EDISON FAVERO

DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL: O PROCESSO DE CRIAO DE MUNICPIOS AVALIAO A PARTIR DE INDICADORES ECONMICOS E SOCIAIS

Texto apresentado Escola Politcnica da Universidade de So Paulo para a obteno do Ttulo de Doutor, junto ao Departamento de Engenharia de Construo Civil

So Paulo 2004

EDISON FAVERO

DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL: O PROCESSO DE CRIAO DE MUNICPIOS AVALIAO A PARTIR DE INDICADORES ECONMICOS E SOCIAIS

Tese apresentada Escola Politcnica da Universidade de So Paulo para obteno do Ttulo de Doutor em Engenharia Urbana rea de Concentrao: Engenharia de Construo Civil e Urbana Orientador: Prof. Doutor Witold Zmitrowicz

So Paulo 2004

FICHA CATALOGRFICA

Fvero, Edison Desmembramento territorial: o processo de criao de municpios avaliao a partir de indicadores econmicos e sociais / E. Fvero. -- So Paulo, 2004. 278 p. Tese (Doutorado) - Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Departamento de Engenharia de Construo Civil. 1.Cidades (Formao; Evoluo) - Brasil 2.Planejamento territorial regional 3.Indicadores econmicos I.Universidade de So Paulo. Escola Politcnica. Departamento de Engenharia de Construo Civil II.t.

DEDICO

DEDICO

MINHA ESPOSA SOLANGE, AOS MEUS FILHOS FABRCIO E BRUNO

Pelo apoio, estmulo e incentivo nas horas mais difceis. Pela compreenso, tolerncia e pacincia com minha ausncia.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador Prof. Dr. WITOLD ZMITROWICZ, pelo apoio e colaborao.

Aos meus colegas professores da Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da UNICAMP, Joo A. V. Requena, Doris C. C. K. Kowaltowski, Lucila C. Labaki, Stelamaris R. Bertoli, Regina C. Ruschel, Slvia A. M. G. Pina, Francisco Borges Filho, Carlos. A. Mariotoni, Vanessa S. Gomez e, em especial, Lauro L. Francisco Filho pelo apoio, estmulo, solidariedade, colaborao e compreenso com minhas atividades didticas e administrativas no perodo de elaborao desta tese.

RESUMO

O tema Emancipaes Municipais tem ultimamente despertado vrias discusses nos meios polticos, acadmicos, institucionais e administrativos no Brasil. Para melhor compreender as motivaes que levam a este processo, buscamos conhecer atravs do registro histrico, todo o processo anterior da criao dos municpios, desde a criao no perodo Romano at a transferncia para o Brasil pelos portugueses. Elaboramos anlises sobre o desempenho dos municpios brasileiros e paulistas, na dcada de 90 ltimo grande movimento emancipacionista no pas, atravs de vrios aspectos, tais como demogrfico, fsico, econmico, financeiro e social, e tambm se utilizando dois indicadores bsicos, recentemente desenvolvidos e aplicados nestas anlises: o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M, da ONU e o ndice Paulista de Responsabilidade Social IPRS, da Fundao SEADE. A verificao do grau de desempenho econmico e social destes entes federativos, bem como a dependncia financeira que ficam submetidos a Estados e Unio, em especial os pequenos municpios, permitem formalizar um conceito sobre os atuais quesitos mnimos determinados para emancipaes municipais, verificar os aspectos positivos e os negativos, os reflexos provocados na economia local e nas finanas pblicas, de maneira que possa nortear onde deve se intervir com objetivos de minimizar as distores e fortalecer os pontos positivos deste processo.

ABSTRACT

The theme Municipal Emancipations has raised several discussions in the political, academic, institutional and administrative spheres in Brazil. In order to better understand the motivations that lead to this process, the whole process of municipal districts creation was historically registered ranging from the Roman period until the transfer of the Portuguese royalty to Brazil. Performance analysis of Brazilian and So Paulo States municipal districts, in the past decade last big movement for municipal emancipation in the country, through demographic, physical, economical, financial and social aspects, and also using two basic indicators, recently developed and applied in such analysis: the Municipal Human Development Index (IDH-M), developed by the United Nations; and the Social Responsibility Index (IPRS), developed by SEADE Foundation. The performance assessment of these federative cells, as well as the financial dependence on State and Federal Governments particularly clear in the case of small municipal districts allow to develop a concept on the current minimum requirements for municipal emancipations, to verify the positive and negative aspects involved, the reflections on local economy and on the public finances, so that it can guide interventions aiming to minimize distortions and to strengthen positive aspects of this process.

SUMRIO

LISTA DE FIGURAS LISTA DE ABREVIATURAS APRESENTAO INTRODUO 01 07

I. FORMAO, CARACTERSTICAS ESPACIAIS, ADMINISTRATIVAS E FINANCEIRAS DAS CIDADES E DOS MUNICPIOS NO BRASIL 10

1. A origem das cidades brasileiras 2. A origem do municpio 3. A origem do municpio no Brasil 4. A influncia da Igreja 5. Municpios originrios 6. A definio do territrio municipal 7. Normas e competncias do municpio no Brasil Colnia 8. O municpio nas Constituies do Brasil 8.1. O municpio na Constituio Imperial de 1824 8.2. O municpio na Constituio de 1891 8.3. O municpio na Constituio de 1934 8.4. O municpio na Constituio de 1937 8.5. O municpio na Constituio de 1946 8.6. O municpio na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969 8.7. O municpio na Constituio de 1988 8.8. A Criao dos Municpios nas Constituies Brasileiras de 67 e 88 9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios 10. 11. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal - As Funes do Municpio Brasileiro

10 16 19 31 33 35 38 39 40 40 41 42 42

43 44 46 49 52

59

12.

A Formao das Receitas Pblicas no Brasil Desempenho Financeiro dos Municpios 64 95 102

13. 14.

Anlise dos Municpios Brasileiros atravs do IDH-M Concluso

II. ANLISE DO DESEMPENHO DOS MUNICPIOS PAULISTAS ATRAVS DOS INDICADORES IDH-M E IPRS 108

1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo 2. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IDH-M

108 120

3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IDH-M 122 4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS 5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IPRS 6. Anlise dos Novos Municpios Criados na Regio Administrativa de Campinas atravs do IDH-M e IPRS A. Engenheiro Coelho B. Estiva-Gerbi C. Holambra D. Hortolndia E. Saltinho F. Tuiuti G. Vargem 160 174 178 181 186 190 193 197 135 151

7. Concluso

201

III. CONCLUSO FINAL

206

IV. CONSIDERAES FINAIS

215

V. ANEXOS 1. Glossrio Jurdico 2. Glossrio Territorial e Administrativo 3. Tabelas 4. Grficos 5. Legislao

223 223 226 230 232 236

VI. BIBLIOGRAFIA

241

1. Referncias Bibliogrficas 2. Bibliografia Levantada

241 245

LISTA DE FIGURAS

FOTOS Foto 1 Foto 2 Foto 3 Brasil ao Anoitecer Estados Unidos da Amrica ao Anoitecer Mundo Noite 220 220 221

GRFICOS

Grfico 1 Razes para Migraes do Campo-Cidade Grfico 2 Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiro por Regio Geogrfica, 1940 a 1997 Municpios Criados por Regio Geogrfica, 92, 93 e 97 Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiros por Regio Geogrfica Ps Constituio de 1988 Distribuio Percentual do Nmero de Municpios e Populao por Faixa de Tamanho Valores do FPM Recebidos por habitante, por Regio Geogrfica Receitas Municipais Per Capita Distribuio por Faixa de Tamanho do Municpio Composio do Financiamento Municipal por Tipo de Recurso e Faixa de Tamanho do Municpio Receitas Municipais Per Capita Distribuio por Faixa de Tamanho do Municpio

55 55

Grfico 3 Grfico 4 -

55

Grfico 5 -

73

Grfico 6 -

76

Grfico 7 -

83

Grfico 8 -

84

Grfico 9 -

85

Grfico 10 - Receitas Correntes Total Per Capita dos Municpios por Regies e Tamanhos, 1996 Grfico 11 - Evoluo do PIB dos Grupos de Municpios Emancipados no RS aps 1980 (Valores em Milhes de US$) Grfico 12 - Dimenso do IPRS no Estado de So Paulo, 1992-2000

88

95 145

Grfico 13 - Regies Administrativas do Estado de So Paulo: Riqueza 1997-2000 Grfico 14 - Regies Administrativas do Estado de So Paulo: Longevidade 1997-2000 Grfico 15 - Regies Administrativas do Estado de So Paulo: Escolaridade 1997-2000 Grfico 16 - IDH-M: Mdio Grfico 17 - IDH-M: Renda Grfico 18 - IDH-M: Longevidade Grfico 19 - IDH-M: Escolaridade Grfico 20 - IPRS: Riqueza Grfico 21 - IPRS: Longevidade Grfico 22 - IPRS: Escolaridade Grfico 23 - IDH-M: Mdio Grfico 24 - IDH-M: Renda Grfico 25 - IDHM: Longevidade Grfico 26 - IDH-M: Escolaridade Grfico 27 - IPRS: Riqueza Grfico 28 - IPRS: Longevidade Grfico 29 - IPRS: Escolaridade Grfico 30 - IDH-M: Mdio Grfico 31 - IDH-M: Renda Grfico 32 - IDH-M: Longevidade Grfico 33 - IDH-M: Escolaridade Grfico 34 - IPRS: Riqueza Grfico 35 - IPRS: Longevidade

146

148

149 165 166 167 169 171 172 173 175 176 176 176 177 177 177 179 179 179 180 180 180

Grfico 36 - IPRS: Escolaridade Grfico 37 - IDH-M: Mdio Grfico 38 - IDH-M: Renda Grfico 39 - IDH-M: Longevidade Grfico 40 - IDH-M: Escolaridade Grfico 41 - IPRS: Riqueza Grfico 42 - IPRS: Longevidade Grfico 43 - IPRS: Escolaridade Grfico 44 - IDH-M: Mdio Grfico 45 - IDH-M: Renda Grfico 46 - IDH-M: Longevidade Grfico 47 - IDH-M: Escolaridade Grfico 48 - IPRS: Riqueza Grfico 49 - IPRS: Longevidade Grfico 50 - IPRS: Escolaridade Grfico 51 - IDH-M: Mdio Grfico 52 - IDH-M: Renda Grfico 53 - IDH-M: Longevidade Grfico 54 - IDH-M: Escolaridade Grfico 55 - IPRS: Riqueza Grfico 56 - IPRS: Longevidade Grfico 57 - IPRS: Escolaridade Grfico 58 - IDH-M: Mdio Grfico 59 - IDH-M: Renda

181 183 184 184 184 185 185 185 187 188 188 188 189 189 189 191 191 192 192 192 193 193 195 195

Grfico 60 - IDH-M: Longevidade Grfico 61 - IDH-M: Escolaridade Grfico 62 - IPRS: Riqueza Grfico 63 - IPRS: Longevidade Grfico 64 - IPRS: Escolaridade Grfico 65 - IDH-M: Mdio Grfico 66 - IDH-M: Renda Grfico 67 - IDH-M: Longevidade Grfico 68 - IDH-M: Escolaridade Grfico 69 - IPRS: Riqueza Grfico 70 - IPRS: Longevidade Grfico 71 - IPRS: Escolaridade

195 196 196 196 197 199 199 199 200 200 200 201

GRAVURAS Gravura 1 - Carta do Livro de Todo o Universo Gravura 2 - Parte Meridional da Amrica do Sul com rosa dos Ventos Gravura 3 - Extrao do Pau-Brasil Gravura 4 - Carta das Capitanias Hereditrias Gravura 5 - Mapa Holands com a Diviso das Capitanias Gravura 6 - Diviso Territorial do Brasil Colnia Gravura 7 - Diviso Territorial do Brasil Imprio 1822 e Repblica 1889 Gravura 8 - Pelourinho Gravura 9 - Municpio de Altamira-PA Gravura 10 Provncia de So Paulo 11 12 13 22 23 27

28 34 56 109

MAPAS

Mapa 1 Mapa 2 Mapa 3 Mapa 4 Mapa 5 Mapa 6 Mapa 7 Mapa 8 Mapa 9 Mapa 10 Mapa 11 Mapa 12 Mapa 13 Mapa 14 Mapa 15 Mapa 16 Mapa 17 Mapa 18 Mapa 19 Mapa 20 Mapa 21 Mapa 22 Mapa 23 -

Expanso das Fronteiras Agrcolas Evoluo da Diviso Poltico-Administrativo at 1950 Evoluo da Diviso Poltico-Administrativo 1960 a 2000 Brasil Diviso Poltico-Administrativo Estados (2000) Evoluo da Malha Municipal, 1940 2000 Brasil, Estados IDH-M (1991) Brasil, Estados IDH-M (2000) Brasil, Municpios IDH-M (1991) Brasil, Municpios IDH-M (2000) Estado de So Paulo 1600 Estado de So Paulo 1700 Estado de So Paulo 1800 Estado de So Paulo 1900 Estado de So Paulo 1910 Estado de So Paulo 1920 Estado de So Paulo 1929 Estado de So Paulo 1930 Estado de So Paulo 1940 Estado de So Paulo 1950 Estado de So Paulo 1950 Estado de So Paulo 1960 Estado de So Paulo 1980 Estado de So Paulo 1993

16 29 30 31 58 100 100 101 101 110 111 111 112 113 113 114 114 115 115 116 117 118 118

Mapa 24 Mapa 25 Mapa 26 Mapa 27 Mapa 28 Mapa 29 Mapa 30 Mapa 31 Mapa 32 Mapa 33 Mapa 34 Mapa 35 Mapa 36 Mapa 37 Mapa 38 Mapa 39 Mapa 40Mapa 41 Mapa 42 -

Estado de So Paulo 1997 Estado de So Paulo, Municpios IDH-M (1991) Estado de So Paulo, Municpios IDH-M (2000) Riqueza 1992 1997 Longevidade 1992 1997 Escolaridade 1992 1997 Grupo de Municpios 1992 Grupo de Municpios 1997 Grupo de Municpios 2000 Regies Administrativas do Estado de So Paulo Regies Administrativas Riqueza 1992 Regies Administrativas Riqueza 1997 Regies Administrativas Longevidade 1993 Regies Administrativas Longevidade 1997 1999 Regies Administrativas Escolaridade 1991 Regies Administrativas Escolaridade 1996 Regies Administrativas do Estado de So Paulo Regio Administrativa de Campinas Potencialidades de Emancipao de Municpios

119 121 122 139 140 141 143 143 144 146 147 147 148 149 150 150 160 161 219

TABELAS

Tabela 1 -

Evoluo da Criao de Municpios Brasileiros de 1940 a 2000 Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiros Brasil e Estados, 1940 a 1997

51

Tabela 2 -

54

Tabela 3 -

rea Mdia dos Municpios dos Estados, regies e do Brasil, 1992, 1993 e 1997 (Km2) Coeficiente de Participao dos Estados no Total a ser Distribudo para os Municpios do Interior (Deciso Normativa TCU no. 6/94) Coeficiente de Participao dos Municpios do Interior (Decreto Lei no. 1.881/81) Municpios Criados Entre 1991 e 1996 Incidncia por Faixas de Populao Relao entre os Novos Municpios Criados com Menos de 10.188 Hab. E o Total de Municpios Criados por Estados da Federao Participao do Nmero de Municpios Criados e suas Populaes por Estado da Federao e Regies Geogrficas sobre o Total Receita Oramentria dos Municpios Criados em 1993 agregados por Regies Geogrficas Receita Prpria Per Capita dos Municpios Criados em 1993 Agregados por Regies Geogrficas Valores do FPM por habitantes, por Regio Geogrfica em 1992 Municpios Criados em 1993, com Menos De 10.188 Habitantes por Faixa de Dependncia do FPM Municpios Criados em 1993, com Mais de 10.188 Habitantes por Faixa de Dependncia do FPM

57

Tabela 4 -

67

Tabela 5 -

67

Tabela 6 -

69

Tabela 7 -

70

Tabela 8 -

71

Tabela 9 -

74

Tabela 10 -

74

Tabela 11 -

75

Tabela 12 -

77

Tabela 13 -

77

Tabela 14 = Receitas Dos Municpios Do Brasil Por Faixa De Populao (Valores Per Capita) Tabela 15 Receitas dos Municpios do Brasil por Faixa de Populao Resumo Brasil por Faixa (Composio Percentual)

82

83

Tabela 16 - Brasil e Regies: Receita Corrente Prpria dos Municpios como percentagem da sua Receita Corrente Total, por Grupos de Municpios, 1996 86

Tabela 17 - Brasil e Regies Receita Corrente Total Per Capita dos Municpios, por Grupos de Municpios Agregados Segundo a Populao, 1996 Tabela 18 - Receitas Municipais Tabela 19 - Municpios do Brasil 1997 Arrecadao Prpria por UF e Faixa de Populao do Municpio Tabela 20 - Receita Disponvel Fora FPM e Fundef por UF e Faixa de Populao do Municpio Tabela 21 - Receita Final por UF e Faixa de Populao do Municpio Tabela 22 - Participao dos Municpios por Faixa de IDH-M Tabela 23 - IDH-M Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 24 - IDH-M Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 25 - IDH-M Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 26 - IDH-M Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 27 - IDH-M Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 28 - IDH-M Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 29 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 30 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 31 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 32 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 33 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 34 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990 Tabela 35 - IPRS - Municpios Criados a Partir de 1990

87 88

90

91 92 120 126 127 129 131 133 134 153 154 155 156 157 158 159

LISTA DOS ANEXOS

Tabela A -

Participao do Nmero de Municpios Criados e suas Populaes por Estado da Federao e Regies Geogrficas sobre o Total

230

Tabela B -

Municpios Criados e o Total de Municpios por Estados Da Federao e Regies Geogrficas 231

Grfico A - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao Valores Per Capita

232

Grfico B - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao Valores Per Capita 233 Grfico C - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao Valores Per Capita Grfico D - Principais Receitas dos Municpios por Faixa de Populao Valores Per Capita Constituio da Repblica Federativa do Brasil (parcial) Emenda Constitucional no. 1, de 1992 Emenda Constitucional no. 19, de 1998 Emenda Constitucional no. 25, de 2000

234

235 236 237 238 239

LISTA DE ABREV IATURAS

BNDES CNA FGV FPE FPM FUNDEF IBAM IBGE ICMS IDH IDH-M IGC IPEA IPI IPRS IPTU IPVA IR ISS ITBI ITR IVVC ONU PIB PNUD SEADE SEPURB TSE PRAD -

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Conselho Nacional de Agricultura Fundao Getlio Vargas Fundo de Participao dos Estados Fundo de Participao dos Municpios Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Instituto Brasileiro de Administrao Municipal Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ndice de Desenvolvimento Humano ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Instituto Geogrfico e Cartogrfico Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Imposto sobre Produtos Industrializados ndice Paulista de Responsabilidade Social Imposto Predial e Territorial Urbano Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores Imposto de Renda Imposto sobre Servios Imposto sobre Transao de Bens e Imveis Imposto Territorial Rural Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos Organizao das Naes Unidas Produto Interno Bruto Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano Sistema Estadual de Anlise de Dados Secretaria de Poltica Urbana Tribunal Superior Eleitoral Pesquisa Regional por Amostra Domiciliar

APRESENTAO

O tema Emancipaes Municipais tem ultimamente despertado vrias discusses nos meios polticos, acadmicos, institucionais e administrativos no Brasil. Basicamente duas so as correntes que norteiam estas discusses, a primeira defendida por especialistas em economia e geralmente vinculados s administraes pblicas federais e estaduais, com viso essencialmente administrativa e financeira, so contrrios a este movimento emancipacionista por defender que o recente processo de emancipaes criou um excesso de municpios gerando to somente aumento das despesas com os servios das administraes municipais tanto no poder executivo como no legislativo.

Vera Lcia Santos Ribeiro (1998) da SEPURB, critica a criao de novos municpios, em especial os pequenos, justificando sua inviabilidade econmica. O argumento encontra eco no perfil demogrfico destes municpios cujo padro de cidades de pequeno porte. ... a diviso espacial e as caractersticas populacionais dos novos municpios, 85,86% tm populaes menores que 20 mil habitantes, sendo que 59,01% contam com populaes de menos de 5 mil habitantes que no contariam com escala suficiente para o bom funcionamento dos seus mercados, quer para a organizao da produo, quer do consumo. O fato se torna mais grave se considerarmos apenas a populao urbana desses municpios.

Sergio Prado (2001) economista da UNICAMP, tambm levanta esta questo do excesso de criao de municpios pequenos e a partio das receitas pblicas no Brasil, destaca: ... apenas 3% da populao se distribuem em 25% dos municpios existentes, o que , em boa parte, provavelmente, reflete o problema do milagre da repartio dos pes. Para o conjunto do pas, a populao nas menores localidades tem maior concentrao nos 842 municpios de 16981 a 30000 habitantes, decrescente para localidades maiores, e apresenta uma fortssima concentrao nas localidades acima de 156000 habitantes e capitais.

Gustavo Maia Gomes e Maria Cristina Mac Dowell (2000) do IPEA, colocam

a relao de dependncia dos municpios em relao s transferncias e pouca capacidade de arrecadao prpria, e afirmam: ... apenas 9% da receita corrente disponvel dos municpios de at 5 mil habitantes no Brasil era prpria, no sentido de resultar de recursos arrecadados por eles prprios (1996). A relao claramente positiva, em relao ao tamanho: ou seja, a participao das receitas prprias na receita total corrente dos municpios aumenta continuamente com o aumento de suas populaes, no Brasil como um todo e em cada uma das regies. Ou seja: para custear suas despesas (inclusive, claro, as despesas com sua prpria administrao), os pequenos municpios dependem fortemente das transferncias de impostos, especialmente dos impostos federais, via o Fundo de Participao dos Municpios.

A segunda corrente, os favorveis s emancipaes, esto pessoas que reconhecem, como principal virtude do processo, a descentralizao administrativa, aproximando mais o poder decisrio junto aos membros das comunidades, promovendo conseqentemente a melhoria na distribuio das receitas pblicas, facilitando assim o acesso aos servios pblicos urbanos a um maior nmero de pessoas.

Nesta linha, Nestor Goulart Reis Filho (1996) cita: o poder local entendido como o dos pequenos municpios o que oferece melhores condies para a organizao de uma srie de servios, pela proximidade e contato direto com os cidados, principalmente os de pequena renda.

Franco Montoro (1985) afirma: Descentralizar colocar o governo mais perto do povo. E, por isso, torn-lo mais eficiente e mais democrtico. Uma das exigncias fundamentais da vida pblica brasileira a valorizao do Municpio, como clula bsica da nossa organizao poltica e instrumento insubstituvel de interiorizao do desenvolvimento. Sem Municpios desenvolvidos, no h Nao desenvolvida. Ou descentralizamos o desenvolvimento, dando apoio e cooperao aos governos locais, ou transformamos o Pas num gigante com ps de barro. ... um dos pontos fundamentais da grande mudana constitucional e governamental,

que a Nao exige, a substituio do centralismo autoritrio por um processo efetivo de descentralizao, com base em nossos Municpios. Esse processo mais democrtico, mais eficiente e menos dispendioso. Atende melhor s necessidades efetivas de nossa populao e, por isso, tambm mais justo e mais adequado realidade brasileira.

Jos Carlos de Figueiredo Ferraz (1991) em pronunciamento em 1978 destaca a importncia do municpio brasileiro, quando sedimentava o processo de centralizao administrativa promovida pelo Governo Federal a partir da Constituio de 67, e conseqente mudanas no regime tributrio e nas autonomias dos Estados e Municpios, dizendo: Que destino estaria reservado, neste quadro, ao municpio brasileiro, a esta instituio secular que precedeu s provncias a ao prprio surgimento de nosso pas como nao? Que final espera esta preciosa clula administrativa cuja essncia remonta ao imprio romano, que resistiu ao impacto das invases brbaras, que lastreou a formao da nao portuguesa, e que pontilhou o Brasil Colonial de valiosos suportes, contribuidores para a formao de nossa nacionalidade? O municpio por sculos vem sendo os ncleos balizadores de penetrao, os pontos avanados da ocupao do nosso territrio, o abrigo da gente brasileira, autnticas clulas da nacionalidade.

Como objetivo principal desta tese procuraremos demonstrar se com a emancipao de municpios, o conseqente parcelamento maior do territrio nacional e com o maior destaque dado pela atual Constituio Federal onde refora sua importncia como ente federativo com grande autonomia, a descentralizao administrativa com o desmembramento de ncleos urbanos de suas sedes primitivas benfica ou no para o desenvolvimento econmico e social das populaes que vivem na maioria em pequenas cidades.

Em qualquer das duas hipteses, a favor ou contra as emancipaes, o estudo procura discutir, atravs de dados levantados e anlises feitas por especialistas, aspectos das conseqncias do modelo de federalismo no pas sua autonomia poltico-administrativa, a situao atual dos municpios brasileiros no tocante s

finanas pblicas, a configurao e formao das receitas municipais atravs dos repasses das entidades supranacionais e da arrecadao tributria prpria bem como dos reflexos advindos deste modelo e dos custos administrativos dos municpios brasileiros com a criao dos novos poderes executivos e legislativos municipais.

Tendo em vista a grande extenso territorial, a heterogeneidade econmica e social, as diversidades regionais e particularidades encontradas nos municpios brasileiros, focaremos mais detalhadamente, como estudo de caso, a avaliao nos municpios recm emancipados do Estado de So Paulo e da Regio Administrativa de Campinas, atravs dos diversos parmetros contidos nos indicadores relativos ao ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) e ndice Paulista de Responsabilidade Social ( IPRS).

As concluses gerais desta tese apresentaro alguns aspectos que julgamos relevantes neste tema: inicialmente mostraremos as diversas motivaes que tem levado as populaes destes ncleos urbanos buscar suas autonomias atravs das emancipaes municipais. Dentre estas motivaes destacaremos os aspectos fsicoterritoriais (tamanho e distncias entre municpios), a valorizao da identidade local com a possibilidade de auto-gesto dos destinos da comunidade beneficiando-se do recebimento de recursos das transferncias federais e estaduais independentes do vnculo com outro m municpio. Procuramos apresentar os benefcios advindos deste processo com a disponibilizao de recursos para obras de infra-estrutura urbana e servios pblicos e os custos administrativos, certamente existentes com o aumento das unidades municipais.

Complementando nas consideraes finais apresentamos comentrios e sugestes de adequaes nos quesitos tcnicos e administrativos (tributao, receitas e despesas municipais), norteadores das administraes pblicas, no sentido de melhorar e eliminar algumas distores apontadas nesta tese.

Como metodologia de trabalho, nos apoiamos nos indicadores IDH-M (ndice de Desenvolvimento Humano Municipal) desenvolvido pela ONU atravs do

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD e o IPRS (ndice Paulista de Responsabilidade Social) da Fundao SEADE, bem como dados tcnicos e outros indicadores elaborados e apresentados por rgos pblicos como IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas), SEPURB (Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio da Fazenda), IBGE e IGC, dados estes nos setores demogrficos, financeiros e econmico-sociais bem como em estudos apresentados por autoridades e pesquisadores do assunto publicados em livros, textos, jornais e revistas. Procuramos fazer uma anlise geral dos municpios brasileiros e, em especial, dos municpios paulistas e da Regio Administrativa de Campinas, recentemente emancipados, onde demos maior enfoque no desenvolvimento desta tese.

Para melhor compreenso, a tese est estruturada em trs partes da seguinte forma: na Parte I Formao, Caractersticas Espaciais, Administrativas e Financeiras das Cidades e dos Municpios no Brasil, tivemos a inteno de registrar todo o processo histrico da criao dos municpios e a diviso territorial do Brasil, onde abordamos o processo do parcelamento do territrio brasileiro, sob o aspecto histrico, poltico e geogrfico da subdiviso da nao em entes federativos Estados e Municpios; destacamos a origem das cidades brasileiras e do municpio, da origem romana transposio pelos portugueses ao Brasil. Neste mesmo captulo procuramos citar as principais caractersticas dos municpios normas e competncias, e as atribuies nas Constituies Brasileiras do perodo Imperial at a ltima Republicana, as regras da criao dos municpios nas Constituies de 1967 e de 1988; nos deteremos tambm aos aspectos mais recentes do processo de emancipao, onde focaremos as restries existentes na Constituio de 67 e a abertura dada na atual Constituio destacando a inovao da transferncia aos Estados na responsabilidade de promover este processo. Prosseguindo, abordaremos o assunto sobre o sistema brasileiro de administrao municipal as funes do municpio brasileiro, analisando sob o enfoque da autonomia municipal concedida pelas Constituies Federais, suas atribuies e competncias. Destacaremos as discusses que esto sendo travadas nos meios tcnicos e polticos sobre a reformulao do federalismo brasileiro. Procuramos mostrar algumas caractersticas

espaciais e demogrficas do territrio brasileiro, a formao das receitas pblicas no Brasil, o desempenho financeiro dos atuais municpios, a constituio e distribuio das receitas atravs dos mecanismos arrecadatrio da federao e as conseqncias na economia destes municpios e, concluindo, breve anlise dos municpios brasileiros atravs do IDH-M.

Na Parte II Anlise do Desempenho dos Municpios Paulistas atravs dos Indicadores IDH-M e IPRS, iniciaremos apresentando a evoluo histrica da diviso do territrio paulista, como destaque neste captulo, procederemos a anlises do desempenho e evoluo do desenvolvimento dos municpios paulistas e em especial os da Regio Administrativa de Campinas atravs dos parmetros riqueza, longevidade e escolaridade, que compem estes indicadores. Apresentaremos breve histrico e caractersticas fsicas e demogrficas dos novos municpios da regio administrativa. Nos deteremos mais na anlise sobre a evoluo do desenvolvimento atingido ps-emancipao, procurando comparar dados do incio do processo com os levantados posteriormente, aps uma dcada de suas emancipaes, com os dados do Brasil, Estado de So Paulo, o Municpio de Campinas sede regional e entre os municpios originados e de origem.

Finalizando na Parte III Concluso Final, iniciaremos com a indicao das motivaes que levaram as populaes destes municpios a empreenderem movimentos buscando suas autonomias poltico-administrativo, destacando assim as causas das emancipaes. Em seguida, baseado nestas motivaes, apresentaremos as razes positivas que justificaram o desencadeamento deste processo de separaes municipais e tambm as razes negativas ou prejudiciais que este processo gerou principalmente no que tange distribuio de receitas pblicas e custos administrativos. Da anlise dos municpios paulistas e mais a mide dos municpios da Regio Administrativa de Campinas, concluiremos, atravs destes indicadores, quais os reflexos positivos ou negativos ocorridos nos municpios de origem e originados no tocante ao nvel de desenvolvimento e o grau de comprometimento do desempenho econmico e social em virtude das separaes territoriais.

INTRODUO A partir da promulgao da Constituio Federal em 1988, que estabeleceu novos quesitos menos rigorosos que os anteriormente existentes, e transferiu para os Estados a responsabilidade de disciplinar o processo de emancipao dos municpios, uma onda avassaladora de emancipaes ocorreu no Brasil. Neste perodo, passamos de 3.974 municpios em 1980 para 5.507 em 2000 tendo sido criados 1.533 municpios em todo o pas, conforme dados do IBGE. Existe ainda mais 55 municpios instalados, mas estes esto ainda em processo de confirmao dado que foram criados em desacordo com as normas institudas em recente Emenda Constitucional de no. 15 de 1996.

Diversos fatores contriburam para esse grande incremento de unidades territoriais todas com grande importncia no contexto nacional, dado as peculiaridades de cada regio do pas. Conforme afirma a pesquisadora da SEPURB, Vera Lcia Santos Ribeiro (1997), dois aspectos se destacam, o primeiro: as motivaes polticas, dirigidas consolidao de grupos oligrquicos locais, que via de regra sempre tiveram posies antagnicas com os grupos instalados nas sedes municipais, que exerciam o poder local; o outro, a necessidade de se desmembrar unidades administrativas importantes a nvel local, em direo racionalidade administrativa, dada sua importncia local e regional.

Luis Roque Klering (1998), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, destaca tambm as motivaes que levaram emancipao de municpios da seguinte forma: Esse recente e crescente desejo de emancipao poltica e administrativa de comunidades do RS e do Brasil ancora-se numa srie de razes, desde descontentamentos com as respectivas sedes municipais, at a aspirao profunda e legtimas de pessoas e grupos de construrem identidades locais mais significativas, com histrias, prticas e valores prprios, que elevem seus padres de vida local.

Na histria do Brasil, em especial, o processo de ocupao das nossas terras e

de formao das cidades e dos municpios, vislumbramos o interesse centenrio dos povos aqui instalados em promover o desenvolvimento dos ncleos urbanos com conseqente evoluo poltico-administrativo at atingir o ponto mximo deste processo que a emancipao municipal. Segundo Murilo Marx (1991), em sua obra Cidade no Brasil terra de quem? Este interesse est assim expresso: ...crescendo sua expresso populacional, econmica e edificada, ter aumentado sua aspirao outra categoria institucional, a outro tipo de reconhecimento por parte da sociedade organizada, em meio diviso territorial estabelecida pelos poderes constitudos, enfim, por parte do Estado. A sua aspirao seguinte seria constituir no mais um embrio oficial, a clula menor eclesistica e administrativa, porm algo mais, que no se referia apenas ao tamanho ou ascenso gradual hierrquica: seria alcanar a autonomia poltica e administrativa, seria passar a constituir a sede de um municpio, passar a zelar por si mesma, aglomerao, e por um territrio prprio correspondente que lhe seria designado, seu termo. A autonomia municipal colocaria o povoado, quem sabe a antiga freguesia ou parquia, como unidade autnoma dentro do Estado, fosse o reino como uma de suas colnias, fosse esta como o pas independente. O povoado se tornaria a sede de uma rea territorial bem definida, entre outras mais antigas ou a serem criadas, termos municipais na ocasio definidos ou redefinidos. Ganhava ento, para os efeitos, um lugar ao sol.

Outra referncia sobre o interesse antigo dos moradores de um ncleo urbano em ser independente vem de Joo de Azevedo Carneiro Maria (1883)1, que cita: Para convencer que a liberdade municipal condio elementar de todas as outras, bastaria refletir que, onde no tem o povo a franqueza de reger por si s os negcios que mais de perto lhe interessam falta-lhe tambm a virilidade precisa para exercer com estmulo qualquer dos outros direitos.

Mrcio Antonio Cataia (2001), apresenta referncia interessante ao processo de formao de um ncleo urbano e suas relaes: No incio da colonizao do

CARNEIRO MARIA, Joo de Azevedo O Municpio. Estudos Sobre Administrao Local. Tip. de G. Lenzinger e Filhos. Rio de Janeiro, 1883, p. VII. In: Cidade Constituinte. Org. NERU. Texto de COSTA, Lus Csar Amad Autonomia do Municipio na atual Constituio Brasileira. Espao & Debates, So Paulo, 1986.

territrio brasileiro, a produo das fronteiras municipais estava ligada ao prprio lugar, ao conhecimento que as coletividades tinham daquele pedao do territrio que habitavam e, a partir desse conhecimento geogrfico instituam os seus limites polticos. Havia uma territorialidade, uma ligao muito forte dos homens com seu territrio, sem que isso representasse qualquer coisa de sentimental. Assim, a territorialidade est fundamentalmente ligada noo de identidade coletiva. Esta repousa sobre a idia de uma histria assumida e conservada ou de um espao com o qual o grupo nutriu ligaes. Essa territorialidade, a partir do lugar, no est ligada idia de pessoa, de indivduo, de relaes de intimidade ou de relaes sentimentais, mas coletividade de um lugar. Lugar este que existe porque existem relaes solidrias.

Trilhando estes pensamentos positivistas em busca de melhores condies de vida para a populao, o estabelecimento de suas identidades, os emancipacionistas vislumbram melhores oportunidades de desenvolvimento social quando

independentes e qualificados para dirigir seus prprios destinos. Klering (1998), em recente trabalho intitulado Experincias recentes em municpios brasileiros os novos municpios e as conquistas da autonomia, apresenta resultados econmicos gerais obtidos com as recentes emancipaes de municpios do RS, em que afirma: ... evidencia uma realidade emergente no interior da geografia poltica brasileira, de grupos sociais e comunidades que se movem e se unem pela implementao de uma gesto publica mais simples e eficaz, capaz de lhes assegurar os mesmos benefcios do progresso verificado nas grandes cidades. As comunidades aprendem, na prtica, a reconhecer o papel central que governos municipais desempenham na promoo do progresso econmico e social, atravs da implementao de polticas pblicas eficazes, na perspectiva de um desenvolvimento auto-sustentvel, que assegure os diversos direitos de cidadania, com acesso sade, educao, servios pblicos, moradia, cultura e outros.

Celso Furtado (1992), na obra Brasil: a construo interrompida (In: KLERING, 1998) afirma que: ...a primeira condio para livrar-se do subdesenvolvimento escapar da obsesso de reproduzir o perfil daqueles que se

auto-intitulam desenvolvidos; assumir a prpria identidade. A criatividade humana, hoje orientada somente para a inovao tcnica a servio da acumulao econmica e do poder militar, deveria ser dirigida para a busca da felicidade, esta entendida como sendo a realizao das potencialidades e aspiraes dos indivduos e das comunidades vivendo solidariamente. Nesta perspectiva, o processo de desenvolvimento compreende no apenas a assimilao de novas tcnicas e aumento da produtividade, mas tambm melhoria do bem-estar e crescente homogeneizao social, aqui entendida como sendo a possibilidade de uma sociedade satisfazer de forma apropriada as suas necessidades de alimentao, vesturio, moradia educao, lazer e cultura, ou seja, aumentando a sua qualidade de vida e reduzindo suas desigualdades sociais.

Outro importante foco de discusso baseia-se no fato da autonomia municipal, considerada excessiva por alguns, reforada pela ltima Constituio de 1988, quando destacou o municpio como um ente federativo. Neste assunto destaca-se estudo desenvolvido pela cientista poltica Aspsia Camargo, que dirige o Centro Internacional de Desenvolvimento Sustentvel da FGV, em que recomenda reforma urgente do modelo de federalismo no Brasil, principalmente no tocante s competncias entre Unio, Estados e Municpios. seu entendimento que a opo pelo fortalecimento dos municpios resultou numa descentralizao mais profunda e mais radical do que se supunha. Tanto do ponto de vista tributrio quanto do poltico e administrativo. Mas ao mesmo tempo ocorreram anomalias e distores. Destaca que estas anomalias e distores so provenientes da diferenciao enorme entre tamanho, populao e arrecadao tributria entre Estados e municpios, o que se recomenda que seja mais bem equacionado. Outra citao interessante est no fato de reconhecer os ganhos no processo de descentralizao dizendo: H ganhos inegveis no processo de descentralizao do pas. O primeiro que o municpio levou a melhor. Apesar de toda assimetria existente entre eles, o municpio, que est mais perto do povo e se sensibiliza mais com suas demandas, assume a tarefa em muitos servios pblicos. A sade, por exemplo, teve avano impressionante na rea municipal.

Este processo tem gerado muitas discusses no mbito acadmico, poltico e institucionais, dado a existncia de muitas distores no processo de emancipao dos municpios brasileiros, uma vez que muitas destas unidades territoriais foram criadas, conforme destaca Ribeiro (1997), sem que se tenham feitos estudos de viabilidade econmica e financeira que lhes assegurassem uma administrao fiscal eficiente, condio esta que certamente traz reflexos negativos sobre a oferta de bens e servios pblicos.

Neste assunto onde se destaca a disparidade existente entre capacidades econmicos e tamanhos dos municpios, Jos Eli da Veiga (2002), em recente trabalho afirma: h extremos na classificao das cidades brasileiras, que por Lei2 so todas as sedes municipais, havendo com exemplo deste fato a existncia no Rio Grande do Sul de um municpio, Unio da Serra, com apenas 18 habitantes. No outro extremo tambm temos distores, onde distritos com grande nmero de populao, tais como Hortolndia na regio de Campinas com 150 mil habitantes, e no Rio de Janeiro, onde se criaram trs dos maiores municpios em 1993, Belford Roxo 400 mil, Queimados 108 mil e Japer 73 mil habitantes.

As condies polticas e institucionais destes aglomerados urbanos sem autonomia administrativa, embora muitos deles tivessem condies tcnicas para isto, e, portanto, sem condies de atuar diretamente no atendimento das necessidades bsicas da populao, provocam maior degradao urbana, e conseqentemente reduz a qualidade de vida nestes distritos. As solues ficam na dependncia das decises dos poderes executivos e legislativos instalados nos ncleos sedes, sem que os mesmos tenham interesse nestes problemas. Neste sentido destaca Ribeiro (1998), as motivaes de desmembramentos: municpios com caractersticas urbanas tais que o conjunto de problemas sociais exige o

desmembramento como forma de garantir uma administrao racional da oferta de equipamentos e servios urbanos, e prosseguindo, destaca tambm, municpios com mais de um distrito nos quais a sede, por motivos polticos ou outros quaisquer,

Decreto Lei de 1938 que considera qualquer sede de municpio como cidade, independentemente de outros critrios.

absorve a quase totalidade dos servios e equipamentos pblicos municipais, gerando uma situao de injustia.

