CINCIA, POLTICAS E RELAES INTERNACIONAIS: FAO, BRASIL E CONSTRUES DE UMA AGENDA NACIONAL DE NUTRIO (1945-1964)

Maria Letcia Galluzzi Bizzo Professora do Instituto de Nutrio Josu de Castro/UFRJ Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Histria das Cincias e da Sade/FIOCRUZ Universit di Roma La Sapienza galluzzi@acd.ufrj.br Nsia Trindade Lima Pesquisadora/Professora do Programa de Ps-graduao em Histria das Cincias e da Sade/FIOCRUZ lima@coc.fiocruz.br

A Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO) foi criada em 1945 com a finalidade de promover, em nvel mundial, o combate fome, a elevao dos padres de vida das populaes pobres e o aumento da produo de alimentos. Nas dcadas inciais do psguerra, essa agncia ampliou a viso internacional da temtica da alimentao, sob uma tica regida pelo clima poltico mundial de desenvolvimento das naes consideradas subdesenvolvidas, especialmente atravs de medidas produtivistas em relao economia e ao comrcio internacionais ento dominados pela hegemonia norte-americana. Isto se manifestou especialmente atravs da prestao de assistncia tcnica a pases como o Brasil -, um tipo de ao bastante aplicado e instrumental aos objetivos desenvolvimentistas. Criada ainda sob os ventos da nova compreenso internacional dos problemas alimentares no rastro de desafios segurana nacional, condio de rendimento do trabalhador e no mbito de um discurso salvfico praticado pelas lideranas dos pases hegemnicos, a FAO deu expresso mxima relevncia que a temtica da nutrio galgaria no perodo, na cincia e para os Estados. Mas em pouco tempo a agncia seria desafiada por seus prprios dirigentes ao combate frontal fome, fome considerada como tendo causas no apenas ocasionais, mas um produto de histricas injustias do homem contra o homem. Esses intentos especficos de confronto fome nunca se consubstanciaram, pelos riscos que representaram a determinados grupos de interesse, configurados em pases exportadores, corporaes produtoras de alimentos e outros segmentos. As dificuldades desse combate direto, aliadas predominncia geral da tese economicista, contriburam para o
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rebaixamento da posio da nutrio na agncia, e reproduziram, nesse sentido, condies do mundo. Os objetivos economicistas, saturadamente voltados para a produo, dominaram espaos dos cenrios internacional e brasileiro. Trouxeram tona diferentes receitas de desenvolvimento. O ps-guerra, que era uma reinaugurao, estimulou propostas. Um clima mais aberto produo e tecnologia foi facilitado por alguns elementos: a ambincia desenvolvimentista econmica; a lgica racionalizante da modernidade; a industrializao e urbanizao; a organizao e institucionalizao de campos cientficos a qual demandou um refinamento do instrumental terico e metodolgico para dar conta dos problemas que se apresentavam; e as modificaes nas estruturas internas dos Estados. Era um momento historicamente propcio efetivao de polticas recomendadas internacionalmente e endossadas localmente. Esse conjunto de elementos favoreceu a abertura para a assistncia tcnica internacional. A condio de frum qualificado de discusses sobre a natureza e desenho de polticas, conferiu FAO - criada dentro da nova ordem mundial do ps-guerra, de injunes histricas antes inauditas - uma condio especial, a de promotora de uma nova cultura de debates, tangendo acordos e resistncias que fazem pensar a lgica do mundo de ento e das relaes internacionais que encerrou. A ao da FAO foi fundamental e insubstituvel na formao de um acervo qualificado de conhecimentos cientficos e propostas de polticas pblicas que transformaria o cenrio das possibilidades em cincia, polticas e formao na rea de nutrio, no Brasil e no mundo. Isto foi facilitado e enriquecido pelo intercmbio internacional de saberes e experincias. No Brasil, redundou na construo de uma agenda poltica nacional, liderada pelo mdico pernambucano Josu de Castro (1908-1973), agenda essa que exibia distintos pontos de contato com a agenda da FAO, visando a melhoria da condio alimentar da populao brasileira e a institucionalizao da cincia e do ensino. No obstante o fato de a FAO haver levado a cabo um leque muito relevante de realizaes em nutrio, especialmente no terreno cientfico, um dos motivos principais que conduziram ao prestgio e reconhecimento que a agncia galgou no perodo - firmando-se como agente legtimo de proposio de aes tcnico-cientficas e polticas esteve justamente no fato de seu iderio e plano programtico estar emoldurado pelos framings produtivistas. Mas nem nesse mbito tudo era mar sereno, pois parte da mensagem da agncia entronava a agricultura como um valor para o desenvolvimento, proposta indigesta em muitos meios que interpretavam esse setor como smbolo do passado e ultrapassado, alguns dos quais prevalentes no Brasil.
