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Justice

quit

Respect

Impartialit

Transparence

Rapport du Protecteur du citoyen


Lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier Une desserte optimiser pour sauver des vies

Qubec, le 28 mars 2013

La mission du Protecteur du citoyen

Le Protecteur du citoyen veille au respect des droits des personnes en intervenant auprs des ministres et des organismes du gouvernement du Qubec ainsi quauprs des diffrentes instances du rseau de la sant et des services sociaux pour demander des correctifs des situations qui portent prjudice un citoyen ou un groupe de citoyens. Dsign par les parlementaires de toutes les formations politiques et faisant rapport lAssemble nationale, le Protecteur du citoyen agit en toute indpendance et impartialit, que ses interventions rsultent du traitement dune ou de plusieurs plaintes ou de sa propre initiative. En vertu des pouvoirs qui lui sont confrs, il peut notamment proposer des modifications aux lois, rglements, directives et politiques administratives afin de les amliorer dans le meilleur intrt des personnes concernes. Le respect des citoyens et de leurs droits ainsi que la prvention des prjudices sont au cur de la mission du Protecteur du citoyen. Son rle en matire de prvention s'exerce notamment par l'analyse systmique de situations qui engendrent des prjudices pour un nombre important de citoyens. La ralisation de ce rapport a t rendue possible grce la collaboration des personnes suivantes :
Rapport sous la direction de Claude Dussault, vice-protecteur - Services aux citoyens et aux usagers Recherche, analyse et rdaction Jolle McLaughlin, conseillre au vice-protecteur - Prvention et innovation Collecte de donnes Michel Clavet, agent de recherche expert, Vice-protectorat - Prvention et innovation Michle Larue, analyste, Vice-protectorat - Prvention et innovation Franois Ross, agent de recherche, Vice-protectorat - Prvention et innovation Lori-Lynn Guy, technicienne en recherche, Vice-protectorat - Prvention et innovation Experts consults lors des travaux du comit de travail mis en place par le Protecteur du citoyen Dr Gilles Bourgeois, mdecin-conseil, Institut national dexcellence en sant et en services sociaux, quipe valuation en traumatologie Dr Pierre Lapointe, expert-conseil en traumatologie Bastien Leclerc, propritaire, Les Ambulances Cte-de-Beaupr Inc. Annie Flamand, coordonnatrice en scurit civile, Service de scurit incendie, Ville de Rouyn-Noranda Me Bernard Gagnon, maire, Ville de Saint-Basile-le-Grand Gina Harvey, directrice sant et scurit au travail, Corporation des services dambulance du Qubec Daniel Brazeau, directeur du service de scurit incendie de la municipalit rgionale de comt DAutray Ren Cayer, capitaine, Coordination des programmes en mesures d'urgence, Direction des mesures d'urgence et scurit des rseaux de transport, Sret du Qubec Claude Danis, inspecteur, Direction des mesures d'urgence et scurit des rseaux de transport, Sret du Qubec Remerciements Le Protecteur du citoyen remercie chaleureusement les membres du comit dexperts consults lors de ses travaux. Ce rapport nengage que le Protecteur du citoyen. dition Direction des communications Le prsent document a t dit en quantit limite. Il est disponible en version lectronique ladresse : www.protecteurducitoyen.qc.ca, section Dossiers et documentation, rubrique Rapports denqute et rapports spciaux. La forme masculine utilise dans ce document dsigne aussi bien les femmes que les hommes. Ce rapport nengage que le Protecteur du citoyen. Dpt lgal Bibliothque et Archives nationales du Qubec, 2013 Bibliothque et Archives Canada, 2013 ISBN : 978-2-550-67301-9 (version imprime) ISBN : 978-2-550-67302-6 (version PDF)

Protecteur du citoyen, 2013 Toute reproduction, en tout ou en partie, est permise condition den mentionner la source.