Com o xodo rural iniciado na dcada de 50, processo ainda contnuo at os dias atuais, agravados pelos avanos tecnolgicos aplicados permanentemente na agricultura, verificamos que a fixao do homem no campo est cada vez mais difcil. Em recente trabalho de pesquisa desenvolvido pela FGV/CNA, publicado em setembro de 2000 na revista Agroanalysis, onde aborda a propenso de migrar dos proprietrios de terras ainda vivendo no campo, conforme o Grfico 1 a seguir apresentado, verificamos que as atividades agrcolas no mais atraem a populao como grande fonte de renda, e que tambm, desejam viver nas cidades em busca de servios pblicos que permitam obter melhor qualidade de vida.

GRFICO 1: RAZES PARA MIGRAES DO CAMPO-CIDADE

Fonte: Revista Agroanalysis, no. 9 Setembro 2000.

Este processo migratrio contnuo vem provocando o crescimento das cidades e dos ncleos urbanos, sem que muitos deles tenham condies de absorver este fluxo populacional nem oferecer bons servios s demandas exigidas por este caldal de migrantes. De acordo com Celina Souza (1998), no Brasil, a definio oficial de rea urbana meramente administrativa, incluindo todas as municipalidades e distritos, independentemente de tamanho. Por este critrio, o grau

de urbanizao do pas aumentou de 31% para 45% entre 1940 e 1960 e de 68% para 74% entre 1980 e 1990. Essas taxas foram extremamente altas nos anos 1970 nas regies de fronteira agrcola, isto , o Norte e o Centro-Oeste, devido combinao das altas taxas de fertilidade com imigrao interna, e pequenas no Norte devido s baixas taxas de imigrao para as reas rurais dessa regio. Como resultado desse processo de imigrao interna e de urbanizao, o Sudeste possui a mais alta taxa de urbanizao do pas (89%) e o Nordeste a mais baixa (57%).Conforme publicao do IBGE referente ao censo demogrfico nacional de 2000, ficou constatado que 82% da populao brasileira j estejam morando nas cidades. Nestor Goulart Reis Filho (1997), afirma que estados como So Paulo tm perto de 93% de populaes urbanas, prximas de alguns pases europeus, que chegam a ndices de 97-98%. J Jos Eli da Veiga (2002), em recente trabalho publicado Cidades Imaginrias O Brasil menos urbano do que se calcula, questiona estes nmeros, por discordar dos critrios adotados pelo IBGE (Decreto-Lei de 1938). Em seus estudos justifica que deve-se primeiro definir com preciso o que uma cidade para que se possa posteriormente estabelecer dados confiveis de ndices de urbanizao no Brasil; calcula-se que este percentual no ultrapasse a 60.

Outra abordagem referente s migraes em direo s nossas cidades e que causam preocupao no tocante s administraes em que procuram garantir qualidade de vida nos municpios, em particular nos pequenos, que via de regra so os de maior quantidade e onde mais acontecem os desmembramentos (RIBEIRO, 1998). Aurlio Srgio Costa Caiado (1997), apresenta em estudo publicado pela Unicamp e organizado por Neide Patarra e outros (1997), na pesquisa intitulada PRAD (Pesquisa Regional por Amostra Domiciliar) aplicada no Estado de So Paulo, onde demonstra que a populao de migrantes e no-migrantes nos pequenos municpios apresenta os mais baixos indicadores de adequao em seu habitat, em torno de 33,46 %, em face de 77,70 % nas regies metropolitanas e 68,91% nas sedes regionais. Neste estudo, Caiado ainda destaca: os pequenos municpios, alm de concentrarem a maior participao relativa de famlias das classes D e E, e de terem a maior participao relativa entre migrantes e no-migrantes, apresentam os piores indicadores de qualidade de vida. Portanto, torna-se imperativo a necessidade de

dotar nossas cidades, principalmente as pequenas, de condies de crescimento sustentvel com desenvolvimento social.

A existncia de municpios muito pequenos em populao, incompatveis com o bom desempenho de uma administrao pblica, e oposto a estes, distritos com tamanho de cidades mdias a grande, sem autonomia administrativa, dependente da cidade sede, conforme citado anteriormente, no promovem o bom atendimento s suas populaes no tocante aos servios pblicos, criando ambientes urbanos bastantes degradados. Interessante seria encontrar o tamanho ideal, ou at mesmo o tamanho mnimo que se pudesse definir para um municpio auto-suficiente, com capacidade de prestar servios de qualidade aos seus muncipes, sem que ficasse totalmente a merc de recursos de transferncias de instncias superiores. Tambm no podemos nos limitar a uma viso apenas econmica em definir o tamanho destes municpios nica e exclusivamente pela sua capacidade total de auto-suficincia, o que via de regra dever existir muito poucos municpios no Brasil totalmente com esta condio, a ponto de definir este parmetro como o nico para permitir emancipaes.

I. FORMAO, CARACTERSTICAS ESPACIAIS, ADMINISTRATIVAS E FINANCEIRAS DAS CIDADES E DOS MUNICPIOS NO BRASIL 10

1. A origem das cidades brasileiras 2. A origem do municpio 3. A origem do municpio no Brasil 4. A influncia da Igreja 5. Municpios originrios 6. A definio do territrio municipal 7. Normas e competncias do municpio no Brasil Colnia 8. O municpio nas Constituies do Brasil 8.1. O municpio na Constituio Imperial de 1824 8.2. O municpio na Constituio de 1891 8.3. O municpio na Constituio de 1934 8.4. O municpio na Constituio de 1937 8.5. O municpio na Constituio de 1946 8.9. O municpio na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969 8.10. O municpio na Constituio de 1988

10 16 19 31 33 35 38 39 40 40 41 42 42

43 44

8.11. A Criao dos Municpios nas Constituies Brasileiras de 67 e 88 46 9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios 10. 11. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal As Funes do Municpio Brasileiro 12. A Formao das Receitas Pblicas no Brasil Desempenho Financeiro dos Municpios 13. 14. Anlise dos Municpios Brasileiros atravs do IDH-M Concluso 64 95 102 59 49 52

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I.

FORMAO, CARACTERSTICAS ESPACIAIS, ADMINISTRATIVAS E FINANCEIRAS DAS CIDADES E DOS MUNICPIOS NO BRASIL

O desenvolvimento deste captulo tem a inteno de registrar todo o processo evolutivo da criao das nossas cidades, o conhecimento da origem do Municpio, suas transformaes e a implantao no Brasil. Abordaremos aspectos referentes s normas e competncias do municpio brasileiro nas Constituies Republicanas a partir de 1824 e pouco mais a mide as atribuies estatudas nas Constituies Brasileiras de 1967 a 1988. Trataremos tambm do processo do parcelamento do pas neste ente federativo, as principais caractersticas espaciais e demogrficas e, finalizando, a formao das receitas pblicas e o sistema da administrao municipal.

1. A Origem das Cidades Brasileiras

O processo de ocupao pelos portugueses das terras brasileiras aps o descobrimento, no perodo entre 1500 e 1530, fora marcado, fundamentalmente, pela reproduo, no litoral americano, da mesma poltica de ocupao por feitorias no litoral africano e no Oriente. Conforme Linhares e Teixeira3: Eram postos avanados, normalmente pequenos fortins de madeira, com no mais de meia dzia de homens ocupados em recolher pau tintorial para a prxima chegada de navios. Arranhava-se o litoral, sem que verdadeiramente se ocupasse o interior ou se criassem vilas e cidades (Gravuras 1, 2 e 3). O sistema de feitorias caracterizava-se pelo predomnio dos interesses da burguesia mercantil e porturia lusa, cujas atividades se circunscreviam aos limites da circulao de mercadorias, visando apenas lucro de sua comercializao. De acordo com Reis Filho (2000), a Coroa portuguesa correndo o risco de perder as terras brasileiras para espanhis, franceses e holandeses, a partir de 1532, iniciou a ocupao regular do territrio do Brasil, com o sistema das capitanias hereditrias. Era uma tentativa de promover a colonizao por meio de capitais
LINHARES, Maria Yedda; TEIXEIRA, Francisco Carlos Os alimentos que fizeram o Brasil. In: Terra e Alimento panorama dos 500 anos de agricultura no Brasil. Embrapa. 2003
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privados, sem envolvimento da Coroa, de tal forma que o sistema era ao mesmo tempo feudal e mercantil, pois delegava poderes da Coroa aos donatrios, mas os objetivos eram de carter comercial. Aos donatrios cabia a criao de vilas, que lhes pagassem tributos e a concesso de terras para atividades rurais. Todas as atividades administrativas e de defesa deviam ser exercidas pelos representantes dos donatrios, pelas cmaras das vilas e pelos senhores de terras.

GRAVURA 1 CARTA DO LIVRO DE TODO O UNIVERSO

Lzaro Luis, 1563 Fonte: Embrapa

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GRAVURA 2 PARTE MERIDIONAL DA AMRICA DO SUL COM ROSA DOS VENTOS

Diogo Homem, 1560 Fonte: Embrapa

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GRAVURA 3 : EXTRAO DE PAU-BRASIL

Lopo Homem Reinsis Atlas de 1519 Fonte: Embrapa

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Paulo F. Santos, em seu livro Formao de Cidades no Brasil Colonial (2001), identifica que as cidades do Brasil do sculo XVI ao XIX, tiveram em sua grande maioria a formao orientada por imperativos que assim podem ser resumidos:

Cidades de afirmao de posse e defesa da costa e cidades do litoral em geral, fundadas na maior parte nos dois primeiros sculos, do extremo norte ao extremo sul, a maioria das quais tendo tido como base econmica o acar, outras no passando de praas-fortes, cuja localizao dependeu quase exclusivamente de convenincias estratgicas;

Cidades de conquista do interior, em que se incluem as do bandeirismo e da minerao, com as quais se fez, do primeiro ao terceiro sculo, a fixao do homem no serto;

Cidades de penetrao rumo s fronteiras oeste e sul, cuja fundao ou desenvolvimento resultaram, no terceiro sculo, dos propsitos de conter eventuais investidas dos castelhanos e dos trabalhos que se completaram com os tratados de limites com a Espanha;

Cidades do caf, embora no se circunscrevam, pelo menos algumas das mais importantes, ao Perodo Colonial, so j do quarto sculo, que se desenvolveram, primeiro, na Regio Fluminense, ao longo do Vale do Paraba, depois por So Paulo, Paran, etc;

Cidades da borracha, formadas ou desenvolvidas na Regio Amaznica, em fins do sculo XIX e princpios do XX;

Cidades da indstria, formadas no sculo XX em regies de fcil acesso s matrias primas Minas Gerais, So Paulo, Rio de Janeiro, etc.

Ressalta ainda em seu livro, que esta classificao no pretende ser genrica, uma vez que muitas cidades tiveram sua fundao ligada a bases econmicas distintas dessas destacadas. Lembra o exemplo de Braslia, centro administrativo, que

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foi produto da determinao pura e simples de deslocamento da sede de Governo do litoral para o interior, lembrando que foi numa ocasio em que nem mesmo razes militares podiam induzir mudana. Outros exemplos citados so as colnias de imigrantes, as quais eram previamente localizadas por convenincias demogrficas; as cidades itinerantes, que se fundavam margem dos caminhos, em rotas ditadas por objetivos de que elas no participavam; as cidades de comrcio, que decorriam de afluxos populacionais ditados igualmente por objetivos a que ficavam estranhas; as cidades localizadas nas proximidades de fontes de guas medicinais; as balnerias e de veraneio, as tursticas em geral, etc. Afirma ainda que todas essas cidades no se enquadram no esquema anterior, mas, pela sua significao no complexo histrico, no o alteram, constituindo-se como fatores complementares da empresa colonizadora e do povoamento, ou como exceo que se apresenta nitidamente com esse carter. Salienta que algumas cidades se incluem em mais de um item da classificao apresentada, exemplificando que havia cidades fundadas em razo da descoberta de lavras aurferas, que, transmutaram-se, logo depois, em postos avanados de vigilncia da fronteira, e, num terceiro estgio, quando os litgios com os vizinhos se foram aplainados, em centros catalisadores da produo da regio, e j sem nenhuma lembrana da sua origem. Outras, inicialmente criadas como praasfortes, transformaram-se com o tempo em metrpoles pacficas que j no guardam vestgios da sua funo inicial.

Podemos incluir nesta lista de motivos que nortearam a criao de cidades no Brasil, as ocorrncias nas ultimas dcadas do sculo passado, das cidades criadas junto s obras das grandes hidroeltricas, inicialmente como canteiro de obras e base da populao trabalhadora nestes empreendimentos, que posteriormente obtiveram autonomia dentre outras. uncipe-administrativa, como exemplo destaca-se Ilha Solteira-SP,

Tambm a partir de meados do sculo passado, temos as cidades criadas por cooperativas ou empresas colonizadoras no processo de expanso das fronteiras agrcolas em ocorrncia no Estado de Mato Grosso, e em seguida direcionando-se ao norte nos sul dos estados da Amaznia Legal (Mapa 1). Exemplificando temos

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Rondonpolis (50), Cceres (60) Alta Floresta (75), culminando em 1979 com a criao de 19 municpios em Mato Grosso, oriundos da implantao de novas cidades neste processo de expanso das fronteiras agrcolas no pas.

MAPA 1 EXPANSO DAS FRONTEIRAS AGRCOLAS

Fonte: Oliveira, Isabel Cristina Eiras Desenho Urbano II Cadernos Brasileiros de Arquitetura , no. 13 pg 87.

2. A Origem do Municpio

Conforme Lauro Bastos Birkholz (1979), a palavra municpio provm de duas palavras latinas: munia prerrogativas e capere conservar. Portanto, o municpio como unidade administrativa local significa conservar as suas prerrogativas.

O municpio, unidade poltico-administrativo nasceu na Repblica Romana interessada em manter a dominao pacfica das cidades conquistadas. Deste modo, os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, s imposies do Senado Romano,

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mas, em troca de sua sujeio e fiel observncia das leis romanas, a Repblica lhes concedia certas prerrogativas. Estas prerrogativas variavam desde a garantia de simples direitos privados (jus connubii, jus commercii), at o privilgio de eleger os seus governantes e dirigir a prpria cidade (jus suffragii) (BIRKHOLZ, 1979).

Outra citao importante sobre as cidades romanas, a origem dos municpios e principalmente sua autonomia vm de Goitia apud Abiko (1995), onde cita: O Imprio Romano era um agregado de cidades gregas, italianas e provinciais, estas ltimas habitadas por naturais, mais ou menos helenizadas ou romanizadas, da cidade correspondente. Cada cidade tinha uma rea rural mais ou menos extensa, que era territrio seu. Era o territrio de uma antiga cidade-estado grega ou romana. Cada cidade tinha o seu governo autnomo e a sua vida poltica.

Birkholz

(1979),

destaca:

as

comunidades

que

gozavam

destas

prerrogativas eram consideradas Municpios (Municipium). Nestas cidades o governo era eleito pelos homens livres, considerados cidados do Municpio (cives uncipes), em contraste com os estrangeiros (incolae), que, por serem originrios da regio dominada, eram tidos como peregrinos, sem direito a voto. O governo destas cidades, eleito pelos cidados do Municpio, era constitudo por dois ou quatro Magistrados, investidos do supremo poder local, encarregados principalmente da administrao da Justia (duumviri juridicando ou quatuorviri juridicando).

Para as outras funes contavam os Municpios com os seguintes funcionrios:

Aediles encarregados das funes administrativas e policiais; Questor ou Exator encarregado da arrecadao; Curator encarregado da fiscalizao dos negcios pblicos; Defensor Civitatis encarregado da defesa da cidade;

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Actuarii escrivo e notrios e, Scribe escriturrios.

As Leis locais (Edictus) emanavam do Conselho Municipal (Cria ou Ordo Decuriorrum), constitudo de elevado nmero de cidados do Municpio (Cives uncipes), escolhidos periodicamente e com funes assemelhadas ao Senado Romano (BIRKHOLZ, 1979).

O regime Municipal foi estendido a todas as colnias da Itlia no ano de 709, por uma lei de Jlio Csar (Lex Julia Municipalis). Mais tarde o mesmo sistema de governo foi adotado nas provncias conquistadas da Grcia, Glia e Pennsula Ibrica. Assim, o regime Municipal chegou Frana, Espanha e Portugal e paulatinamente foi se modificando sob a dominao brbara, que sucedeu romana. Na Idade Mdia o Conselho dos Magistrados foi substitudo pelo Colgio dos Homens Livres, com trplices funes administrativas, policiais e judiciais.

Nas comunas da Pennsula Ibrica, por influncia rabe, induziram-se algumas modificaes, tais como: o pagamento de tributos pelos Muncipes (Monera) e a criao de cargos de Alcaide (Governador), Alvaziz (Primeiro Magistrado) e Almotacis (Provedores). Nestas condies, a comuna portuguesa, como o Municpio romano, passou a desempenhar funes polticas, a editar suas prprias leis e a exercer funes administrativas e judicantes que lhe eram reconhecidas pelos senhores feudais.

Clson Ferrari (1972), destaca que, em Portugal, antes do descobrimento, o Municpio (Municipium) era chamado Conselho (Concilium) por extenso de conceito de Conselho, rgo local de governo. O Conselho era assim constitudo:

Um alcaide com funes administrativas e judiciais representando o poder central.

Juzes escolhidos dentre os homens bons. Esses juzes deliberavam e

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julgavam, juntamente com o alcaide. Homens bons (bom-homines)- Estes constituam um rgo consultivo do Conselho. Eram homens experientes, livres e idneos, radicados no local. Os almotacis (do rabe: al-muhtasib que significa: mestre de aferio). Eles tinham a funo de policiamento: aferiam pesos e medidas, policiavam ruas e estradas, cuidavam da conservao das vias, etc. Almotaaria era um Tribunal, presidido por um almotacel, para dirimir questes de tributos. Procuradores dois homens bons que representavam o Conselho junto Coroa, em Corte, que era uma espcie de Terceiro Estado. Em 1385 as Cortes aclamaram rei ao mestre de Aviz (D. Joo I) e lhe impuseram condies de um governo democrtico.

No sculo XIV apareceram os representantes da Coroa nos Conselhos e faziam observar nos mesmos as Leis Gerais do Reino. Tais pessoas eram chamadas de Juzes de Fora. Cada Conselho tinha um Juiz de Fora.

No sculo XV as Ordenaes Afonsinas criam a figura do vereador. Ele surge com algumas funes dos almotacs e outras dos homens bons. Os juzes e vereadores formavam a Cmara do Conselho a quem competia o governo econmico das cidades e vilas. Os homens bons passam a escolher, pelo voto, os juzes e vereadores. No princpio, cada homem bom era assessorado por trs vereadores.

3. A Origem do Municpio no Brasil

O Municpio portugus foi transplantado para o Brasil com a mesma organizao e atribuies polticas, administrativas e judiciais que desempenhava no Reino. Entretanto, ao transportar-se para o Brasil, sofreu algumas alteraes, o

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territrio governado pelo Conselho passou a chamar Municpio, como visto anteriormente, nome derivado das antigas comunas romanas e passando a ter a seguinte formao: Um alcaide Juzes ordinrios Vereadores (j reunidos em Cmaras) Almotacis porm com funes executivas subalternas: almotacel da limpeza pblica, almotacel da conservao de vias, almotacel-mor, etc. Juiz de Fora Procurador (advogado e representante do Municpio) Homens bons

De 1521 at 1603 vigorou no Brasil o regime legal das Ordenaes Manuelinas. Em 11/01/1603 foram promulgadas as Ordenaes Philipinas, cujo Livro I, Ttulos 66 a 71 modificou profundamente a forma da organizao, competncia, sistema eleitoral e atribuies das Cmaras Municipais. (FLEIUSS, 1923. In: CATAIA, 2001).

O termo Municpio ficou oficializado a partir da Lei de 28 de outubro de 1828, chamado Regimento das Cammaras Municipaes (Lei Orgnica dos Municpios) onde aparece, pela primeira vez, constitucionalmente, a palavra Municpio no Brasil. At ento a referncia era a cidades, villas e parochias. (TAVARES, 1998. In: CATAIA, 2001).

A organizao municipal foi o ponto de apoio para o processo de colonizao. Os Conselhos ou Cmaras dos municpios tinham um papel poltico fundamental, at a segunda metade do sculo XVII. Sua independncia refletia a autonomia dos colonos, no primeiro sculo de vida municipal (REIS FILHO, 2000).

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Para Reis Filho (2000), o resultado do sistema de capitanias foi modesto, tanto que para dar maior impulso ao processo de colonizao, o governo portugus promoveu a criao de um Governo Geral e a fundao da cidade de Salvador em 1549, na Capitania da Bahia, como sede da nova administrao, de tal maneira que o Governo Geral, instalado em Salvador, tinha poderes sobre as vilas, as capitanias e seus donatrios. Destaca ainda essa iniciativa foi seguida em 1567 pela fundao de uma segunda cidade, o Rio de Janeiro, para controle do litoral sul, como parte do programa de expulso dos competidores franceses.

O sistema adotado forava a administrao indireta e descentralizado, em nvel regional e local. Transferia aos donatrios e colonos as responsabilidades militares e judicirias e mesmo fazendrias, ficando para a Coroa apenas os encargos de fiscalizao. Outorgando aos donatrios direitos da Coroa, o sistema obrigava ao estabelecimento de um esquema administrativo prprio, limitando-se a Metrpole manuteno de um almoxarife ou feitor do rei, mas mesmo essas funes eram, s vezes, atribudas aos respectivos capites (REIS FILHO, 2000).

As rendas municipais desta poca pertenciam aos donatrios das capitanias, por isso havia em cada cidade ou vila um capito, sujeito ao capito-mor, encarregado de controlar e dirigir a arrecadao dos tributos.

O papel poltico cabia vereana, constitudo de trs ou quatro vereadores, cuja importncia do povoado determinava o nmero de vereadores eleitos. A eleio do vereador, dos juzes ordinrios e do procurador era indireta e feita por um colgio eleitoral de seis membros, escolhidos pelo povo. Os membros do colgio eleitoral e os vereadores deveriam ser escolhidos dentre os homens bons, que no podiam ser oficiais mecnicos, judeus, degredados e estrangeiros. Competia aos vereadores, reunidos em Cmara, administrar as obras do Conselho, elaborar as posturas da cidade ou vila, decretar a cobrana de taxas, etc.

Apresentamos a seguir, as Gravuras 4 e 5, onde destacamos o incio do processo de colonizao do Brasil atravs das Capitanias Hereditrias, a primeira

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com as divisas divididas conforme escala graduada, muito regular (1574) e a segunda, de origem holandesa (1660) em que algumas divisas j apresentam algum critrio mais tcnico-geogrfico como as divisas limitadas por rios ou contendo bacias hidrogrficas.

GRAVURA 4 CARTA DAS CAPITANIAS HEREDITRIAS

Luis Teixeira, 1574 Fonte: Embrapa.

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GRAVURA 5 MAPA HOLANDS COM A DIVISO DAS CAPITANIAS.

Nova et Accurata Brasiliae Torius Tabula de Ioanne Blaev I. F. 1660. Embaixo, detalhe onde se v a Capitania de So Vicente. Acervo da Biblioteca Mrio de Andrade. In: IGC 1995

A Cmara de Vereadores se compunha dos juzes ordinrios e dos vereadores. O Juiz de Fora era nomeado pelo monarca, se fosse importante o municpio, caso contrrio o Juiz Ordinrio fazia-lhe s vezes. O alcaide um mero chefe de polcia, subordinado aos juzes ordinrios. Era conhecida por Repblica e os vereadores por repblicos ou republicanos. Eram eleitos para cuidar das res-publicae (coisas pblicas). (FERRARI, 1972)

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Os governos locais, de um modo geral, no tinham autonomia estando sujeitos ao poder central. Em fins do sculo XVIII, os vereadores, em alguns municpios, eram designados pelo monarca e, at mesmo, pelos vice-reis e governadores provinciais. (FERRARI, 1972)

Edmundo Zenha apud Reis Filho (2000), faz interessante citao a respeito da implantao do sistema municipal no Brasil, As humildes vilas brasileiras (...) tiveram seu nascedouro subordinado a um programa elaborado em Lisboa (...). Todas ser erguiam debaixo da organizao municipal que desde o seu dia inicial lhes presidia os movimentos e lhes marcava o futuro (...) aqui municpio surgiu unicamente por disposio do Estado que, nos primeiros casos, no boju das naus, mandava tudo para o deserto americano: a populao da vila, os animais domsticos, as mudas das espcies cultivveis e a organizao municipal encadernada no Livro I das Ordenaes.4

importante notar que o Municpio precedeu, no Brasil, o prprio Estado e constitui o fundamento da nao at os dias atuais, lembrando que este modelo j no existe em Portugal, conforme rege nossa atual Constituio, onde o Municpio reconhecido com ente federativo, reforado em suas atribuies, prerrogativas e autonomia.

Reis Filho (1996) destaca que a organizao territorial no Brasil sempre esteve baseada em entidades poltico-administrativo de trs nveis ou escala: o geral ou nacional, o estadual ou provincial (que sucedeu ao das capitanias) e o municipal, compreendendo reas urbanas e rurais.

Os primeiros Municpios brasileiros possuam vastssimas reas e eram consideradas verdadeiras sedes de governos regionais, a tal ponto que alguns municpios chegaram a ter senados com funes poucos explicitas e talvez executivas. Um exemplo desta extenso mostra que no sculo XVIII, Curitiba fazia
ZENHA, Edmundo O Municpio no Brasil: (1552-1700). So Paulo, Instituto Progresso Editorial, 1948, pg. 23 e 25. In: Reis Filho, Nestor Goulart Evoluo Urbana do Brasil 1500-1720. So Paulo, Pini, 2000.
4

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parte da Comarca de Itu-SP e que as populaes das duas vilas, somadas, no alcanariam naquela poca 5.000 habitantes (REIS FILHO, 1996).

No perodo colonial a expanso municipalista foi restringida pela ao centralizadora das Capitanias Hereditrias e dos Governadores Gerais. No entanto, as municipalidades de ento tiveram inegvel influncia na organizao poltica que se ensaiava no Brasil. Deste modo, nos povoados que se fundavam, as municipalidades realizavam obras pblicas, estabeleciam posturas, fixavam taxas e distribuam a justia (BIRKHOLZ, 1979).

Murilo Marx em seu livro Cidade no Brasil, Terra de Quem? (1991), relata o processo inicial de posse de nossas terras, destacando: que a poro lusitana das Amricas foi consignada Ordem de Cristo, ordem militar religiosa que passara a ter o rei portugus como gro-mestre e que logo vai ter seus bens patrimoniais confundidos com os da Coroa. Assim, o Brasil formalmente atravs de uma confraria nasce como um bem do Estado portugus, cujo fundo ideal a linha de Tordesilhas est curiosamente preestabelecido, fundo muito distante, vago ou intangvel, de rinces incomensurveis, que sofrem as primeiras concesses e, conseqentemente, as primeiras divises, com o sistema logo estabelecido das capitanias hereditrias. Estipulado virtualmente o fundo, as laterais dessas concesses vo ser tambm abstratamente delineadas em determinadas latitudes, a partir do fracionamento em quinhes variveis da frente atlntica (...) esses quinhes do litoral, onde a ocupao foi maior, foram precisados e balizados pelos elementos da geografia j mais conhecidos. A atual conformao dos estados nordestinos, no trecho do litoral que se volta para leste, mostra bem ainda, apesar das inmeras alteraes havidas, tal tipo de primeira diviso estabelecida no territrio nacional, e de forma de concesso. Pouco tempo depois este sistema foi abolido, estabelecendo o Governo Geral sediado na Bahia, mas perdurou entre as prerrogativas dos donatrios de capitanias aquela de conceder terras, partilhando as que lhe haviam sido confiadas. Os critrios de concesso baseavam-se nas Normas do Reino, nas Ordenaes do Reino, e nos instrumentos com que os capites recebiam as donatrias ou se tornavam donatrios, as cartas de doao e os forais.

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As capitanias eram institudas e concedidas por cartas de doao e confirmadas e regulamentadas por forais. Seus beneficirios, os capites-mores, no se tornavam proprietrios, mas delegados lusitanos com amplos poderes a serem transmitidos hereditariamente e dos quais se destacam dois: o de conceder terras e o de criar vilas. Dispunham tais concessionrios de prerrogativas considerveis nos mbitos administrativos, econmicos e at mesmo judicirios, com certas limitaes, entre as quais as geogrficas de suas vastas pores de um mundo novo.

A seguir apresentamos as gravuras e mapas, em que ilustram a evoluo da diviso territorial do Brasil em diversas pocas. Inicialmente a Gravura 6 apresenta a ocupao em Capitanias Hereditrias em trs momentos 1574, 1660 e 1763; na Gravura 7 verificamos as divises do Brasil em Provncias, j no Perodo Imperial (1822); abaixo, no incio do Perodo Republicano, a diviso em Estados (1889).

Nos Mapas 2, 3 e 4, apresentamos toda a seqncia da criao dos estados brasileiros sendo o primeiro (alto a esquerda) mostrando a Origem da Diviso Poltico-Administrativa ps trmino das Capitanias Hereditrias com a capitania de origem e os originados da mesma capitania bem como as datas da criao. As demais ilustraes apresentam a diviso do pas no Perodo Republicano mais recente, de 1940 aos dias atuais.

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GRAVURA 6 DIVISO TERRITORIAL DO BRASIL COLNIA

Fonte: IBGE Atlas Geogrfico Escolar

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GRAVURA 7 DIVISO TERRITORIAL BRASIL IMPRIO 1822 E REPBLICA 1889

Fonte: IBGE Atlas Geogrfico Escolar

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MAPA 2 EVOLUO DA DIVISO POLTICO-ADMINISTRATIVO (AT 1950)

Fonte: IBGE Atlas Geogrfico Escolar

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MAPA 3 EVOLUO DA DIVISO POLTICO-ADMINISTRATIVA (1960 A 2000)

Fonte : IBGE Atlas Geogrfico Escolar

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MAPA 4 BRASIL DIVISO POLTICO-ADMINISTRATIVA ESTADOS (2000)

Fonte: IBGE Atlas Geogrfico Escolar

4. A Influncia da Igreja

O poder para conceder terras introduziu o sistema sesmarial, ou seja, o de fracionamento e da cesso de glebas dentro da tradio e da legislao existentes no reino, e leis j codificadas do reino portugus, glebas, s quais se chamava de sesmarias ou sesmos. O poder de conced-las ficava expresso nas cartas de doao e nos forais que os capites-mores recebiam, e tal concesso se fazia gratuitamente, sob determinadas exigncias, uma delas a de explorar num prazo determinado as glebas, sob o risco de perd-las ou de voltarem s mos do Estado para nova distribuio, e com a obrigatoriedade de apenas um tributo, o dzimo dcima parte da produo, devida formalmente no Coroa propriamente dito, porm a corporao detentora das terras e sua concedente, a Ordem de Cristo.

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Deve-se tambm observar a notria expresso conquistada pela Igreja Catlica nas sociedades ocidentais, atravs do poder exercido sobre a administrao local, em especial pela funo de destaque na gesto do territrio. Assim, logo que fundado um povoado5, providenciam seus moradores o atendimento de uma necessidade primordial a ereo de uma capela, sob a invocao de um santo, que passa a ser o padroeiro daquela localidade. Toda capela necessita da assistncia de um sacerdote. Quando os habitantes tm condies de manter este proco (cura) em assistncia permanente, mediante pagamento da cngrua (penso) anual, aquela recebe a denominao de capela curada, equivalente parquia (MARX, 1991).

Alm do significado espiritual, a parquia tambm absorve funes seculares, integrando-se ao processo administrativo local. Segundo Murilo Marx (1991), a tributao (dzimo) exigida aos fiis impe parquia a delimitao de seu territrio, sendo a referida circunscrio eclesistica correspondente freguesia, tambm utilizada pela administrao civil no se sabe ao certo a abrangncia territorial de uma freguesia, mas est associada ao raio de influncia da parquia, que podia alcanar at centenas de quilmetros de distncia.

O princpio da ocupao e colonizao do territrio brasileiro teve como base institucional estreita ligao que existiu na poca do governo portugus com a Igreja Catlica europia. Conforme relata Murilo Marx (1991), ...em conseqncia, os reflexos dessa realidade institucionais no tm sido devidamente relacionado com a organizao inicial, com a expanso ao longo de mais de quatrocentos anos e com a consolidao da nossa rede de cidades. E, no entanto, no s o Estado, em diferentes pocas, tomou a iniciativa de estabelecer novos assentamentos, como tambm no o fez revelia de uma ateno devida e propugnada para com a Igreja. Tambm a populao estabeleceu e procurou oficializar novos povoados, no s acatando instrumentos normativos eclesisticos, como utilizando-os para garantir a ampliar seu lugar ao sol.

A fundao de um povoado raramente ocorria por intermdio de diploma legal, mas, em geral, pela ocupao de um determinado local. In: IGC, 1995).

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5. Municpios Originrios

Em recentes trabalhos elaborados pelo IGC (Instituto Geogrfico e Cartogrfico) sob os ttulos, Municpios e Distritos do Estado de So Paulo e Quadro do Desmembramento Territorial-Administrativo dos Municpios Paulistas, em 1995, o municpio considerado originrio vincula-se, no plano jurdicoadministrativo, legislao que estabelece categorias como freguesia6 e vila bem como as condies necessrias para que a estes ncleos urbanos pudessem ser conferidas uma ou outra destas categorias.

No levantamento histrico feito pelo IGC, est a afirmao de que toda freguesia deve estar subordinada a uma vila, ou seja, seu territrio deve estar contido no termo7 de uma vila, j que no possui autonomia poltico-administrativo. Da, equiparar-se freguesia a distrito, designao esta que passa a vigorar a partir da Repblica.

Assim, os primeiros municpios criados nos demais estados brasileiros, aqueles que no se desmembraram de nenhum outro, tal qual So Vicente, primeiro municpio no Brasil, tm recebido, segundo diferentes autores, denominaes distintas.

Em trabalho sobre a genealogia municipal do Estado de Pernambuco (IBGE 1979), denomina-os municpios primitivos. Em obra de cunho semelhante, da Fundao de Economia e Estatstica FEE (1986), do Rio Grande do Sul, os mesmos so denominados iniciais. Conforme citao de Djalma Forjaz (1954)8, Toledo Piza qualificou-os, no sculo XIX, de gerao espontnea (IGC, 1995).

na obra de Forjaz (1883-1962; In: IGC, 1995), porm, que se encontra a designao que se considerou mais apropriada originais por exprimir este

6 7

Freguesia Circunscrio eclesistica que forma a parquia Termo - corresponde ao territrio pertencente vila, tendo sua sede localizada nas vilas ou cidades (IGC, 1995). 8 In: IGC, 1995.

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vocbulo, de forma satisfatria, o que neste caso se quer representar (IGC, 1995). Para receber prerrogativas de vila, a freguesia devia dispor de igreja, cmara e cadeia, alm do pelourinho9, smbolo principal desta conquista (Gravura 8). A partir de 1889, a denominao vila substituda por municpio. Para toda vila criada estabelecida uma poro territorial, isto , o termo, cujos limites, devido precariedade do sistema de medies e demarcao de divisas dos principais sculos da colonizao, so poucos precisos.

GRAVURA 8 PELOURINHO

Fonte: Murilo Marx Cidade no Brasil Terra de Quem? pg 63

Assim como o termo, a vila deve ter rea definida ao uso pblico o rossio10 ao qual se atribui dois principais fins: a utilizao comunal, sobretudo para pasto e obteno de lenha, e a reserva de terras para a expanso da vila (MARX, 1991).

10

Pelourinho - considerado o smbolo da autonomia municipal alcanada. Rossio rea para uso da populao para pastagem de animais, coleta de lenha e expanso das cidades.

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Os limites do rossio, assim como os do termo, so bastante imprecisos. Sabese, porm, que segundo normas lusitanas, deveria ter a forma de um quadrado de seis lguas de cada lado.

Ainda pelo histrico do IGC, afirmam que se podem constatar casos de vilas constitudas sem o conhecimento ou revelia do governo portugus, elegendo-se a Cmara e implantando-se o smbolo de autoridade: o pelourinho. Por meio de alvar ou tacitamente, a Metrpole acabava por referendar a deciso.

Este percurso, povoado

freguesia

vila, percorrido pela quase

totalidade dos municpios, no se aplica histria de algumas localidades, as quais Djalma Forjaz designou municpios originrios.

Com os primeiros povoados inicia-se um gradual processo de ocupao das capitanias. Alguns destes povoados surgem em territrio que se supe no vinculado administrativamente a outro, devido precariedade de comunicaes. Nestes casos, no ocorre a passagem para categoria de freguesia. Porm, no se deve inferir que todo municpio que no tenha sido freguesia possa ser considerado originrio11. Esta qualificao, deduzida a partir de documentao primria remanescente e de fontes secundrias foi atribuda a posteriori.

Assim, so considerados originrios os municpios para os quais no h qualquer tipo de documento ou anlise que estabelea ou evidencie relao de cunho territorial ou administrativo entre o municpio criado e qualquer outro.

6. A Definio do Territrio Municipal

A criao de uma vila estava por certo condicionada ocupao anterior na regio do novo municpio que a teria como sede. Segundo Marx (1991), importava

11

H casos de municpios que se ignora terem sido freguesia, mas se reconhece ser desmembrado a partir de uma determinada vila (IGC 1995).

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o nmero de vizinhos naquelas terras, o de moradores nos povoados existentes, a distribuio das terras e das grandes glebas envolvidas, uma vez que interesses preponderantes interfeririam diretamente sobre a determinao das novas fronteiras municipais. A delimitao da rea do novo municpio, de seu termo, constitua uma das providncias a serem tomadas, tendo em vista os interesses dos habitantes e dos concessionrios de terra em toda a regio. Havia outros interesses tambm, como a designao da sede do municpio, normalmente da povoao a ser elevado de categoria, possivelmente o aglomerado que j se constitua a sede de uma freguesia.

Muito freqentemente, a rea assistida pela igreja matriz, no apenas espiritualmente, mas tambm de fins arrecadatrio, era extensa e contava com muitos arraiais. Algumas parquias eram extensssimas, abrangendo sertes esparsamente ocupados e atingindo partes de outras capitanias. Exemplificado, a de Nossa Senhora da Conceio de Cabrob, em Pernambuco, alcanava rinces do Piau; Santo Antnio do Anjos de Laguna, alm do litoral catarinense, avanava pelo Rio Grande de So Pedro; a de Nossa Senhora de Rosrio de Meia Ponte, em Gois, abarcava enorme extenso no centro-oeste (MARX, 1991).

Outras exigncias eram estabelecidas para tal feito, tais como a de se estipular a localizao da Casa de Cmara e Cadeia, a do pelourinho, definindo-se geralmente a partir deste, o termo municipal, e atravs das cartas rgias, alvars e autos de ereo, as direes e as medidas da rea comum da vila, de seu logradouro pblico e de seu rossio.

Esses patrimnios pblicos do Conselho, que competia Cmara zelar, era uma tradio medieval regulamentada pelas Ordenaes Lusitanas. Como tantas outras, foi para c transplantada com a aplicao das mesmas normas, que visava constituir uma rea para usufruto comum dos moradores e servir s necessidades de expanso da nova vila. No ato da autoridade superior, do prprio rei ou de algum alto delegado seu, como o governador ou capito-mor, pelo que se criava a vila ou cidade, dando nascimento a um novo municpio, determinava-se a extenso e o

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contorno aproximados do rossio e se reiteravam as prerrogativas e a autonomia da cmara em administr-lo (MARX, 1991).

Conforme consta da carta de doao feita a Duarte Coelho em 1534, outra prerrogativa dos donatrios estava no direito de conceder terras, alm do poder de partilhar o territrio, de distribuir sesmarias e de delinear a ocupao fundiria, portanto os concessionrios das capitanias hereditrias obtinham o poder de organizar o povoamento por meio de uma rede urbana. Outrosy me praz que o dito capitam e governador e todos seus subesores posam per sy fazer villas todas e quaesquer povoaes que nessa dita terra se fizerem e lhe a elles parecer que devem ser as quaes de chamaram villas e teram termo e jurisdiam liberdades e insinjas de villas segundo foro e costume de meus Reynos (MARX, 1991). No processo de subdiviso dos Estados em municpios, conforme o IGC (Quadro do Desmembramento Territorial-Administrativo dos Municpios Paulistas 1995), verificou-se que at 1835, vigoraram Leis Imperiais do Brasil, Leis Imperiais do Reino Unido e Leis Imperiais Extravagantes em diferentes perodos na Colnia e Reino Unido. A partir de 1835, quando da instalao das Assemblias Legislativas Provinciais, at 1938, a legislao brasileira sistematizada, quando passam a ser reunidos e publicados, em volumes anuais, todos os diplomas legais do perodo, independentemente de seu objetivo (contratao de pessoal, aumento de salrio, questes territoriais, etc), onde a seguir so destacados alguns destes assuntos: Criao de capela curada, freguesia, vila, distrito de paz, distrito policial (somente quando anterior criao do distrito de paz), estao ferroviria, municpio, prefeitura sanitria e estao balneria; Transferncia de freguesia (distrito), de uma vila (municpio) para outra, isto desmembramento de territrio com respectiva anexao e desanexao; Transferncia de sede de freguesia (distrito) e vila (municpio);

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Extino de freguesia (distrito) e vila (municpio) significando reconduo categoria anterior ou mesmo inicial (povoado);

Elevao categoria de cidade; Alteraes de denominao; Revogaes de derrogaes.

7. Normas e Competncias do Municpio no Brasil Colnia

Verificamos que a evoluo do quadro poltico-administrativo do territrio brasileiro, desde seus primrdios no Sculo XVI tem suas caractersticas conforme normas de nossos colonizadores, que implantara na colnia sua forma de organizao territorial.

