazione con decreto legge nutre delle perplessit per la stessa natura del decreto legge che per natura un atto con forza di legge limitato nel tempo, poich esso provvisorio fino a quando non viene approvato in via definitiva dal Parlamento. Tutto ci non in sintonia con il processo di delegificazione che ha bisogno di una legge delega forte e sicura che ne indichi i principi. Leffetto abrogativo Il processo abrogativo cos come indicato dalla Legge 400/1988, ovvero, nel senso di allegare leffetto abrogativo alla legge delega che autorizza il regolamento ad intervenire nella materia legificata e dispone labrogazione delle norme sostituite dal regolamento, nella prassi non sempre rispettato. Nella prassi labrogazione avviene in questo modo: vengono abrogate tutte le norme non compatibili con il regolamento, il quale specifica le norme che abroga o sostituisce. La prassi per incoerente con la gerarchia delle fonti, poich alquanto strano che un regolamento (fonte secondaria abroghi una legge ordinaria). Questo crea confusione per linterprete che si trover davanti ad una abrogazione esplicitata seppur non legittima. Va evitato quindi che il regolamento delegificato si muova in un terreno pi ampio rispetto allautorizzazione legislativa e che vi sia una pi ampia disponibilit al riguardo dellinterprete.
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I settori di pi accentuata delegificazione: semplificazione e attuazione direttive comunitarie. La legge del 24/12/1993 n537 una legge di delegificazione amministrativa che autorizza il governo a trattare dei regolamenti per la semplificazione dellamministrazione pubblica. E la prima legge di delegificazione su una materia di vasta portata. Lart 20 della legge 59/97 prevede una legge annuale di semplificazione dei procedimenti amministrativi, semplificando il quadro normativo, eliminando cos leggi inutili. Lart 4 bis della 400/1988 ha introdotto una generale norma di delegificazione di per se stessa idonea a dar vita ad un processo di delegificazione, in un settore ampio e non analiticamente predefinito. Inoltre pone una riserva di regolamento sullorganizzazione ministeriale anche se questa riserva risulterebbe in contrasto con i principio dellart 95 e 97 della costituzione che prevedono una riserva di legge per lorganizzazione dei ministeri. Una legge ordinaria successiva pu sempre superare lostacolo del regolamento in una materia oggetto di delegificazione. Il settore dellattuazione delle direttive comunitarie rappresentato dalla disciplina contenuta nelle leggi comunitarie annuali approvate in attuazione di quanto previsto dalla legge 11/2005 Lattuazione delle direttive comunitarie si realizzata con interventi normativi del governo attraverso sia decreti legislativi, sulla base di apposita delega, sia da regolamenti in sede di delegificazione. Essendo le direttive europee considerate fonti fatto estranee al nostro ordinamento, esse devono essere inserite annualmente con legge comunitaria allinterno dellordinamento statale che si adegua alle direttive europee. Delegificazione e potest regolamentare delle Regioni Lart 117 Cost. modificato nel 2001 istituiva le materie di competenza statale e materie di competenza Regionale. Anche per i regolamenti valgono le stesse distinzioni tra materie statali e regionali, infatti lo Stato pu regolamentare una materia di sola competenza statale. Problemi ci sono sulla regolamentazione delle materie trasversali dove possono essere competenti sia lo stato che la regione. In questi casi vale il principio di collaborazione tra stato e regione. In queste materie non ipotizzabile la delegificazione. La sentenza n5/2002 del Consiglio di Stato afferma che lo stato ha potere regolamentare solo nelle materie esclusive a lui assegnate dalla Costituzione. Per evitare questa limitazione lo stato spesso ricorre allemanazione di atti normativi cosi da aggirare la competenza regionale di alcune materie, dato che per gli atti normativi non vi nessuna limitazione dintervento. Le materie dove lo stato pu intervenire con atti normativi solo quelle non riservate esclusivamente alla Regione dalla Costituzione. La potest regolamentare regionale si divide in: Potest regolamentare propria: ovvero su quelle materie assegnate in esclusiva dalla Costituzione.
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Potest regolamentare delegata: ovvero su quelle materie statali delegate alla Regioni. Le regioni nella formazione dei regolamenti devono per seguire le direttive statali. A livello regionale non sono ammessi i regolamenti indipendenti. Sono ammessi i regolamenti esecutivi ad integrazione delle leggi regionali. La delegificazione a livello regionale teoricamente fattibile ma non necessaria poich i processi di approvazione delle leggi e il carico normativo del consiglio regionale gi abbastanza semplificato. Le indicazioni degli statuti sullapprovazione dei regolamenti regionali Il processo di approvazione dei regolamenti regionali e le varie competenze dei vari organi regionali sono contenuti in ogni statuto regionale. Di norma il consiglio regionale discute ed approva tutti i regolamenti delegati dallo stato. Alla giunta spettano invece i seguenti regolamenti che poi saranno emanati dal Governatore della Regione: Regolamenti esecutivi Regolamenti di attuazione ed integrazione della legge regionale Regolamenti autorizzati dalla legge regionale che ne esprime i principi ed abroga le norme in contrasto con i regolamenti. (Questo possibile solo se la materia trattata non per Costituzione o per Statuto riservata alla legge regionale) Regolamenti di organizzazione delle strutture degli organi regionali seguendo le disposizioni date dalle leggi regionali. Rilievi conclusivi La regolamentazione dei regolamenti e la loro approvazione data dalla legge 400/1988. Nella prassi tale disposizione non viene spesso rispettata. A volte mancano addirittura i principi e le disposizioni parlamentari in delega alla legge di delegazione, cos che il potere normativo del governo si accresce sempre di pi. A livello regionale i regolamenti non sono usati molto spesso. Vi il recupero dellimportanza della legge ordinaria soprattutto nelle materie trasversali e negli atti coperti da riserva di legge statale o regionale.

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