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Au possible, nous sommes tenus.

La nouvelle quation sociale


15 rsolutions pour combattre la pauvret des enfants Commission Familles, vulnrabilit, pauvret Avril 2005

Rsolution n1 : Se fixer des objectifs nationaux de rduction de la pauvret des enfants Rsolution n2 : La nouvelle quation sociale : combiner les revenus du travail et les revenus de la solidarit Rsolution n3 : Une politique conomique et sociale plus favorable lemploi et plus redistributive Rsolution n4 : Crer un service public de laccueil des jeunes enfants Rsolution n5 : Etablir une nouvelle relation des familles avec les services sociaux Rsolution n6 : Loger les familles : plus vite, plus rsolument, mieux Rsolution n7 : Eradiquer le saturnisme et rhabiliter les logements indignes Rsolution n8 : Ne plus cumuler ingalits sociales et ingalits de sant Rsolution n9 : Faire des familles modestes une priorit de la politique nutritionnelle Rsolution n10 : Permettre le dveloppement durable du crdit sans payer le prix du surendettement Rsolution n11 : Gommer les discriminations ngatives dans lducation Rsolution n12 : Donner leur chance aux jeunes adultes Rsolution n13 : Audace, innovation, exprimentation : les mots cls des nouvelles interventions publiques Rsolution n14 : Apprhender la pauvret sans frontires Rsolution n15 : Conjuguer solidarit et dignit

Liste des personnes ayant particip aux travaux de la commission Familles, vulnrabilit, pauvret de janvier avril 2005

La commission, prside par Martin HIRSCH (prsident dEmmas France) a runi : Des personnalits qualifies : M Gaby BONNAND, Secrtaire national de la CFDT Mme Nassera BEN MARNIA, prsidente de lUnion des Familles Musulmanes des Bouches du Rhne Mme Claire BRISSET, Dfenseure des enfants (parfois reprsente par M. Marc SCOTTO, Dlgu gnral) M. Denis CLERC, Conseiller de la rdaction alternatives conomiques M. Julien DAMON, Directeur de la recherche et de la prospective la CNAF Mme Maryse DUMAS, Secrtaire confdrale de la CGT Mme Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, vice- Prsidente de lAssemble nationale, dpute du Doubs M. Eric MAURIN, EHESS Pierre NAVES, IGAS, Professeur associ des universits M. Serge PAUGAM, CNRS, EHESS M. Jean-Luc VOLATIER, AFSSA M Laurent WAUQUIEZ, dput de Haute-Loire

Des reprsentants dassociations de lutte contre les exclusions : Mme Maryvonne CAILLAUX, ATD Quart Monde M Gilbert LAGOUANELLE, Secours Catholique et comit alerte Mme Nicole MAESTRACCI, prsidente de la FNARS (parfois reprsente par Mme Aline OSMAN) M. Fabien TULEU, Emmas France

Des membres du Conseil dadministration de la CNAF et de la MSA : Mme Nicole PRUDHOMME, prsidente, ainsi que : M Franois FONDARD, UNAF Mme Roselyne LECOULTRE, UPA Mme Christine MARQUAILLE, Mutualit Sociale Agricole Mme Marie-Madeleine PATTIER, CFTC Mme Claudine SAVARY, FO Mme Franoise SEIROLLE, CGT Mme Jean-Claude SERVAIS-PICORD, CFDT

Des reprsentants du mouvement familial : 2

M Jean-Franois CHALOT, Union des Familles Laques M Henry JOYEUX, Association Familles de France Mme Aminata KONE, Confdration Syndicale des Familles (parfois reprsente par M. Joaquim FRAGER) M Herv LAPLAIZE, Familles Rurales (parfois reprsent par Jean-Claude TALARMAIN et Thierry DAMIEN) Mme Christiane THERRY, Union Nationale des Associations Familiales M Jean-Hugues ROUX, Conseil National des Associations Familiales Laques

Une reprsentante de lUnion Nationale des Centres Communaux dAction Sociale : Mme Caroline LAMBERT-HEDUY, UNCCAS

Rapporteurs : Etienne GRASS, IGAS Aurlie ROBINEAU-ISRAEL, Conseil dEtat Sylvaine VILLENEUVE, journaliste

Secrtariat : Mme Rgine FRAISSENON Pour raliser nos travaux, nous avons bnfici de lappui de cinq directions dadministration centrale, dont nous remercions les directeurs : M Jean-Luc TAVERNIER, Directeur au sein de la Direction gnrale du trsor et de la politique conomique du (Ministre de lconomie, des finances, de lindustrie), Mme Mireille ELBAUM, Directrice de la Recherche des Etudes, de lEvaluation et des Statistiques et M Dominique LIBAULT, Directeur de la Scurit Sociale et M Jean Marc TREGOAT, Directeur Gnral de lAction Sociale et M Didier HOUSSIN, Directeur Gnral de la Sant. Nous remercions particulirement les membres de ces directions qui ont fait profiter la commission de leur expertise et qui ont ralis des travaux spcifiques pour elle : M Philippe LAFFON (DGTPE), Mlle Layla RICROCH (DGTPE), M Vincent SUSPLUGAS (DGTPE), M Laurent CAUSSAT (DREES), Mme Nicole ROTH (DREES), Mme Sylvie LE MINEZ (DREES), Mme NAUZE FICHET (DREES), M Jean-Benot DUJOL (DSS), Mme Julie MILLET (DSS), Mme Caroline BUSSIERES (DGAS), Mme Caroline LEFEBVRE (DGAS) et M Nicolas PRISSE (DGS). Ont galement particip aux travaux de la commission : Mme Catherine BARBAROUX (Dlgue gnrale lEmploi et la Formation Professionnelle), Mme Annie BOUYX (Dlgation Interministrielle la Famille), Mme France CAILLAVET (INRA), M. Boris CYRULNIK (Pdopsychiatre), Marie-Thrse ESPINASSE (ONPES), Mme Gabrielle FACK (ENS), Mme HUWART (Conseil gnral dEure-et-Loir), Mme Franoise MALRIEU, Mme Franoise MAUREL (INSEE), Mme Marie-Claude SERRESCOMBOURIEU (Association des Maires de France), Mme Elen SQUIRES (Departement of Work and Pension, gouvernement britannique), Mme Audrey WARTEL-MATHON (CAF de Lille), les Dr G. DURIGON et DENANTES (Mdecins du Monde), Mme SACUTO (Conseil gnral de Seine-Saint-Denis), M Alain BOUGNIERES (DGHUC), M. Gilles BRUCKER (Institut National de Veille Sanitaire), M. Pierre CONCIALDI (IRES), M. Patrick DOUTRELIGNE (Dlgu gnral de la Fondation Abb PIERRE), Michel DOLLE (CERC), M Jean-Baptiste HERBET (DREES), M. Guy LAVAUD (groupe KESA ELECTRICALS),

M. Yannick LHORTY (Universit dEvry), M. LATIL (MEDEF), M. Bernard QUARETTA (FNARS), M Henry STERDYNIAK (OFCE).

Nous remercions par ailleurs, les personnes qui nous ont fait bnficier de leurs conseils ou points de vue, lors dentretiens ou de sances de travail : Mme Nancy BOUCHET (Ple interministriel de lutte contre lhabitat indigne), M Hubert BRIN (UNAF), Mme Florence JUSOT (IRDES), Mme Annick MOREL et Laurence LEFEBVRE (Mairie de Paris), Mme Esther MARTINEZ (DGTPE), M Marc GURGAND (CNRS), M Thomas PIKETTY (ENS), Mme Claudia SENIK (ENS), M Nicolas MERINDOL (Caisses dpargne), M Luc MATRAY (Crdit municipal de Paris), Mme Ariane OBOLANSKI (Fdration Bancaire Franaise), M Benot JOLIVET (Fdration Bancaire Franaise), M. Franois VILLEROY DE GALHAU (CETELEM), M Guillaume SARKOZY (MEDEF), M Jrme BEDIER (MEDEF), M Jean-Claude MAILLY (FO). Nous remercions enfin les quipes qui nous ont reus lors de nos dplacements : A Angers, celle dEmmaus (autour de M. Jean ROUSSEAU), celles de la mairie dAngers (autour de M. Herv CARRE, adjoint au maire), du Conseil gnral de Maineet-Loire (autour de M Christian GILLET, vice-prsident), de lassociation Emergence (resto Troc du grand pingeon), de la Maison pour tous du quartier Montplaisir (Angers) A Marseille, celle du dispensaire Mdecins du Monde, celle de lpicerie sociale rayons de soleil , de lEcole de la deuxime chance Marseille (autour de leur Directeur, M. UDRY), et celles de lUnion des familles musulmanes des Bouches-du-Rhne A Noisy le Grand, celles de la cit ATD Quart Monde A Londres, celles du Job Center Plus de Highgate (autour de sa directrice, Mme Deborah HINDS), de lassociation End Child poverty et de lunit Sure Start (gouvernement britannique). Nous remercions en particulier le Pr John HILLS et le Dr Kitty STEWART (de la London School of Economics) pour la rencontre quils nous ont permis davoir sur le programme britannique de rduction de la pauvret.

AU POSSIBLE NOUS SOMMES TENUS

Nous avons t chargs par le Ministre des Solidarits, de la Sant et de la Famille, la suite dune dcision du Conseil des ministres du 20 dcembre 2004, de travailler sur le thme Familles, vulnrabilit, pauvret . Pour cela une commission a t mise en place et sest runie pendant tout le premier trimestre 2005. Cette commission a rassembl des reprsentants des partenaires sociaux, des associations familiales, des associations de lutte contre lexclusion, des collectivits territoriales et des administrations de lEtat ainsi que quelques personnalits choisies intuitu personae. Elle a procd des auditions et a effectu plusieurs dplacements pour se rendre compte de problmes rencontrs ou dexpriences ralises. Le Conseil de lEmploi, des Revenus et de la Cohsion sociale la rappel : un million denfants, dans notre pays, vivent dans la pauvret. Comment notre pays peut-il sorganiser et se mobiliser pour ne plus laisser denfants dans la pauvret ? Quels soutiens apporter aux familles, quels outils leur donner pour prvenir les situations de pauvret ? Comment agir pour donner tous les enfants les mmes possibilits davenir ? Comment faire pour considrer leur avenir comme un investissement pour notre pays ? Telles sont les questions que nous nous sommes efforcs de traiter au sein de la commission pendant les trois mois qui nous taient impartis. Nous nous sommes fonds sur les droits fondamentaux que la loi de 1998 de lutte contre les exclusions raffirme : lapplication effective de ces droits dont on est loin, comme le montre une valuation rcente de cette loi - reste la ligne directrice suivre. Nous avons pris en compte galement le fait que nos travaux sinscrivaient peu de temps aprs ladoption dun plan de cohsion sociale et de la loi qui le soutient, qui fixe des objectifs de moyens, dfinit de nouveaux instruments et prvoit des financements spcifiques.

Lincomprhension sociale
Il serait vain de proposer des pistes nouvelles sans voquer les facteurs dincomprhension sociale qui caractrisent notre socit et qui nuisent considrablement lefficacit des politiques publiques. Ils peuvent tre trs grossirement rsums comme suit : 1) Pour celles et ceux qui vivent sous le seuil de la pauvret, il y a une difficult admettre que la socit ne leur concde quune place comprise entre 400 et 600 par mois, quand la richesse nationale par habitant est suprieure 25 000 par an (2100 par mois). Il est difficile aussi de se voir enjoindre de faire des efforts ou de se voir opposer des contraintes budgtaires de la sphre publique quand saffichent en mme temps des rmunrations annuelles qui correspondent au revenu que ces personnes toucheraient en un demi-sicle, ou qui sont bien suprieures lensemble du patrimoine que nombre de familles pourraient accumuler sur une vie entire. De mme, il est malais de comprendre le contraste entre les rductions deffectifs dans

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certaines entreprises ou dans certains secteurs et le niveau des rsultats, parfois records, des mmes entreprises. Pour celles et ceux qui vivent de leur activit, avec des salaires faibles, il est tentant de mettre en regard des conditions de vie difficiles, obtenues au prix dun effort soutenu avec dun ct des personnes qui obtiennent des revenus peine infrieurs aux leurs sans travailler (sans ncessairement savoir ce qui fait quelles ne travaillent pas) et de lautre des personnes qui semblent tre dfinitivement labri de toute inscurit, avec un statut qui parat inatteignable pour eux et leurs enfants, alors que la situation de prcarit leur semble tre une menace permanente ; Pour celles et ceux qui crent des richesses et de lemploi, ou qui visent le faire, il y a une incomprhension des obstacles juridiques, financiers et psychologiques quils disent rencontrer et une tentation de considrer les transferts sociaux, non pas comme un facteur de lutte contre la pauvret mais comme des mcanismes qui entranent dans la pauvret en entravant leur capacit crer de lemploi ; Pour beaucoup, il y a une difficult comprendre que les situations de pauvret ont chang et que les conditions de consommation sont aujourdhui devenues paradoxales. Selon limage traditionnelle, quand on tait pauvre, cest quon avait pas de quoi se nourrir, se vtir, se soigner et se loger. Comment qualifier de pauvre quelquun qui part en vacances ? ou qui possde du matriel vido performant ? ou qui doit rembourser un crdit la consommation qui ntait pas destin un bien de premire ncessit ? Comment comprendre quon puisse travailler et vivre sous le seuil de pauvret ? Quun revenu moyen ne garantisse de pouvoir trouver un logement stable et dcent ? Lintrication entre la situation sociale dans un pays comme le ntre et celle des pays en voie de dveloppement est galement une cause de perte de repre. Faut-il renforcer la lutte contre la pauvret dans un pays dj riche, comme le ntre, ou plutt faire un effort de solidarit vis--vis de pays o le visage tragique de la pauvret semble considrablement plus marqu ? A linverse, serait-il vain de mettre en place des systmes de solidarit performants en France, si ces systmes sont accessibles lgalement ou illgalement, de manire voulue ou subie au rservoir inpuisable de pauvret dans le reste du monde ? Faut-il voir dans la croissance de certains pays du Sud une opportunit ou une menace pour notre propre niveau social ? Le dcalage entre le montant des dpenses sociales et la mise en vidence permanente de nouveaux problmes de pauvret non rsolus ou les immenses besoins non satisfaits sont galement dstabilisants. Pourtant, quil sagisse de prise en charge de handicap, de compensation de la perte dautonomie, de renforcement des politiques de prvention, de meilleur accompagnement des familles vulnrables, pour ne citer que quelques exemples, il y a une liste jamais close de besoins objectivement non satisfaits ou de situations considres comme non acceptables que notre systme de solidarit ne traite pas, ou pas encore ou pas suffisamment, alors mme quon dnonce lhypertrophie de la protection sociale. Larticulation entre ce qui relve de la solidarit collective obligatoire et ce qui relve de la solidarit facultative spontane est peu claire. Lune serait-elle qualifie de solidarit citoyenne et lautre pas ? Lune ddouanerait-elle lautre ? Comment comprendre qualors que nos systmes ont t aussi conus pour apporter dautres rponses que les rponses traditionnelles caritatives en vigueur jusquau sicle denier, lappel la gnrosit soit si frquent, si pressant, si divers ?

Il y a probablement dautres paradoxes ou dautres incomprhensions prendre en compte. Mais une politique visant lutter contre les situations de pauvret des familles sans apporter des lments de rponses ces questions ne saurait avoir plus defficacit quactuellement. Tout cela explique que lon propose tantt de sauvegarder le modle social franais, tout en disant quil est trs mal en point, tantt de remettre en cause des protections trop lourdes, alors que nombreux sont ceux qui ne se sentent pas rellement protgs par notre systme de solidarit.

Des pistes dbattre


Pour aborder ces questions, nous navons pas fait un rapport dexperts. Nous ne dlivrons pas un savoir ou des solutions toutes faites. Nous livrons plutt le fruit dune confrontation de points de vue et nous mettons sur la table des rsolutions prendre qui sont autant de pistes creuser et dbattre. Aussi curieux que cela paraisse, il nest pas frquent davoir autour de la mme table lensemble de ces acteurs pour traiter dun tel sujet. Pourtant, tous jouent un rle dans la lutte contre la pauvret des familles. Cest peut-tre lun des premiers enseignements de nos travaux : les limites des politiques sociales proviennent aussi de ce que les questions de pauvret ne sont pas directement un enjeu des ngociations sociales. Spontanment, les uns et les autres ne vont pas vers les mmes solutions. Les associations familiales sont plus sensibles aux volutions des prestations familiales ou des incitations fiscales. Les associations de lutte contre lexclusion sont plus souvent confrontes aux dispositifs durgence, aux consquences de la faiblesse des minima sociaux, aux situations de grande dtresse. Les partenaires sociaux sont davantage tourns vers les questions salariales, celles de la formation ou de lemploi, aux angoisses de la prcarit face aux exigences de la comptitivit. Les collectivits territoriales ont en charge la gestion dinstruments de plus en plus nombreux, sans avoir toujours la matrise des politiques quelles impliquent et en ayant en direct les frustrations, parfois contradictoires de leurs concitoyens. LEtat, lui, sinterroge.

Un engagement de tous les acteurs


Demble, nous avons maintenu une vision large des questions traiter. Combattre la pauvret des familles, concerne toutes les grandes politiques publiques : la politique fiscale, la politique conomique et sociale, la politique familiale, la politique de lemploi, la politique de sant, la politique de lducation, la politique du logement. Elle sintresse galement lorganisation de nos institutions : il y a aujourdhui une vive inquitude que la rpartition des comptences entre lEtat, les collectivits territoriales, les organismes de protection sociale rende difficile une approche globale des questions de pauvret au moment mme o on peroit quil faut des rponses plus simples des situations de plus en plus complexes. Elle touche galement aux politiques de dveloppement puisquil y a un lien indniable entre la situation de pauvret dans les pays riches, comme la France, et la pauvret dans les pays du Sud. Ce sont donc la plupart des politiques publiques qui sont concernes par les sujets de pauvret. Et, pourrait-on rajouter, pas seulement elles. Car elles ne sont pas suffisantes pour agir sur les causes de la pauvret, si elles ne saccompagnent pas dune mobilisation gnrale. 7

Faire une place aux plus faibles, tre solidaire, partager, associer, considrer avec dignit, cela nest pas uniquement laffaire des pouvoirs publics. Si ceux-ci ont en charge une grande partie de la solidarit, sils peuvent, par leur action, par leurs initiatives crer un environnement propice la rduction de la pauvret, leur action reste limite si elle nest pas relaye, amplifie, encourage par ce quon appelle la socit civile . Ce point est important, car tout se passe comme si dans notre pays la solidarit collective ntait pas venue complter, consolider, renforcer les solidarits spontanes et individuelles, mais en grande partie sy substituer. Do ce cercle vicieux. Quand lEtat se dsengage, les autres acteurs se dsengagent galement. Quand lEtat sengage, il nest pas sr que les autres acteurs maintiennent ou poursuivent leur engagement. Les responsables politiques ne comprennent pas quon compte sur lEtat pour un rle qui aurait relev, il y a quelques annes, dautres mcanismes de solidarit ou dautres sphres. Les acteurs de la socit civile, quant eux, ne comprennent pas que lEtat, acteur le plus puissant, soit impuissant face des formes inacceptables de misre, face auxquelles il doit tre lultime rempart. De cela, on aurait pu tirer que notre tche tait impossible ou vaine. Si on ne peut rduire la pauvret des familles sans faire appel lensemble des politiques publiques et audel une mobilisation diffrente de la socit, quoi bon analyser la situation dans un rapport et comment tracer, en quelques semaines, des pistes qui ne soient pas hors datteinte ? Il nous semble que lexercice nest pourtant pas inutile. Quil soit long, difficile, complexe, cest vident. Quil soit impossible, non. Cela suppose une dmarche permanente et poursuivie dans le temps, pas un plan miracle. Dans le dlai qui nous tait imparti, nous avons fait le choix ni de nous focaliser sur quelques questions techniques que nous aurions pu identifier, ni de nous arrter quelques positions de principe, mais nous avons adopt lapproche suivante : comment inflchir les diffrentes politiques publiques si lon a comme objectif central de rduire la pauvret des familles ? De ce parti pris de dpart, il dcoule, nos yeux, des consquences logiques qui imposent des modifications fondamentales de notre approche des politiques sociales.

Un objectif partag
Pour commencer, avoir comme objectif central de rduire la pauvret des familles implique un engagement collectif, matrialis par un accord sur cet objectif, sous forme de contrat. Sans objectif partag et sans engagement collectif, il ny a aucune garantie de rsultat. Cest une dmarche nouvelle en France. Mais nous lavons unanimement retenue comme une rupture marquer. Ensuite, nous avons pris le travail comme axe privilgi pour rduire la pauvret des familles. La deuxime rupture propose est de passer dun systme dans lequel on peut soit relever de prestations dassistance, soit entrer dans le monde de travail, sans garantie de sortir de la pauvret, un systme permettant de combiner revenus du travail et revenus de solidarit. Cest ce que nous avons appel la nouvelle quation sociale. Elle se rsume trs simplement : dans tous les cas, chaque heure travaille doit se traduire par une diminution des prestations infrieure ce que rapporte le travail. Nous estimons que cette quation peut tre la manire de supprimer les effets de seuils, lorigine de situations absurdes et inacceptables o le travail fait perdre de largent et o les minima sociaux, devenus des maxima

indpassables pour une partie de la population, sont retenus vers le bas pour crer un cart avec les salaires. Nous sommes alls le plus loin possible dans la dfinition dun mcanisme nouveau permettant de concrtiser cette nouvelle quation sociale. Cela suppose une reconfiguration de nombreuses prestations sociales. En particulier, cela modifie la conception que lon pouvait avoir du RMI. Celui-ci ne serait plus une allocation diffrentielle, mais bien un complment de revenu qui pourrait diminuer progressivement au fur et mesure que les revenus du travail augmenteraient. Nous ne sommes pas les premiers envisager cette piste, mais nous la proposons ici en prenant en compte lensemble des prestations sociales et en linscrivant dans une dmarche de rduction de la pauvret. Cette nouvelle quation sociale a deux implications : lune sur les politiques de lemploi, lautre sur la conception et la gestion des prestations sociales. En ce qui concerne les politiques de lemploi, nous avons conscience que ce nest pas une prestation nouvelle qui, en elle-mme, va crer de lactivit conomique et de lemploi. La nouvelle quation sociale permet, en revanche de rduire considrablement le nombre de travailleurs pauvres et donc de familles o les enfants vivent aujourdhui sous le seuil de la pauvret, mme quand leurs parents travaillent. Elle se conjugue avec les contrats aids qui ont pour effet de rduire le cot du travail pour ceux qui embauchent dure dtermine des personnes loignes de lemploi, mais qui ne doivent pas maintenir ces personnes dans une situation financire peu diffrente de celle quils subissent sans contrat. Cette nouvelle quation sociale permet de franchir le seuil de pauvret, mme avec une activit professionnelle temps partiel. Cest la raison pour laquelle a t exprime, par les reprsentants des syndicats de salaris, la crainte dune augmentation du temps partiel subi ainsi que dune pression dfavorable sur les salaires : il ny a pas eu consensus sur ce point. Les rponses ces inquitudes nexisteront qu travers les politiques de lemploi qui seront conduites et les engagements pris, dans ce cadre, par lEtat et les employeurs. La nouvelle quation sociale a galement des implications qui peuvent tre profondes sur la gestion et la conception des prestations sociales : vers plus de simplicit, de souplesse et dindividualisation. Plutt que de vrifier si les familles remplissent ou non les critres pour bnficier de diffrentes prestations ou aides, il faut que les prestations sajustent pour rpondre aux besoins des familles et voluent en fonction de leur situation. Cela impose des changements radicaux pour les services et les intervenants sociaux, qui doivent voir leur rle voluer dans une double direction : - non pas distribuer des prestations mais construire un soutien la carte en ayant accs aux diffrentes sources de financement aujourdhui conues et gres de manire cloisonne ; - privilgier laccompagnement personnalis et polyvalent des familles sur une logique de guichets multiples et de superposition des modes dintervention. La cible que lon doit viser est un systme dans lequel, quel que soit le service social quil dpende de lEtat, des dpartements, des communes ou des caisses dallocations familiales ou de mutualit sociale agricole, voire des associations -, une famille se voit proposer une prestation globale, panachant diffrentes aides pour diffrents besoins : formation, soutien lemploi, complment de revenus, aide au logement, garde denfants, transports, etc. Cest le principe du mlangeur selon lequel cest la personne au contact de

la famille qui compose la prestation et le service social qui a en charge dimputer les dpenses, source de financement par source de financement, sans que les familles subissent les consquences de la complexit administrative. Il ne sagit pas dun bouleversement institutionnel, mais dun bouleversement des pratiques et des outils des diffrentes institutions. Les prestations sociales ne peuvent tre dconnectes de la ralit des cots et lintervention plus forte de lEtat peut-tre ncessaire pour viter de vider de son efficacit une aide : cest le cas dans le domaine du logement o les aides varient moins vite que les loyers. La mise en place dun secteur conventionn doit conduire limiter la croissance des loyers pour retrouver une situation dans laquelle les aides au logement permettent de stabiliser le taux deffort des familles. Pour rpondre aux besoins des familles, il ne suffit pas de redfinir les prestations et damliorer laccompagnement, il faut des services publics adapts et ventuellement nouveaux. Nous proposons de concevoir comme une mission de service public, laccueil des jeunes enfants et laccs au crdit. Dans un cas, pour dvelopper des capacits daccueil aujourdhui insuffisantes et garantir que les financements des modes daccueil soient lis une structuration de loffre daccueil et non pas au dveloppement de la prcarit pour les professions de la petite enfance. Dans lautre, pour que laccs au crdit puisse se dvelopper sans faire le lit du surendettement. Les services publics existants, comme celui de lducation nationale, doivent tre de plus en plus organiss pour favoriser la mixit sociale dune part et dautre part donner plus ceux qui en ont le plus besoin. Faut-il cibler leffort sur des catgories de population prioritaires ? Nous aurions pu dire quil fallait accorder la priorit aux prestations pour des familles monoparentales, parce quelles sont plus souvent des familles en situation de vulnrabilit. Ou quil fallait privilgier les familles avec des enfants en bas ge, parce que cest trs tt que les ingalits commencent crotre ou que se rencontrent les obstacles au travail que cre la charge de petits enfants. Ou multiplier ainsi les catgories de population prioritaires. Nous navons pas fait ce choix parce que nous avons adopt une approche plus dynamique et plus transversale. Avec une exception : la catgorie des jeunes adultes. Justement parce que cest la catgorie la moins bien prise en compte par les diffrentes politiques sociales, parce que ce sont les familles de demain et parce que ce sont ceux qui cumulent le plus de difficults, difficults qui retentissent sur leurs familles. Nous rappelons aussi quune politique qui vise soutenir les familles pauvres ne peut laisser de ct des situations sensibles o les facteurs de pauvret sentremlent avec dautres facteurs. Ainsi, il nest pas possible docculter limpasse laquelle conduit la limitation de laccs au travail des personnes en situation irrgulire ou des demandeurs dasile. De mme, nous soulignons que la crise de linstitution psychiatrique comme celle du monde carcral ne sont pas sans lien avec lincapacit de notre socit de prendre en charge des situations de pauvret et den prvenir les consquences les plus dramatiques. Ces situations sensibles nont pas tre traites comme des situations marginales, mais bien comme le rvlateur de ce quoi mne la pauvret laisse au cur de nos socits. Si lon peut sortir des schmas classiques qui opposent assistanat et solidarit, il doit galement tre possible de dpasser les contradictions rcurrentes entre politique familiale et politique sociale, qui aboutissent parfois ce que les instruments de lune neutralise les objectifs de lautre. Les principes de la politique familiale, et ses spcificits, peuvent tre

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respects, sans renoncement une politique sociale plus audacieuse. Cest ce que nous avons eu lesprit en laborant nos rflexions. Ces principes ont guid notre travail et se traduisent en 15 rsolutions que nous appelons prendre collectivement. Nous ne prtendons pas quil est facile de prvenir les situations de pauvret, de les combattre et de les rduire et faire natre de faux espoirs. Nous sommes en revanche persuads que cest possible et nous montrons que des organisations qui peuvent avoir des proccupations diffrentes, spcifiques aux causes quelles portent, peuvent se retrouver pour proposer des orientations communes, en faisant dplacer les lignes traditionnelles qui donnent le sentiment qu dfendre chacun les siens, on sait plus mettre en exergue leurs intrts lgitimes mais contradictoires, que les dfendre tous et les protger mieux.

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Rsolution n1 : Se fixer des objectifs nationaux de rduction de la pauvret des enfants

Quest-ce quune politique publique russie ? Cest une politique qui atteint les objectifs assigns. Quest-ce quune politique de lutte contre la pauvret peut se voir assigner comme objectif ? Rduire la pauvret. Existe-t-il en France des objectifs reconnus de diminution de la pauvret ? Non. Ou plutt, une myriade dobjectifs, davantage consacrs aux moyens quaux rsultats ou une suite de vux rgulirement mis, mais pas un but atteindre. Pour comprendre lintrt de fixer des objectifs, faisons le dtour par un autre domaine : celui de la scurit routire. Dans ce secteur, notre pays a longtemps accumul de tristes statistiques, malgr des plans de scurit routire et de prvention. Et, rcemment, un objectif a t fix dinversion dune tendance, jusqualors perue comme une fatalit. Dimportants moyens, sur des registres diffrents, ont t mobiliss pour atteindre cet objectif : rduire le nombre de tus sur la route. Les rsultats ont suivi. Il ny a pas eu de miracle, mais une volont politique marque, des moyens nouveaux mis en uvre et le recours simultan la prvention et la sanction. Fixer des objectifs de rduction de la pauvret, cest redonner un sens aux dpenses sociales. Cest aussi montrer comment diffrentes politiques publiques la politique conomique, la politique fiscale, la politique familiale, la politique ducative, la politique sanitaire par exemple doivent mieux sarticuler pour contribuer rduire les ingalits. Cest tracer une voie entre le fatalisme et lincantation. Cest la raison pour laquelle nous plaons en premire place la rsolution de fixer des objectifs de rduction de la pauvret. Pas nimporte lesquels et pas nimporte comment. Mais selon une mthode qui garantisse que ces objectifs valent engagement.

1. Quest-ce qui existe dj ?


Les expriences de fixation dans la loi dobjectifs de politiques publiques en matire sociale ont t jusqualors plutt malheureuses. Il y a plusieurs raisons cela : le support lgislatif (rapports annexs de la loi dorientation pour la ville, de la loi de sant publique ou encore de la future loi sur lavenir de lcole), dautant quen lespce il nest pas contraignant, nest pas ncessairement le meilleur : cest lengagement des acteurs concerns qui compte rellement : que dire, par exemple, des objectifs de construction de logements sociaux annexs la loi dorientation sur la ville ? les modalits de suivi des objectifs sont souvent mal dfinies et mme parfois absentes : les objectifs perdent alors leur nature dengagement collectif pour devenir le simple support dune expertise qui aurait t ncessaire par ailleurs.

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la qualit mme des objectifs, leur lien avec des indicateurs de suivi et lapprciation de limpact des politiques publiques sur leur ralisation, ne sont presque jamais garantis.

Par ailleurs, aux rapports annexs aux projets de loi, le Plan National dAction pour lInclusion, la Loi Organique Relative aux Lois de Finances, bientt la loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale, divers plans de sant publique (objectifs sociaux du plan national nutrition sant et plan national sant environnement) ajoutent des couches dobjectifs supplmentaires, qui certes, le plus souvent ne sont pas contradictoires avec les textes, mais ne favorisent pas la mise en responsabilit des dcideurs. Enfin, les organismes internationaux ont fix des objectifs de rduction de la pauvret. Cest notamment le cas du PNUD, de lUNICEF et de lOCDE.

2. Pourquoi des objectifs de rduction de la pauvret ?


Lexemple rcent du Royaume-Uni montre lapport dune dmarche dobjectifs en matire sociale. Lengagement pris par Tony Blair en 1998 dradiquer la pauvret des enfants en une gnration na pas t purement incantatoire. Il sest traduit par un double objectif en termes de pauvret absolue (une cible de zro enfants pauvres dans 20 ans) et en terme de rduction des ingalits (lobjectif tant dobtenir le meilleur taux de pauvret relative en Europe). Ces objectifs, et les indicateurs associs, ont donn lieu un dbat constructif, dabord au sein du cercle des experts du dpartement ministriel concern (le DWP), puis par le biais dune consultation publique dune dure de trois ans qui a permis dengager dans la dmarche non seulement des associations, des syndicats, mais aussi les usagers eux-mmes qui ont t consults. Cette dmarche est approfondie dans une centaine de sous-objectifs prcis, dclins dans le programme opportunity for all . Le plus souvent ces objectifs de rsultat ont t ambitieux mais pas irralistes. Lvaluation de la politique conduite pour atteindre ces objectifs est assure par des centres de recherche de renom (notamment le CASE la London School of Economics) et transmise chaque anne au Parlement qui assure lui aussi sa propre expertise. Le dbat a ainsi pu se concentrer non pas sur les objectifs mais sur le chemin utile pour atteindre ces cibles : plutt que de repartir systmatiquement zro, par la multiplication des rapports dont les propositions sont rarement expertises1 et les consquences encore plus rarement tires, les discussions ont pu se concentrer sur les moyens engager et la manire de mettre en interaction lensemble des politiques sociales (logement, ducation, sant, redistribution fiscale, politique de lemploi). Cette mise en responsabilit du gouvernement britannique apparat dailleurs de faon trs frappante dans la construction au dbut de lanne 2004 du budget par le chancelier de lchiquier. Alors quune tude rcente indpendante de Adam, Brewer et Shephard de lInstitut for Fiscal Studies (IFS)2 montrait que les rsultats du gouvernement allaient scarter
cf la liste des propositions mises par le pass rappele en annexe Nous avons pris le parti de ne pas rappeler dans le dveloppement du rapport les rfrences prcises des tudes auxquelles nous faisons rfrence. Ces rfrences sont accessibles dans les documents de travail qui compltent le rapport.
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de lobjectif intermdiaire de rduction dun quart de la pauvret des enfants en 2004, G. Brown a dcid de revaloriser significativement le montant du Child Tax Credit en 2005 pour tenir lengagement du gouvernement. Il est donc indispensable de fixer des objectifs pour rduire la pauvret. La rduction du nombre de familles en situation de pauvret ne se ralisera pas fortuitement. Il sagit de faire converger dans un cadre commun des dmarches plurielles ayant pour objet soit de justifier la dpense publique, soit de faire apparatre le volontarisme dune politique, soit de crer un climat dmulation en Europe.

