Los desafos del proceso de democratizacin en Cotopaxi Larrea Maldonado, Ana Mara - Autor/a; Experiencias en gestin y desarrollo local

Quito EED/EZE, Universidad Andina Simn Bolvar CIUDAD, Centro de Investigaciones 2005

Titulo Autor(es) En: Lugar Editorial/Editor

Fecha Coleccin

Participacin social; Desarrollo local; Gestin local; Sociedad civil; Ciudadana; Democracia; Sujetos sociales; Cotopaxi; Ecuador; Amrica Latina; Captulo de Libro http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Ecuador/ciudad/20121004024255/04desafios.pdf Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genrica http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/deed.es

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LOS DESAFOS DEL PROCESO DE DEMOCRATIZACIN EN COTOPAXI

Ana Mara Larrea Maldonado

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INDICE
I. Introduccin ............... 3 Democracia y construccin de sujetos sociales para el desarrollo local 5 2.1. Las democracias latinoamericanas 7 2.2. Otra democracia es posible? ........... 8 2.3. Ciudadana y participacin 11 2.4. Democracia y mbitos locales ... 13 III. IV. La provincia de Cotopaxi ... 14 La construccin de un nuevo modelo de gestin en Cotopaxi ............................ 17 La 4.1. construccin de un nuevo gobierno local . 18 4.2. La Democratizacin ... 19 4.3. Ge stin para el desarrollo local .. 20 Los desafos del proceso de democratizacin en la provincia de Cotopaxi 21

II.

V.

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5.1. El desafo de la escala . 21 5.1.1. En el mbito intralocal 21 5.1.2. Lo extralocal: Articulacin de la escala provincial con la nacional .. 24 5.2. El desafo de la participacin . 26 5.3. El desafo de la institucionalidad 30 5.4. El desafo de la eficacia .. 32 VI. VII. Conclusiones . 34 Bibliografa 36

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I. Introduccin
En los ltimos aos en el Ecuador, como en otros pases latinoamericanos, el tema de la construccin de un nuevo tipo de democracia en el marco de procesos de desarrollo local ha tomado especial relevancia. Frente a las polticas de ajuste estructural que han trado como consecuencia la reduccin del tamao del Estado, la privatizacin de los servicios pblicos y el consiguiente desentendimiento del Estado para generar e implementar polticas pblicas, una diversidad de actoras sociales han experimentado un proceso creciente de dinamizacin en su camino por constituirse en sujetos sociales con voz propia. En este marco, el rol jugado por el movimiento indgena en el Ecuador ha sido fundamental. Su irrupcin en el escenario poltico nacional con la propuesta de construccin de un Estado plurinacional y multitnico, ha aportado significativamente en los planteamientos para la construccin de un nuevo tipo de democracia y de Estado, que recoge una serie de prcticas ancestrales muy presentes en la vida de los pueblos indgenas. Para las organizaciones indgenas los escenarios locales constituyen un espacio privilegiado para avanzar hacia la democratizacin de la sociedad y para la construccin de propuestas de desarrollo local sustentable basadas en la participacin directa de las organizaciones sociales (Cfr. CONAIE-RIADIULA, 1996). Es as, como en los ltimos aos en el Ecuador encontramos un conjunto de experiencias innovadoras de participacin ciudadana tendientes a la democratizacin de los gobiernos locales, a la generacin de cambios en las estructuras de poder local (tradicionalmente discriminatorias en relacin a aspectos de clase, gnero y etnicidad) y a la participacin e involucramiento de sectores diversos en la gestin del desarrollo local. El presente trabajo tiene como objetivo analizar una de estas experiencias: el proceso participativo impulsado en la provincia de Cotopaxi bajo el liderazgo de un dirigente indgena. Se trata de examinar la forma en que la participacin democrtica de actores sociales colectivos y de ciudadanos individuales, contribuye a cambiar las relaciones de poder que imperan en las localidades del pas y de esa manera a imprimir un contenido nuevo al proceso de desarrollo econmico y social local (Bonilla y otros, 2004: 3-4). En las elecciones del ao 2.000, el Movimiento Indgena y Campesino de Cotopaxi, accede a la prefectura de la provincia planteando la necesidad de construir un nuevo gobierno provincial basado en la democratizacin, la generacin de propuestas de desarrollo local y la construccin de una nueva institucionalidad pblica. Esta propuesta tiene como antecedente principal la participacin del movimiento indgena en los gobiernos municipales en varios cantones del pas y de la provincia, desde 1996. Han transcurrido tres aos en el proceso de gestin local alternativa en la provincia de Cotopaxi, tiempo que permite realizar un primer balance. Para realizarlo se tomar como referencia los cuatro principales desafos de la participacin ciudadana propuestos por Gret y Sintomer (2002) al sistematizar

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el proceso de presupuestacin participativa de Porto Alegre, que son: la escala, la participacin, la institucionalizacin y la eficacia. El trabajo est divido en cuatro secciones. En la primera se realiza una reflexin en torno a la democracia, como marco general que permite entender de mejor manera los planteamientos para impulsar una democracia de nuevo tipo a escala local. Algunas de las preguntas que intento responder en la primera seccin son: Qu tipo de democracia hemos construido en el Ecuador? Cules son sus principales lmites? Qu plantean las corrientes alternativas para la construccin de una nueva democracia? Bajo qu condiciones es posible la construccin de un nuevo tipo de democracia? Cules son los lmites y potencialidades de la escala local para construir procesos de democracia ms directa? En la segunda seccin realizo una contextualizacin breve sobre la provincia de Cotopaxi, sus caractersticas socio-econmicas, su dinmica poblacional y sobre todo su proceso organizativo. En la tercera seccin hago un esbozo de las principales premisas planteadas por el Movimiento Indgena y Campesino de Cotopaxi para la gestin local, pues estos planteamientos son la base para realizar el balance que propongo. Finalmente, la cuarta seccin persigue dar algunos elementos para comprender mejor el proceso vivido en Cotopaxi a partir de los cuatro desafos planteados: la escala, la participacin, la institucionalidad y la eficiencia. Si bien el antecedente inmediato de la propuesta de gestin alternativa de Cotopaxi, son las experiencias de los gobiernos municipales indgenas impulsadas desde 1996, la gestin provincial plantea el desafo de la escala, como fundamental en el proceso de democratizacin. El anlisis de este desafo permitir establecer hasta qu punto es posible llevar adelante un efectivo proceso de democratizacin en un territorio de casi seis mil kilmetros cuadrados, marcado por la diversidad tnica, geogrfica, ambiental, sociocultural y poltica. Las experiencias exitosas de democratizacin en el pas se han caracterizado por abarcar territorios ms pequeos, con poblaciones que oscilan entre 7.000 y 50.000 habitantes. Si bien muchos de los cantones que han planteado una gestin local alternativa han debido enfrentar el tema de la diversidad y la heterogeneidad cultural, geogrfica y ambiental; en Cotopaxi estos temas adquieren dimensiones mucho mayores. De ah la importancia de reflexionar sobre el desafo de la escala. Cabe preguntarse entonces, sobre los mecanismos y las modalidades necesarios para implementar una gestin participativa en escalas mayores. As tambin los resultados que estas modalidades y mecanismos han arrojado. Para analizar el desafo de la participacin se partir de un anlisis sobre las concepciones de la misma en el proceso. Qu tipo de participacin se plantea impulsar? Por qu es necesaria la participacin en el proceso? Qu mecanismos e instancias se han generado para impulsar la participacin? Cules son los resultados del proceso participativo? El tema de la participacin adems est muy vinculado al tema de las actoras del proceso. De ah la necesidad de caracterizar estas actoras y analizar los roles que cada una de ellas han jugado en la iniciativa. Cules han sido las relaciones entre

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estos actores? Qu conflictos se han presentado y cmo se han manejado los conflictos? La gestin alternativa en Cotopaxi ha generado una serie de instancias participativas que estn en proceso de institucionalizacin. Es necesario entonces, realizar un anlisis de las tendencias presentes en las iniciativas de institucionalizacin: Hacia dnde apuntan estas tendencias?, Con qu obstculos se enfrentan?, Qu potencialidades tienen a futuro? Los procesos de institucionalizacin estn vinculados con el tema de la sostenibilidad del proceso, es fundamental entonces, plantearse Cules son las posibilidades de continuidad del proceso en caso de que cambie la correlacin de fuerzas polticas en la provincia? Al analizar las motivaciones de las poblaciones locales para involucrarse en procesos participativos, una de las constataciones que se evidencian es la necesidad de que estos procesos produzcan resultados concretos que repercutan en el mejoramiento de las condiciones de vida de los grupos menos favorecidos. De ah la necesidad de analizar la eficacia del proceso participativo en la provincia. Hasta qu punto ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de los grupos menos favorecidos? Qu prioridades se han establecido y quin las ha establecido? Qu cambios se han dado en relacin a una administracin tradicional? Qu rol ha jugado el Honorable Consejo Provincial en el desarrollo local? En definitiva, se trata de analizar cules han sido los resultados del proceso en su conjunto en los mbitos institucionales y sociales. Este trabajo se inserta en una experiencia que tanto por su escala como por la fuerza de sus propios planteamientos puede aportar a la construccin de propuestas de cambio social desde una perspectiva democratizadora, retroalimentando a las actoras sociales involucradas en el mismo y espera contribuir desde la reflexin y el pensamiento acadmico a un proceso social vivo y en marcha.

II. Democracia y construccin de sujetos sociales para el desarrollo local 98

En las dos ltimas dcadas Amrica Latina se ha visto hundida en la peor crisis del ltimo siglo, viviendo una polarizacin social sin precedentes, una movilidad en descenso y la cada de los estndares de vida de millones de personas. Todo esto ha ido acompaado, paradjicamente, con el crecimiento de grandes fortunas en la regin y con el advenimiento de los regmenes democrticos (Cfr., Petras, 1998: 13). Aunque el sistema democrtico no es el responsable de las profundas desigualdades que enfrenta la regin, estas desigualdades s dan cuenta que algo en nuestras democracias est fallando. Se trata de un crculo vicioso, de un lado, la inequidad social obstaculiza el desarrollo y una vida democrtica plena, y de otro lado, las democracias actuales como estn configuradas profundizan estas condiciones de desigualdad.

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En esta seccin se recogen algunas de las ideas plantadas por la autora en el documento Democracia, participacin y nuevas institucionalidades para el desarrollo local, del Mdulo Gestin Social de los Recursos Naturales, Quito, CAMAREN IEE: 6-24.

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Quiz uno de los temas que ms llama la atencin al analizar la democracia actual, es el de la representatividad. La sociedad de mercado ha conducido a mercantilizar casi todos los aspectos de la vida. La democracia se degrada en el supermercado poltico y los/as ciudadanos/as somos reducidos/as al papel de electores/as. Los partidos polticos cada vez representan menos a la sociedad y se convierten en maquinarias electorales que imponen a la sociedad en su conjunto dos o tres aspirantes al poder. El voto deja de ser la canalizacin de una voluntad y adquiere caractersticas de rechazo, castigo o censura. En el Ecuador es evidente la crisis de representatividad de los partidos polticos y la necesidad de los/as ciudadanos/as de buscar nuevos referentes. Sin embargo, la crisis de los partidos no da cuenta de la crisis de la democracia en su totalidad. Esta conlleva una serie de aspectos adicionales, de los que los partidos polticos constituyen tan solo una de sus aristas. Se habla de que los gobernantes electos democrticamente representan el inters de la sociedad en su conjunto. En realidad, en toda sociedad coexisten una serie de intereses contrapuestos y signados por el conflicto. Es justamente el papel de la democracia dar cuenta de estos distintos conflictos e intereses, generando debate, discusin y posibilitando una toma de decisiones en la que las distintas voces puedan expresarse. En el Ecuador, la lucha democrtica rara vez tiene estas caractersticas. Las decisiones se toman sobre la base del clientelismo, el pago de favores polticos y las presiones que ejercen los grupos de poder. La democracia ha pasado a ser un rehn del poder econmico y poltico para la canalizacin de sus propios intereses. Para Adrin Bonilla (s/f: 7), el dficit crnico de representacin del rgimen poltico ecuatoriano se caracteriza por: 1. La falta de participacin ciudadana en la toma de decisiones. 2. La falta de rendicin de cuentas y la impunidad. 3. La crisis de ciudadana. La poltica est signada por el clientelismo, el patrimonialismo y las coaliciones nacionales basadas en los lazos entre los partidos de Quito y Guayaquil y caudillos locales en las provincias. Todas estos problemas dan cuenta de una crisis de la democracia como sistema poltico? O se trata de una crisis en los sistemas democrticos latinoamericanos? Para Gabriel Cohn (2001 citado por Amadeo y Morresi, 2003: 96) nos encontramos en un umbral civilizatorio. El actual modelo civilizatorio propuesto por el capitalismo se ha agotado y est atravesando su fase de barbarie que se expresa en la indiferencia estructural por parte de los agentes centrales de la produccin capitalista, que se manifiesta como la falta de responsabilidad respecto a los efectos sociales de su accionar. Las empresas tienen todos los derechos, sin obligaciones. Son el centro para la toma de decisiones fundamentales de la vida econmica y social. La vida poltica se reduce a la lucha de los intereses privados. La prctica poltica se ha privatizado, vindose reducida a un espacio de consumo de mercancas polticas. El ciudadano se ha transformado en un consumidor. El efecto fundamental de este proceso es la despolitizacin de la vida social. Un ejercicio puramente institucional de la democracia puede llevar a encubrir el reino del mercado y el crecimiento de las desigualdades sociales.