Competiam aos municpios, s suas autoridades, aos vereadores e juzes ordinrios, a gesto do termo, territrio municipal (antigo logradouro pblico), e os seus fracionamentos ulteriores, que aconteceria posteriormente para a conformao urbana a se delinear ao longo do tempo.

As Ordenaes do Reino apresentavam alguns respaldos para as questes urbansticas, conforme descreve Murilo Marx (1991) ...de duas ordens, pode-se dizer: umas, fundamentais, de ordem geral, consistindo em princpios que incidiam sobre qualquer soluo: outras, especficas, que orientavam determinado tipo de providncia. Aquelas muitas vagas para tais questes; estas muito parcas. Entre as questes fundamentais consideradas pelas Ordenaes do Reino e que indiretamente, mas de forma decisiva, interessavam conformao de nossos aglomerados, estavam as que estabeleciam atribuies das municipalidades e as que definiam os modos possveis de apropriao do solo urbano. Entre as ordenaes especficas, que tratavam diretamente da disciplina citadina, embora de maneira muito sucinta e difusa, encontravam-se as que resguardavam os direitos de

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vizinhana e o fluxo livre das guas servidas e pluviais.

A gesto do territrio colonial d-se em funo de regulamentos estabelecidos pela Metrpole, conforme Bandecchi (1983), vigoram aqui as Ordenaes do Reino: Afonsinas, at 1521; Manuelinas de 1521 a 1603 e Filipinas, de 1603 at data desconhecida, e legislao de carter geral at serem criadas as Leis Especiais j nas primeiras dcadas da colonizao dirigidas exclusivamente ao Brasil, das quais se destacam os Regimentos. Muitos desses regulamentos no tiveram aplicao aqui, principalmente nos dois primeiros sculos da colonizao, devida no somente s dificuldades materiais em faz-las cumprir, mas sua inadequao realidade do territrio brasileiro: Esta terra, Senhor, para se conservar e ir avante, h mister no se guardarem em algumas coisas, as Ordenaes, que foram feitas no havendo respeito aos moradores daqui IGC, 1995).
12

(BORGES apud BANDECCHI, 1983, pg.19, In:

8. O Municpio nas Constituies do Brasil

At a Independncia, as nossas Municipalidades regeram-se no Brasil pelas Ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas. Posteriormente passaram a ser ordenado pelas Constituies iniciando-se pela Constituio Imperial de 1824, nas Constituies Republicanas de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e na Emenda Constitucional de 1969, e, atualmente pela Constituio Federal promulgada em 1988.

Em quase todas as constituies (exceto na carta de 1937) os municpios foram definidos como organizaes polticas autnomas. Contudo, somente a Constituio de 1988 atribuiu uma autonomia plena aos municpios, elevando-os de fato ao status de ente federativo, com prerrogativas inviolveis por qualquer nvel mais abrangente de governo.

12

Crtica de Pero Borges, primeiro Ouvidor Geral da Colnia justia no Brasil, dirigida ao ento Rei de Portugal, atravs de carta datada de 07 de Janeiro de 1550. (IGC, 1995).

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8.1.

O Municpio na Constituio Imperial de 1824.

A Constituio Imperial de 25/3/1824 instituiu Cmaras Municipais em todas as cidades e vilas, com carter eletivo, presidido pelo vereador mais votado. Essas Cmaras exerciam todas as funes administrativas, legislativas e judicirias de mbito local.

A lei regulamentar de 19/10/1828 separa o poder judicirio das Cmaras de Vereadores instituindo-o separadamente e submete os atos das autoridades municipais aprovao do Presidente da Provncia a que pertence.

As prerrogativas contidas na Constituio Imperial foram regulamentadas pela Lei de 1/10/1829 que disciplinou as eleies de vereadores e juzes de paz, estabeleceu as respectivas atribuies, eliminou a autonomia municipal e submeteu as Cmaras Municipais poltica e administrativamente aos Presidentes das Provncias. Durante a vigncia desta lei, destaca Birkholz (1979), as Cmaras Municipais eram meras corporaes administrativas, sem autonomia na gesto de seus interesses locais e sem influncia poltica. Para desfazer esta situao que impopularizava o Imprio, foi baixado o Ato Adicional que reformou esta Constituio, atravs da Lei no. 16 de 12/08/1834, onde se estabeleceu a descentralizao administrativa, embora subordinando as municipalidades s Assemblias Legislativas Provinciais, em questes de exclusivo interesse local.

Na organizao das municipalidades brasileiras no havia a figura do prefeito. Esse cargo s foi criado na Provncia de So Paulo em 1835, por nomeao do Presidente da Provncia. Esta inovao foi estendida aos outros municpios do pas, por recomendao do governo central na poca da Regncia. (BIRKHOLZ, 1979).

8.2.

O Municpio na Constituio de 1891.

Proclamada a Repblica, edita-se o Decreto 1 de 15/11/1889 declarando os

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Estados-Membros soberanos, que na opinio de Birkholz (1979) deveria ter sido escrito que eram autnomos, considerando assim uma impreciso tcnica. Justifica que no regime federativo so autnomos os Estados e os Municpios, com apenas a diferena que o Estado-Membro participa da soberania da Unio, porque a integra, como elemento vital de sua organizao, ao passo que o Municpio desfruta de uma autonomia local outorgada pela Constituio.

De acordo com o regime federativo, a Constituio da Repblica determinou que os Estados se organizem de forma a assegurar a autonomia municipal em tudo quanto respeite ao peculiar interesse. Esta liberdade permitiu que as Constituies Estaduais modelassem os seus Municpios, de modo a assegurar a autonomia prevista na Constituio Federal.

At 19 de janeiro de 1916, o regime municipal do perodo imperial se conserva quase inalterado. O poder executivo independente criado e representado pelo Prefeito, porm ligado de forma harmoniosa ao legislativo.

Conforme Clson Ferrari (1972), cada Estado-Membro da Federao passou a interpretar a autonomia municipal a sua maneira. Assim que em 8 Estados o Prefeito era eleito pelo voto popular e em 12 outros eram nomeados pelo Governador ou Presidente do Estado (ao menos nos Municpios da Capital e das estncias hidrominerais). De 1930 a 1935, durante o governo de Getlio Vargas, as Cmaras so extintas e os Interventores escolhem os Prefeitos.

8.3.

O Municpio na Constituio de 1934.

A Constituio de 16/7/1934 fortalece a autonomia municipal ao inscrever como princpios constitucionais ...em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente a eletividade do Prefeito e dos Vereadores, a decretao de impostos e a organizao de seus servios. Os vereadores so eleitos diretamente pelo povo e os prefeitos podem ser eleitos de duas formas, pelo povo ou

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indiretamente pelos vereadores. Os Municpios passam a ter competncia para decretar impostos, arrecadar e aplicar suas receitas, alm de poderem organizar seus prprios servios.

8.4.

O Municpio na Constituio de 1937.

Com o golpe de Getlio Vargas em 10/11/1937, imps-se novo regime poltico no Brasil. O Estado Novo caracterizou-se pela concentrao de poderes nas mos do Ditador, seguindo-se um regime interventorial nos Estados e Municpios. O Interventor era um preposto e os Prefeitos, prepostos do Interventor. As Cmaras so extintas. Todas as atribuies municipais estavam restritas ao Prefeito, que acima dele pairava soberano o Conselho Administrativo Estadual, rgo controlador de toda atividade municipal.

8.5.

O Municpio na Constituio de 1946.

A Constituio de 18/09/1946, votada aps a queda de Vargas, cria o sistema federativo, o municipalismo ganha corpo sob os seguintes aspectos: poltico, administrativo e econmico.

Conforme Birkholz (1979), os Constituintes promoveram a eqitativa distribuio dos poderes, descentralizaram a administrao, repartindo-a entre a Unio, os Estados-Membros e os Municpios. Idntico critrio foi adotado quanto repartio das rendas pblicas, que foram discriminadas na Constituio para que o legislador ordinrio no modificasse seu destino. No mbito poltico, integrou o Municpio no sistema eleitoral do pas e disps os seus rgos (legislativo e executivo) em simetria com os Poderes da Nao. Alm das rendas exclusivas do Municpio, a Constituio de 1946 lhe deu participao em alguns tributos arrecadados pelo Estado e pela Unio. A Constituio de 1946, na distribuio da competncia administrativa, manteve o princpio dos poderes enumerados,

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delineando o que compete e o que vedado Unio, ao Estado e ao Municpio na rbita governamental.

8.6.

O Municpio na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969

A Constituio de 24 /01/1967 e sua Emenda Constitucional no. 1 de 17/11/1969, caracterizou-se pelo sentido centralizador de suas normas e pelo reforo de poderes dado ao Executivo e intitulado de Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

Esta Constituio limitou as liberdades municipais nos aspectos poltico, administrativo e financeiro. Da criao de municpios at as atividades rotineiras de administrao local dependiam de legislao federal e se sujeitavam fiscalizao e controle de rgos centrais da Unio e Estados, tais como Tribunal de Contas, Ministrios e Secretarias.

A autonomia municipal foi mantida, entretanto tornou obrigatria a nomeao dos Prefeitos das Capitais e dos Municpios declarados de interesse da Segurana Nacional; sujeitou a remunerao dos vereadores aos limites e critrios estabelecidos em Lei Complementar Federal; limitou o nmero de vereadores a 21, na proporo do eleitorado local; ampliou os casos de interveno do Estado no Municpio; imps a fiscalizao financeira e oramentria, mediante o controle interno da Prefeitura e o controle externo da Cmara Municipal e limitou a criao de Tribunais de Contas aos Municpios.

No campo financeiro, a Constituio atribuiu Lei Complementar Federal o estabelecimento de normas gerais de Direito Tributrio e a regulamentao das limitaes constitucionais ao poder de tributar de Estados e Municpios.

Nesta Constituio, os Estados-Membros, com exceo do Rio Grande do Sul, passaram a organizar seus municpios atravs de suas Leis Orgnicas. Essas leis

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tratavam, dentre outras coisas, da competncia do municpio, da organizao e atribuies da Cmara de Vereadores (nmeros de vereadores, mesa, sesses, deliberaes, suplentes, etc.), das atribuies do Prefeito, da administrao financeira dos municpios, da criao de novos municpios, etc.

8.7.

O Municpio na Constituio de 1988.

A Constituio Federal promulgada em 5 de 0utubro de 1988, tem como um dos princpios fundamentais o destaque da Federao, a qual se constitui da unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, portanto transformando o municpio em um ente federativo, o que no ocorria nas outras Cartas. Como decorrncia do princpio ali afirmado, cabe aos Municpios, nas suas mltiplas competncias um maior grau de autonomia em relao aos governos estadual e federal.

Certo que se at ento muito pouco competia ao poder local, a nova Constituio ao ampliar a competncia municipal, de certo modo dotou o Legislativo e o Executivo municipais de maiores responsabilidades na resoluo dos problemas bsicos dos habitantes da cidade.

A autonomia municipal, no dizer da Constituio Federal, total no que concerne aos assuntos de interesse local, alargando sensivelmente a competncia municipal. Ao lado de competncias privativas que o texto confere ao municpio, o mesmo foi dotado de competncias em comum com a Unio e os Estados, para aquelas matrias de grande relevncia e cuja defesa importa a toda a Federao.

Outra grande inovao apresentada a competncia municipal para suplementar ou complementar a legislao federal e estadual, no que couber, isto , naquilo que diz respeito s suas particularidades locais.

O fato de o Municpio ser considerado pela Constituio como ente

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federativo, trouxe como conseqncia o reconhecimento de sua capacidade de autoorganizao, mediante o poder de elaborar sua Lei Orgnica Municipal (LOM), consubstanciando assim sua maior competncia, com a liberao de controles que o sistema anterior vigente lhe impunha, especialmente por Leis Orgnicas estabelecidas pelos Estados.

No tocante ao Legislativo Municipal, conforme Jos Serra (1989), a Constituio de 1988 resgatou o princpio da separao e harmonia dos poderes presentes em todas as Constituies anteriores, afirmando: Esse princpio fora amesquinhado pela Constituio de 1967 (emendada em 1969), que enfraqueceu o Poder Legislativo, subtraindo-lhe competncias prprias e concentrou competncia no mbito do Executivo e transformando-o num super poder.

Esta

Constituio

introduziu

profundas

modificaes

no

processo

oramentrio do setor pblico, ampliando significativamente a ordenao, a transparncia e o controle, por parte da sociedade, da atuao do Estado. Tais modificaes referem-se basicamente a maior racionalidade, vinculando-se definitivamente o oramento publico ao processo de planejamento governamental; maior abrangncia e transparncia, na medida em que todas as despesas, quer da administrao direta, quer da indireta, passem pelo exame do Legislativo, e

finalmente, a participao desse poder que deixou de ter funo meramente formal, de simples autenticador das aes do Executivo na rea oramentria, assumindo o papel de co-responsvel na determinao de diretrizes e metas que nortearo a poltica de dispndio do setor pblico.

A pouca autonomia dos municpios no tocante a matria tributria, reduzida a apenas poucos tributos locais tais como ISS e IPTU, est no fato de que esta matria est contida na Constituio Federal precisamente para proteger o indivduo do Estado Fiscal pouco se permitindo aos legisladores das Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais. Estas devem, ainda, se submeterem ao conjunto de normas veiculadas por leis complementares, entre elas o Cdigo Tributrio Nacional.

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Um tema bastante relevante e com maior destaque nesta Constituio trata-se do Desenvolvimento Urbano e Proteo ao Meio Ambiente com a introduo de importantes dispositivos nessa matria, como o recente projeto aprovado estabelecendo o Estatuto das Cidades. Houve uma alterao significativa do contedo do direto de propriedade, que atender a sua funo social, devendo cumprir as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor. Os Municpios que tiverem mais de 20.000 habitantes ou pertencerem regio metropolitana devero aprovar, por lei, plano diretor, considerado como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.

A Constituio de 1988 estabeleceu mais prerrogativas aos Estados aos Municpios nos assuntos de planejamento regional, ampliando suas competncias expressas para legislar sobre direito urbanstico e meio ambiente, embora reservado Unio o estabelecimento de normas gerais, possibilitando aos Estados a instituio de organizao regional, podendo criar regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, criar e fundir municpios, etc. Aos Municpios ficou estabelecido, dentre outras funes, a possibilidade de criar e eliminar distritos bem como promover o adequado ordenamento do seu territrio, promover programa de construo de moradias, combater as causas da pobreza, organizar e prestar direta ou indiretamente os servios pblicos de interesse local.

8.8. A Criao dos Municpios nas Constituies Brasileiras de 67 e 88.

Conforme Diogo Lordello de Mello (s.i), a partir do governo militar de 1964 e a promulgao da Constituio de 67, trs caractersticas essenciais ficaram evidentes na Carta Magna que nortearam o modelo de governo: a) a centralizao, atravs do fortalecimento dos poderes da Unio; b) a preocupao com a segurana nacional; c) o fortalecimento do Poder Executivo tanto federal como estadual. Este modelo no aboliu a estrutura federativa do pas, entretanto ficou bastante enfraquecida em pontos vitais para a efetiva autonomia dos Estados, especialmente no plano financeiro, estabelecendo assim a forte atuao do poder central procurando

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estabelecer o equilbrio por todo o pas, os benefcios do progresso econmico-social e tecnolgico, em nome da solidariedade nacional, e at mesmo para que se mantenha ou assegure a unidade da nao. Destaca: o novo federalismo da Constituio de 1967 remonta Carta de 1934. O fortalecimento do Poder Executivo da Unio e dos Estados e o predomnio da Unio em matria econmica e financeira j se insinuavam fortemente na Constituio de 1946 e se consolidaram paulatinamente durante toda sua vigncia.

Ainda conforme Lordello de Mello, a Constituio de 67 dedica captulo especial aos Estados e Municpios (Captulo III) em cujo Ttulo I se refere organizao nacional, no que inova em relao s Constituies anteriores. Nesse captulo, comea por limitar a competncia de auto-organizao dos Estadosmembros, ao explicitar os princpios constitucionais que os Estados devem observar na sua organizao poltica, impondo dupla simetria: de um lado, entre a organizao estadual e a organizao federal, em praticamente todos os pontos essenciais do ordenamento poltico-constitucional e, de outro, em relao aos diferentes Estados entre si.

Semelhante ao que ocorre com os Estados, o municpio teve a sua posio enfraquecida na nova Carta, que no s consagrou a reduo das fontes tributrias municipais estabelecidas na Emenda Constitucional no. 18, como introduziu outras restries autonomia municipal, sobretudo em matria financeira e de administrao de pessoal, trazendo o municpio mais para a rbita do Governo Federal.

Lordello de Mello ainda destaca nesta Constituio, onde no art. 14, refere-se s condies para a criao de Municpios estabelecendo os requisitos mnimos de populao e de renda pblica, assim como a forma de consulta prvia s populaes locais passou a ser objeto de lei complementar federal. Normas mais rigorosas nortearam a criao de municpios brasileiros tendo em vista o seguinte destaque: Diante dos numerosos abusos que vinham praticando alguns Estados da Federao quanto criao de novos Municpios, o constituinte de 1967 no hesitou em adotar

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a medida radical de retirar aos Estados a competncia para fixar aquelas condies mnimas, deixando-lhes, apenas, a faculdade de complement-las, adaptando-as s particularidades regionais. Desta feita foi editada a Lei Complementar no. 1, de 9 de novembro de 1967 em que se estabelecia no seu artigo 2 algumas regras, aqui resumidas, para criao de municpios:

I Populao superior a 10.000 habitantes ou no inferior a 0,005 (cinco milsimos) da existncia no Estado; II Eleitorado igual ou superior a 10% (dez por cento) da populao; III Centro Urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas); IV Arrecadao no ltimo exerccio, de 0,005 (cinco milsimos) da receita estadual de imposto. No pargrafo 1o do artigo 2o, complementava-se a dificuldade para a criao de novos municpios, assim expresso: No ser permitida a criao de Municpio, desde que esta medida importe, para o Municpio ou Municpios de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta lei.

Este conjunto de regras dificultava em muito a emancipao de municpios, principalmente em estados ricos com So Paulo, uma vez que para atender o item IV Arrecadao, praticamente eliminava as aspiraes de todos os distritos que atendiam os demais quesitos, muitos dos municpios existentes no atendiam estas exigncias. Outro agravante da lei exigia que caso os municpios de origem ficassem sem as condies mnimas exigidas pela lei, seria motivo tambm para o impedimento de emancipaes. Estas regras tinham o flagrante interesse em que no se criassem municpios muitos pequenos ou com pouca arrecadao ou mesmo que o municpio de origem ficasse sem as condies exigidas para sua sobrevivncia.

A liberalidade na criao de novos municpios, promovida pela Constituio de

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1988, foi largamente aplicada na rediviso territorial de algumas unidades da Federao, aumentando consideravelmente o nmero de municpios brasileiros. O fenmeno atingiu tais propores que o Congresso Nacional aprovou, no ano de 1996, a Emenda Constitucional No 15, que introduziu outros critrios mais rigorosos para a formao de municpios, entre eles, o Estudo de Viabilidade Municipal. Tramita na Cmara dos Deputados um projeto de Lei Complementar que visa regulamentar o dispositivo constitucional. Como a matria ainda no est aprovada, fica temporariamente estancado o processo de criao de novos municpios.

9. O Parcelamento do Territrio Brasileiro em Municpios

A histria do municipalismo brasileiro prdiga na criao de novos municpios. Para se ter uma idia da magnitude desse processo, conforme Franois E. J. de Bremaeker (1996), em 1940 existiam no Brasil 1.574 municpios13. Em 1950, quando da realizao de um novo censo, j haviam sido criados mais 315 municpios, totalizando 1.889 unidades. Entre 1950 e 1960, o nmero de municpios criados foi de 877 unidades, fazendo com que o nmero total chegasse a 2.766 municpios. O aumento relativo no nmero de municpios neste perodo chegou a 46,40%. A partir de 1960, registrou-se um crescimento bastante acentuado no nmero de novos municpios. Em 1o. de setembro de 1960, na poca da realizao do censo, existiam 2.766 municpios. Em 31 de dezembro de 1960 este nmero j ascendia para 2.855 municpios, ou seja, 89 unidades foram criadas em apenas quatro meses. No ano de 1961 foram criados mais 286 municpios, sendo que em 1962 o nmero de novos municpios foi de 492 unidades. No ano de 1963 foram criados nada menos que 681 municpios, fazendo com que o seu nmero total chegasse a 4.235 unidades.

A partir de 1964, sob o regime militar, no apenas comeou-se a frear o processo de criao, como tambm chegaram a ser extinto muito novo municpio criado em anos anteriores. O saldo de municpios ao final de 1964 era de 4.115

13 Quadro dos Municpios Brasileiros Vigorantes no Qinqnio de 1o de janeiro de 1930 a 31 de dezembro de 1943, pg. 3 (Censo 1940), citado por Vitor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto, Eitora Alfa-mega , 2a edio, pg. 53. In Conjuntura Urbana Criao de Novos Municpios - Secretaria de Poltica Urbana maro, 1998.

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unidades. No ano de 1965 este nmero estava reduzido para 3.957 municpios. Em 1970, quando da realizao de um novo recenseamento, o nmero de municpios era de 3.952 unidades. No perodo compreendido entre 1970 e 1980, ocorreu ainda a extino de um municpio e foram criados outros 40 municpios, fazendo com que em 1980 fosse registrada a existncia de 3.991 unidades.

No comeo da dcada de 80, teve incio o processo de distenso do regime militar, reiniciando-se o processo de criao de novos municpios. Muito embora se queira culpar o texto constitucional de 1988 como excessivamente permissionrio, pois passava aos Estados a definio dos critrios para a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios, nos anos que antecederam a promulgao da Constituio, haviam sido criados e instalados 186 novos municpios, sendo que 247 outros municpios j haviam iniciado os seus processos de desmembramento, vindo a concretiz-los apenas no ano de 1989. Em 1990, foram instalados outros 67 municpios. Dessa forma no perodo de 1980 e 1990, foram criados 500 novos municpios. Entre 1993 a 1997 foram instaladas 1.016 novas administraes,

totalizando 5507, reconhecidas oficialmente pelo IBGE at o senso de 2000. Posteriormente foram instaladas mais outras 55 unidades municipais, totalizando 5.562 municpios, sendo que ainda esto sujeitas s confirmaes sobre a legalidade destas emancipaes dadas criao terem sido feitas aps a promulgao da Emenda Constitucional no. 15 de 1996, portanto no atendendo aos requisitos obrigatrios expresso neste dispositivo constitucional.

Em 52 anos, de 1940 a 1992 foram criados 2.912 municpios, enquanto que entre 1993 a 1997 foram instaladas 1.016 novas administraes, e, at 2000 mais 55 unidades municipais, provocando assim, em curto perodo de tempo, importantes transformaes na geografia poltico-administrativo brasileira.

Na Tabela 1 a seguir, apresentamos o quadro da distribuio dos municpios instalados no Brasil a partir de 1940 at o ano 2000.

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TABELA 1 EVOLUO DA CRIAO DE MUNICPIOS BRASILEIROS DE 1940 A 2000 Anos Municpios Anos Municpios Anos Municpios Anos Municpios

1940 1950 1960

Fonte: IBGE

1.574 1.889 2.766

1970 1980 1991

3.952 3.991 4.491

1993 1997 2000

4.974 5.498 5.507

Aps 2000

5.562

Pelos nmeros apresentados, afirma Bremaeker (1996), v-se que a criao de municpios no nenhuma novidade na tradio poltica brasileira, ocorrendo ao longo do tempo com relativa naturalidade. Em verdade, esse processo somente veio a ser bloqueado no perodo militar, reiniciando-se e intensificando-se medida que a normalidade democrtica se reinstalava.

Vera Lcia Santos Ribeiro (1998), acrescenta que a recorrncia desta prtica encontraria explicao, no passado, pela combinao de caractersticas de ocupao do nosso territrio, citando: pas de povoamento recente e dimenses continentais, o Brasil testemunhou como primeira forma de surgimento dos municpios a fixao de comunidades em centros de intermediao comercial que abrigavam a burocracia estatal de arrecadao tributria e de despacho aduaneiro, bem como os demais servios relacionados s monoculturas que sucessivamente marcavam a economia nacional: madeira e a cana de acar, dentre outras. De acordo com sua prpria vocao econmica, estes municpios se situavam predominantemente em uma estreita faixa ao longo do litoral.

Com o advento da explorao em larga escala da lavra de metais e pedras preciosas, surgiu um novo padro de ocupao do territrio que incorporou a parte interior do Pas atividade econmica e ao surgimento de cidades. Por meio da ao das bandeiras, segmento da populao se deslocou para as reas de Minas Gerais e da Regio Centro Oeste, onde se formaram vilas e povoados que davam suporte a essa atividade e que foram as precursoras das cidades mais antigas da regio.

O processo de ocupao do interior brasileiro tomou novo impulso na dcada de 50, com a expanso ainda incipiente da fronteira agro-pecuria e que teve na transferncia da capital para Braslia, o corolrio urbano desse processo, transformando-se em plo de integrao nacional, na medida que promoveu a

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ligao, por via rodoviria, das Regies Centro-Oeste e Norte aos centros desenvolvidos do litoral (Mapa 1, pg 16). Esse processo foi acelerado, nos anos 70, quando agricultores de regies mais densamente povoadas e exploradas se fixaram no grande vazio do norte e centro-oeste brasileiros, processos este acompanhado pelo surgimento de novos estados na regio. O resultado deste processo foi, por outro lado, a dinamizao da atividade econmica dessas regies e, por outro, um forte fluxo migratrio que resultou na ocupao desses territrios e na criao de novas cidades.

10. Caractersticas Espaciais e Demogrficas dos Municpios Brasileiros

Aps longo perodo sem criao de municpios, recentemente em 1991, 1993 e 1997 presenciamos a instalao de novas unidades assim distribudas por regio:

Norte 145 (1991), 100 (1993) e 51 (1997). Rondnia foi o Estado que apresentou o maior crescimento relativo do nmero de municpios no pas. Este crescimento pode ser atribudo expanso da fronteira agrcola, mas pode tambm estar ligado a questes polticas. O Estado de Roraima no criou novos municpios em 1993, mas sete novas administraes municipais foram instaladas em 1997, um aumento de 87,50%. O Estado do Amazonas no criou nenhum municpio no perodo;

Nordeste 134 (1991), 49 (1993) e 229 (1997). Piau foi o estado que mais criou novos municpios, 30 em 1993 e 73 em 1997, seguido do Maranho (87);

Sudeste 22 (1991), 101 (1993) e 133 (1997). Minas Gerais, que j contava com grande nmero de municpios em 1992 (723), aumentou o nmero de unidades municipais para 853. Embora o crescimento relativo no seja expressivo (18%), atualmente o estado brasileiro com maior nmero de municpios. No Rio de Janeiro foram criados trs dos maiores municpios em 1993, todos desmembrados de Nova Iguau. So eles Belford Roxo, com 399.319 habitantes; Queimados, com 108.522 e Japer, com uma populao de 73.130 habitantes;

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Sul 154 (1991), 185 (1993) e 101 (1997). Esta regio que j apresentava um grande nmero de municpios em 1992, teve um expressivo crescimento. Ali, os estados que mais criaram municpios no perodo foram Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Destaca Ribeiro (1998), que no primeiro caso os municpios se localizam na regio mais desenvolvida do Estado (Metade Norte), o que poderia ser creditado pelo desejo de comunidades com bom nvel de vida e renda gerirem seus prprios recursos.

Centro-Oeste 62 (1991), 49 (1993) e 19 (1997). Mato Grosso foi o Estado da Regio Centro-Oeste que mais criou municpios. Entretanto, apesar da extenso e do dinamismo tpicos de uma rea de fronteira agrcola, o crescimento do nmero de municpios na regio foi moderado.

A Tabela 2 e os Grficos 2, 3 e 4 mostram a evoluo do nmero de municpios no Brasil, nas dcadas de 40, 50, 60, 70 e 80 alm do nmero das recentes emancipaes ocorridas nos anos de 1991, 1993 e 1997.

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TABELA 2 EVOLUO DO NMERO DE MUNICPIOS BRASILEIROS BRASIL, REGIES E ESTADOS, 1940 A 1997
Estado/ Regio Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Sul Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Centro-Oeste BRASIL Fonte: IBGE 1940 7 28 53 88 33 150 79 65 41 85 47 42 42 584 32 288 51 270 641 49 88 44 181 52 52 80 1574 1950 7 25 4 59 2 2 99 37 150 79 72 41 91 49 48 42 609 33 386 57 369 845 80 92 52 224 77 35 112 1889 1960 7 44 5 60 2 2 120 69 194 142 91 88 103 71 83 62 903 37 483 62 503 1.085 162 150 102 414 1 179 64 244 2766 1970 7 44 5 83 2 2 143 94 336 142 130 171 165 114 150 74 1.376 53 722 64 571 1.410 288 232 197 717 1 221 84 55 306 3952 1980 12 4.4 5 83 7 2 153 94 336 141 130 171 165 114 150 74 1.375 53 722 64 571 1.410 290 232 197 719 1 223 38 72 317 3974 1991 12 62 9 10 5 23 8 79 29 97 415 178 136 171 168 118 152 74 1.509 67 723 70 572 1.432 323 333 217 873 1 211 95 72 379 4491 1993 22 62 15 128 40 123 398 100 415 184 136 171 177 148 152 75 1.558 71 756 81 625 1.533 371 427 260 1.058 1 232 117 77 427 4974 1997 22 62 16 143 53 15 139 450 101 415 184 217 223 185 221 166 75 1.787 77 853 91 645 1.666 399 467 293 1.159 1 242 126 77 446 5507

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GRFICO 2 EVOLUO DO NMERO DE MUNICPIOS BRASILEIROS POR REGIO GEOGRFICA, 1940 A 1997

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste

40 50 60 70 80 91 93 97

GRFICO 3 MUNICPIOS CRIADOS POR REGIO GEOGRFICA 92, 93 E 97

2000 1500 1000 500 0 Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste 92 93 97

GRFICO 4 EVOLUAO DO NMERO DE MUNICPIOS BRASILEIROS POR REGIO GEOGRFICA, PS CONSTIUIO DE 1988.

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

91 93 97

Fonte: IBGE

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Analisando estes dados, os 245 municpios criados na Regio Norte em 1991 e 1993 correspondem a 61,56% do total de municpios ali existentes at 96, e configuram um desdobramento natural da ocupao demogrfica que essa Regio vem experimentando nos ltimos anos. A relao entre sua populao e a rea que ocupam desproporcional ao verificado no restante do pas. O tamanho mdio dos municpios nessa regio de 7.770,40 Km2, contra 464,70 Km2 na Regio Sul, ou 567,50 Km2 da Regio Sudeste (Tabela 3).

Exemplo marcante deste aspecto da grande extenso de reas de alguns dos municpios do norte brasileiro o caso de Altamira, no Estado do Par (Gravura 9), considerado o maior municpio do Brasil cuja extenso de terras comparvel somatria das reas de trs grandes pases da Europa: Portugal, Blgica e Holanda.

GRAVURA 9 MUNICPIO DE ALTAMIRA PA

Fonte: Revista Veja 24/11/1999 pg 132

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Na Tabela 3, para efeito de comparao, apresentamos as reas dos municpios brasileiros junto aos tamanhos mdios das regies e estados e pas.

TABELA 3 REA MDIA DOS MUNICPIOS DOS ESTADOS, REGIES E DO BRASIL, 1992, 93 E 97 (EM KM2)
rea do Estado 153.149,9 1.577.820,2 143.453,7 238.512,8 225.116,1 1.253.164,5 278.420,7 3.869.637,9 27.933,1 567.295,3 149.325,7 333.365,6 56.584,6 98.937,8 252.378,5 53.306,8 22.050,4 1.561.177,8 46.184,1 588.383,6 43.909,7 248.808,8 927.286,2 199.709,1 282.062,0 95.442,9 577.214,0 341.289,5 906.806,9 358.158,7 5.822,1 1.612.077,2 8.547.393,1 Tamanho Mdio dos Municpios (92) 12.762 25.449 15.939 10.370 28.140 11.935 3.524 12.985 288 1.367 839 2.451 331 589 2.139 351 298 1.035 689 814 627 435 648 618 847 440 661 1.617 12.595 3.770 5.822 4.254 1 903 Tamanho Mdio dos Municpios (93) 6.961 25.449 9.564 5.963 28.140 9.790 2.264 9.723 279 1.367 812 2.451 331 559 1.705 351 294 1 002 650 778 542 398 605 538 661 367 546 1.471 11.777 3.061 5.822 3775 1 718 Tamanho Mdio dos Municpios (97) 6961 25.449 8.966 4.587 15.008 8.763 2.003 8.618 277 1.367 812 1.536 254 535 1.142 321 294 874 600 690 483 386 557 501 604 326 498 1.410 11.777 2.843 5.822 3.615 1.552

Estado Acre Amazonas Amap Rondnia Roraima Par Tocantins Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Sul Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Distrito Federal Centro Oeste Brasil Fonte: IBGE

Diante do processo crescente da diviso territorial do Brasil em municpios, instalados a partir de 1940 at 2000, conforme Tabela 1, apresentamos a seguir no Mapa 5 a distribuio geogrfica destes municpios, destacando dois momentos, 1940 e 2000.

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MAPA 5 - EVOLUO DA MALHA MUNICIPAL 1940 2000

Fonte: IBGE Atlas Geogrfico Escolar

59

11.

O Sistema Brasileiro de Administrao Municipal As Funes do Municpio Brasileiro

Atualmente, as funes polticas-administrativas dos municpios brasileiros, destacadas pela atual Constituio, no se restringem apenas atuao nas cidades, estende-se a todo o territrio urbano e rural e em tudo que afeta ao bem estar da sua comunidade.

Segundo Birkholz (1979), o Municpio pode ser conceituado sob trs aspectos distintos: o sociolgico, o poltico e o jurdico. Do ponto de vista sociolgico o Municpio brasileiro, como qualquer outro, o agrupamento de pessoas de um mesmo territrio, com interesses comuns e afetividades recprocas, que se unem em sociedade para a satisfao de necessidades individuais e o desempenho de atribuies coletivas de peculiar interesse local.

Sob o ponto de vista poltico o Municpio brasileiro uma entidade estatal de terceiro grau na ordem federativa, com atribuies prprias e governos autnomos, ligados ao Estado-Membro por laos constitucionais indestrutveis.

Na ordem legal o Municpio brasileiro pessoa jurdica de direito pblico interno, prevista no Cdigo Civil, e como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigaes em seu prprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes.

Como pessoa jurdica, o Municpio tem representante, domiclio e foro onde pratica e responde por seus atos. Seu representante legal e poltico o Prefeito. Nenhum outro rgo ou pessoa detm a representao municipal.

O domiclio do Municpio, diz a prpria lei, o lugar onde funciona a administrao municipal, a sede do governo Municipal a Prefeitura. O foro do Municpio o da Comarca a que pertencer o seu territrio, isso porque nem todo Municpio sede judiciria.

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Como entidade estatal, o Municpio brasileiro desfruta de autonomia polticoadministrativo, no que diz respeito eleio de seus governantes e conduo dos negcios de seu peculiar interesse, tais como:

Decretao e arrecadao de seus tributos; Aplicao de suas rendas e, Organizao de seus servios.

O Municpio brasileiro tem, pois, habilitao para agir em dois campos distintos, sob normas diferentes e com conseqncias diversas: o do direito privado, como pessoa jurdica de direito pblico interno e o do direito pblico, quando entidade estatal (BIRKHOLZ, 1979).

O sistema brasileiro prev para o governo municipal funo dividida, cabendo Cmara de Vereadores as legislativas e Prefeitura, as executivas, o que nem sempre ocorrem nos demais Municpios do mundo (BIRKHOLZ, 1979).

O sistema de diviso de funes impede que o rgo de um poder exera as funes de outro poder, de modo que a Prefeitura no pode legislar funo especfica do Poder Legislativo, como tambm a Cmara no pode administrar funo esta especfica do Poder Executivo.

Conseqentemente, a Prefeitura e a Cmara de Vereadores exercem suas atribuies com plena independncia entre si e em relao aos poderes e rgos da Unio e dos Estados-Membros. No h subordinao ou dependncia entre os dois rgos da administrao local. Quanto aos poderes e rgos da Unio e dos EstadosMembros, nenhuma interferncia pode ter no governo Municipal, desde que o Prefeito e a Cmara se atenham nos limites de suas atribuies a atuem no mbito da autonomia local.

Quanto ao Judicirio, os atos do Prefeito, da Cmara ou de qualquer de seus

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rgos ou agentes estaro sempre sujeitos ao controle judicial. Assim o Judicirio impe o cumprimento das leis aos demais poderes e a ele prprio, mas s o faz quando solicitado e dentro das normas legais estabelecidas.

A Constituio vigente, como as anteriores desde a proclamao da Repblica, adotou o sistema de competncias ou poderes reservados ou enumerados para a Unio e para os Municpios, ficando os remanescentes com o Estado. So reservados aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio (Art. 25, 1o).

Poderes reservados so os enumerados na Constituio como pertencentes Unio e aos Municpios. Poderes explcitos so os que esto literalmente expressos na Constituio. Poderes implcitos so os que resultam como conseqncia lgica e necessria de um poder explcito.

O fundamento da competncia administrativa do Municpio o Art. 30 da Constituio da Repblica, que assegura a sua autonomia pela administrao prpria, por legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, e, no que respeite ao seu peculiar interesse.

Sobre este assunto Hely Lopes Meirelles (1979), em seu livro Direito Municipal Brasileiro, ao tratar da autonomia municipal, confrontando doutrinas e julgados, concluiu que o peculiar interesse caracteriza-se pela predominncia (e no pela exclusividade) do interesse para o Municpio, em relao ao Estado e Unio. Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferena apenas de grau e no de substncia.

Destacamos a seguir, os campos em que o municpio exerce suas aes estatudas no Artigo 30:

Legislar sobre assunto de interesse local; Suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

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Instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados por lei;

Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;

Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental;

Prestar, com a cooperao tcnica da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;

Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;

Promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada legislao fiscalizadora federal e estadual.

Conforme Jos Serra (1989), a competncia exclusiva dos municpios estatuda nas Constituies Federal e do Estado de So Paulo, destaca atividades de cunho administrativo e legislativo, dentre outras:

Proteger o patrimnio histrico-cultural local; Elaborar o oramento, prevendo a receita e fixando a despesa, com base em planejamento adequado;

Dispor sobre a administrao, utilizao e alienao de seus bens; Adquirir bens, inclusive mediante desapropriao por necessidade ou

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utilidade pblica ou por interesse social; Elaborar o Plano Diretor conforme diretrizes gerais fixadas em lei; Estabelecer normas de edificao, de loteamento, de zoneamento urbano, bem como as limitaes urbansticas convenientes ordenao de seu territrio; Estabelecer servides administrativas necessrias aos seus servios; Regulamentar a utilizao dos logradouros pblicos e, especialmente, no permetro urbano; Estabelecer e impor penalidades por infrao de suas leis e regulamentos; Integrar consrcio com outros Municpios para soluo de problemas comuns; Conceder licena ou autorizao para abertura e funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais e similares, conforme a lei de zoneamento.

Das atribuies do Executivo Municipal, ainda sobre o Artigo 30 da Constituio Federal, Witold Zmitrowicz (1998), ressalta a importncia da competncia genrica de organizar e prestar os servios pblicos de interesses locais, entendidos como aqueles que sejam de interesse predominantemente municipal, em relao ao estado e Unio. Seguindo esse conceito, so obras e servios da competncia municipal todos aqueles que se enquadrarem nas atividades reconhecidas do municpio segundo critrio da predominncia de seu interesse, como por exemplo, a limpeza pblica, o fornecimento de gua, a extenso de redes de esgotos e de iluminao pblica, a prestao de servios de sade e de educao fundamental, a assistncia social, a execuo de obras virias e de infra-estrutura e todas as demais realizaes municipais cuja demanda acaba exigindo cada vez mais constantes e novas atuaes.

64

O municpio brasileiro possui ainda, garantido pela Constituio de 1988, o poder de editar sua prpria Lei Orgnica. Essa lei, tambm conhecida como Carta Prpria, equivale a uma Constituio Municipal (MEIRELLES, 1997). Geralmente constam da Lei Orgnica Municipal preceitos que determinam as regras para a realizao das eleies municipais e composio da Cmara de Vereadores, as remuneraes do executivo municipal, as proibies e incompatibilidades a que esto sujeitas Prefeitos e Vereadores, a organizao municipal, as normas administrativas, a administrao tributria e financeira do municpio, o planejamento municipal e seus instrumentos, a participao popular e a adoo de polticas para o desenvolvimento do municpio nos diversos setores. As Leis Orgnicas so, em resumo, regulamentos que criam direitos e concedem poderes aos municpios, dentro das prerrogativas que lhes foram outorgadas pela Carta de 1988 (ZMITROWICZ, 1998).

12.