3. Quelles conditions pour donner sa pleine porte la dmarche ?


Dans notre pays, nous pensons que la fixation dobjectifs de rduction de la pauvret naura de valeur qu certaines conditions :

Condition 1 : Un engagement collectif

Les objectifs doivent engager tous ceux qui peuvent ou doivent contribuer leur ralisation : lEtat, mais aussi les partenaires sociaux, les diffrents chelons dcentraliss et les associations. Chacun doit adhrer lobjectif, aprs avoir particip son laboration et avoir une part de responsabilit dans sa ralisation.

Condition 2 : Une responsabilit particulire de lEtat

Lengagement collectif nexonre pas lEtat de ses propres responsabilits. Avec le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif national, lEtat dispose de leviers propres. Certes, il nest pas mme de raliser lui seul, par ses propres moyens daction, une politique qui permette de rduire la pauvret, mais sil nengage pas sa responsabilit dune manire nette, il ne donnera aucune chance ce que la mobilisation des autres acteurs aboutisse des rsultats positifs. Lengagement de lEtat doit tre celui du pouvoir excutif et du pouvoir lgislatif. Au mme titre que dautres enjeux qui dpassent les clivages politiques, lobjectif serait plus solide sil faisait lobjet dun consensus. Lexistence dun accord entre des responsables politiques appartenant la majorit et lopposition ne signifierait pas quil ny a quune voie pour atteindre lobjectif et ne serait pas contraire lexistence dun dbat sur les moyens datteindre lobjectif, mais permettrait quun objectif, qui est forcment un objectif de moyen terme, engage vritablement dans le temps les autorits politiques de notre pays, au mme titre quun trait, ou que les grandes rformes sociales daprs guerre.

Condition 3 : Une dimension europenne

Il serait parfaitement contradictoire de reconnatre que la dimension europenne va tre de plus en plus importante dans le domaine conomique et social et ne pas prendre en compte cette dimension dans la fixation et la poursuite des objectifs de rduction de la pauvret. La politique montaire de la Banque Centrale Europenne a un impact direct sur laccs aux crdits des plus pauvres, de mme que les normes communautaires de

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construction des radiateurs sont un enjeu pour rduire les intoxications au monoxyde de carbone. Tenir compte de la dimension europenne signifie, par exemple des objectifs comparatifs. La France pourrait se fixer dtre en matire de lutte contre la pauvret des enfants, dans les trois premiers pays europens. Elle se trouvera ainsi en saine concurrence avec des pays qui sont manifestement mieux placs quelle actuellement (pays scandinaves) ou qui se sont fixs une telle ambition (Royaume-Uni). Cela signifie ensuite de porter ces objectifs au niveau europen. En pratique, cela veut dire que des objectifs sociaux doivent tre aussi importants, aussi opposables que des objectifs purement conomiques. Or, si lEurope sociale sest faite dans un premier temps en sefforant de dfinir des socles minimaux ou en tant le corollaire de la libre circulation des travailleurs ou par des politiques de rattrapage des rgions les plus dfavorises, elle ne sest pas faite autour dun programme ambitieux de rduction de la pauvret. Les programmes nationaux dinclusion sociale marquent cette orientation nouvelle. Une premire valuation est en cours de ralisation par des experts indpendants. Elle montre lintrt de cette dmarche et son impact sur les politiques menes par les diffrents Etats Membres.

Condition 4 : Un objectif mobilisateur

Un objectif de rduction de la pauvret qui serait gr indpendamment des personnes concernes naurait aucune chance dtre mobilisateur et concret. La parole des personnes est centrale pour vrifier que les objectifs rpondent aux frustrations relles et quotidiennes et pour aider ce que la prise de conscience des diffrents interlocuteurs ne se nourrisse pas de fausses impressions sur la pauvret.

Condition 5 : Une arborescence de sous-objectifs cohrents

Pour avoir un sens politique, les objectifs gnraux doivent tre simples, peu nombreux, aisment mmorisables et identifiables. Ils doivent tre accessibles pour lensemble de la population et se rattacher des notions comprhensibles, au mme titre que dautres indicateurs devenus familiers, comme le taux de croissance, linflation, le pouvoir dachat, le taux de chmage ou les dficits publics. Pour autant, sil est essentiel de se fixer une stratgie ambitieuse long terme, il est tout aussi important de se donner des objectifs intermdiaires qui soient mesurables et atteignables. Pour ne pas tre des objectifs incantatoires, ces grands objectifs doivent tre dclins avec la fois en : des objectifs intermdiaires, qui seront autant de points dtape, permettant dvaluer lefficacit et la dtermination de laction gouvernementale ; des sous-objectifs cohrents par politique qui sont autant de moyens de sassurer que lon ne scarte pas de la direction recherche ou pour viter des contradictions entre des objectifs complmentaires, qui dcrdibiliseraient toute politique.

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Ainsi, si les objectifs ne concernent que la pauvret montaire et que loffre de logement reste notoirement insuffisante, les problmes que provoque la pauvret ne seront pas rsolus, mme si quelques indicateurs peuvent connatre une volution favorable. Les rgles pour se fixer des sous-objectifs que lon peut tirer partir de quelques exemples Lengagement doit concerner un rsultat, qui change rellement la vie de nos concitoyens, et non pas tre un simple engagement de moyen ou de procdure : par exemple, plutt que de sengager sur un volume de construction de modes daccueil collectifs des enfants de 0-3 ans, il est plus cohrent de sengager sur des taux daccs ces modes daccueil selon le niveau de revenu. Lengagement doit concerner un domaine pour lequel lintervention publique peut avoir un impact avr : il est sans doute plus pertinent de se fixer un objectif de rduction des carts de consommation dalcool entre catgories socioprofessionnelles que de se donner un objectif gnral de rduction de la mortalit selon le niveau de revenu. Lengagement doit tre ambitieux, voire volontariste mais pas irraliste : par exemple, en matire de saturnisme, lengagement de passer sous la barre des 1% denfants ayant une plombmie leve tait en de du besoin et du possible. Les engagements et sous engagements doivent tre cohrents les uns avec les autres. Il est par exemple peu pertinent davoir des objectifs en matire de logement social et daugmenter les incitations fiscales en matire de logement sans contreparties sociales. Lengagement doit pouvoir sappuyer sur des indicateurs disponibles rgulirement et dont la construction nest pas conteste : en matire sociale, cest une difficult rcurrente ; par exemple, des indicateurs des ingalits de sant ou scolaires lies au revenu seraient les plus pertinents mais nexistent pas. Lengagement doit tre facile dinterprtation et ne doit pas sappuyer sur un nombre trop important dindicateurs chiffrs. Lengagement ne doit pas induire deffet pervers : par exemple, sengager sur une rduction du nombre de personnes sur-endettes ne doit pas conduire une viction du crdit des personnes les plus pauvres. Condition 6 : Une dclinaison au niveau local

La question de la dclinaison des objectifs au niveau local se pose galement. Les exemples trangers (Espagne, Grce) montrent que cette dclinaison peut soprer sous forme de plan ou de faon plus imbrique. Cette dclinaison implique ncessairement la constitution dun cadre de transparence et de comparaison des moyens et pratiques des collectivits. Par exemple, la dcentralisation du RMI pose la question du suivi au niveau national de la mise en uvre des politiques de transfert : aprs la suppression de la Dlgation Interministrielle au Revenu Minimum dInsertion et jusquen 2006 (date laquelle un rapport doit tre remis au parlement) la connaissance des pratiques des conseils gnraux sur la gestion de ce minimum social est trs lacunaire : le niveau de contractualisation, leffort dinsertion, le taux daccompagnement ne font lobjet daucune transparence alors que la simple extrapolation des documents budgtaires laisse apparatre des carts importants dun dpartement lautre (selon un facteur de 1 3). 16

Lien entre le nombre d'allocataires du RMI par dpartement et les dpenses moyennes d'insertion par allocataire (au compte administratif 2003)
1400 Gers 1200 Dpenses moyennes annuelles (en )

1000

800

600

400 Savoie 200

0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 Nombre d'allocataires 50 000 60 000 70 000 80 000

Source : Commission Note de lecture : le nuage de points ci-dessus compare le niveau des dpenses dinsertion par allocataire engages par les conseils gnraux en 2003 (source : comptes administratifs et CNAF). On voit ainsi que les allocataires du RMI bnficient de dpenses dinsertion deux fois et demi plus importantes dans le Cantal (1057), quen Savoie (408). Une rgression laisse apparatre que le lien entre le niveau de dpenses par allocataires varie de faon inverse aux nombres dallocataires : moins il y a dallocataires, plus leffort peut tre important ; plus il y a dallocataires, moins ils peuvent tre aids.

La comprhension de ces carts, qui posent de nombreuses questions quant leurs dterminants, est essentielle pour fonder fixer des objectifs nationaux de lutte contre la pauvret. On voit notamment quen moyenne plus un dpartement a dallocataires de minima sociaux, plus la charge est lourde et moins il peut engager de dpenses par allocataire. Les dterminants des dpenses sociales des conseils gnraux ont commenc tre tudis par la Direction de la Recherche, des Etudes, des Evaluations et des Statistiques DREES- (ministre des solidarits, de la sant et de la famille). Une tude conduite en 2003 montre que ces dpenses sont troitement corrles au potentiel fiscal des collectivits. Cela signifie que plus les collectivits sont riches, plus elles peuvent rduire la pauvret. Ce constat devrait tre compens par le libre choix et la mobilit des bnficiaires des politiques sociales, mais cette hypothse suppose que ces bnficiaires soient facilement mobiles et quils aient une bonne connaissance des carts de prestation dun dpartement lautre. Elle est donc peu raliste. En sens inverse, en labsence de transparence et dincitation financire conduire une vritable politique sociale, les collectivits locales peuvent tre conduites pratiquer une forme de dumping social : il y a une forme de rationalit renvoyer au dpartement ou la municipalit voisin(e) les personnes les plus pauvres. Ce phnomne se constate dans le gel durable de cration daires daccueil des gens du voyage, comme dans la pratique de certains Centres Communaux dAction Sociale donnant des billets de train leurs bnficiaires.

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Quatre approches nous semblent alors possibles pour associer les collectivits aux objectifs nationaux de rduction de la pauvret : ne pas demander aux collectivits locales plus quelles ne sont capables dassumer et laisser lEtat la responsabilit de la solidarit : cest notamment la logique qui consiste confier la politique du logement aux collectivits mais maintenir la responsabilit de lEtat dans lhbergement des exclus et demandeurs dasile. mettre sous contrainte les collectivits par le biais de normes (par exemple, en fixant des rgles de constructions de logements sociaux comme le fait la loi Solidarit et Renouvellement Urbain SRU-), contractualiser les transferts financiers (comme le fera par exemple, la Caisse Nationale de Solidarit pour lAutonomie CNSA-). donner des marges de manuvre aux collectivits pour quelles puissent adapter les outils et les modes dintervention, sur une base exprimentale ou prenne, pour atteindre les objectifs locaux.

Une condition de la russite de cette mthode est de crer un cadre de transparence des moyens engags et dvaluation des rsultats obtenus (par exemple en pratiquant un scoring indpendant des collectivits en matire sociale).

Condition 7 : Des mthodes dvaluation performantes et des moyens de contreexpertise

Des objectifs nont de valeur sil est possible de vrifier intervalle rgulier les tendances qui permettent datteindre ces objectifs et de pouvoir analyser les raisons des carts par rapport aux objectifs. En matire sociale, nos dispositifs dvaluation sont encore insuffisants, disperss et moins performants que ceux dautres pays. La connaissance statistique de la pauvret a certes considrablement progress. La cration de directions dadministration centrale ddies (DREES, DARES), dobservatoires (Observatoire National de la Pauvret et de lExclusion Sociale, Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles) a fortement contribu ces progrs. De mme, le Conseil de lEmploi, des Revenus et de la Cohsion sociale (CERC) a produit depuis sa cration une contribution centrale pour faire voluer nos conceptions sur lefficacit des politiques sociales. Mais cette volution demeure lacunaire : la profusion dorganismes nest pas en soi un dfaut mais rduit limpact sur lopinion et sur les dcideurs publics de lexpertise ralise et pose la question des modalits de synthse de linformation dlivre ; certains champs demeurent non couverts : la commission a notamment constat des carences importantes dans la connaissance des effets du revenu sur les ingalits sociales de sant, des effets des pratiques bancaires sur le surendettement et lexclusion financire, des effets du mal logement sur les rsultats scolaires ou la sant ou encore des besoins non satisfaits en matire daccueil des jeunes enfants ; lvaluation des politiques publiques est trs insuffisante : des quipes de recherche simpliquent de plus en plus mais leurs conclusions, quand elles existent, demeurent mal admises par ladministration et les dcideurs.

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Nous pouvons ainsi faire la litanie de ces tudes trs concluantes et dont les conclusions nont pourtant pas t tires dfaut mme dtre discutes (par exemple, sagissant de limpact de lAllocation Parentale dEducation sur loffre de travail, de limpact du surpeuplement des logements sur les rsultats scolaires, de leffet de la taille des classes sur la russite ducative, de limpact des procdures dorientation en 3me sur la reproduction des ingalits sociales ou encore de leffet des aides personnelles au logement sur les loyers). Au total, le contraste est particulirement frappant entre le Royaume-Uni, o le gouvernement sappuie sur une expertise indpendante pour construire ses politiques, et la France, o lEtat se comporte comme sil avait le monopole de lexpertise ncessaire la dcision sans se donner vritablement les moyens de procder une valuation de son action, dont il tiendrait compte en temps utile.

Condition 8 : Des instances de dbat sur les objectifs et leur ralisation

Un objectif de moyen terme peut facilement tomber dans les oubliettes sil nest pas au cur des dbats sociaux et ne fait pas lobjet de discussions contradictoires. Il existe en France de nombreuses instances susceptibles danimer ces dbats selon des gomtries variables : le conseil conomique et social, la confrence nationale de lutte contre les exclusions, la confrence de la famille Plutt que de crer une nouvelle confrence de la pauvret, nous pensons quil faut faire merger une ambition commune chacune de ces instances autour dobjectifs nationaux.

Condition 9 : Echancier et bilan intermdiaire

Quel que soit lobjectif de long terme, il faut fixer des tapes intermdiaires ; cest ce qui permet de vrifier que lon en reste pas aux vux pieux. A chaque chance, un dbat pourrait prendre place partir dlments chiffrs pour corriger la trajectoire si ncessaire.

4. Les objectifs proposs


Orientation n 1 : Des objectifs gnraux concernant les enfants On pourrait bien entendu fixer des objectifs de rduction de la pauvret qui concernent lensemble de la population. Mais vouloir des objectifs trop gnraux, on risque de ne pas pouvoir les atteindre ou les suivre. La notion de familles tant difficile dfinir, il est plus simple et cohrent de considrer la situation des enfants et de faire porter les objectifs sur les enfants. La prise de conscience qua provoque le rapport du CERC sur les enfants pauvres montre, de surcrot, que cet objectif est politiquement et socialement porteur. Le fait que les enfants soient sur-reprsents parmi les personnes en situation de pauvret est galement un argument fort pour les retenir comme cible . Si un objectif portant sur les enfants prsente de multiples avantages, il est important de prvenir les effets pervers quil peut provoquer. Par exemple, il faut avoir lesprit que le moyen le moins coteux et le plus rapide de faire baisser la proportion denfants pauvres dans la population gnrale serait de ne pas revaloriser les retraites ou les rendre moins avantageuses Ceci ne concerne pas notre travail, mais il convient de noter quon assiste 19

une remonte de la pauvret chez les personnes de plus de soixante ans, en particulier chez les femmes, et quil convient par ailleurs, davoir une surveillance particulire de la pauvret de cette fraction de la population.

Orientation n 2 : Des objectifs dradication de la pauvret plutt que de rduction Nous pensons qu long terme le seul objectif acceptable pour les politiques publiques est un objectif de rduction zro de la pauvret des enfants. Les politiques publiques doivent miser sur lenfant : elles tireront alors un fil qui rduira la pauvret tout entire court, moyen et long terme. Eradiquer la pauvret peut sembler irraliste : lhistoire semble montrer quil y a toujours eu des pauvres et incite penser quune socit sans pauvres ne peut exister. Un objectif zro pauvre pourrait faire sourire ou nourrir le scepticisme A linverse se satisfaire de la fatalit de la pauvret dans une socit riche pourrait paratre cynique et semblerait dire que lon accepte de passer par pertes et profits une partie de la population. Ds lors que lon utilise des indicateurs pertinents et une dfinition correcte de la pauvret, on peut cependant avoir des objectifs ambitieux qui viseraient supprimer certaines formes de pauvret. Cest dans cet esprit quun objectif d radication parat possible dfinir et peut tre mobilisateur. Il empcherait galement, et cest certainement largument le plus important, davoir une politique qui laisse de ct les plus pauvres, parce que les prendre en compte ne serait pas ncessaire pour atteindre un objectif partiel fix.

Orientation n3 : Des objectifs nationaux fonds sur une approche combine de la pauvret relative, cest--dire du niveau dingalits, de la pauvret absolue et de lintensit de la pauvret Les objectifs peuvent sexprimer en pauvret relative ou en pauvret absolue. Dans le premier cas, cest un niveau dingalit qui est recherch, dans le second, laccs des individus des conditions dexistence minimales. Ne prendre en compte que lune de ces dfinitions de la pauvret est ainsi rducteur : sur le long terme, la pauvret absolue volue en fonction de la distribution des revenus mais pas court terme ; un pays comme lIrlande par exemple a connu dans les annes 1990 une importante croissance conomique qui a tout la fois rduit la pauvret mesure de faon absolue (lie cette croissance qui a profit tous) et augment la pauvret relative (la croissance a plus profit aux riches quaux pauvres). Tout miser sur un seul indicateur peut ainsi avoir des effets pervers. Une autre approche de la pauvret est celle de lintensit de la pauvret. Issue de la notion anglo-saxonne de poverty gap , elle mesure lcart entre le niveau de vie mdian des personnes sous le seuil de pauvret et ce seuil. Cela revient indiquer leffort financier qui permettrait de sortir de la pauvret, approche sous langle restrictif du seuil montaire, lensemble des personnes pauvres. Ainsi en 2001, les personnes pauvres au sens de lINSEE (seuil de 50%) avaient en moyenne un niveau de vie de 480 par mois (source : ONPES), soit 80% du seuil de pauvret. Lcart de pauvret tait ainsi de 20% et il fallait 5,2 Mds pour sortir toutes ces personnes de la pauvret. Cet indicateur est intressant notamment dans 20

une approche comparative : alors que la France a un taux de pauvret relative ( 60%) proche de celui du Royaume-Uni (15% contre 17%), lintensit de la pauvret est nettement plus forte dans ce pays que dans le ntre (19% contre 23%) ; linverse, la France a un taux de pauvret proche du Danemark (15% contre 13%) mais une intensit de la pauvret bien suprieure (19% contre 13%). Enfin, nous pensons que la France doit abandonner sa particularit consistant mesurer la pauvret avec un seuil de 50% du revenu mdian et saligner sur les autres pratiques majoritaires en Europe. Une mesure un seuil de 60% du revenu mdian pourrait tre complte par une mesure du taux de grande pauvret (40% du revenu mdian). Nous proposons donc davoir une approche combine, ce qui pose la question de lappareillage statistique sous-jacent, mais surtout celle des enjeux de formalisation de lengagement publique. Sur le plan statistique, la pauvret relative, qui est une pauvret montaire, est plus complexe et plus lente mesurer que la pauvret absolue. Elle implique un retraitement des fichiers fiscaux pour raffecter les transferts sociaux. En France elle est ainsi connue avec 3 ans de retard (les derniers chiffres disponibles datent de 2001) et uniquement lchelle de la France toute entire. La pauvret absolue peut au contraire se dduire dune anne sur lautre de lvolution des prix dun simple panier de biens, considrs comme indispensables. Elle peut galement tre dfinie partir de donnes dclaratives sur les conditions de vie des mnages. Ces valuations permettent ainsi de suivre les volutions de court terme de la pauvret (par exemple, limpact sur la pauvret dune flambe des prix dans limmobilier) y compris ventuellement un niveau local et dvaluer les politiques publiques. Elles impliquent des dbats non techniques sur la construction dun panier de biens de rfrence. Au total, il nous semble que les trois concepts de pauvret absolue, de pauvret relative et dintensit de la pauvret sont complmentaires. Lobjectif central que nous proposons est de rduire dun million en quinze ans le nombre denfants pauvres en France, soit davoir zro enfant pauvre en 2020 (au seuil de 50% du revenu mdian). Il nous semble quil existe deux faons de dcliner cet objectif sur le long terme : 1. Une premire approche consisterait dterminer un objectif mobilisateur de pauvret relative : lradication de cette pauvret relative nest alors pas atteignable au plan statistique (car le revenu mdian se dplace en mme temps que les bas revenus) et pourrait tre traduite par un objectif de diminution sensible, comme une baisse de 75% en 15 ans. Un objectif de zro enfant pauvre au seuil de 40% lui serait complmentaire. Ces indicateurs de long terme seraient complts par un indicateur de pauvret des conditions de vie qui permettrait de suivre les tendances court terme de la pauvret. Cet indicateur aurait vocation tre revu sur la base de travaux conjoints entre lINSEE et les reprsentants de la socit civile pour combiner des lments de pauvret ressentie et des donnes dvolution du niveau de vie. 2. Une deuxime approche consisterait se fixer de placer dans 15 ans la France dans la meilleure position europenne, ou lune de toutes les meilleures, en matire de pauvret relative des enfants. Cet objectif pourrait tre complt par un objectif dlimination de la

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pauvret absolue dans un dlai de 15 ans. Ceci impliquerait alors une rflexion non technique sur le panier de biens utilis pour construire cet indicateur de pauvret absolue. Dans lun et lautre cas la notion dintensit de la pauvret devrait tre prise en compte : si cette notion est plus difficilement affichable comme un objectif politique parce quelle nest pas immdiatement parlante , elle est certainement utile retenir dans le suivi et lvaluation de la politique conduite pour vrifier que le cap est bien maintenu. Ces objectifs de long terme ne valent que sils sont dclins dans des objectifs intermdiaires. Un tiers de lobjectif devrait tre atteint au bout de cinq ans, deux tiers lhorizon de 10 ans. Nous pensons que les rsolutions qui suivent permettent de franchir avec succs la premire tape intermdiaire.

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Rsolution n2 : Une nouvelle quation sociale : combiner les revenus du travail et les revenus de la solidarit

Comment pouvoir vivre dignement de son travail ? Un travail qui procure les moyens dune existence dcente ? Un travail qui permette denvisager plus sereinement lavenir de ses enfants ? La premire condition est de rmunrer correctement le travail. Cest pourquoi le paramtre salarial est le premier paramtre de lquation sociale. Les ressources des familles doivent donc pouvoir tre lies au travail, ce qui impose, pour sortir de limpasse actuelle, de rendre possible laccs lemploi mais aussi de concevoir une nouvelle combinaison entre les revenus du travail et ceux de la solidarit, plus favorable que ce quelle est aujourdhui. Lide nest pas que les prestations se substituent au travail ou compensent limpossibilit de la socit de donner accs un emploi dans des conditions compatibles avec les capacits et les contraintes de celles et ceux qui ont des enfants lever. Lide est que lon puisse vivre, avec son travail et par son travail, quelle que soit sa situation familiale, en continuant pouvoir, dans des conditions justes, bnficier de la solidarit de la socit. Cest parce que pour une part de plus en plus importante de la population, les minima sociaux sont devenus des maxima indpassables et que, pour une proportion de plus en plus importante des mnages, le travail ne permet pas de franchir le seuil de pauvret, quil faut transformer nos prestations sociales. Il est ais de dmontrer que, dans de nombreuses situations, le retour lemploi saccompagne souvent dune rduction des ressources de la famille, au mieux de leur stagnation. Il est classique de dplorer un cart trop faible entre les minima sociaux qualifis de revenu dassistance et les salaires. Mais ces constats conduisent une impasse, si lon garde la mme logique de prestations. Na-t-on pas vu pendant la mme priode augmenter le chmage, augmenter le nombre dallocataires de minima sociaux et augmenter lcart entre le revenu minimum dinsertion et le salaire minimum garanti ? Nous pensons quil est essentiel que le travail permette de ne pas tre pauvre et de vivre dignement, sans avoir besoin de revenu de solidarit. Diffrentes propositions ont t faites ces derniers annes : depuis lide dun revenu minimum dexistence, parfois appel dividende universel3 jusqu celle dun cumul pur et simple entre un minimum social et le revenu du travail, en passant par lallocation compensatrice de revenus. Nous proposons une rforme des prestations sociales qui sarticule autour de trois objectifs principaux :

Pour sortir de lisolement, un nouveau projet de socit, Christine Boutin, rapport au Premier ministre

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Faire en sorte que quelle que soit la situation de dpart, le produit de chaque heure travaille puisse amliorer le revenu final de la famille en supprimant les effets de seuil ; Garantir, mme pour une activit temps partiel, lorsque les revenus du travail sont discontinus le long de lanne ou que la reprise dactivit se ralise par le biais dun contrat dinsertion, que les ressources globales permettent de franchir le seuil de pauvret. Rendre les revenus plus prvisibles pour les familles, le systme plus lisible pour les bnficiaires, plus facile grer et adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics.

Pour cela, nous proposons une nouvelle quation sociale qui redfinit lensemble des minima sociaux, qui reconsidre les conditions dattribution et dvolution des principales aides aux familles -. Cette rforme intgre la prime pour lemploi, qui na jamais rellement fait la preuve de son efficacit. Elle sarticule avec les dispositifs de contrats aids, pour quils ne soient pas quune bquille temporaire. Elle respecte les conditions dattribution des allocations familiales, sans en modifier le caractre. Une nouvelle prestation, le revenu de solidarit active, est propose, qui pourrait se substituer progressivement pour les familles aux aides existantes dans des conditions que la commission a tudies et dbattues. Cette rforme qui peut rendre le travail plus rmunrateur mais qui on le verra dans la rsolution suivante, ne dispense pas dune politique de lemploi qui rende le travail plus accessible.

1. Les constats

Les tudes sur cas types montrent quun allocataire du RMI perd du revenu quand il reprend un emploi quart temps et nen gagne pas mi-temps

La Direction de la Scurit Sociale a ralis pour la commission une tude sur cas types des effets financiers dune reprise d'activit des niveaux de rmunration modestes (variant d'un quart de SMIC un SMIC temps plein)4. 15 cas types sont ainsi simuls en fonction de lallocation verse (RMI et API), de la configuration familiale (famille monoparentale ou non, comptant jusqu' trois enfants) et du niveau dactivit du conjoint. Cette simulation met en vidence lexistence persistante deffets de seuil induits par le systme de transferts. Ce quon peut appeler les trappes inactivit , sans donner de valeur subjective ou pjorative cette expression (elle signifie que lactivit nest pas rmunratrice, pas que les personnes ne souhaitent pas travailler) : une reprise dactivit quart temps au SMIC conduit presque toujours de trs faibles gains nets, jamais suprieurs 150 par mois pendant lintressement et parfois trs proches de zro une fois la priode dintressement termine : ces montants semblent insuffisants pour couvrir les ventuels frais associs la reprise dactivit. Il est noter qu ce niveau dactivit, la prime pour lemploi ne joue pas ou marginalement.

Les cas-types sont prsents dans les documents de travail

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une reprise dactivit mi-temps procure entre 100 et 200 par mois pendant la priode dintressement et 20 50 lissue de cette priode : l encore les gains semblent extrmement faibles (de lordre de 3 de lheure pendant la priode dintressement). Les montants de la PPE perus sont nouveau trs peu significatifs (20 30). lorsque la reprise d'activit se fait temps plein, la situation des mnages est sensiblement plus favorable notamment pour les couples : les gains sont suprieurs et davantage prennes. Mais ces gains cachent des situations contrastes : pour les couples bi-actifs, les 500 de gains sont en partie neutraliss par la perte de la CMU complmentaire et, ventuellement, la ncessit davoir recours des modes de garde des enfants. De mme, le gain une reprise d'activit au SMIC demeure faible pour les familles les moins nombreuses prcdemment titulaires du RMI (une personne isole ne gagne, tout compris, que 150 par mois terme s'il reprend une activit temps plein). Pour ce type demploi la PPE est plus significative (50 70 par mois) quoiquelle ne compense pas la perte daide au logement trs leves sur cette catgorie.

La prise en compte de diffrents cots montre ainsi quun allocataire du RMI perd souvent de largent quand il reprend un emploi, y compris mi-temps. Le gain se transforme en perte si lon prend en compte les aides facultatives et les frais engendrs par la reprise dun travail. Rappelons en effet que ces tudes donnent une image plutt positive de la ralit puisquelles nintgrent pas : Leffet de seuil cr par les aides sociales facultatives, dont une tude rcente (Y LHorty, D Anne) montre quil est pourtant fort, alors que ces aides reprsentent en moyenne 20% du revenu plus dfavoriss (voir rsolution 5). Leffet de seuil induit par la Couverture Maladie Universelle Complmentaire (voir rsolution 8). Le cot montaire dune reprise demploi, notamment les cots dhabillage, de garde et de transport qui, mme sils ne sont pas estims par les conomistes, sont sans doute levs, notamment dans les zones rurales. Le prlvement sur les revenus du travail des mnages les plus modestes quivaut parfois plus de 100%

La reprise d'une activit professionnelle ne se traduit pas toujours pour les mnages par un accroissement du revenu disponible. Pour dsigner le prlvement implicitement opr sur ce revenu, les conomistes ont pris lhabitude de parler de taux marginaux d'imposition. Ils mesurent ainsi la proportion, pour un mnage donn, de laugmentation des revenus du travail qui se trouve prleve, soit sous forme d'impt supplmentaire, soit sous forme de diminution de prestations, soit les deux. Quand cette proportion atteint 100%, le gain la reprise demploi est nul : cest notamment le cas pour les bnficiaires de minima sociaux, compte tenu du caractre diffrentiel des minima ; quand elle dpasse 100%, le mnage subit une perte nette : cest notamment le cas quand en plus de son revenu minimum dinsertion, le mnage perd des aides facultatives ou des aides au logement. Plusieurs rformes rcentes ont vis rduire loccurrence des taux de prlvement suprieurs 100%, connus sous le nom de trappes inactivit : cration de la Prime pour lEmploi, rforme de la taxe dhabitation, du barme des aides au logement. La possibilit

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dtre intress la reprise demploi, cest--dire de maintenir temporairement une partie du revenu minimum dinsertion ou de lAllocation de Solidarit Spcifique pendant une priode dtermine, a galement vis constituer une rponse cette question. Une tude rcente de la Direction de la prvision (DGTPE) montre que, en 2004, la courbe des taux marginaux d'imposition garde un profil en U, avec des taux levs aux deux extrmits de la distribution de revenus. Des taux marginaux de lordre 100% restent systmatiques entre 0 et 0,4 SMIC, ce qui est cohrent avec les cas types de la direction de la scurit sociale. Ces taux sont en fait certainement suprieurs 100% dans la ralit puisque ltude nintgre pas non plus les prestations facultatives. Bref les allocataires de minima sociaux continuent aujourdhui perdre de largent quand ils reprennent un emploi. Par ailleurs, la courbe ci-dessous montre que les transferts sociaux introduisent de nombreuses discontinuits dans la progression financire des revenus. La cration de la Prime pour lEmploi a de ce point de vue plus compliqu la situation quelle ne la simplifie. Dcomposition de lvolution des taux marginaux dimposition en fonction de la progression des revenus dactivit

Source : DGTPE, Maquette Paris Note de lecture : les taux marginaux dimposition sont trs levs entre 0 et 0,4 SMIC ce qui veut dire que les gains la reprise dun emploi pour ce type de rmunration sont quasiment nuls. A partir de 0,7 SMIC, un individu qui reprend un emploi gagne plus de 70% du revenu net quil reoit (soit un taux marginal de 30%). La srie est par la suite discontinue.

La France compte un million de travailleurs pauvres

Selon lINSEE, un travailleur pauvre est une personne qui sest dclare active (ayant un emploi ou au chmage) six mois ou plus dans lanne, dont au moins un mois en emploi et qui vit au sein dun mnage pauvre. Selon lINSEE, il y avait 1,09 million de travailleurs pauvres en 1997 et 0,99 million en 2001 (au seuil 50% du revenu mdian). Au seuil 60% du revenu mdian, les travailleurs pauvres sont au nombre de 2,08 millions en 1997 et de 1.97 million en 2001.

26

Les travailleurs pauvres sont relativement peu qualifis : 34% dentre eux sont dpourvus de diplme. On voit toutefois que depuis 1997, la part des diplm du suprieur pauvres saccrot sensiblement (passant de 7% en 1997 9% en 2001). Tableau 1 : Rpartition des individus pauvres selon le diplme le plus lev obtenu

Source : ERF 2001, Insee - DGI Champ : ensemble des individus de plus de 16 ans vivant dans un mnage pauvre, dont la personne de rfrence nest pas tudiante et dont le revenu dclar est positif ou nul

Un tiers des travailleurs pauvres est ouvrier et cette proportion saccrot de faon trs notable (passant de 29% en 1997 33% 2001), alors quau contraire la part des artisans et commerants pauvres se rduit (passant de 16% 10%). Tableau 2 : Rpartition des individus pauvres selon la catgorie socio professionnelle

Source : ERF 2001, Insee - DGI Champ : ensemble des individus de plus de 16 ans vivant dans un mnage pauvre, dont la personne de rfrence nest pas tudiante et dont le revenu dclar est positif ou nul

Par ailleurs, il est frappant que de plus en plus de travailleurs pauvres soient salaris, quils soient en emploi continu pendant lanne (de 38% 40%) ou de faon intermittente dans lanne (de 33% 37%).