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La concepcin liberal de la democracia se limita a garantizar la libre eleccin de los gobernantes, sin preocuparse por el contenido de la accin de stos (Touraine, 2000: 71) Las instituciones pblicas y los procedimientos jurdicos se convierten, de esta manera, en medios para asegurar la dominacin y el poder oligrquico (Cfr., Ibd.: 50.) La democracia entendida como un conjunto de normas y procedimientos, hace relacin a la libertad de elecciones, la libertad de expresin, un adecuado funcionamiento institucional que garantice la voluntad popular, etc. La debilidad de esta concepcin reside en que el respeto a las reglas del juego no impide que las posibilidades de los jugadores sean desiguales si algunos de ellos disponen de recursos superiores o si el juego est reservado para las oligarquas (Ibd..: 169.) De ah que pocos demcratas encuentren satisfactoria una concepcin puramente procesal de la democracia. En el caso de la democracia ecuatoriana, el panorama es an ms dramtico, pues ni siquiera ha logrado garantizar el conjunto de normas y procedimientos mnimos para el funcionamiento democrtico. Los derechos, libertades y garantas son violadas permanentemente. Se espera que en la democracia se tomen decisiones de acuerdo a los intereses de la mayora o de la sociedad en su conjunto. Pero quin juzga estos intereses? El voto est determinado por la situacin de los electores, la gran mayora de veces existe una inercia en el sufragio. Se vota por un partido por fidelidad o tradicin. Los cambios en las opciones polticas no se basan en una visin del inters general. El voto rechazo en muchas ocasiones prima sobre el voto positivo, las elecciones se conviertan en la expresin de una sancin, antes que la expresin de una preferencia (Cfr., Ibd.: 169 - 170). Quienes hicieron triunfar la idea democrtica y el sufragio universal esperaban algo ms: que se afirmara la igualdad de derechos sobre la desigualdad de recursos. Mientras la sociedad civil est dominada por la desigualdad y los conflictos de inters; la sociedad poltica debe ser el lugar de la igualdad. La democracia, entonces, tiene como meta principal asegurar la igualdad no solo de derechos sino tambin de posibilidades, y limitar lo ms posible la desigualdad de los recursos (Ibd.: 170). La concepcin liberal de la democracia enfatiza la limitacin de poder del Estado y sacrifica las otras dos dimensiones de la democracia (representatividad y ciudadana). Para ello separa el orden de la razn impersonal que corresponde a la vida pblica, del orden de las creencias que se ubica en el plano de la vida privada. No cree en la existencia de actores sociales definidos a la vez por unos valores y unas relaciones sociales. Cree en los intereses y en las preferencias privadas y procura dejarles el mayor espacio posible, sin atentar contra los intereses y las preferencias de los dems (Ibd.: 70). Se basa en el principio de dar a cada cual el mayor espacio posible para su realizacin, siempre y cuando no interfiera en la realizacin de los otros. Esta concepcin excluye la idea misma del poder, pues deja de lado las creencias y los conflictos. La sociedad es vista como un gran mercado, regulado por la ley (Cfr., Ibd.: 70 - 71). Esta concepcin descansa en el racionalismo. La representatividad de la elite dirigente est dada por la preocupacin por el bien pblico, desconociendo los intereses y los conflictos que dinamizan la vida social. De este modo, la concepcin liberal separa lo poltico de lo econmico, dando prioridad al tema de la gobernabilidad frente al de la representatividad. Un sistema democrtico reconoce la existencia de conflictos de valores insuperables y el pluralismo cultural. Una sociedad culturalmente homognea es antidemocrtica por definicin (Cfr., Ibd.: 71-73, 175). As como la libertad de los antiguos se basaba en la igualdad de los ciudadanos, ... la libertad de los modernos est fundada en la diversidad social y cultural de los miembros

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de la sociedad nacional o local. La democracia es hoy en da el medio poltico de salvaguardar esta diversidad, de hacer vivir juntos a individuos o grupos cada vez ms diferentes los unos de los otros en una sociedad que debe tambin funcionar como una unidad (Ibd.: 176). El espacio de la democracia no es calmo y razonable; est atravesado de tensiones y conflictos, de movilizaciones y luchas internas, porque est constantemente amenazado de uno u otro de los poderes que penden sobre l (Ibd.: 177). La democracia no es una meta en s misma; es la condicin institucional indispensable para la creacin del mundo por parte de unos actores particulares, diferentes entre s pero que producen el discurso nunca completado, nunca unificado, de la humanidad (Ibd.: 192). De este modo, la democracia antes que ser un conjunto de procedimientos, es una crtica a los poderes establecidos y una esperanza de libertad personal y colectiva (Ibd.: 194). Si no es consciente de este papel de servicio a los sujetos sociales, la democracia se pone al servicio de los ms poderosos, a travs de una serie de arreglos institucionales y legales, para imponer su poder a una sociedad que no hace nada para contrarrestarlo (Cfr., Ibd: 192).

2.1.

Las democracias latinoamericanas

Qu factores han conducido a la crisis de legitimidad de las democracias latinoamericanas? Se puede hablar de la existencia de una democracia liberal en nuestras sociedades? Los principios de la democracia liberal alguna vez hicieron parte de la vida democrtica en nuestros pases? Las condiciones histricas que dan lugar al nacimiento de los Estados latinoamericanos marcan las diferencias en el establecimiento de los sistemas democrticos en el continente, en comparacin con las democracias europeas. Los estados nacionales latinoamericanos se fundan en su lucha contra el orden colonial. No se trataba de fundar la repblica contra el rgimen monrquico, sino de obtener la independencia de las Coronas Espaola y Portuguesa. De este modo, en el nacimiento de los pueblos latinoamericanos se enfatiz el aspecto unitario ms que los conflictos internos de las nuevas naciones (Cfr, Ramn, 2003: 22). En Amrica Latina, la formacin de una base de ciudadanos requerida para la consolidacin de la repblica fue un proceso impulsado desde arriba por las elites ilustradas del siglo XIX, y en muchos casos resistido o tomado con indiferencia por la poblacin. Existi un divorcio entre los ideales republicanos y el funcionamiento real de un sistema poltico que arrastraba elementos coloniales (Cfr., Villavicencio, 2003: 85). En el Ecuador, las diversidades fueron consideradas como un obstculo para el progreso y por consiguiente, las elites impulsaron un proceso de homogenizacin de los sectores subalternos, caracterizados como carentes de potencial poltico para plantear o constituir una alternativa para pensar el pas. De este modo, el nacimiento de la repblica ecuatoriana est signado por la exclusin de las mayoras en la construccin nacional (Cfr., Ramn, 2003: 23 - 24). La idea de emancipacin del pueblo, con la que se rompi los lazos coloniales, choc con los hbitos polticos coloniales profundamente arraigados en las

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sociedades latinoamericanas. Emancipar empieza a adquirir el significado de civilizar al pueblo de su atraso y anarqua (Villavicencio, 2003: 86). En Sudamrica el hiato histrico entre soberana de la razn y soberana del pueblo explica en alguna medida los diagnsticos actuales de dficit de ciudadana. En el siglo XIX imperaba la idea de que el pueblo no estaba preparado para regirse por un sistema republicano superior a su capacidad. De ah el intento de fundar la repblica desde arriba (Cfr., Ibd.: 81 - 82). Actualmente en Amrica Latina, la repblica se propone de modo negativo, no solamente por la presencia sistemtica de dictaduras que la han quebrado, sino tambin porque cuando existe el derecho, no existe de hecho (Cfr., Ibd.: 82).

2.2.

Otra democracia es posible?

La democracia sera una palabra muy pobre si no fuera definida por los campos de batalla en los que tantos hombres y mujeres combatieron por ella (Touraine 2000: 19).

Frente a los lmites de la democracia liberal, surgen una serie de planteamientos y experiencias que recuperan algunos principios de la democracia republicana y subrayan el carcter emancipador de la democracia y de la poltica. Aparecen as nuevos adjetivos para la democracia: democracia participativa, democracia deliberativa, democracia radical. Ms que un nuevo modelo de democracia, se trata de un conjunto de ideas en proceso de construccin, nutridas por diversas corrientes de pensamiento. Estos planteamientos miran a la democracia como un proyecto siempre inacabado de democratizacin, caracterizado por el pluralismo y el conflicto permanente. La poltica es precisamente el campo de los antagonismos, la convergencia de luchas para articular diferencias. De ah que la democracia sea la forma ms radical de la poltica, por las posibilidades que ofrece para generar mecanismos para que las diferencias sean expresadas, negociadas, reconocidas y debatidas. La profundizacin de la democracia, pasa por la revalorizacin de la poltica como lugar desde donde pensar la emancipacin. ... fortalecer el espacio pblico y la accin poltica para poder repensar una relacin entre economa y poltica, donde la primera est subordinada a la segunda, o sea, a las decisiones del sujeto colectivo (Amadeo y Morresi, 2003: 97). En el debate actual de la filosofa y la teora poltica, el republicanismo rerpresenta la afirmacin de una actitud tica en poltica, una voluntad de defensa del inters pblico frente al dominio de los intereses econmicos que hoy forman un verdadero cosmopolitismo del dinero, o bien, la necesidad de fortalecer el Estado de derecho frente al arrasamiento de los derechos ms elementales de los individuos, la defensa de la dimensin institucional y del contrapeso de poderes frente a la usurpacin del espacio pblico de la repblica y a las nuevas formas

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de despotismo de facciones que dominan el mundo de la poltica. Pero, asimismo, la apelacin al republicanismo retoma la reflexin sobre las condiciones de formacin de una sociedad civil cvica, del dominio del inters general frente a los intereses particulares y del retorno de un sujeto democrtico participativo (Villavicencio, 2003: 88). El aporte actual del republicanismo son los elementos filosficos que dan base a la autonoma del sujeto, a su capacidad de juicio y de accin poltica y que muestran ... el vnculo indivisible de los derechos civiles, polticos y sociales para enfrentar el problema de la democracia (Ibd.: 89). El segundo aporte tiene relacin con la confianza en el ciudadano para la defensa del inters pblico. Reaparece la idea del ciudadano virtuoso capaz de sacrificar su inters individual por el bien comn (Cfr., Ibd.: 89 - 90). De este modo, la idea de ciudadana ha vuelto a ser colocada en el centro del debate. Frente a la concepcin liberal de ciudadana, que supone un conjunto de derechos vividos en forma pasiva, se plantea una responsabilidad con lo pblico asumida activamente (Cfr., Ibd.: 88 - 89). Toda democracia es representativa. Para que exista representatividad, son necesarias dos condiciones. La primera, que exista una agregacin de la gran diversidad de demandas provenientes de actores sociales muy heterogneos. El conflicto entre actores es la base ms slida de la democracia. La segunda condicin se refiere a la necesidad de organizacin autnoma de los grupos sociales. Solo en el momento en que la accin social define intereses sociales se puede hablar de movimientos sociales (Cfr., Touraine, 2000: 79 - 81, 88.) Touraine propone rebasar la democracia deliberativa y la democracia participativa para construir una democracia basada en la libertad del sujeto, es decir, en la resistencia a la dominacin. La democracia es vista de esta manera como el ejercicio de una libertad positiva, dada por la lucha de unos sujetos contra la lgica dominadora de unos sistemas y no meramente como una libertad negativa es decir como un conjunto de garantas institucionales: En contra de esta prdida de sentido, es preciso recurrir a una concepcin que defina la accin democrtica por la liberacin de los individuos y de los grupos dominados por la lgica de un poder, es decir sometidos al control ejercido por los dueos y los gerentes de sistemas para los cuales aquellos no son ms que recursos (Touraine, 2000: 19). Es entre la democracia procesal, que carece de pasin, y la democracia participativa, que carece de sabidura, donde se extiende la accin democrtica cuya meta principal es liberar a los individuos y a los grupos de las coacciones que pesan sobre ellos (Ibd.: 21). Dentro de esta concepcin, el sujeto es entendido como el esfuerzo de transformacin de una situacin vivida en accin libre, introduce libertad en lo que en principio se manifestaba como unas determinantes sociales y una herencia cultural (Ibd.: 22). La libertad se expresa por la resistencia a la dominacin creciente del poder social sobre la personalidad y la cultura (Ibd.). La democracia es el reconocimiento del derecho de los individuos y las colectividades a ser actores de su historia y no solamente a ser liberados de

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sus cadenas (Ibd.: 33). De esta manera, la democracia est al servicio de los sujetos, como seres creadores de su vida individual y colectiva (Cfr., Ibd.). Mientras que la idea republicana de democracia procura la unidad; la cultura democrtica protege la diversidad. La democracia republicana identifica libertad con ciudadana, reduciendo en la prctica, al ciudadano a un consumidor poltico. La cultura democrtica en cambio, se centra en el sujeto y su capacidad de ejercer una prctica transformadora, identificando libertad con liberacin. Dentro de esta concepcin el poder del pueblo adquiere una nueva connotacin, pues no significa que el pueblo se siente en el trono del prncipe, sino que ya no haya trono (Cfr., Ibd.: 23 - 26). De este modo, la democracia no se basa nicamente en leyes, sino sobre todo en una cultura poltica. Verdesoto (2000: 86), define cultura poltica como la interaccin entre individuos y grupos que genera sistemas de valores y creencias acerca de las relaciones de poder, incorporados como sentido de la accin de los ciudadanos. Es un espacio de conflicto por el sentido de los comportamientos dentro de coyunturas y procesos determinados. Los actores generan formas y contenidos culturales en la poltica y en la accin social a partir de la interaccin. El formalismo jurdico institucional usa los sistemas democrticos oligrquicamente, cerrando el paso del poder poltico a las demandas sociales por poner en peligro el poder de los grupos dirigentes. Mientras que el espritu democrtico es la fuerza social y poltica que intenta transformar el Estado, de manera que corresponda a los intereses de los dominados. El Estado democrtico reconoce el derecho de sus ciudadanos / as menos favorecidos / as a actuar en el marco de la ley, contra un orden desigual del que el mismo Estado forma parte. De esta manera el Estado democrtico auto - limita su propio poder y la democracia se convierte en el control ejercido por los actores sociales sobre el poder poltico (Touraine, 2000: 25 - 41). La democracia no reduce al ser humano a ser nicamente un ciudadano; lo reconoce como un individuo libre pero perteneciente tambin a colectividades econmicas o culturales (Ibd.: 28), en un esfuerzo de combinar unidad y diversidad, libertad e integracin (Cfr., Ibd.: 27). En sntesis, Touraine parte del reconocimiento de una realidad en la que imperan las desigualdades y construye una propuesta de democracia en el marco de una sociedad inequitativa, rebasando el principio de igualdad poltica (cada ciudadano, un voto), para proponer la poltica del sujeto, como la accin transformadora de un orden desigual. Para entender la limitacin del poder del Estado es necesario distinguir Estado, de sociedad poltica y de sociedad civil. Cuando el Estado se confunde con la sociedad poltica, se subordinan los intereses sociales a la accin unificadora del Estado. Cuando se confunden sociedad poltica y sociedad civil puede crearse un orden poltico jurdico que reproduce los intereses econmicos dominantes. Por otro lado, esta confusin, lleva a que el Estado sea el nico responsable de asegurar la gestin de la sociedad. En ambos casos, la democracia no tiene lugar. La lucha democrtica se ubica en una sociedad poltica autnoma, cuyo papel es la mediacin entre el Estado y la sociedad civil, de modo que en ltima instancia es la sociedad civil la que legitima al Estado (Cfr., Ibd.: 64 - 65). La democracia es entonces, la construccin de un poder y una representacin de abajo hacia arriba (de la sociedad civil, al sistema poltico; y del sistema poltico al Estado), sin restar autonoma a ninguna de las tres esferas. En este sentido se habla de poder del pueblo (Cfr., Ibd.: 65).