A Formao das Receitas Pblicas no Brasil Desempenho Financeiro dos Municpios

As gestes pblicas da Unio, Estados e Municpios no Brasil, so financiadas por recursos gerados nos municpios, que uma vez coletados pelos rgos pblicos federais, estaduais e municipais formam um conjunto de recursos, que depois partilhados, conforme apresentao a seguir, criam o sistema de financiamento do estado brasileiro. Conforme Zmitrowicz (1998), para que a execuo dos servios pblicos seja vivel, o municpio necessita de recursos pblicos. As principais fontes de recursos financeiros de uma Prefeitura so:

A. Recursos de fontes prprias B. Recursos de transferncias feitas pela Unio e pelo Estado C. Recursos de emprstimos e financiamentos

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A. Recursos de fontes prprias 1) Tributos: impostos, taxas e contribuies. IPTU ISS IVVC Imposto Predial e Territorial Urbano Imposto Sobre Servios Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos Imposto sobre Tramitao de Bens Imveis

ITBI

2) Preos: preos pblicos, tarifa, pedgio, preos semiprivados. 3) Receita Patrimonial 4) Dvida Ativa Tributria

B. Recursos de Transferncias feitas pela Unio e pelo Estado Impostos partilhados

1) IR Imposto de Renda 2) ITR Imposto Territorial Rural 3) IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores 4) ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias 5) IPI Imposto sobre Produtos Industrializados 6) FPM Fundo de Participao dos Municpios 7) FPE Fundo de Participao dos Estados

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C. Recursos de Emprstimos e Financiamentos

1) Emprstimos 2) Financiamentos

Dentre os vrios motivos que levaram os municpios a se emanciparem, talvez o mais forte tenha sido a possibilidade do recebimento de receitas provenientes da diviso do bolo tributrio brasileiro, em especial o do FPM, cuja distribuio obedece a critrios de rateio objetivando a promoo do equilbrio scio-econmico entre estados e municpios. O FPM decomposto em trs partes, conforme apresentada a seguir: FPM Interior: composto por 86,4% dos recursos do FPM total e distribudo para todos os municpios, exceto as capitais. O critrio para sua distribuio varia de acordo com a participao do Estado ao qual o municpio pertence e a sua populao. A Tabela 4 apresenta a participao de cada Estado na apropriao do FPM.

Definida a parte que cabe ao conjunto dos municpios de cada Estado, o critrio para a distribuio dos recursos para as administraes municipais definido de acordo com algumas faixas de populao, conforme exposto na Tabela 5.

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TABELA 4 COEFICIENTE DE PARTICIPAO DOS ESTADOS NO TOTAL A SER DISTRIBUDO PARA OS MUNICPIOS DO INTERIOR (DECISO NORMATIVA TCU no. 6/94).
Estado Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe FPM Interior Participao 0.2630 1.2452 0.1392 3.2948 0.7464 0.0851 1.2955 Paran 2.0883 9.2695 4.5864 3.9715 3.1942 4.7952 2.4015 2.4324 1.3342 Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul 3.7318 1.8949 1.5004 Rio Grande do Sul Santa Catarina 7.2857 7.3011 4.1997 Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Estado FPM Interior Participao 1.7595 14.1846 2.7379 14..2620

Fonte: SEPURB

TABELA

5 COEFICIENTE DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS DO INTERIOR (DECRETO-LEI no. 1.881/81)

FAIXA DE HABITANTES At De De De De De De De De De De De De De De De De Acima de 10.189 13.585 16.981 23.773 30.565 37.357 44.149 50.941 61.129 71.317 81.506 91.693 101.881 115.465 126.049 142.633 a a a a a a a a a a a a a a a a 10.188 3.584 16.980 23.772 30.564 37.356 44.148 50.940 61.128 71. 316 81.504 91.692 101.880 115.464 126.048 142.632 156.216 156.216 COEFICIENTES 0.6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 2,2 2,4 2,6 2.8 3,0 3,2 3,4 3,6 3,8 4,0

Fonte: SEPURB

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FPM Decreto-Lei No 1.881/81: trata-se de um adicional, de 3,6% do total do FPM, destinado aos municpios do interior com mais de 156.216 habitantes.

FPM Capitais: formado por 10% do total do FPM e distribudo para as 27 capitais brasileiras.

Conforme Ribeiro (1998), o critrio assim definido, um prmio emancipao de municpios com pequenas populaes em detrimento de situao financeira dos demais municpios. No caso hipottico de um municpio com populao de 10.000 habitantes se dividir em dois, cada qual com 5.000 habitantes, a transferncia per capita do FPM, para cada um deles dobraria. Para os demais municpios do Estado, entretanto, o FPM ser recebido descontado dos recursos destinados ao novo municpio, j que a participao deste Estado na distribuio do FPM fixa e corresponde a cota estabelecida em legislao federal. Este fato pode ser corroborado pelas Tabelas 6, 7 e 8, onde se observa a predominncia de municpios com menos de 10.188 habitantes.

Confirmando as citaes anteriores, conforme apresenta a Tabela 6, os municpios criados em 1993 apresentam como caractersticas dominantes seu pequeno porte. Como pode ser visto, 95,86% possuem menos de 20.000 habitantes. Destaca-se que apenas 7 destes municpios, correspondendo a 1,45% do total, apresentam populaes superiores a 40.000 habitantes.

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TABELA 6 MUNICPIOS CRIADOS ENTRE 1991 E 1996, INCIDNCIA POR FAIXAS DE POPULAO
Freqncia

Municpios
(A)

Freqncia % (B)

Freqncia Acumulada =[A(t)+A(t-1)]

Freqncia Acumulada % (D)=[B(t)+B(t1)]

com menos de 5.000 hab. com mais de 5.000 e menos de 20.000 hab. com mais de 20.000 e menos de 40.000 hab. com mais de 40.000 hab.

285

59,01%

285

59,01%

178

36,85%

463

95,86%

13

2,69%

476

98,55%

1,45%

483

100,00%

Criados entre 91/96

483

100,00%

483

Fonte: IBGE, Censo de 1991 e Contagem da Populao 1996

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TABELA 7 RELAO ENTRE OS NOVOS MUNICPIOS CRIADOS COM MENOS DE 10.188 HAB. E O TOTAL DE MUNICPIOS CRIADOS, POR ESTADO DA FEDERAO. Municpios com Nmero de Participao Menos de 10.188 Estado Municpios Criados hab. (A) =(B/A) (B) 10 10 100,00% Acre Amazonas Amap 6 6 100,00% Rondnia 17 9 52,94% Roraima Par 23 6 26,09% Tocantins 44 44 100,00% Norte 75,00% 100 75 Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Sergipe Rio Grande do Norte 3 3 3 30 1 3 3 3 30 1 66,67% 33,33% 22,22% 100,00% 100,00%

Nordeste
Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo

49
3 33 11 53

37
2 28 5 44

75,51%
75,00% 84,85% 45,45% 83,02%

Sudeste
Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina

101
48 94 43

80
41 91 41

79,21%
85,42% 96,81% 95,35%

Sul
Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Distrito Federal

185
21 5 22 -

173
19 4 20 -

93,51%
90,48% 80,00% 90,91% -

Centro Oeste Brasil

Fonte:

48 483

43 408

89,58% 84,47%

IBGE, Censo de 1991 e Contagem da Populao 1996

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TABELA 8 PARTICIPAO DO NMERO DE MUNICPIOS CRIADOS E SUAS POPULAES POR ESTADO DA FEDERAO E REGIES GEOGRFICAS SOBRE O TOTAL
Municpios Criados Estado/ Regio
Nmero Populao Populao Mdia

Total de Municpios Estado/Regio

Nmero Populao Populao Mdia

(A)

(B)

(C)=(B/A)

(D)

(E)

(F)=(E/D)

Relao Pop. Mdia Mun. Criado/ Pop. Mdia do Total de Municpios

Acre Amazonas Amap Rondnia Roraima Par Tocantins Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Sergipe Rio Grande do Norte Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Sul Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Distrito Federal Centro Oeste Brasil

10 6 17 23 44

5.866 18.593 3.099 163.796 9.635 372.585 16.199 125.517 2.853

58.655

22 62 15 40 8 128 123 398 100 415 184 136 171 177 148 152 75 1 558 71 756 81 625 1533 371 427 260 1.058 232 77 117 1 427 4.974

483.726 2.389.279 379.459 5.510.849 1.231.007 5510.849 1048642 11.290.093 2.633.339 12.541.745 6.809.794 5.222.565 3.305.616 7.399.131 2.673.176 2.558.660 1.624175 44768201 2.802.707 16.673.097 13.406.381 34120.886 67.003.07 9.003.804 9.637.682 4.875.244 23.516.730 1.821.946 4.515.868 2.235.832 1.927.834 10.501 480 157.079.575

21.988 25.297 137.771 43.054 8.526 28.367 26.333 37.010 41.803 18.062 16.833

12.13% 4,90% 2,97% 6,76% 11,97% 6,55% 1.16% 1,13%

100 739.148 7.391 3 30.570 10.190 6 77.271 12.879 9 99.532 11.059 30 161.581 5.386 1 5.730 5.730 49 4 33 11 53 101 48 94 43 185 21 5 22 48 483 374.684 7.647 36.674 9169 281.916 8.543 694.675 63.152 421.981 7.962 1.435.246 388.365 3 41 744 184.815 914.924 102.427 51.505 111.761 265.693 3.729.693 14210 8.091 3.636 4.298 4.946 4.877 10..301 5.080 5.535 7.722

1.35% 6,04% 0,22%

28.734 39.475 22.054 165.511 54.593 43.707 24.269 22.571 18.751 22228 7.853 58.648 19.110 24.594 21.580

0,84% 1,31% 1,69% 5.18% 1,24% 2,14% 4,31% 3,55% 3,79% 3,89% 5,62% 1,14% 5,00%

2,53% 2.37%

Fonte: IBGE, Censo de 1991 e Contagem da Populao

Conforme Gustavo Maria Gomes e Maria Cristina Mac Dowell (2000), ambos do IPEA, dos 1045 municpios instalados no Brasil, de 1994 a 1997, afirmam: nada menos de 1.329 (94,50%) tem menos de 20 mil habitantes, e so, portanto, pequenos pela nossa nomenclatura adotada; 1.095 (78%) desses municpios instalados so muito pequenos e 735 (52%) so micromunicpios. Esse movimento alterou significativamente a estrutura municipal brasileira ou seja, a distribuio

72

dos municpios por tamanhos da populao (e regies). No momento presente, a proporo dos municpios com menos de 5 mil habitantes no total de municpios do Brasil de 25,40 %. Se tomarmos os municpios com at 10 mil habitantes, essa mesma proporo se eleva para quase 50%; ampliando-se o grupo para os municpios de at 20 mil habitantes, a proporo no total chega a 75% (IBGE).

A proliferao de pequenos municpios , dessa forma, muito acentuada, no pas e em vrias regies. Na verdade, como pode ser estimado a partir de dados publicados pelo IBGE, de 1940 a 1997 (Tabela 2), a proporo de municpios com at 20 mil habitantes sobre o total de municpios existentes no Brasil saltou de 54,5% para 74,8%. O crescimento foi ainda mais espetacular na classe dos pequenos municpios, considerados isoladamente: seu nmero passou de 2% para 25% do total de municpios brasileiros.

Sergio Prado (2001) tambm levanta esta questo do excesso de municpios pequenos existentes no Brasil, colocando como problema na partio dos recursos existentes na forma de transferncias da Unio (Grfico 5), destaca: Note-se que apenas 3% da populao se distribuem em 25% dos municpios existentes, o que, em boa parte, provavelmente, reflete o problema do milagre da repartio dos pes. Para o conjunto do pas, a populao nas menores localidades tem maior concentrao nos 842 municpios de 16.981 a 30.000 habitantes, decrescente para localidades maiores, e apresenta uma fortssima concentrao nas localidades acima de 156.000 habitantes e capitais.

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GRFICO 5 DISTRIBUIO PERCENTUAL DO NMERO DE MUNICPIOS E POPULAO POR FAIXA DE TAMANHO

Fonte: Sergio Prado

De acordo com Gomes e Mac Dowell (2000), uma conseqncia destacada da descentralizao e do federalismo municipal tm sido o crescimento dos recursos fiscais tornados disponveis para os municpios, especialmente em relao aos recursos dos Estados e da Unio. Afirmam: Esse crescimento precede o final do regime militar. Desde a segunda metade da dcada de 60, os municpios, considerados em conjunto, vm tendo acesso a mais recursos fiscais, tanto em termos absolutos quanto em relao ao PIB e s demais esferas de governo.

Conforme dados apresentados pela SEPURB, o conjunto de municpios por eles analisados, apresentou no ano de 1995, em mdia, 41,14% do total dos seus recursos oramentrios oriundos do FPM contra a mdia nacional de 19,59%. Afirma Ribeiro (1998): Assim, a dependncia destes municpios em relao aos recursos do FPM de 109,98% maior do que o conjunto das administraes municipais brasileiras. Fica patente a importncia das transferncias federais, relativas ao FPM, para a administrao fiscal destes municpios e refora a impresso de que o

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desmembramento municipal brasileiro bastante influenciado pela perspectiva de aumento do recebimento de transferncias federais. Nos estudos da SEPURB e de outros a serem citados a seguir, abordamos tambm a questo dos percentuais de dependncia das cotas parte e a distribuio por habitantes destes recursos. Nas Tabelas 9 e 10 apresentamos estes dados mais bem pormenorizados.

TABELA 9 RECEITA ORAMENTRIA DOS MUNICPIOS CRIADOS EM 1993 AGREGADOS POR REGIES GEOGRFICAS
R egio Receita O ramentria Participao no Total - R$ milhes % Populao dos M unicpios Receita O ramentria M dia Per C apta

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-O este Brasil

98,999,878,22 48,75,542,59 399,880,638,33 292,607,272,92 70,821,129,00 910,684,461,06

10,87% 5,31% 43,91% 32,13% 7,78% 100,01%

752,790 374,684 1,435,246 914,924 265,693 3,752,433

131,51 129,11 278,61 319,82 266,69 242,69

Fonte: SEPURB (Secretaria do Tesuro Nacional, Brasi, Receitas e Despesas dos M unicpios, 1993/1995

TABELA 10 RECEITA PRPRIA PER CAPiTA DOS MUNICPIOS CRIADOS EM 1993 AGREGADOS POR REGIES GEOGRFICAS Receita Prpria Participao Populao dos Regio Receita Prpria Mdia Total % Municpios Per Capta 8.163.689,52 5,59% 752.790 10,84 Norte 8.664.166,45 2,51% 374.684 9,78 Nordeste 80.764.394,57 55,27% 1.435.246 56,27 Sudeste 45.752.293,71 32,00% 914.924 51,10 Sul 7.852.107,69 5,37% 265.693 29,55 Centro Oeste Brasil 146.115.180,62 100.00% 3.752.433 38.94
Fonte: SEPURB (Secretaria do Tesouro Nacional, Brasil, Receitas e Despesas dos Municpios, 1993/96)

A comparao entre transferncias per capita aos municpios criados em 1993 e os demais municpios revela enorme vantagem para os primeiros. Enquanto que, para o conjunto dos municpios brasileiros existentes antes de 1993, a transferncia do FPM correspondia a R$ 46,38/habitante, para os novos municpios esse valor passa para R$ 90,71/habitante, ou seja, 95,59% a mais para esses cidados.

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A maior diferena recebida pela populao das cinco Regies do Pas se deu no Sul. Se os cidados dos municpios mais antigos desta regio receberam R$ 54,47 per capita do FPM, os habitantes dos 185 municpios criados em 1993 receberam R$ 134,63, uma diferena de 147,16 %. Dentre os Estados, a maior diferena observada foi no Rio Grande do Sul, 254,02% (R$ 171,63 per capita para os habitantes dos novos municpios e R$ 48,48 para os demais). H, no entanto, uma exceo entre os vinte Estados onde houve a criao de municpios em 1993. No Estado de Rondnia, os recursos per capita recebidos pela populao dos novos municpios foram 25,06% menores do que os recebidos pela populao dos demais municpios rondonienses. Para os demais Estados, segui-se a regra: os novos municpios receberam valores per capita superiores aos dos demais municpios dos Estado (SEPURB, 1998).

A discrepncia entre os valores recebidos pelos cidados dos municpios criados em 1993 e os que habitam os demais municpios, agregados pelas Regies do Pas, pode ser mais bem visualizada na Tabela 11 e Grfico 6.

TABELA 11 VALORES DO FPM POR HABITANTE, POR REGIO GEOGRFICA EM 1993 (EM R$)

Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: SEPURB

Novos Municpios 72,15 86,60 64,40 133,20 128,70

Demais Municpios 55,50 57,70 35,50 53,30 62,10

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GRFICO 6 VALORES DO FPM RECEBIDOS POR HABITANTE, POR REGIO GEOGRFICA.

140

120

100

80

60

40

20

0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Novos Municpios

Demais Municpios

Conforme Ribeiro (1998), como h uma forte correlao entre a demanda de servios e equipamentos urbanos e a populao municipal, pode-se inferir que os novos municpios, em geral com populaes pequenas, podem aumentar essa oferta de servios e bens pblicos e, portanto, melhorar a qualidade de vida de suas populaes. Por outro lado, os recursos retirados dos municpios existentes anteriormente podem ter afetado a capacidade de investimento de suas administraes.

Dentre os municpios criados em 1993 possvel perceber, pelas Tabelas 12 e 13, diferenas importantes quanto dependncia do FPM. Dos que contavam com populao de menos de 10.188 habitantes, apenas um tero, aproximadamente apresentou dependncia de menos de 50%, ou seja, menos da metade de sua receita oramentria eram provenientes dos recursos transferidos pelo Governo Federal. O percentual de 47,33% do total de municpios, correspondendo a 177 municpios com menos de 10.188 habitantes, tinham no FPM entre 50 e 75% de suas receitas oramentrias.

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No entanto, o que mais chama ateno so as 75 administraes municipais que auferem de FPM mais de 75% de suas receitas oramentria. Para estes municpios, 20,06% do total, as transferncias federais so responsveis, no mnimo, por toda despesa oramentria excetuada a educao.

Dos 68 municpios que contavam com populao de mais de 10.188, cerca de dois teros tinham nessa receita menos da metade dos seus recursos oramentrios. Para um quarto desses municpios, o FPM representava entre metade e trs quartos das receitas oramentrias enquanto que para menos de 9%, essa transferncia significava mais de trs quartos.

TABELA 12 MUNICPIOS CRIADOS EM 1993, COM MENOS DE 10.188 HABITANTES POR FAIXA DE DEPENDNCIA DO FPM

Faixas de Variao < 50% > 50% < 75% > 75% < 90% > 90%
Total

Nmero de Municpios 122 177 58 17

374

Participao 32,62% 47,33% 15,51% 4,55%

100,00%

Fonte: IBGE, Contagem da Populao, 1996 e Secretaria do Tesouro Nacional

TABELA 13 MUNICPIOS CRIADOS EM 1993, COM MAIS DE 10.188 HABITANTES POR FAIXA DE DEPENDNCIA DO FPM

Faixas de Variao <50% > 50% < 75% > 75% < 90% > 90% Total

Nmero de Municpios 45 17 5 1 68

Participao 66,18 % 25,00 % 7,35 % 1,47 % 100,00%

Fonte: IBGE, Contagem da Populao, 1996 e Secretaria do Tesouro Nacional

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Segundo Ribeiro (1998), pode-se perceber, portanto, que o porte do municpio est inversamente relacionado com a dependncia do FPM: municpios com menos de 10.188 habitantes tm, em mdia, uma dependncia do FPM de 58,15%, enquanto que para aqueles com populaes acima desta faixa, o Fundo representou, em 1995, 28,50% de suas receitas oramentrias. Pode-se explicar parte da diferena do desempenho das duas faixas com os argumentos do maior dinamismo econmico e impessoalidade na execuo tributria dos municpios com escala mais elevada de populao que gerariam, por estes dois motivos, mais ICMS, do qual 25% retornam na forma de Cota de Participao que alcana 25% do imposto e, alm disso, de uma maior arrecadao de ISS, IPTU e ITBI.

Conforme Ribeiro (1998), estes dois argumentos no so capazes de explicar a enorme diferena de 104,04% entre o primeiro e o segundo grupo de municpios, quanto importncia do FPM nas suas receitas. Na verdade, visto que a populao mdia dos municpios abaixo da faixa de cota mnima do FPM de 4.235 habitantes enquanto que para o demais esse nmero chega a apenas 25.664, nmero este fortemente influenciado pela concentrao populacional em algumas cidades14, no h diferenas demogrficas to significativas a ponto de justificar tamanha discrepncia o que corrobora a hiptese de que a frmula de distribuio deste fundo tornou-se um fator endgeno no processo e criao de municpios. A possibilidade de aumentar as receitas per capita recebidas e, portanto, melhor aparelhar as administraes locais para a realizao de suas funes, um fator decisivo para o trabalho de convencimento popular necessrio a uma emancipao. O clculo econmico da emancipao refora o instrumental poltico dos partidrios da emancipao.

Uma alegao contrria, segundo Ribeiro (1998), criao de novos municpios relativa a sua inviabilidade econmica. O argumento encontra eco no perfil demogrfico destes municpios cujo padro de cidades de pequeno porte. Como visto anteriormente sobre a diviso espacial e as caractersticas
14

Dos municpios emancipados em 1993, os de maior populao so os que se desmembraram de Nova Iguau, no Rio de Janeiro: Belford Roxo, Queimados e Japeri, com populaes de 399.319, 108.522 e 73.130 habitantes, respectivamente.

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populacionais dos novos municpios, 85,86% tm populaes menores que 20 mil habitantes, sendo que 59,01% contam com populaes de menos de 5 mil habitantes que no contariam com escala suficiente para o bom funcionamento dos seus mercados, quer para a organizao da produo, quer do consumo. O fato se torna mais grave se considerarmos apenas a populao urbana desses municpios.

Conforme Bremaeker (2000), por parte do governo Federal a principal transferncia originria do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), constitudo por 22,5% do Imposto de Renda (IR) e por 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Estes dois tributos representam 22,1% da carga tributria nacional, o que faz com que os municpios venham a receber atravs do FPM o equivalente a 4,98% dos tributos do Pas.

No caso dos Governos Estaduais a principal transferncia originria da redistribuio do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios de Transporte e Comunicaes (ICMS). Este tributo dos Estados representa 22,11% da carga tributria nacional, o que faz com que os municpios recebam atravs do ICMS 5,53% dos recursos correspondentes aos tributos do Pas. A sua repartio pelos municpios obedece a dois critrios: 75,00% da parcela transferida em cada Estado redistribuda aos municpios onde foi gerado o imposto; e os 25,00% restantes so redistribudos segundo critrios definidos em cada Estado e aprovado em lei pelo legislativo estadual (BREMAEKER, 2000).

H ainda uma segunda transferncia dos Governos Estaduais para os municpios, representada por 50% do que arrecadado em cada municpio atravs do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Este imposto representa 1,63% da carga tributria nacional, o que faz com que ela acrescente s finanas municipais o equivalente a 0,81% do montante dos tributos do Pas.

Em razo da estrutura fiscal vigente, os municpios conseguem arrecadar com seus tributos, em mdia, apenas 21,70% dos seus recursos. As transferncias constitucionais representam 61,60% dos recursos de que dispe os municpios,

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enquanto que os restantes 16,7% dos recursos so provenientes de outras fontes.

O principal tributo municipal representado pelo Imposto sobre Servios (ISS), que incide sobre as atividades do setor tercirio, cuja participao na carga tributria nacional no passa de 2,00%, em razo da limitao constitucional na aplicao de alquotas. O segundo tributo municipal corresponde ao Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU), cuja participao na carga tributria nacional de 1,49% (BREMAEKER, 2000).

Srgio Prado (2001) faz uma anlise, apresentada a seguir, sobre o resultado da partilha de recursos ao nvel de pas como um todo, por faixa de tamanho populacional dos municpios, sem diferenciar estados ou regies. As Tabelas 14 e 15, e os Grficos 7 e 8 apresentam os dados por ele considerados relevantes, sobre os quais faz as seguintes afirmaes:

1) Para o pas em conjunto, o sistema privilegia as capitais, que tem 22,80% da populao e recebem 33,20% dos recursos totais disponveis (Tabelas 14 e 15), e os 3% residentes nos municpios abaixo de 5.000 habitantes, que recebem 3,60% dos recursos. Um pequeno ganho ainda ocorre para os grupos 9 e 10. Os demais grupos, ou seja, aqueles situados na faixa intermediria concentram 51% da populao e recebem 40%.

2) Os 45% da populao que habitam os grandes municpios (grupos 9 a 11) tem receita per capita no mnimo 20% superior aos municpios menores, com exceo do grupo 1. No entanto, existe uma diferena to grande entre os municpios dos grupos 9 e 10 (acima de 125.000 hab.) e as capitais (aproximadamente R$ 110,00 per capita) do que a que existe entre estes e a mdia dos pequenos. A receita per capita das capitais 80% mais alta que a enorme parcela da populao que reside nos municpios intermedirios.

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3) O lado esquerdo dos Grficos 7 e 8 evidencia uma forte distoro, sob a forma de cerca de 1.500 municpios com menos de 5.000 hab. Recebendo uma receita total per capita que s inferior das capitais. Interessante notar que, ao contrrio da suposio implcita na lgica do FPM, estes municpios, em conjunto, no tem receita prpria menor do que a dos grupos at 75.000 hab., 1 a 6, ou seja, 45% da populao. Note-se que o FPM o responsvel isolado por elevar a receita final destas localidades ao nvel de R$ 366,00 per capita. Em suma: o critrio populacional tal como atualmente aplicado leva criao de mini-parasos fiscais com rendas finais injustificadamente mais altas que a grande parcela da populao que reside em municpios intermedirios.

4) Aspecto muito importante a observar que o crescimento da receita prpria nos grupos 7 a 10 no est associado ao crescimento da arrecadao, mas decorre, em boa parte, da devoluo tributria e das transferncias redistributivas fora FPM. Isto pode sugerir que estas localidades poderiam padecer de uma certa lassido arrecadatria, permitida pelos elevados aportes transferidos. Finalmente, a dotao de recursos das capitais acentuadamente maior, basicamente devido ao nvel relativamente elevado de arrecadao por elas obtida. As transferncias, e particularmente o FPM, no so fator significativo de aumento da progressividade na distribuio, no caso das capitais.

5) Se observarmos a curva da receita disponvel, que exclui o FPM, constatamos j um efeito redistributivo importante, mas padecendo de um possvel problema que seria um grau muito elevado de progressividade. A populao das capitais contaria com receita per capita trs vezes maior que os quase 50% da populao que vive nos municpios menores. Esta seria a distoro que o FPM, em princpio, vizaria reduzir. Desconsiderando agora, na curva receita final total, por um momento, os grupos 1 e 2, que padecem da distoro acima apontada, o restante do espectro apresentaria um perfil em certa medida progressivo, o que se

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adequaria hiptese de maior demanda por servios quanto maior a urbanizao. Teramos primeiro um perfil levemente progressivo entre os grupos 3 e 8, depois dois patamares mais altos envolvendo os grupos 9 e 10, que incluem todos os casos relevantes das chamadas cidades dormitrio15. Caso houvesse total homogeneidade entre os municpios, este dado agregado indicaria uma performance bastante adequada do sistema de partilha de recursos antes do FPM.

TABELA 14 RECEITAS DOS MUNICPIOS DO BRASIL POR FAIXA DE POPULAO (VALORES PER CAPITA)

Fonte: Sergio Prado

15

Cidades dormitrio para Srgio Prado so as cidades mdias, em geral prximas das grandes aglomeraes urbanas e as metrpoles. Considera que o maior nmero est nas cidades acima de 156 mil habitantes.

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TABELA 15 RECEITAS DOS MUNICPIOS DO BRASIL POR FAIXA DE POPULAO RESUMO BRASIL POR FAIXA (COMPOSIO PERCENTUAL)

Fonte: Sergio Prado

GRFICO 7 RECEITAS MUNICIPAIS PER CAPITA DISTRIBUIO POR FAIXA DE TAMANHO DO MUNICPIO

Fonte: Sergio Prado

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GRFICO 8 COMPOSIO DO FINANCIAMENTO MUNICIPAL POR TIPO DE RECURSO E FAIXA DE TAMANHO DO MUNICPIO.

Fonte: Sergio Prado

O Grfico 9 compara o mesmo perfil nacional apresentado no Grfico 7 com os perfis da receita per capita por regies do pas. Vemos que o formato aparentemente progressivo das receitas finais per capita por faixa de populao semelhante a todo o pas. Constatam-se os dois desvios bsicos deste sistema de partilhas, a elevada dotao de recursos per capita para os extremos (capitais e pequenos municpios) e menor para a faixa intermediria.

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GRFICO 9 RECEITAS MUNICIPAIS PER CAPITA DISTRIBUIO POR FAIXA DE TAMANHO DO MUNICPIO

Fonte: Sergio Prado

Da anlise deste grfico, Srgio Prado (2001) faz algumas consideraes interessantes: Em todos os casos, sem qualquer exceo relevante, as capitais detm receita per capita final muito superior da quase totalidade da populao restante dos estados e regies. Em alguns poucos casos, apenas, os micros parasos fiscais (grifo nosso) conseguem superar suas prprias capitais.

Outra colocao relevante feita por Prado (2001) quanto capacidade de arrecadao prpria dos mdios e grandes municpios, assim falando: A elevada receita per capita das capitais determinada basicamente pela maior capacidade de arrecadao per capita. J no caso dos grandes municpios, os dados sugerem que a eficincia arrecadatria no acompanha o crescimento da urbanizao e do nvel de atividade econmica.

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Gomes e Mac Dowell (2000) tambm colocam esta relao de dependncia dos municpios em relao s transferncias e pouca capacidade de arrecadao prpria, conforme Tabela 16 a seguir, e afirma: Constatamos que apenas 9% da receita corrente disponvel dos municpios de at 5 mil habitantes no Brasil era prpria, no sentido de resultar de recursos arrecadados por eles prprios (1996). A relao claramente positiva, em relao ao tamanho: ou seja, a participao das receitas prprias na receita total corrente dos municpios aumenta continuamente com o aumento de suas populaes, no Brasil como um todo e em cada uma das regies. No intervalo de tamanho entre 10 mil e 20 mil habitantes, a proporo de receitas prprias sobre receitas correntes totais era ainda muito baixa (12,30%, em 1996). Os municpios de mais de 1 milho de habitantes, em contraste, tinham receitas prprias equivalentes a quase 56% de suas receitas correntes totais. Ou seja: para custear suas despesas (inclusive, claro, as despesas com sua prpria administrao), os pequenos municpios dependem fortemente das transferncias de impostos, especialmente dos impostos federais, via o Fundo de Participao dos Municpios.

TABELA 16 BRASIL E REGIES: RECEITA CORRENTE PRPRIA DOS MUNICPIOS COMOPERCENTAGEM DA SUA RECEITA CORRENTE TOTAL, POR GRUPOS DE MUNICPIOS, 1996.

Grupos de Municpios (Populao) At 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab. 20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab. 500.000 a 1.000.000 hab. Mais de 1.000.000 hab. Total
Fonte: Gomes e Mac Dowell

Nordeste 2.9 4.0 4.0 5.8 10.6 21.3 28.1 43.6 17.9

Norte 4.4 3.4 4.2 9.1 15.0 18.8 * 32.2 20.3

CentroOeste 7.5 7.8 9.7 15.4 19.4 25.0 47.7 43.4 20.9

Sul 9.9 12.9 16.3 23.1 27.1 37.7 * 52.5 29.2

Sudeste 10.1 12.6 17.7 23.0 30.8 36.3 41.4 60.2 41.0

Brasil 8.9 10.1 12.3 17.5 25.3 34.2 38.1 55.9 33.5

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Ainda conforme Gomes e Mac Dowell, outra conseqncia importante da descentralizao poltica e do federalismo municipal brasileiro que, dentro de suas regies (exceto no Sudeste) e no Brasil como um todo, os municpios muitos pequenos, especialmente os do grupo com at 5 mil habitantes , dispem de mais recursos financeiros per capita do que quaisquer outros. Afirmam: Essa situao no se explica nem pelo melhor desempenho arrecadador dos municpios pequenos nem pelas transferncias de impostos estaduais (que so, muito aproximadamente, feitas em proporo aos produtos internos dos municpios). So os recursos federais, repassados pelo FPM, com forte vis favorvel aos micromunicpios, que proporcionam a esses sua situao privilegiada.

Na Tabela 17 e Grfico 10 so mostradas as estimativas da receita corrente total per capita dos municpios, por regies e por grupos de tamanhos da populao, para o ano de 1996. Em praticamente todos os casos, os municpios de menos de 5 mil habitantes so os que tm (dentro de suas respectivas regies, mas tambm para o Brasil como um todo) as maiores disponibilidades de recursos financeiros por habitante. A nica exceo o Sudeste, onde os municpios de mais de 1 milho de habitantes tm um pouco mais de recursos por habitantes do que os de at 5 mil habitantes. A diferena , entretanto, mnima: R$ 489,90 para os grandes municpios; R$ 470,70 para os pequenos municpios.

TABELA 17 BRASIL E REGIES RECEITA CORRENTE TOTAL PER CAPITA DOS MUNICPIOS, POR GRUPOS DE MUNICPIOS AGREGADOS SEGUNDO A POPULAO, 1996 Grupos de municpios CentroNordeste Norte Sul Sudeste Brasil (Populao) Oeste At 5.000 hab. 5.000 a 10.000 hab. 10.000 a 20.000 hab. 20.000 a 50.000 hab. 50.000 a 100.000 hab. 100.000 a 500.000 hab. 500.000 a 1000.000 hab. Mais de 1.000.000 hab. 295.0 199.3 153.0 139.0 124.3 158.2 224.1 232.9 288.6 187.5 135.9 123.2 204.1 152.4 * 262.5 190.7 429.9 311.6 269.4 211.8 203.8 184.2 264.4 271.9 244.6 468.2 303.4 274.0 246.5 247.8 253.6 * 387.1 283.9 470.7 303.1 282.4 290.4 298.7 333.1 365.1 489.9 366.1 431.3 269.4 220.2 208.3 225.0 271.4 307.9 405.8 281.4

Total 167.5 Fonte: Gomes e Mac Dowell

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GRFICO

10

RECEITAS CORRENTES TOTAL PER CAPITA MUNICPIOS POR REGIES E TAMANHOS, 1996

DOS

Fonte: Gomes & Mac Dowell

Em recente pesquisa do economista e consultor do Senado Marcos Mendes (2002), destaca: O centro das distores nos repasses para os municpios que favorecem pequenas cidades em detrimento das metrpoles est nas regras do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Adverte, entretanto que os valores do ICMS possuem distores no repasse porque trs quartos do total distribudo aos municpios vo para cidades onde foi gerada a riqueza, assim, pequenos municpios que abrigam grandes indstrias ou atividades que impliquem alguma tributao de ICMS, tais como cidades com atividades ligadas extrao de petrleo, ficam com volume importante de recursos, conforme expresso na Tabela 18, a seguir:

TABELA 18 RECEITAS MUNICIPAIS

Faixas de populao habitantes (em milhares)

At 3 3a5 5 a 10 10 a 20 20 a 50 50 a 100 100 a 300 Mais de 300

Receita Total Municipal per capita (US$)

614 397 286 230 215 229 268 314

ICMS
126 100 77 61 69 81 103 110

FPM
363 209 135 104 76 53 40 26

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Dados de 1996

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Afirma em seu estudo o seguinte: Os dados permanecem atuais porque as regras do jogo so basicamente as mesmas, mostra ainda em seu trabalho que as cidades mais pobres no so as principais beneficiadas, a distribuio do dinheiro entre as regies est longe de ser a ideal. O clculo dos repasses per capita mostra em vez de as Regies Norte e Nordeste, as mais pobres serem as mais favorecidas, so o Centro-Oeste, Sudeste e Sul que recebem mais recursos. Alm disso, FPM e ICMS privilegiam municpios com at 5 mil habitantes. Cidadezinhas de at 3 mil habitantes recebem, na prtica, valor per capita equivalente a quase o dobro do que destinado s cidades com mais de 300 mil habitantes.

Complementando as informaes dos comentrios at aqui apresentados, nas Tabelas 19, 20 e 21, apresentamos dados para cada uma das faixas de tamanho no tocante a arrecadao, receita disponvel e receita final para cada unidade da federao.

Tomando em considerao a arrecadao prpria dos municpios (Tabela 19), constatamos que no Norte/Nordeste em geral, at 156.000 habitantes no se verifica qualquer progressividade regular na arrecadao em funo do tamanho. enorme a disparidade de arrecadao entre as faixas de tamanho. Constata-se, em todos os casos, que apenas entre capitais e interior existe uma clara diferenciao, com as capitais em geral apresentando arrecadao entre 5 e 10 vezes maior que a mdia dos municpios. No Sul/Sudeste, ainda que se constate maior regularidade na relao esperada entre tamanho e arrecadao per capita, ocorre o mesmo fenmeno verificado no Norte/Nordeste: os municpios de maior porte no revelam desempenho melhor que os pequenos. Apenas em Minas Gerais e So Paulo estas localidades se destacam pela arrecadao e, ainda assim, note-se que em Minas o fato mais explicito pela baixssima arrecadao per capita dos municpios pequenos. Nos demais, verifica-se uma ntida segmentao entre capitais, com arrecadao per capita bem mais elevada, e o restante dos municpios, bem abaixo e sem diferenciao to ntida. Mais informaes particularizadas por estados sobre estes nmeros podero ser consultadas nos Grficos A, B, C e D apresentados no Anexo.

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TABELA 19 MUNICPIOS DO BRASIL 1997 ARRECADAO PRPRIA POR UF E FAIXA DE POPULAO DO MUNICPIO

Fonte: Sergio Prado

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TABELA 20 RECEITA DISPONVEL FORA FPM E FUNDEF POR UF E FAIXA DE POPULAO DO MUNICPIO

Fonte: Sergio Prado

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TABELA 21 RECEITA FINAL POR UF E FAIXA DE POPULAO DO MUNICPIO

Fonte: Sergio Prado

O Conselheiro Srgio Quintella (1998), do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, um dos estados mais ricos da Unio, apresenta relatrio sobre a situao da arrecadao tributria neste estado. Estudo feito pelo tribunal em 1996 aponta que os repasses so a principal fonte de receita de 90% das cidades fluminenses. A dependncia de recursos externos to grande que em 13 dos 80 municpios existentes at 1996, os contribuintes pagaram menos de R$ 10,00 no ano em impostos municipais e em Laje do Muria, Varre-Sai, So Sebastio do Alto, Trajano de Moraes e Conceio de Macabu, menos de R$ 5,00 sendo que o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) per capita neste municpio igual a zero.

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Quintella avalia que, apesar das diferenas e capacidade de gerar receitas entre as cidades fluminenses, nada justifica a disparidade entre uma carga tributria anual de R$ 10,00 e uma de R$ 283,00, como no municpio do Rio de Janeiro.

Em recente pesquisa apresentada pelo BNDES, mostra que mais da metade das cidades brasileiras tem recolhimento prprio per capita inferior a R$ 10,00 por ano, apesar do aumento verificado desde 1988.

Os dados apresentados constam de um estudo sobre arrecadao e administrao tributria nos municpios, feito pela Secretaria para Assuntos Fiscais e das reas Sociais e de Planejamento do banco, sob a coordenao do economista da instituio Jos Roberto Rodrigues Afonso.

O autor do estudo cita que em uma amostra de 4.629 municpios, 3440, portanto mais da metade, apresentava em 1997 uma arrecadao prpria per capita inferior a R$ 10,00 por ano. Em todo o Brasil, a arrecadao mdia por habitante de R$ 37,97. Constataram haver 46 municpios nos quais simplesmente no existe nenhum real de arrecadao prpria, alm de afirmarem a existncia de outras situaes ainda mais extremas, por envolverem um nmero muito maior de localidades. Consta deste texto que no Nordeste, por exemplo, 905 municpios com at 20 mil residentes dispem de uma arrecadao per capita de apenas R$ 2,40 por ano. Na regio Norte, 178 municipalidades do mesmo porte arrecadam per capita somente R$ 3,60 por ano.

Continuando afirma: a manuteno das disparidades de arrecadao entre os municpios, mais significativa quando se observa que, globalmente, a arrecadao prpria deles aumentou, e muito: em 1988, em valores atualizados, era de R$ 4,7 bilhes ao ano, cifra que em 1997 j tinha crescido 190,1%, alcanando R$ 13,7 bilhes. Foi um desempenho que deixou bem para trs a arrecadao da Unio, cuja expanso no mesmo perodo foi de 44,2% e a dos Estados, nos quais a elevao situou-se em 65,5%.

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Concluindo destaca: O enorme aumento na arrecadao prpria dos municpios brasileiros desde 1988 ainda no serviu para eliminar as tambm enormes disparidades nos totais arrecadados entre eles, fundamentalmente para o equilbrio das contas pblicas do pas mas, nem com todo incremento a participao da receita prpria dos municpios no total arrecadado no Pas deixou de ter uma posio acanhada, em relao de outros pases, o que mostra que ainda h nesse campo muito dinheiro a obter. No Japo, melhor colocado nesse tipo de comparao, 37,7 % da arrecadao tributria vem dos governos locais; Sucia so 35,2%; nos Estados Unidos, 16,3% e no Brasil, s 5,4%. Com esse percentual, o Brasil perde da Bolvia, que obtm das municipalidades 10,9% da receita tributria global do pas.

Aps diversas anlises elaboradas por especialistas em finanas pblicas, apresentamos agora um estudo elaborado por Luiz Roque Klering, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em 1998, abordando sobre o desempenho econmico dos municpios recentemente emancipados daquele estado.