27

Tableau 3 : Rpartition des individus pauvres selon le type demploi

Source : ERF 2001, Insee - DGI Champ : ensemble des individus vivant dans un mnage pauvre, dont la personne de rfrence nest pas tudiante et dont le revenu dclar est positif ou nul

Enfin la pauvret dans lemploi est de plus en plus lie la prcarit de cet emploi : cette prcarit peut tre lie au contrat (8% des travailleurs pauvres taient en Contrat Dure Dtermine en 2001, contre 6% en 1997, 4% taient intrimaires en 2001 contre 3% en 1997) ; mais plus encore cette prcarit semble se diffuser au sein mme de lemploi classique puisque la part des autres salaris sest accrue fortement, passant de 36% 41%. Tableau 4 : Rpartition des individus pauvres selon le type de contrat

Source : ERF 2001, Insee - DGI Champ : ensemble des individus de plus de 16 ans vivant dans un mnage pauvre, dont la personne de rfrence nest pas tudiante et dont le revenu dclar est positif ou nul

2. La rforme propose

Les objectifs poursuivis

La rforme des prestations sociales doit envisager globalement les diffrentes aides quelles aient t cres pour tenir compte de la situation familiale, pour donner un revenu minimum ou pour compenser une charge particulire. Redonner de la cohrence notre systme daide, cest pouvoir ajuster lensemble de ces aides aux situations des personnes. La rforme que nous proposons sinspire la fois : des rflexions conduites en France sur lallocation compensatrice de revenus (notamment par le CERC, le CES) et sur la prime pour lemploi (notamment par le conseil danalyse

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conomique) et qui se sont heurtes au fait quun seul de ces instruments ne permettait pas de sadapter la diversit des situations des familles. des rformes engages dans dautres pays, comme le Royaume-Uni, les Etats-Unis et le Canada, mme si elles sen diffrencient sur un point fondamental : les montants verss sous forme de crdits dimpt y sont plus levs car le systme de transferts dans son ensemble y est plus faible, si bien que les travailleurs sont maintenus sous le seuil de pauvret ; dans notre pays, en tenant compte du niveau de prestations dj existant, il est possible, par une lgre amlioration de la performance redistributive des aides, de rduire ds le dpart le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvret et de faire en sorte que tout retour au travail se traduise automatiquement par le franchissement de ce seuil.

Cest la notion de travailleur pauvre quil est propos de combattre dans notre pays, sans pour autant affaiblir la situation de ceux qui nont pas encore pu retrouver une activit professionnelle. Progressivement, si la politique conomique et sociale permet damliorer la situation du march de lemploi, un tel mcanisme devrait permettre daugmenter le taux dactivit et le niveau de vie des plus modestes.

Les revenus intgrs au revenu de solidarit active

Nous proposons que la nouvelle prestation intgre toutes les sources de revenu qui ont un effet potentiel sur le lien entre revenus du travail et revenus de la solidarit : les minima sociaux (RMI, ASS, API) quil faut rebtir afin quils cessent dtre des allocations diffrentielles, se transformant en maxima sociaux pour toutes celles et tous ceux qui ne peuvent revenir lemploi ; les aides fiscales, telle que la prime pour lemploi, dont la conception et la mise en uvre nont permis datteindre aucun des objectifs qui avaient prsid sa cration.

Pour les aides au logement, qui constituent aujourdhui une aide particulirement indispensable et trs redistributive mais qui, dans le systme actuel, voient leur pouvoir dachat sroder progressivement, nous avons envisag deux hypothses : lune dans laquelle elles demeurent ; une autre dans laquelle elles sont intgres au nouveau revenu. Avantages et inconvnients de lintgration des aides au logement dans le RSA Telle quelle est conue, la nouvelle prestation doit pouser la situation existante pour les personnes sans activit et ne gnrer un gain que pour les mnages en activit. Lintgration des aides au logement au primtre de la nouvelle prestation prsente ainsi des avantages et des inconvnients : 1. Au titre des avantages, figure la dgressivit des aides au logement ne va pas attnuer leffort de prservation de lincitation que constitue la nouvelle prestation. En effet, ces aides contribuent encore aux effets de seuil (mme si cet effet ngatif a t rduit par leur rforme rcente). 2. Au tire des inconvnients, figurent les carts existants entre les bases ressource des allocations logements et des minima sociaux (par exemple pour la prise en compte des jeunes adultes) et la ncessit dmettre des hypothses sur les loyers sil on veut intgrer

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ces aides la nouvelle prestation5. Par ailleurs lintgration des aides au logement, dont le barme est dclin en trois zones gographiques, pose la question de la modulation du RSA par zones6. Au total, pour se caler sur lexistant (et ainsi viter une inflation des cots), on serait ainsi amen complexifier (on pourrait dire en sens inverse enrichir ) le barme du RSA. Plus fondamentalement, lintgration des aides au logement dans le RSA pose la question de maintenir dans son principe une aide module selon le taux deffort locatif. Au minimum les hypothses de RSA doivent tenir de la situation de propritaire ou de locataire au regard du logement. Sil intgrait les aides personnelles, le barme du RSA devrait ainsi appliquer une forme de forfait aux propritaires pour viter que la rforme ne conduisent donner une aide quivalente aux locataires et aux propritaires7. Par ailleurs, lintgration des aides au logement dans le barme du RSA pourrait tre un moyen de garantir lquitable revalorisation de ces aides et de se prmunir de leur effet certes discutable mais avr sur certains segments de march - inflationniste sur le montant des loyers (rsolution 6). Les prestations familiales forfaitaires universelles (AF) ou sous conditions de ressources (CF, ARS, PAJE, AES) continueraient exister et seraient simplement intgres au moment du versement du revenu de solidarit active.

La formulation propose

Il est propos dintgrer lensemble de ces prestations ou aides dans un mcanisme unique, appel revenu de solidarit active, reposant sur les principes suivants : tout revenu tir du travail dclencherait une diminution des prestations infrieure denviron 50% au gain provenant du travail, quil sagisse de quelques heures travailles dans la semaine ou le mois, ou dune activit professionnelle temps plein ; pour les revenus les plus faibles, la progression du RSA serait la plus rapide, jusqu un point dinflexion qui pourrait tre situ autour de 0,7 SMIC pour une personne seule ; entre 0,7 et 1,4 SMIC pour une personne seule, et 1 et 2 SMIC pour un couple, la rduction du montant du RSA serait lgrement plus accentue ; ces niveaux seraient relevs en fonction de la situation familiale sur la base du barme actuel des minima sociaux.

Le revenu de solidarit active pourrait tre paramtr de la manire suivante : 1) Pas de changement de revenu pour les mnages sans activit : les personnes qui nont aucun revenu du travail ne verraient pas leur situation se modifier ; cependant un mcanisme complmentaire devrait tre mis en place pour favoriser une activit, mme temps trs partiel, de personnes durablement loignes de lemploi ;
Par convention, nous avons toujours considr dans nos simulations que ce loyer se trouvait au dessus du loyer plafond du barme des aides au logement, ce qui engendre un surcot, mais vite davoir des perdants. 6 Les simulations effectues sappuie sur lhypothse dun zonage reproduisant celui des aides au logement 7 Pour viter ce biais seule des formulations sans intgration des aides au logement ont t effectues.
5

30

2) Un soutien ceux qui sont aujourdhui des travailleurs pauvres, de telle sorte quil ne soit pas possible, dans notre pays, partir de lquivalent dun niveau dactivit quart de temps pour une personne seule, de vivre sous le seuil de pauvret dfini 60% du revenu mdian. Les revenus des familles seraient constitus de trois composants : les revenus du travail, dpendant du salaire horaire (ou mensualis) et du nombre dheure de travail. un revenu de solidarit active (RSA) dont le montant varierait en fonction du revenu mensuel travaill, selon la configuration familiale. des prestations familiales qui, comme actuellement, dpendraient du nombre denfants (AF et CF). R = RT + RSA + PF

Soit :

Comment se calcule le revenu de solidarit active ? Selon le mcanisme propos, le revenu de solidarit active est un complment de revenu qui se dduit de lvolution du revenu total souhait de la personne, net des prestations familiales (AF et CF). Ce revenu souhait scrirait ainsi selon une quation qui revient dfinir un minimum garanti et lui appliquer deux dcotes (qui correspondent aux taux implicites de prlvement) successives. La seconde dcote sappliquerait partir de 0,7 SMIC mensuel. Ces mcanismes de dcotes, qui transposent les rgles applicables dans le barme des aides au logement, reviennent crer un complment de revenu familialis. La prestation propose scrirait selon lquation suivante : RSA = (Min) T1 (RT) T2 (RT-RTo)
RT le revenu net du travail Min est un minimum garanti (variable selon les zones) Ro correspond au point de dpart de la seconde dcote (soit 0,7 SMIC) avec R-Ro toujours suprieur O T1 et T2 correspondent des taux de prlvement implicite, qui ont vocation voluer selon le nombre denfants du mnage (plus le mnage a denfants plus les coefficients sont levs) et qui additionns doivent permettre daboutir au point de sortie du complment de revenu dsir.

Dans ce systme, les allocations familiales continues tre calcules et verses de la mme faon quaujourdhui. Conformment lexistant, la situation dun couple par rapport celle dune personne seule, correspondrait la multiplication du minimum garanti par un facteur 1,3. Lquation doit tre paramtre pour garantir labsence de perdants, mais aussi limiter les cots.

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Des simulations sur cas types de limpact sur la situation existante (cas types de la DSS) du RSA sont prsentes en annexe. La reprsentation graphique de cette quation serait ainsi la suivante : Comparaison de la nouvelle prestation et de lexistant dans le cas dun couple avec deux enfants
3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

AF salaire mensuel net AL rmi

1 000

500

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 2,3 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9

Revenu du travail en part de SMIC Source : DGTPE Note de lecture : les courbes comparent la dcomposition actuelle du revenu dun couple avec deux enfants (en arrire fond) selon le salaire net peru et la situation nouvelle (histogramme). On voit leffet de la cration du RSA matrialis par un losange de gains entre 0 et 2 SMIC. Ainsi formalise, on voit que la rforme propose revient crer une forme dintressement permanent avec pour particularit un bonus donn lexercice dun travail dune dure hebdomadaire suprieure 26h (correspondant au seuil de la deuxime dcote pour un salari pay au SMIC).

La question de la coordination du revenu de solidarit active et des aides facultatives

Pour ne pas gnrer de nouveaux effets de seuil, toute aide supplmentaire verse aurait vocation, soit tre forfaitaire et auquel cas sans lien avec un statut particulier (en addition de la prestation propose), soit correspondre une aide en nature. Ce point est dvelopp plus longuement dans la rsolution n 5.

La question des effets de la prestation en terme de politique familiale

32

Une des nouveauts de la prestation propose est que, en diffusant tous les bas salaires les barmes implicites des minima sociaux, la prestation propose est fortement module en fonction du nombre denfants. Le graphique 2 le montre particulirement :
Graphique 2 : Effet de la prestation propose en terme de politique familiale (exemple d'une personne seule avec enfants
2000

1800

1600

Revenus avec prestation 3 enfants

1400 Revenus avec prestation 2 enfants 1200 Revenus avec prestation 1 enfant 1000 Revenus avec prestation sans enfant 800 Revenus du travail 600

400

200

0, 03

0, 08

0, 24

0, 30

0, 41

0, 51

0, 57

0, 62

0, 78

0, 84

0, 89

1, 11

1, 16

0, 14

0, 19

0, 35

0, 46

0, 68

0, 73

0, 95

1, 00

1, 05

1, 22

Revenus du travail (en part de SMIC)

Source : Commission Note de lecture : les courbes reprsentent lvolution des revenus mensuels avec le RSA (paramtres simuls dans lannexe technique) selon la configuration familiale.

Par rapport aux dbats traditionnels de la politique familiale la prestation revient ainsi familialiser les transferts en bas de la distribution des revenus plus fortement que ne lest actuellement la prime pour lemploi. Par ailleurs, pour intgrer lAllocation Parent Isol la rforme, il est propos de se fixer sur les minima du revenu minimum dinsertion et de permettre le cumul intgral du revenu de solidarit active et la Prestation daccueil du Jeune Enfant (le cumul permettant ainsi dattendre le niveau actuel de lAPI). Ce cumul reviendrait ouvrir le bnfice de la PAJE aux couples allocataires de minima sociaux ayant de jeunes enfants de moins de 3 ans. Elle conduit la suppression, sans perte de revenu, dun rgime spcifique aux parents isols. Les bnficiaires de lAPI dite courte continueraient de bnficier dune allocation supplmentaire visant compenser les effets de lisolement parental.

3. Les diffrents scnarios de taux et de cot envisageables

Les estimations de cot ex ante majorent le cot rel de la mesure

Diverses tudes de cot sont actuellement en cours dans les services (DREES, DGTPE). Il sagit dvaluer un cot ex ante de la prestation, cest--dire abstraction faite de deux de ses effets potentiellement rducteurs de cots : un effet de dplacement de loffre de travail : les tudes disponibles sur le sujet ne sont pas convergentes ; un effet de dclaration du travail non dclar : l encore, les tudes disponibles ne permettent pas de dgager des rsultats fiables.

1, 27

33

Nous sommes ainsi contraints de prsenter des valuations de cots majores, sans savoir si cette majoration est importante ou pas. Lexemple dune exprience analogue ralise dans deux Etats canadiens montre que le pari dune prestation telle que le RSA est potentiellement payant et peut quasiment sautofinancer. Le self sufficiency project : quand lintressement sautofinance Au Canada, au sein du programme Dveloppement des ressources humaines a t expriment en 1992 dans deux provinces (Nouveau Brunswick et Colombie Britannique) un Projet dautosuffisance (PAS) ou Self sufficency program (SSP) destination des familles monoparentales bnficiaires de laide sociale depuis au moins un an. Les bnficiaires du dispositif ont t slectionns au hasard. La proposition tait la suivante : - Les chefs des familles concernes pouvait adhrer ce projet : ils prenaient alors lengagement de trouver un emploi temps plein dans un dlai maximal dun an. En contrepartie, sitt lemploi trouv, un complment de salaire leur tait vers durant trois ans sous rserve que, durant tout ce temps, ils continuent de travailler temps plein (et, donc, ne peroivent plus du tout daide sociale)8. - Un ensemble de services dnomm PAS plus , destin les accompagner dans leur recherche demploi (aide la prparation de CV, sances dorientation, suivi par un tuteur, club de recherche demploi) leur tait galement propos : il leur est alors promis un supplment de salaire plus lev que celui prvu par le PAS en cas de reprise dun emploi. Les bnficiaires de lexprience sont compars un groupe de contrle non bnficiaire. Les premiers rsultats de cette exprience ont montr que les sommes verses au titre du supplment de revenu nont t que lgrement suprieures aux montants daide sociale (John Greenwood et Jean-Pierre Voyer 2000). En quelque sorte, la mesure exprimente tait quasiment autofinance. Sagissant de ses effets long terme sur loffre de travail, les valuations rcentes du SSP montrent que le caractre transitoire de lincitation pose problme. Une tude rcente de Card et Hyslop9 montre en effet quaprs avoir provoqu de nets carts de taux de participation et de rmunration entre le groupe bnficiaire et le groupe de contrle, ces carts staient quasiment rsorb cinq ans aprs lentre des bnficiaires dans laide.

Les simulations effectues pour la commission donnent des rsultats convergents se situant la cration du RSA dans une fourchette de cot ex ante allant de 6 8 Mds. La mthode utilise pour raliser ces estimations de cot est la suivante :

Le complment en question est gal moiti de la diffrence entre un niveau de rfrence fix par province et le salaire rellement peru (ce qui revient doubler le salaire minimum peru pour un temps plein). 9 David Card, Dean Hysolp, Estimating the effects of a time-limited earning subsidy for welfaire-leavers , SRDC working papers, fv 2005

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1. Deux modles de micro-simulation (INES, Saphir) ont t utiliss cest--dire que lapplication de la formule du revenu de solidarit active a t ralise sur un nombre important de situation relle : lestimation de cot est intervenue directement en dduction du cot de la nouvelle prestation. 2. Pour linclusion des revenus catgoriels, notamment des prestations chmage, deux hypothses extrmes ont t retenues : une hypothse trs favorable, prvoyant leur inclusion pure et simple dans la formule comme un revenu dactivit (hypothse 1 : avec les chmeurs ), et une hypothse moins favorable conduisant exclure les chmeurs indemniss du bnfice de cette prestation (la situation des bnficiaires de lassurance chmage restant inchange). 3. A ces estimations de cots, il faut retrancher les conomies ralises sur la suppression de lintressement (400 M) et de la PPE (2,4 Mds). Les simulations dont a pu disposer la commission, et qui seront approfondies, donnent des rsultats convergents, situant le cot de la mesure propose dans une fourchette de 6 8 Mds. A titre de repre, il a dj t estim par ailleurs que la somme quil faudrait pour faire franchir tous les titulaires de minima sociaux le seuil de pauvret fix 50 % du revenu mdian est de lordre de 5,2 Mds. Diffrents scnarios de barmes et de cot sont prsents en annexe 2. Ces scnarios montrent notamment que les cots ex ante simuls sont trs sensibles aux taux hypothses de taux T1 et T2 retenus. Cela veut dire que la marge daction est grande. Les scnarios de financement possibles sont prsents dans la dernire rsolution.

4. Un systme qui doit sinscrire dans une politique de lemploi dynamise et qui scurise contre le temps partiel contraint, le travail prcaire ou discontinu
La nouvelle prestation doit favoriser une politique de lemploi dynamique, qui ne se heurterait pas aux obstacles que rencontrent les personnes pour retourner lemploi lorsque les seules activits qui leur sont proposes ne se traduisent pas par une augmentation de leur niveau de vie, mais au mieux par une stagnation, souvent par une dgradation de celui-ci. Nous insistons sur le fait que cette proposition ne rpond qu une partie du problme daccs lemploi des personnes pauvres et doit tre relaye par une politique active de promotion de lemploi des personnes non qualifies. Cette politique ne doit pas conduire dstructurer lemploi par la promotion dun temps partiel mal matris. Nous pensons que les modalits de pnalisation du temps partiel trs petite dure devraient tre tudies par le gouvernement, lorsque ce temps partiel ne sinscrit pas dans un processus de rinsertion encadr.

5. Pistes pour la gestion du nouveau dispositif

35

Une telle rforme suppose que la prestation puisse tre gre indiffremment par lun des services publics qui grent lune des prestations concernes par la rnovation de notre dispositif daide sociale. Par ailleurs, pour tre au plus prs des besoins rels de la population, les simplifications de gestion associes la nouvelle prestation devront tre prioritairement mobilises pour mettre en uvre un dispositif de transmission mensuelle des feuilles de paie des bnficiaires. Une connexion avec les URSSAF et la mobilisation des Dclaration Automatise de Donnes Sociales pourraient galement tre envisages de mme que la dlgation aux employeurs de la responsabilit de liquider et verser la prestation contre remboursement sous forme de dduction fiscale ou sur cotisation sociale.

6. Les prolongements et variantes possibles


Le revenu de solidarit active, tel que nous lavons envisag, outre les simplifications importantes quil induit, prsente deux caractristiques principales : dune part la suppression des effets de seuil lis la reprise dun emploi, dautre part la remise en clause des cloisons entre assistance et activit. Retenir ce principe, cest ouvrir de nouvelles perspectives : 1) Concevoir autrement les diffrentes prestations sociales facultatives : ces prestations quelles manent des caisses dallocations familiales ou des collectivits territoriales accentuent souvent, dans la situation actuelle, les effets de seuil des minima sociaux. Une fois le principe du revenu de solidarit active retenu, elles peuvent alors au contraire en potentialiser les effets incitatifs au travail et devenir des primes locales lemploi , dfinies finement ou des prestations permettant de compenser les cots dune reprise demploi: par exemple les cots de transports levs dans les zones rurales (voir la rsolution 5) ; 2) Personnaliser les contrats aids : les contrats aids permettent de rduire le cot du travail pour des personnes loignes de lemploi ; mais ils offrent une rmunration limite pour une dure de travail limite ; conjugus avec le revenu de solidarit active, ils peuvent devenir une aide plus souple, vritablement conue comme une amorce demploi stable ; avec le mme montant de subvention moyen dun contrat, il doit tre possible daider davantage les premiers mois de retour lemploi ; 3) La mme logique de combinaison entre revenu du travail et revenu du solidarit pourrait tre adapte dautres situations, comme celle des adultes handicaps, lorsquils peuvent travailler temps partiel ; 4) Il ne serait pas choquant dinclure dans les revenus soumis imposition ou du moins certaines dentre elles et un taux adapt- le revenu de solidarit active ce qui marquerait symboliquement le passage dune logique dassistance stigmatisante une nouvelle logique, davantage tourne vers lactivit et le travail. 5) De mme, les modalits de la soumission du RSA des cotisations dassurance vieillesse devraient tre tudies pour que la nouvelle prestation corrige leffet du RMI de nourrir galement la pauvret aux grands ges. La cration du revenu minimum dinsertion a t conue comme une manire de ne pas laisser sans ressources ceux qui passaient au travers des mailles du filet de la protection sociale. Il tait destin tre une rponse des phnomnes de grande exclusion. Plus de 36

quinze ans, aprs sa mise en place, il est indniable que tel nest plus le cas. Il est devenu la seule ressource dun nombre considrable de mnages et ceci, parfois de manire durable. Son caractre dallocation diffrentielle devient alors plus pnalisant que protecteur : le plancher est devenu plafond, pour la majorit des allocataires. Cest pour en tirer les consquences que nous proposons quune prestation nouvelle vienne dsormais sy substituer. Cette rsolution est un lment clef de la stratgie propose aux pouvoirs publics pour rduire dun million le nombre denfants pauvres dici 15 ans.

37

Rsolution n3 : Une politique conomique et sociale plus favorable lemploi et plus redistributive

Supprimer les effets de seuil peut se traduire par une amlioration relle de la situation des familles que si elle sinscrit dans une politique conomique et sociale plus favorable lemploi et plus redistributive. La commission ne prtend pas compte tenu de sa composition, du temps qui lui tait imparti et de son mandat avoir examin et encore moins trait lensemble des questions qui sy rattache. Mais elle a la conviction quune politique sociale - telle que la politique de lutte contre la pauvret des familles - ne peut tre dissocie de la politique conomique gnrale, ni ne peut russir si elle ne sinscrit pas dans une politique de lemploi cohrente, qui conjugue des effets en matire de salaires et non prcarit. A cet gard, elle est attache souligner les points suivants :

1.

Une politique conomique et sociale plus redistributive

La comparaison des 15 pays de lUnion Europenne en 2003 (dernires donnes disponibles) montre une corrlation entre le niveau des dpenses sociales et la rduction du risque de pauvret : il ny aucun pays de lUnion europenne qui ait pu rduire la pauvret avec un niveau de dpenses sociales faible. Corrlation entre le risque de pauvret et le niveau de la dpense sociale en Europe (2000)

Source : Eurostat Note de lecture : Le nuage de point produit par Eurostat met en relation le risque de pauvret (taux de pauvret 60% du revenu mdian) et la dpense sociale par tte en parit de pouvoir dachat. La droite de rgression laisse apparatre une corrlation ngative quasiment linaire et solide entre niveau de dpense et pauvret : plus la dpense sociale est leve plus le taux de pauvret est faible. On voit par ailleurs que la France se situe droite de la droite de rgression. Voil une expression statistique pour dire qu niveau identique, la dpense sociale en France est globalement moins performante rduire la pauvret que dans les autres pays europens.

38

Ce constat dune faible efficacit des dpenses sociales franaises rduire la pauvret, se retrouve dans les histogrammes ci-dessous : Impact des transferts sociaux (excluant et incluant les pensions) sur le taux de risque de pauvret, 2001

Source : Eurostat Note de lecture : La France a un niveau de pensions (retraites) nettement suprieur la moyenne europenne, ce qui lui a permis de rduire significativement la pauvret des personnes ges, mais, mis part cet effet, ses dpenses de transfert taient en 2001 parmi les moins efficaces dEurope (au 10me rang).

Il existe ainsi une marge daction pour rduire la pauvret dont on peut penser quelle rside dans laccs lemploi.

2. Une politique conomique et sociale plus favorable lemploi


Il y a en revanche des disparits fortes, y compris niveau de dpenses sociales quivalent, entre les niveaux dactivit ; la question pour notre pays est de pouvoir augmenter le taux dactivit, tout en rduisant le nombre de travailleurs pauvres. Si, comme nous le proposons, une nouvelle combinaison est dfinie entre revenus du travail et revenus de solidarit, cela ne doit pas se faire au dtriment de la qualit de lemploi ; si une entre progressive dans lemploi peut se justifier, ce nest que si cette progression est favorable au salari, en termes de qualification et de salaire et non pas si le mode dentre dans lemploi aggrave les conditions de prcarit. On peut trouver une application concrte de cette exigence dans la conception que lon doit avoir des contrats aids : si les contrats aids qui viennent dtre redfinis par la loi de cohsion sociale - ne sont pas conus comme un pr-contrat dure indtermine persistera le risque que la situation aprs le contrat ne soit pas plus favorable que celle davant le contrat, cest dire souvent un retour au chmage et aux minima sociaux. Une connexion peut se faire entre les revenus du travail et les revenus de solidarit, tant du point de vue collectif de leur mode de dtermination et de ngociation que du point de vue individuel de leur combinaison dans les ressources globales dune famille, condition quelle ne stablisse pas au dtriment des politiques salariales. 39

Favoriser une croissance riche en emplois suppose galement de pouvoir soutenir une conomie solidaire qui ait une place suffisante aux cts de lconomie marchande classique et du secteur soumis la concurrence internationale dont dpendent les impratifs de comptitivit.

3. Un engagement collectif sur la qualit des emplois


Rduire le chmage est le moyen le plus durable de rduire le nombre de familles pauvres. A condition que le retour lemploi nimplique pas une rduction des revenus globaux, comme cela est le cas aujourdhui, ou le maintien sous le seuil de pauvret. Cest la raison pour laquelle nous pensons que la transition vers un taux dactivit suprieur passe par une combinaison nouvelle entre revenus du travail et transferts sociaux. Nous proposons une quation qui garantisse que toute heure travaille supplmentaire se traduise par une augmentation des ressources. Mais nous avons conscience des risques que les employeurs intgrent, au moins implicitement, le maintien dune partie des revenus issus de la solidarit pour limiter les volutions du salaire ou privilgier le temps partiel, mme quand cela ne correspond pas aux souhaits du salari. Il faut donc conjurer ce risque. Comment ? Si notre pays cherche vritablement a rduire la pauvret par le retour lemploi, des engagements collectifs peuvent tre pris : cest ce que nous avons vu dans la rsolution 1. Nous voulons que ceux qui, exclus de lemploi, vivent des minima sociaux, puissent rintgrer le march du travail plus vite, plus facilement, sans voir leurs ressources diminuer, mme quand ce retour se fait temps partiel. En revanche, nous voulons viter que le temps partiel subi et la prcarit augmentent. La mise en place dune rforme ambitieuse des minima sociaux et des prestations sociales devrait saccompagner dengagements collectifs sur la structure de lemploi permettant de vrifier que la transition se fait vers le haut et non vers le bas. Cet engagement pourrait se limiter au strict objet de notre proposition, en vrifiant lvolution et les caractristiques des emplois temps partiel, le nombre de travailleurs vivant sous le seuil de pauvret et lvolution des salaires, au fur et mesure de la monte en charge de la nouvelle prestation. Les abaissements de charges sociales pourraient tre lis la tenue de cet engagement et remis en cause comme sanction au non respect de lengagement.

40

Rsolution n4 : Crer un service public de laccueil des jeunes enfants

Les travaux de la commission ont confirm que la conciliation vie professionnelle vie familiale est un point central dans la rduction de la pauvret des enfants. Cette question concerne lensemble des enfants, autant les enfants scolariss (au moins jusquau collge), que les moins de trois ans. Nos rflexions se sont concentres sur cette seconde question, juge prioritaire. La question de laccs des jeunes enfants aux modes daccueil est lintersection de trois constats : Premier constat : les ingalits face aux savoirs et lducation se creusent ds les premiers ges tandis que les moyens dintervention de la puissance publique sont mal distribus pour favoriser un dveloppement harmonieux de tous les enfants. Deuxime constat : la difficult daccs lemploi des femmes pauvres est considrablement amplifie par les rgles dattribution des places daccueil collectif qui sont le plus souvent de facto rserves aux couples bi-actifs. Troisime constat : le cot des modes de garde reprsente potentiellement une dpense importante dans le budget des mnages pauvres (les taux deffort tant plus importants que pour les dciles suprieurs de la distribution des revenus).

On arrive ainsi cette situation trs paradoxale des politiques publiques franaises : de rcents travaux de la DREES montrent que, toute aide comprise (y compris le quotient familial), quelle que soit la configuration familiale, les familles franaises ayant des enfants de moins de trois ans sont dautant plus aides que leurs revenus sont levs.

Source : DREES Note de lecture : les courbes montrent lvolution du surcrot de revenu disponible (exprim en euros) des familles, li la prsence dun enfant de moins de trois ans. Chaque courbe correspond une configuration familiale particulire. Les courbes montrent que ce surcrot de revenu augmente avec le revenu des mnages. Ce lien est dautant plus fort que les familles sont nombreuses. Il sexplique essentiellement par le plus fort recours aux aides la garde des mnages les plus aiss et par leffet du quotient familial.

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Cette situation tient en partie au fait que, dans un systme de gestion de la pnurie, laccs des familles pauvres aux modes daccueil des jeunes enfants est aujourdhui difficile : seuls 3% des enfants des familles bnficiaires dun minimum social sont gards en crche. 8 enfants de familles bnficiaires dun minimum social sur 10, qui ne sont pas en ge dtre scolariss, ne sont ainsi confis aucun mode daccueil et sont gards par leurs parents. Le tableau ci-dessous tir du rapport du CERC sur les enfants pauvres montre ainsi que les contraintes de loffre de mode de garde psent essentiellement sur les mnages les plus pauvres : en 2000, seuls 5 % des mnages du premier quintile de niveau de vie avaient accs un accueil collectif et 7% une assistante maternelle contre 9% et 19% en moyenne. Les modes de garde des enfants de moins de 3 ans selon le niveau de vie des parents en 2000 En % Mode de Assistante maternelle garde payant Crche Salari domicile Un des Bnficiaires de lAPE parents Sans APE Autres 1er quintile 7 5 0 31 33 24 3me quintile 22 13 0 28 7 30 5me quintile 27 8 8 9 3 45 Ensemble 19 9 2 24 13 33

Source : CERC Note de lecture : les quintile reprsentent des divisions de la population en cinq ensembles selon le niveau de vie. Le tableau signifie ainsi que les 20% des familles les plus pauvres nont accs que dans 7% des cas une assistante maternelle et dans 5% des cas une place en crche.

Dans ces conditions, pour ses bnficiaires aux revenus les plus faibles, le Complment de Libre Choix dActivit de la Prestation dAccueil du Jeune enfant (ex Allocation Parentale dEducation) constitue souvent une solution contrainte : une tude rcente de Dominique Mda et autres (source : DARES) montre que plus de 60% des femmes qui ont arrt de travailler pour toucher lAPE ont mis en avant des raisons lies aux modes de garde (12%), aux conditions de travail (28%), voire aux deux (21%). Par ailleurs, quand elle bnficie des personnes faiblement qualifies et qui ne disposent pas de cong parental dducation (1 bnficiaire de lAPE sur deux), cette allocation risque dloigner durablement du march de lemploi ses bnficiaires et conduit ainsi la dqualification des moins qualifis. Pour les mnages qui nont pas eu accs lemploi dans les cinq dernires annes, qui ne sont ainsi pas ligibles au CLCA, ou pour les allocataires dun minimum social, qui voient le CLCA se dduire de leurs ressources, la situation est encore plus contrainte. Le libre choix devient une porte close. La mise en uvre de la PAJE a constitu un dbut de rponse en permettant de rduire le taux deffort des mnages pauvres qui souhaitent avoir recours une assistante maternelle. Mais ces taux defforts restent levs. Un couple de personnes travaillant chacune mi-temps doit consacrer 15% de son salaire pour rmunrer une assistante maternelle au salaire moyen, soit 157 par mois ( Paris, ce taux deffort atteint 33%). A linverse un couple de 2 personnes qui gagnent 3 fois le SMIC par mois, ne consacre que 5,6% de ses revenus pour la rmunration de la mme assistante maternelle (soit 311). Dailleurs, compte tenu de la 42

pnurie dassistantes, et des plus faibles garanties que peuvent apporter les mnages les plus pauvres, laccs au gr gr demeure lui aussi essentiellement lapanage des plus aiss. A ce titre, la revalorisation du statut des assistantes maternelles est essentielle pour dbloquer loffre en accroissant lattractivit de cette profession, mais conduira son renchrissement. Enfin, lexemple bien connu du recours la garde domicile est loquent : seuls 2% des mnages essentiellement les plus favoriss- en rgion parisienne bnficient dun tel service et des aides qui y sont consacres.

1. La priorit devrait tre donne au dveloppement de loffre, pour favoriser lemploi et rduire les ingalits
Un dcalage persistant se manifeste ainsi entre le souhait des parents et loffre existante : selon le CREDOC, 21 % des parents avec des enfants en bas ge estiment que la crche collective est le mode daccueil le plus satisfaisant alors que 13 % seulement ont pu y avoir recours. Il y a donc une force proportion de comportements contraints. Pour cela nous pensons que la priorit doit aujourdhui tre au dveloppement de loffre de mode daccueil plutt qu un renforcement de prestations lies linterruption de la vie professionnelle. La cration de places daccueil collectives nest pas une comptence obligatoire des collectivits locales. Certaines sen saisissent pleinement, dautre moins. Dun dpartement lautre, le taux de couverture volue de faon trs marque.
Capacit thorique daccueil (crches et assistantes maternelles) pour 100 enfants de moins de trois ans

49,8 42,2 35,7 27,3 11,7

69,5 49,8 42,2 35,7 27,3

(18) (19) (20) (18) (21)

Source : DREES

De mme, les villes de plus de 30 000 habitants disposent de 60 % du parc de places en crches collectives et 52 % du parc des crches familiales. Les petites villes, ainsi que les zones rurales, souffrent dune pnurie criante. La France na pas su cr des solutions de garde innovantes pour ces territoires.