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Es necesario, adems, distinguir la esfera del Estado de la esfera de lo pblico. Se entiende lo pblico como lo que es de todos y para todos se opone tanto a lo privado, que est volcado para el lucro o para el consumo, como a lo corporativo, que est orientado a la defensa poltica de intereses sectoriales o grupales dentro de lo pblico puede distinguirse entre lo estatal y lo pblico no estatal El inters pblico no existe de forma absoluta. Existe, en cambio, de forma relativa, a travs del consenso que se va formando sobre lo que constituye una moral comn (Cunill y Bresser, 1998: 31-35; citado por Verdesoto, 2000: 83). En este sentido, el campo de disputa para la orientacin de la sociedad, con miras a construir lo que Cunill y Bresser denominan la moral comn tiene lugar en el sistema poltico, que es adems el espacio de construccin de lo que se ha dado en llamar lo pblico no estatal. Mientras que el campo donde se generan los conflictos, las contradicciones, los intereses y lo corporativo, es en la sociedad civil. Se entiende lo pblico no estatal en su doble dimensin, como control social y como forma de propiedad. La primera acepcin facilita la democratizacin del Estado y la sociedad. La segunda acepcin se refiere a las posibilidades de produccin de bienes y servicios colectivos por entes que no se ubican ni en el Estado, ni en el mercado, con miras al fortalecimiento de los derechos sociales y de los procesos organizativos (Cfr., Verdesoto, 2000: 81 - 82). La necesidad social de construccin democrtica ha llevado a una reapropiacin de lo pblico por parte de los sujetos sociales, con miras a ser protagonistas de la dotacin de sentido histrico de sus acciones. De esta manera, los sujetos sociales ingresan en los espacios de disputa de sentidos y orientaciones en la esfera del sistema poltico; contribuyendo de este modo a una redefinicin de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Es as como esferas que tradicionalmente eran reservadas al dominio privado han pasado a constituirse en esferas pblicas; y por otro lado, existe una tendencia de publificacin de la accin social (lo pblico pasa a ser pertinente a la sociedad) (Cfr., Ibd.: 82 - 84). El ejercicio de la ciudadana es una condicin bsica para la existencia de la democracia. No puede hablarse de democracia sin la conciencia de pertenencia a una colectividad poltica. Si los / as ciudadanos / as no se sienten responsables de sus gobiernos, no puede haber ni libre eleccin, ni representatividad (Cfr., Touraine, 2000: 99.) La idea de ciudadana da a la de democracia un sentido concreto: la construccin de un espacio propiamente poltico, ni estatal ni mercantil (Ibd.: 108). La categora de ciudadano pretende rectificar la desigualdad econmica en la igualdad poltica (un ciudadano, un voto), desde una perspectiva de homogenizacin. Al no reconocer las identidades diversas existentes en una sociedad, esta concepcin acenta las desigualdades bajo una supuesta homogeneidad (Cfr., Ortiz, 1998: 28; Verdesoto 2000: 87 - 88). Por consiguiente, para la construccin de un nuevo tipo de democracia es fundamental trabajar una nueva concepcin de ciudadana que reconozca la diversidad social existente y las mltiples identidades de los sujetos sociales. Desde esta perspectiva, Santiago Ortiz plantea una definicin de ciudadana, basada por un lado en el reconocimiento de la diversidad y por otro lado, en la doble articulacin entre derechos fundamentales, derechos especficos,

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individuales y colectivos, y responsabilidades. De este modo, el autor define a la ciudadana como: la comunidad de individuos diversos e interrelacionados con capacidad de autodeterminacin, participacin y representacin de intereses y demandas y en pleno ejercicio de sus derechos civiles, sociales y polticos individuales y colectivos, garantizados por el Estado y con responsabilidades hacia la comunidad de la cual forman parte (Ortiz, 1998: 35).

2.3.

Ciudadana y participacin

El origen de la nocin de ciudadana esta ntimamente ligado al de participacin. En Grecia, donde nace la categora de ciudadana, los / as ciudadanos / as eran las personas que tenan la responsabilidad de decidir y guiar los destinos de la ciudad. Los / as ciudadanos / as eran los propietarios, que adems tenan la palabra pblica. Con la constitucin de los estados nacionales, surge la delegacin de poder como elemento de la democracia representativa, que acarre una despolitizacin de la condicin de ciudadano, delegando a travs del sufragio, la toma de decisiones sobre lo pblico (Cfr., Ortiz, 1998: 19). La ciudadana funda el derecho de participar directa o indirectamente en la gestin de la sociedad (Cfr., Touraine, 2000: 104). La participacin pasa a ser una de las condiciones bsicas para la construccin de la ciudadana. Los / as ciudadanos / as existen en cuanto se autodeterminan, en cuanto son titulares de poder. Por consiguiente, la participacin supone relaciones de poder entre diversos actores, lo que necesariamente implica conflictos, a partir del reconocimiento de intereses distintos (Cfr., Ortiz, 1998: 36-38). De ah que la generacin de un nuevo tipo de democracia, necesariamente descansa en el fortalecimiento de la participacin como fundamento esencial para la construccin de ciudadana. La participacin es un aspecto esencial de la ciudadana por cuanto afirma la autonoma de los actores ciudadanos en tanto titulares de poder y en tanto mantienen responsabilidad con la comunidad social y poltica de la que forman parte. La participacin es el sentido originario de la democracia y es un elemento central para revitalizarla (Ortiz, 1998: 32). Dado que en una sociedad conviven intereses contrapuestos y a veces antagnicos, los procesos participativos pueden implicar una tendencia liberadora y apuntar a procesos de cambio social, o bien pueden convertirse en un puntal para sostener el orden establecido. Las corrientes ms liberales, enfatizan el consenso para mejorar el sistema existente desde una visin de preservacin del poder, que intenta ocultar los conflictos sociales existentes, dotando al sistema poltico de estabilidad. En este sentido, Verdesoto (2000: 22) seala que una poltica de Estado de Participacin Social es una fuente inagotable de certezas, que desestructuran los conflictos desestabilizadores de la democracia. Desde esta perspectiva, la participacin se orienta a mejorar la eficacia de la democracia o de los procesos de desarrollo social (Cfr., Ortiz, 1998: 23). Los mbitos y temas de esta visin instrumental de la participacin son aquellos que podran calificarse como menores es decir, aquellas decisiones que no suponen una modificacin en la correlacin de fuerzas para construir propuestas de cambios profundos. Los temas fundamentales del mantenimiento del modelo de desarrollo vigente, por sus propias implicaciones, no pueden ser discutidos dentro de esta perspectiva.

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Bajo una perspectiva de cambio social, la participacin se encamina a lograr el reconocimiento de los ms dbiles por parte del Estado, promueve procesos de cambio en la cultura poltica, genera la construccin de sujetos sociales autnomos e implica una reforma del sistema poltico. El sentido ltimo de la participacin democrtica es garantizar una mayor equidad en la distribucin de los recursos econmicos y de poder. En este sentido, los procesos participativos son decisivos para impulsar un nuevo modelo de desarrollo (Ortiz 1998: 30; Verdesoto 2000: 11 - 12). El poder econmico contradice el discurso democrtico (Jelin, 1995: 3 -5, citado por Ortiz, 1998: 25), pues por un lado es evidente una exclusin econmica y por otro lado, se promueve la participacin poltica. En efecto, en sociedades marcadas por la inequidad, la exclusin y la discriminacin, los procesos participativos adquieren caractersticas muy complejas, pues se observa la desigualdad econmica y de poder de quienes intervienen. En los ltimos aos, se est impulsando la generacin de una cultura del dilogo basada en la participacin como mecanismo para el manejo de conflictos de diversa ndole. Sin embargo, si el objetivo ltimo de los procesos participativos es la liberacin, para la generacin de procesos de dilogo es indispensable un paso previo que supone el fortalecimiento de los actores sociales ms dbiles en trminos econmicos y polticos- involucradas en el conflicto, de manera de paliar en alguna medida las disparidades entre actores y asegurar que el dilogo se desenvuelva en condiciones de mayor equidad. No obstante, es tambin necesario tener en cuenta que no todo conflicto puede ser manejado a travs del dilogo, pues existen conflictos estructurales cuyo carcter antagnico los hace irresolubles. En estos casos, la construccin de sujetos sociales por la va de la resistencia es fundamental, con el fin de lograr cambios profundos en las sociedades en las que se insertan. En este debate es clave la relacin entre Estado y sujetos sociales. Cuando la participacin es una iniciativa del Estado, se corre el riesgo de cooptacin de los sujetos sociales y de instrumentalizar el proceso participativo para alcanzar la estabilidad democrtica, ocultando las contradicciones sociales, econmicas y polticas existentes. Si la iniciativa proviene desde abajo se preserva la autonoma de los sujetos sociales y se pueden generar importantes procesos de fortalecimiento social y de incidencia de la sociedad civil en la toma de decisiones pblicas (Cfr., Ortiz, 1998: 24). Si realizamos un inventario de los procesos participativos de gestin local en el Ecuador, podemos ver, que en los casos ms representativos, la participacin ha sido impulsada por los gobiernos locales. En los casos de los gobiernos locales presididos por indgenas, si bien las autoridades han promovido la participacin, sta ha sido una prctica de larga data en las organizaciones sociales que llevaron al poder a las propias autoridades. Pese a que los gobiernos locales han sido los convocantes a los procesos de participacin ciudadana, la relacin con las instancias participativas se ha caracterizado por una constante tensin en la bsqueda de mayor poder y autonoma de estos espacios. Sin duda, uno de los elementos ms problemticos para conseguir esta autonoma es el tema de la sostenibilidad econmica y la dependencia que estas instancias de participacin ciudadana tienen frente a los recursos pblicos.

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Cabe preguntarse por qu en ciertas localidades los procesos participativos han logrado consolidarse y en otras no? Qu es lo que asegura el xito de las iniciativas de participacin ciudadana? Si bien la voluntad poltica de las autoridades locales ha sido una condicin inicial fundamental para el impulso de los procesos democratizadores a escala local en el Ecuador, no es suficiente. En las localidades donde no ha existido una trayectoria participativa previa, fruto de las luchas de unos sujetos sociales concretos, los procesos participativos no han logrado cuajar, pese a la buena voluntad de sus lderes. De ah que la existencia de un tejido social fuerte y autnomo es una de las condiciones bsicas para la generacin de procesos significativos de participacin ciudadana. La participacin ciudadana es, pues, un proceso de doble va en el que por un lado se genera y se alimenta la construccin de sujetos sociales y en el que por el otro, la calidad y el sentido de la participacin supone la existencia de un tejido social sobre el que se asienta y al que retroalimenta.

2.4. Democracia y mbitos locales

En el Ecuador, como en muchos pases de Amrica Latina, lo local ha sido el espacio privilegiado para la construccin de nuevas propuestas de democracia, ya que la relacin entre autoridades y pobladores/as en la escala local es mucho mayor. Lo local ofrece entonces, un espacio cercano de concrecin de las nuevas propuestas de democratizacin de las sociedades, que debidamente articulado a escalas mayores puede ser el mbito de gestacin de formas de construccin de una nueva democracia. No obstante, es fundamental la articulacin entre estas propuestas de democratizacin local y la construccin de un proyecto contrahegemnico de mayor escala, pues existe el riesgo de que la democratizacin a escala local cubra la falta de una democracia real en el concierto nacional. Las propuestas de democratizacin en el Ecuador han tenido un puntal fundamental en la emergencia de nuevas actoras sociales y polticas. Para el caso que analizaremos (la provincia de Cotopaxi), la irrupcin del movimiento indgena en el escenario poltico nacional, como un sujeto social emergente con capacidad propositiva, organizativa y movilizadora, ha sido esencial (Cfr., Larrea y Larrea, 1999: 130). Los planteamientos del movimiento indgena en las ltimas dcadas han interpelado a la sociedad ecuatoriana, evidenciando los procesos de exclusin, su falta de reconocimiento a la diversidad, y el irrespeto ms brutal a las culturas de pueblos que han sido relegados durante siglos. La propuesta de construccin de un estado plurinacional y multitnico y el reconocimiento a los derechos colectivos de los pueblos indgenas profundizan los contenidos de un nuevo tipo de democracia, en donde la pluralidad y la interculturalidad son elementos motores. Efectivamente, impulsar una democracia radical implica poner al descubierto los profundos conflictos que implica para una sociedad la convivencia de culturas diferentes y generar propuestas en las que los valores diferenciados puedan encontrarse y construir un proyecto poltico liberador, que reconozca, respete y potencie las diferencias culturales. En el ao 1995, el movimiento indgena ecuatoriano decide incursionar orgnicamente en la disputa electoral, considerando al espacio local como estratgico en la perspectiva de construir desde abajo una nueva forma de Estado Plurinacional. Se plantea entonces poner en prctica una democracia

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radical y participativa, que tiene como objetivo fundamental la generacin de cambios en las estructuras de poder local, tradicionalmente excluyentes en trminos tnicos, de clase, generacionales y de gnero, a travs de procesos participativos para la toma de decisiones sobre el desarrollo local (Cfr., Larrea y otros, 2000: 3 4; Larrea y Larrea, 1999: 129). La construccin de una nueva democracia pasa a ser entonces una forma ms por parte del movimiento indgena de disputar un sentido en la construccin de un nuevo pas, a travs de la generacin de nuevos espacios pblicos deliberantes que promuevan el debate, la reflexin y la construccin de sujetos sociales.