Neste trabalho, Klering (1998) desenvolveu uma pesquisa sobre o desempenho econmico dos municpios emancipados no Rio Grande do Sul, a partir de 1982, em que foram criados 195 novos municpios no estado em trs perodos sucessivos: 1982, 1988 e 1992. Neste estudo apresenta que o conjunto de doze municpios emancipados em 1982 tinha naquele ano um PIB (Produto Interno Bruto) municipal estimado em US$ 360,6 milhes, ou seja, 1,76% do Estado; doze anos aps, em 1994, perfaziam um PIB de US$ 1.245,1 milhes, ou seja, 3,09% do total do Estado. Cinco dos doze municpios conseguiram situar-se entre os quinze municpios do RS mais progressistas nos ltimos treze anos (entre 1982 e 1994). Os 94 municpios emancipados em 1992 somavam, ento, um PIB de US$ 975.3 milhes (2,79% do RS); em 1994, alcanaram um PIB de US$ 1.229,9 (3,06% do RS). O Grfico 11 a seguir, mostra a evoluo do PIB dos trs grupos de municpios emancipados a partir da dcada de 80, desde as respectivas instalaes at o final de 1994.

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GRFICO 11 EVOLUCO DO PIB DOS GRUPOS DE MUNICPIOS EMANCIPADOS NO RS APS 1980 (VALORES EM MILHES DE US$)
1400 1200 1000 800 600 400 200 0 GRUPO 82 GRUPO 88 GRUPO 92

PIB INICIAL

PIB 1994

Fonte: Luiz Roque Klering

Finalizando este tema, Eduardo Giannetti da Fonseca, economista, socilogo e professor do IBMEC (Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais), coloca o grande entrave no processo que a questo do poder de arrecadar os impostos, No Estado federativo, o poder de arrecadao tem de passar para os Estados e municpios. O dinheiro no pode continuar sendo arrecadado pelo governo central e depois distribudo de volta. Isso criou uma enorme responsabilidade fiscal em Braslia e levou a um brutal aumento da carga tributria no Pas. Passamos de uma carga tributria de 27% do PIB para 34% do PIB, ou seja, um tero da renda nacional.

13. Anlise dos Municpios Brasileiros atravs do IDH-M

O critrio bsico implcito, at ento, utilizado na avaliao das dotaes por governo, foi a equalizao da capacidade de gasto per capita, complementado pela hiptese adicional de uma eventual necessidade de diferenciar as dotaes de acordo com o tamanho. Conforme Prado (2001), estes critrios podem ser insatisfatrios, principalmente devido elevada heterogeneidade nos nveis de renda entre

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localidades e regies. As disparidades em desenvolvimento econmico podem tornar necessria a diferenciao de dotaes entre localidades, pela maior dependncia relativa dos servios pblicos local, assim como pela provvel maior participao de famlias abaixo da linha de pobreza. Para avanar neste sentido, devemos tentar avaliar at que ponto a distribuio de recursos fiscais adequada ao perfil diferenciado de demandas sociais bsicas.

Prado (2001) ainda complementa: No h, efetivamente, indicadores simples que apreendam o conjunto das necessidades bsicas, por estados ou regies brasileiras, e muito menos por municpios. A considerao simultnea de mltiplos indicadores setoriais envolve dificuldades empricas e metodolgicas. A nica alternativa vivel a utilizao do IDH-M - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal do IPEA. Este o nico instrumento que atribui a cada localidade um ndice numrico que sintetiza um conjunto de indicadores sociais e pode, portanto, atuar para ns como uma proxy imperfeita do perfil das demandas pelo gasto pblico local.

O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi criado pela ONU (Organizao das naes Unidas), originalmente para medir o nvel de desenvolvimento humano dos pases a partir de indicadores de educao (alfabetizao e taxa de matrcula), longevidade (esperana de vida ao nascer) e renda (PIB per capita). O ndice varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total).

O IDH constitudo da mdia aritmtica de trs indicadores: educao, longevidade e renda, dada pela frmula: IDH = (1/3) (IE + IL + IR), onde: IE ndice de Educao, compreendendo a taxa de alfabetizao de adultos e taxa combinada de matrcula no ensino fundamental, mdio e superior.

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IL ndice de Longevidade, indicado pela esperana de vida ao nascer. IR ndice de Renda expresso a partir da renda per capita

Como esses indicadores so expressos na escala de zero a um, sua mdia tambm est compreendida nesse intervalo. Os valores obtidos costumam ser classificado em trs categorias, cujas faixas foram estabelecidas pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD.

0,0 < IDH < 0,5 Baixo Desenvolvimento Humano 0,5 < IDH < 0,8 Mdio Desenvolvimento Humano 0,8 < IDH < 1,0 - Alto Desenvolvimento Humano

De acordo com o PNUD, a medio do desenvolvimento humano atravs do IDH identifica quanto se percorreu, quanto foi conseguido e quanto falta para alcanar o desenvolvimento, ou seja: no uma medida de bem-estar, nem tampouco de satisfao, mas uma medida de potncia. Quando se medem os avanos, caminha-se na direo dos objetivos. O que importa, na realidade, so os progressos alcanados e em que nveis foram atingidos. O que importa possibilitar s populaes desamparadas o acesso ao desenvolvimento com maior rapidez.

No Brasil, o Escritrio Regional do PNUD patrocinou a elaborao de um Relatrio Nacional de Desenvolvimento Humano, em 1996, e de um Atlas de Desenvolvimento Humano, em 1998. Elaborado conjuntamente pelo IBGE e Fundao Joo Pinheiro, o Atlas utiliza uma medida similar ao IDH, o IDH-M (ndice de Desenvolvimento Humano Municipal), tendo a finalidade de reconstituir a evoluo dos ndices de desenvolvimento humano em nvel municipal, no perodo de 1970 a 1991, tomando por base informaes levantadas pelos censos demogrficos. Desde ento, o IDH-M passou a ser utilizado como referncia para o planejamento e a avaliao de polticas e programa sociais no pas.

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Para aferir o nvel de desenvolvimento humano de municpios as dimenses utilizadas so as mesmas educao, longevidade e renda. Conforme o IPEA, alguns dos indicadores usados so diferentes: Embora meam os mesmos fenmenos, os indicadores levados em conta no IDH-M municipal so mais adequados para avaliar as condies de ncleos sociais menores.

Para a avaliao da dimenso Educao, o clculo do IDH-M considera dois indicadores, com pesos diferentes: taxa de alfabetizao de pessoas acima de 15 anos de idade (com peso dois) e a taxa bruta de freqncia escola (com peso um). Para a avaliao da dimenso Longevidade, o IDH-M considera o mesmo indicador do IDH de pases: a esperana de vida ao nascer. Para a avaliao da dimenso Renda, o critrio usado a renda municipal per capita, ou seja, a renda mdia de cada residente no municpio.

Conforme o IPEA, o Brasil melhorou sua posio no ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) nos ltimos 9 anos, passando de 0,709, em 1991, para 0,764, em 2000. A mudana demonstra avanos brasileiros nas trs variveis que compem o IDH-M. Em comparao com 1991 (Mapa 6), o ndice aumentou em todos os estados e em quase todos os municpios brasileiros. No ano 2000 (Mapa 7), do total de 5.507 municpios, 23 foram classificados de baixo desenvolvimento, 4.910 de mdio e 574 de alto desenvolvimento humano. Na classificao internacional, o Brasil continua sendo um pas de mdio desenvolvimento humano.

Dos 5.507 municpios existentes no Brasil, 5.500, ou 99,87% aumentaram seu IDH-M entre 1991 e 2000 (Mapas 8 e 9). A melhoria do IDH-M dos municpios que em 1991 eram considerados de baixo desenvolvimento foi bastante alta: 97,7% desses municpios, ou seja, 972 elevaram sua colocao e esto apresentando um desenvolvimento mdio. A grande maioria tinha classificao mdia em 1991 e assim permaneceu em 2000, apesar de seus ndices terem aumentado.

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Enquanto em 1991, haviam 995 municpios considerados de baixo desenvolvimento humano, em 2000, esse nmero caiu para 19. A quantidade de municpios que passaram a ser classificados como de alto desenvolvimento tambm foi grande: de 19, em 1991, esse nmero aumentou para 574, em 2000. Um dado que chamou a ateno do IPEA nessa classificao que, em 1991, o municpios com maior IDH-M, 0,847, no chegava ao ndice de pases como o Uruguai. J em 2000, o municpio com maior IDH-M, So Caetano do Sul (SP) (0,919), equivale aos pases de maior desenvolvimento humano, como Nova Zelndia.

Apesar dos importantes avanos, os dados mostram que ainda permanecem imensas disparidades entre os piores e os melhores municpios. Em 1991, o maior e o menor IDH-M eram, respectivamente 0,847 e 0,327. Em 2000, esses valores melhoraram para 0,919 e 0,467.

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MAPA 6 BRASIL, ESTADOS IDH-M (1991)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano

MAPA 7 BRASIL, ESTADOS IDH-M (2000)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano

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MAPA 8 BRASIL, MUNICPIOS IDH-M (1991)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano

MAPA 9 BRASIL, MUNICPIOS IDH-M (2000)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano

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14.

Concluso

A.

O Processo do Parcelamento do Territrio Brasileiro

Conforme visto no processo evolutivo da colonizao do Brasil, o municpio, de origem romana e transportada para o Brasil pelos portugueses, foi sempre o ente principal detentor das prerrogativas das gestes administrativas e prestadoras de servios s comunidades aqui assentadas. Recentemente com a promulgao da nova Constituio de 1998, o municpio saiu fortalecido como ente federativo, adquirindo mais autonomia administrativa e novas atribuies na prestao de servios comunidade. Verificou-se que o parcelamento do territrio em municpios no um movimento recente, aconteceu ao longo de toda a histria brasileira. Com os governos militares, as Constituies de 64 e 67 estancaram este processo por longo tempo ao estabelecer quesitos mais rigorosos para as emancipaes. Mais recentemente na Constituio de 98 estes quesitos se tornaram mais flexveis permitindo assim uma nova onde de criao de municpios at 1997. Paralisado este processo em 1996, mediante dispositivo constitucional, aguarda nova regulamentao pelo Congresso Nacional.

B.

Demografia e Tamanho dos Municpios

Sob o ponto de vista demogrfico, chama a ateno o fato de a nova leva de municpios criados a partir de 1993, apresentar populao mdia de 7.722 habitantes, inferior, portanto, ao limite mximo da primeira faixa adotada para o clculo das transferncias do FPM (10.188 habitantes). Na maioria dos estados essa mdia ainda menor chegando, em alguns casos, a pouco mais de 3 mil habitantes (Amap e Rio Grande do Sul). Isso evidencia que esto sendo criados municpios pequenos, com potencial econmico varivel, haja vista, por exemplo, as diferenas de renda no Amap e no Rio Grande do Sul.

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Regionalmente, a maior incidncia de novos municpios criados ocorreu na Regio Sul (185), seguida pelas Regies Sudeste e Norte (101 e 100, respectivamente) conforme Tabela 2 e Tabela A do Anexo.

Nas Regies Sul e Sudeste, pelas caractersticas scio-econmica e cultural da populao fica claro que as emancipaes foram motivadas principalmente pelo interesse em gerir seus prprios destinos e se beneficiar do recebimento das parcelas que lhes cabem oriundas das transferncias das unidades supra-nacionais, independentes dos municpios de origem.

Nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, estes dois motivos foram de muita importncia, mas a expanso das fronteiras agrcolas atravs do agronegcio, a necessidade de encurtar distncias, estreitar relacionamentos entre o poder pblico e a populao produtora com maior liberdade de gesto administrativa, tambm foi motivao determinante prestar de grande importncia. s Desenvolver em atividades territrios

administrativas,

servios

pblicos

comunidades

extremamente extensos, como o municpio de Altamira, certamente mais dispendiosa e com maior dificuldade em garantir boa qualidade e eficincia.

C. Finanas Pblicas

Quanto ao aspecto das finanas pblicas dos municpios ficou claro que h uma ntida vantagem dos pequenos municpios em relao aos mdios e grandes no tocante renda per capita, uma vez que, por terem populao menor que 10.188 habitantes, recebem mais recursos proporcionais do FPM.

Srgio Prado (2001) bem como Gomes e Mac Dowell (2000) so muitos contundentes neste aspecto ao afirmarem que os grandes beneficirios dos critrios de repartio de recursos tributrios (especialmente federais) entre os municpios so os de pequeno porte e, dentre estes, especialmente os de at 5 mil habitantes. Nos ltimos anos, com a intensa criao de municpios e proliferao dos pequenos, tem

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implicado uma transferncia de renda tributria cada vez maior para esses municpios, pelo simples fato de que eles proliferam e de que h uma cota mnima, por estado, para o recebimento do FPM pelos municpios.

Para uma melhor compreenso do impacto da criao de novos municpios vale explicitar a equao usada para o clculo do valor da cota do municpio:

FPM Estado X Coeficiente Individual Somatrio dos Coeficientes dos Municpios do Estado Assim, o resultado da criao de novos municpios sobre os repasses de FPM para os pr-existentes dado pelo aumento do denominador da equao, ou seja, a um novo municpio reservado um percentual, dependendo da cota em que se encaixe, do total dos recursos disponibilizados para o estado, em que, portanto, aumenta o nmero de cotas que dividiro o volume determinado de recursos do FPM do estado. Adicionalmente, o(s) municpio(s) sede(s) que cedeu(ram) territrio(s) e populao perderiam, conseqentemente, recursos caso o nmero de habitantes cujo domiclio passou a pertencer ao novo altere a sua cota do FPM.

No tocante ao assunto, capacidade de arrecadao, tanto no trabalho de Gomes e Mac Dowell como no de Srgio Prado, ambos mostram que h graves problemas no sistema de arrecadao de recursos prprios na maioria dos municpios, principalmente nos intermedirios, e no somente nos pequenos municpios. O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro constatou tambm esta distoro de tributao na formao das receitas pblicas daquele estado.

Com a apresentao dos argumentos mostrados por estes especialistas, junto ao da cientista poltica Aspsia Camargo da FGV, entendemos que falho o modelo de arrecadao tributrio existente no Brasil, criando distores no recolhimento e distribuio dentre seus membros federados, proporcionando as discusses sobre a necessidade de se rever o federalismo nacional, ou seja, a repartio do bolo, competncias federativas e diviso territorial.

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D. Custos das Administraes Municipais

Alguns dos especialistas aqui citados, dentre eles Srgio Prado, Gomes & Mac Dowell, Jos Eli da Veiga e Eduardo Gianetti da Fonseca, fazem crticas negativas ao recente processo emancipatrio tendo em vista o crescente aumento dos pequenos municpios aumentando custos das administraes pblicas com a criao de novos cargos nos poderes executivos e, principalmente, dos legislativos municipais.

Independente de ser ou no um ncleo urbano autnomo na condio de vila ou distrito de municpio, servios de educao, transporte, sade e prestao de servios pblicos como fornecimento de gua potvel, energia eltrica e iluminao pblica, coleta e tratamento de esgoto, coleta e disposio de lixo, manuteno de ruas e logradouros pblicos, so servios obrigatrios e dependem de mo de obra comum e especializada que devem existir em qualquer local que tenha seres humanos assentados. Para gerir estes servios h que se ter um grupo de dirigentes ou administradores pblicos. Anteriormente eram administradas pelas equipes dos executivos existentes nos municpios mes. Agora, obviamente, no novo municpio criado, deve haver novos cargos para estes gestores.

Da

mesma

forma,

quanto

existncia

do

legislativo

municipal,

evidentemente, com a criao de novos municpios haver o aumento de vereadores e servidores de apoio ao funcionamento dessa casa, conseqentemente aumento de servidores na folha de pagamento dos municpios.

A Constituio Federal e as Leis Orgnicas municipais vigentes conferem aos municpios a autonomia para disciplinar o funcionamento dos legislativos municipais, estabelecendo o nmero de servidores necessrios, sua remunerao e os subsdios dos vereadores. Quanto determinao destes valores, a Constituio Federal, no Artigo 29, Inciso IV regulamenta atualmente o nmero mnimo (9) e mximo (55) de vereadores em funo do nmero da populao local, os limites de custos dos legislativos municipais (de 5% a 8%), bem como os subsdios dos

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vereadores. Ciente da existncia de distores e abusos, o Congresso Nacional j procedeu a vrias alteraes neste dispositivo constitucional atravs das Emendas Constitucionais no. 1 de 1992, no. 19 de 1998 e no. 25 de 2000, conforme reproduo parcial nos anexos. Em recente promulgao de Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral (1/04/2004), conforme nova interpretao da Lei, estabeleceu nova distribuio do nmero de vereadores para os municpios em funo das faixas populacionais.

Portanto, j existe mecanismos disciplinadores destes parmetros e rgos competentes para controle e fiscalizao do cumprimento destes dispositivos constitucionais. Evidentemente que se as distores detectadas no foram suficientemente corrigidas com as novas normas em vigor, outras correes devem ser feitas e nos fruns adequados j existentes.

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II. ANLISE DO DESEMPENHO DOS MUNICPIOS ATRAVS DOS INDICADORES IDH-M E IPRS 1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo 2. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IDH-M

PAULISTAS

108 120

3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IDH-M 122 4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS 5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo, atravs do IPRS 6. Anlise dos Novos Municpios Criados na Regio Administrativa de Campinas atravs do IDH-M e IPRS A. Engenheiro Coelho B. Estiva-Gerbi C. Holambra D. Hortolndia E. Saltinho F. Tuiuti G. Vargem 160 174 178 181 186 190 193 197 135 151

7. Concluso

201

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II.

ANLISE DO DESEMPENHO DOS MUNICPIOS PAULISTAS ATRAVS DOS INDICADORES IDH-M E IPRS Tendo como foco principal desta tese o estudo do processo de parcelamento

territorial do Estado de So Paulo, apresentaremos neste captulo, a ttulo de estudo de caso, um detalhamento mais profundo dos municpios recentemente desmembrados na Regio Administrativa de Campinas. A escolha desta regio se justifica pelo fato de vivenciarmos o dia a dia do desenvolvimento de alguns destes municpios tendo assim maior conhecimento dos mesmos, estarmos locados em Campinas, portanto, maior proximidade e facilidade na obteno dos dados necessrios para o estudo.

Destacamos nesta parte da tese a anlise dos municpios que deram origem e aos municpios originados nas recentes emancipaes ocorridas no Estado e em especial na Regio Administrativa. Utilizamos como indicadores para esta anlise o IDH-M, j comentado no captulo anterior, e o IPRS (ndice Paulista de Responsabilidade Social), desenvolvido pela Fundao SEADE especialmente para aplicao no Estado de So Paulo.

1. O Parcelamento do Territrio do Estado de So Paulo

No processo de subdiviso do territrio brasileiro destacamos o caso de So Paulo; a capitania compreendia, no incio do sculo XVIII, os atuais territrios dos Estados de So Paulo, Minas Gerais, Gois, Mato Grosso, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, at a Colnia do Sacramento. Para atingir sua configurao territorial atual, So Paulo passa, a partir de 1720, por constantes desmembramentos. Primeiramente, para a formao da Capitania de Minas Gerais; em seguida, 1738 perde o territrio do atual Estado de Santa Catarina; 1742 Rio Grande do Sul; 1748 Mato Grosso, Gois e Tringulo Mineiro, que mesmo com a formao da Capitania de Minas Gerais, continuou pertencente Capitania de So Paulo at esta data, e, por ltimo, 1835 para a criao da Provncia do Paran, ficando em 1875 configurada conforme Gravura 10. (IGC, 1995)

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GRAVURA 10 PROVCIA DE SO PAULO

Carta Ilustrada da Provncia de So Paulo Dedicada a Sua Majestade o Imperador Senhor D. Pedro II por Jules Martim 1875 Acervo da Biblioteca Mrio de Andrade. In: IGC 1995

Conforme o IGC (Mapa 10), para a localizao dos municpios originrios do Estado de So Paulo, partiu-se daquelas assim qualificados por Djalma Forjaz, que so: So Paulo, Guaratinguet, Taubat, Iguape, So Vicente, Jundia, Mogi das Cruzes, Canania, Sorocaba e Ubatuba.

O IGC, aps estudos calcados em critrios metodolgicos, atravs de pesquisas de dados a partir de fontes secundrias (bibliografia) e primrias (legislao), esto sendo considerados originrios, no Estado de So Paulo, os seguintes municpios (com as datas de criao entre parnteses): So Vicente (1532), So Paulo (1560), Canania (1600), Mogi das Cruzes (1611), Ubatuba (1637) e Taubat (1645) e Iguape (Sculo XVII), descartando, desta condio, os municpios de Guaratinguet, Jundia e Sorocaba, tradicionalmente includos entre os originrios.

Pode-se afirmar que, a partir destes sete municpios, se d o desmembramento do Quadro Territorial Administrativo do Estado de So Paulo (IGC, 1995).

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MAPA 10 ESTADO DE SO PAULO 1600

So Paulo, j em meados do sculo XX, apresentava um crescimento acelerado, tanto em termos econmicos como populacionais este desenvolvimento deveu-se expanso do caf, verificada a partir do ultimo quartel do sculo XIX, associada imigrao estrangeira, instalando-se o complexo cafeeiro (ferrovias, sistema bancrio, comrcio, etc.) fatores estes decisivos para o incio da ocupao rural e urbana do Estado.

Consultando os Mapas 11, 12 e 13, constatamos que a Provncia de So Paulo em 1700 possua 17 municpios. At 1870, So Paulo viu criarem-se 100 municpios e nos ltimos vinte anos do sculo criaram-se mais 61, entrando So Paulo no sculo XX com 161 municpios.

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MAPA 11 ESTADO DE SO PAULO 1700

MAPA 12 ESTADO DE SO PAULO 1800

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MAPA 13 ESTADO DE SO PAULO 1900

O processo de urbanizao e industrializao, que se iniciava, gerou a criao de um grande nmero de municpios j nas primeiras dcadas do sculo XX. Em 1900 (Mapa 13), contava com 161 municpios, graas primeira expanso cafeeira, que se estendeu de 1880 at por volta de 1910. Dos anos 10 at 1929, quando da segunda expanso cafeeira, o Estado chegou a apresentar um total de 245 municpios (Mapas 14, 15, 16 e 17). Esses desmembramentos refletiram a prpria expanso do caf no territrio paulista e, por outro lado, a diversificao das atividades agrcolas, em funo das crises cafeeiras.

O perodo 1930-1956, marcado pela expanso da indstria paulista, implicou profundas alteraes nos movimentos populacionais e no processo de urbanizao. O aumento no nmero de municpios foi expresso desse processo: criaram-se 180 municpios, totalizando 425 no Estado (Mapas 18, 19 e 20). Alm disso, formaramse grandes centros regionais e, no final dessa etapa, j se iniciava o processo de concentrao na RMSP (FUNDAO SEADE, 1990).

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MAPA 14 ESTADO DE SO PAULO 1910

MAPA 15 ESTADO DE SO PAULO 1920

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MAPA 16 ESTADO DE SO PAULO 1929

Carta Geral do Estado de So Paulo Mostrando todos os trabalhos executados pela Commiso Geographica e Geolgica 1929 Acervo do Instituto Geogrfico e Cartogrfico

MAPA 17 ESTADO DE SO PAULO 1930

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MAPA 18 ESTADO DE SO PAULO 1940

MAPA 19 ESTADO DE SO PAULO 1950

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MAPA 20 ESTADO DE SO PAULO 1950

Estado de So Paulo Diviso Administrativa e Judiciria de acordo com a Lei no. 233 de 24/12/1948-1950 Acervo do Instituto Geogrfico e Cartogrfico

A partir de 1960, esse perodo foi marcado pelo movimento de grandes contingentes de migrantes interestaduais que se dirigiam, fundamentalmente, cidade de So Paulo; alm disso, as novas formas de cultivo e produtividade agrcola no Estado conduziram a um xodo rural do interior com destino capital.

As mudanas na estrutura produtiva do Estado, a partir de 1960, implicaram para agricultura, uma modernizao nos padres de produo e, para a indstria, um desenvolvimento mais acentuado, constituindo um parque produtor diversificado, onde os ramos tradicionais foram perdendo peso relativo.

Os centros econmicos mais avanados do Estado foram beneficiados, j que apresentavam condies para a instalao de indstrias e para a integrao do mercado de trabalho rural e urbano, configurando ainda mais a inter-relao existente entre as redes de cidades na estruturao do mercado regional. Neste perodo criaram-se outros 147 municpios, completando assim 572 at 1980 (Mapas 21 e 22).

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A Lei no 631/89 aprovou a criao de mais 11 municpios no interior paulista, passando o Estado a contar com 583 municpios em 1990 (Fundao SEADE, 1990).

A partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal, e em 1989 com a Constituio do Estado, onde se atriburam aos estados a responsabilidade de disciplinar o processo emancipatrio dos municpios, muitos Distritos at ento existentes fizeram suas emancipaes. A Lei no 7.664, de 30 de Dezembro de 1991, criou mais 35 municpios no Estado de So Paulo, perfazendo o total de 618 unidades (Mapa 23). Posteriormente mais 27 municpios foram criados, sendo que atualmente o Estado de So Paulo conta com o total de 645 municpios (Mapa 24).

MAPA 21 ESTADO DE SO PAULO 1960

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MAPA 22 ESTADO DE SO PAULO 1980

MAPA 23 ESTADO DE SO PAULO 1993

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MAPA 24 ESTADO DE SO PAULO 1997

A partir de novembro de 1938 a fevereiro de 1964 o processo de reviso do quadro territorial e administrativo passa a ser sistematizado, vigorando a periodicidade qinqenal, mediante estabelecimento de lei nica abrangendo os distintos tipos de alteraes relativas a todos os municpios e distritos do Estado. De fevereiro de 1964 a outubro de 1988 prevalece a Lei no. 8.092 de 28/02/1964, tendo sido criado apenas um municpio e vrios distritos em So Paulo, atravs de leis estaduais isoladas, descaracterizando-se, a partir daquela data, a periodicidade e a sistematizao do processo de reviso do quadro. Em 1967, com a Lei Complementar Federal no. 1, de 9/11/67, confirmada pelo Decreto-Lei Complementar no. 9, de 31/12/69, estas alteraes passam a ser efetuadas quadrienalmente. Com a edio da Lei Complementar no. 521, de 23/10/87, estas alteraes voltam a ter periodicidade anual.

A Constituio Federal de 1988 marca um perodo de alteraes profundas na legislao de emancipaes. A periodicidade das alteraes passa a ser anual, delega-

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se ao Estado, atravs de legislao prpria e especfica, a competncia para criar municpios, outorgando a estes a atribuio de criar ou suprimir distritos, o que antes era competncia dos Estados.

2. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IDH-M

Para iniciarmos anlise dos municpios no Estado de So Paulo atravs do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), apresentamos o quadro resumo em que registramos a evoluo em percentual dos municpios e suas populaes no perodo compreendido de 1991 a 2000, conforme expresso na Tabela 22 e nos Mapas 25 e 26.

TABELA 22 PARTICIPAO DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE IDH-M 1991 2000 IDH-M Municpios Populao Municpios Populao 0,200 a 0,350 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0 %) 0 (0,0%) 0,350 a 0,500 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0,500 a 0,650 34 (5,3%) 168.677 (0,5%) 3 (0,5%) 29.654 (0,1%) 0,650 a 0,800 598 (92,7%) 17.843.225 (56,5%) 467 (72,4%) 10.309.963 (27,8%) 0,800 a 1,000 13 (2,0%) 13.577.039 (43,0%) 175 (27,1%) 26.692.786 (72,1%)
Total 645 (100,%) 31.588.941 (100,%) 645 (100%) 37.032.403 (100,%)
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano

Dos 645 municpios do estado, 0 (0,0%) tinham valor entre 0,200 e 0,500; 34 (5,3%) tinham um valor entre 0,500 e 0,650; 598 (92,7%) tinham um valor entre 0,650 e 0,800 e 13 (2,0%) tinham um valor entre 0,800 e 1,000. Em termos de populao, 0 (0,0%) pessoas viviam em municpios com um IDH-M entre 0,200 e 0,500; 168.677 (0,5%) entre 0,500 e 0,650; 17.843.225 (56,5%) entre 0,650 e 0,800 e 13.577.039 (43,0%) entre 0,800 e 1,000.

Em 1991 (Mapa 25), o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Mdio do Estado era 0,778 (Tabelas 23 a 28). Dentre os municpios do Estado de So Paulo, o municpio com o melhor ndice era guas de So Pedro, com um valor de

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0,848, e o municpio com o pior era Ribeiro Branco, com um valor de 0,565. Dos 645 municpios do estado, 0 (0,0%) tinham um valor entre 0,200 e 0,500; 3 tinham um valor entre 0,500 e 0,650; 467 (72,4%) tinham um valor entre 0,650 e 0,800 e 175 (27,1%) tinham um valor entre 0,800 e 1,000.

Em termos de populao, 0 (0,0%) pessoas viviam em municpios em um IDH-M entre 0,200 e 0,500; 29.645 (0,1%) entre 0,500 e 0,650; 10.309.963 (27,8%) entre 0,650 e 0,800 e 26.692.786 (72,1%) entre 0,800 e 1,000.

Em 2000 (Mapa 26), o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Mdio do Estado era 0,820 (Tabelas 23 a 28). Dentre os municpios paulistas, o municpio com o melhor ndice era So Caetano do Sul, com um valor de 0,919, e o municpio com o pior era Itapirapu Paulista, com um valor 0,645.

MAPA 25 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS IDH-M (1991)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano

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MAPA 26 ESTADO DE SO PAULO, MUNICPIOS IDH-M (2000)

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano

3. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo atravs do IDH-M

As Tabelas 23 a 28, a seguir apresentadas representam todo o registro dos indicadores dos municpios emancipados no Estado de So Paulo e dos municpios de origem, a partir de 1990, nos parmetros analisados pelo IDH-M. Nestes quadros esto apresentados os valores mdios e individualizados por cada indicador e tambm os valores do Estado de So Paulo, assim como a posio relativa da classificao no estado e no nvel nacional.

O Estado de So Paulo, nos perodos analisados 1991 e 2000, evoluiu positivamente em todos os indicadores que compem o IDH-M registrando em valores mdios crescimento que propiciou mudana de faixa classificatria de Mdio Desenvolvimento (0,778) para Alto Desenvolvimento (0,820). Individualizando os aspectos analisados, verificamos que em Renda (de 0,766 para 0,790) e Longevidade

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(de 0,730 para 0,770), o estado ainda permanece na faixa de Mdio Desenvolvimento Humano. No aspecto escolaridade o estado j pertencia ao nvel de Alto Desenvolvimento em 1991 (0,837) subindo ainda mais em 2000 para 0,901. Verificamos que pela coluna dos valores mdios todos os municpios, rigorosamente, tiveram evoluo positiva em todos os indicadores, acompanhando o que ocorreu com os valores do estado. Nas colunas onde se registram os valores individualizados para cada indicador constatamos que na coluna Renda houve alguma pequena queda em muito poucos municpios tanto nos de origem como nos emancipados ou originados. A explicao para estes valores pode estar na ocorrncia de crises conjunturais extemporneas localizadas em algum setor econmico bsico e preponderante no municpio ou na regio dos mesmos. Os valores aferidos e suas diferenas so extremamente pequenos e pouco representativos na evoluo do municpio e na comparao com os da regio em que se inserem.

Dos indicadores que compem o IDH-M, o que mais nos chamou a ateno no processo evolutivo dos municpios foi o da Escolaridade. Neste particular, o resultado positivo se explica pelo fato de que o governo federal instituiu, neste perodo, o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), criado pela Emenda Constitucional no. 14 de 12/09/1996, programa este implantado a partir de 1998, que destinou valores mensais regulares aos municpios a partir do nmero de alunos matriculados em suas escolas da 1. 8. Srie, bem como recursos para a qualificao dos professores do Ensino Fundamental. Dos recursos repassados para as prefeituras, apenas 1,5% do total tem como origem a Unio, sendo que o restante 98,5% faz parte da arrecadao dos Estados e Municpios, uma vez que, pela Constituio, devem aplicar em educao 25% de suas receitas.

Quanto classificao dos municpios no ranking estadual, verificamos que h um pequeno equilbrio entre os que caram e os que subiram, havendo muito pouco que se mantiveram estveis. Deste pequeno equilbrio verificamos que houve mais aumento de posio do que de perda, e estas variaes no foram muito

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expressivas, salvo algumas excees. Alguns municpios se destacam positivamente de todo o conjunto, tais como: Ilha Comprida (emancipado de Iguape e Canania), passando de 310 para 147; So Roque (origem) de 191 para 59; guas de Santa Brbara (origem) de 246 para 52; So Manuel (origem) 226 para 112; Torre de Pedra (emancipado de Porangaba) de 596 para 336; Holambra (emancipado de Artur Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina e Sto. Antonio de Posse) de 168 para 42; Saltinho (emancipado de Piracicaba) de 36 para 9; Vargem (emancipado de Bragana paulista) de 328 para 299; Paulistnia (emancipado de Agudos) de 596 para 366; Jos Bonifcio (origem) de 177 para 75 e finalmente Ouroeste (emancipado de Guarani dOeste) de 464 para 267.

No processo inverso, perdas de posies, destacam Guaratinguet (origem) de 18 para 72; Potim (emancipado de Guaratinguet) de 114 para 482; Tiet (origem) de 53 para 105; Jumirim (emancipado de Tiet) de 125 para 202; Artur Nogueira (origem) de 100 para 193; Sumar (origem) de 141 para 169; Hortolndia (emancipado de Sumar) de 191 para 240; Guatapar (emancipado de Ribeiro Preto) de 130 para 346; Santa Cruz da Esperana (emancipado de Cajuru) de 120 para 209; Pedrinhas Paulista (emancipado de Cruzlia) de 12 para 66.

Quanto classificao no cenrio nacional verificamos que os municpios paulistas (originrios e emancipados ou originados) perderam mais posies do que ganharam. A explicao pode estar no fato de que os municpios de outros estados e regies se desenvolveram proporcionalmente mais que os paulistas galgando melhores posies no cenrio nacional o que muito bom e promissor que se tenha havido ganhos de qualidade nas outras regies brasileira. Neste aspecto destacamos alguns municpios paulistas que tiveram mudanas positivas e expressivas de posio, so eles: Ilha Comprida (emancipado de Iguape e Canania) de 726 para 497; So Roque (origem) de 394 para 222; guas de Santa Brbara (origem) de 538 para 189; So Manuel (origem) de 488 para 385; Torre de Pedra (emancipado de Porangaba) de 2080 para 1113; Holambra (emancipado de Artur Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina e Sto. Antonio de Posse) de 347 para 154; Saltinho (emancipado de Piracicaba) de 61 para 25; Vargem (emancipado de Bragana

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Paulista) de 2058 para 995; Paulistnia (emancipado Agudos) de 2080 para 1194; Jos Bonifcio (origem) de 362 para 263 e finalmente Ouroeste (emancipado de Guarani dOeste) de 1245 para 871.

Ainda sobre a classificao nacional, tivemos tambm municpios paulistas que perderam muitas posies, e so nmeros muito expressivos. Destacamos: Guaratinguet (origem) de 34 para 247; Potim (emancipado de Guaratinguet) de 246 para 1639; Tiet (origem) de 104 para 369; (Jumirim emancipado de Tiet) de 265 para 662; Artur Nogueira (origem) de 196 para 637; Sumar (origem) de 291 para 559; Hortolndia (emancipado de Sumar) de 394 para 792; Guatapar (emancipado de Ribeiro Preto) de 275 para 1144; Santa Cruz da Esperana (emancipado de Cajuru) de 257 para 689; Pedrinhas Paulista (emancipado de Cruzlia) de 17 para 234.

Analisando as colunas que apresentam as classificaes dos municpios tanto em So Paulo como no Brasil, constatamos uma grande variedade de movimentos ascendente e descendente, ora os municpios (de origem e originados) crescem juntos no estado e na unio, ora decrescem; em alguns casos o de origem cresce e o originado decresce; e outros casos o originado cresce e o de origem decresce; em casos de mais de um municpio originado de outro de origem o movimento diferenciado, uns crescem outros decrescem e assim por diante. possvel verificar que a maioria dos municpios que se destacaram positivamente no cenrio estadual teve expressiva melhoria no nacional, e o oposto tambm verdadeiro, a maioria dos municpios que tiveram expressiva piora na classificao estadual tiveram tambm na nacional. Em alguns casos no houve relao com o municpio de origem, ocorreram algumas coincidncias em que tanto os de origem como os originados tiveram o mesmo comportamento.