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O clima poltico, econmico e social no Brasil foi um requisito indispensvel aceitao que a assistncia tcnica alcanou. A ao da FAO foi vista como oportunidade para o Brasil. Essa poro da assistncia tcnica internacional, guardadas amplas e devidas propores, foi parte integrante do processo desenvolvimentista brasileiro. As atividades de assistncia tcnica foram desenhadas para se realizarem em bases cientficas, orientadas por especialistas. No Brasil, a configurao da nutrio como uma cincia aliada a polticas foi em parte ajudada pelo contexto internacional manifesto na FAO e pela interpretao da assistncia tcnica da agncia como uma oportunidade cientfica. A FAO foi percebida como importante fonte de referncia cientfica e de polticas, de debate e de suporte tcnico, para o grupo frente da nutrio, tendo as ideias propugnadas por aquele rgo a partir da ganho expressiva aceitao em setores tcnicos e cientficos do pas e secundariamente sido incorporadas inclusive ao discurso oficial. Para Keohane e Milner (1996), no mais possvel compreender as polticas pblicas nacionais sem a anlise dos vnculos que estas estabelecem com um ambiente internacional cada vez mais interdependente. Essa contribuio foi incorporada pelos lderes da nutrio brasileira na conformao da cincia como projeto poltico para o pas. Diversas aes tcnicas e condutas metodolgicas propaladas pela FAO foram incorporadas, sob um regime de adaptaes locais, ao arsenal cientfico-tcnico brasileiro. A FAO ajudou a mudar a forma de interao da nutrio com outras disciplinas, trazer mais normatividade ao campo e contribuir para sedimentar a inseparabilidade das mediaes entre o conhecimento e a ao poltica. Para Finnemore (1996), regras culturais internacionais criam normas sobre o progresso, influenciando Estados, organizaes e indivduos. As prticas na FAO contriburam para modificar a maneira como a comunidade internacional, os governos e a comunidade cientfica passaram a lidar com a problemtica alimentar, ao conferirem um estmulo criao de agendas e polticas nacionais de alimentao. Muitas foram as aes, em decorrncia, concretizadas nas esferas de pases. Contudo, as propostas de ao mais ligadas s razes consideradas basilares na problemtica alimentar, recomendavam reformas, nas esferas das sociedades e governos, dificilmente praticveis no mundo e no Brasil ento como reforma agrria, redistribuio de renda e renorteamento das produes agrcolas nacionais para atender aos interesses da sade pblica. Dada a conjuntura poltico-institucional brasileira, algumas proposies polticas formuladas pela FAO em sua condio de organismo internacional encontraram espao para converter-se, mediante adaptaes locais, em aes pblicas oficiais. Isto resultou, como em outros contextos de
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sade (CUETO, 2007), de um trabalho de convencimento de governos e elites polticas dos pases nesse sentido, por parte do grupo-lder em nutrio; mas o grau de efetivao foi sempre inferior ao reivindicado pelos intelectuais que endossavam tais ideias, os quais tinham em Josu de Castro sua expresso-lder. As condies tcnico-operacionais que circundaram as aes implementadas no pas sofreram influxos de carncia de recursos e de limitaes prticas, oriundas, em ltima instncia, da vontade poltica dos governantes e do jogo de interesses pblicos e privados em disputa. Parte disso pode ser atribudo ao baixo peso poltico das parcelas do povo mais afetadas pela problemtica alimentar. A obteno de condies efetivamente melhores para a produo agrcola pois era um antigo anseio do pensamento-lder em nutrio, nacional e internacional, que os interesses da sade pblica, via nutrio, direcionassem toda a produo agrcola, definindo o que e quanto deveria ser produzido no chegou nem perto de ser atingido. A penetrao do discurso reformista entre determinados setores da sociedade brasileira considerados estratgicos no , como no foi, necessariamente suficiente para suscitar polticas, uma vez que outros componentes do jogo de interesses (como os grandes produtores de alimentos) podem no se ver contemplados segundo a nova dinmica proposta. No Brasil e no mundo, por falta de reformas em distintos