II. La provincia de Cotopaxi

La provincia de Cotopaxi, ubicada en la regin sierra centro del Ecuador, cuenta con 7 cantones y una alta diversidad geogrfica, ambiental tnica y cultural. De los 7 cantones, 4 se ubican en la Sierra (Latacunga, Pujil, Saquisil y Salcedo), Sigchos comparte territorios entre la regin serrana y la ceja de montaa de la cordillera occidental y 2 cantones (La Man y Pangua), ubicados en la zona occidental de la provincia, pertenecen a la zona subtropical y estn articulados a la regin Costa. Existen 45 parroquias, 33 rurales y 12 urbanas. Cotopaxi es una provincia mayoritariamente rural, con un 73% de poblacin rural frente a un 27% de poblacin urbana. La poblacin indgena representa el 29% segn los datos del SISSE (3.0) y el 36% segn las estimaciones locales (Cfr., HCPC, 2002: 31). Los indgenas se ubican principalmente en Pujil, Salcedo y Saquisil rebasando el 50% de la poblacin total de estos cantones. En Sigchos representan el 41% y en La Man y Pangua el SISSE (3.0) no registra poblacin indgena. Los ndices de pobreza en Cotopaxi, la ubican entre las provincias ms pobres del pas, despus de Bolvar y Loja. De los 350.450 habitantes de Cotopaxi, el 83% son pobres y de stos el 44% son indigentes (Cfr., SISSE 3.0). De este modo, Cotopaxi se ubica muy por encima de la media de pobreza en el pas que es del 58%. Las zonas rurales son las de mayor pobreza. As, el 87% de la poblacin rural y el 79% de la poblacin urbana vive en condiciones de pobreza. Las parroquias rurales de poblacin indgena son las mayormente afectadas por la pobreza, tal es el caso de Guangaje (100%), Zumbahua (100%) y Chugchiln (96%), Canchagua e Isinliv (95%); en 3 de estas parroquias (Guangaje, Zumbahua e Isinliv) la poblacin indgena es del 100% (Cfr., SISSE 3.0). A nivel organizativo, en Cotopaxi se encuentra una de las organizaciones de tercer grado ms fuertes del pas, filial de la ECUARUNARI y de la CONAIE. Se trata del Movimiento Indgena y Campesino de Cotopaxi (MICC). El MICC ha jugado un papel muy importante en el proceso organizativo nacional, en los ltimos levantamientos indgenas y en la estrategia electoral del Movimiento. Dirigentes del MICC ocupan actualmente la Presidencia de la CONAIE y la Vicepresidencia de la ECUARUNARI. En los ltimos levantamientos indgenas, la poblacin mayoritaria que lleg a Quito fue de Cotopaxi. Frente al tema electoral, el MICC ha mantenido una de las estrategias ms exitosas de toda la sierra, constituyndose a travs de su brazo poltico (Pachakutik) en la

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primera fuerza electoral en Cotopaxi. En 1996 logra acceder a la Alcalda de Saquisil; en 1997 un representante del Movimiento es elegido para participar en la Asamblea Nacional Constituyente; en el ao 2000, el MICC consigue una nueva Alcalda en el Municipio de Sigchos y accede a la Prefectura Provincial. Durante todas las elecciones del perodo logra mantener una de las tres diputaciones asignadas a la provincia. Actualmente el Movimiento cuenta con 15 Concejales Municipales, 2 Consejeros Provinciales y el 30% de las representaciones en las Juntas Parroquiales. El poder adquirido por el movimiento indgena en Cotopaxi ha provocado algunas adhesiones por parte de la poblacin mestiza. De hecho, la votacin que lleva a Csar Umajinga a la prefectura, en un alto porcentaje proviene de la poblacin mestiza asentada en Latacunga. La poblacin mestiza que dio su voto por el lder indgena sembr sus expectativas en una nueva forma de gobierno provincial, pues en varios cantones del pas, entre 1996 y el ao 2000 se llevaron adelante gestiones alternativas que pasaron a ser un referente tambin para los mestizos. Pese a ello, Cotopaxi contina siendo una provincia signada por el conflicto intertnico. De ah que el reto para el movimiento indgena de asumir por primera vez en la historia del pas una gestin provincial era enorme. Significaba no solo implementar una propuesta que en otras localidades haba sido exitosa, sino adems romper una serie de prejuicios raciales que sin beneficio de inventario censuraban al prefecto por el solo hecho de ser indgena. Se dudaba de su capacidad para llevar adelante una gestin provincial eficiente, se cuestionaba su manejo del idioma castellano e incluso se hablaba de sentir vergenza porque un indgena represente a la provincia ante la sociedad nacional. En varias ocasiones, el Prefecto tuvo que mostrar sus credenciales en reuniones nacionales, pues las autoridades nacionales tampoco podan dar crdito a que un indgena ocupe tan alto cargo de eleccin popular. Al acceder al gobierno provincial el MICC se plantea la generacin de un nuevo modelo de gestin para el desarrollo provincial que tiene como objetivo crear las condiciones para pasar de una administracin provincial tradicional hacia la construccin de un gobierno provincial, basado en la transparencia, la democratizacin y la gestin para el desarrollo de Cotopaxi (HCPC, 2002: 12). Este planteamiento supone un cambio profundo en las prcticas tradicionales de gestin. Sin embargo, el peso de estas prcticas, la cultura poltica del pas en la que impera el clientelismo y los altos grados de discriminacin tnica en Cotopaxi hacen que la necesidad de legitimizacin del poder y la autoridad, sean una constante dentro de la gestin provincial. Ms an si se considera que la gestin se desenvuelve en una cancha ajena para los pueblos indgenas y sus prcticas. Es frecuente entonces observar cmo las autoridades recurren a las viejas reglas del juego para enfrentar la oposicin, asumiendo estrategias de innovacin y repliegue acorde con los contextos especficos que se ven avocadas a enfrentar (Larrea y Larrea, 1999: 130 131). A inicios de la gestin, el MICC lider un interesante proceso de articulacin de iniciativas y propuestas tendientes a generar espacios de mayor participacin de la sociedad civil cotopaxense en la toma de decisiones sobre el futuro de la provincia, de reflexin sobre los contenidos del desarrollo

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provincial y de asesoramiento tcnico poltico a la nueva autoridad provincial. Uno de los primeros pasos que se dio en este sentido fue la conformacin de un equipo de apoyo externo a la Prefectura, conformado por representantes del MICC y personal de algunas ONGs de Cotopaxi, que han estado acompaando permanentemente los procesos polticos en el mbito provincial. Este equipo fue avalado por el Prefecto antes de su posesin. Se defini que los roles fundamentales de este equipo seran: 1. Asesorar tcnica y polticamente la gestin provincial 2. Apoyar la formulacin de una propuesta de planificacin participativa para la provincia y asegurar los mecanismos para su implementacin 3. Establecer adecuados mecanismos de comunicacin y coordinacin entre el HCPC, el MICC, las ONGs y otros actores sociales de la provincia Las primeras acciones del Equipo de Apoyo Externo se centraron en la generacin de acuerdos para promover el proceso de gestin alternativa de la provincia. Para lo cual, a travs de distintas reuniones entre el MICC, el HCPC y las ONGs, se discutieron los principales contenidos de la gestin alternativa y se establecieron algunos mecanismos para garantizarla. Con estos antecedentes, se disea colectivamente una propuesta para elaborar el Plan Participativo de Desarrollo de Cotopaxi (PPDC). Esta propuesta es presentada a distintas ONGs y al Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros (PRODEPINE), quienes ratifican su compromiso de aportar econmica y tcnicamente para su implementacin. De esta manera se da un primer logro significativo, pues el solo hecho de que ONGs con distintas identidades, dinmicas y prcticas institucionales conjuguen sus experticias, capacidades y recursos econmicos frente a una propuesta conjunta, implica un cambio en las lgicas tradicionales del desarrollo, rebasando el mbito de accin parcelado hacia dinmicas de gestin ms integrales. Ms an si se considera que la propuesta de Cotopaxi constituye la primera experiencia de esta naturaleza en el pas. La apuesta al proceso participativo de Cotopaxi por parte de las ONGs constituy un respaldo estratgico para la aprobacin del proyecto en el seno del Consejo Provincial (HCPC), quien a su vez dio un aval poltico y comprometi recursos humanos y econmicos para la iniciativa. La negociacin permiti adicionalmente cambios de actitud en el seno del HCPC, donde en un inicio se presentaron resistencias a la participacin del MICC en el proceso. Si bien estas resistencias siguen estando presentes, se ha logrado un reconocimiento a las capacidades de negociacin y gestin del MICC, as como a su indiscutible peso poltico en la provincia. El PPDC fue diseado durante el 2001, con la participacin de cuatro mil personas y en Abril de 2002 es presentado a la provincia, inicindose entonces, el complejo proceso de implementacin del Plan bajo el liderazgo del HCPC y del MICC. Se prioriza el tema ambiental y se inicia un trabajo para la generacin de polticas pblicas concertadas. En Abril del 2003 se instaura la Convencin Ambiental de Cotopaxi, que es un espacio de dilogo, de consensos y definiciones que convoca a organizaciones campesinas y populares, organizaciones gremiales y empresariales ONGs, instituciones gubernamentales, universidades, gobiernos locales y

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regionales y a todos/as quienes quieren aportar al anlisis de la situacin de los recursos naturales y a formular propuestas para mejorar su manejo (HCPC, 2003: 2). En la Convencin se discuten una serie de propuestas de trabajo formuladas durante el ao 2002 y se firma una carta de acuerdos que contempla 43 puntos (18 polticas ambientales, 18 estrategias de accin y 7 acciones especficas) en los temas: Legislacin Ambiental, Recursos Naturales (Agua, Suelos y Pramos) y Calidad Ambiental. Actualmente se est trabajando en el seguimiento a los acuerdos de la Convencin Ambiental a travs de una estrategia de amplia participacin social. Fruto del proceso de gestin local alternativa en Cotopaxi, se han generado nuevas institucionalidades para el desarrollo local. En el ao 2000, se crea el Comit de Gestin con el fin de orientar el proceso, fijando las polticas generales para su implementacin. El Comit de Gestin est presidido por el Prefecto y cuenta con 3 delegados del HCPC (2 Consejeros y el Director de Planificacin), 3 delegados del MICC, un representante de los Municipios, 2 delegados de las Juntas Parroquiales y 2 delegadas de las ONGs. En el ao 2001, se crea el equipo tcnico de apoyo al proceso. En el ao 2003, se crea un Comit de Seguimiento a los acuerdos de la Convencin Ambiental y las mesas de trabajo temticas. En el siguiente acpite se recogen los planteamientos iniciales sobre los cuales se construye el proceso de gestin local alternativa en Cotopaxi. Del anlisis de estos planteamientos, se intentar realizar un balance del proceso y abordar los principales desafos del mismo.

IV.

La construccin de un nuevo modelo de gestin en Cotopaxi 99

El Movimiento Indgena y Campesino de Cotopaxi, al participar con candidato propio para la Prefectura en el proceso electoral del ao 2000, establece un programa de campaa y de gobierno basado en las experiencias anteriores de gestin local del movimiento indgena, principalmente de aquellos cantones en los se haba trabajado una propuesta alternativa de gobierno local. Las experiencias vividas por los lderes indgenas en Cotacachi, Guamote y Saquisil entre 1996 y el ao 2000, sientan las bases para elaborar la propuesta de gestin a escala provincial. Es as como se plantea la generacin de procesos de cambio social basados en la construccin de un nuevo gobierno provincial, la democratizacin, y la gestin del desarrollo local, con el fin de enfrentar la corrupcin, la exclusin y la falta de propuestas articuladas de desarrollo local que permitan erradicar la pobreza.

Grfico N 1. Nuevo modelo de gestin para el desarrollo local

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Las ideas presentadas en este acpite recogen los planteamientos de la autora en: Democracia, participacin y nuevas institucionalidades para el desarrollo local, del Mdulo Gestin Social de los Recursos Naturales, Quito, CAMAREN IEE: 24 35 y Gestin local alternativa en el Ecuador: Algunos elementos para un balance necesario, Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo Pas, Memorias el Primer Congreso, Baos, 2001, Latacunga, 2002: 11 - 18.

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Corrupci n

Exclusi n

Nuevo gobierno local

Democratizac in

Cambio en las estructuras

Gestin del desarrollo local
Falta de articulacin de propuestas

Pobrez a

Elaboracin: Ana Mara Larrea

Estos planteamientos se operativizan en una serie de acciones o procesos como la rendicin de cuentas, el ejercicio del control social, una distribucin equitativa de los recursos, una gestin basada en la planificacin y la priorizacin colectiva de obras, la organizacin de la demanda, el fortalecimiento de las capacidades propositivas de las organizaciones y la elaboracin de presupuestos participativos.

Grfico # 2 Pilares de los gobiernos locales alternativos

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Cambio Social
Rendicin de cuentas Control Social

Nuevo Gobierno Local Equidad en las asignaciones presupuestarias

Democratizacin Priorizacin de obras, Descentralizaci n, Concertacin, Planificacin operativa, Organizacin de la demanda

Planes participativos, Presupuestos participativos, Gestin del desarrollo local

Elaboracin: Ana Mara Larrea

4.1. La construccin de un nuevo gobierno local

Las administraciones seccionales en el Ecuador se han caracterizado por ser proveedoras de servicios, abrir muy poco margen a la participacin ciudadana, basar su accionar en la creacin de redes clientelares, estar signadas por una fuerte corrupcin, ser poco planificadoras y centradas casi totalmente en la gestin urbana. Frente a esta realidad, el gobierno local de Cotopaxi se plantea asumir el rol de articulador del desarrollo local, generando participativamente polticas pblicas. Asumir este nuevo rol implica una reestructuracin de las instancias del gobierno local, pues la actual estructura del Consejo Provincial no responde a esta nueva lgica de gestin participativa. La constitucin del equipo de apoyo externo a la Prefectura fue producto de esta necesidad. Sin embargo, es una instancia transitoria que deber desaparecer una vez que el Consejo Provincial logre implementar una estructura y una dinmica de trabajo acorde con los procesos que est impulsando. En estos das el Consejo Provincial se ha planteado su reestructuracin interna. Sin embargo, es un proceso inicial que deber ser evaluado una vez que se lo implemente. Los principales cambios en la institucionalidad del Consejo Provincial guardan relacin con los siguientes aspectos: 1. El sistema de gestin: Implica cambios en el mbito administrativo y financiero, con la finalidad de contar con informacin gil y

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oportuna que pueda favorecer la toma de decisiones, la rendicin de cuentas y el control social. 2. El sistema jurdico: Es necesario realizar un inventario de las distintas ordenanzas y normativas promulgadas por el Consejo Provincial y los Municipios de la provincia. A partir de este inventario ser necesario armonizar la legislacin en las distintas escalas, actualizar la normatividad existente y generar nuevos cuerpos legales de acuerdo a los desafos contemporneos que enfrenta la provincia y al nuevo rol de los gobiernos seccionales. Todo ello con el fin de alcanzar polticas pblicas concertadas entre los gobiernos locales y la poblacin de la provincia. 3. La estructura tcnica de los gobiernos locales: Debido al rol jugado por las administraciones seccionales tradicionales, su estructura tcnica no responde a los planteamientos de un nuevo gobierno local. No se cuenta con departamentos y talentos humanos especializados en la gestin de los recursos naturales, en desarrollo humano, en promocin de la participacin ciudadana, en planificacin para el desarrollo, etc. La Direccin de planificacin se encarga del diseo de obras y la aprobacin de planos, sin realizar anlisis sobre la pertinencia e impactos de las obras dentro de una visin ms general de lo que implica el desarrollo local y sus mltiples articulaciones. Sin duda, la actual organizacin del Consejo Provincial no facilita que pueda promover la generacin de polticas pblicas para el desarrollo local. 4. En el sistema directivo: En el Consejo Provincial de Cotopaxi se ha hecho un esfuerzo significativo por construir una interrelacin entre la poblacin, las direcciones departamentales y las instancias de decisin poltica. Para fortalecer un proceso de toma de decisiones para el desarrollo provincial, es necesario sin embargo, contar con sistemas de informacin y monitoreo del Plan de Desarrollo que sirvan de insumo para la toma de decisiones y la generacin de polticas pblicas.