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Avec un taux de couverture de 70%, le Danemark, certes plus urbanis que la France, donne droit un mode daccueil toutes les familles qui le demandent. De mme, le Royaume-Uni a doubl le nombre de places en crches et en modes daccueil en gnral depuis 1995. Les responsables de la politique nationale daccueil que nous avons rencontrs (Unit Sure Start) ont indiqu quils comptent affirmer un droit au mode de garde opposable pour toutes les familles dans les cinq prochaines annes. Enfin, les critres dattribution des places en accueil collectif ne font lobjet daucune rglementation nationale. Cela conduit notamment ce que, en situation de pnurie, les rglements intrieurs des commissions dattribution vincent souvent les couples sans emploi. Les conditions de dcision de ces commissions et le taux de couverture des besoins demeurent mal connues. Linvestissement des collectivits locales est mal valu et rarement soumis un processus de dcision participatif. Lutilit dune structure dobservation nationale est souvent souligne. Orientation n1 : Crer un service public de la petite enfance Nous pensons que la France devrait se fixer pour objectif laugmentation substantielle du taux de couverture de la population. Nous proposons que cet objectif pourrait tre datteindre 50% dans cinq ans, 60% dans dix ans et 70% dans 15 ans (en se calant sur une base de 31,8% aujourdhui). Cet accroissement pourrait aboutir, terme, la reconnaissance dun droit au mode daccueil sur le mode danois. Pour faire le choix de cet investissement, nous pensons quil faut affirmer le caractre obligatoire de la comptence des collectivits locales en matire de petite enfance. Il pourrait sagir des municipalits comprenant un certain seuil dhabitants (20000 ?) et des conseils gnraux sur le reste du territoire dpartemental. Dans lun et lautre cas, leur serait confie comptence dorganiser un service public et leur serait transfrer les financements correspondants. Comme au Danemark, ce service public pourrait tre exerc directement (en rgie) ou par dlgation. Ceci nimplique donc pas ncessairement de donner la qualit dagents publics lensemble des personnes en charge de ce service. Le financement de ce service public entranerait dans un premier temps la mutualisation des financements existants. Des commissions dpartementales de laccueil des jeunes enfants ont t cres en 2002 et sont aujourdhui runies dans 70 dpartements. Ces structures pourraient servir de support pour mobiliser conjointement les crdits actuellement investis dans la petite enfance. Progressivement elles pourraient tre dotes de moyens complmentaires, notamment une part des moyens qui seront destins au dveloppement des emplois de service et la transformation de certains crdits dimpt aux entreprises (crdit dimpt famille). Nous invitons les pouvoirs publics lancer une rflexion particulire sur la transition optimale entre laccueil et la scolarisation. A cet effet, nous pensons que les structures accueillant les enfants de 2 ans (crches ou classes maternelles) devraient voluer vers un modle de jardins denfants pour les 2 / 3 ans. Nous accueillons positivement lide de

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la Dfenseure des enfants dorganiser une confrence de consensus sur laccueil des jeunes enfants 2 ans. Ce service public recevrait une organisation particulire dans les zones les moins denses : dans les territoires ruraux, o la pnurie de modes daccueil est aujourdhui la plus criante, des solutions dun nouveau type semblent devoir tre inventes. Nous invitons les pouvoirs publics a initi une rflexion nationale sur cette question, rflexion qui pourrait sinspirer des pratiques trangres et notamment nordiques, plus souples que les ntres. Par ailleurs, dans le cadre de la nouvelle programmation dpartementale des moyens, des contrats locaux de conciliation vie professionnelle - vie familiale pourraient tre crs. Ces contrats locaux sexerceraient au sein de bassin demploi ou dun quartier dhabitation. Ils seraient ngocis avec les usagers et comprendraient un ensemble dactions allant de la cration dun mode de garde lorganisation des horaires de travail en passant par le financement despaces de dveloppement de lenfant et de garderies pri-scolaires (ventuellement sous forme de groupements demployeurs). Ils pourraient se concrtiser par le financement demplois de proximit. Ces commissions pourraient enfin diffuser une mthodologie pour la mise en place de projets daccueil horaires alterns.

Orientation n 2 : Affirmer un droit au mode daccueil (collectif ou individuel suivant le contexte local) pour les familles pauvres et les familles monoparentales en retour lemploi Suivant la logique du service public, nous proposons que les rgles dattribution des places en crche soient dfinies par dcret. Cette dfinition pourrait permettre daffirmer que les familles des deux premiers dciles de la distribution des revenus ont droit un mode daccueil collectif (ou individuel dans les zones rurales) dans les collectivits dont la comptence de service public seraient reconnues. Il pourrait en tre de mme pour les familles monoparentales en retour lemploi ou la formation. Ce droit pourrait tre progressivement tendu au reste de la population.

2. Privilgier lemploi structur des assistants maternels sur le gr gr


Insistons sur le potentiel de cration demplois que reprsenterait la cration dun service public de la petite enfance. A titre dexemple, doubler le nombre de places daccueil collectif revient crer prs de 50 000 emplois. Doubler le nombre de places en dassistants maternels revient crer 260 000 emplois. Pour pouvoir raliser cet effort, il faut que lemploi soit plus attractif quaujourdhui, notamment dans le secteur des assistants maternels. Il faut que cet emploi soit qualifiant. La revalorisation du statut des assistants maternels est en cours avec la signature dune convention collective nationale (tendue par un arrt du 17 dcembre 2004).

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Lactuel projet de loi relatif aux assistants maternels et assistants familiaux va galement dans le bon sens. Nous pensons que la constitution dun service public de la petite enfance doit favoriser une plus grande structuration de lemploi dans ce secteur professionnel, en favorisant notamment les formules de prestataires, les crches familiales et les relais dassistantes maternelles, sur le simple gr gr. Cet effort de structuration nest pas contradictoire avec la ncessit de disposer de solutions adaptes aux zones les moins denses. Orientation n3 : Favoriser des employeurs intermdiaires entre les familles et les professionnels de la petite enfance Compte tenu des rformes intervenues pour solvabiliser la demande de modes daccueil pour les familles et dans la perspective de la mise en place du chque emploi service universel, la question se pose du choix du dveloppement, par lallgement du cot du travail, des services soit en gr gr (les familles tant lemployeur), soit par lintermdiaire dun service prestataire (les familles tant clientes dun organisme, lui-mme employeur des professionnels). Ce service serait dlgataire de service public sur la base de lorientation 1. Nous pensons que les projets en cours dlaboration sur les services daide la personne devraient tre inflchis pour privilgier cette seconde logique : ds lors que lon souhaite changer dchelle dans le secteur de la petite enfance, cest elle qui apportera le plus de garanties aux professionnels et aux familles. Elle est compatible avec la souplesse et la promotion de lemploi qua permis, mme si insuffisamment dvelopp, le titre emploi service.

3. Le redploiement des aides au retrait dactivit pourrait dgager un autofinancement pour le service public envisag
Atteindre un taux de couverture de 50% des enfants de 0 3 ans dans cinq ans implique de proposer un accueil 400 000 enfants de plus quaujourdhui (au profit des 1,5 millions denfants qui sont soit gards par leurs parents, soit gards par le biais de solidarits informelles). Le cot de fonctionnement de cette volution ne peut pas tre ignor. Si lon fait lhypothse la plus lourde en terme de cot que ces places supplmentaires seront cres sous forme daccueil collectif, cela prsente un effort trs consquent de prs de 3,4 Mds en fonctionnement10, pour environ 80 000 emplois crs. Si lon fait lhypothse de cration intgrale des places auprs dassistants maternels, on obtient un surcot pour la collectivit de 1,8 Mds, pour 230 000 emplois. Si lon retient une hypothse intermdiaire de cration pour moiti en accueil collectif et pour moiti auprs dassistants maternelles, ce sont prs de 2,6 Mds qui doivent tre dgags, pour 155 000 emplois crs.

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Le cot moyen pour la collectivit dune place en accueil collectif tant de 700 par mois

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Ces sommes sont quivalentes au cot dune seule prestation le Complment Libre Choix dActivit (ex APE) dont le montant annuel slve 2,7 Mds. Plusieurs membres de la commission taient donc partisans, compte tenu des effets ngatifs de cette aide, de proposer la suppression de cette aide, ds lors que les conomies ralises auraient t intgralement consacres laccroissement des modes de garde et la cration demplois. Mais une grande partie des membres de la commission y est rsolument hostiles, prfrant faire voluer cette prestation que la supprimer. Nous voquons donc cette hypothse, tout en soulignant quelle est loin dtre consensuelle. A dfaut de ce transfert de dpenses par suppression dune prestation, il doit tre envisag de concentrer diffrentes ressources existantes pour augmenter loffre daccueil, ds lors que lon retient cette orientation comme prioritaire : ainsi une proportion non ngligeable des contrats aids pourrait tre rserve aux modes daccueil ; ce flchage pourrait saccompagner de drogations par rapport aux critres dattribution de ces contrats : ainsi, la cration dune structure daccueil des enfants pourrait disposer dun forfait daide, calcul en fonction du nombre de places daccueil ; la structure serait libre dadapter les contrats, au sein de lenveloppe qui lui serait ainsi confie, pour tenir compte du profil des personnes effectivement recrutes.

Enfin, leffort dinvestissement que reprsente cette volution ne peut tre sousestim. Il quivaut dmultiplier leffort des prcdents plans crches. On considre gnralement que les dlais moyens ncessaires pour construire des gardes collectives sont de 2 3 ans (ce qui permet dtaler la dpense sur 3 ans pour atteindre la cible en cinq ans) et les cots dinvestissement que cette construction reprsente sont de 21000 en moyenne par place, pris en charge en moyenne 50% par de la dpense publique. Dans ces conditions la cration de 200 000 places de crches11 implique un investissement pluriannuel de 4,2 Mds, soit 2,1 Mds de cot public et un effort de 700 M par an, pendant 3 ans.

4 Promouvoir le temps libre des enfants et les accueils pri-scolaires


Larticle 31 de la convention internationale des droits de lenfant prvoit que les tats parties reconnaissent l'enfant le droit au repos et aux loisirs, de se livrer au jeu et des activits rcratives propres son ge, et de participer librement la vie culturelle et artistique. Les tats parties respectent et favorisent le droit de l'enfant de participer pleinement la vie culturelle et artistique, et encouragent l'organisation son intention de moyens appropris de loisirs et d'activits rcratives, artistiques et culturelles, dans des conditions d'galit. Nous pensons que ce droit doit recevoir une effectivit. Les enfants des familles les plus pauvres sont souvent laisss eux mmes ou interdits, pour des raisons conomiques, despaces de loisirs et de culture : seulement un enfant de familles bnficiaires dun minimum social sur 10 (12%) qui est scolaris, va la

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Linvestissement tant nul pour la cration de places dassistantes maternelles

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garderie pri-scolaire contre 1 sur 3 en moyenne pour les enfants dont les deux parents occupent un emploi. De mme, un enfant sur vingt dans la premire catgorie est confi un centre dactivit culturelle et sportive le mercredi contre 1 sur 10 (11%) dans la deuxime catgorie. Nous pensons que les centres de loisirs particulirement bien implants sur le territoire pourraient constituer un levier important pour dvelopper laccs aux loisirs et permettre que chaque enfant puisse disposer dun espace ducatif de qualit et de proximit. La Caisse Nationale dAllocations Familiales a soutenu rsolument leur implantation, favorisant laccs aux loisirs pour tous les enfants dans le cadre dune politique contractuelle : contrat temps libres et contrat enfance. Mais de nombreuses villes nont pas labor de projet ducatif local, ni sign dans le prolongement un contrat. Il existe encore normment de villes -une large majorit-, o les centres de loisirs sont implants dans les coles avec les consquences que lon connat : un nombre de salles disponibles limit et une difficult de lisibilit de leur qualit de lieux de loisirs et de culture. Enfin, au-del de six ans, la famille ne bnficie plus daides financires pour laccueil individuel (assistante maternelle ou garde domicile). Pour autant, le besoin de garde existe toujours sur les temps priscolaires. Nous proposons ainsi que le gouvernement tudie la possibilit de mieux utiliser linstrument fiscal (crdit dimpt) pour accrotre laccessibilit des accueils pri-scolaires et centres dactivit culturelle et sportive.

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Rsolution n5 : Etablir une nouvelle relation des familles avec les services sociaux

Rendre abordable financirement un service nest pas ncessairement le rendre accessible pratiquement pour les familles en difficult. Ainsi, lexprience des cartes sant et plus rcemment de la CMU tmoigne que linformation et que loffre mme gratuite- de soins ne suffisent pas rendre effectif laccs aux soins. Laccompagnement est le complment indispensable des prestations : cela a t maintes fois soulign, mais les consquences nen ont t que trs partiellement tires. Les familles dplorent la multiplicit des interlocuteurs auxquels elles ont faire face ; les intervenants sociaux ressentent des frustrations dans lexercice de leurs mtiers ; les pouvoirs publics ont le sentiment que largent investi dans laccompagnement nest pas de largent plus rentable que de largent consacr lassistance. Quelques principes laccompagnement : simples doivent guider une nouvelle conception de

chaque famille doit avoir un trs faible nombre dinterlocuteurs pour un accompagnement personnalis, stable dans le temps, porte daccs vers dautres services publics, par une personne ou une quipe disposant de vritables moyens dactions et non pas simplement du pouvoir de renvoyer vers un autre ; symtriquement, les intervenants sociaux doivent avoir un nombre de personnes suivre chelle humaine pour pouvoir nouer une relation continue et personnalise ; loptimisation des pratiques et des agenda des accompagnants est llment clef de la russite. ce nest pas aux familles de connatre ou de subir la complexit de lorganisation de laction sociale : ce sont aux services sociaux dorganiser une interface simple entre deux univers complexes : complexit des administrations et complexit de la pauvret.

1 Repositionner laction sociale en intervention sociale

Eviter que les planchers ne deviennent des plafonds

Les aides locales facultatives ont pour vocation dintervenir dans les interstices des aides obligatoires lgard desquelles elles jouent le rle damortisseur ou de complment. En fait ces planchers sont parfois des plafonds car ils rduisent le gain financier la reprise demploi.

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Une tude de D. Anne et Y. LHorty en 2002 a fait linventaire des aides existantes dans une vingtaine de municipalits. Les aides tudies sont prsentes dans le tableau ci-dessous, qui montre leur grande diversit :

Source : D. Anne, Y. LHorty, 2002 (en gris figurent les aides dont les effets sont traditionnellement tudis)

Ltude montre que les barmes dattribution de ces aides varient considrablement, suivant le type de prestation et la localit. Malgr ces fortes disparits, la priorit accorde lenfance est un trait commun ces prestations locales : elles sont partout beaucoup plus leves, et plus rgulires, pour les mnages avec enfants. Trs sensibles au premier enfant et moins au deuxime ou au troisime, elles amplifient leffet des transferts nationaux en faveur des familles avec enfants. En moyenne ces aides reprsentent 20% des transferts nationaux pour les clibataires et couples sans enfants contre prs de 30% pour les couples de plus de 2 enfants. Ltude montre par ailleurs que ces prestations sont le plus souvent marques par de forts effets de seuil. Cest notamment le cas lorsque les prestations sont attribues sous condition de statut (aux allocataires du RMI ou des autres minima sociaux notamment). Ces effets sont en partie inhrents au systme : la gestion des barmes administratifs de ces petites aides ne saurait tre trop labore, sauf avoir un cot de gestion trs lev (quel contrle des conditions de ressource moins den dlguer la responsabilit aux CAF ?). Les courbes ci-dessous montrent ainsi les pentes particulirement abruptes des barmes de certaines dentre elles, notamment les prestations daction sociale des CAF : Barmes des prestations sociales et facultatives dans une ville tmoin
Couple 2 enfants
6000 Prime de Nol taxe d'habitation Gain Abonnt social tlphone Abonnt social tlphone 5000 CAF Aide aux vacances CLSH CAF Aide aux vacances familiales CAF Aide aux frais de garde 4000 CAF Achat mobilier enfance CAF Relogement 3000 CAF Maintien logt CAF amlioration cadre vie 2000 CAF Crche CCAS Aide alimentaire CCAS Restauration scolaire 1000 CCAS Secours forfaitaire de soutien social Conseil Gnral Aide aux impays nergie et fluides Conseil Gnral Installation dans logt 108 000 120 000 132 000 144 000 156 000 168 000 180 000 192 000 204 000 216 000 228 000 240 000 12 000 24 000 36 000 48 000 60 000 72 000 84 000 96 000 Conseil Gnral Maintien dans logt

Source : Y. LHorty, 2002 (document transmis la commission)

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Note de lecture : ltude dtaille le barme en fonction des revenus intgrs la base ressource (essentiellement les revenus du travail et revenus catgoriels) des principales aides facultatives dune CAF, dun CCAS et dun conseil gnral dans une ville tmoin considre. On voit que les pentes de sortie des aides sont abruptes ce qui indique que les barmes sont relativement sommaires, construits partir de prestations forfaitaires, que le bnficiaire va perdre ds que son revenu augmente.

La consquence de ces profils est que la dure de travail ncessaire pour dgager des gains financiers en cas de reprise demploi (aussi appele dure de rservation) est trs significativement augmente : selon ltude elle passe de 15 heures par semaine 25 heures pour un clibataire et de 25 heures par semaine 40 heures pour une famille monoparentale.

Eviter la profusion

Les Caisses dAllocations Familiales CAF- accordent prs de 400 M daides financires individuelles (qui reprsentent 16 % du fond national daction sociale en 2002). A ces dpenses, qui concernent principalement le temps libres des enfants (aides aux vacances), le logement, lhabitat et plus gnralement laccompagnement social des familles, doivent tre ajoutes les aides des Mutualits Sociales Agricoles MSA-. La commission dAction sociale de la CNAF a ralis un bilan peu rjouissant de ces aides en juin 2004. Ce bilan indique notamment que globalement la lisibilit des rglements locaux daction sociale a t amliore et les conditions dattribution des aides financires ont t simplifies. Ceci dit cette volution nest pas homogne selon les CAF et des marges de progression existent . Sur les 57 rglements examins, la CNAF constate que le nombre moyen daides financires est de 12 (pouvant aller jusqu 27), que la part des aides soumises au critre de ressource varie de 30 100% selon les CAF, que le nombre de quotients plafonds varie pour un mme rglement intrieur de 1 3 pour les prts et de 1 6 pour les subventions. Orientation n1 : Rduire les effets de seuil des aides facultatives Le remplacement des minima sociaux par un revenu de solidarit active implique de ne pas dplacer ou recrer les effets de seuil. A ce titre, les mmes principes devraient tre adopts pour les aides facultatives que pour les prestations sociales lgales : une dgressivit en fonction du revenu plutt quune condition de ressources abrupte ou quune condition de statut, comme le sont des aides rserves aux chmeurs ou aux titulaires de minima sociaux. Par ailleurs, ces aides doivent rpondre une logique de compensation des charges non couvertes par le revenu de solidarit active. En outre, pour rpondre des besoins concrets, qui ne sont pas toujours bien pris en compte par les prestations lgales, le systme de prestation facultative pourrait se concentrer sur quelques interventions comme par exemple : - des interventions en nature ou en rduction des cots des services publics et privs (prise en charge des cantine, des factures EDF). - des prestations forfaitaires (qui ainsi rehaussent la pente de la prestation de solidarit sans la rduire) de compensation des contraintes qui ne sont pas couvertes par la prestation gnrale : il peut sagir notamment des cots de transport dans les zones rurales ; - des prestations ponctuelles pour dbloquer une situation de difficult (aide au dmnagement, aide lhabillage pour une reprise demploi, aide la reprise demploi pour les femmes, aide la formation) ; 51

des prestations daccompagnement pour amortir transitoirement des situations de rupture (sparations, dcs).

Un cadre de complmentarit entre la prestation gnrale et les prestations facultatives serait ainsi cr.

Orientation n2 : Prolonger la logique de confiance de la rforme des contrats aids et globaliser les diffrentes aides sociales facultatives La cration dune enveloppe publique rgionale des contrats aids dans le cadre du plan de cohsion sociale constitue une volution positive. Elle devrait permettre dadapter le dispositif des contrats aids en fonction des besoins et des difficults des personnes embauches, des capacits contributives de lemployeur. Elle doit favoriser par ailleurs lmergence de vritables partenariats locaux autour dun nombre limit dobjectifs partags de rduction du chmage. Nous pensons que cette logique de confiance lgard de lchelon de terrain est salutaire et doit tre gnralise dans laccompagnement social. Plutt que de se crisper sur la justification de la dpense publique, au risque de bloquer la consommation des crdits et de dvelopper des dispositifs inadapts aux situations, il faut dgager autant que possible la marge dapprciation des accompagnants et leur marge daction et se donner les moyens dvaluer a posteriori leur efficacit. Cette marge de manuvre accrue a pour contrepartie une plus grande valorisation des emplois daccompagnant et un effort de qualification et de formation. Elle ne pourra se dvelopper que si les supports (systmes dinformation partags) existent. Cette profusion est dautant plus prjudiciable que les caisses, Conseils Communaux dAction Sociale et conseils gnraux nont pas su crer des systmes dinformation partags sur les aides proposes dfaut mme souvent davoir cr leur propre systme dinformation. Dans ces conditions, loutil de coordination avec les initiatives des collectivits locales que constituent les schmas dpartementaux daction sociale impose souvent un fort investissement pour sa rdaction (dmultipli dailleurs si la circonscription de la caisse ne concide pas avec celle du dpartement), avec un bnfice pour lusager ncessairement rduit. Nous proposons ainsi que plusieurs formules de mise en commun (fongibilit) des moyens daction sociale facultative soient exprimentes dans plusieurs dpartements candidats, ce qui nest pas incompatible avec le maintien de lidentit de la collectivit ou du centre qui attribue ces aides et du lien de proximit avec les familles.

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2. Valoriser laccompagnant social quil soit institutionnel ou associatif

De nouveaux principes daction 1) Prendre en compte lcart qui existe entre les reprsentations sociales des professionnels et la ralit des problmes rencontrs et vcus par les familles pour lever les malentendus , connatre et mieux comprendre la perception quont les familles des dispositifs : complexes, ncessitant constamment de rexpliquer et prouver sa situation, inspirant mfiance lorsquils sont conditionns une allocation. 2) Insister sur lanalyse des problmes rencontrs et leur intrication : la pauvret combine plusieurs facteurs interdpendants comme le logement, le travail, la sant, les revenus et trop rarement, les familles expriment explicitement une demande. Le dcodage, la confiance, le partage dexpertise entre les savoirs des professionnels et les comptences des familles sont au cur de la relation qui peut se nouer et fonder une dynamique o les familles peuvent reprendre du contrle sur leur vie. 3) Favoriser la communication sous toutes ses formes : en situation de repli, disolement ou de ruptures, les familles en difficult apparaissent plus difficiles cerner, mobiliser et comprendre que les autres. On taxe souvent de dni, de ngligence ou de mauvaise volont des attitudes qui refltent en ralit des incapacits, de lignorance voire du renoncement et qui vont solliciter plus dcoute, dattention et dinvestissement des professionnels. 4) Pouvoir et savoir activer un relais : face la globalit des problmes et souvent, la pnurie de solution (en matire de logement par exemple), le dcouragement gagne les professionnels ( gestionnaires de limpasse comme ils se qualifient eux-mmes). Le travail en rseau, la mobilisation des autres partenaires doivent tre plus systmatiquement appliqus et partags. 5) Inscrire les actions dans la dure et la continuit : les logiques de financements ou de programmes sont en contradiction avec la ncessit de prvenir des ruptures dans laccompagnement qui est un travail de longue haleine et qualitatif. 6) Adapter les dispositifs aux personnes et non prtendre faire linverse. 7) Aller la rencontre de ceux qui ne demandent rien : on le sait, nombreuses sont les personnes qui, par peur, se tiennent distance des travailleurs sociaux et ne bnficient pas des aides et des soutiens auxquels elles auraient droit. Il est donc ncessaire daller au devant delles. 8) Distinguer laccompagnement des parents et des enfants et crer les rseaux ncessaires pour mettre en cho ces deux formes daccompagnement.

Cela implique plus dinvestissement, plus defforts dadaptation et plus de questionnement pour les professionnels.

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Orientation n 3 : Un audit des pratiques et des temps daccompagnement Les responsables du CCAS dAngers racontent avec satisfaction comment ils ont invers le rapport entre temps dentretien et temps dattente des demandeurs de laide sociale en cessant de photocopier les dizaines de pages de justificatifs demands pour bnficier dune prestation sociale. Un agent de lANPE tait mdus de voir dans un job center plus Londres que les offres demploi taient en libre accs sur une borne informatique et que ctait muni des offres quil avait lui-mme imprimes, que le demandeur demploi pouvait sadresser son correspondant rgulier pour postuler sur un des emplois souhaits. Il serait opportun de raliser quelques enqutes sur le temps que les diffrents acteurs des services publics sociaux, entendus au sens large en incluant le service public de lemploi peuvent consacrer aux entretiens ou se dplacer avec les personnes quils suivent. Des enqutes conduire non pas dans un but de vrification ou de contrle, mais bien pour permettre de remettre en cause des formalits administratives qui psent autant sur les agents du service public que sur le public quils servent. Des audits croiss pourraient tre organiss entre services diffrents pour permettre des changes dexprience. Cet audit devrait soprer selon une logique participative et inclure la parole et les attentes des usagers. Il pourrait tre le point de dpart dassises de laccompagnement social.

Orientation n4 : Lancer des assises nationales de laccompagnement social Il serait vain de se fixer des objectifs ambitieux de rduction de la pauvret sans donner la parole aux personnes qui sont quotidiennement au contact des plus dmunis. Il est dans la nature mme du travail social de susciter des dbats et controverses sur les modalits de structuration collective de ce travail. Nous pensons que les pouvoirs publics ont eu jusqualors trop tendance considrer que ces controverses sont par nature vaines et proposons ainsi des assises pour librer cette parole collective et envisager des modalits dorganisation plus professionnalises du travail social. Ces assises pourraient notamment avoir pour objet de : repenser les formations initiales et continues en travail social pour les orienter davantage sur les pratiques de communication et de savoir tre (a contrario du savoir ou du savoir faire) ; soutenir systmatiquement les quipes de terrain en dfinissant des principes dencadrement et de supervision ; envisager le chanage entre laccompagnement polyvalent et laccompagnement spcialis formaliser des outils dvaluation davantage centrs sur lacquisition de comptences par les familles que sur des rsultats quantitatifs (le nombre de familles accompagnes par an ne signifie rien si celles-ci nont pas acquis davantage dautonomie dans leur capacit se dplacer, activer un recours, aller vers des services etc.)

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Repenser le rapport au bnvolat

Quand on essaie didentifier des dmarches daccompagnement ayant abouti, on se rend compte quau-del de laccompagnement ralis par des professionnels, sont souvent intervenus dautres facteurs, dautres liens et dautres supports la dmarche : aller en Prfecture avec un sans papier, accompagner quelquun la PMI pour la premire fois, rdiger un courrier, aider passer un coup de tlphone Les travailleurs sociaux professionnels ne sy trompent pas : pour grer la saturation des dispositifs dont ils disposent, ils nhsitent plus aujourdhui prescrire directement le passage par une association de solidarit. Nous pensons que le rapport de laccompagnement social au bnvolat doit tre repens, non comme une concurrence ou un service non professionnel, mais comme une dimension complmentaire qui va permettre de lever les nombreux obstacles quotidiens et non pris en compte et pour lesquels les professionnels nont pas ncessairement le temps ni la fonction de les raliser. Le rapport qui sinstaure entre une famille en difficult et un bnvole est dune nature diffrente et complmentaire au rapport avec un professionnel : plus neutre, dnu denjeux institutionnels, inscrit dans la ralit des relations humaines et non dun contrat, propice la reconnaissance mutuelle et au lien social. Enfin, alors que les expriences daccompagnement collectif et de dveloppement social local semblent donner des rsultats probants, nous pensons quil serait utile dengager une rflexion approfondie sur la formation des accompagnants sociaux. Une enqute de lINSEE sur la pratique associative montre que 28 % de la population des plus de 15 ans pratiquent une activit bnvole dans le cadre dune organisation. En moyenne ce sont ainsi 2,5 heures par semaine qui sont offertes une action collective. Dans 19% des cas, ce bnvolat est occasionnel, dans 9% des cas, il est rgulier. A ct de ce bnvolat associatif se trouve lentraide informelle. Une autre enqute Insee de 1998-1999 sur les emplois du temps montrait que les services rendus pour dautres mnages, que prs dun Franais sur deux (48%) a ralis de tels services informels dans les quatre semaines qui prcdaient lenqute, avec toutefois des frquences trs variables. Dans un cas sur huit, il sagit de soccuper denfants, dans un sur dix, de bricolage ; dans un sur 12 de dmnagement ou de transport Les profils des participants sont assez nettement distincts selon que les bnficiaires des aides appartiennent au rseau familial ou non et selon leur ge. Le bnvolat informel est nettement plus fort chez les plus de 65 ans. Avec larrive lge de la retraite des gnrations du baby boom, un gisement de bnvolat considrable devrait donc merger. Par ailleurs, lcart entre les plus de 65 ans et les autres sexplique par les contraintes que font peser les autres temps sociaux, particulirement ceux consacrs lactivit professionnelle et aux tches domestiques. Le partage du travail encourage ainsi fortement le bnvolat. Une dernire leon de ltude de lINSEE est que de recevoir une aide de tiers prdispose en apporter soi-mme autrui. Le bnvolat informel sinscrit donc dans le cadre

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de lentretien de rseaux de rciprocit. Parce quil est aussi un moyen de tisser et dentretenir des contacts interpersonnels, il rpond des motivations dordre relationne.

Orientation n5 : Soutenir et valoriser laction bnvole Nous pensons ainsi que les systmes de parrainage et de mobilisation des bnvoles dans des fonctions daccompagnement doivent tre encourags. Non pas comme des substituts aux interventions des professionnels mais comme des complments et comme des partenariats. Sans que cela sarrte aux portes des entreprises. Une entreprise citoyenne peut tre une entreprise qui reconnat ses employs la facult daider et daccompagner des personnes en insertion, qui le favorise et le valorise. Les interfaces entre professionnels et bnvoles mritent une attention particulire des pouvoirs publics. Dans les diffrents services publics, lchelon national comme lchelon local, des quipes pourraient tre institues pour faciliter la coopration entre professionnels et bnvoles et : dterminer les besoins en bnvolat, dans des conditions concertes avec les professionnels ; fixer le cadre dintervention des bnvoles pour quil se fasse en appui aux professionnels et non pas dans une logique de culpabilisation ou de concurrence ; orienter les bnvoles, leur rendre accessibles stages et formations ; faciliter leur intgration lappui de laction publique.

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Rsolution n6 : Loger les familles : plus vite, plus rsolument, mieux

La crise du logement est particulirement grave. Avec le chmage, elle reprsente lun des deux problmes majeurs des familles en situation de pauvret. Toutes les situations sont dsormais rencontres par les familles : depuis lerrance phnomne que chacun saccorde considrer comme nouveau pour des familles avec enfants - le surpeuplement, lhabitat indigne, lhabitat prcaire jusquau surendettement li aux impays de loyers. Dans ce secteur, tous les indicateurs sont au rouge. Rappelons que cette crise du logement est lie, en trs grande partie, une mauvaise anticipation des consquences socio-dmographiques sur le besoin de logements. Cela a t montr : le vieillissement de la population, conjugu avec la dcohabitation des jeunes et laugmentation du nombre de familles monoparentales, dans un contexte daccroissement global de la population sest traduit par plus de mnages loger. La crise du logement daujourdhui rsulte en grande partie de mauvaises dcisions de politiques publiques. Ceci est important rappeler pour affirmer la responsabilit particulire des pouvoirs publics dans la rsolution de ce problme. Ce sont les pouvoirs publics qui ont la plupart des leviers : le pouvoir daccrotre le parc de logements comme celui de peser sur le march du logement. Le logement nest pas un secteur qui peut squilibrer par les simples lois du march : lintervention de la puissance publique est indispensable. Outre la pnurie de loffre et le dcalage entre loffre et la demande, la problmatique du logement sanalyse de manire singulire par rapport dautres problmatiques sociales : la bascule sest opre dune aide la pierre vers des aides la personne dans les annes 1970 ; les dpenses de logement ne sont pas considrables dans le budget de lEtat et par rapport aux autres budgets sociaux ; les allocations logement sont les prestations les plus redistributives : elles sont les plus justes socialement ; pour autant les aides au logement ont pu contribuer laugmentation des loyers, ce qui semble avr pour les logements de petites surfaces du fait des aides aux tudiants.

Une tude rcente de G Fack montre ainsi que le bouclage des aides au logement a conduit cette situation paradoxale que le loyer moyen des personnes les plus pauvres est aujourdhui plus lev que celui des personnes disposant du revenu mdian :

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Loyer au m2 en fonction du dcile de revenu calcul sur la population des mnages locataires

Source : G Fack, daprs INSEE, enqute logement 2002 Note de lecture : le graphique montre que la valeur moyenne au m2 des loyers des personnes pauvres a augment plus vite depuis le milieu des annes 1970 que celle des mnages dont le revenu est au point mdian. Ce dynamisme est tel que les loyers des mnages pauvres sont aujourdhui en moyenne plus levs de 20% que ceux des mnages des classes moyennes . Ltude montre que cette situation paradoxale sexplique largement par lintgration dans la valeur des loyers des aides au logement, notamment des aides pour tudiant sur dans la catgorie des 1 / 2 pices.

Tout semble montrer que ce sont les propritaires qui ont capt une grande partie des aides au logement : ceci est incontestable puisque les loyers ont augment aussi vite, voire plus vite que les aides. Il ne faut pas en dduire que la rduction ou la suppression des aides serait la solution et permettrait de dtendre le march du logement locatif ; largument nest pas symtrique et au contraire chacun saccorde dire que, dans le contexte actuel, toute baisse ou non revalorisation des aides se traduit par de plus grandes difficults pour les familles. La problmatique du logement sapparente, mutatis mutandis, la problmatique de lassurance maladie : avec une prise en charge partiellement socialise ; une offre en partie prive, en partie publique. Mais les mcanismes de rgulation, ct offre, sont encore moins adapts. Le plan de cohsion sociale a fix dimportants objectifs de moyens aux politiques publiques : - 500 000 logements sociaux locatifs en cinq ans ; - 100 000 logements vacants reconquis dans le parc priv et 200 000 logements loyer matris construits. Le plan prvoit galement datteindre dici 2009 100 000 places daccueil et dhbergement durgence. Ces objectifs ne sont pas contests : il est reconnu quil sagit l du rattrapage ncessaire pour supprimer le hiatus entre loffre et la demande. Il y a en revanche dbat sur : la capacit de lEtat atteindre ses objectifs dans les dlais annoncs ; la proportion de logements vraiment sociaux dans les chiffres annoncs et dans le programme qui sera ralis ; 58

larticulation entre les objectifs quantitatifs et les objectifs qualitatifs, qui concernent la mixit sociale, lenvironnement et le cadre de vie ; le risque que ne soit pas rsolu la question du cot des logements pour les mnages modestes et que persistent les tendances inflationnistes actuelles.