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TABELA 23 - IDH-M MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE CLASSIFICAO UF CLASSIFICAO BR

1991 0,709 0,778

2000 0,764 0,820

1991 0,766

2000 0,790

1991 0,730

2000 0,770

1991 0,837

2000 0,901

1991

2000

1991

2000

BRASIL Estado de So Paulo R. Metropol. de So Paulo Itapecerica da Serra So Loureno da Serra 01 Registro Jacupiranga Cajati Iguape Ilha Comprida 02 Baixada Santista Santos Bertioga 03 So Jos dos Campos Bananal Arape Lorena Canas Guaratinguet Potim

0,747 0,722 0,714 0,700 0,701 0,723 0,838 0,739 0,676 0,623 0,767 0,700 0,791 0,755

0,783 0,771 0,76 0,751 0,757 0,803 0,871 0,792 0,758 0,716 0,807 0,753 0,818 0,758

0,748 0,681 0,650 0,605 0,626 0,666 0,825 0,721 0,617 0,542 0,720 0,582 0,769 0,756

0,712 0,687 0,706 0,631 0,688 0,736 0,873 0,744 0,703 0,628 0,740 0,640 0,773 0,642

0,696 0,762 0,695 0,773 0,711 0,680 0,775 0,717 0,630 0,584 0,713 0,735 0,734 0,712

0,761 0,778 0,743 0,814 0,720 0,787 0,788 0,749 0,702 0,676 0,761 0,761 0,761 0,761

0,798 0,724 0,797 0,723 0,767 0,824 0,913 0,780 0,781 0,743 0,868 0,784 0,870 0,798

0,877 0,849 0,830 0,807 0,864 0,886 0,952 0,882 0,870 0,845 0,921 0,857 0,920 0,870

161 316 364 464 454 310 3 211 568 633 56 464 18 114

288 386 468 529 487 147 3 220 482 623 126 521 72 482

331 749 914 1245 1219 726 3 452 1770 2812 121 1245 34 246

969 1285 1571 1838 1665 497 5 741 1639 2684 422 1782 247 1639

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero

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TABELA 24 IDH-M MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS BRASIL Estado de So Paulo MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS
MDIO RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE CLASSIFICAO UF CLASSIFICAO BR

1991 0,709 0,778

2000 0,764 0,820

1991

2000

1991

2000

1991

2000

1991

2000

1991

2000

0,766

0,790

0,730

0,770

0,837

0,901

04 Sorocaba Itapetininga Alambari Mairinque Alumnio So Roque Araariguama Apia Barra do Chapu Itaca Itapirapu Paulista Itarar Bom Sucesso de Itarar Angatuba Campina do Monte Alegre guas de Santa Brbara Iaras Itapeva Nova Campina Taquariva 0,739 0,691 0,746 0,724 0,743 0,694 0,664 0,590 0,577 0,574 0,684 0,594 0,701 0,689 0,733 0,687 0,688 0,606 0,632 0,786 0,748 0,801 0,787 0,820 0,770 0,716 0,646 0,650 0,645 0,732 0,693 0,762 0,742 0,824 0,742 0,745 0,709 0,702 0,704 0,634 0,720 0,691 0,721 0,644 0,615 0,522 0,511 0,526 0,638 0,540 0,663 0,636 0,684 0,618 0,656 0,520 0,556 0,738 0,666 0,719 0,724 0,783 0,708 0,631 0,555 0,554 0,576 0,677 0,603 0,695 0,660 0,726 0,661 0,692 0,619 0,627 0,688 0,688 0,720 0,669 0,697 0,674 0,626 0,585 0,585 0,555 0,639 0,550 0,690 0,687 0,714 0,672 0,639 0,640 0,639 0,748 0,728 0,790 0,734 0,783 0,734 0,673 0,600 0,600 0,600 0,671 0,670 0,741 0,728 0,841 0,716 0,692 0,671 0,671 0,825 0,750 0,799 0,811 0,812 0,763 0,750 0,662 0,634 0,642 0,775 0,692 0,751 0,743 0,800 0,770 0,770 0,657 0,701 0,872 0,849 0,894 0,903 0,893 0,868 0,845 0,784 0,797 0,760 0,849 0,805 0,850 0,839 0,906 0,849 0,852 0,836 0,808 211 505 168 304 191 494 593 642 643 644 542 641 454 512 246 528 519 639 625 272 542 163 267 59 397 623 644 642 645 603 638 453 569 52 569 557 628 635 452 1434 347 711 394 1376 2034 3285 3446 3479 1577 3227 1219 1472 538 1522 1493 3048 2667 896 1918 540 871 222 1315 2684 3818 3768 3840 2367 3107 1523 2089 189 2089 2005 2833 2946

128

Pratnia Tatu Quadra Porangaba Torre de Pedra Capo Bonito Ribeiro Grande Tiet Jumirim

0,681 0,730 0,683 0,678 0,662 0,663 0,608 0,769 0,753

0,745 0,794 0,755 0,768 0,777 0,716 0,705 0,810 0,795

0,643 0,702 0,609 0,617 0,604 0,640 0,512 0,749 0,661

0,697 0,742 0,664 0,690 0,659 0,644 0,622 0,785 0,715

0,658 0,675 0,718 0,646 0,646 0,602 0,644 0,726 0,785

0,702 0,774 0,774 0,785 0,774 0,673 0,688 0,761 0,812

0,743 0,813 0,723 0,770 0,735 0,748 0,669 0,831 0,814

0,835 0,865 0,827 0,829 0,899 0,830 0,805 0,883 0,859

552 263 546 563 596 594 638 53 125

557 209 502 408 336 623 633 105 202

1639 589 1603 1717 2080 2058 3024 104 265

2005 689 1713 1367 1113 2684 2899 369 662

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero

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TABELA 25 IDH-M MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS MDIO 1991 2000 RENDA 1991 2000 LONGEVIDADE 1991 2000 ESCOLARIDADE 1991 2000 CLASSIFICAO UF 1991 2000 CLASSIFICAO BR 1991 2000

BRASIL Estado de So Paulo 05 Campinas Artur Nogueira Engenheiro Coelho Artur Nogueira Cosmpolis Jaguarina Santo Antonio de Posse Holambra Sumar Hortolndia Mogi-Gua Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Paulista Tuiuti Vargem 06 Ribeiro Preto Ribeiro Preto Guatapar Cajuru Santa Cruz da Esperana Pitangueiras Taquaral

0,709 0,778

0,764 0,820 0,766 0,790 0,730 0,770 0,837 0,901

0,760 0,734 0,760 0,756 0,764 0,763 0,746 0,751 0,743 0,762 0,744 0,789 0,781 0,763 0,686 0,719 0,822 0,752 0,725 0,754 0,709 0,714

0,796 0,792 0,796 0,799 0,829 0,843 0,827 0,800 0,790 0,813 0,794 0,836 0,851 0,820 0,763 0,782 0,855 0,776 0,783 0,794 0,764 0,765

0,725 0,677 0,725 0,708 0,753 0,714 0,723 0,689 0,678 0,717 0,675 0,760 0,742 0,739 0,611 0,684 0,798 0,735 0,680 0,670 0,687 0,715

0,734 0,724 0,734 0,726 0,772 0,735 0,801 0,720 0,700 0,752 0,694 0,795 0,776 0,772 0,686 0,693 0,823 0,684 0,714 0,686 0,690 0,681

0,764 0,777 0,764 0,742 0,742 0,721 0,742 0,759 0,742 0,740 0,777 0,750 0,767 0,741 0,741 0,789 0,800 0,749 0,717 0,811 0,717 0,717

0,801 0,793 0,801 0,787 0,839 0,793 0,805 0,805 0,787 0,800 0,805 0,799 0,872 0,801 0,792 0,828 0,823 0,792 0,773 0,831 0,746 0,771

0,791 0,749 0,791 0,817 0,797 0,763 0,773 0,806 0,808 0,830 0,780 0,857 0,835 0,808 0,706 0,685 0,869 0,772 0,778 0,781 0,722 0,709

0,853 0,858 0,853 0,884 0,877 0,843 0,876 0,874 0,883 0,886 0,882 0,913 0,906 0,887 0,811 0,824 0,918 0,851 0,862 0,865 0,855 0,842

100 236 100 109 73 246 168 141 191 86 183 22 36 81 533 328 4 130 298 120 401 364

193 220 193 176 34 240 42 169 240 92 209 22 9 59 445 299 6 346 288 209 437 431

196 518 196 237 151 538 347 291 394 174 377 42 61 164 1539 2058 6 275 693 257 1029 914

637 741 637 576 136 792 154 559 792 316 689 88 25 222 1498 995 19 1144 969 689 1469 1450

130

07 Bauru Lenis Paulista Borebi Agudos Paulistnia Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero 0,750 0,698 0,724 0,662 0,813 0,746 0,786 0,774 0,723 0,627 0,665 0,585 0,751 0,664 0,705 0,667 0,717 0,717 0,718 0,725 0,807 0,763 0,763 0,856 0,809 0,749 0,790 0,676 0,881 0,812 0,889 0,800 146 478 304 596 92 552 272 366 300 1287 711 2080 316 1977 896 1194

131

TABELA 26 IDH-M MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS DE ORIGEM MDIO MUNICPIOS ORIGINADOS 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE CLASSIFICAO UF 1991 2000 CLASSIFICAO BR 1991 2000

BRASIL Estado de So Paulo

0,709 0,778

0,764 0,820 0,766 0,790 0,730 0,770 0,837 0,901

08 So Jos do Rio Preto So Jos do Rio Preto Ipigu Urnia Aspsia Santa Salete So Francisco Dirce Reis Catanduva Elisirio Itajob Marapoama Paranapu Mespolis Trs Fronteiras Nova Cana Paulista Tabapu Novais Votuporanga Parisi Jales 0,792 0,733 0,732 0,658 0,717 0,699 0,649 0,787 0,701 0,739 0,718 0,709 0,643 0,693 0,635 0,727 0,701 0,766 0,663 0,750 0,834 0,790 0,765 0,738 0,772 0,758 0,737 0,833 0,764 0,798 0,780 0,775 0,732 0,761 0,726 0,771 0,759 0,817 0,756 0,804 0,781 0,666 0,652 0,590 0,598 0,591 0,600 0,744 0,646 0,667 0,620 0,619 0,558 0,615 0,547 0,699 0,631 0,704 0,585 0,709 0,814 0,697 0,689 0,651 0,650 0,655 0,648 0,767 0,668 0,695 0,673 0,687 0,640 0,686 0,634 0,693 0,642 0,779 0,676 0,741 0,748 0,791 0,739 0,639 0,776 0,776 0,639 0,802 0,766 0,785 0,785 0,742 0,639 0,685 0,639 0,735 0,766 0,769 0,675 0,717 0,772 0,829 0,761 0,747 0,824 0,800 0,747 0,840 0,784 0,855 0,849 0,824 0,747 0,763 0,747 0,775 0,789 0,782 0,752 0,786 0,848 0,743 0,804 0,745 0,777 0,729 0,707 0,816 0,690 0,766 0,748 0,766 0,731 0,778 0,719 0,747 0,705 0,824 0,728 0,824 0,916 0,844 0,844 0,815 0,842 0,820 0,815 0,891 0,840 0,843 0,817 0,814 0,810 0,835 0,796 0,846 0,845 0,890 0,840 0,884 17 246 255 602 342 473 612 25 454 211 335 401 617 498 623 282 454 60 594 146 25 240 431 583 378 482 589 29 437 179 313 355 603 458 616 386 475 75 497 142 32 538 556 2172 845 1270 2355 46 1219 452 823 1029 2473 1394 2619 648 1219 126 2058 300 95 792 1450 2193 1260 1639 2234 105 1469 597 1040 1169 2367 1544 2499 1285 1604 263 1692 478

132

Pontalinda Vitria Brasil Jos Bonifcio Ubarana Planalto Zacarias Guarani DOeste Ouroeste 09 Araatuba Araatuba Santo Antonio do Aracangu Coroados Brejo Alegre Turiba Lourdes General Salgado So Joo de Iracema Nova Castilho Pereira Barreto Ilha Solteira Suzanpolis Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero

0,649 0,704 0,745 0,694 0,707 0,708 0,700 0,700

0,731 0,747 0,817 0,752 0,744 0,777 0,757 0,787

0,590 0,604 0,695 0,613 0,635 0,613 0,617 0,649

0,626 0,650 0,746 0,649 0,683 0,653 0,666 0,695

0,639 0,753 0,782 0,770 0,728 0,769 0,712 0,681

0,747 0,787 0,840 0,776 0,737 0,850 0,769 0,784

0,718 0,756 0,759 0,700 0,758 0,742 0,770 0,769

0,819 0,805 0,866 0,830 0,812 0,829 0,837 0,883

612 439 177 494 416 406 464 464

605 550 75 524 562 336 487 267

2355 1145 362 1376 1080 1052 1245 1245

2394 1947 263 1808 2038 1113 1665 871

0,787 0,688 0,731 0,654 0,737 0,677 0,733 0,677 0,709 0,747 0,813 0,687

0,848 0,754 0,802 0,748 0,800 0,737 0,762 0,761 0,761 0,788 0,850 0,743

0,749 0,609 0,655 0,617 0,667 0,639 0,697 0,613 0,622 0,685 0,746 0,627

0,811 0,665 0,692 0,656 0,689 0,657 0,704 0,672 0,631 0,699 0,769 0,648

0,758 0,697 0,796 0,675 0,796 0,675 0,705 0,688 0,759 0,768 0,772 0,721

0,825 0,741 0,835 0,766 0,849 0,717 0,727 0,763 0,785 0,795 0,847 0,763

0,854 0,757 0,741 0,670 0,747 0,716 0,798 0,729 0,746 0,787 0,922 0,712

0,909 0,856 0,880 0,822 0,862 0,837 0,855 0,848 0,868 0,871 0,934 0,817

25 519 261 607 222 566 246 566 401 161 5 528

12 511 153 542 169 589 453 458 458 256 10 566

46 1493 572 2259 479 1741 538 1741 1029 331 9 1522

38 1744 516 1918 559 2234 1523 1544 1544 838 29 2057

133

TABELA 27 IDH-M MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS DE ORIGEM MDIO MUNICPIOS ORIGINADOS 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 RENDA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE CLASSIFICAO UF 1991 2000 CLASSIFICAO BR 1991 2000

BRASIL Estado de So Paulo

10 Presidente Prudente

0,709 0,778

0,764 0,820 0,766 0,790 0,730 0,770 0,837 0,901

Presidente Prudente Emilianpolis Teodoro Sampaio Euclides da Cunha Paulista Rosana Luclia Pracinha Iep Nantes Santo Anastcio Ribeiro dos ndios
11 R. A. Marlia

0,794 0,679 0,705 0,683 0,751 0,727 0,662 0,697 0,639 0,730 0,708 0,746 Arco-Iris 0,667 0,695 Canitar 0,643 0,739 Pedrinhas Paulista 0,804 0,752 Esprito Santo do Turvo 0,680 0,774 Tarum 0,710 0,655 0,640

0,846 0,751 0,757 0,738 0,815 0,782 0,744 0,750 0,722 0,792 0,754 0,800 0,708 0,776 0,738 0,786 0,819 0,811 0,755 0,829 0,775 0,745 0,748

0,760 0,609 0,657 0,578 0,692 0,657 0,567 0,632 0,581 0,672 0,634 0,716 0,618 0,641 0,559 0,678 0,804 0,698 0,640 0,727 0,626 0,607 0,540

0,804 0,698 0,696 0,603 0,723 0,701 0,620 0,679 0,655 0,702 0,633 0,752 0,616 0,709 0,637 0,697 0,754 0,749 0,666 0,773 0,687 0,679 0,670

0,766 0,693 0,695 0,741 0,711 0,746 0,744 0,698 0,680 0,722 0,752 0,702 0,668 0,732 0,702 0,742 0,781 0,762 0,667 0,742 0,742 0,662 0,652

0,810 0,739 0,739 0,783 0,810 0,767 0,818 0,719 0,719 0,810 0,783 0,765 0,716 0,771 0,763 0,795 0,810 0,808 0,763 0,810 0,759 0,748 0,748

0,856 0,735 0,763 0,730 0,850 0,778 0,676 0,761 0,655 0,796 0,738 0,819 0,715 0,712 0,668 0,796 0,828 0,797 0,734 0,853 0,761 0,695 0,728

0,924 0,816 0,836 0,827 0,911 0,878 0,795 0,853 0,793 0,865 0,845 0,884 0,793 0,848 0,815 0,865 0,892 0,876 0,835 0,905 0,878 0,808 0,825

16 562 430 546 141 282 596 482 622 263 406 168 587 487 617 211 12 130 558 48 393 606 621

14 529 487 583 83 299 562 533 620 220 511 169 630 346 583 272 66 102 502 34 355 557 542

29 1694 1124 1603 291 648 2080 1307 2547 589 1052 347 1967 1353 2473 452 17 275 1667 84 997 2241 2533

43 1838 1665 2193 288 995 2038 1864 2583 741 1744 559 2848 1144 2193 896 234 356 1713 136 1169 2005 1918

Tup Chavantes Cruzlia Santa Cruz do Rio Pardo Assis Glia Ferno Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero

134

TABELA 28 IDH-M MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS MDIO 1991 2000 RENDA 1991 2000 LONGEVIDADE 1991 2000 ESCOLARIDADE 1991 2000 CLASSIFICAO UF 1991 2000 CLASSIFICAO BR 1991 2000

BRASIL Estado de So Paulo

0,709 0,778

0,764 0,820 0,766 0,790 0,730 0,770 0,837 0,901

12 Central Araraquara Motuca Gavio Peixoto Boa Esperana do Sul Trabij 13 Barretos Cajob Embaba 0,742 0,741 0,775 0,757 0,696 0,712 0,674 0,661 0,766 0,763 0,789 0,765 0,765 0,747 0,862 0,846 197 199 355 487 409 425 1169 1665 0,789 0,716 0,726 0,692 0,658 0,830 0,761 0,763 0,755 0,755 0,758 0,687 0,677 0,658 0,630 0,790 0,681 0,667 0,688 0,683 0,752 0,750 0,750 0,668 0,659 0,786 0,772 0,772 0,754 0,754 0,857 0,711 0,752 0,749 0,684 0,915 0,831 0,851 0,822 0,828 22 349 289 502 602 33 458 445 502 502 42 863 669 1410 2172 130 1544 1498 1713 1713

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil Organizado por Edison Favero

135

4. Anlise dos Municpios Paulistas atravs do IPRS

O ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), criado pela Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, um sistema de indicadores scio-econmicos referidos a cada municpio do Estado de So Paulo tendo como objetivo apresentar dados que permitam o acompanhamento da situao social e econmica desses municpios e que subsidiem a formulao e a avaliao de polticas pblicas em mbito municipal. O IPRS compartilha com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), concebido e divulgado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o entendimento de que o desenvolvimento humano um processo complexo que, ao lado dos aspectos econmicos, deve igualmente considerar as dimenses relativas vida social e qualidade de vida dos indivduos. Assim, o IPRS compe-se, tal como o IDH, das dimenses renda, longevidade e escolaridade e foi proposto como um dilogo com o paradigma do desenvolvimento humano. Conforme a Fundao SEADE, o projeto paulista, no entanto, alm de adaptar o IDH s condies particulares do Estado de So Paulo, incorpora trs importantes inovaes:

contm indicadores que buscam caracterizar variaes num prazo mais curto,a cada dois anos, do que os componentes do IDH, dez anos;

evita a atribuio de pesos s trs dimenses e a construo de uma mdia que as sintetize, mas considera grupos de municpios com caractersticas comuns, o que possibilita a imediata identificao dos principais problemas econmicos e sociais de um determinado municpio; e

adota uma estrutura de escalas compatvel com as caractersticas do Estado de So Paulo, razo pela qual detecta e apresenta um quadro muito mais complexo e detalhado da diversidade dos municpios paulistas do que o revelado pelo IDH.

136

Complementando estes conceitos, acrescenta que o IPRS acompanha o paradigma que sustenta o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), proposto pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A diferena entre eles assim avaliada: A operacionalizao de ambos apresenta diferenas substanciais, uma vez que o IPRS busca gerar indicadores de curto prazo e evitar os inconvenientes de utilizar um ndice sinttico baseado numa mdia das dimenses que o compem. Um aspecto importante que levou a Assemblia Legislativa do Estado desenvolver este indicador tem no fato de que considera a metodologia adotada para o clculo do IDH-M possuir limitaes importantes que o IPRS busca superar, assim expresso: Em primeiro lugar, devido s variveis utilizadas, originrias do Censo Demogrfico, s se pode atualizar o IDH a cada dez anos, perodo excessivamente longo para quem pretende acompanhar e subsidiar a formulao de polticas pblicas. Em segundo lugar, a elaborao de um ranking por meio do clculo das mdias dos indicadores das trs dimenses do IDH, se facilita a comunicao de seus resultados, dificulta a avaliao da real situao do municpio em cada uma daquelas dimenses. Para superar tais limitaes, o IPRS, preservando o paradigma do desenvolvimento humano e as trs dimenses do IDH, buscou identificar fontes alternativas de dados, em especial registros administrativos, que possibilitassem a atualizao mais freqente do indicador e construiu, por meio de tcnicas estatsticas multivariadas, agrupamentos de municpios em situaes

socioeconmicas, evitando o clculo de um valor mdio para cada municpio.

O IPRS constitudo ento das dimenses escolaridade, longevidade e riqueza municipal. As variveis selecionadas que compem cada dimenso e a estrutura de pesos adotada so descritas a seguir: Escolaridade: Porcentagem de matrculas de Ensino Fundamental oferecidas pela rede municipal (3%) Porcentagem de jovens de 15 a 19 anos que concluram o ensino

137

fundamental (26%) Porcentagem de jovens de 20 a 24 anos que concluram o ensino mdio (24%) Porcentagem de crianas de 10 a 14 anos alfabetizadas (24%) Porcentagem de jovens de 15 a 24 anos alfabetizados (23%)

Longevidade: Mortalidade infantil (30%) Mortalidade perinatal (30%) Mortalidade de adultos de 15 a 39 anos (20%) Mortalidade de adultos de 60 anos e mais (20%)

Riqueza Municipal: Consumo de energia eltrica residencial por ligao (44%) Consumo de energia eltrica no comrcio, agricultura e servios, por ligao (23%) Remunerao mdia dos trabalhadores com vnculo empregatcio formal (19%) Valor adicionado fiscal per capita (14%)

Os valores limites de corte para a definio da escala do IPRS so considerados dentro de uma faixa de 0 a 100 pontos, conforme os seguintes parmetros: 1997 Riqueza Municipal: Baixa: at 49 pontos Alta: acima de 50 pontos Longevidade: Baixa: at 59 pontos Mdia: entre 60 e 69 pontos Alta: acima de 70 pontos At 49 50 e mais 2000 At 49 50 e mais

At 59 De 60 a 69 70 e mais

At 64 De 65 a 71 72 e mais

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Escolaridade: Baixa: at 59 pontos Mdia: entre 60 e 69 pontos Alta: acima de 70 pontos

At 59 De 60 a 69 70 e mais

At 78 De 79 a 85 86 e mais

A Fundao SEADE ressalva que, em 2000, os limites de corte foram maiores que os adotados em 1997, nos casos das dimenses longevidade e, principalmente, escolaridade, que podia dificultar anlises comparativas entre os grupos, mas no entre os municpios deveu-se ao fato que, nessas duas dimenses em especial na de escolaridade, os progressos verificados em praticamente todos os municpios paulistas foram to acentuados que os limites adotados em 1997 mostraram-se incapazes de diferenciar aqueles grupos.

Nos Mapas 27, 28 e 29, apresentamos a evoluo dos municpios no Estado de So Paulo, no perodo de 92 a 97, nos parmetros que compem este indicador. Analisando os referidos mapas, verificamos que houve discreta melhoria na avaliao dos municpios do estado nos parmetros riqueza e longevidade; no quesito educao, a melhoria muito significativa, provavelmente pelas mesmas razes, implantao do Fundef, j comentadas anteriormente quando da anlise do IDH-M.

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MAPA 27 RIQUEZA 1992 1997

Fonte: Fundao SEADE

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MAPA 28 LONGEVIDADE 1992 1997

Fonte: Fundao SEADE

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MAPA 29 ESCOLARIDADE 1992 1997

Fonte: Fundao SEADE

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De acordo com os critrios utilizados pela Fundao SEADE, do cruzamento das dimenses e variveis consideradas, bem como os grupos escolares atingidos, os municpios paulistas foram classificados em cinco grupos, conforme descrio das caractersticas de cada grupo, a seguir apresentado e registrados nos Mapas 30, 31 e 32 de acordo com a evoluo nos anos de 1992, 1997 e 2000 respectivamente.

Grupo 1 Plos centro de atrao incorpora os municpios localizados ao longo dos principais eixos rodovirios do Estado (Vias Anhanguera e Presidente Dutra), que se interceptam no municpio de So Paulo.

Grupo 2 Economicamente Dinmicos e Baixo Desenvolvimento Social correspondem aos municpios que, embora com nveis de riqueza elevados, no so capazes de atingir bons indicadores sociais. So basicamente os municpios situados nas reas metropolitanas do Estado e em seu entorno.

Grupo 3 Saudveis e de Baixo Desenvolvimento Econmico caracteriza-se pela presena de municpios com nvel de riqueza baixo, mas com bons indicadores nas demais dimenses. Abrange a maioria daqueles localizados no norte e no oeste paulista.

Grupo 4 Baixo Desenvolvimento Econmico e em Transio Social agrega os municpios com nvel de riqueza baixo, mas com nveis mdios de longevidade e conhecimento. composto por vrios municpios dispersos no oeste paulista e se concentra no centro e na fronteira nordeste do Estado, no Vale do Paraba e no entorno do Vale do Ribeira.

Grupo 5 Baixo Desenvolvimento Econmico e Social composto pelos municpios em pior situao no IPRS o grupo que possui os municpios em pior situao. Est concentrado no Vale do Ribeira, mas inclui tambm municpios localizados na zona serrana do Vale do Paraba e na regio central do Estado.

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MAPA 30 GRUPO DE MUNICPIOS 1992

Fonte: Fundao SEADE

MAPA 31 GRUPO DE MUNICPIOS 1997

Fonte: Fundao SEADE

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MAPA 32 GRUPO DE MUNICPIOS 2000

Fonte: Fundao SEADE

Conforme verificamos no Grfico 12, o Estado de So Paulo, em seu conjunto, apresentou desempenho diferenciado segundo as dimenses do IPRS. No caso da riqueza registrou-se aumento entre 1992 e 199716 e estabilidade no perodo subseqente. A dimenso longevidade manteve trajetria de crescimento ao longo dos dois perodos e a dimenso escolaridade elevou-se de forma expressiva tambm nos dois perodos.

16 Conforme a Fundao SEADE, os anos que aparecem nos grficos, relacionam-se com os anos de referncia do IPRS. Apenas na dimenso riqueza, esses anos coincidem com os anos de referncia das variveis originais. Na dimenso longevidade, para o IPRS-97, as taxas de mortalidade referem-se mdia do perodo 1997-99 e, para o IPRS-2000, do perodo 1999-2001. Na dimenso escolaridade, os anos de referncia das variveis originais so 1996 e 2000, respectivamente s duas edies do IPRS.

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GRFICO 12 DIMENSO DO IPRS NO ESTADO DE SO PAULO, 1992-2000

Fonte: Fundao SEADE

Apresentamos a seguir, a diviso do Estado de So Paulo em Regies Administrativas (Mapa 33) seguido dos Grficos 13, 14 e 15, acompanhado dos respectivos mapas do Estado (Mapas 34, 35, 36, 37, 38 e 39) representativos do desempenho das diversas Regies Administrativas do Estado de So Paulo nas dimenses que compem o IPRS paulista.

Verificamos que apenas as Regies Metropolitanas de So Paulo e da Baixada Santista ampliaram seu escore de riqueza, enquanto as demais registraram reduo ou estabilidade nesta dimenso.

Sob a perspectiva da longevidade, o conjunto do Estado de So Paulo apresentou progressos importantes em todas as Regies Administrativas sem nenhuma exceo, como pode ser observado, entre 1997 e 2000.

No que diz respeito dimenso escolaridade, os avanos registrados no conjunto do Estado foram excepcionais. Consultando o Grfico 15, veremos que o escore mdio desta dimenso passou de 53 em 1992 para 71 em 1997 e atingiu 87 em 2000.

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MAPA 33 REGIES ADMINISTRATIVAS DO ESTADO DE SO PAULO

Fonte: Fundao SEADE Edison Favero

GRFICO 13 - REGIES ADMINISTRATIVAS DO ESTADO DE SO PAULO: RIQUEZA 1997-2000

Fonte: Fundao SEADE

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MAPA 34 - REGIES ADMINISTRATIVAS RIQUEZA 1992

Fonte: Fundao SEADE

MAPA 35 - REGIES ADMINISTRATIVAS RIQUEZA 1997

Fonte: Fundao SEADE

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GRFICO 14 - REGIES ADMINISTRATIVAS DO ESTADO DE SO PAULO: LONGEVIDADE 1997-2000

Fonte: Fundao SEADE

MAPA 36 - REGIES ADMINISTRATIVAS LONGEVIDADE 1993

Fonte: Fundao SEADE

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MAPA 37 - REGIES ADMINISTRATIVAS LONGEVIDADE 1997 - 1999

Fonte: Fundao SEADE

GRFICO 15 - REGIES ADMINISTRATIVAS DO ESTADO DE SO PAULO ESCOLARIDADE 1997-2000

Fonte: Fundao SEADE

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MAPA 38 - REGIES ADMINISTRATIVAS ESCOLARIDADE 1991

Fonte: Fundao SEADE

MAPA 39 - REGIES ADMINISTRATIVAS ESCOLARIDADE 1996

Fonte: Fundao SEADE

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5. Anlise dos Novos Municpios Criados em So Paulo atravs do IPRS.

As Tabelas 29 a 35, representam todo o registro dos indicadores dos municpios emancipados no Estado de So Paulo e dos respectivos municpios de origem, nos parmetros analisados pelo IPRS bem como a posio relativa aos grupos, a partir de 1990.

Individualizando a anlise para cada municpio (origem ou originados), no parmetro Riqueza, verificamos que todos cresceram bem no primeiro perodo (de 1992 a 1997), havendo pequena queda no segundo perodo (1997 a 2000), comportamento similar ao ocorrido no Estado e nas Regies Metropolitanas como um todo, denotando que o motivo pode ter sido de conjuntura econmica estrutural tanto a nvel estadual como nacional, no apenas local. Verifica-se que houve crescimento em todos os municpios nos dois perodos de 1992 a 2000, a queda verificada foi pequena e em poucos municpios e apenas no segundo perodo. Registramos que para os municpios emancipados os dados existentes so de 1997 e 2000 no existindo no perodo registrado at 1992.

No parmetro Longevidade, a grande maioria dos municpios teve os valores deste indicador aumentado nos perodos analisados sendo as maiores diferenas no primeiro perodo e menores no segundo perodo. A maior incidncia de municpios que tiveram diminuio deste parmetro esto localizados nas Regies

Metropolitanas de So Jos do Rio Preto, Araatuba, Presidente Prudente e Marlia, todos na regio centro-oeste paulista.

Quanto Escolaridade, verificamos que praticamente todos os municpios tiveram crescimento acentuado nos dois perodos analisados. Apenas dois municpios tiveram redues nos valores apresentados no perodo de 96 a 2000, so eles Canas (de 72 para 63) e Pracinha (de 74 para 66).

A anlise deste parmetro mostrou a existncia de uma grande

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heterogeneidade de resultados dentre os valores de crescimento, registrando que os municpios de origem foram avaliados em trs ocasies distintas (91, 96 e 2000), enquanto os originados em apenas duas (96 e 2000).

Destes dados podemos constatar que a diversidade de crescimento, ocorrido entre os perodos, ora acontecia mais entre os municpios de origem, ora entre os originados. Em alguns casos os ndices maiores estavam entre os de origem, em outros entre os originados. Constatamos na maioria das ocorrncias, que os municpios de origem sempre tiveram indicadores mais altos que seus originados, e que, no segundo perodo essas diferenas diminuram. Verificamos tambm, que alguns municpios originados tinham valores maiores que os de sua origem. Tal explicao pode estar relacionada ao fato de que, na subdiviso, unidades escolares de forte impacto educacional foram responsveis por esta disparidade de nmeros, tais como Ilha Solteira, e Engenheiro Coelho, recentemente emancipados, ficaram com os campis universitrios da UNESP e UNASP, respectivamente.

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TABELA 29 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo R. Metropolitana de So Paulo Itapecerica da Serra So Loureno da Serra 01 - Registro Jacupiranga Cajat Iguape Ilha Comprida 02 - R. Metro. Baixada Santista Santos Bertioga 03 - So Jos dos Campos Bananal Arape Lorena Canas Guaratinguet Potim Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero 2 5 5 1 4 5 4 2 2 5 5 4 4 1 2 4 4 4 1 1 5 2 2 5 5 4 3 1 2 4 4 4 4 1 4 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS GRUPO 92 97 00 RIQUEZA 92 53 60 56 29 30 23 48 56 50 23 40 45 97 60 67 67 58 36 33 37 31 34 54 66 53 57 29 24 48 63 53 36 00 60 68 69 62 36 33 39 31 29 55 70 53 57 31 28 48 22 50 36 LONGEVIDADE 93/95 57 54 41 60 53 56 59 54 60 47 50 43 55 78 81 50 50 51 97/99 60 59 48 58 55 50 56 61 59 52 57 48 57 82 83 46 62 51 37 99/01 65 63 55 70 61 60 61 58 65 56 63 60 62 83 88 48 65 59 50 ESCOLARIDADE 91 53 51 39 41 45 47 58 80 56 33 59 64 96 71 74 60 52 57 57 56 54 63 70 90 48 70 50 49 73 72 80 58 2000 87 88 74 72 73 74 71 81 86 85 94 69 89 71 75 91 63 91 79

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TABELA 30 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo 04 Sorocaba Itapetininga Alambari Mairinque Alumnio So Roque Araariguama Apia Barra do Chapu Itaca Itapirapu Paulista Itarar Bom Sucesso de Itarar Angatuba Campina do Monte Alegre guas de Santa Brbara Iaras Itapeva Nova Campina Taquariva So Manoel Pratnia Tatu Quadra Porangaba Torre de Pedra Capo Bonito Ribeiro Grande Tiet Jumirim Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero 5 2 2 5 5 5 4 5 4 4 3 5 5 3 3 4 4 2 1 2 2 5 4 4 4 5 5 5 4 3 5 4 5 5 5 5 4 4 3 4 5 5 1 3 5 5 2 1 2 2 5 4 3 4 5 5 5 5 3 5 5 5 5 4 5 4 4 5 5 5 5 1 3 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS 92 GRUPO 97 00 RIQUEZA 92 53 42 38 51 50 24 24 25 30 31 39 39 21 28 9 40 97 60 49 45 33 57 55 60 66 30 8 21 9 31 28 35 28 39 38 37 30 28 46 41 47 33 35 28 32 19 50 39 00 60 49 44 38 58 64 57 61 30 13 24 13 33 24 35 32 41 40 38 32 34 43 38 47 41 34 31 33 25 51 46 LONGEVIDADE 93/95 97/99 99/01 57 60 65 53 48 58 42 59 55 59 46 76 64 64 27 53 49 65 76 64 41 50 45 61 60 64 59 44 28 60 58 54 66 51 59 55 59 44 72 68 63 41 54 56 62 81 57 47 53 38 58 56 59 59 61 56 44 25 64 79 64 60 60 55 69 63 67 58 76 67 73 48 61 59 59 81 64 56 50 53 68 52 63 60 61 61 57 43 73 78 ESCOLARIDADE 91 53 48 53 54 47 39 44 37 38 43 47 56 60 37 20 61 96 71 62 66 56 60 74 62 40 54 38 57 43 59 38 53 50 61 41 61 32 46 56 56 65 68 62 66 52 26 69 72 2000 87 81 78 71 82 87 80 66 77 52 86 50 75 69 72 59 82 67 78 59 52 76 73 79 80 69 78 67 47 88 91

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TABELA 31 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo 05 - Campinas Artur Nogueira Engenheiro Coelho Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Paulista Tuiuti Vargem Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero 4 4 2 2 5 4 5 2 5 3 1 3 1 2 4 4 1 1 1 2 1 1 2 5 5 4 1 4 1 2 5 4 1 1 1 1 1 1 2 4 5 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS 92 GRUPO 97 00 RIQUEZA 92 53 52 42 42 57 50 39 49 45 53 45 97 60 58 46 51 46 66 52 49 45 54 52 50 51 59 56 57 35 35 00 60 58 44 52 44 69 51 49 45 54 52 51 50 59 51 55 35 37 LONGEVIDADE 93/95 97/99 99/01 57 60 65 60 61 59 61 66 63 54 66 62 63 59 39 57 72 50 53 51 63 61 63 61 69 65 62 69 64 66 62 68 61 72 52 57 53 68 74 76 74 76 68 64 70 68 69 67 78 65 69 59 71 55 ESCOLARIDADE 91 53 57 48 48 56 51 43 50 58 63 55 96 71 69 60 62 60 66 59 54 52 64 60 72 56 72 81 66 52 45 2000 87 86 76 82 76 92 77 64 75 82 80 92 78 88 95 82 76 65

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TABELA 32 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo 06 Ribeiro Preto Ribeiro Preto Guatapar Cajuru Santa Cruz da Esperana Pitangueiras Taquaral 07 Bauru Lenis Paulista Borebi Agudos Paulistnia Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero 1 4 5 3 5 1 3 4 3 4 4 1 4 3 3 1 4 4 3 4 4 1 3 4 4 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS GRUPO 92 97 00 RIQUEZA 92 53 51 56 31 41 44 46 40 97 60 58 64 45 40 34 46 38 49 52 48 47 32 00 60 56 61 44 39 35 45 39 49 50 42 47 30 LONGEVIDADE 93/95 57 62 61 81 62 56 60 65 58 57 97/99 60 65 63 72 67 71 74 73 63 67 60 63 70 99/01 65 70 71 70 71 81 75 79 67 70 72 63 51 ESCOLARIDADE 91 53 57 71 45 36 58 60 48 96 71 69 79 61 58 61 51 51 71 70 58 67 67 2000 87 87 92 75 75 93 72 73 87 90 80 89 80

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TABELA 33 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

GRUPO REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo 08 - So Jos do Rio Preto So Jos do Rio Preto Ipigu Urnia Santa Salete Urnia Santa F do Sul Aspsia Catanduva Elisirio Itajobi Marapoama Paranapu Mespolis Trs Fronteiras Nova Cana Paulista Tabapu Novais Votuporanga Parisi Jales Pontalinda Vitria Brasil Jos Bonifcio Ubarana Planalto Zacarias Guarani D' Oeste Ouroeste Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero 1 4 4 4 3 4 5 3 4 3 3 4 4 4 1 1 3 3 3 3 4 1 4 3 3 3 3 3 3 3 4 3 4 3 3 4 3 4 4 3 3 3 1 1 3 3 3 4 3 1 3 4 3 4 3 3 3 3 4 3 4 3 3 5 3 5 4 3 4 3 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS 92 97 00 92 53 40 51 23 23 34 45 34 25 21 33 37 32 36 24 30 97 60 47 60 59 33 28 33 42 33 53 40 43 39 35 29 29* 25 42 42 43 27 42 27 26 42 38 31 31 26 40 00 60 47 58 54 33 29 33 42 27 52 40 44 42 36 31 31 27 38 40 42 32 42 26 27 41 39 34 29 31 46 93/95 97/99 99/01 57 65 62 67 67 53 60 63 90 71 76 57 91 74 83 67 78 64 59 68 70 65 61 67 79 79 60 69 67 82 62 80 62 64 53 68 83 72 72 63 85 78 82 73 77 61 55 68 71 50 71 62 61 72 80 68 65 72 72 83 66 99 66 63 75 71 89 60 75 63 82 78 84 78 78 72 54 69 68 43 78 57 65 79 80 73 91 53 59 69 56 56 72 62 56 52 60 43 65 68 51 47 56 96 71 74 80 81 77 77 77 78 64 75 56 62 65 65 67 71 70 63 55 79 67 80 61 79 72 49 57 71 67 67 2000 87 93 93 92 87 93 87 89 85 90 90 83 80 84 92 85 91 86 73 93 89 90 82 77 86 75 72 83 77 95 RIQUEZA LONGEVIDADE ESCOLARIDADE

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TABELA 34: IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo 09 - Araatuba Araatuba Santo Antonio do Aracangu Coroados Brejo Alegre Turiba Lourdes General Salgado So Joo de Iracema Nova Castilho Pereira Barreto Ilha Solteira Suzanpolis 10 - Presidente Prudente Presidente Bernardes Emilianpolis Teodoro Sampaio Euclides da Cunha Paulista Rosana Luclia Pracinha Iep Nantes Santo Anastcio Ribeiro dos ndios Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero 3 4 4 4 4 3 5 4 4 3 1 3 4 4 3 3 3 3 3 4 1 4 3 3 3 4 3 4 4 3 3 3 3 1 3 3 4 3 5 3 3 4 3 1 3 3 3 4 4 3 4 5 4 4 3 3 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS GRUPO 92 97 00 RIQUEZA 92 53 41 49 29 24 33 44 37 29 38 31 27 31 97 60 47 54 48 36 32 30 27 36 29 33 47 62 30 43 37 26 39 22 37 41 28 34 31 35 29 00 60 46 54 44 38 33 32 32 38 31 34 47 61 30 43 38 29 37 24 48 40 27 33 31 37 26 LONGEVIDADE 93/95 97/99 99/01 57 60 65 64 65 74 70 75 69 67 87 50 78 62 63 71 76 55 48 61 56 68 64 67 67 69 71 68 72 73 79 83 62 57 76 65 66 73 77 67 70 68 57 57 67 63 65 67 69 70 73 76 55 76 63 75 76 54 65 71 75 68 70 67 62 64 66 55 53 64 55 70 69 ESCOLARIDADE 91 53 60 66 51 57 57 63 60 66 44 65 43 67 96 71 75 81 67 58 58 74 63 79 72 80 72 89 56 75 81 71 62 52 69 76 74 68 67 79 79 2000 87 92 93 94 92 86 93 77 94 89 94 80 94 82 92 93 89 79 79 84 87 66 91 82 92 90

159

TABELA 35 - IPRS - MUNICPIOS CRIADOS A PARTIR DE 1990

REGIES ADMINISTRATIVAS Estado de So Paulo 11 - Marlia Tup Arco-Iris Chavantes Canitar Cruzlia Pedrinhas Paulista Santa Cruz do Rio Pardo Esprito Santo do Turvo Assis Tarum Glia Ferno 3 5 3 4 3 5 4 4 2 4 3 1 3 4 3 1 5 5 4 4 5 5 3 1 3 4 3 3 5 5 MUNICPIOS DE ORIGEM MUNICPIOS ORIGINADOS GRUPO 92 97 00 RIQUEZA 92 53 40 38 45 49 36 40 24 97 60 46 43 37 50 39 40 54 44 34 47 50 30 22 00 60 45 43 24 48 37 38 56 43 31 46 48 30 26 LONGEVIDADE 93/95 97/99 99/01 57 60 65 60 65 47 66 75 78 61 72 61 73 49 63 59 52 61 64 73 71 63 68 68 69 46 42 66 60 39 58 58 82 80 65 68 71 76 47 33 ESCOLARIDADE 91 53 56 65 30 64 48 65 33 96 71 71 76 76 54 40 79 85 66 56 79 61 56 56 2000 87 88 89 89 73 65 96 95 79 68 93 79 72 72

12 - Central Araraquara Motuca Gavio Peixoto Boa Esperana do Sul Trabij 13 - Barretos Cajob Embaba Fonte: Fundao SEADE Organizado por Edison Favero

1 5 4 -

1 3 3 4 5 3 4

1 3 4 4 5 3 4

47 52 36 43 31 -

51 55 46 47 39 42 49 36 30

50 55 41 38 39 41 48 34 34

63 60 72 55 61 67 61

66 64 74 71 61 52 60 69 57

70 69 74 74 68 41 65 78 64

56 65 37 51 46 -

71 79 60 79 53 55 67 65 62

89 92 86 72 70 69 88 80 85

160

6. Anlise dos Municpios Criados na Regio Administrativa de Campinas atravs do IDH-M e IPRS Destacaremos nesta parte do trabalho, estreitando o foco das anlises, dados a respeito dos municpios recentemente emancipados na Regio Administrativa de Campinas (Mapa 40 em destaque).

MAPA 40 - REGIES ADMINISTRATIVAS DO ESTADO DE SO PAULO

Fonte: Fundao SEADE Edison Favero

A Regio Administrativa de Campinas contm sete Regies de Governo compreendendo noventa municpios e abriga uma populao de aproximadamente 5 milhes de habitantes, cerca de 90% concentradas em reas urbanas, polarizadas diretamente pela Regio Metropolitana de Campinas e por seu municpio-sede, apresenta a mais expressiva concentrao industrial do interior de So Paulo e a que tem observado a evoluo mais pronunciada nas ltimas dcadas. Acopla um importante sistema universitrio e de institutos pblicos de pesquisa (USP, UNICAMP, UNESP, CATI e ITAL), dois institutos governamentais de P&D, o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrs e a Fundao Centro

161

Tecnolgico para a informtica. Tambm a agricultura regional reconhecida como uma das mais modernas do estado, com participao expressiva na produo de diversas culturas. Na Regio Administrativa de Campinas (Mapa 41), contamos com alguns municpios recentemente emancipados, sendo a maioria de pequeno porte, com caractersticas econmicas predominantemente voltadas para a agricultura, onde destacamos os Municpios de Engenheiro Coelho, Holambra, Saltinho, Tuiut e Vargem; outros com base econmica nas atividades industriais tais como EstivaGerbi e Hortolndia, este ltimo atualmente com populao acima de 150 mil habitantes. Entendemos que esta diversidade nas caractersticas da formao destes municpios poder conduzir a estudos sobre o quanto estas questes apresentadas influenciaram nos seus atuais estados de desenvolvimento. Neste mapa, identificamos os municpios da regio que sero destacados na anlise com maior especificidade no prosseguimento desta pesquisa.

MAPA 41 - REGIO ADMINISTRATIVA DE CAMPINAS

Fonte: Fundao SEADE Edison Favero

162

Conforme o processo contnuo do parcelamento do territrio paulista, ao longo dos tempos, apresentamos a evoluo dos desmembramentos dos municpios que pertencem Regio Administrativa de Campinas, suas origens e datas de emancipaes.