4.2. La Democratizacin
Frente a una forma de ejercicio del poder excluyente, el Consejo Provincial de Cotopaxi se plante la democratizacin y la construccin de ciudadana como uno de los pilares de su accionar, poniendo en prctica mecanismos de informacin y consulta permanente a la poblacin sobre algunas decisiones fundamentales. Es en este marco que se genera el proceso de planificacin participativa de la provincia y la Convencin Ambiental de Cotopaxi. La propuesta de democratizacin de Cotopaxi nos remite al modelo de nfasis en las capacidades endgenas y en la participacin. En estos casos se expresa una mayor preocupacin por la produccin hacia la demanda interna, apuestan por una gestin pblica inclusiva promoviendo para ello una democracia participativa basada en el respeto a las diversas identidades culturales (Cfr., Dvila y otros, 1993: 34). La democratizacin constituye un enorme reto, pues para que efectivamente funcione es necesario contar con organizaciones sociales slidas, generadoras de propuestas innovadoras de

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desarrollo local, que participen en la toma de decisiones y que ejerzan un control social permanente. Si bien el MICC cuenta con una serie de dirigentes/as formados/as que directa o indirectamente han apoyado el proceso de democratizacin de la provincia, no se puede afirmar que en las OSGs y organizaciones de base se ha superado el clientelismo. De hecho, una vez que el Prefecto se posesion recibi mil ochocientas solicitudes de obras provenientes de las organizaciones comunitarias. Se empez entonces a trabajar en la organizacin de la demanda, dando un rol importante a las OSGs y a las Juntas Parroquiales para que discutan colectivamente la pertinencia de las obras que debera impulsar la Prefectura. Se requiere adems una mayor articulacin entre los dirigentes y las bases, pues muchas Organizaciones de Segundo Grado (OSG) se han convertido en un sistema de representacin hacia fuera de las comunidades, en instituciones especializadas para dialogar con el mundo blanco - mestizo antes que instituciones de consenso del heterogneo mundo indgena (Cfr., Martnez, 1996: 117 - 122). En el mbito de la democratizacin se ha trabajado fuertemente en el fortalecimiento del MICC; el ejercicio del control social, que en ocasiones ha tomado caractersticas dramticas, como el bao ritual realizado a un Consejero Provincial en el ltimo Congreso del MICC; y en la presupuestacin participativa, que an tiene caractersticas incipientes. La apuesta fundamental del proceso de democratizacin ha sido la construccin de una nueva forma de gestin y de poder basados en la participacin. Se trata en definitiva de una nueva forma de gobernar, obedeciendo los mandatos del pueblo que ha estado excluido de las decisiones fundamentales durante siglos.

4.3. Gestin para el desarrollo local

El tema del desarrollo local participativo surge a raz de un cambio de enfoques del desarrollo rural, que en un inicio se basaba en una visin sectorial (salud, educacin, desarrollo agropecuario), luego pasa a una visin desde los actores, fortaleciendo sus capacidades. Finalmente desemboca en lo que se ha dado por llamar desarrollo local, que no es ms que la confluencia entre actores, escenarios y temas. Cuando se habla de desarrollo local, estamos entonces hablando de un enfoque integral del desarrollo, un desarrollo con identidad, un desarrollo equitativo que tiene como centro el ser humano. La fuerza que ha tomado el tema en los ltimos aos se debe fundamentalmente a que lo local es el escenario privilegiado para los procesos de descentralizacin y gestin pblica. Puede permitir el desarrollo de una nueva democracia y el tratamiento del tema tnico (interculturalidad). Es tal vez el espacio ms idneo para un desarrollo ms sustentable y equitativo y puede permitir un mayor control social. Los pueblos indgenas y organizaciones sociales han jugado un papel muy importante en este cambio de visin del desarrollo, por un lado desde sus propias prcticas y concepciones ms integrales del desarrollo y por otro lado, debido a su participacin poltica en los mbitos locales. La gestin para el desarrollo local implica la construccin colectiva de un proyecto de desarrollo integral para la localidad, tomando en cuenta las cinco dimensiones del desarrollo local:

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Desarrollo econmico local Desarrollo social Dimensin ambiental Desarrollo poltico y socio organizativo Dimensin cultural

La gestin para el desarrollo local tiene como objetivos: dinamizar las economas locales, fortalecer las organizaciones sociales a travs de la participacin ciudadana, favorecer la equidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, proteger el medio ambiente, fortalecer la identidad y la interculturalidad. Para llevar adelante un proceso de esta naturaleza es necesario considerar la dimensin poltica del desarrollo local, que implica la politizacin de las demandas y reivindicaciones de la poblacin con miras a construir sujetos sociales. De ah la articulacin entre la gestin del desarrollo local y el proceso de democratizacin. De este modo, el desarrollo local no se limita a la configuracin de la materialidad del sujeto, sino que adems supone evidenciar y visibilizar los conflictos y tensiones, a partir de procesos permanentes de reflexin que posibilitan la concienciacin y construccin de ciudadana. Esta propuesta cuestiona el poder, articulando el debate terico con la construccin de sentidos, de discursos, de imaginarios concretos, prcticos, experimentales (Dvila y otros, 1993: 32). Dentro de esta perspectiva, el nuevo Prefecto de Cotopaxi al iniciar su gestin se plantea impulsar el desarrollo econmico local priorizando la inversin en riego, con un claro apoyo a las pequeas economas campesinas; la vialidad con el fin de facilitar la integracin de la provincia y apoyar la comercializacin de los productos; y actividades relacionadas con el ambiente, particularmente la forestacin como mecanismo para conservar los suelos e incentivar una produccin sustentable.

V. Los desafos del proceso de democratizacin en la provincia de Cotopaxi

La gestin de los gobiernos locales para las autoridades indgenas y las organizaciones sociales que promovieron su eleccin, entraa mltiples desafos. En este trabajo analizaremos aquellos relacionados con el proceso de democratizacin, tomando como referencia las entradas de anlisis planteadas por Gret y Sintomer (2002) para el caso de Porto Alegre: Escala, participacin, institucionalizacin y eficacia. El desafo de la escala contempla dos riesgos, el primero el confinamiento de las propuestas democratizadoras a la escala local. Es decir, el hecho de que los procesos democratizadores locales sean una forma de encubrir la falta de democracia a escala nacional. El segundo riesgo hace relacin a que muchos de los problemas locales requieren para su solucin de interveciones nacionales, lo que puede generar desmotivacin de las poblaciones locales para participar en los procesos democratizadores. El desafo de la participacin hace referencia a las posibilidades reales de participacin de los grupos excluidos en sociedades marcadas por la iniquidad estructural. El desafo de la institucionalizacin est marcado por la relacin entre las estructuras del estado, en este caso el gobierno local, y los movimientos sociales. Expresa el problema de las posibilidades reales de incidencia de los movimientos sociales en la gestin pblica frente al peligro de ser coptados institucionalmente por el poder. Guarda relacin adems con la necesidad de autonoma e institucionalizacin de los espacios de participacin ciudadana. Finalmente, el desafo de la eficacia permite reflexionar sobre los resultados concretos de los procesos participativos.

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5.1. El desafo de la escala 5.1.1. En el mbito intralocal

A escala provincial, el peso de los intereses econmicos, de los grupos de poder y los intereses gremiales es mucho ms evidente que a escala cantonal. Plantear una propuesta de desarrollo, con una apuesta poltica clara hacia las poblaciones menos favorecidas de la provincia, signific de hecho enfrentar estas fuerzas, en un contexto de alta discriminacin tnica. Para las lites provinciales el hecho de que un indgena sea la autoridad mxima de la provincia es una vergenza. Desde los partidos polticos tradicionales existe un claro inters de desprestigiar la gestin del prefecto, como un mecanismo para recuperar los espacios de poder que han ido perdiendo. Gran parte de los medios de comunicacin de la provincia han estado tradicionalmente ligados a estos sectores. De ah que el desafo de la escala, implicaba para el nuevo Prefecto Provincial en primer lugar mostrar la capacidad suficiente para administrar la provincia, capacidad que era cuestionada de entrada por las lites locales y los partidos polticos tradicionales. Uno de los puntales para enfrentar este desafo fue el Plan de Desarrollo, pues en las administraciones anteriores se haba intentado llevarlo adelante, sin xito. La capacidad de la nueva administracin de plantear una propuesta coherente, tcnicamente bien estructurada, negociarla y conseguir el apoyo financiero para implementarla, fue sin duda un elemento gravitante para enfrentar la oposicin inicial. Las tensiones existentes y la necesidad de consolidar una propuesta con amplio apoyo poblacional en la provincia, provocaron que se plantee fuertemente que si bien el Prefecto es indgena y se debe al movimiento, el nuevo gobierno provincial sera un gobierno que defendera los intereses de la provincia, un gobierno para todos y todas. Sin embargo, en los discursos del Prefecto Provincial es recurrente su enlace y articulacin con el MICC, a quien considera el padre del proceso. De hecho, la relacin orgnica del Prefecto con el Movimiento, a diferencia de muchas otras autoridades cantonales y provinciales, ha fortalecido a la Prefectura en su lucha para enfrentar la oposicin y negociar firmemente en momentos difciles, sobre todo por la alta capacidad de convocatoria a las organizaciones indgenas con la que cuenta la autoridad indgena. Desde las organizaciones indgenas locales, el hecho de contar con uno de sus representantes en la Prefectura, es visto como la posibilidad de acceso a recursos a los que anteriormente era sumamente difcil recurrir. Como se mencion anteriormente, durante el primer mes de gestin del Prefecto, llegaron al Consejo Provincial mil ochocientas solicitudes de obras desde las Parroquias, Organizaciones de Segundo Grado y distinto tipo de asociaciones, lo que da cuenta por un lado de la gran cantidad de demandas y las altas expectativas de las poblaciones locales frente a la Prefectura y por otro, de que la gestin provincial segua siendo vista desde una perspectiva clientelar con un rol de proveedor de obras y no como un articulador del desarrollo local. Una de las primeras decisiones que se tom fue que no se recibirn oficios para obras, si stos no eran el resultado de una discusin al interior de las Juntas Parroquiales y OSGs, en las que se realizara un proceso de priorizacin de necesidades. Esta estrategia tena como objetivos promover el asociativismo, los procesos de reflexin y discusin sobre el desarrollo y organizar la demanda. Desde entonces, se prioriz la escala parroquial para la gestin de la provincia. El desafo de la escala fue central en el debate para la operativizacin de la propuesta de planificacin participativa y tambin se decidi partir de la escala parroquial, lo que implic un trabajo de micro diagnstico muy pormenorizado. Para el MICC era fundamental esta entrada,

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que si bien complejizaba y supona un tiempo mayor en el trabajo de diagnstico, significaba la posibilidad de multiplicar los niveles para ampliar la participacin. Quiz la principal limitacin que se tuvo que enfrentar por partir de la escala parroquial fue la de superar las visiones microlocales existentes en las parroquias y plantear una reflexin desde lo parroquial con una perspectiva de provincia. Para ello, fue necesario un trabajo de retroalimentacin permanente por parte del Equipo Tcnico Local en las discusiones parroquiales. Pese a ello, los resultados de los diagnsticos parroquiales muestran una preeminencia de la visin microlocal. Superar la visin parcelaria del desarrollo y asumir una perspectiva de provincia, en la que en ocasiones, se debe postergar la resolucin de necesidades a nivel sectorial y formular propuestas ms globales e integradoras, ha sido un desafo para las organizaciones de la provincia. De hecho, en el proceso de formulacin del Plan Provincial se evidenci la dificultad de reflexionar con las organizaciones ms all de los mbitos microlocales. Una vez sistematizados los diagnsticos parroquiales se realizaron talleres cantonales en los que se presentaban los resultados de los diagnsticos parroquiales sintentizados en una matriz cantonal y se trabaj a partir de matrices FODA las lneas estratgicas, las visiones y los valores. Se realizaron paralelamente talleres con especialistas por ejes temticos, conjugando la entrada territorial con entradas temticas. Esta estrategia permiti superar en gran medida las visiones microlocales desde las parroquias, generando propuestas cantonales y provinciales. Otro aspecto importante, que cruza el desafo de la participacin y de la escala, hace relacin a los niveles de representacin en el proceso participativo y la necesidad de identificar actores relevantes con peso provincial, que permitan consolidar un modelo contrahegemnico de desarrollo. Un puntal importante para enfrentar este desafo fue el tejido social existente en el MICC, la legitimidad de los/as representantes parroquiales, cantonales y provinciales y su compromiso de replicar los planteamientos, apuestas y estrategias hacia niveles micro locales. Se opt entonces por privilegiar las representaciones existentes en la provincia, aunque ello implicaba una disminucin de la participacin directa. El principal lmite de esta opcin fue el trabajo a nivel urbano debido a la poca tradicin organizativa de este espacio 100, a las resistencias de los sectores urbanos tradicionales de la provincia de involucrarse en una propuesta impulsada desde las esferas y organizaciones rurales e indgenas y el mbito de accin eminentemente rural de los Consejos Provinciales del pas. En el ao 2001, a partir de los resultados del Plan de Desarrollo, se inicia un trabajo para la elaboracin del presupuesto participativo y nuevamente, se privilegia la escala parroquial, realizando un primer ejercicio de presupuestacin participativa con las Juntas Parroquiales. En el 2002, la entrada parroquial se conjuga con la escala cantonal, tan solo en los cantones que abren posibilidades de participar en la propuesta. Se realiza entonces los presupuestos participativos en los cantones de Saquisil y Sigchos, en los que se discuten las asignaciones presupuestarias del Consejo Provincial para estos cantones y las asignaciones de los Municipios. Es interesante en este sentido el trabajo articulado hacia el desarrollo local de las esferas cantonales y
De los 7 cantones de la provincia, tan solo Latacunga cuenta con una federacin de barrios, las parroquias urbanas no eligen a sus representantes y no existe organizacin provincial alguna que aglutine a los pobladores urbanos.
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provinciales. Para el resto de cantones se sigue trabajando directamente con las juntas parroquiales. Pese a la incorporacin de dos cantones en el proceso de presupuestacin participativa no se puede hablar an de una articulacin de las propuestas de desarrollo local, ni siquiera en la escala cantonal, pues en los ejercicios de presupuestacin participativa sigue imperando la visin micro local. Son las demandas de las parroquias las que imperan y la necesidad del Prefecto y del MICC de afianzar las relaciones con las organizaciones de base. En el caso de la presupuestacin participativa a escala cantonal priman adems las relaciones de los Alcaldes con sus bases sociales. Las lealtades primordiales pesan ms que la necesidad de generar propuestas integrales de desarrollo local. Esto se evidencia en el distributivo de obras para la provincia, donde no existen grandes inversiones, sino ms bien una cantidad de pequeas obras con el afn de satisfacer al mayor nmero de pobladores/as. Quiz el intento ms significativo de trabajar una propuesta de polticas pblicas a escala provincial ha sido el proceso de la Convencin Ambiental de Cotopaxi. Aunque el rol de las actoras externas en este proceso fue gravitante, se han dado los primeros pasos para actuar sobre la escala provincial desde una perspectiva de construccin de polticas pblicas ambientales y de superar las visiones clientelares del desarrollo local. El principal desafo en relacin al proceso llevado adelante en el marco de la Convencin Ambiental es el de generar las alianzas necesarias a nivel de la institucionalidad del gobierno provincial para que los planteamientos generados se conviertan en polticas pblicas efectivas. 5.1.2. Lo extralocal: Articulacin de la escala provincial con la nacional La articulacin entre lo local y lo nacional, constituya quiz el mayor reto que deben enfrentar los gobiernos locales que pretenden desarrollar nuevas modalidades de gestin del desarrollo (Larrea y Larrea, 1999: 131). En todos los momentos del proceso participativo surge el problema de cmo trabajar lo extralocal, pues existen una serie de planteamientos desde las organizaciones sociales que tienen relacin con polticas pblicas a escala nacional. La participacin de la provincia en el G-8 y su relacin con el CONCOPE (actualmente el Prefecto Provincial es Vicepresidente del CONCOPE) abren posibilidades interesantes de trabajo en este tema. Sin embargo, no se cuenta an con una estrategia clara hacia estos espacios. El G8 se ha convertido en un espacio para la discusin de ciertas obras comunes a las 8 provincias, antes que en un espacio de discusin sobre polticas nacionales y Cotopaxi no ha podido incidir para cambiar esta lgica. En cuanto al CONCOPE, uno de los temas fundamentales de discusin en el momento actual es el referido a la descentralizacin. sta es vista como un proceso de transferencia de competencias y se han iniciado las negociaciones para la descentralizacin ambiental. Sin embargo, las discusiones se han circunscrito al tema administrativo, sin mayor discusin sobre el sentido y las apuestas que un proceso de descentralizacin supone. Las dificultades de articulacin entre la escala provincial y la nacional dan cuenta de un tipo particular de cultura poltica presente en la provincia, que se ha expresado no solamente en las dificultades de superar las visiones microlocales durante el proceso de planificacin del