Les pouvoirs publics peuvent sappuyer sur de nombreux rapports et rflexions qui manent dinstances officielles (comme le Conseil national pour lhabitat, le haut comit pour le logement des personnes dfavorises, le Conseil Economique et Social) ou des diffrents acteurs (comme le mouvement HLM ou la fondation Abb Pierre pour le logement des plus dfavoriss) ainsi que du fruit des travaux des assises du logement. La loi habitat pour tous est en prparation : il nest pas possible dattendre la fin du plan de constructions, tel quil est programm, pour amliorer le march du logement et ses conditions daccs. La question du logement doit tre, pour les pouvoirs publics, apprhende comme celle de la sant : avec une demande en partie solvabilise par les aides au logement, une offre mixte du secteur public et du secteur priv, une relation bailleur/locataire qui ne peut tre rgie par les simples lois du march. Ce nest pas au moment o les difficults sont les plus grandes (pnurie doffre, cot lev) que lEtat doit moins soutenir les familles pour les aider se loger, au contraire. Cest pourquoi les pouvoirs publics doivent peser sur les loyers ; outre les changements dindice de rfrence pour lindexation des loyers, qui sont ncessaires, il convient dlargir considrablement le champ du logement conventionn pour crer un vaste secteur du conventionn sans travaux . Orientation 1 : Inverser la tendance la hausse des loyers par une politique de conventionnement plus ambitieuse et une politique fiscale cohrente avec les objectifs sociaux Nous proposons dlargir considrablement le domaine du logement conventionn, en proposant ce que lon pourrait appeler un new deal locatif : les propritaires qui accepteraient de raligner les loyers sur un niveau de rfrence et de caler lvolution de ce loyer sur un taux conventionnel se verraient en contrepartie proposer des avantages fiscaux plus avantageux que les mcanismes actuels et ladhsion un systme de garantie des impays de loyers. Lincitation fiscale pourrait tre, au moins en partie, finance par un alourdissement de la fiscalit pour les propritaires demeurant hors secteur conventionn , ainsi que par une augmentation des pnalits de la loi Solidarit et Renouvellement Urbain. En ce qui concerne la construction de logements, nous pensons quil serait normal de rintroduire une contrepartie sociale aux avantages fiscaux en modifiant le dispositif de Robien , qui joue dsormais au dtriment du logement social. Le new deal locatif consisterait donc rcuprer au profit des familles une partie des avantages dont les bailleurs ont bnfici au cours des dernires annes, moins quils ne sengagent dans un mcanisme de modration.

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Orientation n2 : Tenir les objectifs de mixit sociale par un renforcement de la loi de solidarit urbaine La rgle de 20% de logements sociaux dfinie par la loi de solidarit urbaine nest pas respecte. Cest pourtant loutil majeur pour amliorer la mixit sociale et pour parvenir aux objectifs de construction de logements sociaux. Il est propos : de renforcer de manire consquente les pnalits pour les rendre vritablement incitatives ; de les rendre progressives avec un barme permettant de tenir compte la fois du niveau de dpart et de leffort ralis sur une priode de cinq ans ; daffecter le montant supplmentaire du produit des pnalits au logement social. de faire apparatre obligatoirement le montant de la pnalit sur les avis locaux dimposition : en effet, il est souvent allgu que les quotas ne sont pas respects cause de la rticence des riverains ; il serait important que les habitants dune ville sachent ce que leur cote personnellement linsuffisance de logements sociaux.

Orientation n3 : Prserver le pouvoir locatif des aides au logement quelle que soit la rforme envisage de ces aides Deux hypothses sont envisager : 1. La premire hypothse est celle de lintgration des aides au logement dans le mcanisme plus large de cration dun revenu de solidarit active ; dans ce cas, la question du pouvoir locatif des aides ne se pose plus de manire isole mais sintgre plus globalement dans une politique de ressources sociales ; rappelons que cette hypothse prsente plusieurs avantages : - elle permet de maintenir des aides concentres sur les mnages les plus en difficult, sans effets de seuils dissuasif lemploi ; - elle permet plus facilement aux mnages davoir une matrise de lensemble de leurs ressources. 2. La seconde hypothse est celle dans laquelle les aides au logement resteraient spcifiques ; dans ce cas, la question du maintien durable leur pouvoir locatif et de la stabilisation du taux deffort des mnages pauvres se pose directement. Les aides au logement constituent les aides les plus redistributives et sont destines couvrir un besoin vital que les familles ne peuvent satisfaire par elles- mmes. Mme si comparaison ne vaut pas raison, on peut considrer aujourdhui que le dispositif des aides au logement est aussi important pour laccs aux logements que lassurance maladie pour laccs aux soins. Il faut donc le prendre en considration de la mme manire. Quand le prix des mdicaments augmente, on ne diminue pas le taux de remboursement pour les patients atteints de longue maladie. Quand le prix des loyers augmente, on ne doit pas diminuer le taux des aides au logement pour les familles qui ont le plus de difficult accder au logement. Ce nest que lorsque les rformes structurelles ont produit leurs effets (en loccurrence lorsque linsuffisance de loffre sera rsolue) quon pourra songer voir si lon peut matriser la part des dpenses lies aux aides personnelles au logement. Agir lenvers aggraverait une crise que lon prtend rsoudre.

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Ainsi, les propositions rgulirement effectues par diverses instances (CNLE, CES, comit alerte) visant garantir durablement leffet solvabilisateur des aides au logement seraient un lment clef pour rpondre aux objectifs que la commission propose. Il sagirait notamment de : indexer les loyers plafonds des aides personnelles par rfrence lindice servant lindexation des loyers. Cette demande est la plus importante, elle vise prserver lefficacit sociale des aides la personne en locatif et prvenir de nouvelles dgradations. revaloriser le forfait reprsentatif des charges dans le barme et introduire ventuellement une modulation de ce forfait. supprimer le mois de carence des aides au logement. procder aux modifications lgislatives ncessaires pour permettre le maintien de laide personnelle aux locataires dont le bail a t rsili jusqu leur relogement. prendre en compte les enfants charge des parents spars pour l'attribution de logements (ou alors une proportion pour le parent non gardien).

Nous insistons par ailleurs sur la ncessit de revenir rapidement sur le principe de laugmentation du seuil de non versement de 15 24 par mois.

Orientation n4 : Partir des situations les plus graves des familles mal loges pour concrtiser le principe du droit au logement opposable. Droit au logement opposable, couverture maladie universelle : deux manires diffrentes de dire la mme chose. Au mme titre que dautres droits sociaux, comme lassurance maladie, le droit la retraite ou les minima sociaux, le droit au logement sintgre dans une responsabilit collective, responsabilit qui consiste ce quil y ait un nombre suffisant de logements pour tous les mnages, et des logements accessibles en fonction des revenus des mnages. Si ces concepts dpassent les clivages politiques et semblent faire consensus entre le monde politique et le monde associatif (ils ont t repris leur compte sous des formes diverses par les plus hautes autorits politiques, mais aussi dans les plate-formes associatives), ils ne se sont pas transforms en un droit effectif. La question est pose de savoir si le droit au logement doit demeurer un droit thorique, qui ne cre pas dobligation opposable ( linstar du droit au travail ou du droit la sant), ou un droit qui peut tre effectivement exerc, linstar du droit du travail ou du droit aux soins. Lhsitation transformer ce droit en un droit opposable ou un droit effectif est aisment explicable : dabord la crainte que ce droit, une fois proclam, ne puisse tre effectivement exerc ; en dautres termes, le droit au logement opposable ne serait pas un moyen de faire construire des logements mais un moyen qui ne pourrait tre affirm quune fois quil y aurait adquation quantitative entre loffre et la demande de logements ; ensuite la crainte dun cot dmesur pour satisfaire ce droit : si pour tre satisfait, il fallait augmenter considrablement les aides au logement ou acclrer le rythme de constructions de logements sociaux, les dpenses publiques de logement pourraient exploser, craint-on ; 61

enfin, la difficult de conceptualiser ce droit et de voir auprs de qui ceux qui en bnficient pourraient le faire valoir et quelle serait la sanction de lopposabilit de ce droit. Notamment, chacun reconnat quil serait difficile dimaginer quil suffise daller devant un juge faire constater quon ne dispose pas dun logement convenable pour obtenir du jour au lendemain un logement parfaitement adapt ses besoins.

Lintervention publique en faveur du logement reste donc actuellement au milieu du gu, comme si les pouvoirs publics hsitaient franchir le cap qui a t franchi pour les assurances sociales envers dautres risques que le risque dtre mal log, tout en affirmant quil nest pas tolrable que des familles puissent tre la rue ou dans des logements indignes. Comment sortir de ces contradictions ? Comment rendre crdible une politique lgard des familles en situation de pauvret si la garantie de trouver un logement nest pas assure ? Cest en cela que le droit au logement opposable peut tre un moteur pour ne pas se retrouver dans quelques annes confronts au mme problme.

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Rsolution 7 : Eradiquer le saturnisme et rhabiliter les logements indignes

Selon le Ple national de lutte contre l'habitat indigne, il y a aujourdhui entre 400000 et 600000 logements insalubres en France (hors htels meubls et habitat prcaire) : 44% de ces logements seraient occups par des personnes isoles, 40% par des mnages gs (+ 65 ans), 3,8% par des familles nombreuses (plus de 5 personnes) et 6,2% par des jeunes mnages. Lobjectif que se sont fixs les pouvoirs publics dans le cadre du Plan national sant environnement est de rsorber 100 000 logements insalubres en 5 ans. Cet objectif, qui reprsente un important effort par rapport la situation actuelle, nest donc que partiel. Il est dautant plus ncessaire que les moyens pour y parvenir soient mis en uvre : or 640 arrts dinsalubrit seulement ont t pris en 2004, concernant environ 2600 logements ; seuls quelques 5000 logements ont fait l'objet de subventions spcifiques de l'Agence Nationale pour lAmlioration de lHabitat ANAH- pour sortie d'insalubrit et traitement du plomb accessible en 2004 contre 3500 environ en 2003. Lutter contre lhabitat insalubre implique ainsi en priorit de rpondre aux situations sociales parmi les plus difficiles en zones urbaines et rurales. Les solutions existantes sont sans doute diffrentes selon que lon agisse massivement sur des lots dhabitation urbains (avec des occupants dont la situation administrative nest pas toujours simple) ou que lon souhaite amliorer progressivement le parc rural dgrad. Les consquences sanitaires de linsalubrit sont mal connues, mais sans doute considrables. Un "mauvais" logement pendant lenfance ou l'adolescence peut notamment avoir des consquences sur le dveloppement psychomoteur, la sociabilit, la qualit de la scolarit. Un colloque international sera prochainement organis en Seine St Denis sur ce sujet : il est frappant de constater que peu dexperts franais soient en mesure dy intervenir. Le saturnisme est la principale maladie lie au logement insalubre12, dont on ait pris la mesure. Il est parmi les rares maladies spcifiques de la pauvret dans notre pays. Il atteint le systme nerveux de l'enfant de faon irrmdiable. Pire encore, il peut se transmettre puisque un fort taux de plombmie se transmet potentiellement par la mre. Plusieurs plans de lutte contre le saturnisme ont t mis en uvre. En 1999, lINSERM valuait 84000 le nombre denfants de 1 6 ans atteints de plombmie suprieure 100 g/l (soit 2,1% de la population). La loi de sant publique daot 2004 a fix un objectif de rduction par 2 de cette prvalence pour la fixer 1% des enfants de 1 6 ans ayant une plombmie leve dici 2008. Les chiffres mi-parcours collects par lInstitut national de Veille Sanitaire (systme de surveillance du saturnisme) laissent penser que lobjectif est dores et dj atteint.

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Le plomb accessible est massivement li la dgradation d'anciennes peintures dans des logements inentretenus et largement insalubres.

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Est-ce dire que cet objectif ait t atteint par une action volontariste ou simplement quil manquait dambition ? Il ne correspondait en fait qu la rduction tendancielle de la prvalence du saturnisme (-50% en 10 ans). Prs de 42000 enfants seraient ainsi atteints de saturnisme aujourdhui : si seuls 423 cas de saturnisme ont t signals sur tout le territoire en 2001, ce nest certainement pas faute de cas, mais faute de moyens pour les dtecter. et dune prise de conscience suffisante des enjeux. Ceci est confirm par une tude rcente conduite au centre dexamens de sant de la Caisse Primaire dAssurance Maladie de Paris, qui indique en effet un taux de prvalence du risque saturnin de 0,8%13. Nous pensons que le seul objectif de politique publique acceptable est lradication pure et simple du saturnisme infantile (cest--dire tendre vers moins dun enfant sur 100 000) dans les trois prochaines annes. Leffort est dailleurs aussi conomiquement lgitime : le cot du dpistage et des travaux est sans doute bien infrieur celui dune prise en charge tout au long de la vie. Enfin, rappelons que linaction des pouvoirs publics est dsormais sanctionne par le juge : dans un arrt du 28 octobre 2004, la Cour dappel de Paris a un effet reconnu la responsabilit de lEtat pour "violation manifestement dlibre d'une obligation particulire de scurit ou de prudence" du fait davoir laiss une famille occuper un logement aprs dtection de plombmies leves chez les enfants. Cet objectif nest pas hors de porte, loin de l. Les raisons pour lesquelles il nest pas atteint jusqu prsent sont multiples : une grave mconnaissance de cette maladie par les mdecins de ville, de sant scolaire et par les acteurs sociaux. des situations sociales trs difficiles, (squat, clandestins, rsidents irrguliers mais enfants ns en France), avec la crainte la crainte que la dclaration du saturnisme ou de linsalubrit du logement aboutisse des remdes pire que le mal, savoir au signalement de familles en situations irrgulires ou une expulsion sans relogement ; une mauvaise couverture du territoire dans leffort de dpistage : prs de 70% des cas de saturnisme sont dtects dans la seule rgion Ile-de-France : la cruse, cette peinture utilise avant guerre qui contient de fortes concentrations de plomb, a pourtant t utilise sur presque tout le territoire ; une relle complexit oprationnelle : outre traiter l'urgence et prvenir le risque, une politique du saturnisme implique aussi de traiter (et c'est plus lourd) l'insalubrit, et de grer le relogement provisoire (logements-relais) ou dfinitif, et l'accompagnement social ; quand les analyses sont faites, une difficult raliser un dpistage pour lensemble des personnes dun mme immeuble.

La lutte contre le saturnisme illustre un dilemme frquent en matire de lutte contre la pauvret : faut-il privilgier lurgence et la rsolution partielle dun problme aigu ou faut-il maintenir le cap sur les solutions durables et globales, au risque que cela prenne du temps ? Sagissant dun problme de sant touchant les enfants, il nous semble que le choix de lurgence est justifi et doit tre assum, par ncessit : lintervention en urgence sur ltat dun logement sapparente, dans ce cas prcis, une politique de prvention de sant publique. Cela ne signifie pas quil faille se dtourner de rponses plus durables et plus
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Bulletin pidmiologique hebdomadaire, n15, 2005, 12 avril 2005

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globales, mais simplement quil ne faut pas attendre davoir une rponse tout, pour rendre inaccessible aux enfants des peintures qui scaillent. Orientation n1 : Organiser une campagne nationale de dpistage sur la base des recommandations de lAgence Nationale dAccrditation et dEvaluation en Sant (ANAES) LANAES a organis en 2003 une confrence de consensus sur la recherche de facteurs de risque dexposition au plomb avant lge de 7 ans. Cette confrence concluait que cette recherche devait tre systmatique dans deux cas : quand un cas dintoxication est connu dans lentourage ; quand lenfant habite dans un immeuble identifi comme risque (par la connaissance du saturnisme dans cet immeuble).

En plus de ces deux cas, la confrence concluait que la demande de plombmie devait tre le rsultat dune dcision raisonne et argumente aprs un reprage fond sur divers facteurs ou indices de risque : lanciennet du logement (antrieur 1948), ltat des peintures dans ce logement, la pratique de travaux rcents de rnovation dans le lieu de vie de lenfant, la suroccupation du logement et une population dimmigration rcente. Si elle mobilise les mdecins et puricultrices des Protections Maternelles et Infantiles, cette procdure de dpistage donne des rsultats trs significatifs : sa pratique systmatique pendant plusieurs mois par le centre dexamens de sant de Paris (tude prcite) a ainsi conduit au reprage dun enfant sur 10 et permis le dpistage dun enfant sur 100. Le critre de lhabitat ancien a t prsent dans 95% des dossiers denfants dpists. Il est par ailleurs frappant de constater que tous les enfants dpists lors de cette campagne (soit 22 enfants), sauf un, bnficiait dun suivi mdical habituel (soit en ville, soit en PMI, soit les deux) qui avait jusqualors manqu le diagnostic du risque saturnin. Par ailleurs, lexprience de certains municipalits, telles que celle dAubervilliers, montre que la prvalence du saturnisme est principalement lie leffort de dpistage ralis. Pourtant, dans 3 dpartements sur 4 aujourdhui, aucune politique de dpistage nest ralise. Nous pensons ainsi que les efforts doivent tre prioritairement ports sur le dpistage du saturnisme. Les volutions rglementaires venir, qui tendent progressivement le champ des procdures la charge des propritaires en cas de location ou de vente, vont dans le bon sens, mais sont insuffisantes. Mais il faut aller plus vite notamment dans la sensibilisation du corps mdical et la diffusion des bonnes pratiques de lANAES. Plutt quune gestion au fil de leau du flux des enfants malades, lEtat ne pourrait-il pas demander aux conseils gnraux (PMI) dinitier une campagne nationale de dpistage dune dure de 3 ans et de diffusion des recommandations de lANAES ? Cette campagne pourrait galement passer par un travail national de sensibilisation des travailleurs sociaux et des milieux scolaires, d'ducation au logement (des familles migrantes, notamment).

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Orientation n2 : Se donner les moyens de rnover dans lurgence les logements risque saturnin Certaines villes ont adopt des politiques volontaristes de travaux (notamment Paris avec une socit dconomie mixte, la SIEMP) et obtiennent des rsultats trs significatifs. Rnover dans lurgence un logement suppose de dgager des logements relais. Cela suppose galement de changer doptique, cest dire, de considrer quil ne faut pas attendre davoir rponse lensemble des problmes dune famille mal loge pour faire les quelques travaux qui permettent dviter lexposition au plomb des enfants. Imaginerait-on que si le tuyau dun gazinire fuyait dans un logement ne rpondant pas certaines normes, on refuserait de changer le tuyau ds lors que le logement ne serait pas remis aux normes ? Non, la question du tuyau serait considre comme une question urgente et prioritaire traiter indpendamment et pralablement toute autre question. Il doit en aller de mme avec les peintures : les travaux permettant de supprimer les contacts avec les revtements en cause doivent tre faits sans aucun pralable.

Orientation n3 : Exprimenter la constitution de petites quipes dpartementales de dtection de lhabitat indigne La rponse au saturnisme doit permettre de faire face une situation durgence. Il nen reste pas moins que la dtection de l'habitat indigne est rendu plus complexe par la non coordination des diffrentes procdures de visite dans une habitation. Quand la CAF et les aides domicile regardent le respect de la lgislation sur la dcence du logement, les DDASS et services communaux dhygine et de sant contrlent (selon des comptences variables) la salubrit des logements. A ct de ces procdures dautres services publics interviennent dans le logement (EDF-GDF mais aussi les travailleurs sociaux ou les associations). Plutt que de segmenter les comptences de chacun en fonction dune professionnalisation aux contours flous, ne peut-on pas concevoir une approche plus globale des logements visits, comme l'ont expriment quelques dpartements ? Cette approche pourrait notamment sappuyer sur les financements du Plan Dpartemental pour lAccs au logement des Personnes Dfavorises PDALPD- et sur ceux de l'Etat. Pourraient tre par exemple exprimentes : une mutualisation des systmes dinformation sur le logement ; une mutualisation des procdures (par ltablissement de fiches sommaires de procdure) la constitution "dappartements relais" conjoints entre institutions pour permettre lhbergement des familles pendant les travaux ; la mutualisation des financements des diffrents ministres (logement/cohsion sociale et sant), des collectivits locales et des caisses.

La constitution de petites quipes de lutte contre lhabitat indigne peut sappuyer sur lexpertise existante (PactArim, compagnons btisseurs, Habitat et Dveloppement, SEM locales ). Elle peut aussi tre facilite par la cration du service public de solidarit envisag dans la rsolution 15 : nous ne verrions que des avantages ce que de jeunes tudiants en architecture consacrent leur service civil raliser cette expertise.

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Certains lments de ces programmes sont dj conduits dans certains dpartements dans le cadre des PDALPD. Nous proposons que lobligation de traiter l'habitat indigne - y compris le risque saturnin- dans les PDLAPD soit reconnue. Cette volution permettrait de sanctuariser des financements pour cette politique prioritaire.

Orientation n4 : Faire pression sur les bailleurs quand le logement est indcent Pour lutter contre les logements indcents de ses allocataires la CAF de Lille a mis en place un protocole dintervention en 5 tapes : 3 mois aprs lentre des allocataires dans les lieux, est envoy un questionnaire sur ltat du logement ; les questionnaires retourns sont analyss par les travailleurs sociaux qui appellent, le cas chant, les allocataires et font une pr-visite du logement ; si le logement est jug indcent, le tiers-payant est suspendu ; lallocation logement est alors verse au locataire, celui-ci tant paralllement sensibilis la ncessit de payer son loyer ; un diagnostic dindcence est ensuite tabli ; si le propritaire na pas engag de travaux dans les 3 mois, lallocation logement est suspendue. Lallocataire nest plus redevable que de la part sa charge.

Ce protocole sappuie sur les dispositions de la loi de Solidarit et de Renouvellement Urbain. Sa nouveaut rside dans les deux derniers tapes : supprimer laide au logement tout en vitant que cette suppression nintervienne au dtriment du locataire est un pari audacieux sur la dcision des tribunaux civils sur lexcution du bail. Il nest pas sr que les tribunaux fassent primer les exigences de la lgislation dindcence sur celles de la bonne excution des contrats de bail. Cest pourquoi, pour scuriser cette procdure, qui est susceptible de produire des rsultats trs significatifs, nous proposons dinscrire dans la loi cette interprtation du droit. A minima, pour faciliter ce type de procdure, la comptence des commissions de conciliation des directions dpartementales de lquipement en matire de dcence pourrait tre reconnue. Par ailleurs, pour inciter le propritaire raliser les travaux et le solvabiliser dans cette dmarche, la CAF pourrait lui donner la garantie que les aides au logement ainsi suspendues sont pargnes son bnfice et lui seront reverses en cas de ralisation des travaux.

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Rsolution n8 : Ne plus cumuler ingalits sociales et ingalits de sant

La prise de conscience de limpact sanitaire des ingalits de revenu est trs rcente en France. Alors que certains de nos partenaires europens (notamment la Sude, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) ont initi des programmes gouvernementaux ambitieux, la rflexion en France est balbutiante. La premire tude sur le lien entre tat de sant et niveau de revenus, conduite par une conomiste de lInstitut de Recherche et de Documentation en Economie de la Sant (IRDES), Florence Jusot, date de 2004. Ce retard peut sembler paradoxal alors que de premiers indices laissent penser que la France est le pays europen prsentant les ingalits sociales de mortalit les plus importantes (une tude en 2000 comparant les mortalits des travailleurs manuels et non manuels le montre). Paradoxal aussi, car les ingalits face la sant se creusent : les tudes de lINSERM montrent en effet que les carts desprance de vie entre cadres et ouvriers vont tendanciellement en saccroissant depuis 30 ans. La loi relative la politique de sant publique du 9 aot 2004 marque une avance timide. Le second des neuf principes de la politique de sant publique quelle proclame porte certes sur les ingalits de sant. Certes 2 des objectifs formuls dans la liste des 100 objectifs inscrits dans son rapport annex (n33 et 34) consistent rduire les obstacles financiers l'accs aux soins pour les personnes dont le niveau de revenu est un peu suprieur au seuil ouvrant droit la CMU et rduire les ingalits devant la maladie et la mort par une augmentation de lesprance de vie des groupes confronts aux situations prcaires . Mais il est frappant que ces deux objectifs soient les seuls que le Parlement nait pas t en mesure de formuler de manire chiffre. Des rapports clbres ltrangers (tels que les rapports Black et Acheson au Royaume-Uni), ont fait des paris sur les dterminants des ingalits de sant. Le dbat reste incertain dans notre pays, en particulier sur la place donne au systme de soins dans ces ingalits.

1. Renforcer encore- laccessibilit dus systme de soins


Contrairement la thse la plus courante, ltude rcente de lIRDES confirme leffet du systme de soins sur les ingalits sociales de sant. Ses conclusions sont sur un point indites : la corrlation entre lcart de mortalit et le niveau de revenu sexpliquerait plus par des ingalits dans la qualit des soins prodigus que dans les difficults daccs proprement dtes. Nous pensons ainsi que la rduction des ingalits sociales de sant passe par un nouvel effort de promotion de laccs aux soins pour les plus dfavoriss. Certes la Couverture Maladie Universelle Complmentaire (CMUC) a rpondu beaucoup de problmes : ses bnficiaires engagent des dpenses ambulatoires suprieures de 29 % celles des personnes qui en sont dpourvues ; les tudes rcentes de la DREES montrent que ltat

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de sant ces personnes est significativement li au dlai depuis lequel ils en bnficient : ceux qui sont bnficiaires depuis deux ans sont deux fois plus nombreux se dclarer en trs bon tat de sant (20%) que ceux qui ne sont bnficiaires que depuis 1 an (10%). Mais la CMUC, qui concerne prs de 5 millions de personnes, reste une dmarche inaboutie. Selon le rapport de JF Chadelat (2002), elle laisse encore de ct prs de 3 millions de personnes, soit 5% des franais, qui renoncent aux soins parce quils ne disposent pas de complmentaire sant. Orientation n1 : Rouvrir la discussion sur laide lacquisition dune complmentaire une fois que sera dfini le cahier des charges des contrats responsables Il est bien connu que la cration de la Couverture Maladie Universelle Complmentaire CMUC- a engendr des effets de seuil. Dans une mesure mal connue, elle participe aux phnomnes de trappes . Pour les rduire, le rapport Chadelat proposait une volution deux voies : la dfinition commune entre les rgimes obligatoires et les rgimes complmentaires dune base commune de remboursement. la cration dune aide personnelle la souscription dun contrat de couverture complmentaire ; cette aide aurait t servie par les CAF et finance dans son intgralit (2 Mds de cot) par la suppression dun certain nombre davantages fiscaux octroys aux entreprises pour la souscription de contrats sant. Le plafond envisag pour cette aide aurait t au niveau du SMIC, ce qui aurait permis dinclure 13,6 millions de bnficiaires potentiels (la plupart ayant dj acquis une complmentaire). Le montant de laide aurait t dgressif partir de 300 au seuil de sortie de la CMUC.

La loi de rforme de lassurance maladie reprend en partie cette proposition, trois diffrences prs : le seuil de sortie de laide, situ 15% au dessus du seuil de sortie de la CMU, est nettement infrieur celui envisag dans le rapport Chadelat. laide nest pas dgressive mais forfaitaire : elle maintient donc des effets de seuil le montant de laide vers est prs de moiti infrieur celui envisag par le rapport Chadelat (150 pour une personne de 25-55 ans).

Les premiers rsultats disponibles sur cette mesure sont dcevants. Selon la CNAMTS, sur les 2 millions de bnficiaires potentiels de la mesure seuls 104 000 avaient fait valoir leur droit fin mars 2005. Sans se prononcer sur les motifs qui expliquent cette demi-avance, nous proposons de rouvrir le dossier aprs laboutissement dun accord avec les organismes complmentaires ou dun dcret dfinissant le cahier des charges des contrats dits responsables 14 dans une double perspective : - maintenir la couverture complmentaire, comme facultative, mais sans que des obstacles financiers contraignent les choix ;
14

La loi du 13 aot 2004 a prvu que lEtat dfinisse par dcret le cahier des charges des contrats dits responsables et le primtre des exonrations fiscales dont pourront bnficier ces contrats. La loi prvoit dj que ces contrats devront encourager les actes de prvention et ne pourront prendre en charge la franchise de 1 .

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prolonger, dans la cohrence de la mise en place du revenu de solidarit active, la chasse aux effets de seuils, en traitant lun des effets mal connus du systme actuel, qui contribue ce que la reprise dactivit puisse ne pas tre financirement intressante.

Une autre conclusion des tudes sur le cumul entre ingalits sociales et ingalits de sant est le poids du capital social des individus. Cette dimension apparat au moins de 3 faons : Un effet statut matrimonial : ltude prcite de lIRDES montre en effet une surmortalit des clibataires. Un effet statut parental : les enfants dont un des parents a une consommation excessive dalcool ont un risque 7 fois plus grand de devenir dpendant lalcool que les enfants de parents non consommateurs ; les enfants dont les deux parents fumaient quand ils taient jeunes, ont 4 fois plus de risque de devenir fumeur pendant ladolescence et 2 fois plus si un seul fumait. Un effet quartier : un rcent rapport montre que la proportion denfants en surcharge pondrale atteint 17,2% en Zone dEducation Prioritaire contre 13,3% dans les autres zones ; les enfants scolariss en ZEP prsentent 2 fois plus de dents caries que les enfants hors ZEP.

Ces conclusions sont essentielles car elles mettent en vidence les dterminants sociaux de ltat de sant. Il est ce titre frappant que la premire proposition du rapport Acheson (1998) sur les ingalits de sant au Royaume-Uni consiste redistribuer le revenu. Plus gnralement, nous insistons sur le caractre ncessairement interministriel des programmes de rduction des ingalits de sant. Nous insistons par ailleurs sur les deux dclinaisons les plus videntes quils pourraient avoir :

2.

Un programme national dexprimentation pour la sant des enfants

La promotion de la sant des enfants a fait maintenant lobjet de nombreux rapports. Elle butte le plus souvent sur des questions organisationnelles. Ces questions ne doivent pas masquer le vrai dbat sur les moyens que les pouvoirs publics dcident dinvestir en la matire : rappelons que la moiti des Protection Maternelle et Infantile (PMI) de France sont sous encadres au regard des normes tablies en 1989, que ces services nont pas la possibilit deffectuer des actes curatifs. Ils ne concernent quun enfant de moins de 6 ans sur 10. LInspection Gnrale des Affaires Sociales proposait ainsi dans son rapport annuel 2003 que soit lance une rflexion gnrale sur les missions et les moyens des PMI . Rappelons galement quil existe aujourdhui un mdecin scolaire pour 5510 lves et une infirmire pour 1835 lves et que le service de promotion de la sant lcole consacre 70% de son temps effectuer des bilans de sant dont le suivi doit tre ralis en mdecine de ville ou lhpital. Que dire ainsi des dpistages de lobsit, qui devraient concerner 13 % des lves et restent presque toujours sans suite, car les mdecins nont pas su ou pas pu faire la connexion avec un nutritionniste ? Rappelons aussi que leffort dducation la sant conduit dans les tablissements scolaires fait lobjet dun fort hiatus , soulign par un rcent rapport dinspection, entre ses enjeux considrables et les moyens dont il dispose. 70

Lenjeu est donc bien de trouver les bonnes portes dentre pour dpenser plus prcocement et plus prventivement en matire de sant. Cela passe par la mise en rseau des acteurs et exige une volont locale : inscrire dans des projets communs la mdecine de ville, les pdiatres hospitaliers, les pdopsychiatres, lINPES, la MILDT et les comits dducation pour la sant. Nous pensons par ailleurs que le dveloppement dune comptence propre en ducation sanitaire et prvention est ncessaire. Lide de cration de prventologues est conforte par les difficults que rencontre un tablissement scolaire pour mobiliser son corps enseignant sur les questions dducation la sant. Elle repose galement sur le morcellement des formations en ducation pour la sant, dont lIGAS a montr en 2003 quelles forment un manteau darlequin . Orientation n2 : Lancer un programme national dexprimentation pour la sant des enfants Nous proposons ainsi de se donner les moyens de mettre temporairement de ct les questions de comptence et de connatre les pratiques qui marchent pour amliorer la sant des enfants. Pour ce faire, nous proposons la cration pendant une priode transitoire (5-7 ans) dune petite administration de mission vocation interministrielle (sant, Education nationale) dont la responsabilit serait de faire merger et de financer des rseaux de promotion de la sant des enfants. Cette administration aurait la possibilit, chaque anne, dinitier selon les modalits prsentes dans la rsolution 14, des drogations aux rgles de comptences existantes. Les financements seraient associs un protocole dexprimentation qui devrait garantir que les conclusions nationales puissent tre tires des expriences locales. Il pourrait sinspirer en cela du programme nerlandais conduit en 2001 par le Dutch programme committee on socioeconomic inequalities in health. Ces financements pourraient galement prendre en charge des postes, y compris en PMI ou par la constitution dquipes de prventologues dans certaines acadmies. Ils pourraient rmunrer des vacations denseignants en matire dducation pour la sant. Ces financements pourraient enfin encourager des initiatives locales de gestion du risque, visant constituer des rseaux de praticiens qui acceptent de librer une partie de leur agenda pour assurer les suites des dpistages effectus par les mdecins scolaires ou les PMI et de garantir le tiers payant aux familles dfavorises pour lacquisition de lunettes et les soins dentaires.

3. Un investissement pour la prvention dans les quartiers dfavoriss


Les Zones Urbaines Sensibles ZUS- dcrivent une sorte de loi des soins inverss : ce sont les territoires o les besoins sanitaires sont les plus forts et que loffre de soins est la plus faible. Contre cela, le rapport annuel de lIGAS 2003 insistait ainsi sur la ncessit de dvelopper la prvention sanitaire par des dmarches territoriales ou de sant communautaire. Le Royaume-Uni, qui a dcid de redployer en partie les moyens du National Health Service (NHS) dans des zones prioritaires (les Health action zones), a abouti 71

aux mmes conclusions. Bien que les effets de cette politique en termes daccs aux soins semblent ce stade peu probants en labsence dune modulation suffisante des moyens- les effets prventifs des expriences de maisons de la prvention et du soins (les healthy leaving centers) semblent plus concluants. Ces expriences renvoient en France, la politique dimplantation des maisons de la sant porte par le fonds daide la qualit des soins de ville -FAQSV-. Cette politique est essentiellement oriente sur la promotion de la permanence des soins. A ct de cette politique, les "ateliers sant ville" (ASV), initis en 1999, visent inclure un volet sant dans les contrats de ville 2000-2006. Orientation n3 : Faire porter prioritairement leffort de prvention dans les zones qui en ont le plus besoin La rforme de lassurance maladie (article 49 de la loi du 13 aot 2004) a prvu la possibilit pour les Missions Rgionales de Sant de dfinir des zones, rurales ou urbaines, de sant prioritaires. Elle renvoie la convention mdicale interprofessionnelle la responsabilit de dfinir des dispositifs d'aides supplmentaires la rmunration visant faciliter linstallation des professionnels de sant libraux dans ces zones. Ces dispositions pourraient tre compltes pour que la dfinition de zones de sant prioritaires ne se fasse pas uniquement selon une approche curative. Le dcoupage des zones ne doit pas rpondre aux seules proccupations dorganisation des soins (notamment de la permanence des soins) mais aussi un vritable diagnostic de sant publique. En particulier la dfinition de zones de sant pourrait tre loccasion dencourager le dveloppement de maisons de sant intgrant des dmarches de soins et de prvention, voire, en zones rurales, des dmarches mdico-sociales. On pourrait galement prvoir que les futures consultations de prvention, prvues par la loi de sant publique, soient rembourses en dispense davance de frais dans ces zones. De mme, ces zones pourraient tre un lieu privilgi pour dvelopper certaines action cibles de dpistage, notamment du saturnisme et de lobsit. Nous proposons ainsi douvrir une rflexion pour quune part fixe de lObjectif National des Dpenses dAssurance Maladie soit consacre cet effort. Ce financement pourrait tre gagn en partie par r-affectation du Fonds dAide la Qualit des Soins de Ville et, ventuellement, dune partie des crdits du fond national de prvention de lassurance maladie (FNPEIS).