SO PAULO (1560) Bragana Paulista (1797) Vargem (1964) e (1991) Tuiuti (1991) Santana de Parnaba (1625) Itu (1654) Piracicaba (1821) Saltinho (1991). Jundia (1655) Campinas (1797) Sumar (1953) Hortolndia (1991) Mogi Mirim (1769) Mogi-Gua (1877) Estiva-Gerbi (1991) Artur Nogueira (1948) Engenheiro Coelho (1991) Holambra (1991) O Municpio de Holambra foi originrio do desmembramento de quatro municpios: Artur Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina
e Santo Antonio de Posse. de Artur Nogueira que se extraiu a maior parte do territrio para constituio do municpio.

Nos grficos a seguir, apresentaremos dados representativos dos valores do IDH-M e do IPRS destes municpios e dos municpios de origem, obtidos nas Tabelas 25 e 31 respectivamente, de forma que se permita fazer avaliaes mais precisas da evoluo dos municpios atravs destes indicadores, comparando-os com o Municpio de Campinas - sede regional, do Brasil e do Estado de So Paulo.

163

Na avaliao do IDH-M por estes Grficos (16, 17, 18 e 19), tendo por base os dados da Tabela 25, verificaremos que em todos os parmetros apresentados todo municpio, quer de origem, quer originado, tiveram evoluo positiva no perodo, havendo destaque para alguns em detrimento de outros cuja causa deve ser objeto de anlise mais detalhada oportunamente tendo em vista a diversidade das economias locais de cada municpio que respondem diferentemente de acordo com o momento por que passam o estado e o pas, neste aspecto ao longo dos tempos.

Na anlise do IDH-M Mdio (Grfico 16), verificamos que em 1991, todos os municpios, exceto Tuiuti, tinham valores superiores ao do Brasil e valores diversificados em relao ao Estado de So Paulo - apenas Campinas, Piracicaba e Saltinho eram maiores; os demais estavam em patamares inferiores. Aps uma dcada, nos dados do ano 2000, todos cresceram sendo que alguns tiveram crescimentos mais destacados como Campinas, Piracicaba, Saltinho, que j eram superiores ao estado, passam agora a ter a companhia de Mogi-Gua, Jaguarina, Holambra e Bragana Paulista, todos com valores superiores ao estado. Constatamos destas anlises, que os demais municpios cresceram diferentemente em relao ao Brasil e ao Estado, embora apresentando resultados de crescimento mais uniforme e aproximando-se aos valores estaduais e superando os valores do Brasil, incluindo Tuiuti.

No parmetro Renda (Grfico 17), verifica-se que o processo de crescimento semelhante ao do indicador mdio, mostrando que em 1991, todos os municpios tinham valores inferiores ao Estado e ao municpio de Campinas. Vislumbramos em 2000, alguns municpios que tiveram picos maiores de crescimento em relao ao Estado ao longo deste perodo, tais como: Holambra e Tuiuti, sendo que Holambra ultrapassou os valores do Estado de So Paulo mas, ainda, todos ficaram em patamares inferiores ao do municpio de Campinas, destacando que todos, sem exceo de um s, deixaram de crescer neste perodo,

Quanto ao parmetro Longevidade (Grfico 18), constatamos que os valores so bastante equilibrados, com pequenas variaes, tanto em relao ao Estado como

164

Campinas. Neste caso, onde vrios municpios possuam valores em 1991 superiores ao Estado e Campinas, destacamos Engenheiro Coelho, Estiva-Gerbi e Vargem. Nos valores auferidos em 2000, constatamos que alguns municpios se destacaram no crescimento deste parmetro com variao muito superior aos demais, so eles Saltinho, Jaguarina, Santo Antonio de Posse, Holambra, Mogi-Gua e Bragana Paulista.

No ltimo parmetro Escolaridade (Grfico 19), havia uma grande disparidade nos valores medidos em 1991 comparativamente ao Estado de So Paulo e entre os municpios, destacando os municpios de Tuiuti e Vargem que possuam valores muito abaixo do Estado. Em 2000, os valores medidos neste quesito passam a ter crescimento muito expressivo em todos os municpios, todos ultrapassando a escala de 0,8, ou seja classificao de alta escolaridade, inclusive Tuiuti e Vargem que foram um dos que mais cresceram junto a Saltinho, Jaguarina e Holambra, recuperando-se dos valores anteriores, mas mesmo assim ficando nas ltimas colocaes.

Finalizando esta avaliao, verificamos que todos os municpios da Regio de Campinas cresceram significativamente nestes parmetros, quer em relao aos valores do Brasil e do Estado de So Paulo, quer entre os municpios da regio. Ressalta-se a heterogeneidade dos valores auferidos em cada um dos parmetros, apresentando um ou outro com crescimento mais destacado, certamente em vista da especificidade de cada municpio.

165

GRFICO 16 - IDH-M: MDIO

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

BRASIL ESTADO DE SO PAULO CAMPINAS (Munic.) PIRACICABA SALTINHO ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA ENGENHEIRO COELHO MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI SUMAR HORTOLNDIA BRAGANA PAULISTA TUIUTI VARGEM

1991

2000

Fonte: Tabela 25 organizado por Edison Favero

166

GRFICO 17 - IDH-M: RENDA

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

ESTADO DE SO PAULO CAMPINAS (munic.) PIRACICABA SALTINHO ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA ENGENHEIRO COELHO MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI SUMAR HORTOLNDIA BRAGANA PAULISTA TUIUTI VARGEM

1991

2000

Fonte: Tabela 25 organizado por Edison Favero

167

GRFICO 18- IDH-M: LONGEVIDADE

1,000

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000
ESTADO DE SO PAULO CAMPINAS (munic.) PIRACICABA SALTINHO ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA ENGENHEIRO COELHO MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI SUMAR HORTOLNDIA BRAGANA PAULISTA TUIUTI VARGEM

1991

2000

Fonte: Tabela 25 - organizado por Edison Favero

168

GRFICO 19 - IDH-M: ESCOLARIDADE

1

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0
ESTADO DE SO PAULO CAMPINAS (munic.) PIRACICABA SALTINHO ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA ENGENHEIRO COELHO MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI SUMAR HORTOLNDIA BRAGANA PAULISTA TUIUTI VARGEM

1991

2000

Fonte: Tabela 25 - organizado por Edison Favero

169

Quanto a anlise do indicador IPRS, atravs dos Grficos 20, 21 e 22, construdos a partir dos dados da Tabela 31, segue o critrio adotado semelhante ao IDH_M, onde buscamos reconhecer o processo de crescimento dos municpios paulistas atravs dos parmetros Riqueza, Longevidade e Escolaridade, estabelecendo comparativo destes valores auferidos com o do Estado de So Paulo e o Municpio de Campinas. Este indicador recentemente implantado no Estado de So Paulo carece de valores dos municpios emancipados a partir de 1993 nos parmetros Riqueza e Escolaridade, tendo em vista que estavam englobados em seus municpios de origem.

No parmetro Riqueza (Grfico 20), verifica-se um crescimento expressivo no perodo de 92 para 97 em praticamente todos os municpios de origem, com exceo a Cosmpolis que teve crescimento pequeno. Destaca-se neste perodo o crescimento positivo dos municpios de Jaguarina, Santo Antonio de Posse, MogiGua, Piracicaba e Bragana Paulista. No perodo seguinte (97 a 2000), constata-se uma diversidade de crescimento entre os municpios, agora incluindo os emancipados; alguns municpios tiveram pouco ou quase nenhum crescimento tal como o Estado de So Paulo, so eles: Campinas, Sumar, Hortolndia e Piracicaba, municpios com predominncia de suas economias calcadas nas atividades industriais; outros como Santo Antonio de Posse, Holambra e Tuiuti nas atividades agrcolas; constatamos que alguns tiveram queda nos valores, tais como Artur Nogueira, Cosmpolis e Saltinho, municpios com forte dependncia da cultura da cana-de-acar e laranja e Estiva-Gerbi com economia dependente da indstria cermica. O nico municpio que teve crescimento expressivo na regio foi

Jaguarina, certamente justificado pelo fato de que neste perodo, promoveu-se a instalao de vrias indstrias produtoras de artigos de grande valor agregado tais como a Compaq, Motorola e Cervejaria Antarctica Paulista, dentre outras.

Outro parmetro deste indicador, a Longevidade (Grfico 21), apresentou-se de forma bastante satisfatria quanto aos valores registrados. Em praticamente todos os municpios houve crescimento, exceto no municpio de Saltinho que no perodo de 93/95 a 97/99 no houve crescimento algum e no perodo 99/01 houve queda dos

170

valores. Os maiores destaques neste parmetro ficaram por conta dos municpios de Artur Nogueira, Jaguarina, Engenheiro Coelho, Tuiuti e o municpio de EstivaGerbi que apresentaram forte crescimento dos valores superando os patamares do Estado e de Campinas. Os demais municpios tiveram crescimento progressivo pequeno semelhante ao do Estado e de Campinas, permanecendo nos mesmos nveis.

O ltimo parmetro, a Escolaridade (Grfico 22), constata-se o forte crescimento em todos os municpios. O destaque maior est no perodo de 96 a 2000 onde a diferena de valores foi maior que no perodo anterior. Esta constatao certamente se justifica pelo fato da implantao, partir de 1996 do Fundef. Constatamos trs municpios que se destacaram neste parmetro, Jaguarina, MogiGua, Piracicaba e Saltinho que ultrapassaram os valores do Estado e de Campinas.

Fica claro, por este indicador, que os valores registrados mostram o forte crescimento que ocorreu em todos os municpios paulistas, em especial os da Regio de Campinas, mesmo constatando que neste perodo analisado o Brasil e em especial o Estado de So Paulo se ressentiu dos fortes impactos por que passou nossa economia na dcada de 90, provocados pelo novo plano econmico e das crises financeiras e beligerantes externas ao pas, ocorridas em pases do norte-europeu, asiticos e centro-americano.

171

GRFICO 20 IPRS: RIQUEZA

80

70

60

50

40

30

20

10

0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra Engenheiro Coelho Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Paulista Tuiuti Vargem

92

97

2000

Fonte: Tabela 31 - organizado por Edison Favero

172

GRFICO 21 IPRS: LONGEVIDADE

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra Engenheiro Coelho Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Paulista Tuiuti Vargem

93/95

97/99

99/01

Fonte: Tabela 31 organizado por Edison Favero

173

GRFICO 22 IPRS: ESCOLARIDADE

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
SoPaulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra Engenheiro Coelho Sumar Hortolndia Mogi-Guau Estiva-Gerbi Piracicaba Saltinho Bragana Paulista Tuiuti Vargem

91

96

2000

Fonte: Tabela 31 organizado por Edison Favero

174

Complementando esta parte da tese, apresentaremos separadamente um breve histrico de cada municpio da Regio Administrativa de Campinas, recentemente emancipados, acompanhados de dados locais e dos respectivos grficos do IDH-M e do IPRS representativos do processo de evoluo destes municpios, possibilitando a comparao com o Brasil, Estado de So Paulo, ao Municpio de Campinas e ao(s) seu(s) municpio(s) de origem. Ao final desta parte apresentaremos o resultado de nossa anlise.

A.

ENGENHEIRO COELHO O atual municpio de Engenheiro Coelho, antigo povoado de

Histrico:

Guaiquica, fazia parte da fazenda do mesmo nome, de propriedade de Jlio Cardoso de Moraes. Os primeiros imigrantes Thephilo e Pedro Hereman chegaram da Blgica, em 1891, e instalaram-se no bairro dos Felipes, adquirindo a fazenda e rebatizando de So Pedro em 1901. No ano de 1891, tambm foi instalada a Usina Ester por iniciativa de Artur Nogueira e companhia. Para escoar a produo da usina e dos produtos agrcolas ali gerados, foi implantada a Estrada de Ferro Funilense. Em 1912, para ver a produo de sua fazenda ser escoada, Pedro Hereman autorizou a construo de uma estao e a superviso da obra foi entregue ao engenheiro Jos Luiz Coelho, que influenciou a escolha do nome do povoado, Engenheiro Coelho.

Seu acelerado desenvolvimento permitiu transformar-se em Distrito pela Lei no. 2.343 de 14/05/1980, com sede no bairro de mesmo nome, municpio de Artur Nogueira, e territrio desmembrado deste municpio. Aps 11 anos, foi elevado categoria de municpio pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991.

Caracterizao do Territrio: rea: 110,10 Km2 Densidade Demogrfica: 91,10 hab/ Km2 Altitude da Sede: 655 m Distncia Capital: 131,80 Km Microrregio: Mogi Mirim Mesorregio: Campinas

175

Demografia: 1991 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 6.501 1.683 4.818 25,89% 2000 10.033 7.009 3.024 69,86%

No perodo 1991-2000, a populao de Engenheiro Coelho teve uma taxa mdia de crescimento de 5,13%, passando de 6.501 em 1991 para 10.033 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%.

A taxa de urbanizao cresceu 169,85%, passando de 25,89% em 1991 para 69,86% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

GRFICO 23 IDH-M: MDIO

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 ARTUR NOGUEIRA ENGENHEIRO COELHO

176

GRFICO 24 - IDH-M: RENDA

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 ARTUR NOGUEIRA 2000 ENGENHEIRO COELHO

GRFICO 25 - IDHM: LONGEVIDADE

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (munic.) 1991 ARTUR NOGUEIRA 2000 ENGENHEIRO COELHO

GRFICO 26 IDH-M: ESCOLARIDADE

1,000

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 ARTUR NOGUEIRA 2000 ENGENHEIRO COELHO

177

GRFICO 27 IPRS: RIQUEZA

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 92 97 2000 Artur Nogueira Engenheiro Coelho

GRFICO 28 IPRS: LONGEVIDADE

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 93/95 97/99 Artur Nogueira 99/01 Engenheiro Coelho

GRFICO 29 IPRS: ESCOLARIDADE

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 91 96 2000 Artur Nogueira Engenheiro Coelho

178

B. ESTIVA-GERBI Histrico: Estiva-Gerbi passou categoria de Distrito pela Lei no. 3.198 de 23/12/1981, com sede no bairro da Estiva, municpio de Mogi-Gua, e territrio do distrito sede deste municpio. Sua autonomia poltica foi decretada pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, quando foi elevado a municpio.

Caracterizao do Territrio: rea: 73,90 Km2 Densidade Demogrfica: 119,90 hab/ Km2 Altitude da Sede: 590 m Distncia Capital: 145,40 Km Microrregio: Mogi Mirim Mesorregio: Campinas Demografia: 1991 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 6.662 5.656 1.006 84,90% 2000 8.856 7.642 1.214 86,29%

No perodo 1991-2000, a populao de Estiva-Gerbi teve uma taxa mdia de crescimento anual de 3,34%, passando de 6.662 em 1991 para 8.856 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%.

A taxa de urbanizao cresceu 1,64%, passando de 84,90% em 1991 para 86,29% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

179

GRFICO 30 - IDH-M: MDIO

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI

GRFICO 31 - IDH-M: RENDA

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI

GRFICO 32 - IDH-M: LONGEVIDADE

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680 SO PAULO (Est.) CAMPINAS munic.) 1991 2000 MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI

180

GRFICO 33 - IDH-M: ESCOLARIDADE

0,950

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 MOGI-GUAU ESTIVA-GERBI

GRFICO 34 IPRS: RIQUEZA

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 92 97 2000 Mogi-Guau Estiva-Gerbi

GRFICO 35 IPRS: LONGEVIDADE

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 93/95 97/99 Mogi-Guau 99/01 Estiva-Gerbi

181

GRFICO 36 IPRS: ESCOLARIDADE

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 91 96 2000 Mogi-Guau Estiva-Gerbi

C.

HOLAMBRA

Histrico:

O atual municpio de Holambra comeou com a chegada dos

primeiros imigrantes holandeses em 5 de junho de 1948. A Associao dos Lavradores e Horticultores Catlicos da Holambra promovia a imigrao dos agricultores e enviou ao Brasil uma comisso para idealizar um projeto de fundao de um ncleo de imigrao coletiva. Foi firmado, ento, um acordo entre a Holanda e o Brasil e a parte brasileira se comprometia em conceder emprstimos para a aquisio da terra onde seria instalada a colnia.

A Fazenda Ribeiro, que pertencia ao Frigorfico Armour, foi comprada e o nome Holambra foi escolhido pelos imigrantes, representando a filosofia da unio entre brasileiros e holandeses, Holanda-Amrica-Brasil, e objetivando a integrao econmica, cultural e social do homem do campo.

A Holanda, por sua vez, enviou ao ncleo do Brasil gado, mquinas e outros materiais necessrios para o empreendimento. Iniciou-se um trabalho rduo com a construo de casas de pau-a-pique, abertura da mata e preparao da terra para os pastos.

182

Nesse incio, as primeiras fontes econmicas advinham do gado leiteiro, mas em pouco tempo vieram as doenas e o gado foi dizimado. As intenes voltaram-se, ento, para a agricultura, mas houve problemas porque os holandeses desconheciam as tcnicas de plantio locais, as condies do clima e do solo e, por conta da compra do adubo importado a preos elevados, a situao financeira da colnia tornou-se crtica. Nesse perodo, vrios colonos se desligaram da colnia e migraram para o sul do pas.

Para melhorar a situao, os agricultores que ficaram elaboraram o Plano Vinte Hectares, no qual se propunha a diviso da Fazenda Ribeiro em stios com explorao diversificada. Com essa diversificao a colnia foi se estabilizando, uma vez que a produo era processada e comercializada pela Cooperativa Agropecuria Holambra, como a fabricao de toneladas de queijos, o abate de aves, a fabricao de rao, de caf modo e outros, e o aprimoramento das tcnicas.

As sementes de gladolos chegaram entre 1958 e 1965 e, com elas, muitos imigrantes holandeses com mais recursos que seus precursores. Todas as culturas em Holambra tiveram seu perodo de glria, principalmente as culturas de flores e plantas ornamentais, que proporcionaram comunidade um grande crescimento econmico nesse segmento, principalmente entre 1966 e 1980.

Com esse desenvolvimento, Holambra finalmente tornou-se municpio pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, com territrio desmembrado dos municpios de Artur Nogueira, Cosmpolis, Jaguarina e Santo Antnio de Posse.

Caracterizao do Territrio: rea: 64,40 Km2 Densidade Demogrfica: 112,30 hab/ Km2 Altitude da Sede: 650m Distncia Capital: 110,40 Km Microrregio: Campinas Mesorregio: Campinas

183

Demografia: 1991 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 5.531 859 4.672 15,53% 2000 7.211 3.938 3.273 54,61%

No perodo 1991-2000, a populao de Holambra teve uma taxa mdia de crescimento anual de 3,11%, passando de 5.531 em 1991 para 7.211 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%

A taxa de urbanizao cresceu 251,63%, passando de 15,53% em 1991 para 54,61% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

GRFICO 37 IDH-M: MDIO

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) ARTUR NOGUEIRA 1991 COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA

2000

184

GRFICO 38 IDH-M: RENDA

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) ARTUR NOGUEIRA JAGUARINA COSMPOLIS STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA

1991

2000

GRFICO 39 - IDH-M: LONGEVIDADE

0,840

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680

0,660 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (munic.) ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA

1991

2000

GRFICO 40 - IDH-M: ESCOLARIDADE

1,000 0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) ARTUR NOGUEIRA COSMPOLIS JAGUARINA STO. ANTONIO DE POSSE HOLAMBRA

1991

2000

185

GRFICO 41 IPRS: RIQUEZA

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra

92

97

2000

GRFICO 42 IPRS: LONGEVIDADE

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra

93/95

97/99

99/01

GRFICO 43 IPRS: ESCOLARIDADE

100 90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) Artur Nogueira Jaguarina Cosmpolis Santo Antonio de Posse Holambra

91

96

2000

186

D. HORTOLNDIA Histrico: A histria das terras do hoje municpio de Hortolndia encontra-se vinculada ao povoado de Jacuba, localizado no municpio de Sumar, e data aproximadamente do fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX. A beleza do local atraiu compradores para as terras vizinhas ao crrego do local. Os novos moradores fixaram ali suas residncias e iniciaram o trato da terra para lavouras de caf e de algodo, dando incio a um pequeno povoado que por volta de 1860 transformou-se no Bairro do Jacuba, do tupi-guarani, y-acub, gua quente. Foi elevado a Distrito pela Lei no. 2.456 de 30/12/1953, com sede no povoado de Jacuba, municpio de Sumar, e territrio desmembrado deste municpio. Em 1958, Jacuba teve seu nome alterado, em virtude da existncia de outra cidade com o mesmo nome, para Hortolndia uma vez que encontrava prxima ao Horto Florestal da antiga Ferrovia Paulista S.A. FEPASA. Passado quase 40 anos, teve sua autonomia poltica decretada pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991.

Caracterizao do Territrio: rea: 62,40 Km2 Densidade Demogrfica: 2.430,60 hab/ Km2 Altitude da Sede: 587 m Distncia Capital: 97,10 Km Microrregio: Campinas Mesorregio: Campinas

Demografia: 1991 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 89.569 89.318 251 99,72% 2000 152.523 152.523 0 100,00%

187

No perodo 1991-2000, a populao de Hortolndia teve uma taxa mdia de urbanizao anual de 6,33%, passando de 89.569 em 1991 para 152.523 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%

A taxa de urbanizao cresceu 0,28%, passando de 99,72% em 1991 para 100,00% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

GRFICO 44 IDH-M: MDIO

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 SUMAR HORTOLNDIA

188

GRFICO 45 IDH-M: RENDA

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 SUMAR HORTOLNDIA

GRFICO 46 IDH-M: LONGEVIDADE

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 SUMAR HORTOLNDIA

GRFICO 47 IDH-M: ESCOLARIDADE

0,940

0,920

0,900

0,880

0,860

0,840

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 SUMAR HORTOLNDIA

189

GRFICO 48 IPRS: RIQUEZA

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 92 97 2000 Sumar Hortolndia

GRFICO 49 IPRS: LONGEVIDADE

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 93/95 97/99 99/01 Sumar Hortolndia

GRFICO 50 IPRS: ESCOLARIDADE

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 91 96 2000 Sumar Hortolndia

190

E. SALTINHO Histrico: O atual municpio de Saltinho passou a Distrito pela Lei no.

1886 de 08/12/1922, com sede no povoado de mesmo nome, em terras do municpio de Piracicaba. Em 1929, atravs da Lei no. 2.385 de 13/12/1929, foi transferido para o municpio de Rio das Pedras. Em 1938, atravs do Decreto no. 9.775 de 30/11/1938 o mesmo distrito voltou a pertencer ao municpio de Piracicaba, permanecendo nessa condio at 1991, quando pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, finalmente obteve sua autonomia poltico-administrativo, tornando-se municpio.

Caracterizao do Territrio: rea: 99,20 Km2 Densidade Demogrfica: 58,20 hab/ Km2 Altitude da Sede: 595 m Distncia Capital: 131,80 Km Microrregio: Piracicaba Mesorregio: Piracicaba

Demografia: 1992 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 4.938 3.747 1.191 75,88% 2000 5.799 4.813 986 83,00%

No perodo 1991-2000, a populao de Saltinho teve uma taxa mdia de crescimento anual de 1,87%, passando de 4.938 em 1991 para 5.799 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%

A taxa de urbanizao cresceu 9,38%, passando de 75,88% em 1991 para

191

83,00% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

GRFICO 51 IDH-M: MDIO

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 PIRACICABA SALTINHO

GRFICO 52 IDH-M: RENDA

0,860

0,840

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 PIRACICABA SALTINHO

192

GRFICO 53 - IDH-M: LONGEVIDADE

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 PIRACICABA SALTINHO

GRFICO 54 - IDH-M: ESCOLARIDADE

0,940

0,920

0,900

0,880

0,860

0,840

0,820

0,800

0,780 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 PIRACICABA SALTINHO

GRFICO 55 IPRS: RIQUEZA

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (munic.) 92 97 2000 Piracicaba Saltinho

193

GRFICO 56 IPRS: LONGEVIDADE

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (munic.) 93/95 97/99 Piracicaba 99/01 Saltinho

GRFICO 57 IPRS: ESCOLARIDADE

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (munic.) 91 96 2000 Piracicaba Saltinho

F. TUIUTI Histrico: Em 1902 foi criado o Distrito de Tuiuti atravs da Lei no. 858 de 05/12/1902, do municpio de Bragana (atual Bragana Paulista), que, no incio, tinha o nome de povoado de Nossa Senhora da Conceio do Jaguari. Seus primeiros habitantes foram os bandeirantes em busca do ouro, pedras e ndios para escravizar, e os agricultores que buscavam o valor econmico da terra para estabelecer um comrcio entre o serto e o litoral. Aps 89 anos como distrito, atravs da Lei no. 7.664 de 30/12/1991, finalmente recebeu autonomia polticoadministrativo, tornando-se municpio. A denominao de Tuiuti origina-se do tupiguarani, tuyu-ii, que quer dizer brejo branco.

194

Caracterizao do Territrio: rea: 126,80 Km2 Densidade Demogrfica: 38,90 hab/ Km2 Altitude da Sede: 790 m Distncia Capital: 81,60 Km Microrregio: Bragana Paulista Mesorregio: Macro Metropolitano Paulista

Demografia: 1991 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 4.111 1.983 2.128 48,24% 2000 4.956 2.271 2.685 45,82%

No perodo 1991-2000, a populao de Tuiuti teve uma taxa mdia de crescimento anual de 2,18%, passando de 4.111 em 1991 para 4.956 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%.

A taxa de urbanizao diminuiu 5,00%, passando de 48,24% em 1991 para 45,82% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

195

GRFICO 58 - IDH-M: MDIO

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 BRAGANA PAULISTA TUIUTI

GRFICO 59 - IDH-M: RENDA

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 BRAGANA PAULISTA 2000 TUIUTI

GRFICO 60 - IDH-M: LONGEVIDADE

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 BRAGANCA PAULISTA 2000 TUIUTI

196

GRFICO 61 - IDH-M: ESCOLARIDADE

1,000

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 BRAGANA PAULISTA 2000 TUIUTI

GRFICO 62 IPRS: RIQUEZA

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 92 97 Bragana Paulista 2000 Tuiuti

GRFICO 63 IPRS: LONGEVIDADE

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 93/95 97/99 Bragana Paulista 99/01 Tuiuti

197

GRFICO 64 IPRS: ESCOLARIDADE

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 91 96 Bragana Paulista 2000 Tuiuti

G. VARGEM

Histrico:

O atual municpio de Vargem foi Distrito criado pela Lei no.

2.369 de 30/11/1929, e pertencia ao municpio de Bragana (atual Bragana Paulista), que no incio era o antigo povoado de Nossa Senhora da Conceio do Jaguari e seus habitantes eram bandeirantes, em busca de ouro, pedras e ndios para escravizar, e ainda agricultores, que buscavam o valor econmico da terra, para estabelecer um comrcio entre o serto e o litoral. Essas terras foram cedidas a Joo Rodrigues Antunes, em 1778, e a Joo Francisco de Oliveira, em 1789. Em 1884, houve a instalao da So Paulo Railway, companhia de estrada de ferro da regio Bragantina. A estao de Vargem era a ltima estao do sistema. A ferrovia foi um grande fator de integrao social, pois o maior movimento era de carga para a regio sul de Minas Gerais. A pecuria se desenvolvia nesse eixo. Por algum tempo Minas Gerais e So Paulo disputaram a posse do povoado, pois a divisa entre os estados era uma ponte que cruzava as terras da regio. Em 1929, o povoado era considerado grande centro de movimentao comercial e agrcola. Com a inaugurao da rodovia Ferno Dias em 1959, houve a desativao da ferrovia, no incio da dcada de 60.

198

Esse fato, aliado queda da agricultura do caf, promoveu a estagnao do processo de desenvolvimento econmico e seu conseqente declnio. O municpio foi criado pela primeira vez pela Lei no. 8.092 de 28/12/1964, mas pelo Decreto-Lei no. 225 de 17/04/1970 foi reconduzido categoria de distrito, anexando-o ao municpio de Bragana Paulista. Passado 21 anos nessa condio tiveram sua autonomia decretada pela Lei no. 7.664 de 30/12/1991, criando novamente o municpio.

Caracterizao do Territrio: rea: 142,90 Km2 Densidade Demogrfica: 48,80 hab/ Km2 Altitude da Sede: 845 m Distncia Capital: 76,70 Km Microrregio: Bragana Paulista Mesorregio: Macro Metropolitano Paulista Demografia: 1991 Populao total Urbana Rural Taxa de urbanizao 4.995 1.815 3.180 36,34% 2000 6.975 2.610 4.365 37,42%

No perodo 1991-2000, a populao de Vargem teve uma taxa mdia de crescimento anual de 3,93%, passando de 4.995 em 1991 para 6.975 em 2000. No Brasil, na dcada de 90, a taxa mdia de crescimento anual foi de 1,4% e no Estado de So Paulo de 1,55%.

A taxa de urbanizao cresceu 2,98%, passando de 36,34% em 1991 para 37,42% em 2000. No Estado de So Paulo, a taxa de urbanizao da populao seguiu uma tendncia crescente, elevando-se de 44,1% em 1940 para 80,3% em 1970. Nas duas ltimas dcadas, este comportamento persistiu com a taxa de urbanizao paulista atingindo 93,1% em 1996.

199

GRFICO 65 - IDH-M: MDIO

0,900

0,850

0,800

0,750

0,700

0,650

0,600 BRASIL SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 2000 BRAGANA PAULISTA VARGEM

GRFICO 66 - IDH-M: RENDA

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 BRAGANA PAULISTA 2000 VARGEM

GRFICO 67 - IDH-M: LONGEVIDADE

0,840

0,820

0,800

0,780

0,760

0,740

0,720

0,700

0,680 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 BRAGANCA PAULISTA 2000 VARGEM

200

GRFICO 68 - IDH-M: ESCOLARIDADE

1,000

0,900

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100

0,000 SO PAULO (Est.) CAMPINAS (Munic.) 1991 BRAGANA PAULISTA 2000 VARGEM

GRFICO 69 IPRS: RIQUEZA

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 92 97 Bragana Paulista 2000 Vargem

GRFICO 70 IPRS: LONGEVIDADE

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 93/95 97/99 Bragana Paulista 99/01 Vargem

201

GRFICO 71 IPRS: ESCOLARIDADE

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 So Paulo (Estado) Campinas (Munic.) 91 96 Bragana Paulista 2000 Vargem

7. Concluso

A.

Demografia e Urbanizao

Verificando os dados apresentados sobre a demografia e taxa de urbanizao, constatamos que o crescimento demogrfico destes municpios foi muito expressivo neste perodo (1991 2000) comparado com as taxas ocorridas com o Brasil (1,4%) e o Estado de So Paulo (1,55%). Neste aspecto a grande maioria dos municpios teve ndices bem superiores - Engenheiro Coelho (5,13%), Estiva-Gerbi (3,34%), Holambra (3,11%), Hortolndia (6,33%), Saltinho (1,87%), Tuiuti (2,18%) e Vargem (3,93%).

Quanto taxa de urbanizao, enquanto no Estado de So Paulo verificou-se o valor de 44,1% (1940), 80,3% (1970) e 93,1% (1996), nos municpios analisados, nesta ltima dcada, encontramos valores surpreendentes: Engenheiro Coelho cresceu 169,85%, passando de 25,89% em 1991 para 69,86% em 2000; Estiva-Gerbi cresceu 1,64%, passando de 84,90% em 1991 para 86,29% em 2000; Holambra cresceu 251,63%, passando de 15,53% em 1991 para 54,61% em 2000; Hortolndia

202

cresceu 0,28% passando de 99,72% em 1991 para 100,00% em 2000; Saltinho cresceu 9,38%, passando de 75,88% em 1991 para 83,00% em 2000; Tuiuti diminuiu 5,00%, passando de 48,2% em 1991 para 45,82% em 2000; e, finalmente Vargem cresceu 2,98%, passando de 36,34% em 1991 para 37,42% em 2000.

Constatamos que os municpios que tiveram maior crescimento populacional so praticamente os mesmos que tiveram crescimento maior da taxa de urbanizao e com suas economias voltadas para a agricultura, e que, tiveram melhor desempenho nacional nestes ltimos anos, tais como cana-de-acar, laranja, fruticultura em geral e flores. Nos municpios de menores crescimentos populacionais e taxa de urbanizao, constatam que suas economias agrcolas estavam baseadas em produtos com menor desempenho econmico nacional, exemplificando o caf; ou ento, so muito industrializados, j com processo de urbanizao muito acentuado e em taxas mais prximas do Estado.

B.

ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)

A anlise elaborada dos municpios paulistas, tanto os de origem como os originados nas recentes emancipaes, por este indicador, pode assim ser expresso:

Verificamos pela coluna das mdias que todos os municpios paulistas cresceram nos diversos parmetros analisados, uns mais outros menos, mas rigorosamente todos cresceram. Apenas no parmetro Renda houve uma pequena incidncia de um ou outro municpio com crescimento negativo, mas em valores muito pequenos, at certo ponto desprezvel, talvez por algum episdio conjuntural especfico nas economias locais ou regionais que provocasse pequenas perdas de renda familiar temporariamente.

Verificamos que em praticamente todos os municpios, salvo rarssimas excees, todos os municpios de origem sempre tiveram indicadores muito mais altos que os originados, mas que, ao longo do tempo, a diferena foi diminuindo cada vez mais de forma que os nmeros tenderam ao equilbrio. Certamente este resultado

203

seja fruto da independncia poltico-administrativo obtida com a emancipao dos municpios de origem. Esta diferena mais bem sentida nos indicadores de renda e principalmente no de escolaridade.

No tocante classificao dos municpios em relao ao Estado e Unio, verificamos uma grande heterogeneidade de comportamento (posio no ranking). Considerando os critrios de avaliao do IDH-M, fica muito difcil estabelecer qual ou quais fatores foram mais preponderantes neste processo de mudana de posies. Mais difcil ainda se torna saber se um municpio de origem sofreu algum revs em sua vida econmica e social em virtude de ter havido parcelamento de seu territrio ou se o municpio originado foi beneficiado tambm por este motivo. A variao das posies no ranking em relao ao pas pode mostrar tambm que as outras regies brasileiras tiveram crescimento e desenvolvimento melhor em suas atividade produtivas em relao aos do sul e sudeste, contribuindo para a melhoria das condies de vida de suas populaes, o que de certa forma seria uma notcia muito alvissareira, sabermos que est havendo mudanas positivas na reduo dos desequilbrios regionais e nacionais entre os municpios.

C.

ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS)

A anlise dos municpios paulistas por este indicador, mostra que no parmetro Riqueza, a grande maioria cresceu principalmente no primeiro perodo, e no segundo, mesmo com os reflexos das adversidades da economia por que passou nosso pas, em especial o Estado de So Paulo, tambm cresceu, embora em ritmo menos contundente. Verificamos que houve poucos municpios que tiveram indicadores diminudos de um perodo para outro, em valores bem pouco expressivos, demonstrando que sentiram um pouco os reflexos da conjuntura econmica nacional e estadual.

No parmetro Longevidade, houve melhoria em praticamente todos os municpios, alguns com resultados surpreendentes, tais como Itarar (origem) que de 27 passou para 48; Ribeiro Grande (originado) de 28 passou para 43; Estiva-Gerbi

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(originado) de 39 para 78, alguns poucos at caram, mas em valores pouco expressivos.

Os resultados do parmetro Escolaridade chamam mais a ateno pelos nmeros positivos alcanados nesta anlise. Em todos os municpios houve crescimento acentuado tanto no primeiro como no segundo perodo. Certamente foi pelo fato da atual Constituio Federal e as Estaduais e as respectivas Leis Orgnicas Municipais obrigarem as municipalidades a aplicarem recursos tributrios mnimos de 25% de toda a receita municipal neste setor, e tambm que, a partir de 1996, com a criao do Fundef, estas receitas tiveram como controle o nmero de alunos matriculados no ensino bsico, o que despertou interesse dos administradores municipais em aumentar o nmero de crianas na escola para poder auferir maiores valores de transferncias deste fundo.

Ao finalizarmos a apresentao dos dados, comparando-os com dados do Brasil, do Estado de So Paulo, do municpio de Campinas e com os dos municpios originados, podemos destacar duas constataes:

1. Verificamos que em todos os parmetros que compe os indicadores do IDHM e do IPRS, os novos municpios, nos respectivos perodos analisados, tiveram desempenho positivo de crescimento e desenvolvimento.

2. Os municpios de origem tambm tiveram crescimento positivo, neste

perodo analisado, em valores semelhantes ao Estado, a Campinas e, em alguns casos, superiores a eles e aos municpios originados.

205

III. CONCLUSO FINAL IV. CONSIDERAES FINAIS

206 215

V. ANEXOS 1. Glossrio Jurdico 2. Glossrio Territorial e Administrativo 3. Tabelas 4. Grficos 5. Legislao

223 223 226 230 232 236

VI. BIBLIOGRAFIA

241

1. Referncias Bibliogrficas 2. Bibliografia Levantada

241 245

206

III.

CONCLUSO FINAL

Concluindo o desenvolvimento das pesquisas a que nos propusemos desenvolver nesta tese, apresentamos a seguir, as concluses finais a que chegamos decorrente dos estudos e anlises feitas aos diversos enfoques que nortearam as discusses do tema proposto. Inicialmente apresentaremos quais as principais causas que detectamos e que levaram ao mais recente processo de emancipaes no pas. A instabilidade poltico-institucional registrada na histria recente do pas, a constatao da enorme heterogeneidade de dimenses fsicas e distncias das unidades estaduais e municipais, a diversidade da distribuio populacional na ocupao do espao territorial, algumas muito, outras menos ocupadas, com diferentes nveis de intensidade, o desequilbrio dos estamentos no desenvolvimento financeiro, econmico e social encontrado nas Regies Geogrficas do Brasil, no foram motivos suficientes, ao longo do tempo, de estancar a criao de municpios no Brasil. A forma assumida para esse aumento do nmero de cidades foi a da emancipao, quando um ncleo urbano ascende condio de cidade e ente poltico federativo da nao.

A Constituio Federal de 1988 diminuiu as exigncias mnimas, flexibilizou as normas devolvendo aos estados as prerrogativas para criao de municpios, permitindo assim a partir desta data, a criao de uma quantidade de municpios nunca antes presenciada.

Buscamos saber quais motivos levaram a tantas emancipaes municipais que procuramos resumir a seguir:

1. Ocupao do territrio (reas virgens - florestas, cerrados e campos) pertencentes a grandes municpios com pequenas populaes, por parte de migrantes e imigrantes, num processo de expanso das fronteiras agrcolas;

207

2. Municpios cujas reas geogrficas so muito grandes e que abrigam dois ou mais centros habitados, distantes um(s) do(s) outros(s) com atividades econmicas e sociais prprias e distintas que configurem unidades urbanas autnomas;

3. Municpios com caractersticas urbanas tais que o conjunto de problemas sociais exige o desmembramento como forma de garantir uma administrao racional da oferta de equipamentos pblicos e servios urbanos;

4. Municpios com mais de um distrito nos quais a sede, por motivos polticos ou outros quaisquer, absorve a quase totalidade dos servios e equipamentos pblicos municipais, gerando uma situao de injustia; 5. Municpios com mais de um distrito nos quais a atividade econmica concentra-se em um distrito diferente da sede, mas que, a administrao municipal, podendo gerir a totalidade dos recursos pblicos

(principalmente a receita proveniente do ICMS) o faz em funo dos interesses da sede municipal; 6. Convenincias polticas prprias aos governadores de estado e interesses polticos sub-regionais que incentivam (ou bloqueiam) a criao de novos municpios; 7. Distritos que pretendem auferir das vantagens que a atual legislao do FPM (Fundo de Participao dos Municpios) propicia para municpios com menos de 10.188 habitantes com a anuncia, em certos casos, da sede municipal que tambm se beneficia com o desmembramento17 .

Neste aspecto das motivaes das emancipaes municipais, Bremaeker

17

Decreto-Lei no 1.881/81

208

(1991), atravs de questionrios enviados aos municpios brasileiros instalados entre 1980 e 1990, identificou que os principais motivos, apontados pelos prefeitos da poca, que levaram criao de novos municpios so o descaso da administrao do municpio de origem, a existncia de forte atividade econmica local e a grande extenso territorial do municpio de origem.

Rudolf de Noronha (1993), em pesquisa realizada exclusivamente em novos municpios fluminenses, define que as motivaes podem ser administrativas quando se objetiva melhorar a oferta de servios pblicos populao (o que em geral alegado como a verdadeira motivao do clamor popular pela emancipao); econmicas por crescimento - quando a rea a ser emancipada tem plenas condies econmicas para a constituio de um novo Poder local; econmicas por estagnao - quando se pretende que a emancipao seja o fato gerador do desenvolvimento local, ocorrendo nas reas economicamente estagnadas e, por fim, as motivaes polticas - que sempre ocorrem em combinao com as outras motivaes, onde determinados grupos, ou mesmo indivduos, pretendem criar, atravs da emancipao, uma nova esfera de poder/influncia.

Ribeiro (1998) identifica que h fortes razes para a eleio da motivao econmica (receitas do FPM e FPE) como a de maior relevncia para a onda de emancipaes por que passam os municpios brasileiros, associada ao aspecto da motivao poltica e social da liberdade de gerir seus prprios destinos, bem como investir na oferta dos servios pblicos essenciais, muitas vezes preteridos pelas sedes dos municpios de origem.