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desarrollo provincial, sino tambin en las articulaciones entre el Movimiento Indgena y Campesino de Cotopaxi y los espacios nacionales en los que ste participa. El analizar la realidad local y extralocal considerando nicamente los elementos de la propia provincia es una constante en el MICC. En este sentido cabe recordar los conflictos vividos en el Congreso de Pachakutik nacional en el 2001, en el Congreso de la CONAIE en el mismo ao y en la ruptura de la alianza entre Pachacutik y el Partido Sociedad Patritica en el 2003. La dbil articulacin entre las escalas provincial y nacional en parte puede ser explicada por la existencia dentro del MICC de una cultura poltica profundamente autocentrada. Cotopaxi es la nica provincia en el pas donde el movimiento poltico (Pachacutik) no cuenta con una estructura diferenciada del Movimiento Indgena y Campesino, lo que trae constantes problemas en el relacionamiento con otros actores sociales y polticos tanto dentro de la provincia, como en la escala nacional. En varias ocasiones, el Prefecto ha pasado a ser el vocero del MICC en las disputas nacionales, lo que ha dado lugar a una superposicin de roles y a mezclar aspectos organizativos con aquellos vinculados a la gestin provincial. El ejemplo ms significativo en este sentido fue el juntar las ltimas movilizaciones indgenas a raz del atentado contra el Presidente de la CONAIE, con el Paro Provincial de Cotopaxi. Cada una de estas protestas tenan orgenes y planteamientos muy diferentes. Las movilizaciones indgenas cuestionan al poder constituido con una serie de planteamientos sobre la democracia, la dignidad, la justicia y la paz. Mientras que el Paro Provincial demandaba el cumplimiento de acuerdos firmados por el Presidente de la Repblica para la construccin de obras significativas en Cotopaxi. La unin de ambos planteamientos les rest fuerza poltica. Para los integrantes del MICC no es conveniente separar la esfera organizativa de la poltica, pues existe el temor de perder la direccionalidad poltica del Movimiento, corriendo el riesgo de que ste deje de ser un espacio democrtico donde las Organizaciones de Segundo Grado tomen las decisiones fundamentales para el movimiento. La participacin de personas que no estn ligadas al proceso organizativo es vedada dentro del movimiento bajo el argumento de la representacin. La palabra de los individuos, por no representar a sectores organizados, pierde valor. La fuerza con la que cuenta el movimiento en la provincia ha sido gravitante en la decisin de evitar cualquier tipo de alianzas con otros partidos o sectores. De ah que en todos los procesos electorales, el MICC haya participado solo. Esto nos lleva a preguntar en qu nivel de constitucin de sujeto social se encuentra el MICC. Mario Unda (2002, citado por Dvila y otros, 2003: 32), propone diferenciar niveles en la constitucin de los sujetos:

En un primer nivel, los sujetos remiten su accin a su entorno con una percepcin general de los conflictos que giran en torno a su constitucin, no visualizan los elementos externos, por tanto es an innecesaria una estrategia de alianzas.

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En un segundo nivel, los sujetos sociales recogen intereses particulares que engloban a determinados grupos, desde una perspectiva gremial. Ya existe la necesidad de generar encuentros puntuales y alianzas concretas con otros sectores subalternos.

En un tercer nivel, los sujetos se proponen la construccin de un proyecto de mayor escala que promueva la equidad social, en donde las alianzas estratgicas son un elemento fundamental.

En este marco, se podra afirmar que el MICC se encuentra en un proceso de transicin entre el primero y el segundo nivel de constitucin como sujeto social, ya que si bien recoge una serie de reivindicaciones tnicas y culturales, que en ocasiones tienen caractersticas gremiales, an no est interesado en establecer una estrategia de alianzas que le permitan multiplicar su propuesta hacia otros sectores y nutrirse a la vez de planteamientos para la construccin de una plataforma poltica ms global e inclusiva. La tendencia en el MICC de analizar el conjunto del pas partiendo de la fuerza con la que cuenta el movimiento a nivel provincial es muy marcada, sin considerar que la realidad de Cotopaxi, no necesariamente es la del pas. El MICC ha vivido una serie de procesos conflictivos en los mbitos nacionales debido a su autocentramiento. En el Congreso de Pachacutik del 2001, el MICC lidera la salida de un grupo importante de organizaciones que estaban en minora, quedando excluidos de la conformacin del Ejecutivo Nacional del Pachacutik y dando inicio a un proceso de permanente cuestionamiento y confrontacin con las autoridades nacionales. Esta tendencia se revierte en el Congreso de la CONAIE, en el que el MICC hace una alianza con las organizaciones amaznicas y logra acceder a la Presidencia de la CONAIE. El acceso a los espacios organizativos nacionales es muy valorado por el movimiento, sin embargo, no existe una propuesta programtica desde el conjunto del movimiento provincial para trabajar la escala nacional. Esta falta de propuesta se evidenci en el momento de decidir la participacin electoral del Pachacutik con candidato a la Presidencia de la Repblica. Las disputas internas producto de toda esta historia de conflictos dieron lugar a establecer una alianza con el Partido Sociedad Patritica para la Presidencia de la Repblica, que finalmente triunf en la contienda electoral. Una vez que se rompe la alianza entre Sociedad Patritica y Pachacutik, el MICC decide que mantendr a sus representantes en los cargos a los que haba accedido, mientras que todas las otras provincias del pas acatan la resolucin del Ejecutivo Nacional de Pachacutik de renunciar a estos puestos. El argumento esgrimido por el Movimiento fue que no era el Presidente de la Repblica quien los haba nombrado, sino que eran las propias bases del movimiento quienes eligieron a sus representantes. Ellos ocupaban estos cargos gracias al ejercicio directo de la democracia. Los planteamientos sobre la democracia directa y la necesidad de consulta permanente a las bases se mezclan constantemente con las necesidades de construccin de la materialidad de los sujetos sociales. En el momento en que la estrategia poltica electoral del movimiento se subsume a estrategias de generar empleo y promover redes clientelares, los planteamientos de democratizacin pasan a ser el bello ropaje que contribuye a reproducir la cultura poltica dominante, sacrificando las posibilidades de construccin de un proyecto poltico liberador.

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Finalmente, pudo ms la presin del movimiento nacional que los planteamientos de Cotopaxi y el MICC pidi a los funcionarios pblicos nombrados por sus organizaciones, renunciar a sus cargos. Sin embargo, la reserva moral con la que cuenta el movimiento es sumamente alta y explosiona a partir del atentado contra el Presidente de la CONAIE, al punto de intentar impedir la entrada del Presidente de la Repblica a la provincia en medio del proceso de negociacin del Paro Provincial y de movilizar a ms de cinco mil indgenas en las ltimas acciones de protesta. Parecera que la tnica del movimiento est marcada por su fuerte capacidad movilizadora y los esfuerzos de parar las lgicas de coptacin de las que son objeto frente a momentos de reflujo y de adaptacin a las dinmicas dominantes.

5.2. El desafo de la participacin

El proceso de gestin local alternativa en Cotopaxi parte de un nfasis en las capacidades endgenas y en la participacin. Se concibe a la participacin como un mecanismo para lograr el reconocimiento de los ms dbiles por parte del gobierno local y construir sujetos sociales autnomos capaces de generar propuestas, interlocutar con su gobierno y ejercer el control social. De ah que la participacin sea un elemento nodal para la reforma del sistema poltico y el paso de una administracin tradicional a un gobierno local, construido desde la propia sociedad. El sentido ltimo de la participacin democrtica es garantizar una mayor equidad en la distribucin de los recursos econmicos y de poder. De este modo, el proceso participativo en Cotopaxi es visto como un medio para impulsar un nuevo modelo de desarrollo. Lo poltico entonces, adquiere un carcter central en la propuesta.

Bebbington y Perrault (2001: 74) plantean que en las reas donde las estructuras sociales son ms verticales y estn basadas en relaciones autoritarias y los niveles de confianza son bajos, la capacidad ciudadana para la accin colectiva tambin es baja y el acceso y control sobre el Estado y el mercado son dbiles. Inversamente, en aquellas reas donde las relaciones son horizontales, estn basadas en la confianza y los valores compartidos, los niveles de participacin en las organizaciones sociales son mucho ms altos, existe mayor relacin entre el estado, el mercado y la sociedad civil. Cotopaxi se ubicara en el segundo grupo debido a la presencia del MICC, una de las organizaciones indgenas ms poderosas en la sierra ecuatoriana. De hecho, la presencia del MICC en la provincia ha sido un puntal fundamental para llevar adelante el proceso participativo.

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No obstante, la relacin entre el capital social acumulado por las organizaciones y su incidencia en procesos significativos de cambio social no es una relacin directa, mecnica, ni inmediata. Como ya lo observamos en un artculo respecto al proceso de Saquisil:

Uno de los desafos ms relevantes radica, sin duda, en lograr el paso desde el discurso reivindicativo de la participacin ciudadana hacia el impulso de procesos concretos de participacin y concertacin de intereses de los diversos sectores (incluidos los sectores urbanos mestizos) en la planificacin y gestin del desarrollo local. En contextos como el de [Cotopaxi], caracterizados por una alta segmentacin intertnica, este desafo conlleva la necesidad de articular diferentes lgicas y prcticas de accin que respondan a diversos requerimientos y demandas marcados por culturas polticas tambin

diversas (Larrea y Larrea, 1999: 130).

Para ello es necesario el fortalecimiento de las capacidades de generacin de propuestas, negociacin y toma de decisiones, no solo de las federaciones, sino tambin de las propias comunidades de base, con un nfasis en el fortalecimiento de su rol poltico. Es necesario que las distintas actividades que realizan las organizaciones se articulen y permitan construir un capital para mejorar su posicin y su poder en los escenarios locales e incidir en los espacios de toma de decisiones en las distintas escalas (Cfr., Bebbington y Perreault, 2001: 74).

Como se dijo al analizar el desafo de la escala, la estrategia nodal fue multiplicar los niveles de participacin partiendo de la escala parroquial. Frente al desafo de la calidad de la participacin, se privilegi la interlocucin con actoras representativas de la provincia y con representantes legitimados por estas actoras; construyendo una pirmide participativa, lo ms cercana a las parroquias.

Si analizamos la participacin por sexos, la existencia del censo social es evidente. En el proceso de planificacin participativa, el 62% de los participantes son hombres, frente a un 38% de mujeres. De hecho, la estrategia de privilegiar la participacin de representantes de las organizaciones de peso en la provincia, discrimin fuertemente la participacin de las mujeres.

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Para paliar en alguna medida esta realidad, se opt por realizar un trabajo dirigido a discutir las iniquidades de gnero en la provincia en todas las fases del proceso y a realizar una serie de reuniones exclusivamente con las organizaciones de mujeres de manera que sus percepciones, problemticas y demandas puedan estar presentes en el Plan, pese a su participacin porcentual minoritaria dentro del proceso.

La participacin del MICC en el diseo de la propuesta de planificacin, en el Comit de Gestin y en el convenio interinstitucional, no solamente como proveedor de informacin sino como conductor del proceso, suscit varias reacciones por parte de los Consejeros Provinciales.

Una primera reaccin haca referencia al doble rol del MICC en la provincia: como movimiento poltico electoral y como organizacin social. Los Consejeros Social Cristianos cuestionaron que un partido poltico sea cogestor de la propuesta de planificacin participativa, evidenciando una vez ms los inconvenientes de la falta de diferenciacin entre la estructura organizativa y la estructura poltico electoral dentro del movimiento.

El segundo cuestionamiento, relacionado con el anterior, era que el Plan de Desarrollo era visto desde los Consejeros de oposicin como un Plan de los indios para los indios, antes que como el documento rector del desarrollo en la provincia. Esta visin fue constantemente rebatida en todos los espacios pblicos con el argumento de que el Plan Provincial, no es el Plan para la gestin de Consejo Provincial, sino que constituye el documento rector para el desarrollo de toda la provincia. En este sentido, el rol del HCPC consiste en coordinar las propuestas generadas desde la poblacin con las distintas instituciones presentes en Cotopaxi, favoreciendo la articulacin entre oferta y demanda.

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Pese a estos cuestionamientos, la propuesta fue aprobada por unanimidad en el seno del Consejo y se emiti una ordenanza provincial para la creacin del Comit de Gestin, como mxima instancia para la conduccin del proceso.

La relacin entre las autoridades electas desde Pachakutik y el MICC no ha estado libre de tensiones permanentes. Desde el MICC existe un fuerte sentimiento de que sus representantes deben acatar los mandatos del Movimiento y cualquier decisin importante debe ser sometida a discusin de las bases. Las autoridades de Pachakutik por su parte reclaman el derecho a tomar decisiones con mayor libertad.

Esta tensin adquiere mayor relevancia y es fuente de conflictos ms hondos, frente al pleno del Consejo Provincial, pues el proceso participativo ha generado un mayor poder del Prefecto frente al Consejo, fortaleciendo al ejecutivo local, quien se relaciona directamente con los espacios participativos. Para paliar de alguna manera esta tensin el Prefecto ha invitado a los Consejeros a participar en las reuniones con la poblacin. No obstante, el argumento de que las decisiones deben ser tomadas por el Consejo, como organismo legtimo de representacin popular y autoridad mxima de la provincia, reconocida por las leyes ecuatorianas, sigue siendo gravitante.