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Rsolution n9 : Faire des familles modestes une priorit de la politique nutritionnelle

Les dpenses alimentaires des populations en situation de pauvret sont particulirement contraintes : 3,7 par personne et par jour pour les mnages sous le seuil de pauvret (dfini 60% du revenu mdian) alors que le cot minimal dune alimentation permettant de rpondre aux besoins nutritionnels est de 4 5 par jour. Cette contrainte conduit privilgier les produits les moins chers (maxi discount, produits premiers prix). Si la structure des dpenses par catgorie daliments ne se distingue pas fortement pour les populations en situation de pauvret, on constate cependant une faible consommation de fruits et lgumes et de poissons. Cette situation entrane des dsquilibres nutritionnels nettement amplifis. La faible consommation de fruits et lgumes entrane la fois des risques de dficience en apports vitaminiques (vitamine C par exemple), mais aussi un risque accru de maladies cardio-vasculaires et de cancers. Les dsquilibres nutritionnels contribuent par consquent aux ingalits de sant constates par ailleurs. 200 grammes de fruits et lgumes par jour au lieu de 400 cest une probabilit de dvelopper un cancer du colon multiplie par 2. Il est frappant de constater que dans les pays mditerranens o la consommation de fruits et lgumes nest pas diffrencie socialement, il ny a pas de diffrence sociale de mortalit cardiovasculaire prmature alors que dans les pays du centre de lEurope comme la France ou encore plus nettement dans les pays du Nord de lEurope, o ce gradient social de consommation de fruits et lgumes existe, les disparits sociales de mortalit cardiovasculaire prmature sont trs marques. La prvalence suprieure de surpoids et dobsit chez les femmes adultes et les enfants de milieux dfavoriss est par ailleurs largement documente en France et au niveau international. La prvalence de lobsit est de 7% chez les femmes les plus riches (dernier quartile de revenu), et de 12% chez celles du premier quartile (source : F Caillavet). Des donnes comparables se retrouvent dans lanalyse par catgorie socioprofessionnelles (ci-dessous) : une alimentation trop grasse, de forte densit nergtique et de faible densit nutritionnelle contribue au dveloppement de lobsit dans lensemble de la population et en particulier chez celle qui dispose des revenus les plus faibles.

Source : Lioret, INRA, 1999

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Note de lecture : Le tableau ci-dessus, qui date de 1999, indique la prvalence de lobsit chez les enfants selon la catgorie socio-professionnelle des parents. Les ingalits sont frappantes entre les enfants de cadre (6,5% des enfants sont en surpoids) et les enfants douvriers (18,6%) et dagriculteurs, artisan et commerant et plus encore de chmeur (23,9%) On voit par ailleurs que, pour ces catgories, les problmes de surpoids interviennent trs tt dans lenfance, souvent avant 8 ans.

Orientation n1 : Doter le programme alimentation-insertion de moyens propres Le programme alimentation insertion doit disposer de moyens propres et non pas tre sponsoris par les industriels : il ny a aucune raison que les brochures destines la population gnrale soient financs par lEtat alors que celles qui sont spcifiques aux populations en difficult soient sponsoriss et portent le logo de lindustrie et de grandes marques.

1. Etendre La modulation selon les revenus des prix des repas en restauration scolaire
On sait que la frquentation de la restauration scolaire est globalement favorable dun point de vue nutritionnel en particulier lcole primaire, sans parler de son rle dintgration sociale (Lafay, 2002). On sait galement que la frquentation de la restauration scolaire par les enfants des familles pauvres est plus faible quand il ny a pas de modulation des prix des repas (tude des 3 dpartements Feur et Michaud en 1997-98). Une enqute de lInspection Gnrale de lEducation Nationale sur la frquentation de la restauration scolaire ralise en 1998-1999 constatait de fortes disparits de frquentation de la cantine selon la situation socioprofessionnelle des parents des collgiens. Ltude montrait par ailleurs que dans les zones dducation prioritaire, le niveau de frquentation nest que de 31,3 %, alors quil dpasse les 60 % en dehors des ZEP. Orientation n2 : Accentuer leffort de modulation des prix en cantines scolaires En matire doffre alimentaire destination des enfants, la modulation des prix des repas en restauration scolaire en fonction des revenus dpend des communes dans le primaire et dpend des conseils gnraux pour les collges. Le fonds cantine abonde les efforts locaux. La modulation nest donc pas systmatique et il nexiste pas de recueil des pratiques en la matire au niveau national. Mme si cette modulation des prix des repas contribue un ventuel effet de trappe pauvret, il faut souligner quil y a un bnfice sant non montaire important. Nous pensons que la modulation selon les revenus des prix des repas en restauration scolaire doit tre tendue.

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2. Casser le prix des laits deuxime ge


Un autre prconisation du rapport Prcarit et alimentation du Conseil National de lalimentation portait sur les laits 2me ge. Ces laits sont actuellement beaucoup trop chers pour tre accessibles pour les familles modestes sans que ce cot ne sexplique par leur cot de fabrication. Orientation n3 : Casser les prix des laits deuxime ge Les laits deuxime ge sont trop coteux pour des familles modestes. Nous proposons dinitier le dveloppement dune offre alternative de type gnrique, premier prix ou marque de distributeur, aprs valuation par le conseil de la concurrence de la situation actuelle.

3. Valoriser la fonction sociale de lalimentation comme outil dinsertion


Le budget des mnages les plus dfavoriss ne permet que trs difficilement de prendre des repas lextrieur du domicile. Selon F Caillavet, en valeur, les dpenses consacres aux repas lextrieur sont prs de cinq fois plus importantes dans le dernier dcile des revenus que dans le 1er. En part, cela reprsente un doublement entre le dernier dcile (30,2%) et le premier (15,4%). La ncessit budgtaire de prendre ses repas domicile peut tre un facteur disolement et de dsinsertion sociale. Les reprsentants de lassociation Emergence, que nous avons rencontr Angers, ont montr linverse les russites multiples, y compris en matire daccompagnement social, que permet dengranger un projet de restaurant accessible financirement et install dans un quartier peu favoris. Mais le rle de lalimentation est loin de se restreindre lquilibre nutritionnel. Lalimentation comprend une fonction sociale lie la convivialit des repas pris en commun et une fonction dinsertion et de valorisation personnelle par llaboration des repas. Le rythme quotidien des repas apporte des repres temporels utiles la vie sociale. Orientation n4 : Valoriser la fonction sociale de lalimentation La fonction sociale de lalimentation comme outil daide linsertion doit tre valorise. Les piceries sociales peuvent jouer ce rle daide linsertion. Elles sont encore en nombre insuffisant par rapport aux autres types de vecteurs de laide alimentaire (offre de repas, colis). Une raison de ce dficit est que les piceries sociales cotent cher si elles ont des salaris permanents. Leur intrt et quelles apportent plus en choix, en contact humain, en information nutritionnelle, elles peuvent introduire vers des ateliers culinaires15.

15

Les donnes sur la part que reprsentent les piceries sociales dans laide alimentaire sont actuellement insuffisantes mais seront apportes par ltude E3A-ABENA de lInVS.

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Nous pensons quil faut trouver des moyens pour dvelopper ces piceries en mobilisant les ressources consacres au plan de cohsion sociale et des emplois aids.

Orientation n5 : Dynamiser loffre commerciale de produits frais De faon plus large, il faut dynamiser loffre commerciale de produits frais et en particulier de fruits et lgumes dans les quartiers et les cits mais la question des instruments incitatifs reste ouverte (incitations fiscales pour les offreursbons dachat cibls etc). Par ailleurs, la rcupration optimale des surplus agricoles europens et en particulier dans le domaine des fruits et lgumes qui nous intresse est loin dtre ralise. La Fdration Franaise des Banques Alimentaires (FFBA) y travaille mais il reste des obstacles de nature rglementaire quil faudrait lever afin de disposer de ces surplus.

Orientation n6 : Sappuyer sur les enfants pour modifier les habitudes alimentaires des parents Sappuyer sur les enfants pour modifier les habitudes alimentaires des parents via lcole est une mthode qui a montr son efficacit en tude dintervention pour un cot modr (de lordre de 20 par foyer), permis par la mobilisation des personnels enseignants. Cependant, linformation nutritionnelle ne doit pas tre dispense de faon spare des autres types dinformations relatives la prvention en sant. Les conseillres en conomie sociale et familiale, les travailleurs familiaux constituent des rseaux disposant de connaissances utiles en matire dalimentation qui sont insuffisamment mis en relation avec les dispositifs associatifs ou avec les initiatives nationales telles que le plan alimentation insertion.

Enfin, nous souhaitons rappeler que la distribution daide alimentaire ne doit pas constituer la colonne vertbrale de la politique daccs lalimentation des personnes pauvres. Des membres de la commission, y compris reprsentants dassociations qui dlivrent de laide alimentaire, ont fait valoir que la situation dans laquelle une famille dpend de la charit pour salimenter ntait pas acceptable. La possibilit pour chaque famille de pouvoir subvenir ses besoins alimentaires par ses propres moyens doit donc tre la norme et le recours laide alimentaire redevenir une exception trs transitoire.

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Rsolution n 10 : Permettre le dveloppement durable du crdit sans payer le prix du surendettement

Depuis 10 ans le dveloppement de laccs au crdit est all de pair avec celui du surendettement. Les taux de refinancement des banques nont jamais t aussi bas et lexpansion rapide du crdit a t concomitante avec une croissance rapide du nombre de dossiers de surendettement dposs (de moins de 90 000 dossiers en 1995, 188 145 dossiers en 2004, en augmentation de 14% par rapport 2003). Le taux dendettement des mnages franais est ainsi pass progressivement de 56,5% en 1996 59,4% en 2002 ; dans le mme temps la corrlation a t remarquable entre la croissance du nombre de dossiers dposs devant les commissions de surendettement et la croissance du march de crdit la consommation.
Lien entre la progression des crdits de trsorerie dans le revenu disponible des mnages et le nombre de dossiers de surendettement
180000

160000 Nombre de dossiers de surendettement

2003

2002 140000 2000 1999 2001

120000 1998

100000 1996

1997

80000 R2 = 0,9009 60000 8 8,5 9 9,5 10 10,5 11 11,5 Part du crdit de trsorerie dans le RDB des mnages

Source : Commission daprs Banque de France Note de lecture : le nuage de point ci-dessus met en relation le nombre de dossiers de surendettement dposs et lencours des crdits de trsorerie qui, pour viter auto-corrlation, est exprime en part du revenu disponible des mnages. On voit que la corrlation est trs forte entre ces deux donnes : la progression du surendettement depuis 1996 est directement lie celle des crdits de trsorerie.

Y a-t-il pour autant un lien de causalit, et ainsi une forme de dilemme, entre niveau global dendettement des mnages et surendettement ? Les rares tudes europennes existantes montrent que ce lien est peu clair : lAllemagne a un niveau dendettement par habitant de prs du double du ntre et un niveau de surendettement lgrement infrieur. Cette situation sexplique par le fait que lAllemagne a su contenir la progression des crdits de trsorerie, ce que la France a moins su faire : le crdit la consommation y reprsente seulement 12,8% de lencours des crdits aux mnages, contre 23,5% en France. Si lon suit les chiffres de la Bundesbank, la France est ainsi le numro 2 en Europe, derrire lAutriche, du crdit la consommation (en part du crdit aux mnages), au dtriment du crdit logement et des autres formes de crdits.

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La conclusion est connue : la progression vertigineuse du surendettement a partie lie avec celle du crdit la consommation. Le doublement du surendettement depuis 10 ans est li au dveloppement de lencours du crdit la consommation, lui aussi multipli par deux en 10 ans. Le taux de casse du crdit la consommation est certes faible (2%). Mais cest presque la mme proportion (1,2%) de mnages franais qui, selon lobservatoire de lendettement des mnages, connat une procdure de surendettement. Parce que, selon ladage populaire, on ne prte quaux riches , les personnes les plus pauvres ne sont pas les seules exposes au surendettement : seul 5% des personnes surendettes sont allocataires du Revenu Minimum dInsertion. Mais les familles pauvres sont en proportion plus exposes que les autres au surendettement : les allocataires du RMI proportionnellement 4 fois plus que les autres mnages ; les ouvriers proportionnellement 7 fois plus que les cadres. La cration par la loi du 1er aot 2003 de la procdure de rtablissement personnel a constitu une avance dans le traitement du surendettement. Dans les commissions que nous avons rencontres, elle bnficie aujourdhui prs dun dossier sur cinq. Elle ne met pas fin aux carences structurelles de la procdure, qui reste mal connecte avec laccompagnement polyvalent des personnes et marque par dimportantes disparits dapprciation entre commissions. Reste que la marge de progression dans le traitement du surendettement est faible : elle est constitue essentiellement des propositions qui demeurent non appliques dun rapport du conseil national du crdit de 2002 (rapport Jolivet). Nous pensons ainsi que la progression du surendettement pose de plus en plus la question de sa prvention, indpendamment de son traitement. Cette prvention sera ncessairement diffrente selon quon agit sur le surendettement passif ou sur le surendettement actif.

1. Prvenir le surendettement passif et actif


Dans 2 dossiers sur 3, le surendettement est passif, cest--dire li un accident de la vie (licenciement, sparation, dcs, maladie). La responsabilit individuelle est alors moins en cause que la faible capacit des plus vulnrables sassurer ou restructurer leur endettement. Orientation 1 : Dvelopper des garanties publiques pour le rachat de crdit Dvelopper les possibilits de restructuration de crdit cot modr, comme le font notamment les crdits municipaux, est ainsi un bon moyen de prvenir la panne complte du crdit pour une famille. Cette activit est quilibre, mais passe par un assouplissement des critres de solvabilit des banques et implique ainsi la dfinition de contreparties publiques. Par ailleurs, pour se dvelopper destination des publics les plus en difficult, elle doit humaniser la relation bancaire et notamment sintgrer laccompagnement social polyvalent de la famille. Les banques rencontres par la commission insistent ainsi sur lutilit quelles trouvent se connecter des associations qui ont dvelopp leur comptence dans laccompagnement des personnes. 78

Paralllement on sait que les systmes de garantie de prt fonctionnent. Ils permettent de lever des crdits plus importants que de simples transferts financiers, compte tenu de leffet de levier constitu par les fonds propres des banques. Les exemples du Fonds de Garantie pour lAccession Sociale la proprit ou du micro-crdit dvelopp par lADIE, montrent que les formules de prt social ne conduisent pas des mises en jeu des garanties suprieures celles de la moyenne des banques. En bref, les systmes de garanties publiques librent un march enferm dans les ratios de solvabilit des banques, plus quelles ne solvabilisent un secteur fonds perdus. Leur cot net pour les finances publiques est ainsi faible. La cration rcente du fonds de cohsion sociale constitue un effort significatif pour encourager ces politiques. Les sommes qui lui sont allous monteront en charge progressivement (4 M en 2005, 19 M partir de 2009). Reste que ses modalits dintervention, essentiellement orientes vers le dveloppement du micro-crdit professionnel, laissent pour linstant peu de place au crdit personnel, envisag pour lheure seulement titre exprimental. Nous pensons quun fonds jumeau au fonds de cohsion sociale pourrait avoir pour objet de constituer des garanties publiques pour le rachat de crdit des personnes faisant lobjet dun refus dune banque du fait de leur faible patrimoine (le plus souvent parce quelles sont dpourvues de patrimoine immobilier et ne peuvent tablir dhypothques). Ce fond, qui pourrait tre galement abond par les collectivits locales (qui financent dj ainsi certains crdits municipaux), serait financ par lEtat. Il permettrait de constituer des garanties pour permettre aux bnficiaires de dbloquer des dossiers de rachat de prt. Pour le tiers des dossiers de surendettement lis du surendettement actif, la question des modes dusage du crdit est pose. Le dveloppement des banques sans guichet, se spcialisant sur des lignes de produit plutt que sur des clientles , a un cot social. Ds lors, cest aux entreprises considres de contribuer la prise en charge du cot social quelles gnrent : cest cette condition, qui peut tre ngocie ou contrainte, que lon peut envisager un dveloppement durable du crdit. La responsabilisation des pratiques est aujourdhui rendue malaise par le secret qui existe sur le taux de surendettement par type de contrat ou par banque. Ce secret est malsain : la socit a le droit de savoir si les pratiques dune banque sont plus ou moins risques ou mme si, dans le ciblage de leurs clientles, certaines banques sont plus agressives lgard de certaines clientles (personnes ges notamment). Il ny a pas rellement de constat partag aujourdhui entre professionnels et usagerssur les mcanismes de surendettement, leurs causes et les responsabilits en jeu. Pour schmatiser, on peut caractriser ainsi les positions : Pour la profession bancaire : toute rglementation supplmentaire plus svre aurait un effet encore plus restrictif sur laccs au crdit des plus modestes, sans effet prventif sur le surendettement : on sloignerait dun objectif affich des pouvoirs publics, sans se rapprocher de lautre ;

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les banques ont elles-mmes un intrt conomique limiter le sur-endettement et ajustent donc spontanment leurs pratiques pour le rduire ; cet intrt conomique se rajoutent des mcanismes dontologiques ; la situation du surendettement est moins dfavorable que dans dautres pays, notamment anglo-saxons, o les pratiques bancaires sont moins rgules quen France ; la croissance du surendettement est lie la dtrioration de la situation des mnages (faible pouvoir dachat, accidents de la vie), pas une volution des pratiques bancaires. Les phnomnes de surendettement dont la mdiatisation serait plus forte que lampleur relle seraient lis des comportements et une mauvaise ducation financire. Les reprsentants des associations de consommateurs et acteurs de lutte contre les exclusions mettent en avant : laugmentation du nombre de dossiers de surendettement ; le constat quil nest pas exceptionnel que le dossier mette en vidence la possibilit de contracter dix vingt crdits diffrents ; les dpenses publicitaires qui sont consacres la promotion des crdits la consommation ; la diffusion des pratiques risque comme les rserves de crdit et linsuffisante transparence des pratiques bancaires.

Il ny a donc pas de constat partag. Pour viter que les volutions proposes ne conduisent linsatisfaction mutuelle, nous proposons ces partenaires une approche en deux temps : Orientation n2 : Mettre en place une rgulation contractuelle Il pourrait tre propos aux banques dentrer dans un systme de rgulation contractuelle, sous le contrle de lEtat, avec la participation de reprsentants des usagers : ce systme serait bti sur un engagement chiffr dont le non respect se traduirait par des consquences financires : la cration dun systme dobservation du surendettement et de transparence incontestable sur les pratiques bancaires : une commission indpendante pourrait ainsi tablir le cahier des charges de linformation dlivrer (modalits de constitution des fichiers clientle, niveaux dencours pongs en procdure de surendettement, ge moyen de la clientle) la dfinition dobjectifs de diminution du nombre de personnes surendettes, de diminution de lencours pong en procdure de surendettement et de dveloppement du crdit destination des personnes dont les revenus sont les plus faibles. la mise en vidence de lcart des rsultats de chaque banque aux objectifs ainsi dfinis et le prlvement de contributions/pnalits en fonction de cet cart. Le total des pnalits verses devrait ainsi progresser comme le niveau de surendettement national et les ratios daccessibilit du crdit selon le niveau de revenu. le financement partir de ces contributions, des surcots lis au fonctionnement dun service public bancaire destin permettre laccs des crdits scuriss pour les familles les plus modestes. Ce service pourrait consister notamment abonder le fonds de garanties publiques pour le rachat de crdit voqu dans lorientation n1 ou dvelopper de formules de prt personnel de service public taux prfrentiel (pour certains

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quipements), dont les conditions doctroi seraient encadres sur la base dun cahier des charges. En effet, laccent a t mis cette fois de part et dautre sur le fait que le crdit scuris tait un crdit : accord aprs un examen plus approfondi de la situation initiale du demandeur de crdit et de ses difficults ; coupl un accompagnement social pour aider la bonne gestion du budget familial, sans dresponsabilisation de la famille ; accord dans une logique qui fasse la part entre le projet familial financer et le dpannage raliser.

Orientation 3 : En cas dchec de la logique contractuelle, envisager une taxe sur le surendettement Si cette premire approche contractuelle naboutissait pas, nous proposons que les pouvoirs publics adoptent une approche plus contraignante, travers le recours notamment une taxe dite internalisante . Le principe dune telle taxe est de faire supporter aux banques le cot social que reprsente le surendettement. Cela pourrait conduire taxer les banques et socits financires selon leur taux de casse en commission de surendettement. Le taux appliqu lencours par banque des commissions de surendettement pourrait tre voisin de 1%. Lassiette prcise de cette taxe pourrait tre dtermine par un observatoire du surendettement, dont la cration est demande depuis plusieurs annes par les associations familiales et les associations de consommateurs et qui devrait tre mis en place que la voie contractuelle aboutisse, ou que lissue rglementaire soit finalement retenue. Cet observatoire serait dpositaire dune information dtaille par banque et par type de contrats. Il rendrait chaque anne un rapport sur le nombre de mnages concerns par le surendettement, lencours par banque, les types de crdit et pourrait accorder des labels aux contrats les plus srs. Il pourrait galement constituer des panels de mnages pour mieux expliquer les trajectoires du surendettement.

2. Rduire les ingalits de patrimoine


La meilleure faon de lever le faux dilemme entre dveloppement de laccs au crdit et surendettement consiste avoir une vritable politique publique de redistribution du patrimoine. Il semble impossible aujourdhui de se fixer des objectifs de lutte contre la pauvret sans rduire les ingalits de revenus tirs du patrimoine qui sont nettement suprieures aux ingalits tires des revenus du travail : alors que 10% des franais dtenaient 44% du patrimoine des mnages en 2000, une tude rcente de la DREES montre que 7,5% des 81

mnages ont moins de 3000 de patrimoine alors quune mme proportion a plus de 450 000 de patrimoine. Une tude de Hourriez et Roux pour le Conseil dAnalyse Economique en 2002 avait montr que ces ingalits de patrimoine sont alles en samplifiant depuis 25 ans et que ces ingalits accroissent les ingalits de revenu. Certes le thermomtre est mal conu et ne laisse pas apparatre ces ingalits : le taux de pauvret relative mesur par lINSEE nintgre que les revenus du patrimoine intgrs aux dclarations fiscales, soit seulement entre 10 et 20% des revenus de valeur mobilire et moins de 50% des revenus issus du patrimoine immobilier. Il faut en conclure que la pauvret relle est sans doute suprieure celle mesure par lINSEE. En rationnant laccs au crdit des plus pauvres, le systme bancaire amplifie cette ingalit : un mnage sur cinq du premier dcile de niveau de vie a aujourdhui recours lendettement contre 3 sur 5 dans le dernier dcile. Depuis les annes 1970, la thorie conomique a pourtant montr que face cette imperfection du march bancaire, la redistribution ncessaire pour atteindre loptimum social est non seulement celle des revenus mais aussi celle du capital. Un certain nombre dtudes amricaines ont montr que le niveau de patrimoine est significativement associ une meilleure sant, un taux de mortalit plus faible, un taux de nuptialit plus fort et un niveau dducation plus lev. Une tude de Bynner et Despotidou montre notamment quil existe un lien trs significatif et causal entre la proprit dun patrimoine et le fait dexercer un emploi temps plein entre 22 et 33 ans16. De mme, les conomistes anglais de la Fabian society, notamment Julian Le Grand17, ont dvelopp des propositions visant redistribuer le patrimoine. Cette proposition est connue sous le nom de demogrant . Elle consiste donner chaque individu la naissance ou lge adulte une dotation en capital, qui serait finance par un impt sur les successions rform (et ainsi ractiv ). Cette dotation serait conue comme un lment clef du parcours daccs lautonomie de chaque individu. Ces propositions ont rcemment trouv un cho favorable auprs du gouvernement britannique qui a lanc le programme savings and assets for all . Aprs 4 ans de consultation publique, G Brown a annonc en janvier 2005, la constitution du child trust fund (CTF). Orientation n4 : Etudier la possibilit de transposer le child trust fund , rcemment cr par le gouvernement britannique Nous proposons dtudier la possibilit de transposer un mcanisme qui a retenu tout notre attention au Royaume-Uni : le child trust fund. Selon ce nouveau dispositif, chaque nouveau n partir de septembre 2002 vivant au Royaume-Uni et qui a demand de bnficier du child benefit a ainsi un droit 250 (357). Les enfants ns dans un mnage dont le revenu est situ en dessous dun certain seuil (permettant dinclure 40% de la population) recevront 500 (714). Les parents peuvent abonder le compte CTF hauteur de 1200 (1700) par an. Le gouvernement sengage un abondement quivalent aux sommes de dpart au moment o les enfants bnficiaires atteindront lge de sept ans. Il sengage
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Bynner et Despotidou, 2001 Voir notamment J Le Grand, Motivation, agency and public policy, Oxford, 2003

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galement prvoir des paiements additionnels pour les familles bas revenus. Ni les enfants ni les parents nont accs aux fonds avant lge de 18 ans. Cette initiative prsente un double intrt : elle engage une dmarche de redistribution du patrimoine ; elle est galement conue comme un support pour dvelopper lducation financire des lves qui pourront ainsi grer leur pargne dans le cadre denseignements scolaires et la placer.

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Rsolution n11 : Gommer les discriminations ngatives dans lducation

Plusieurs indicateurs - statistiques et ressentis- tendent montrer que le systme scolaire a de plus en plus de mal corriger les consquences des ingalits sociales ou culturelles. Une tude rcente de Davaillon et Nauze Fichet montre des rsultats particulirement inquitants sur la manire avec laquelle se construit aujourdhui notre socit : seuls 76 % des jeunes les plus modestes (isol dans le groupe 1 dans ltude) sont encore en formation initiale 6 ans aprs lentre en sixime contre une moyenne nationale de 90% (soit - 14 points), 3,6 % dentre eux, contre 1,0 % en moyenne, sont sortis avant datteindre la classe de troisime ; parmi ceux qui sont encore scolariss, lorientation dans la voie professionnelle est plus frquente que celle dans la voie gnrale ; mme au sein de la voie gnrale ou technologique, les enfants pauvres sont surreprsents parmi les redoublants du secondaire.
Rsultat scolaire des lves suivant le niveau de revenu des parents six ans aprs leur entre en sixime
100%
Sortis du systme scolaire 1er cycle Prparation dun BEP 2nd cycle professionnel 2nd cycle gnral et technologique

90%

80%

70%

60% % d'lves

50%

40%

30%

20%

10%

0% Groupe 1 Groupe 2 Groupe 3 Groupe 4 Groupes de revenu

Source : Davaillon et Nauze Fichet (graphique commission) Note de lecture : ltude ralise sur un panel dlves suivis depuis leur entre en sixime en 1995 et spars en 4 groupes selon le niveau de revenu des parents, montre les importants carts de russite scolaire entre ces diffrents groupes six ans plus tard. Prs dun enfant sur cinq du groupe des familles les plus modestes est sorti du systme scolaire pendant la priode (contre 2% pour le groupe 4). Seul 25% accdent un second cycle gnral contre 70% pour le groupe 4.

Ltude de Davaillon et Nauze Fichet montre mme qu rsultats scolaires quivalents lentre en sixime, les meilleurs lves des familles modestes sont nettement moins nombreux accder au niveau IV dtude que les lves du groupe des familles favorises (60% contre 79%). 84

Nous proposons cinq orientations pour lutter contre lamplification scolaire des ingalits dorigine sociale ou culturelle.

1. Promouvoir la mixit sociale


Les travaux rcents dEric Maurin montrent un fort effet quartier dans la reproduction de lingalit scolaire : les adolescents dont lun des parents est diplm du suprieur vivent dans des quartiers o la proportion dadultes diplms du suprieur est en moyenne de 3,5 4 fois plus forte que celle des quartiers o grandissent les adolescents nayant pas de diplm du suprieur dans leur familles. les adolescents dont lun des parents au moins est diplm du suprieur vivent en moyenne dans des voisinages o le taux de retard 15 ans est denviron 13% ; loppos les adolescents dont lun des proches est sans diplme vivent dans des voisinages o le taux de retard 15 ans est plus de quatre fois plus lev (56%). la proportion denfants de classe modeste varie de 1 3 entre les 10% de collges les moins populaires et les 10% de collges les plus populaires. Ils reprsentent en moyenne 20% des effectifs dans le premier cas et 70% dans le second.

Notre premire orientation, peu dbattue dans son principe mais jamais mise en uvre, consister redployer massivement les moyens des Zones dEducation Prioritaires, non seulement pour la conforter mais pour dgager des moyens supplmentaires en moyenne par lve bnficiaire : plutt que de saupoudrer les moyens sous forme dindemnits de sujtion pour les enseignants en ZEP, il faudrait fixer le principe que les lves de ces quartiers qui cumulent les difficults devraient bnficier de moyens de plus de 20% puis 30% (contre 11% aujourdhui) suprieurs ceux des quartiers plus favoriss. Orientation n1 : Investir en faveur des ZEP, y compris en rvisant les conditions de dtermination de la carte scolaire Nous proposons aussi de sortir de la logique de carte scolaire pour dterminer le zonage des ZEP et basculer vers des critres fonds sur le niveau de ressources et les rsultats scolaires des lves rellement accueillis dans les tablissements (et non pas comme aujourdhui sur ceux de la population du quartier considr). Un investissement dans les ZEP permettrait de rduire substantiellement la taille des classes et dexploiter ainsi les rsultats dune tude particulirement concluante de T Piketty sur limpact scolaire de cette rduction. Car il ne faut pas considrer les rsultats mitigs des premires expriences de CP amnags avec dfaitisme : lide est bonne, mais laccompagnement auprs des enseignants est dficient. Au total, on peut se demander sil ne faut pas vritablement gnraliser le systme des ZEP et allouer les moyens aux tablissements plus seulement sur des critres de volume mais sur la base dune valuation de leurs rsultats en fonction des caractristiques sociales de leurs lves.

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Le redploiement des ZEP doit par ailleurs donner lieu une politique plus active quactuellement de la promotion de la mixit sociale. Plusieurs pistes peuvent ce titre tre rappeles : lide du rapport Thlot de jumelages, par drogation la carte scolaire, entre tablissements favoriss et dfavoriss pourrait donner lieu un programme de dveloppement dans tous les rectorats ; son autre ide dune fermeture brutale des tablissements les plus dgrads et dune raffectation des lves dans les tablissements de centre ville a galement attir notre attention : nous pensons que, plus modestement, il est ncessaire de redessiner la carte scolaire dont les effets secondaires sont rgulirement dnoncs ; plutt que de la concevoir une logique de proximit gographique pour les lves, le dessin de zones en forme de camembert , ralisant un vritable liaison entre les centres villes et les priphries des villes, serait une volution positive.

2 Lutter contre leffet du surpeuplement des logements


Environ un tiers des adolescents vivent aujourdhui dans un logement o lon trouve plus dune personne par pice. Eric Maurin et Dominique Goux montrent que ces adolescents souffrent deux fois plus souvent de retard scolaire que les adolescents vivant dans un logement o lon compte moins dune personne par pice. Ce lien de causalit joue massivement puisque prs de 18 % des adolescents de 15 ans cohabitent plusieurs dans une mme chambre et que plus de la moiti des enfants appartenant aux 10 % des familles les plus pauvres sont dans cette situation. Au total, ces rsultats sont particulirement frappants : plus du tiers des enfants qui ne disposaient pas dune pice pour faire leurs devoirs au calme quand elles avaient onze ans sont sorties sans diplmes du systme ducatif. Orientation n2 : Avoir une relle ambition de mixit sociale dans la cration des internats de russite ducative dans les lyces La mise en vidence par E Maurin et d Goux dun lien causal entre surpeuplement des logements et chec scolaire doit conforter lide balbutiante des pouvoirs publics de construire des internats de russite ducative : cette politique, qui exige dtre mise en uvre finement, doit tre une vritable occasion de construire de la mixit sociale et daffecter certains lves de quartiers dfavoriss dans des tablissements de centre ville, condition que les internats ne soient pas conus comme des internats de pauvres ou dlves difficiles mais vritablement comme des tablissements dont la population reflterait la composition sociale de la population gnrale. Il nous semble ainsi que ces internats doivent concerner des tablissements de centres villes et tre ouverts aux jeunes des quartiers priphriques.

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3 Investir prcocement dans la russite ducative


Davaillon et Nauze Fichet ont estim limpact relatif de chaque tape du systme scolaire sur la probabilit pour un jeune daccder au niveau IV de formation six ans aprs lentre en sixime. Ainsi, alors que le taux daccs au niveau IV des enfants de milieu dfavoris est de 33 points infrieur celui des enfants les plus favoriss, le rsultat de ces simulations montre que, sur ces 33 points dcarts : 27 points (81 %) se sont produits avant le collge, 3,5 points (11 %) se sont produits au cours des annes de collge, 2 points (6 %) se sont produits lors de lorientation en fin de collge, 0,5 point (2 %) se sont produits pendant le lyce. Bref, la russite ducative se joue dj aux premiers ges. Ltude impute notamment ces rsultats la politique de redoublement lcole lmentaire. Elle montre que 38 % des jeunes de familles dfavorises redoublent lcole lmentaire, soit une proportion plus de deux fois plus importante que la moyenne (17 %). A chaque niveau de lenseignement primaire, les enfants des familles les plus pauvres ont t les plus nombreux redoubler. La diffrence est particulirement nette au CP. Limpact du redoublement en primaire sur la reproduction sociale de lchec scolaire est dailleurs solidement document par ailleurs. Dans lenseignement public, 7,2 % des lves de CP et 19,5 % de ceux de CM2 ont un an ou plus de retard. Les disparits sociales sont fortes. Parmi les lves entrs au collge en 1995, 95,2 % des enfants de cadres et 97,9 % des enfants denseignants sont parvenus au CE2 sans avoir redoubl ; ils ne sont que 73,8 % chez les enfants douvriers non qualifis et 69,5 % chez les enfants dinactifs. Cet impact se retrouve dailleurs au collge, o les carts entre groupes sociaux sont encore plus importants : 95,6 % des enfants denseignants entrs en 6e en 1995 sont parvenus en 4e gnrale trois ans plus tard (contre 91,9 % pour ceux entrs en 1989) ; pour les ouvriers non qualifis, les pourcentages sont de 56,3 % contre 54,6 %. Cette politique dlibre de redoublement, qui vise prserver lexigence litiste de notre systme scolaire, a tout de labsurde : un rapport rcent de JJ Paul et Troncin montre en effet quelle ralentit considrablement les parcours sans bnfice pour les lves considrs et quelle a un cot trs important pour le systme ducatif (en gonflant les classes). Les moyens affects la rptition des scolarits pourraient en effet tre redploys vers une plus grande personnalisation des parcours, au bnfice de tous. Comme lillustre le graphique ci-dessous, la France, comme les Etats-Unis, semble stre enferme dans des pratiques dont les effets en terme de performance de lecture sont pour le moins douteux.