campos, o direito alimentao adequada, embora historicamente afirmado internacionalmente, restou no implementado, face responsabilidade final dos governos nacionais (KENT, 1994). Esta era uma mecnica no exclusiva da histria brasileira e que indicava a generalizada supremacia de outros interesses sobre os de supresso da fome no mundo. Em aluso disseminao dessa mecnica, o ento diretor da Diviso de Nutrio da FAO, Wallace Aykroyd, afirmou que as recomendaes internacionais contra a fome em geral adotadas pelos governos nacionais so as de significado secundrio; e que se todas as recomendaes de seminrios internacionais fossem adotadas, o mundo seria irreconhecivelmente diferente (AYKROYD, 1953, p. 237). Conferindo corporeidade s ideias e propostas de polticas de nutrio internacionais para fazer face s aflies ensejadas pelos problemas alimentares em termos de disseminao de ideologias indesejadas (comunismo, rebelies populares), bem como de interdependncia de mercado comercial entre pases, a assistncia tcnica tornou-se a pice de rsistance da estratgia desenvolvimentista da agncia. Porm, todo um carter transitrio permeou essa assistncia, pois as aes feitas em geral tinham cunho demonstrativo - visando mudar culturas administrativas e cientficas locais, estimulando a posterior concretizao de polticas pblicas, de ensino e de
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pesquisa. Mas isto redundou mais na construo de novas culturas metodolgicas e de consumo, entre os chamados subdesenvolvidos, do que em mudanas materiais corretoras do cenrio alimentar. Apesar do discurso do desenvolvimento, sintetizado na misso primordial da FAO e na instalao de programas no Brasil com ajuda material ou simblica do estmulo dado pela agncia, os padres de renda e consumo alimentar dos denominados subdesenvolvidos no apenas no melhoraram como, em alguns casos, pioraram. Em suas propostas, o grupo da nutrio no Brasil procurou compor com as macropolticas concatenadas ao desenvolvimento, especialmente as que focavam as regies nordestina e amaznica, de interesse governamental. O Estado, por sua vez, moveu-se pela perspectiva da expanso da ocupao e ordenamento do territrio, aumento da produo rural e formao de mercado interno; o foco nutricional no galgou a relevncia pretendida, uma vez que mexer nas causas de raiz do problema alimentar teria alto custo poltico, bem como porque a correo do estado de nutrio da populao no traria tantos efeitos sobre a produtividade quanto o investimento em outras reas, como a da industrializao do pas. No Brasil, os arranjos polticos, burocrticos e cientficos mesclaram-se em um nico bloco interdependente de condies a serem satisfeitas no processo de defesa e implementao de uma agenda de poltica nacional alimentar. Os programas que o grupo brasileiro almejava concretizar exigiam complicados arranjos administrativos e de negociao, mas no poderiam sequer ser enunciados sem uma base de conhecimento organizada que desse sentido e operacionalidade s propostas, ou sem profissionais capacitados para execut-los, aspectos nos quais a participao da FAO foi decisiva. Naquelas dcadas e nas subsequentes, muitas foram as repercusses dessa dinmica, em termos de insero da nutrio nas tradies mdicas e burocrticas, no emolduramento de novos profissionais e surgimento de novos adeptos, na conformao de novos paradigmas e tradies cientficas, na institucionalizao de cursos, disciplinas, laboratrios, entidades e programas assistenciais.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AYKROYD, Wallace R. FAO. Nutrition Abstracts and Reviews. v. 23, n. 2, p. 229-243, 1953. CUETO, Marcos. O valor da sade: histria da Organizao Pan-Americana da Sade. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
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FINNEMORE, Martha. National interests in international society. Nova Iorque: Cornell University Press, 1996. KENT, George. The roles of international organizations in advancing nutrition rights. Food Policy, v. 19, n. 4, p. 357-366, 1994. KEOHANE, Robert; MILNER, Helen. Internationalization and domestic politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

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