Por parte del MICC, el argumento para defender su legitimidad en la toma de decisiones de asuntos provinciales reposa en el derecho a la participacin y en el cuestionamiento a los mecanismos de representacin de la democracia liberal. Bajo este argumento, las autoridades electas por votacin universal deben acatar los planteamientos de quienes los han elegido. El MICC se ve a s mismo como el vocero de estos planteamientos, bajo el cuestionamiento de la distancia existente entre representantes y electores, debido a que es la instancia provincial de mayor organizacin social y a que constituye la base social de apoyo del Prefecto.

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Un caso relevante en el que se expres esta tensin fue en enero del 2003, cuando una mayora de oposicin al Prefecto logro copar todas las Comisiones del Consejo Provincial, contando para ello con la votacin de uno de los Consejeros de Pachakutik. La Asamblea del MICC decidi por una parte castigar al Consejero por su actuacin, exigiendo la alternatibilidad inmediata y sometindolo a un ritual de purificacin bajo los preceptos de la justicia indgena; y por otra parte, participar en la siguiente reunin ordinaria del pleno del Consejo, para exigir a los Consejeros rever su decisin. La presin social en la sesin del Consejo oblig a los Consejeros a reestructurar las Comisiones.

El principio de revocabilidad automtica de los mandatos por las bases como un mecanismo efectivo de control social ha sido plenamente asumido por el MICC, aunque no por las autoridades electas desde el Movimiento. Pese al castigo ritual ejercido sobre el Consejero de Pachacutik y a todas las presiones para conseguir su renuncia, esta autoridad sigue en su cargo con el apoyo del propio Prefecto, bajo el argumento de que si se le revoca el mandato, Pachacutik perdera la Vicepresidencia del Consejo y les dejara en una posicin de mayor debilidad para las negociaciones al interior del cuerpo colegiado.

El MICC ha liderado en varias ocasiones procesos importantes de rendicin de cuentas y control social a sus autoridades, contando con toda la disposicin de stas ltimas de someterse al proceso, aunque no ha logrado hacer efectivas las resoluciones tomadas, demostrando que la buena voluntad de las actoras sociales y de las autoridades no es suficiente en el ejercicio del control social. En la prctica lo que ha sucedido es que las autoridades presentan sus informes a las organizaciones, que a su vez, presentan una serie de reclamos que no necesariamente tienen relacin al informe de las autoridades, se generan ciertos acuerdos, a los que no se da seguimiento. Es necesario, por consiguiente generar instrumentos especficos para que el proceso de rendicin de cuentas y control social pueda ser ms efectivo. Esto necesariamente debe ir acompaado de la generacin de capacidades locales para conducir los procesos, aplicar

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los instrumentos y construir nuevas herramientas y metodologas de trabajo, desde las especificidades de cada espacio local.

El optar por una partcipacin basada en el peso y representacin de las actoras supuso adems abrir un espacio a las instituciones pblicas y gremiales de carcter provincial. El desafo mayor frente a esta estrategia fue el de evitar que las lgicas y voces institucionales y los intereses gremiales primen sobre las propuestas de las poblaciones locales. En este sentido se hizo un trabajo desde el equipo tcnico de interpelar a las instituciones con los planteamientos de las organizaciones sociales bajo la necesidad de articular las ofertas institucionales a las demandas poblacionales desde la perspectiva de organizacin de la demanda.

En el trabajo relacionado con la Convencin Ambiental, el mayor desafo tuvo que ver con las posibilidades de las organizaciones sociales de generar propuestas que puedan ser objeto de polticas pblicas. Los lmites de las organizaciones en este sentido son evidentes. Por otra parte, era necesario construir los argumentos necesarios para defender las propuestas de polticas pblicas frente a los grupos econmicos y de poder que se veran afectados por la implementacin de estas polticas. Para ello, el tema de la democratizacin de la informacin fue fundamental. Se parti entonces de la necesidad de fortalecer las actoras sociales ms dbiles en trminos econmicos y polticos- de manera de paliar en alguna medida las disparidades entre actoras y asegurar que el dilogo se desenvuelva en condiciones de mayor equidad. Para analizar los procesos de flujo y reflujo vividos por el MICC durante los ltimos aos y particularmente en su articulacin con el gobierno provincial, proponemos partir de la insercin de las organizaciones en el campo de juego de la gestin local. Comprender a la gestin local como un "campo", implica definirla como "una red o configuracin de relaciones objetivas entre posiciones" (Bourdieu y Wacquant, 1995: 64), en la que diversos actores se relacionan, expresan diversos intereses, ocupan posiciones de fuerza, construyen identidades y significados culturales, luchan por la conservacin o la transformacin de las relaciones de poder al interior del propio campo y en su articulacin con los procesos externos. Como lo seala Eguiguren, mediante el concepto de campo social "se puede entender el proceso de desarrollo como un espacio de conflicto construido socialmente o como un

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suelo que sustenta una lucha de fuerzas entre los distintos actores que juegan en el campo" (Eguiguren, 1995: 46). La nocin de campo no puede ser entendida al margen del concepto de capital que define y delimita las relaciones de los actores en un campo determinado. Para Bourdieu, un capital es el factor eficiente en un campo dado, como arma y como apuesta; permite a su poseedor ejercer un poder, una influencia, por tanto existir en un determinado campo (Bourdieu y Wacquant, 1995: 65). En un contexto de segmentacin intertnica, las estrategias del movimiento indgena de Cotopaxi, sus dinmicas de flujo y reflujo en tanto instancias de representacin o gestin, responden a las condiciones objetivas y a los esfuerzos campesinos por mejorar su posicin en el "campo de fuerzas actuales y potenciales" (Ibd..: 68) que constituye la gestin local. Es en este campo de fuerzas en donde las comunidades y organizaciones indgenas construyen identidades colectivas diferenciadas y replantean las relaciones de poder en los escenarios locales. Independientemente del xito o fracaso de los proyectos que impulsan, el campo de la gestin local y los discursos generados en l desde los diversos actores, han sido incorporados y utilizados por las comunidades y organizaciones como un capital para mejorar su posicin y su poder en los escenarios locales. El tema de la democracia participativa para el MICC ha sido fundamental en su lucha por consolidar su posicin en el escenario provincial, poniendo en marcha estrategias flexibles de acuerdo a los distintos momentos polticos que se ha visto avocado a enfrentar. La produccin del discurso de la democracia participativa pasa a ser una las armas con las cuales se lucha, se disputan espacios y se construyen representaciones y significados de lo social. En las prcticas concretas, en las que intervienen actores concretos en escenarios locales concretos, la gestin local constituye tambin un campo de conflicto y de disputa (Eguiguren, 1995: 30) en el que se negocian contenidos y se generan "discursos de verdad" en funcin de las propias relaciones de poder. Como lo afirma Foucault, las relaciones de poder implican al mismo tiempo resistencias, las cuales son efectivas precisamente en los puntos en los que el poder se ejerce y al igual que el poder, estas resistencias locales pueden dar lugar a estrategias globales (Foucault, 1979: 171). En este sentido, las identidades colectivas construidas en la dinmica organizativa del movimiento indgena en los contextos locales y en el campo de juego de la gestin local, se expresan tambin en la construccin de un discurso de verdad, que recurriendo a elementos simblicos presentes en la cultura local, contribuyen a generar cierta normatividad en las prcticas sociales, orientadas a legitimar a la organizacin y a fortalecer el sentido de pertenencia de sus asociados. Las identidades construidas potencian la realizacin de acciones colectivas y motivan la participacin de los asociados en las mismas, lo cual a su vez refuerza estas identidades.

Se trata de un juego en el que los jugadores pueden jugar para incrementar o conservar su capital, sus fichas, conforme a las reglas tcticas del juego y a las necesidades de reproduccin tanto del juego como de las apuestas. Sin embargo, tambin pueden intentar transformar, en

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parte o en su totalidad, las reglas inmanentes del juego (Boudieu y Wacquant, 1995: 66). En el caso de la construccin del poder local en Cotopaxi se est intentando modificar las reglas del juego, a travs del proceso participativo. Sin embargo, en muchas ocasiones es necesario recurrir a las viejas reglas para no perder las apuestas.

5.3. El desafo de la institucionalidad

El proceso participativo de Cotopaxi ha venido acompaado de la creacin de nuevas institucionalidades: El Comit de Gestin, el Comit de Seguimiento a los acuerdos de la convencin ambiental y las mesas de trabajo ambientales. Pese a los esfuerzos realizados por varias instituciones y actores sociales, estos espacios an no cuentan con un nivel de institucionalizacin que les permita generar un dinamismo propio.

El Comit de Gestin fue creado a partir del proceso de Planificacin participativa y ha tenido distintos niveles de dinamismo de acuerdo a las coyunturas que ha vivido. Al inicio de la gestin era el espacio en el que se tomaban las decisiones fundamentales relacionadas con el nuevo proceso de gestin. Sin embargo, conforme avanz el proceso de planificacin participativa, el equipo externo de la provincia asumi para s mismo este rol, convocando a reuniones ukanchikpura (entre nosotros) cuando se trataba de cuestionar aspectos relacionados con las orientaciones polticas del proceso. Cabe sealar que el equipo de apoyo externo en un inicio estaba conformado por lderes indgenas reconocidos en la provincia y que son parte del MICC. Su fuerte filiacin con el movimiento daba lugar a que en momentos difciles, el equipo de apoyo externo asuma en coordinacin con el MICC un rol poltico, muy necesario, para orientar la gestin provincial, dejando de lado el rol del Comit de Gestin, que al ser un espacio ms plural generaba desconfianza por parte del movimiento. Bajo el lema de la ropa sucia se lava en casa el Comit de Gestin fue perdiendo el rol de orientador del proceso.

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El equipo de apoyo externo gener resistencias al interior del cuerpo de Consejeros y el Plan de Desarrollo pas a ser visto como lo que hacen los indios.

Una vez concluido el proceso de planificacin participativa el equipo externo se desestructur porque sus integrantes por mandato del movimiento pasaron a ocupar dignidades de gran importancia para la organizacin (una diputacin provincial y la direccin nacional de un proyecto financiado por la Unin Europea).

Se conform un nuevo equipo de apoyo externo que ha cumplido un rol tcnico importante pero no ha sido capaz de dar continuidad al rol poltico desempeado por el equipo externo que le precedi. Sin embargo, goza de mayor reconocimiento por parte de la institucionalidad del Consejo Provincial (Consejeros y funcionarios) y ha logrado incorporar institucionalmente al Consejo Provincial en el proceso de difusin e implementacin del Plan Participativo de Desarrollo de Cotopaxi.

A partir del segundo momento del proceso (la implementacin del Plan) el Comit de Gestin ha jugado un rol operativo y ha logrado reunirse peridicamente. Sin embargo, la participacin de los Consejeros de oposicin se ha perdido junto con el peso poltico que tena inicialmente esta instancia.

Durante el proceso preparatorio de la Convencin Ambiental se constituyeron mesas de trabajo por entradas temticas (legislacin ambiental, agua, suelos, pramos y calidad ambiental). La gran mayora de estas mesas estn conformadas primordialmente por instituciones gubernamentales y no gubernamentales, excepto la mesa de pramos en la que la participacin del MICC ha sido decisiva. Los equipos de trabajo se constituyeron con altas expectativas sobre la posibilidad de generar polticas ambientales para la provincia, expectativas que tuvieron su punto mximo en marzo del 2003, cuando se realiza la Convencin Ambiental. Pese a los

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desniveles existentes entre las distintas mesas, en todas las reas temticas se generaron acuerdos que es necesario llevarlos a la prctica.

Una vez realizada la convencin ambiental se conform un comit de seguimiento a los acuerdos cuyo nivel de funcionamiento todava es incipiente. El dinamismo de las mesas de trabajo a futuro depender en gran medida del rol que pueda cumplir el Comit de seguimiento a los acuerdos de la Convencin Ambiental. El trabajo del Comit en el ltimo ao se ha centrado en la promulgacin de la ordenanza ambiental de Cotopaxi que recoge los planteamientos de la Convencin.

Pese a que el proceso de la Convencin fue aprobado por unanimidad en el seno del Consejo Provincial, ha habido dificultades para que el Consejo apruebe la ordenanza ambiental. El principal argumento por parte de los Consejeros es que requieren asesoramiento, pues muchos de los temas planteados por la ordenanza les son ajenos; lo que ha supuesto un fuerte proceso de capacitacin al cuerpo colegiado sobre los temas ambientales.

Otra dificultad vivida por el Comit de Seguimiento a los acuerdos de la Convencin Ambiental es la diversidad de expectativas y planteamientos de sus miembros. Al interior del Comit existen posiciones que instrumentalizan el proceso, en trminos de verlo como un campo para la generacin de recursos hacia las instituciones miembros. Estos planteamientos conviven con visiones ms procesuales que ven a la Convencin como la posibilidad de plasmar el modelo participativo en un rea concreta y generalmente olvidada en la gestin de los gobiernos seccionales.

En relacin al proceso de reestructuracin interna del Consejo Provincial se ha avanzado poco. Se ha logrado realizar un trabajo articulado entre el Equipo de Apoyo Externo, el Prefecto y los funcionarios provinciales. A nivel interno se ha asumido el Plan de Desarrollo y se ha logrado difundirlo. No obstante, a nivel directivo (Consejeros provinciales) todava existen resistencias

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para plantear un desarrollo articulado e integral para la provincia. Muestra de ello es la forma de configurar el distributivo de obras, en la que los planteamientos del Plan son secundarios.

En varios momentos se discuti la posibilidad de crear una instancia amplia y permanente de participacin ciudadana a escala provincial. De hecho el Prefecto convoc a una Asamblea Provincial en medio de la coyuntura de posible privatizacin de las Empresas Elctricas y la Asamblea se pronunci en contra de la privatizacin de ELEPCO (Empresa Elctrica de Cotopaxi). Sin embargo, esta Asamblea no fue pensada como un espacio permanente de participacin ciudadana.

Frente a los incumplimientos por parte del Gobierno Nacional a los acuerdos firmados por el Presidente en la Sesin Solemne por el aniversario de la provincializacin de Cotopaxi en abril del 2003, el Prefecto provincial convoca a fines del 2003 nuevamente a la Asamblea Provincial. Esta Asamblea est conformada por todas las autoridades actuales y anteriores de la provincia, de acuerdo a la Ley de Rgimen Provincial. Se trata de un espacio reivindicativo tradicional. En este espacio el Prefecto logra una gama de alianzas con sectores polticos, empresariales y sociales de lo ms diversos. En febrero del 2004 se inicia el Paro de Cotopaxi junto a las movilizaciones indgenas de todo el pas que cuestionaban las polticas del gobierno nacional.