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Performance la lecture 10 ans et taux de redoublement en 2001 dans les pays dvelopps

Source : Troncin et Paul (enqute PIRLS, 2001) Note de lecture : le nuage de point compare au niveau international le taux de redoublement pour 1000 lves et les performances la lecture (selon la grille denqute internationale harmonise PIRLS -Progress in International Reading Literacy Study-, conduite en 2001 dans trente-cinq pays auprs dlves de dix ans (achevant en gnral leur quatrime anne de scolarit obligatoire). On voit que la France partage avec les Etats-Unis cette particularit de pratiquer massivement le redoublement, sans en tirer au contraire- des rsultats favorables en lecture. Des rsultats analogues sont donns par lvaluation PISA ralise en 2000 dans trente-deux pays auprs dlves de quinze ans dans les domaines de la comprhension de lcrit, de la culture mathmatique et de la culture scientifique.

Il nous semble ainsi quun investissement important et prcoce dans lapprentissage de la lecture est le levier le plus efficace de prvention de lillettrisme. Mieux vaut prvenir que gurir. Orientation n3 : Donner toute leur porte aux dispositifs de russite ducative en en faisant un lment dune politique de rduction des taux de redoublement en primaire Notre troisime orientation sappuie sur les futurs dispositifs de russite ducative. Des moyens nouveaux (1,5 Md sur cinq ans) ont t dgags pour financer des structures ad hoc dont la mission sera de financer les vacations denseignants, dducateurs, danimateurs, de travailleurs sociaux, de psychologues, de pdopsychiatres, de rducateurs, intervenants sportifs et culturels pour renforcer laccompagnement des lves reprs comme en difficult. Nous pensons que ces dispositifs doivent tre fortement connects avec le dispositif daccompagnement social lcole. Il nous semble essentiel que dans les tablissements pilotes les fonds sociaux (63M) soient mis la disposition des nouvelles quipes, dont les personnels du service social de lcole seraient une cheville ouvrire. Nous pensons par ailleurs que ces dispositifs doivent permettre de dvelopper de nouvelles approches pour aller la rencontre des parents des enfants en chec scolaire. Par ailleurs, nous nous interrogeons sur la combinaison avec le systme scolaire, et notamment les nouveaux contrats de russite ducative, de ces nouvelles quipes. Cette

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connexion nous semble importante notamment pour que ces quipes se fixent des objectifs de rsultat en matire de rduction du taux de redoublement des tablissements bnficiaires.

4 Crer des incitations financires au maintien dans le systme scolaire


Chaque anne, 60 000 jeunes (soit 8% dune classe dge) sortent du systme scolaire au moment du lyce sans aucun diplme. Au total 20% dune classe dge est dpourvu de qualification. Ce chiffre est constant depuis 1995, alors que la loi dorientation de juillet 1989 prvoyait la disparition des sorties sans qualification lhorizon 2000. Cette catgorie connat pourtant des difficults dinsertion professionnelle particulirement marque. Alors que le taux de chmage des sans diplmes de moins de 25 ans tait de 2,4% en 1970, il est aujourdhui de 44,5%. Les valuations qui ont lieu lors des journes dappel de prparation la dfense (JAPD) auprs des jeunes de 17 ans montrent une augmentation du nombre de jeunes en grande difficult en lecture. La premire enqute signalait que un peu moins de 10 % des jeunes avaient de relles difficults de comprhension lcrit (4% ne possdant pas les connaissances indispensables lacte mme de lire , savoir la matrise des mcanismes de base de la lecture et la connaissance des codes lmentaires de lcrit, et tant dans une situation pouvant dboucher sur lillettrisme). Ils taient 9% lanne suivante (dont 5 % proches de lillettrisme), plus de 11 % en 2000 (dont 6,5% proches de lillettrisme) et 12 % en 2001 (dont 6 % proches de lillettrisme). Les consquences sociales dune non matrise de la lecture sont multiples et leur tude exhaustive na jamais t conduite. Il fait toutefois peu de doute que le cot social global des sorties sans diplme du systme ducatif est bien suprieur aux cots quimpliquerait un accompagnement plus intensif des enfants en situation dexclusion scolaire. Notre quatrime orientation consiste se donner les moyens de rpondre lobjectif affich dans la rcente loi dorientation sur lcole de mettre fin aux sorties sans diplme du systme scolaire. On ne saurait en effet trop insister sur le caractre collectivement et individuellement contre-productif de ces sorties qui une fois sur deux conduisent au chmage ou un emploi bien moins rmunr. A ce titre, des travaux dE Maurin et T Xenogiani sur les effets de la suppression du service national montrent une forte sensibilit des jeunes aux incitations financires au maintien dans le systme scolaire. En observant les diffrences de taux de scolarisation des 18-23 ans entre les jeunes hommes ns avant la rforme et ceux ns aprs la rforme et en comparant ces diffrences avec celles observes pour les jeunes filles sur la mme priode on peut vrifier trs simplement si la diminution de lintrt objectif de poursuivre ses tudes a eu un effet quelconque sur les comportements des garons. On note en effet une baisse denviron 7% des taux de scolarisation entre 18 et 20 ans tandis que pour les filles aucune tendance nest reprable. Une analyse plus approfondie rvle que ce sont les fils des classes populaires dont le comportement vis--vis de lcole a le plus chang aprs la rforme.

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Orientation n4 : Exprimenter diverses formules dincitation financire au maintien dans le systme scolaire aprs 16 ans Rcemment les autorits anglaises ont expriment un dispositif de soutien financier en direction des familles modestes ayant des enfants de 16-19 ans encore scolariss : une allocation (Education Maintenance Allowance) denviron 150 par mois leur est propose pour les aider financer la poursuite des tudes de leurs enfants. La comparaison des zones pilotes avec les zones nayant pas bnfici du dispositif a rvl que le soutien financier accrot significativement la poursuite des tudes des enfants dorigine modeste (un accroissement de 6 points des taux de participation de la classe dge a t observ). Le gouvernement a ainsi rcemment dcid en septembre 2004 de gnraliser le bnfice de cette allocation. Nous proposons ainsi que la France exprimente galement diverses formules de ce type. Notons que le cot en plein rgime de la prestation anglaise, de lordre de 750 M pour le versement un enfant sur 5, est quivalent au cot actuel des bourses du secondaire. Par ailleurs, les bourses scolaires continuent de mal couvrir certains frais, tels que les frais lis l'loignement pour les tudes. Il pourrait ainsi tre rorient dune part sur lincitation financire prcite et dautre part sur la couverture des frais dloignement.

5 Lutter contre lillettrisme


Selon lINSEE, 12 % des personnes rsidant en France mtropolitaine prouvent aujourdhui des difficults face lcrit. La moiti des personnes qui se sont arrtes sans obtenir le certificat dtude ont des difficults face lcrit, soit 19% des 55-65 ans ; par contre, seuls des 4% des 18-24 ans sont concerns par ces difficults. Lcole permet ainsi de rduire loccurrence de lillettrisme de faon rapide. En plus de sa prvention, qui passe certainement comme nous lavons indiqu par de nouveaux moyens de russite ducative, se pose alors la question de son traitement hors du systme scolaire. La cration de lAgence nationale de lutte contre lillettrisme (ANLCI) a, en 2000, vis structurer davantage les actions publiques de lutte contre lillettrisme. La commission a notamment considr quune diminution trs consquente de lillettrisme devait tre lun des sous-objectifs prioritaires de laction des pouvoirs publics pour rduire le nombre de familles pauvres.

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Rsolution n12 : Donner leur chance aux jeunes adultes

La population des jeunes adultes ne doit pas tre laisse dans un entre-deux des politiques sociales : les jeunes adultes sont probablement les moins concerns par les politiques familiales, mais ils sont aussi trs peu pris en compte par les politiques redistributives. Alors que les familles sont accompagnes ou aides pour leurs jeunes enfants, elles sont souvent dpourvues de soutien pour leurs enfants adultes et les transferts dont elles disposent diminuent quand ceux-ci demeurent charge. Les jeunes adultes nont pas accs aux minima sociaux. Ils ont un taux de chmage deux fois suprieur la moyenne de la population (plus de 20%) et connaissent frquemment des problmes de logement. Laccs lautonomie des jeunes ne saurait se rduire une politique de redistribution comme une autre. Embarrasss par les contradictions entre la situation dun mnage naissant et la solidarit familiale qui simpose encore lgard des enfants, les statisticiens ont dailleurs dcid de sortir purement et simplement les tudiants des statistiques de la pauvret montaire. Dans la ralit, il nest pourtant pas possible dvacuer cette question de lentre dans la vie active. La monte en charge des systmes de retraite aprs guerre, a permis de rduire considrablement la pauvret des plus de soixante ans dans notre pays, aprs une vie active : cest lun des plus grands succs de lutte contre la pauvret. Un dfi de mme nature se pose aujourdhui : ne pas commencer sa vie dadulte par la pauvret ou linactivit. Mais, contrairement la question des plus de soixante ans, ce ne sont pas par des simples transferts financiers que ce dfi pourra tre relev, mais par laccs lactivit et la connaissance. Le rapport de 2002 pour une autonomie responsable et solidaire de Jean-Baptiste de Foucault explore trs compltement cette problmatique et propose des orientations innovantes qui nont pas t mises en uvre, pour inciter au travail et la qualification. Les conditions de passage de lenfance lge adulte se sont assez profondment transformes depuis 30 ans. Ce qui tait autrefois une transition courte des tudes lemploi, permettant dassurer rapidement lindpendance rsidentielle et de fonder une famille est devenu un parcours plus long marqu par de multiples tapes. Pour le bien de toute la socit, la dure des tudes sest allonge, et les tudes suprieures se sont tendues au bnfice de prs de 40% dune gnration. Mais ce bien tre collectif na pas profit tous. Le rapport du CERC de 2002 met en vidence des carts considrables et persistants dans laccs lenseignement suprieur selon la catgorie socioprofessionnelle des parents.

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Taux de scolarisation 24/25 ans selon la catgorie socio-professionnelle des parents

Source : CERC (daprs INSEE enqute emploi) Note de lecture : les histogrammes prsents par le CERC comparent depuis 1990 le taux de scolarisation des 24/25 ans selon la catgorie socio-professionnelle des parents. On voit que les diffrences de taux daccs selon les filires de lenseignement suprieur restent en effet marques.

On voit ainsi que la quasi-gratuit des universits franaises a peu deffet sur laccs rel aux tudes. Il y a au moins deux explications complmentaires ces chiffres : dabord, parce que laccs aux tudes suprieures reste relativement contingent par une organisation des cursus scolaires encore marque par la recherche de llitisme : une tude rcente dE Maurin et S MacNally sur les bacheliers de 1968 indique pourtant que cette politique de restriction est contre-productive ; la plus grande ouverture du baccalaurat suite aux vnements de 1968 sest en effet traduite par des supplments de salaires pour tous. ensuite, parce que le parcours de dcohabitation bute sur des contraintes financires, particulirement sensibles pour les familles pauvres par le revenu et par le patrimoine. Le rapport du CERC sur ducation et redistribution en 2002 montrait que la quasi-gratuit des universits franaises peut avoir un effet anti-redistributif compte tenu du plus haut niveau de revenu des enfants de familles dtudiants.

Au moment o lAllemagne et le Royaume-Uni sengagent dans une forte revalorisation des tarifs des universits pour permettre leur dveloppement, la question de la revalorisation du financement des tudes suprieures est pose en France. Alors que notre pays prsente dj un grand retard dans la part de la ressource publique quil alloue son systme denseignement suprieur (1,1 % du PIB, contre 2,3 % aux Etats-Unis, 1,9% au Canada, 1,7% en Sude), cette politique de gratuit semble non seulement anti-redistributive mais contre-productive. Laccs lenseignement suprieur est limit par les cots globaux dune anne dtude, qui sont pour la majeure partie extrieurs au systme universitaire (logement, transports mais aussi dans le cot dopportunit que constitue le sacrifice dun revenu actuel au bnfice dun revenu futur). Depuis le bouclage des aides au logement, lallocation de logement social joue sans le dire le rle de revenu daccs lautonomie. Cette forme daide ne saurait tre considre comme satisfaisante non seulement parce que ses effets

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perturbateurs sur le march locatif sont rels, mais aussi parce quelle ne rpond quimparfaitement aux besoins. Orientation n1 : Sappuyer sur le revenu de solidarit active pour promouvoir laccs lautonomie des jeunes De nombreux tudiants, issus de familles dfavorises doivent enchaner des petits boulots pendant leurs tudes, dans des conditions qui peuvent compromettre leur russite universitaire. La possibilit de percevoir un revenu de solidarit active tudiant permettrait de complter leurs ressources pour une activit professionnelle allge, plus compatible avec la poursuite dtudes : le principe retenu pourrait tre une heure travaille, une heure supplmentaire finance.

Orientation n2 : Redployer le systme des bourses universitaires et dductions fiscales finanant des tudes suprieures Les bourses du suprieur reprsentent 1,3 Md (pour prs de 500 000 bnficiaires) et les dductions fiscales pour le financement des tudes suprieures 0,6 Md. Le rapport du CERC de 2002 sur ducation et redistribution a montr que les premires sont globalement redistributives mais particulirement complexes et que les secondes nont pas deffets de promotion sociale. LEtat pourrait contractualiser ces financements avec les tablissements denseignement suprieurs, sur la base dobjectifs daccs selon le niveau de revenu des jeunes adultes et de leurs familles. Une augmentation trs sensible du montant des bourses, sur le fondement de la rponse apporte aux objectifs contractualiss, pourrait ainsi tre la contrepartie dun accroissement des financements ouverts ces tablissements, qui est aujourdhui ncessaire. Chaque universit devrait ainsi pouvoir sapproprier le dispositif daccompagnement des tudiants et en assumer la responsabilit. Par ailleurs, dans le systme des bourses actuel, les tudiants dont les familles vivent loin des ples universitaires sont trs dfavoriss ; faire ces tudes signifie partir loin de chez soi, louer une chambre, assurer les frais de vie quotidienne. Toutes les familles nen ont pas les moyens. La nouvelle contractualisation devrait ainsi permettre de mieux compenser les cots dloignement des tudiants.

Orientation n3 : Rhabiliter les engagements de service, y compris en permettant des programmes passerelles dans la sphre prive Lallongement de la dure des tudes et la croissance rapide du chmage des 18-25 ans, qui est prs de 2 fois suprieur celui du reste de la population franaise, sont venus dstructurer des procdures dascension sociale qui marchaient : celle des coles normales ou dautres concours de la fonction publique qui garantissaient laccs la formation en change dun engagement de servir pendant une dure limite dans le temps (6 8 ans).

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Nous proposons de rhabiliter ces procdures et de dvelopper des procdures passerelles dans la sphre prive : les branches professionnelles pourraient ainsi tre invites proposer des complments au RSA tudiant envisag dans lorientation 1 en change dengagements servir dans les entreprises adhrentes pendant une dure dtermine. Des exprimentations dans certaines branches potentiellement intresses pourraient tre dans un premier temps lances.

Lcole de la deuxime chance de Marseille Lors de son dplacement Marseille, la commission a visit lcole de la deuxime chance du quartier des abattoirs. Linstitution, qui a six homologues dans le pays, a pour mission de raliser linsertion professionnelle des jeunes de 18 25 ans, sortis du systme scolaire sans qualification. Le programme est construit par lalternance de stages et de formations selon des projets personnaliss. La structure ralise laccompagnement professionnel (notamment la recherche des contrats aids) des jeunes quelle reoit. Lcole, qui est trs demande, nest accessible quaux jeunes ayant t aiguill par la mission locale, ce qui est parfois une source de complication. Les moyens de cette institution, finance par lUnion europenne et le conseil rgional PACA, sont impressionnants. Les btiments sont neufs et lquipement rutilant. Le taux dencadrement est de un accompagnant pour quatre jeunes (sur un total de 330 jeunes accueillis). Le cot moyen annuel de chaque bnficiaire est ainsi lev (de lordre de 9000 par an) mais trouve sa contrepartie dans les rsultats de lcole : prs dun tiers des bnficiaires ont retrouv durablement de lemploi un an aprs le bnfice du programme et peu prs autant sont en formation. Une des principales difficults rencontres par cet organisme consiste dans les rgles de rmunration actuelle des contrats dapprentissage.

Orientation n4 : Faciliter l'accs aux contrats d'apprentissage de jeunes adultes sans qualifications ni diplmes Aujourd'hui, dans le cadre d'un contrat d'apprentissage, la rmunration verse varie en fonction de l'ge de l'apprenti : elle est d'autant plus leve que le jeune bnficiaire est g. Pour les artisans et les trs petites entreprises, ce fonctionnement limite l'accs l'apprentissage des publics de plus de 20 ans sans diplmes et se retourne finalement contre les jeunes les plus en difficult, qui ont abandonn l'ducation nationale depuis plusieurs annes et qui dcident, vers l'ge de 20/21 ans, de changer de vie. Nous proposons de librer le lien financier existant aujourd'hui entre l'ge de l'apprenti et la rmunration verse. Un contrat d'apprentissage sign avec un jeune adulte de vingt ans ne doit pas coter plus cher qu'un contrat sign avec un jeune g de 16 18 ans. Nous

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proposons que les rmunrations puissent tre homognises pour les bnficiaires de dispositif de 2me chance. Pour que cette harmonisation puisse se faire par le haut, la politique de prime l'embauche - primes aujourd'hui verses par les Rgions pourrait tre mobilise. Elle peut, inciter les entreprises et artisans embaucher en contrat d'apprentissage les jeunes la fois les plus gs (parmi les 18-30 ans) et les moins diplms. Mme si leurs valeurs varient selon les rgions, ces primes verses la signature du contrat d'apprentissage pourraient tre plus importantes pour les apprentis les plus gs et les moins diplms, puis progressivement moins fortes lorsque le niveau de qualification augmente. Ce fonctionnement traduirait, dans les faits, la volont de faire du contrat d'apprentissage un outil d'insertion par la qualification, outil qui peut tre utilis plusieurs fois, par le mme jeune, tout au long de son parcours d'insertion par la qualification.

Orientation n5 : Reprendre les dispositions de laccord national interprofessionnel du sur le droit la formation professionnelle diffre Pour les personnes qui vcu lchec scolaire, la formation est bien souvent plus difficile acqurir quant on est loign du milieu de travail que par des voies professionnelles. Ainsi du point de vue de lefficacit de la formation et peut-tre mme du cot pour les finances publiques, mieux vaut participer au financement dactions pour un salari dans le cadre dun contrat de travail quaprs quil soit devenu chmeur. Laccord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 sur la formation tout au long de la vie avait prvu que soit mise en uvre un droit la formation professionnelle diffre dans le cadre du cong individuel formation (CIF) avec lappui ventuel dun accompagnement et une validation des comptences acquises. Nous pensons que cette ide, qui na pas t repris la loi de mai 2004, mriterait dtre rexamine.

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Rsolution n13 : Audace, innovation, exprimentation : les mots cls de laction publique

La pauvret est le miroir grossissant de nombreux problmes : elle lest aussi des difficults de lintervention publique. Cela ne va pas quand les personnes en difficult nosent plus sadresser ceux qui souhaitent les aider. Cela ne va pas quand ceux qui souhaitent aider les autres ont limpression quils ont plus dnergie dpenser se coordonner, se battre contre la technostructure qu lutter contre la misre. Notre commission a eu droit une multitude de rcits qui seraient cocasses, sil ne sagissait pas dun sujet aussi grave et de drames familiaux. La pauvret est un phnomne complexe : mais les pouvoirs publics ne peuvent rpondre cette complexit par de la complexit. Complexit que lon retrouve chacun des chelons : depuis la manire dont la pauvret est prise en compte au sommet de lEtat dans le fonctionnement interministriel jusquaux dispositifs censs rpondre aux besoins des familles. Dans le fonctionnement interministriel o alors que tout le monde reconnat que de nombreux dpartements ministriels sont concerns par la question de la pauvret, le comit interministriel prvu par la loi de lutte contre les exclusions de 1998 ne sest pas runi avant 2004, pour ne se tenir quune fois et durer moins dune heure. Complexit dans les rponses aux familles qui font face plusieurs intervenants sociaux, souvent une dizaine pour des problmes qui ne sont pas toujours rsolus ou qui saggravent. Complexit pour les associations qui viennent au secours des familles et qui, quand elles sont en relation avec les collectivits publiques racontent quelles doivent remplir une dizaine de dossiers par an, rendre autant de bilans chiffrs quil y a de financeurs, souvent aux dpens dun travail plus qualitatif. LEtat ne dispose plus, au niveau national, du monopole de laction publique et de lensemble des leviers. Mais il a encore tendance se comporter comme si tel tait le cas. Trop souvent encore, des plans ou des programmes sont labors en supposant que les autres acteurs vont sy joindre, sans que leur implication ait t prvue la phase initiale. Des projets ncessitent lintervention de plusieurs collectivits publiques ou de plusieurs services de lEtat et le temps ncessaire leur mobilisation, est sauf quelques exceptions qui confirment la rgle, plus que laddition du temps ncessaire chacune des collectivits ou administrations dcider de sengager. LEtat prne linnovation et lexprimentation, mais il ne sest pas donn les moyens de les mettre en uvre. Notre pays est extrmement pauvre en exprimentations. Les outils qui permettent de partir de la petite chelle pour aboutir la gnralisation sont rares. Notre mode dlaboration des rformes sociales ne permet pas de sadapter la ralit des situations : un an pour laborer une loi ; un an pour laborer les dcrets ; un an pour mettre en uvre : cest en gnral le temps pour dclarer quune rforme ne marche pas et en mettre en chantier une autre, sans mme avoir correctement valu les effets de la prcdente. On retrouve cela dans de nombreux secteurs : depuis le secteur du travail (avec les volutions constates des contrats aids et des dispositifs dinsertion) jusquau secteur du logement (avec

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des modifications des avantages fiscaux) en passant par les prestations familiales18, modifies en moyenne tous les deux ans. Enfin, quand des situations iniques sont dtectes, lEtat ne sait pas se donner les moyens dy mettre fin. Combien dexemples de dispositifs destins aider les familles pauvres, mais qui ne les sortent pas de la pauvret et pour lesquels les rponses durgence sont plus coteuses que les rponses durables. Lexemple le plus tristement clbre est celui des nuites dhtel qui cotent 1 000 000 par jour pour maintenir des familles dans des conditions de vie qui restent indignes. Mais il y en a de nombreux autres. Que dire quand ce sont les associations qui constatent que le principe dgal accs aux soins nest pas respect par 2 mdecins sur 3, qui refusent de prendre en charge des patients relevant de la CMU ou relevant de laide mdicale dEtat ? Ces constats ne sont pas nouveaux. Ils ne concernent pas seulement le champ de notre travail. Mais les consquences de ces constats sont particulirement graves dans ce secteur, car ce sont des consquences directes sur la situation des familles en situation de pauvret et des consquences indubitables sur nos performances conomiques. La pauvret est un miroir grossissant pour les personnes en difficult. Elle lest galement pour mettre en vidence les limites de laction traditionnelle de lEtat. Un rapport entier aurait pu tre consacr des prconisations qui reviennent comme autant de litanies : coordonner, faire des synergies, harmoniser, simplifier, rendre cohrent, fluidifier, rformer, rduire la paperasserie, mettre un peu de bon sens. On aurait pu galement dire que la rforme de lEtat tait un pralable ncessaire une politique efficace pour rduire la pauvret des familles. Tout ceci conduit prconiser de nouveaux modes daction publique. Ce faisant, nous avons conscience de ntre ni les premiers, ni les derniers le faire. Nous ne nions pas non plus les progrs qui ont t raliss dans certains services publics, qui ont su se remettre en cause, progresser, modifier leur image et amliorer leur capacit daccueil et de service aux plus dmunis. Nous ne ngligeons pas les difficults et connaissons les diffrentes raisons qui rendent difficiles les rformes administratives. Nous ne msestimons pas non plus la nature du changement li la loi organique sur les finances publiques qui peut tre, chacun lespre, le levier dun autre fonctionnement de lEtat. Plus spcifiquement, dans le domaine social, plusieurs innovations rcentes montrent que les pouvoirs publics prennent conscience de ce problme : ainsi les fonds du plan de cohsion sociale rpondent une logique nouvelle des pouvoirs publics, avec la constitution de fonds dintervention dont lutilisation serait laisse linitiative de leurs gestionnaires avec une grande capacit dadaptation aux projets locaux ; de mme, les mcanismes quaura grer la caisse nationale de solidarit pour lautonomie rpondent une logique plus moderne et plus souple que les mcanismes traditionnels daide ; dans le mme ordre dide, les marges de manuvre laisses au niveau rgional pour la programmation des contrats aids marquent un progrs par rapport aux modes de dlgation antrieurs ; et si laction de lagence nationale de rnovation urbaine est largement salue ses dbuts, cest bien parce quelle rompt avec des modes dintervention plus classiques pour privilgier une logique de projets. Le fait davoir un objectif en matire de rduction de la pauvret, des outils nouveaux et plus souples, offre loccasion de dpasser les constats ngatifs ou lincantation vaine pour
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Lassociation Familles de France propose par exemple dexprimenter une proposition de statut parental

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mobiliser les forces de laction publique autrement. Noublions pas que ceux qui sengagent dans laction publique et plus encore dans laction sociale le font parce quils sont persuads quils peuvent amliorer la situation des plus vulnrables. Redonnons-leur les moyens dy croire et de le faire. Orientation n1 : Crer un mcanisme gnral de drogations dans un cadre conceptuel nouveau : lesprit plus que la lettre Trop rigide la norme protectrice se retourne contre ceux quelle veut protger ou ceux qui veulent protger. Lune des raisons qui affaiblissent la capacit de laction de lEtat, sa possibilit dadaptation et qui lui cotent cher rside dans les normes quil applique luimme, en sachant parfois quil ne pourra dailleurs pas les respecter. Lune des raisons qui entretient lexclusion des personnes et le dcouragement des intervenants est la multiplication des critres auxquels ces personnes doivent rpondre pour bnficier dun dispositif, dune aide ou dun secours. On sait pourquoi les unes les normes et les autres les critres sont dfinis si strictement : cest pour viter les drives, quelles concernent linscurit ou les finances publiques, ou pour veiller ce que le principe dgalit soit respect en tout point du territoire. Elles rpondent, on le sait, une logique de contrle a priori plus qu une valuation a posteriori. Mais un Etat moderne doit avoir dautres moyens de sassurer quune action rpond lobjectif, en respectant les garanties ncessaires. Au niveau national, comme au niveau local des instances de drogations devraient tre mises en place qui seraient capables dvaluer une demande de drogation prsente par un service de lEtat, une collectivit locale ou une association. Linstance mettrait un avis, qui serait transmis lautorit en charge de la norme ou du critre qui pourrait accorder la drogation sur le fondement de cet avis, dans des conditions susceptibles de recours devant les tribunaux. Ces drogations, dlivres titre temporaire pourraient tre rgulirement valides par une loi qui pourrait leur donner un caractre permanent, si le lgislateur lestime justifi.

Orientation n2 : Substituer une agence nationale lexprimentation sociales des organismes incertains

de

linnovation

et

de

LEtat a du mal accepter la logique exprimentale et valuer les dispositifs quil met en uvre. Une instance en charge de mettre en place ces exprimentations et de suivre les projets soumis par des acteurs locaux seraient ncessaires. Cela pourrait tre une volution normale pour des dlgations interministrielles qui ont aujourdhui du mal trouver leur place, leur rle ou leur justification. Ainsi il ne semble pas que la dlgation interministrielle la famille joue un rle interministriel ni un rle rel dans la conception, lvolution ou le suivi des politiques lies la famille. Une dlgation linnovation sociale na probablement pas jou non plus un rle moteur dans les rcentes rformes sociales. Dautres petites structures de lEtat ont galement une justification hasardeuse, au del de la raison initiale qui a motiv leur cration. Dans le domaine social, lEtat gagnerait sorganiser autrement. Une agence de linnovation et de lexprimentation sociale pourrait se substituer diffrentes structures existantes. Elle serait compose de chefs de projets nomms pour des dures dtermines, de un cinq ans, et de personnels qui seraient recruts pour la dure dune mission galement courte. Cette agence serait value sur sa capacit faire aboutir des 98

projets nouveaux, lancer et suivre des exprimentations dans le champ social, tirer les enseignements plus larges de ces innovations. Le suivi des projets concernant les familles pauvres pourrait tre lun de ses premiers chantiers.

Orientation n3 : Dvelopper lexprimentation sociale La commission a identifi un nombre importants de sujets pour lesquels le dveloppement de la logique exprimentale serait bnfique : sant des enfants, modalits dorganisation de laccompagnement social, prestations sociales facultatives, dtection de lhabitat indigne Un important champ dexprimentation pourrait galement tre la redfinition des quilibres entre travail social individuel et travail collectif. Les travailleurs sociaux grent trop souvent des dispositifs sans disposer des outils pour adapter ces dispositifs aux collectivits accueillantes . Les travaux de lcole de Chicago ou les expriences de dveloppement social local ont pourtant montr que lexercice collectif du travail social est susceptible dobtenir des rsultats significatifs. Un champ insuffisamment explor dexprimentation est ainsi ouvert que les rgles rigides des dispositifs sociaux ne doivent pas corseter. LEtat pourrait procder de deux manires : proposer des exprimentations selon des programmes quil dfinirait lui-mme mais quil souhaiterait tester sur une partie du territoire ; dans ce cas, il lancerait une consultation, comme un appel doffres, pour voir quelles sont les collectivits locales qui seraient prtes porter ensemble un projet exprimental et sous quelles conditions ; pourquoi la logique des ples de comptitivit actuellement lances pour la recherche et linnovation ne serait-elle pas tendue dans le domaine social ? accepter les exprimentations dont linitiative serait prise localement : de la mme manire les exprimentations proposes localement par les collectivits et/ou les services dconcentrs devraient pouvoir tre instruites rapidement, tre finances et bnficier dun cadre juridique appropri, ventuellement adapt par la loi.

Orientation n4 : Sinspirer de la procdure irlandaise dtude dimpact social Nous proposons de sinspirer des pays anglo-saxons, qui ont cr des mcanismes dtude dimpact systmatique des politiques publiques en matire de pauvret (initiative Targeting Social Need au Royaume-Uni et mcanisme Poverty Proofing en Irlande). Le Poverty Proofing mis en place en 1998 prvoit ainsi une valuation systmatique de toutes les politiques publiques, en phase de conception et de rvision, afin de mesurer leur impact sur la pauvret. La coordination avec dautres mcanismes de contrle y est galement renforce : une approche intgre englobant la pauvret, lgalit entre les sexes et lquit en gnral est actuellement labore. Les mcanismes dvaluation sont galement tendus aux autorits locales et dautres agences dtat.

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Orientation n5 : Promouvoir lingnierie sociale et soutenir les porteurs de projets Agir sur le plan social ncessite de faire du sur-mesure et dinnover. Les porteurs de projets sociaux ne sont pas toujours de fin connaisseurs des arcanes des services publics ou du montage de dossier, mme sils doivent le devenir pour survivre. Mais combien dinitiatives mortes-nes parce que ceux qui taient prts les porter ont renonc le faire, face aux immenses difficults que cela soulve ? Les pouvoirs publics devraient mettre en place des petites structures type bureau dtudes au service des associations et des collectivits territoriales (et parfois des services de lEtat eux mmes) pour aider monter des projets, pour leur apporter leurs premiers soutiens , pour en prendre ventuellement la matrise duvre. Ces structures pourraient tre publiques ou prives but non lucratif.

Orientation n6 : Sappuyer sur lagence de lutte contre les discriminations pour dvelopper le testing social Chacun a entendu parler du mouvement des dentistes, qui ont menac de ne pas soigner les patients bnficiant de la couverture maladie universelle. Mais qui sait que cela concerne aussi, large chelle, dautres professions mdicales ? Qui na pas entendu parler dun logement refus parce que le candidat locataire tait pauvre ou portait lun des stigmates supposs de la pauvret ? Les mthodes de testing permettent dobjectiver ces situations. Elles correspondent non pas un instrument de police individuel, mais un instrument de dtection et de dissuasion. Elles ont t reconnues comme mode de preuve de la discrimination par la chambre criminelle de la Cour de cassation (12 septembre 2000, Fardeau, et 11 juin 2002, SOS Racisme). La Belgique a mme consacr cette mthode dans la loi. La haute autorit de lutte contre les discriminations pourrait tre charge de mettre en place des pratiques de testing, centres sur les problmes des familles en situation de pauvret (acceptation des patients la CMU par les mdecins, refus bancaires non justifis, pratiques des billets de train des CCAS) et dans des conditions encadres sur le plan thique et juridique.

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Rsolution n 14 : Apprhender la Pauvret sans frontires

Aucun grand pays ne peut rduire durablement la pauvret sans prendre en compte sa dimension internationale : cest un fait. Dans une conomie dsormais ouverte, les diffrences de niveau de vie entre pays qui changent ont une influence incontestable sur les systmes sociaux : quil sagisse de la concurrence entre pays ayant des cots de main duvre diffrents, des possibilits de dlocalisation dans un univers aux distances raccourcies, des flux migratoires entre pays ayant un niveau de vie avec de si fortes variations, ou des rythmes de la croissance mondiale, qui influent sur la croissance nationale. Nos systmes de protection sociale, comme nos dispositifs de lutte contre la pauvret sont dores et dj tributaires de donnes internationales. Cela ne veut pas dire que lenvironnement international pse ngativement sur notre niveau social, car il contribue galement nos richesses. Les changes internationaux contribuent notre croissance conomique ainsi qu notre richesse culturelle. Il ne sagit pas l de prendre partie pour ou contre la mondialisation, ni se risquer une analyse de la balance avantages/inconvnients dun systme dconomie ouverte. Il sagit simplement de constater quil est, lchelle dun pays comme la France, illusoire, irraliste et trompeur de penser que lon peut avoir des changes de biens sans avoir des changes de personnes et ne considrer les flux avec les autres pays qu sens unique, dans ce quils rapportent, sans voquer ce quoi ils obligent. Ceci nest pas nouveau. De tous temps, la pauvret a provoqu des flux migratoires importants, quand elle na pas entran des guerres. Ce qui change, ce nest pas que nous avons la possibilit de faire durablement coexister des pays trs riches et des pays trs pauvres. Non, ce qui change radicalement, cest que nous avons les moyens : dune part de rgler les tensions entre des pays ayant un niveau de richesse diffrent autrement que de manire violente mais surtout davoir une politique de dveloppement qui permette de tendre vers un rapprochement des niveaux de vie. On peut dailleurs constater quune des consquences de la construction europenne est davoir acclr le rapprochement des niveaux de vie entre des pays pour lesquels les carts taient importants, comme les pays du Sud de lEurope, par rapport aux pays du Nord et il est probable que les mmes consquences vont tre observes entre les pays de lOuest et les pays de lEst.