Constatamos que os argumentos favorveis e contrrios criao de municpios se concentram basicamente em dois aspectos principais. A corrente favorvel vislumbra as emancipaes como forma de promover melhor distribuio de renda, atravs da obteno dos repasses de recursos tributrios da unio e estados, chegando a um nmero maior de membros da populao, permitindo o fomento de maior dinmica econmica local e, como conseqncia, o maior e melhor investimento em obras e servios pblicos, diminuindo as desigualdades sociais e

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entre reas urbanas distantes. A outra corrente formula crticas dinmica econmica e administrativa dos novos municpios criados justificando que so muito pequenos, pouco contribuem com a arrecadao prpria, ficando somente dependentes dos recursos de transferncias constitucionais, obtendo assim renda per capita muito superior aos demais municpios, em especial aos mdios, alm de contribuir com o aumento dos custos pblicos.

Como posicionamento final deste processo, conclumos:

1.

A enorme extenso territorial dos municpios existentes na Regio

Norte (Tabela 3), permite aventar a possibilidade de existncia de povoados cuja distncia sede implica em fluxos econmicos e sociais independentes e cuja ligao com a administrao municipal se d apenas na transferncia de renda na forma de impostos. Exemplificamos com o caso do Municpio de Altamira no Par, cuja rea total perfaz a somatria das reas de pases europeus como Holanda, Blgica e Portugal juntos, em detrimento de conter apenas 75 mil habitantes face aos 35,7 milhes dos trs paises citados. A populao de Altamira no est concentrada em uma nica sede urbana, administrar este contingente populacional distribudo ao longo de seu territrio certamente tarefa no muito fcil. Fazer chegar as benesses dos servios pblicos longnqua populao distribuda neste territrio extremamente custoso e certamente impraticvel. Isto, em tese, justifica a emancipao municipal, por envolver realidades urbanas funcionalmente

desintegradas em virtude das grandes distancias e excessivo tamanho de municpios. 2. Nas ltimas dcadas, em virtude de transformaes econmicas

mundiais, o Brasil retomou sua vocao de grande produtor agrcola e pastoril, dado as potencialidades que este pas oferece em todo seu territrio. O desenvolvimento tecnolgico aplicado a estas atividades, fez do agronegcio uma das atividades produtivas de maior crescimento batendo recordes de produo e produtividade superando pases historicamente superiores no passado tais como USA e CEE. Esta atividade fez com que agricultores, em especial do sul e sudeste, buscassem maiores extenso de terras para desenvolver estas atividades. Novas fronteiras agrcolas

210

foram abertas no Centro-Oeste e agora mais recentemente no Norte e nos cerrados nordestinos.

Ano aps ano a rea plantada est aumentando, est havendo a substituio de atividades produtivas menos rendosa, familiar, pela atividade extensiva moderna. Novos campos esto sendo abertos, empregos esto sendo criados, pessoas esto sendo atradas para estas regies. H a necessidade de se ocupar estes espaos de forma ordenada, com a explorao agro-pastoril adequada e com respeito ao meio ambiente. O poder pblico precisa estar presente para se fazer o controle destas atividades de ocupao e a produo, servios pblicos precisam ser oferecidos (escola, sade, lazer, saneamento bsico dentre outros) populao que se fixar na rea. Este mais um motivo justo para a criao de cidades que com garantia de dinamismo econmico e social se tornaro base de sustentao destas ocupaes.

3.

Dos estudos apresentados sob o ponto de vista econmico e financeiro

(PIB e renda per capita) dos novos municpios, fazemos os seguintes destaques: de Ribeiro (1998) da SEPURB, retiramos o seguinte comentrio: Como h uma forte correlao entre a demanda de servios e equipamentos urbanos e a populao municipal, pode-se inferir que os recursos retirados dos municpios existentes devem ter afetado a oferta de bens e servios urbanos e, portanto a qualidade de vida de sua populao. Por outro lado, os recursos retirados dos municpios existentes anteriormente podem ter afetado a capacidade de investimento de suas administraes.

A pesquisa elaborada por Klering (1998), mostra exatamente o contrrio, conforme cita: na relao dos municpios melhor sucedidos, aparece

paradoxalmente o centenrio municpio de So Sebastio do Ca, que entrou numa fase de excepcional crescimento aps a liberao de reas para a formao de quase uma dezena de novos municpios. Assim conclui em seus estudos: Os dados quantitativos e qualitativos levantados de comunidades que conquistaram autonomia poltica e administrativa indicam que os reflexos do processo so, de modo geral, altamente positivos. Desta forma, muitas iniciativas so viabilizadas, em vrios

211

campos de ao, na busca de melhores padres de vida. As novas administraes municipais tm priorizado investimentos nas reas educacionais, da sade, social, econmica e cultural dos cidados, contabilizando considerveis avanos relativamente obteno de resultados, ainda que os recursos sejam limitados. Num Estado com dificuldades para investir quantias percentuais pequenas, salutar e previdente transferir novas responsabilidades a governos locais, que so mais eficazes na gesto dos seus oramentos, tendo em vista que conhecem a realidade, so pressionados a resolverem os problemas e a gastar pouco.

Klering (1998) conclui que se verificou, pelo menos do ponto de vista quantitativo, que as emancipaes trouxeram, de modo geral, progresso econmico aos municpios. Alguns municpios emancipados chegaram a multiplicar, em poucos anos de existncia, por dezenas de vezes seu PIB (5); outros (poucos) lograram insucessos, por razes especiais, como a do isolamento geogrfico e a do fechamento de empreendimentos importantes. Cabe salientar que, no obstante tais infortnios, as comunidades esto muito satisfeitas com os progressos obtidos, com destaque para o campo social e os investimentos em infra-estrutura urbana.

Com os resultados apresentados pela pesquisa apresentada por Klering (1998 pg. 94 e 95) no Rio Grande do Sul, e pelos dados sobre renda, referente aos municpios paulistas envolvidos em emancipaes (Tabelas 23 a 28 e 29 a 35), cai o mito de que a diviso de municpios causaria a inviabilidade econmica e social no crescimento e desenvolvimento das antigas sedes municipais. Isto comprovadamente no ocorreu; tambm que com a diviso estar-se-ia distribuindo pobreza e no riqueza entre as unidades e que os municpios de origem poderiam perder significativamente a capacidade de manuteno de suas condies de

desenvolvimento com a diviso, isto tambm no ocorreu.

No tocante ao nvel da renda per capita auferida, em especial pelos pequenos municpios, proveniente do sistema de partilha dos recursos pblicos atravs dos repasses do FPM e FPE, apresentados pelos diversos pesquisadores, inegvel que por este processo de partio de tributos os pequenos municpios tem levado

212

vantagem em relao aos demais, situao esta que no justo para os municpios mais produtivos, nem deve permanecer por mais tempo.

Entretanto neste recente perodo ps emancipatrio (11 anos), certamente estes recursos a mais destinados aos municpios, em especial aos recm emancipados, podem ser de grande valia neste perodo ps-emancipao. De certa forma, neste momento, justificaria temporariamente esta significativa transferncia de renda de uns para os outros, em termos per capita, para fazer frente necessidade de se investir recursos pblicos e suprir as carncias das infra-estruturas e servios urbanos, normalmente deficitrios, para que possam atingir um padro de vida adequado e satisfatrio semelhante ao das boas cidades, reforadas por esta colocao de Klering (1998): As autonomias (ou emancipaes) se justificam, portanto, enquanto existirem lacunas no meio social, originadas de demandas no compreendidas, no valorizadas e no preenchidas com auxlio do Tesouro Estadual. Quando comunidades novas se capacitam promoo de seus cidados, no esto prestando favores a si mesmas. Movidas pelo desejo de progresso, buscam liberdade para prospectarem, delinearem e implementarem seu futuro. Todavia, como partes de um sistema, acabam gerando, com a melhoria das condies locais, a elevao do padro de vida da prpria regio e do Estado a que pertencem.

Outro grande problema citado pela maioria dos estudiosos do assunto est no fato de os municpios pequenos e mdios terem pequena arrecadao prpria de recursos tributrios. No Brasil existe uma disparidade muito grande entre os municpios, temos os que nada recolhem de seus muncipes at municpios (normalmente os grandes) que tem em sua composio financeira mais da metade em recursos prprios, exemplificando temos Rio de Janeiro 51%, So Paulo 57%, Niteri 67%, dentre outros. Conforme o BNDES, os municpios brasileiros arrecadam em mdia apenas 5,4% de suas receitas em recursos prprios. Certamente esta situao tem conotaes tanto econmicas (grau de desenvolvimento e base econmica do municpio), quanto poltico, peculiares a cada um deles, que para melhor compreenso, h que se fazer estudos caso a caso.

213

Quanto ao aumento dos custos administrativos com a criao de novas unidades municipais, conforme a Constituio Federal, suas Emendas

Constitucionais, apresentadas no Anexo e as Leis Orgnicas municipais, os custos dos legislativos so claramente bem delimitados, mnimo 5% e mximo 8% das receitas pblicas, portanto valores bem razoveis para o financiamento deste poder local, tendo em vista as enormes vantagens apresentadas pela existncia de novas unidades administrativas municipais, com maior proximidade dos gestores junto s suas populaes e conseqente melhoria de oferta de servios pblicos. Tal alegao no justifica o impedimento de se fazer as emancipaes.

4.

Pelas anlises feitas aos municpios, de forma geral no Brasil e no

Estado de So Paulo, e mais a mide dos recentemente emancipados no estado e na Regio Administrativa de Campinas, atravs dos indicadores IDH-M (Tabelas 23 a 28) e IPRS (Tabelas 29 a 35), ilustrados nos diversos grficos representativos do desempenho destes municpios, podemos assegurar de fato que os municpios que deram origem a outros no perderam a capacidade de investimento e conseqentemente crescimento desenvolvimento e, os municpios originados a partir de suas emancipaes apresentaram evoluo muito significativa em seus indicadores de crescimento em todos os parmetros analisados. Portanto, os dados apresentados contrariam as alegaes, que se baseiam alguns especialistas aqui citados, para justificar a no emancipao de municpios. Desta forma podemos afirmar seguramente que as emancipaes fizeram bem a todos os municpios quer de origem, quer originados.

Finalizando estas concluses, considerando a grande extenso territorial do Brasil, a diversidade scio-cultural da populao brasileira, a heterogeneidade fsica e geogrfica do pas, bem como as particularidades e especificidades econmicas regionais, nos permitem afirmar que o processo de parcelamento do territrio brasileiro, atravs das emancipaes, deve ser de responsabilidade conjunta das esferas federal e estadual, tendo em vista que todos dependem de recursos gerados nos municpios, normalizados, arrecadados e distribudos pela unio, estados e os prprios municpios.

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Entendemos que neste processo, deva haver flexibilizao das normas mnimas para o parcelamento do territrio nacional, que contemple as peculiaridades locais, regionais e estaduais bem como nas constantes adequabilidades dos coeficientes de distribuio dos recursos pblicos aos entes federativos, de modo que se possa fazer periodicamente ajustes necessrios que corrijam as provveis distores, e que eliminem ou minimizem ao mximo as possveis injustias neste processo.

Para ns ficou claro que este tema suficientemente complexo por envolver aspectos que interferem nas atividades polticas, econmicas e financeiras conjunturais de um pas to heterogneo como o Brasil. Entretanto, estancar

totalmente o processo de emancipaes, como est atualmente, sem que se estabelea parmetros adequados e viveis que permitam localidades com potenciais para isso, impedindo que suas coletividades tenham mais e melhor acesso ao crescimento e desenvolvimento econmico e social, tambm um equvoco que deve ser evitado e, portanto corrigido.

215

VII.

CONSIDERAES FINAIS

De acordo com a anlise dos resultados apresentados nas pesquisas coordenadas por Neide Patarra e outros (1997), so os pequenos municpios que mais atraem migrantes nacionais e so estes municpios que possuem os maiores indicadores de habitaes no servidas de servios pblicos de infra-estrutura urbana e de inadequabilidade de suas construes. Nesta pesquisa ficou claro que nas grandes cidades e nas regies metropolitanas este percentual menor em decorrncia da proporo com a populao total destas cidades e tambm com a melhor estrutura social instaladas nestes grandes centros urbanos. Portanto h que se ter uma viso especial a estas pequenas comunidades, pelo fato de serem economicamente menos desenvolvidas, com menor capacidade arrecadatria, o repasse maior de recursos provenientes de transferncias supranacionais bem vindo e necessrio para melhor aparelh-las e adequ-las s mnimas condies aceitveis de desenvolvimento humano, de sorte que sejam investidos recursos na melhoria da qualidade de vida das populaes nestas cidades, que certamente contribuiro em muito no menor desejo das pessoas em dirigirem-se sempre para os grandes centros urbanos, desconcentrando as grandes regies metropolitanas e aglomeraes urbanas j existentes, estimulando a melhor distribuio do contingente populacional ao longo do territrio nacional.

Pelos dados apresentados pelos diversos pesquisadores aqui citados, inegvel que por este processo de partio de tributos os pequenos municpios tem levado vantagem em relao aos demais. Entretanto neste recente perodo ps emancipatrio (pouco mais de 11 anos), certamente estes recursos abundantes destinados aos municpios, majoritariamente pequenos onde h baixa qualidade de vida decorrente de enormes carncias de empregos e prestao de servios pblicos, em especial os recm emancipados, esto sendo de grande valia, haja vista que, por terem sido vilipendiados ao longo de tantos anos em detrimento dos ncleos sede, h que se investir fortemente na infra-estrutura urbana, social e administrativa para recuperar o tempo perdido e atingir no mnimo padres semelhantes aos dos municpios de origem.

216

Fica claro dentre os estudos analisados, que entre os autores todos reconhecem que os pequenos municpios tem sido favorecido por este sistema de partilha, e que da maneira como est no a maneira mais justa de se fazer esta distribuio de renda, entretanto no oferecem nenhum modelo para sanar o problema. A melhor soluo para o equacionamento deste desequilbrio na arrecadao e partilha dos tributos pblicos est, como afirmam vrios estudiosos do assunto alguns aqui citados, na rediscusso do sistema federativo do pas constituindo um sistema tributrio correto, eficaz, equnime e justo no que tange a arrecadao e distribuio aos entes da federao.

O estudo de caso apresentado atravs dos municpios recm emancipados da Regio Administrativa de Campinas, utilizando-se dos indicadores IDH-M e do IPRS, mostra que todos os municpios de origem ou originados assistiram ao um significativo progresso com crescimento demogrfico, econmico e social tanto em relao ao Pas e ao Estado como aos municpios de sua origem. Certamente estes bons resultados foram frutos dos recursos pblico federal e estadual a eles destinados que fomentaram o dinamismo econmico e social por que passaram de tal ordem que se constatou contnuo e duradouro neste perodo analisado.

No tocante aos custos administrativos, entendemos que somente a reduo dos nmeros de vereadores no ser suficiente para a reduo das despesas dos legislativos municipais, uma vez que as despesas destas Casas de Lei no esto vinculadas somente ao nmero de vereadores e sim a um percentual estabelecido pela constituio da receita total do municpio que repassado s Cmaras Municipais (mximo de 5% a 8%) e tambm que os subsdios dos vereadores esto vinculados a um percentual dos subsdios dos Deputados Estaduais, no podendo ultrapassar o mximo de 20%, (ver Emendas Constitucionais no Anexo). Esta pseudo-economia de gastos com a reduo do nmero de vereadores poder no se concretizar, uma vez que dentro destes limites institudos pela Constituio Federal, o restante dos recursos das Cmaras Municipais, aps pagamentos das despesas fixas, poder ser repassada aos vereadores remanescentes aumentado

significativamente seus subsdios sem que se tenham diminudo os custos globais do

217

legislativo municipal. Cremos haver ainda mais possibilidades constitucionais para regulamentar e disciplinar ainda esta matria - custos e remuneraes dos poderes executivos e legislativos municipais no Brasil.

Outra forma que entendo ser positiva para disciplinar e controlar o excesso de gastos com o executivo (Prefeito, Vice-Prefeito e cargos em confiana) e principalmente o legislativo municipal, promover nova mudana constitucional, em seu art. 29-A, visando estabelecer que a remunerao dos gestores e vereadores bem como o custeio total do legislativo seja feito apenas com o conjunto das receitas tributrias prprias, retirando deste computo os recursos oriundos das transferncias da Unio e do Estado, como fonte de receitas para remunerao destes cargos. Que reflexos esta medida poderia promover. Vejamos:

1.

Em sendo baixo o volume arrecadado pelas receitas tributrias

prprias, a remunerao destes cargos no poder ser excessiva a ponto de destoar do nvel de remunerao praticada na economia local;

2.

Para que seja aumentada esta remunerao, os administradores

procuraro ser mais eficientes na sistemtica da arrecadao tributria local, evitando evases, sonegaes e renncias fiscais, bem como promover uma tributao mais justa perante as classes econmicas locais, ou seja, quem ganha mais paga mais (ISS), quem tem imveis urbanos melhores, em lugares melhores com melhores servios pblicos pagam mais proporcionalmente aos valores destes patrimnios (IPTU);

3.

Certamente se a remunerao dos vereadores no for exagerada,

poder haver um nmero menor de candidatos que almejem estes postos apenas pelo valor do salrio, haver reduo de custos nas campanhas eleitorais, dever haver uma maior e melhor seleo dos candidatos, haja vista que hoje, em muitas cidades, este emprego pblico o que mais paga na comunidade local, gerando assim nova classe de empregado;

218

4.

No sendo atrativo o cargo de vereador apenas pelo salrio,

poderemos reeditar o interesse de pessoas da comunidade com melhor poder aquisitivo e condies scio-culturais, que valorizem mais o ideal pblico que o econmico, que se disponham a oferecer seus servios e conhecimentos em prol do desenvolvimento local, certamente elevando em muito a qualidade das Cmaras Municipais. Urge, portanto, que as autoridades constitudas neste pas, tomem medidas concretas e eficazes, algumas at sugeridas neste trabalho, para que se resolva de vez por todas como faremos para ocupar os rinces deste pas gigante, com ideologia positivista e desenvolvimentista, com responsabilidade e que promova e proporcione bem estar e qualidade de vida nossa sociedade. Nas Fotos 1 e 2 tiradas por satlite, onde aparecem pontos de luzes significando a existncia de ncleos ou aglomeraes urbanas, podemos proceder a anlise comparativa do grau de ocupao entre o Brasil e os Estados Unidos da Amrica no tocante aos seus territrios. Infelizmente a imagem do Brasil no atingiu toda a extenso territorial, podemos complementar esta interpretao com o Mapa 42, onde mostra que em cada um daqueles pontos, so localidades onde existe assentamento humano. Na difcil verificar o quanto nosso pas pouco ocupado em suas pores norte, central e oeste. A ocupao do nosso territrio precisa ser mais bem distribuda, h muita concentrao na faixa litornea, mas deve ser feita com muito rigor em respeito natureza e ao meio ambiente, mas com apoio s atividades produtivas que ali se desenvolvem quer de trabalho, educao, sade e lazer, e isto s ser possvel com um ncleo urbano adequadamente instalado que possa oferecer aos moradores o mnimo de qualidade de vida que um ser humano merece.

Corroborando nossa afirmativa anterior e, analisando agora a foto de satlite de todo os pases (Foto 3), podemos comparar a ocupao do nosso pas com os Estados Unidos, a Europa e os pases orientais, veremos que onde h maior adensamento popular e melhor distribuio populacional nos territrios,

coincidentemente onde se encontram os lugares com os povos mais desenvolvidos da terra.

219

MAPA 42: POTENCIALIDADES DE EMANCIPAO DE MUNICPIOS

Fonte: IBGE-2000

220

FOTO 01 - BRASIL AO ANOITECER

Fonte: NASA

FOTO 2 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA AO ANOITECER

Fonte: NASA

221

FOTO 3 MUNDO NOITE

Fonte: NASA

222

Portanto, se quisermos minimizar os impactos sociais negativos e nocivos proveniente da enorme concentrao populacional em nossas principais cidades, cidades-capitais e regies metropolitanas, que via de regra esto concentradas na faixa litornea, devemos promover o deslocamento da nossa populao para o interior e para as regies menos ocupadas deste pas, com grandes potencialidades econmicas em consonncia com a natureza e respeito ao meio ambiente, em condies de sustentabilidade e equilbrio econmico e social da populao brasileira.

Finalizando nosso trabalho, fica a mensagem do grande estadista paulista Franco Montoro, que assim fala: Tudo o que puder ser decidido e realizado pelo bairro, municpio, pela regio, no dever ser absorvido pelos rgos superiores da administrao. A populao quem conhece melhor os seus problemas. Por isso deve ser ouvida. Assim abriremos caminhos para a substituio dos mtodos paternalistas e tecnocrticos pelas solues elaboradas com a participao organizada da populao, de modo que cada cidado e cada comunidade sejam agentes de seu prprio desenvolvimento. A democratizao das instituies, a melhoria das condies de vida da populao, a justia social, ho de ser alcanadas de baixo para cima, como condio essencial de viabiliz-las e evitar que sejam desfiguradas. Ser esta a forma de tornar a democracia uma realidade prtica nas decises do Governo do Estado. O Municpio ser a base insubstituvel do verdadeiro desenvolvimento brasileiro.

223

V.

ANEXOS

1.

Glossrio Jurdico18

Assim como a terminologia aplicada ao quadro territorial e administrativo, o Glossrio Jurdico tem pr finalidade o esclarecimento da terminologia ora empregada, considerando a diversidade dos diplomas legais envolvidos neste trabalho, bem como suas atribuies sobre o processo de configurao do quadro territorial e administrativo do estado.

Ato No foram localizadas definies para este termo, bem como referncias a seu eventual perodo de vigncia; a partir de fontes secundarias se colige corresponder a documento ou declarao de carter oficial, expedido sem regularidade. Alvar Lei geral que tinha pr objeto fazer modificaes ou impor declaraes sobre questes j estabelecidas (no que se diferia da carta de lei que vinha impor novas regras ou estabelecimentos e que tinha valor permanente), tendo vigncia anual, se outra condio no lhe fosse imposta; como no existia no Direito antigo a diviso de poderes, considerava-se lei toda manifestao de vontade do Rei, destinada a introduzir qualquer alterao na ordem jurdica. entre vrias espcies de leis, figuravam os alvars, que se contrapunham s leis propriamente ditas, cartas de lei ou cartas patentes, quer na durao, visto que, segundo a Ordenao, eram leis as providncias cujo efeito deveria durar mais de um ano, ao passo que as disposies do alvar, em regra, deveriam se efetuar dentro do ano. Mas, tanto as diferenas de forma como as relativas vigncia sofriam, na prtica, excees freqentes; com o tempo, acabou adquirindo fora de lei; atualmente no tem sentido de lei transitria ou anual; ordem escrita, emanada de uma autoridade judicial ou administrativa, para que se possa praticar determinado ato.

18

Extrado do IGC (1995)

224

Carta-Rgia Determinao imediata do soberano dirigida sobre algum direito singular pessoa.

Decreto Ato administrativo privativo do chefe do executivo (atual); ordem, deciso que emana da autoridade soberana; diplomas emanados do Poder executivo ou governo.

Decreto-Lei Ato emanado do Poder Executivo quando, no seu fundo e na sua forma, se equipara s prprias leis, emanadas do Poder Legislativo; figura jurdica que aparece no Brasil pela primeira vez na Constituio Federal de 1937; deixa de existir em 1946 e volta na Constituio de 1967; de 1937 a 1946 tinha equivalncia completa de lei; hoje corresponde a um ato com fora de lei editado pelo Presidente da Repblica e homologado pelo Congresso Nacional, somente em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante.

Lei Norma votada pelo Legislativo, tendo na maior parte das vezes um carter geral; norma jurdica escrita que revista os caracteres da realidade; preceito jurdico escrito, emanado do poder estatal, abrangendo leis em sentido estrito, decretos, regulamentos, resolues, portarias, etc.; todo o conjunto de regras institudas regularmente, sem distines quanto autoridade que as elabora e promulga.

Ordem No foram localizadas definies para este termo, bem como referncias a seu eventual perodo de vigncia; a partir de fontes secundrias se colige corresponder a uma espcie de lei, de determinao, de carter genrico.

Portaria Atualmente, documento ou diploma oficial, assinado pr um ministro ou chefe de estado.

225

Proviso Decreto ou licena que o poder eclesistico passava a algum para ereo de capela ou outros fins; prescrio, ordem, decreto, disposio; providncia para a realizao de ato - notadamente no campo do direito administrativo (seja praticado na esfera do executivo, do judicirio ou do legislativo).

Resoluo Deliberao ou determinao; ato pelo qual a autoridade pblica ou o poder pblico toma uma deciso, impe uma ordem ou estabelece uma medida; tem significao genrica, pois que atinge espcie de deliberao ou de determinao, baixada para ser obrigatoriamente cumprida ou geralmente acatada.

226

2.

Glossrio Territorial e Administrativo19

Considerando a especificidade da terminologia aplicada ao quadro territorial e administrativo e a importncia de sua compreenso para o correto entendimento deste trabalho, so apresentados aqui alguns conceitos.

Aldeia Pequena povoao que no dispe de jurisdio, dependendo administrativamente da vila ou da cidade, a cujo termo ou comarca pertence; povoao constituda exclusivamente de ndios; local em que se agrupavam ndios domesticados dos sertes. Os portugueses chamavam de aldeias as tabas dos ndios, as povoaes indgenas e aquelas que os missionrios organizavam ou iam convertendo.

Arraial Povoao de carter temporrio, geralmente formada em funo de certas atividades extrativas, como a lavra de minrios ou metais raros, pesca; lugarejo provisrio; aldeola de pescadores.

Bairro Parte ou circunscrio em que se divide a cidade; forma, em regra, um distrito que dispe, por vezes, no somente de autoridades policiais, como tambm municipais; diviso antiga que pode ter surgido naturalmente, medida que, com a Diviso Internacional do Trabalho, as pessoas que militavam no mesmo oficio congregavamse num s local.

Capela Pequena igreja de um s altar, sem pastor prprio; pequeno templo erigido ou fundado pelos nobres ou senhores nas terras de sua propriedade, muitas das quais se converteram depois em parquias e igrejas principais, podendo ser pblica ou privada.
19

Extrado do IGC (1995)

227

Capela curada Capelas ministradas, em carter permanente, por um proco ou cura; so igualadas s parquias.

Capitania hereditria Regime de diviso territorial aplicado por Portugal nas ilhas dos Aores e da Madeira, antes de ser aplicado no Brasil; era definida segundo uma certa extenso de costas, com profundidade que se estendia at o limite de direito de propriedade da Coroa portuguesa - Linha de Tordesilhas; doada pelo Rei de Portugal atravs de cartas de doao e forais quele que se tornava, assim, donatrio da capitania. O donatrio no recebia exatamente a terra, mas sim o usufruto desta; no podia ser alienada, mas transmitida por herana, ao filho varo mais velho, no podendo ser dividida entre os demais herdeiros; sua subdiviso pelo donatrio era permitida, dentro de determinados critrios, baseados nas normas do reino, e concedidas partes do que recebiam a outros interessados; sistema vigente entre 1534 e 1548.

Cidade Titulo honorfico concedido, at a Proclamao da Repblica, pela Casa Imperial, a vilas e municpios, sem nada acrescentar sua autonomia; a partir da Constituio de 1891 este poder delegado aos Estados, que podem tornar cidade toda e qualquer sede de municpio; nome reconhecido legalmente para as povoaes de determinada importncia.

Distrito Diviso territorial e administrativa em que certa autoridade administrativa, judicial ou fiscal exerce sua jurisdio.

Estao Ponto de parada de meios de conduo ou transporte de cargas ou de passageiros; vocbulo incorporado denominao de algumas localidades em que a estao ferroviria teve papel significativo na origem ou desenvolvimento do povoamento.

228

Freguesia Circunscrio eclesistica que forma a parquia; sede de uma igreja paroquial, que servia tambm, para a administrao civil; categoria oficial institucionalmente reconhecida a que era elevado um povoado quando nele houvesse uma capela curada ou parquia na qual pudesse manter um padre custa destes paroquianos, pagando a ele a cngrua anual; frao territorial em que se dividem as dioceses; designao portuguesa de parquia.

Municpio Diviso administrativa de origem romana, levada pelos romanos para a Pennsula Ibrica, e de Portugal trazida para o Brasil; equivalente a vila; menor unidade territorial poltico-administrativa autnoma; entre os antigos romanos, cidade que possua o direito de se administrar e governar por suas prprias leis; substitui definitivamente o termo vila a partir da Repblica, tendo aparecido pela primeira vez na legislao brasileira atravs da Carta Rgia de 29/10/1700.

Parquia Termo proveniente do grego para-oikia, ou seja, aquilo que se encontra perto ou ao redor da casa (supe-se do Senhor, ou seja, da Igreja); determinada comunidade de fiis, constituda estavelmente na Igreja particular, cujo cuidado pastoral confiado ao proco como a seu pastor prprio, sob a autoridade do Bispo diocesano; diviso eclesistica governada por um proco ou cura; originria e essencialmente de significado espiritual adquiriu, desde o incio, significado tambm material, tendo se integrado ao processo administrativo, como pessoa moral de direito pblico; nasceu da conjugao de dois fatores: um de carter espiritual, outro tributrio, que exigia a delimitao territorial; equivalente a freguesia.

Povoado Pequeno aglomerado rural ou urbano, sem autonomia administrativa; em geral, centro da sede de um municpio; lugar ou stio no qual j se formou uma pequena populao ou um pequeno ncleo de habitantes.

229

Sesmaria Frao de terra da capitania concedida a terceiros, pelo donatrio desta, para explorao econmica, sob pagamento de apenas um tributo, o dzimo - dcima parte da produo; sistema portugus transplantado para o Brasil, previsto nas cartas de doao e forais das capitanias hereditrias; extenso de terra definida, tendo por base a lgua em quadra ou formas retangulares.

Subdistrito Subdiviso do distrito-sede de um municpio; surge em 1944. em substituio s zonas distritais; a partir da Lei Complementar n9 651 de 31/07/1990 equiparado a distrito.

Termo Territrio da vila, cujos limites so imprecisos; tinha sua sede nas vilas ou cidades respectivas; era dividido em freguesias; limite, raia ou marco divisrio que extrema uma rea circunscrita; regio ou territrio que se estende s abas da cidade, vila, etc; distrito de uma administrao.

Vila Sede do termo; unidade poltico-administrativa autnoma equivalente a municpio, trazida de Portugal para o Brasil no incio da colonizao (a primeira vila criada no Brasil foi So Vicente, em 22/01/1532), tendo perdurado at fins do sculo XIX; toda vila deveria possuir cmara e cadeia, alm de um pelourinho - smbolo de autonomia; termo empregado em substituio a municpio, pois este no podia ser empregado na colnia, ou seja, em terras no emancipadas.

Zona distrital Subdiviso do distrito sede de um municpio; surge em 1938, sendo substituda a partir da Lei no. 14.334 de 30/11/1944 pelo subdistrito.

230

3.

Tabelas

TABELA A - PARTICIPAO DO NMERO DE MUNICPIOS CRIADOS E SUAS POPULAES POR ESTADO DA FEDERAO E REGIES GEOGRFICAS SOBRE O TOTAL Relao Total de Municpios do Municpios Criados Pop. Mdia Estado/Regio Estado/ Regio
Nmero Populao (A) (B) Populao Nmero Mdia (C)=<B/A) (D)

Populao (E)

Populao Mdia (F)=(E/D)

Munic. Criado / Pop. Mdia do Total de Municpios

Acre Amazonas Amap Rondnia Roraima Par Tocantins Norte

10 6 17 23 44 100

58.655 18.593 163.796 372585 125517 739.148

5.866 3.099 9.635 16.199 2853 7.391

22 62 15 40 8 128 123 398

483.726 2.389.279 379.459 5.510.849 1.231.007 5.510.849 1.048642 11.290.093

21.988 25.297 137.771 43054 8.526 28.367

12.13% 4,90% 2,97% 6,76% 11,97% 6,55%

Alagoas Bahia Cear Marar~4o Paraba Pernambuco Piau Sergipe Rio Grande do Norte Nordeste Esprito Sarno Minas Gemia RiodeJeneiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catanna Sul Gois Mato Groswdo Sul Mato Gro~ Distrito Federal Centro Oeste Brasil

3 6 9 30 1 49374.684

30.570 77.271 99.532 161.581 5.730 7.647

10.190 12.879 11.059 5.386 5.730 -

100 415 184 136 171 177 148 152 75 1 558

2.633.339 12.541.745 6.809.794 5.222.565 3.305.616 7.399.131 2.673.176 2.558.660 1.624175 44768201

26.333 37010 41.803 18.062 16.833 28.734

1.16% 1,13% 1.35% 6,04% 0,22%

0,84%

4 33 11 53 101 48 94 43 186 21 5 22 48 483

36.674 281.916 694.675 421.981 1.435.246 388.365 341 744 184815 914.924 102.427 51.505 111.761 265.693 3.729.693

9169 8.543 63.152 7962 14210 8.091 3.636 4298 4946 4877 10.301 5080

71 756 81 625 1533 371 427 260 1.058 232 77 117 1 427 4.974

2.802.707 16.673.097 13.406.381 34120.886 67003.07 9.003.804 9.637.682 4.875.244 23.516.730 1.821.946 4.515.868 2.235.832 1 927.834 10..501 480 157.079.575

39.475 22.054 165.511 54.593 43.707 24.269 22.571 18 751 22228 7.853 58.648 19.110 24594 21.580

1,31% 1,69% 5.18% 1,24% 2,14% 4,31% 3,55% 3,79% 3,89% 5,62% 1,14% 5,00% 2,53% 2.37%

5.535 7.722

Fonte: IBGE. - Censo de 1991 e Contagem da Populao 1996

231

TABELA B - MUNICPIOS CRIADOS E O TOTAL DE MUNICPIOS POR ESTADOS DA FEDERAO E REGIES GEOGRFICAS
Nmero de Municpios existentes92 (A) Nmero de Municpios Criados (93) (B) Nmero de Municpios Criados (97) (C) Crescimento (93/92) (D)=(B/A) Crescimento (97/92) (E)=(C/A ) Crescimento Acumulado

Estados

Acre Amazonas Amap Rondnia Roraima Par Tocantins

12 62 9 23 8 105 79

10 6 17 23 44

1 12 7 15 16

83,33% 0,00% 66,67% 73,91% 0.00% 2l,00% 55,70%

0,00% 0,00% 11,11% 52,17% 87,50% 14,29% 20,25%

83,33% 0,00% 77,78% 126,09% 87,50% 36.19% 75,95%

Norte
Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

298
97 415 178 136 171 168 118 152 74

100
3 6 9 30 1

51
1 81 52 8 73 14 -

33,56%
3.09% 0.00% 3,37% 0.00% 0.00% 5.36% 25.42% 0.00% 1035%

17,11%
1.03% 0.00% 0.00% 59.56% 30.41% 4.76% 61.86% 9.21% 0.00%

50,67%
4,12% 0,00% 3,37% 59,56% 30,41% 10,12% 87,29% 9,21% 1,35%

Nordeste
Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo

1.509
67 723 70 572

49
4 33 11 53

229
6 97 10 20

3.25%
5,97% 4,56% 5.71% 9.27%

15.18%
8.96% 13.42% 14.29% 3.50%

18,42%
14,93% 17,98% 30,00% 12,76%

Sudeste
Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina

1.432
323 333 217

101
48 94 43

133
28 40 33

7.05%
14.86% 28.23% 19.82%

9.29%
8.67% 12.01% 15.21%

16,34%
23.53% 40.24% 35.02%

Sul
Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Distrito Federal

873
211 72 95 1

185
21 5 22 -

101
10 9 -

21.19%
9.95% 6.94% 23.16% 0.00%

11.57%
4.74% 0.00% 9.47% 0.00%

32.76%
14.69% 6.94% 32.63% 0.00%

Centro Oeste Brasil

379 4.491

48 483

19 533

12.66% 10.75%

5.01% 11.87 %

17.68% 22,62%

Fonte: IBGE, censo de 1991 e Contagem da Populao 1996

232

4. Grficos

GRFICO A PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE POPULAO - VALORES PER CAPITA

Fonte: Srgio Prado

233

GRFICO

PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POPULAO - VALORES PER CAPITA

POR

FAIXA

DE

Fonte: Srgio Prado

234

GRFICO C PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE POPULAO - VALORES PER CAPITA

Fonte: Srgio Prado

235

GRFICO D PRINCIPAIS RECEITAS DOS MUNICPIOS POR FAIXA DE POPULAO - VALORES PER CAPITA

Fonte: Srgio Prado

236

5. Legislao

Constituio da Repblica Federativa do Brasil

Art. 18. 4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovado por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: IV nmero de Vereadores proporcional populao do Municpio, observados os seguintes limites: b) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um milho de habitantes; c) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes; d) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes. V remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Cmara Municipal em cada legislatura, para a subseqente, observado o que dispes os arts. 37, XI, 150, III e 153, 2., I; Art. 37. XI a lei fixar o limite mximo e a relao de valores entre a maior e a menor remunerao dos servidores pblicos, observados, como limites mximos e no mbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remunerao, em espcie, a qualquer ttulo, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territrios, e, nos Municpios, os valores percebidos como remunerao, em espcie, pelo Prefeito;

237

Emenda Constitucional no. 1 de 1992. Dispe sobre a remunerao dos Deputados Estaduais e dos Vereadores.

Art. 2. So acrescentados ao art. 29 da Constituio os seguintes incisos, VI e VII, renumerando-se os demais: Art. 29. VI a remunerao dos Vereadores corresponder a, no mximo, setenta e cinco por cento daquela estabelecida, em espcie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispes o art. 37, XI; VII - o total da despesa com a remunerao dos Vereadores no poder ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Municpio;

238

Emenda Constitucional no. 19, de 1998. Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do distrito Federal, e d outras providncias. Art. 27 2. O subsdio dos Deputados Estaduais ser fixado por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, na razo de, no mximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Federais, observado o que dispes os arts. 39, 4., 57, 7., 150, II, 153, III e 153, 2., I. Art. 29 V subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais fixados por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que dispes os arts. 37, XI, 39, 4., 150, II, 153, III, e 153, 2. I; VI subsdio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Cmara Municipal, na razo de, no mximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispem os arts. 39, 4., 57, 7., 150, II, 153, III e 153, 2., I. Art. 37. XI a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outras espcies remuneratrias, percebidas cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal integrado por servidores designado pelos respectivos Poderes. 4. O membro do Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

239

Emenda Constitucional no. 25, de 2000. Altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A Constituio Federal, que dispem sobre limites de despesas com o Poder Legislativo Municipal. Art. 29. VI o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras Municipais em cada legislatura para a subseqente, observado o que dispe esta Constituio, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei Orgnica e os seguintes limites mximos: a. em Municpios de at dez mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a vinte por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; b. em Municpios de dez mil e um a cinqenta mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a trinta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; c. em Municpios de cinqenta mil e um a cem mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a quarenta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; d. em Municpios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a cinqenta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; e. em Municpios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a sessenta por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; f. em Municpios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsdio mximo dos Vereadores corresponder a sessenta e cinco por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos no poder ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatrio da receita tributria e das transferncias previstas no 5. do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exerccio anterior: I oito por cento para Municpios com populao de at cem mil habitantes; II sete por cento para Municpios com populao entre cem mil e um e trezentos mil habitantes;

240

III seis por cento para Municpios com populao entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes; IV cinco por cento para Municpios com populao acima de quinhentos mil habitantes; 1. A Cmara Municipal no gastar mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus Vereadores. 2. Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: I efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo; 3. Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Cmara Municipal o desrespeito ao 1. Deste artigo.

241

VII.

BIBLIOGRAFIA 1. Referncias Bibliogrficas ABIKO, A. K.; Almeida, M. A. P.; Barreiros, M. A. F, - Urbanismo: Histria e Desenvolvimento, Escola Politcnica da USP, Texto Tcnico, So Paulo, 1995. ASSEMBLIA LEGISLATIVA DE SO PAULO - Habitao e Desenvolvimento Urbano, Cadernos Frum So Paulo Sculo XXI, So Paulo, 2000, caderno 5. BANDECH, Brasil O municpio no Brasil e sua funo poltica. 5a. Ed. So Paulo: Ed. Pannrrtz, 1983. BIRKHOLZ, L. B. Planejamento Regional e o Planejamento Local Relacionamentos e Condicionantes, FAUUSP, Publicao, So Paulo, 1979. BREMAEKER, Franois E. J. de Os novos municpios brasileiros instalados entre 1980 e 1990. Rio de Janeiro: IBAM/CPU/IBAMCO, 1991. 36 p. (Base territorial, 1). BREMAEKER, Franois E. J. de Limites criao de novos municpios: A Emenda Constitucional no. 15. Rio de Janeiro: Revista Administrao Municipal. v. 43, n. 219, p. 118 - 128, 1996. CADERNOS BRASILEIROS DE ARQUITETURA Desenho Urbano II. Texto de Isabel Cristina Eiras de Oliveira. Volume 13, So Paulo. Projeto Editores, 1984. CAMARGO, Aspsia. O Estado de So Paulo. 23/12/2202, Pg. A6. CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, Imprensa Oficial do Estado S.A. - IMESP, So Paulo, 1988. CONSTITUIO DO ESTADO DE SO PAULO, Imprensa Oficial do Estado S. A. - IMESP, So Paulo, 1989.

242

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