Ms all de las reivindicaciones coyunturales y de las exitosas alianzas logradas por el Prefecto, en Cotopaxi no ha sido posible impulsar un espacio permanente de participacin ciudadana que oriente la gestin provincial. Desde el MICC existe un recelo muy fuerte a abrir este espacio debido a los temores que suscitan una posible prdida de poder del MICC como espacio privilegiado de interlocucin con el gobierno provincial.

Frente a la imposibilidad de contar con un espacio ms amplio de participacin ciudadana, el MICC ha asumido el rol de representacin de los sectores sociales de la provincia, generando dificultades semejantes a las vividas por la indiferenciacin del espacio poltico del

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organizativo. Quiz una de los mayores problemas en este sentido es la prdida de autonoma del espacio organizativo. De hecho las autoridades electas inciden fuertemente en la toma de decisiones del movimiento e incluso ejercen la vocera del mismo. En el ltimo Congreso del MICC, realizado en Sigchos en mayo del 2003, la injerencia de las autoridades en la conformacin del nuevo Consejo de Gobierno fue evidente. Se trataba de conformar un Consejo de Gobierno a la medida de las autoridades, lo que ha debilitado enormemente las relaciones del MICC con las organizaciones nacionales y con sus propias bases. Si a ello se suma la arremetida del gobierno nacional de desarticular a las organizaciones indgenas a travs de polticas clientelares, el panorama es desalentador. Sin embargo, el capital acumulado por el movimiento y sus reservas morales y programticas estn haciendo lo suyo para frenar estos intentos, como se ha evidenciado en las movilizaciones indgenas y sociales del mes de febrero de 2003.

5.4. El desafo de la eficacia

En 1990, en las elecciones para el Congreso Brasileo, un obrero de Paran al llegar a la urna, devolvi su papeleta electoral y dijo: Renuncio a este supuesto derecho que es incapaz de liberarme del hambre (Citado por Petras, 1998: 14, de Michael Stott, 1990: 8A). Al analizar las motivaciones de las poblaciones locales para involucrarse en procesos participativos, una de las constataciones que se evidencian es la necesidad de que estos procesos produzcan resultados concretos que repercutan en el mejoramiento de las condiciones de vida de los grupos menos favorecidos. Como lo seal un compaero del MICC en mayo del 2002, al realizar una evaluacin del proceso de planificacin participativa en la provincia: Todo esto es muy interesante compaeros, pero de la democracia no se come. Sin embargo, es necesario indagar qu implica el mejoramiento de las condiciones de vida. Desde una visin integral, en ello confluyen cambios en las condiciones materiales de existencia con aquellos referidos al plano superestructural. Desde esta perspectiva, los procesos de radicalizacin de la democracia, en s mismos, generan cambios en las condiciones de vida, en el mbito de la participacin poltica y la construccin de sujetos sociales (Cfr., Larrea, 2003: 5). la institucionalidad democrtica brinda condiciones favorables para facilitar procesos de cambio social y mejoramiento de las condiciones de vida, como lo comprueban Amartya Sen y Jean Dreze (1989) en su estudio sobre el hambre y la accin pblica. Ellos hacen un anlisis de las principales hambrunas que ha sufrido la humanidad y llegan a la conclusin de que en ningn pas con rgimen democrtico se

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ha experimentado hambrunas. De cierta manera y bajo ciertas condiciones, la democracia, al reconocer y estar constituida por el conflicto poltico, bloquea la posibilidad de que las diferencias de clase se traduzcan en desigualdades en la toma de decisiones, posibilitando una redistribucin del poder social. Es necesario analizar cules son las caractersticas del sistema poltico que permiten llegar a estos fines y qu tipo de cambios requiere el rgimen democrtico para posibilitar la construccin de sujetos sociales generadores de cambios sociales significativos (Larrea, 2003: 5). En Cotopaxi, el solo hecho de que los indgenas hayan accedido al gobierno local ha supuesto una serie de cambios en las relaciones sociales y de poder dentro de la provincia. Un espacio, como el Consejo Provincial, que anteriormente estaba vedado a las organizaciones, se ha transformado en un gobierno de puertas abiertas a la poblacin. Esto se refleja tambin fsicamente. Antes del 2000, exista una puerta siempre cerrada, que impeda la entrada de las personas al despacho de los Consejeros y del Prefecto. Lo primero que hizo la nueva autoridad indgena fue eliminar esta puerta. Ahora el Consejo Provincial est siempre lleno de campesinos, indgenas y pobladores. Frente a esta decisin, no faltaron las reacciones de la oposicin que argumentaba que el Prefecto est transformando al Consejo Provincial en Casa Campesina. No obstante, si analizamos el desafo de la eficacia es necesario indagar hasta qu punto la nueva gestin provincial ha propiciado la generacin de relaciones de mayor justicia, y equidad. En este sentido es clave preguntarse A quin sirve el nuevo gobierno local?, Cules son sus apuestas fundamentales?, Ha logrado convertirse en un articulador del desarrollo local?

Uno de los instrumentos de poltica que permite contestar de alguna manera estas preguntas es el distributivo de obras o proforma presupuestaria. La falta de experiencia de las nuevas autoridades en la gestin pblica dio como consecuencia que el primer distributivo (para el ao 2001) se realizara siguiendo la tradicin. Los Consejeros antigos lideraron el proceso dando poco margen a las nuevas autoridades de incidir en l. La forma tradicional de establecer el presupuesto era en base a cuotas polticas, cada Consejero haca sus pedidos que eran plasmados en el distributivo, sin mayor discusin sobre la pertinencia e impacto de las obras planteadas, menos an sobre la necesidad de apoyar propuestas articuladas de desarrollo provincial, desde una perspectiva estratgica de establecer prioridades y plasmarlas en programas y proyectos.

A fines del ao 2001 se impulsa la propuesta de presupuestacin participativa para el distributivo del 2002, si bien an no se puede hablar de la construccin de un programa con prioridades claramente establecidas, existe un intento de generar mayor equidad en las asignaciones presupuestarias partiendo de una perspectiva territorial. Se realiza un cuadro de

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asignaciones por cantones considerando su poblacin, sus niveles de pobreza y de necesidades bsicas insatisfechas. En base a los primeros resultados del Plan de Desarrollo, se decide priorizar obras de vialidad para los cantones de la zona subtropical y obras de riego para los cantones del rea andina.

Para el distributivo del 2003 se repite el ejercicio incorporando la presupuestacin participativa en dos cantones (Saquisil y Sigchos). Pese a los esfuerzos de incorporar a la poblacin en las decisiones presupuestarias, los ejercicios realizados son an incipientes. No se cuenta con las capacidades necesarias para llevar adelante un proceso de reflexin ms profundo sobre las prioridades parroquiales y cantonales desde una perspectiva ms integral del desarrollo. Existe la tendencia de realizar el mayor nmero de obras, aunque stas sean poco significativas para el desarrollo local. El criterio que impera para medir la eficacia es el nmero de obras, sin considerar su pertinencia, ni su impacto.

Las grandes obras de vialidad y riego han sido objeto de negociacin con el gobierno nacional y han quedado postergadas, pese a la fuerte presin ejercida desde la provincia hacia los mbitos nacionales. De ah que no se pueda hablar de impactos significativos en trminos del mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin de Cotopaxi.

A nivel de generacin de polticas pblicas, los esfuerzos ms significativos se han centrado en el tema ambiental, con los lmites ya sealados en los acpites anteriores.

Las inversiones realizadas por parte del Consejo Provincial para impulsar los procesos de participacin han sido mnimas, gran parte de estos procesos han sido financiados por instituciones externas debido por un lado a los obstculos jurdicos existentes en el pas, (la legislacin vigente no contempla este tipo de inversiones) y por otro a la tendencia a desvalorizar los posibles impactos de los procesos participativos bajo el discurso de que es ms importante realizar inversiones en proyectos concretos que dirigirlas hacia procesos en los que

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no se tiene asegurado un resultado tangible. La tensin entre las necesidades inmediatas y el invertir recursos en procesos de largo plazo se convierte de esta manera en gravitante para la formulacin de estrategias democratizadoras de desarrollo local. De hecho, la participacin implica un proceso de largo plazo que supone la construccin de sujetos sociales capaces de generar propuestas que puedan tener significado en el plano de lo concreto y que apunten a la construccin de una base programtica y poltica de construccin de futuro. En este marco, es necesario plantearse una estrategia de doble entrada, teniendo en cuenta el largo y el corto plazo. Es decir, generar paralelamente respuestas concretas a necesidades especficas, recoger las experiencias emblemticas para que puedan servir de base para la implementacin de polticas pblicas de largo aliento, y trabajar con un horizonte de largo plazo que supone la construccin de sujetos sociales y de un proyecto poltico de carcter liberador.
VI. Conclusiones

1. El proceso de democratizacin en la provincia de Cotopaxi tiene sus antecedentes en las luchas del movimiento indgena provincial y nacional. No se trata de un proceso que inicia en el 2000, sino que se nutre y es la expresin de la irrupcin del movimiento indgena dentro de los escenarios nacional y locales como sujetos sociales que buscan constituirse en sujetos polticos. Las experiencias de gestin local en las prcticas concretas de los distintos procesos locales constituyen una de las vertientes a travs de las cuales, el movimiento indgena apuesta a la construccin de planteamientos y estrategias programticas en su afn de constituirse como sujeto poltico. Los desafos, avances y limitaciones del proceso en Cotopaxi deben ser analizados en este marco.

2.

El tejido social existente en la provincia, que se expresa en la fuerza del MICC, ha sido el puntal para la generacin de una nueva propuesta de gestin provincial. Sin embargo, la relacin entre este capital acumulado y los efectos concretos que puede generar hacia procesos de cambio social y mejoramiento de las condiciones de vida de los grupos menos favorecidos no es unidireccional, ni directo.

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El mismo proceso de gestin provincial alternativa es un campo de lucha no solo hacia fuera, sino tambin hacia el interior del propio movimiento. En esta lucha permanente, el movimiento va construyendo sus propuestas, genera aprendizajes, avanza y retrocede, genera innovaciones y reproduce prcticas tradicionales, promueve alternativas de cambio y se repliega en prcticas que sirven a los intereses dominantes, participa en la institucionalidad pblica e impulsa procesos de resistencia en un constante flujo y reflujo.

En el Movimiento Indgena de Cotopaxi se condensan, pues, simultneamente la estrategia poltica de ingreso al sistema poltico y la estrategia opuesta de deslegitimacin del mismo rgimen. Es necesario recordar que en enero del 2000, el movimiento indgena llam a desconocer a las autoridades electas y a destituir los tres poderes del estado. Participacin electoral y movilizacin social. Ampliacin de los cauces democrticos de la participacin electoral y agudizacin del ataque frontal a un rgimen desprestigiado. Crtica radical a la institucionalidad excluyente y participacin ordenada dentro de las reglas de juego del rgimen institucional. Integrarse y contestar son elementos de la misma estrategia y de la misma comprensin de la situacin poltica.

3. Las posibilidades de construccin de sujetos sociales y polticos son sumamente complejas en un contexto marcado por condiciones estructurales adversas como la exacerbada concentracin de poder econmico y poltico. La escala local ofrece posibilidades interesantes de construccin de sujetos y de generacin de propuestas histricamente coherentes de cambio social. Sin embargo, tambin corre el riesgo de confinar a estas actoras emergentes a la propia escala local, reduciendo su campo de accin y limitando sus posibilidades de cambio, de reflexin crtica y autocrtica hacia contextos mayores. En el caso de Cotopaxi este riesgo se agudiza por la preminencia de una visin microlocal y absolutamente autocentrada por parte del MICC. Esta visin ha dificultado la generacin de articulaciones coherentes con la escala nacional.

A nivel interno, las dificultades arriba sealadas, no han permitido la construccin de nuevas actoras sociales y polticas en la provincia. El confinamiento de la palabra, la

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representacin y la dinmica provincial por parte del MICC refleja una cultura poltica particular fruto de un proceso de exclusin de varios siglos. De ah que las posibilidades de generacin de alianzas dentro de la provincia sean muy bajas. El MICC reclama para s mismo toda representatividad social en la provincia. De hecho es el sujeto social de mayor representacin en Cotopaxi, sin embargo, su palabra no necesariamente expresa la voz de otras poblaciones tambin relegadas y excluidas. Ms all de la adscripcin tnica, es necesario trabajar en la construccin de un programa poltico contrahegemnico aglutinante en el que confluyan los diversos sectores subalternos; plantear una estrategia para incorporar y movilizar a los actores potencialmente afines, superando el temor por parte del movimiento indgena a perder el liderazgo.

Sin embargo, en el momento de acceder al gobierno provincial, el MICC se ve avocado, a travs de su Prefecto a impulsar un discurso inclusivo. Es comn escuchar al Prefecto que l gobierna para toda la poblacin de la provincia y no solamente para los indgenas. Esta afirmacin est signada por el conflicto tnico de larga data en el pas. Cabra preguntarse si un gobierno supuestamente inscrito en el proceso de construccin contrahegemnica puede gobernar para todos/as. El discurso inclusivo no toma en cuenta los conflictos sociales y la lucha de clases, lo que tambin se refleja en una gestin provincial que no ha logrado invertir las prioridades, afirmando los intereses de las clases populares y poniendo al Estado al servicio de aquellas. El acceso indgena al gobierno provincial da cuenta de un cambio en las relaciones de poder dentro de la provincia, pero an no se puede hablar de un cambio en las estructuras de poder.

4. Si bien las posibilidades de generar alianzas y construir nuevas actoras sociales en la provincia han sido dbiles, para el MICC la participacin directa en la toma de decisiones sobre la gestin pblica ha permitido configurar un discurso de verdad gracias al cual las organizaciones indgenas y campesinas han incursionado en la diputa

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del poder. El discurso y las prcticas de participacin directa pasan a ser de este modo un capital con el que se cuenta en la confrontacin poltica.

En el marco de una concepcin de la sociedad como un espacio de confrontacin de intereses, y por consiguiente de lucha de poder marcada por el conflicto permanente, la democracia participativa, tiene el mrito de ofrecer posibilidades para la visibilizacin de estos conflictos y permitir que a travs de la deliberacin y la confrontacin entre contrarios se genere un proceso de toma de decisiones a favor de las grandes mayoras.

El hecho de que representantes del movimiento sean autoridades de toda la provincia, en un contexto de alta discriminacin tnica, ha permitido no solo evidenciar la presencia de una poblacin indgena y campesina significativa en la provincia, sino tambin su peso poltico, su capacidad para expresar una voz, otrora no escuchada, unos planteamientos distintos y una cultura tambin diferente. Cultura que empieza a ser visibilizada hacia muchos sectores que pretendieron desconocerla por siglos.

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