Cest pourquoi, il est indispensable, lorsquon raisonne sur une politique de lutte contre la pauvret, de prendre en compte tant la question des flux migratoires que celle du dveloppement ou des capacits locales dexploitation des richesses naturelles. Actuellement, nous voyons dailleurs que la dimension internationale a une influence directe sur nos systmes de protection sociale ou de lutte contre la pauvret : cest le cas de lhbergement durgence : de nombreuses familles qui ont recours lhbergement durgence sont trangres, en situation rgulire ou en situation irrgulire ; cest le cas de notre systme de sant, avec laugmentation des cots lis laide mdicale dEtat AME-.

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Cette dimension nest pas l mise en avant pour dire que les populations migrantes menacent notre systme de protection sociale, crent de la pauvret ou reprsentent un cot mais pour indiquer : quil nest pas possible den faire abstraction dans les perspectives qui doivent tre traces pour rduire la pauvret des familles ; que nos protections reposent sur un quilibre instable : cest pour ne pas mettre en cause notre systme de protection sociale que certains droits ne sont pas ouverts lensemble des rsidents en France, quil y a des restrictions au sjour sur notre territoire et ce faisant que lon cre des situations de pauvret qui ne sont pas circonscrites aux populations trangres en situation irrgulire.

Les actions de dveloppement vers les pays du Sud contribuent la rduction de la pauvret dans notre pays ; certes, il nest pas possible de dmontrer quun euro investi dans le dveloppement se traduit par un euro de rduction de la pauvret dans notre pays mais pour autant il faut cesser de penser quun euro pour le dveloppement l-bas est un euro de moins pour la lutte contre la pauvret dans nos pays ; cest en cela que tout ce qui peut contribuer construire des systmes de protection sociale et de soins, renforcer lducation dans les pays du Sud sont aussi des moyens de lutter durablement contre la pauvret dans notre pays ; cet gard, le soutien au programme des nations unies de rduction de la pauvret le programme du millenium est un investissement pour nos propres objectifs de rduction de la pauvret. Orientation n1 : Lier financirement laide au dveloppement et la politique migratoire Peut-on renforcer le lien entre politique daide au dveloppement et matrise des flux migratoires ? Comme la indiqu rcemment la Cour des comptes, les dispositifs individuels daide au retour (aide publique la rinsertion, rinsertion des personnes invites quitter la France , contrat de rinsertion dans le pays dorigine) prsentent un bilan trs mitig : ainsi les accords passs avec la Roumanie et le Mali, qui ont t trs mdiatiss nont pas de rsultats valuables. Ce nest pas pour autant quil faut renoncer une telle politique. On pourrait imaginer des dispositifs plus collectifs. Si lEurope suivait la proposition franaise dune contribution financire nouvelle laide au dveloppement, il pourrait tre envisag de lier une partie de cette aide la coopration en matire dimmigration avec un mcanisme dintressement des pays dorigine la matrise des flux migratoires.

Les restrictions aux droits des trangers ne sont pas forcment rentables en termes de lutte contre la pauvret : il sagit essentiellement de deux restrictions. Les restrictions laccs au systme de soins et les restrictions au march du travail, notamment pour les demandeurs dasile. Ces restrictions sont justifies par la crainte dun appel dair et dune augmentation de la pression migratoire. Cependant, la ralit de cette crainte nest pas dmontre. A-t-on vu une augmentation des migrations dans les pays qui ont autoris les demandeurs dasile travailler ? A-t-on constat un afflux dtrangers la suite de la mise en place de laide mdicale dEtat ? Peut-on srieusement faire un lien entre le niveau de chmage et les flux migratoires ? A linverse, les cots humains et administratifs de ces restrictions sont importants ainsi que leurs consquences sur le travail clandestin. Cest pourquoi deux orientations peuvent tre recommandes : 102

Orientation n2 : Une convention pour laccs aux soins des trangers nayant pas accs la CMU pour envisager lintgration de lAME dans la CMU Sagissant de laccs aux soins, la question des conditions doctroi de laide mdicale dEtat doit tre rouverte avec lensemble des parties intresses pour trouver une solution dquilibre entre les diffrentes contraintes : contraintes financires dune part -elles existent et nont pas tre nies- ; impratifs sanitaires et humanitaires dautre part -ils doivent tre dfendus-. Une discussion quadripartite devrait avoir lieu entre : les reprsentants de lEtat (Sant, intrieur, affaires trangres, cohsion sociale) les reprsentants de lassurance maladie : UNCAM les reprsentants des professions mdicales et des tablissements de soins ; les reprsentants des associations

Cette discussion pourrait aboutir lquivalent dune convention engageant les uns et les autres sur un dispositif matrisable sur le plan conomique et satisfaisant en matire daccs aux soins. Les hsitations dans la rforme de lAide Mdicale dEtat -AME- nont que trop dur. Certes le cot de cette aide a longtemps t mal matris : le nombre de bnficiaire de lAME a progress de 17% entre 2002 et 2003, contribuant une croissance mal matrise des dpenses, portes 450 M (et budgtes seulement pour 223 M !). Mais rappelons que ces cots ne reprsentent que trois millimes de lObjectif National des Dpenses dAssurance Maladie ONDAM- pour 130 000 bnficiaires. Gageons ainsi que les conditions douverture de lAME sont plus symboliques quautre chose : il sagit de choisir un mal plutt quun autre, celui de possibles effets daubaine dans les politiques migratoires ou celui des dgts durables et eux aussi coteux, gnrs par labsence daccs aux soins des personnes vinces par la rforme de 2003. Deux volutions pourraient tre proposes aux partenaires : 1) Soit faire voluer trs profondment les conditions de fonctionnement de lAME (rgles des 3 mois, dlais de remboursement des mdecins, circulaire sur les urgences) 2) Soit intgrer purement et simplement lAME la CMU, cest--dire supprimer lexigence de prsenter un titre de sjour pour bnficier de la CMU. Cette seconde solution reviendrait dire que nest pas par la politique de sant publique quil faut dfinir la politique migratoire et quainsi, tant les limitations poses laccs lAME (rgles des 3 mois) que les modalits de fonctionnement de lAME (dlais de remboursement souvent suprieurs 3 mois), doivent voluer. Selon lIGAS, le cot annuel moyen dun bnficiaire de lAME (2995) est aujourdhui suprieur celui dun bnficiaire de la CMU (1953). Cet cart sexplique sans doute par le fait que le dispositif se concentre essentiellement sur des dpenses dhospitalisation. Si lon considre quil y a actuellement 250 000 personnes dboutes du droit dasile sur le territoire, et en supposant que lensemble de ces bnficiaires potentiels de la rforme sinscrivent la CMU (ce qui est peu probable), la fusion de lAME et de la CMU gnrerait un surcot de lordre de 240 M. Ces sommes ne sont ni hors de porte ni gaspilles : elles devraient tre conues comme un investissement du systme de sant qui gagnera rembourser des soins curatifs plutt que des hospitalisations en urgence.

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Cette rforme ne mettrait pas fin la question du traitement des trangers rsidant sur le territoire depuis moins de 3 mois. Cette condition de dure de rsidence de 3 mois, commune aux rgimes actuels de lAME et de la CMU, semble ncessaire pour viter que le bnfice de la CMU ne soit accord aux simples titulaires de visas touristiques. Elle impliquerait ladoption rapide de la circulaire sur les urgences. Ce texte, dont le cot est budgt en loi de finances initiale 2005 pour 20 M, pourrait notamment prvoir que tout soin prodigu un enfant est considr ipso facto comme une urgence.

Orientation n3 : Rouvrir laccs au travail des demandeurs dasile Depuis une circulaire de 1991, les demandeurs dasile nont, de facto, plus accs au march du travail. Nous pensons quil est ncessaire de revenir sur ce texte : ouvrir laccs au travail des personnes en demande dasile (et qui ont le droit de sjourner dans notre pays) permettrait de rduire fortement le travail clandestin et de dsengorger les dispositifs durgence. (1) Cette modification mettrait fin une situation paradoxale dans laquelle des ressortissants trangers peuvent avoir accs des prestations sociales leur procurant un revenu sans avoir le droit de travailler ! On peut anticiper les objections qui seront formules devant une telle proposition : - elle serait politiquement difficile dfendre en situation de chmage : comment ouvrir laccs aux marchs du travail alors quil y a dj trop peu de travail pour ceux qui ont le droit de travailler ; - elle provoquerait un appel dair de nouveaux demandeurs dasile avec des motivations plus conomiques que politiques ; - elle rendrait plus difficile le retour des dbouts du droit dasile. Ces objections sont prendre au srieux, bien entendu, tant dans leur rationnel que dans leur irrationnel. Mais il faut galement prendre en compte : - la ralit du travail clandestin qui se nourrit naturellement de ces impossibilits de travailler, comme dailleurs, pour ce qui concerne les personnes en situation rgulire, des effets de seuil lis au minima sociaux : les diffrentes mesures prconises par la commission auraient une grande cohrence dans la lutte contre le travail au noir. - les effets dltres, y compris dans lopinion, dun systme qui permet de bnficier des prestations sans pouvoir travailler ni devoir cotiser. - le supplment de richesse que constitue le travail des demandeurs dasile pour lconomie franaise si elle sait crer des emplois. - Lincapacit actuelle pour fournir des rponses dignes en matire de logement et de conditions de vie. La mme dmarche devrait tre envisage lgard de ceux qui sont en situation dtre ni rgularisables, ni expulsables . Enfin, ouvrir laccs aux formations par apprentissage (alternance et prapprentissage) aux mineurs trangers prsents sur le territoire. Cette mesure est essentielle (1) des rapports dinspection interministrielle font dailleurs cette analyse.

104

Orientation n4 : Du modle social franais une ambition sociale europenne LEurope a depuis sa cration mis en place des programmes de dveloppement pour soutenir les rgions les plus en difficult. Ces programmes ont t de puissants leviers pour rduire les ingalits territoriales. La mme dmarche pourrait tre suivie pour rduire le nombre de personnes qui vivent sous le seuil de pauvret. Les programmes actuels ont peu de visibilit politique. Qui connat le PNAI, ses objectifs, ses moyens, son contenu ? Pourquoi le pacte de stabilit est-il aussi un pacte de visibilit alors que les programmes sociaux semblent si timidement dfendus et soutenus ? Probablement parce que les uns ont une valeur contraignante et les autres non. Pourtant de plus en plus, nous prenons conscience de lintrt des initiatives prises dans dautres pays dEurope, du succs de certains programmes qui, mme sils ne sont pas transposables dun pays lautre, peuvent fournir des enseignements prcieux pour innover sur le plan social.

105

Rsolution n15 : Conjuguer solidarit et dignit

93% des franais dclaraient en 2004 tre proccups titre personnel par la pauvret. La pauvret est ainsi la principale proccupation des franais, avant le cancer (90%), le chmage (90%) et les problmes lis lenvironnement (87%). Pour 82% des franais interrogs, la pauvret a augment en 2004. Les franais sont ainsi 14% de plus quen 2002 ressentir que la situation se dgrade. Pour un franais sur trois (30%), la pauvret cest ne pas avoir de logement ; pour 45% cest ne pas manger sa faim ; pour 10% seulement cest tre au chmage depuis plus de 10 ans. Les enqutes conduites au niveau europen (baromtres) montrent que les franais ont une conception de la pauvret intermdiaire entre les conceptions dEurope du Sud et les pays nordiques. Beaucoup plus que dans les pays anglo-saxons, les franais expliquent la pauvret par linjustice sociale et moins par la paresse.
Comment expliquez vous la pauvret ? (part des rpondants au sondage Eurobaromtre, 2001)
100%

80% Pourcentage de rpondant F R A N C E

Pays nordiques Europe mridionnale


Europe du Sud

60%

40% Aucun de cela 20% Paresse / manque de volont Manque de chance Evolution invitable du progrs moderne Plus d'injustice dans la socit

0%
ga l Da ne m ar Ro k ya um eUn i Pa ys -B as la nd e m ag ne (E st ) Al le iq ue e ) pa gn e la nd e To us (O ue st Po rtu Au tri Fr an ce r ve Ita Su d e ch lie

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Pays

Source : Eurobaromtre (S Paugam) Mais cette conception plutt positive de la pauvret va en seffritant. Les sondages rcemment publis par BVA montrent que pour de moins en moins de franais la pauvret est lie au manque de travail (59% en 2004 contre 64% en 2000), au manque de chance (51% contre 59%) ou labsence daide des familles (57% contre 66%) ; pour de plus en plus dentre eux elle est lie au surendettement (79% contre 77%). Rsoudre les problmes de pauvret ne relve pas seulement de rponses conomiques, aussi importantes soient-elles, mais dun choix et dun projet de socit. La crise de notre modle social a plusieurs retentissements. 106

Es

Fi n

Ire

Tout dabord, la conception de nos prestations sociales et des modes dintervention de la puissance publique donne le sentiment que lutter contre la pauvret nest pas un investissement rentable pour lavenir, mais une charge qui le compromet. Il y a des explications techniques cet tat de fait et nous pensons que les orientations que nous proposons peuvent contribuer inverser cette problmatique, afin que les dpenses sociales soient rellement lies une rduction de la pauvret. Ensuite, il faut prendre conscience que la premire demande des familles pauvres nest pas une demande dassistanat : cest dacqurir une place utile dans la socit, avec une rmunration qui permette des conditions de vie dcentes. Cest donc une demande de dignit. Celle-ci est rarement satisfaite. Le soutien aux familles doit dabord tre un soutien aux projets familiaux, fond sur la confiance et la capacit redonne aux familles de prendre des initiatives. La participation des familles est une condition essentielle de russite. Les organismes sociaux devraient systmatiser la mise en place de comits dusagers et sassurer rgulirement que leur fonctionnement rpond aux besoins qui ont du mal sexprimer spontanment. Cela contribuerait galement ne pas prendre en compte uniquement les besoins matriels, mais intgrer la dimension sociale et culturelle. Orientation n1 : Soutenir les actions de promotion familiale, sociale et culturelle La vie culturelle et sociale permet aux personnes les plus dmunies de passer de la honte la fiert en leur permettant d'exister autrement que par leurs difficult et ceci retentit sur la vie familiale. Il est donc ncessaire de dvelopper l'chelle des territoires, tous les moyens ncessaires pour que se rencontrent les familles les plus pauvres et les autres par le biais de la vie sociale, culturelle et artistique. C'est un moyen puissant pour lutter contre l'enfermement dont souffrent les familles les plus pauvres. Cette participation leur permet de retisser des liens positifs au sein de la socit, ce qui est un pralable toute dmarche globale de lutte contre l'exclusion. Les organismes sociaux pourraient systmatiser la mise en place de comits dusagers , ou de groupes de travail touchant aux questions diverses de la vie et rassemblant lensemble des personnes vivant dans le quartier, en sassurant rgulirement que leur fonctionnement rpond aux besoins de tous et plus particulirement de ceux qui ont du mal sexprimer spontanment.

La dignit, cest galement savoir aller la rencontre des personne les plus loignes du droit commun. Cest refuser que la pauvret soit traite comme une pathologie sociale. Notre pays connat une triple crise : crise de linstitution psychiatrique, crise de lunivers carcral, crise de lhbergement durgence. Ces trois univers ont en commun davoir t en partie dtourns de leur vocation vritable pour pallier labsence de rponse sociale des situations de grande pauvret, disolement ou dinadaptation des contraintes peu supportables. Il ne sagit pas de questions marginales, mais dun problme majeur que nous 107

nacceptons de voir en face que dans les situations les plus tragiques. Notre travail aurait t lacunaire si nous navions pas mentionn cette dimension qui appelle des rflexions sans a priori pour pouvoir tre prise en compte diffremment. Enfin, la lutte contre la pauvret ne peut tre couronne de succs que si elle se traduit par une mobilisation gnrale et si elle repose sur des principes de justice. Il est classique de considrer quune entreprise fonctionne dautant mieux que lensemble de ses salaris est intress aux rsultats et se voit ouvrir des perspectives de progression. Ceci est vrai pour une nation. Si la partie la plus pauvre de la population constate que les plus privilgis peuvent voir leur situation samliorer, mme quand la pauvret augmente et lemploi se dtriore, alors mme quils ont une influence sur ces phnomnes, il sera vain de se prtendre exigeant leur gard. A linverse, si ceux qui travaillent ont limpression que leffort nest pas partag, leur esprit de solidarit smousse, quil sagisse de solidarit volontaire ou de solidarit obligatoire lie limpt et aux prlvements sociaux. Orientation n2 : Solidariser les trs hauts revenus la lutte contre la pauvret Nous avons propos que les prestations sociales soient rformes pour tre mieux articules avec lactivit. Mais symtriquement, il conviendrait de marquer que les plus hautes rmunrations, notamment celles de ceux qui ont des responsabilits dans lvolution du niveau de lemploi (trs hauts revenus) soient lies aux performances de notre pays dans le domaine de la lutte contre la pauvret et la cration demplois. Il y a des mcanismes concevoir pour cela, soit par les entreprises elles-mmes dans leur systme de rmunration variable ou de bnfice de stock-options, soit par lEtat par le biais de la fiscalit. Ainsi ces rmunrations pourraient varier dune part en fonction des rsultats spcifiques lentreprise, dautre part en fonction des performances sociales (taux dactivit, taux de prcarit, taux de pauvret) du pays. Nous proposons quun groupe de travail rmunrations des responsables de grandes entreprises et responsabilit sociale soit mis sur pied et fasse des propositions. La mme rflexion pourrait tre conduite dans le secteur public.

Orientation n3 : Une semaine par an aux contacts des usagers pour les concepteurs de politique publique On se moque souvent du stage ouvrier ou du sjour au guichet qui fait partie de la figure impose de toute bonne grande cole qui se respecte. On sen moque juste titre si cest le premier et le dernier contact. On a tort, si cest un pli prendre et conserver. Il nest pas dmagogique de dire que les agents publics qui ont en charge dlaborer et de faire voluer la rglementation devraient, au moins une semaine par an, tre directement au contact des usagers concerns par les mesures quils laborent, ou quils suivent ou quils financent. Toutes celles et tous ceux qui sastreignent cette rgle reconnaissent que cela modifie le regard quils portent sur leur propre travail ou sur le publics que cela concerne.

108

Nous proposons que cette pratique soit rendue systmatique dans ladministration et que cette semaine puisse tre effectue soit dans les services publics au contact des usagers, soit dans les associations.

Orientation n4 : Crer des recueils des besoins sociaux D Piveteau et JB de Foucauld avaient propos en 1995 que soient crs des recueils des besoins collectifs qui seraient placs dans les institutions daccompagnement (CCAS, ANPE, CAF, conseils gnraux et cole). Cette forme rnove et permanente des cahiers des dolances pourrait avoir un impact fort ds lors que leur constitution tait professionnalise et harmonise. Suivant la logique de dmocratie participative elle permettrait lexpression des attentes et propositions des citoyens les plus impliqus. Elle pourrait par exemple tre anime par le rseau du mdiateur de la rpublique et donnerait lieu un rapport spcifique sur les attentes de rforme des franais en matire sociale.

Orientation n5 : Crer un service civil de solidarit En France, un adulte ne doit pas une seule minute de lanne la collectivit. Il peut bien entendu avoir un engagement bnvole ou civique et beaucoup en ont. Mais plus encore nen ont aucun. Nous proposons de crer un service civil de solidarit. Lorganisation de ce service pourrait prendre de nombreuses formes, depuis accueillir un enfant qui ne part pas en vacances jusqu participer des animations dans un tablissement scolaire en passant par la prsence auprs de malades, etc. Son exercice serait organis sur la base des recueils des besoins sociaux. En plus des services publics organiss de faon sectorielle, et dont les moyens relvent de la proprit publique, doivent sorganiser de nouveaux services en rponse aux besoins de solidarit non satisfaits de la socit. La commission en a identifis de multiples dans ses travaux : soutien scolaire aux jeunes en dispositif de russite ducative, visite de logements pour dtecter lhabitat indigne, animation de la vie de quartiers, dveloppement des modes daccueil des enfants de 6 10 ans. Ces services doivent sans cesse se situer dans une dmarche exploratoire, porte par des associations, pour ne pas vincer des emplois durables. Mais la pratique quotidienne des associations laisse entendre que les besoins non couverts sont considrables. Plus encore linclusion dans une dmarche solidaire est la seule faon que chacun se sente durablement concerns par les difficults de son voisin.

109

LES IMPLICATIONS FINANCIERES

Quelles implications financires pour ses 15 rsolutions ?Il faut distinguer plusieurs catgories de cots : les consquences de la cration du revenu de solidarit active ; lindexation de certaines prestations sur les charges relles supportes par les familles, comme les aides au logement ; lamlioration des services rendus aux familles, le renforcement des moyens pour les familles les plus en difficult, comme pour laccueil des jeunes enfants, lducation, la prvention, la sant ; lextension de la protection, comme pour la partie complmentaire de la couverture maladie universelle.

Cela peut sembler paradoxal. Si les dpenses sociales sont leves, comment serait-il responsable de proposer des cots supplmentaires ? Si les marges de manuvre budgtaires sont inexistantes et la priorit donne la rduction du surendettement, comment serait-il raliste de suggrer des orientations qui ont une incidence budgtaire ? Si les comptes sociaux sont dsquilibrs, comment peut-on envisager des prestations plus gnreuses ? Et si un plan de cohsion sociale vient dtre adopt et financ hauteur de 11 milliards deuros sur cinq ans, aprs des arbitrages difficiles, comment prtendre consacrer davantage de ressources des rsolutions pour rduire la pauvret des enfants ? Rappelons tout dabord quil ny a pas, dans ce domaine, de miracle possible : la comparaison entre lensemble des pays de lUnion europenne montre quil nest pas possible de rduire la pauvret en diminuant les dpenses sociales. Pour autant, tous les pays nont pas la mme efficacit dans la dpense sociale et la France se situe un rang moyen pour le rapport entre dpenses sociales et rduction de la pauvret et un rang mdiocre pour le rapport entre dpenses sociales et taux dactivit. On peut donc penser, comme cela est classiquement rpt quil est prfrable de mieux dpenser que de dpenser plus . Nous considrons que lensemble des rsolutions proposes sinscrivent dans une vision dynamique de la lutte contre la pauvret : cest dire une lutte contre la pauvret qui privilgie lemploi sur lassistance, la prvention sur la compensation, laccs lducation comme outil le plus sr de ne pas reproduire la pauvret. Nous pourrions rappeler que largent investi dans la prvention de la pauvret est de largent rentable et citer les tudes amricaines qui montrent quun dollar investi dans lducation, cest terme 8 dollars conomiss : mais disant cela nous avons bien conscience que cela ne suffit pas crer les marges de manuvre budgtaires ncessaires. O et comment les trouver ?

110

1) Le financement du revenu de solidarit active


Le mcanisme de combinaison entre revenus de solidarit et revenus du travail, par la cration dun revenu de solidarit active, entrane un surcot net, plein rgime, qui serait compris entre 4 et 8 milliards deuros. Trois logiques peuvent tre suivies, si cette proposition tait suivie : La premire serait celle de financer cette prestation par redploiement dautres dpenses publiques : si la lutte contre la pauvret et la possibilit de rendre le travail plus rmunrateur sont des priorits, il doit tre possible de dgager, par rapport dautres postes de dpenses, des sommes de cet ordre de grandeur. Lannonce dailleurs, faite en dbut danne, de sorienter vers une super prime pour lemploi , montre que lhypothse de consacrer davantage de moyens ce type de mcanisme est envisageable, sinon envisage ; La deuxime logique serait celle de la redistribution : nous lavons vu, notre systme, quand on prend en compte aussi bien la fiscalit que les conditions doctroi des prestations, conserve une marge de redistribution : on peut avoir une politique plus redistributive en modifiant le plafond du quotient familial ou en soumettant impt des prestations familiales qui ne le sont pas, leffet ntant sensible que pour les mnages les plus aiss ; cependant, plusieurs organisations prsentes dans la commission ont rappel leur attachement de principe au caractre non imposable des allocations familiales ; La troisime logique serait celle de larticulation du financement de ce revenu avec le financement des mesures en faveur de lemploi.

Il nous semble en effet lgitime de considrer la cration dun revenu de solidarit active comme une dpense pour lemploi, au mme titre que dautres dpenses, telles que les allgements de charges sociales. Sa mise en place doit dailleurs se traduire par une augmentation du taux dactivit, mme si les consquences directes sont difficiles estimer a priori et si leur ampleur est largement tributaire de la politique gnrale de lemploi et du comportement des employeurs. Nous pensons donc que cest dans le cadre de leffort de la nation sur lemploi que doit tre envisag le financement dune telle prestation. Nous suggrons mme de lier le financement de cette prestation aux allgements de charges sociales sur les salaires, en fonction de lvolution de la proportion demplois temps partiel ou demplois prcaires. La nouvelle prestation ne permet-elle pas de rduire le nombre de travailleurs pauvres, dont le nombre grandissant sexplique par le temps partiel subi ? Une contribution des entreprises, ou un moindre allgement de charges quand la part de temps partiel ou le taux de prcarit augmente serait donc conomiquement et socialement justifie. LEtat et les partenaires sociaux, partir de la rpartition actuelle entre chmeurs, travailleurs prcaires et salaris plein temps, dtermineraient, par la ngociation, une volution souhaite. Lcart avec lobjectif retenu par exemple un recours plus lev que prvu au temps partiel, ou une augmentation du temps prcaire se traduirait par une rduction des allgements de charge, concurrence des consquences financires sur la monte en charge du revenu de solidarit active.

111

2 Des programmes financs par autofinancement, redploiement et utilisation des reliquats ventuels des crdits sanctuariss pour la cohsion sociale
En ce qui concerne les autres rsolutions, certaines sont susceptibles dtre finances par redploiement ou par mobilisation de moyens existants (comme le financement dune allocation au maintien dans le systme scolaire par redploiement des bourses existantes), leffort port sur le saturnisme, le programme dexprimentation pour la sant des enfants (sur les crdits des PRAPS et des contrats de ville), la prvention sanitaire dans les quartiers dfavoriss (sur les dpenses de soins ou sur le Fonds dAide la Qualit des Soins de Ville), linvestissement dans les Zones dEducation Prioritaire (en rduisant le volume des redoublement). Pour le reste, nous proposons une monte en charge progressive sur la base dexprimentations locales, au titre de la loi organique du 1er aot 2003, qui pourrait trouver l matire tre trenne. Ce sont effectivement des dispositifs qui mritent dtre valus avant dtre, le cas chant, gnraliss. Ceci permettrait den apprcier le cot et lefficacit. LEtat pourrait consacrer un fonds de lordre de 500 M par an ces diffrents programmes porte exprimentale pendant cinq ans. Si la totalit des crdits affects au plan de cohsion sociale pour lanne 2005 ntaient pas dpenss, les crdits restants pourraient tre intgralement consacrs ces programmes exprimentaux. Ils constitueraient en effet un prolongement naturel ou une traduction logique des programmes prvus dans le plan de cohsion sociale. En outre, comme nous lavons mentionn dans certaines rsolutions, certains dispositifs prvus par le plan de cohsion sociale pourraient tout fait tre flchs vers certains de ces programmes. Ainsi, il serait lgitime de penser quil doit y avoir adquation entre les besoins considrs comme prioritaires et lorientation des contrats aids ou de leffort daccompagnement prvu.

112

ANNEXE TECHNIQUE : SIMULATION DES EFFETS DU RSA CAS TYPES Les simulations effectues par le secrtariat de la commission sur des personnes seules ont t effectues sur la base dun premier scnario de taux: Sans enfant 1 enfant 2 enfants 3 enfants T1 0,5 0,5 0,5 0,4 T2 0,05 0,07 0,1 0,2

En appliquant les coefficients proposs plus haut, on peut simuler limpact de la prestation propose sur les cas pratiques prsents par la Direction de la Scurit Sociale. On aboutit ainsi aux courbes suivantes qui comparent le revenu disponible aprs la rforme et les cas pratiques: Personne seule sans enfant
G raphique 2 : C omparaison des revenus totaux avec la nouvelle prestation et des cas types de la D SS (cas d'une personne seule sans enfant)
1200 1200

R evenus avec la nouvelle prestation


1000 1000

R evenus avec intressem ent (pendant abattem ent de 50% )


Ressources mensuelles nettes totales 800

R evenus sans intressem ent

800

600

600

400

400

200

200

0
SM IC SM IC 7 2 9 0 8 3 8 5 4 1 6 5 4 3 8 9 5 1 6 2 0, 3 0, 7 0, 6 0, 6 0, 7 IC 1, 0 1, 1 0, 0 1, 2 0, 3 0, 1 0, 4 0, 4 0, 5 0, 0 0, 1 1, 1 0, 8 0, 8 0, 9 SM 1, 2 7

1/ 4

1/ 2

R even us du trav ail en p art d e SM IC

Note de lecture : les revenus totaux aprs cration du RSA progresse comme la courbe, soit de faon quasi-linaire. On vrifie dans le graphique que ces revenus passent au dessus des situations existantes, telles quelles ont t simules par la Direction de la Scurit Sociale. Le graphique 1ter montre le profil du RSA redistribu chaque mois en fonction du niveau de revenu du travail. Personne seule avec un enfant
Graphique 2 (cas 2) : Comparaison des revenus totaux avec la nouvelle prestation et des cas types de la DSS (cas d'une personne seule avec 1 enfant)

1600

Revenus avec la nouvelle prestation

1600

Revenus avec intressement (pendant abattement de 50%) 1400 Revenus sans intressement

1400

1200

1200

1000

1000

800

800

600

600

400

400

200

200

0
IC 0, 03 0, 08 0, 35 0, 41 0, 14 0, 19 0, 30 0, 46 IC 0, 57 0, 62 0, 68 0, 73 0, 78 0, 84 0, 89 0, 95 1, 05 1, 11 1, 16 1, 22 SM SM SM 1, 27 IC

113

1/ 4

1/ 2

Personne seule avec 2 enfants


Graphique 4 : Comparaison des revenus totaux avec la nouvelle prestation et des cas types de la DSS (cas d'une personne seule avec 2 enfants)
2000 1800 Revenus avec intressement (pendant abattement de 50%) 1600 Ressource mensuelle totale nette 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
IC 0, 03 0, 14 0, 19 0, 08 0, 30 0, 41 0, 46 0, 35 IC 0, 62 0, 68 0, 73 0, 78 0, 84 0, 89 0, 57 0, 95 1, 05 1, 11 1, 16 1, 22 SM SM SM 1, 27 IC

2000 1800

Revenus avec la nouvelle prestation


1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Revenus sans intressement

1/ 4

1/ 2

Revenu du travail (en part de SMIC)

Couple avec deux enfants


G ra p h iq u e 5 : E v o lu tio n d u re v e n u to ta l a v e c la n o u v e lle p re s ta tio n p a r ra p p o rt a u x c a s ty p e s d e la D ire c tio n d e la S c u rit S o c ia le (c o u p le a v e c 2 e n fa n ts )
2000 2000

1800

R e v e n u a v e c la n o u v e lle p re s ta tio n

1800

1600

1600

1400

1400

1200

1200

1 S M IC
1000

1 /2 S M IC 1 /4 S M IC

1000

800

800

600

600

400

400

200

200

0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73

On voit que, dans les cas pratiques considrs, la proposition naboutit jamais dgrader la situation des individus (ce quelle fait nanmoins pendant la courte priode de lintressement permanent des minima).

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ANNEXE TECHNIQUE 2 : SIMULATION DE COUT DE LA RESOLUTION 2 Scnario 1 : proche dune allocation compensatrice de revenu (sans coefficient T2) Tableau 1 : barmes du scnario 1 R0 = 0,7 SMIC Isol Isol + un enfant Isol + deux enfants Isol + trois enfants ou plus R0 = 1 SMIC Couple Couple + un enfant Couple + deux enfants Couple + trois enfants ou plus MIN 374 536 639 810 MIN 536 639 767 937 T1 0,32 0,32 0,25 0,11 T1 0,29 0,33 0,32 0,26

Tableau 2 : chiffrage du premier scnario Avec chmeurs indemniss 30 % 2,3 % - 11,1 Perte mdiane mensuelle : 94 Gain mdian mensuel : 185 Sans chmeurs indemniss 25 % 2,5 % - 7,1 Perte mdiane mensuelle : -35 Gain mdian mensuel : 186

Gagnants Perdants Solde pour les finances publiques (milliards d) Analyse des perdants Analyse des gagnants

La PPE qui a vocation tre supprime par la mesure vient en dduction des cots de ce chiffrage, quelle minore donc de 2,48 Mds . Doit galement tre dduit le cot de lintressement, de 450 M pour le RMI, qui na plus lieu dtre. Dans ce scnario, le chiffrage est donc denviron 8 Mds (avec chmeurs indemniss) et 4,2 Mds sans chmeurs indemniss.

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Scnario 2 : avec une prestation coude (et un coefficient T2 ngatif) Tableau 3 : barmes du second scnario R0 = 0,7 SMIC Isol Isol + un enfant Isol + deux enfants Isol + trois enfants ou plus R0 = 1 SMIC Couple Couple + un enfant Couple + deux enfants Couple + trois enfants ou plus MIN 374 536 639 810 MIN 536 639 767 937 T1 0,48 0,59 0,45 0,16 T1 0,48 0,58 0,59 0,47 T2 -0,31 -0,54 -0,40 -0,11 T2 -0,38 -0,51 -0,53 -0,41

Tableau 4 : chiffrage du second scnario Avec chmeurs indemniss 28 % 4% - 7,2 Perte mdiane mensuelle : 16 Gain mdian mensuel : 92 Sans chmeurs indemniss 24 % 4,3 % - 4,9 Perte mdiane mensuelle : 14 Gain mensuel : 95

Gagnants Perdants Solde pour les finances publiques (milliards d) Analyse des perdants Analyse des gagnants

La PPE qui a vocation tre supprime par la mesure vient en dduction des cots de ce chiffrage, quelle minore donc de 2,48 Mds . Doit galement tre dduit le cot de lintressement, de 450 M pour le RMI, qui na plus lieu dtre. Dans ce second scnario, le chiffrage est donc denviron 4,3 Mds et 2 Mds sans chmeurs indemniss.

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