Table des matires


Acronymes .......................................................................................................................................................... 1 Sommaire ............................................................................................................................................................ 3 1 2 Lintervention du Protecteur du citoyen ..............................................................................................9 1.1 Contexte de lintervention .............................................................................................................. 9 Lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier ...........................12 2.1 tat de situation ..............................................................................................................................12 2.2 Responsabilits des principaux intervenants.............................................................................16 2.3 Constats du Protecteur du citoyen .............................................................................................19 3 Lanalyse du Protecteur du citoyen ....................................................................................................20 3.1 Manque de sensibilisation et de responsabilisation des adeptes ainsi que des promoteurs publics et privs dactivits sportives et rcrotouristiques ...................................................20 3.2 Couverture incomplte du territoire ...........................................................................................21 3.3 Clarification en ce qui concerne la mise en alerte et la coordination de lintervention durgence ........................................................................................................................................22 3.3.1 Gestion de la mise en alerte ..............................................................................................22 3.3.2 Confusion des rles et des responsabilits des principaux intervenants, particulirement quant la coordination de lintervention ..................................................26 3.4 Manque de clart du mandat des ambulanciers ...................................................................27 3.5 Implantation dun mode dorganisation rgionale lchelle du Qubec .....................32 3.6 Ncessit de prciser la couverture des bnvoles en matire dassurances .................36 3.7 Interventions surspcialises incluant le sauvetage hliport ...............................................37 3.8 Consquences des traumatismes hors route sur le systme de sant ................................38 4 Conclusion................................................................................................................................................40 Bibliographie.....................................................................................................................................................43 Annexe 1 Recommandations du Protecteur du citoyen .....................................................................47 Liste des tableaux
Tableau 1: Distribution des accidents hors route, 2006-2010 ......................................................................................13 Tableau 2 : Mortalit/survie des citoyens ayant subi un accident hors route ........................................................14 Tableau 3 : Distribution des accidents hors route selon les rgions, 2006-2010.......................................................15 Tableau 4 : Cots maximaux des quipements de protection individuelle lchelle du Qubec .................31 Tableau 5 : Cots de la formation pour les ambulanciers..........................................................................................32 Tableau 6 : Cots moyens pour obtenir lquipement de base pour effectuer des sauvetages hors route ...34

Acronymes
AQBRS : ARK : CCS : CSO : INESSS : MRC : RENIR : SPAU : VTT : ZEC : Association qubcoise des bnvoles en recherche et sauvetage Administration rgionale Kativik Centre de communication sant Centre de suivi oprationnel Institut national dexcellence en sant et en services sociaux Municipalits rgionales de comt Rseau national intgr de radiocommunication Service public dappel durgence Vhicule tout-terrain Zones d'exploitation contrle

Sommaire
Le Qubec constitue un vaste territoire de plus de 1,6 million de kilomtres carrs, dont une large partie est inhabite et peu desservie par les moyens de transport. Ltendue et la beaut de ce territoire sont propices la tenue dactivits sportives et rcrotouristiques varies : randonne pdestre, vlo de montagne, motoneige, vhicule tout-terrain (VTT) et autres. Malheureusement, la pratique de ces activits est associe prs de mille traumatismes par anne, dont environ 250 peuvent tre qualifis de graves 1 et entranent en moyenne 25 dcs. La majorit de ces traumatismes dcoulent dun accident impliquant un vhicule moteur conu pour tre utilis hors route, essentiellement un VTT ou une motoneige.

Des traumatismes graves et des dcs prvenir


Les services prhospitaliers durgence visent prvenir la dtrioration de ltat dune personne ayant subi un accident, un traumatisme ou un problme de sant et la transporter, habituellement par ambulance, dans un tablissement de sant afin quelle puisse y recevoir les soins requis. Comme ce type dintervention vise sauver la vie dune personne, il est primordial quil soit efficace, tant en ce qui a trait la qualit des soins prodigus quau temps requis pour ce faire. En 1995, des chercheurs constataient que le taux de mortalit au Qubec, la suite dun traumatisme grave, tait de 81 % suprieur ce quil devait tre 2. Pour expliquer leurs rsultats, ils dmontraient quun taux de mortalit lev tait associ un dlai prhospitalier de plus de 60 minutes. Afin de rduire le taux lev de mortalit, ces chercheurs insistaient sur la ncessaire rgionalisation des soins au Qubec 3. Dans la continuit de cette tude, cinq ans plus tard, le ministre de la Sant et des Services sociaux publiait un rapport sur les services durgences prhospitalires ( Rapport Dicaire 4 ) qui visait concevoir un systme prhospitalier durgence sappuyant sur un rseau de services efficace et efficient permettant doffrir la population du Qubec des soins prhospitaliers de qualit au meilleur cot possible. Si lorganisation des services prhospitaliers durgence a progress la suite de la publication des recommandations de ce rapport, lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier na, quant elle, pas volu de faon significative. Laccessibilit aux services ambulanciers est en effet encore dfinie selon
Traumatismes avec un Injury Severity Score (ISS) de 15 ou plus. LISS est une mthode utilise afin de dcrire une personne ayant subi des blessures multiples et dvaluer les soins prhospitaliers durgence. Un ISS de 15 et plus reprsente une victime qui a subi une blessure au moins deux rgions du corps et qui est considre comme tant polytraumatise ou traumatise gravement. 2 Sampalis JS, Boukas S, Lavoie A, et al: "Preventable death evaluation of the appropriateness of the on-site trauma care provided by Urgences-Sant physicians", Journal of Trauma 39: 1029, 1995; Sampalis JS, Lavoie A, Williams JI, et al: "Impact of on-site care, prehospital time, and level of inhospital care on survival in severely injured patients", Journal of Trauma 34: 252, 1993. 3 Sampalis JS, Lavoie A, Salas M, et al: "Determinants of on-scene time in injured patients treated by physicians at the site", Prehospital Disaster Med 9: 178, 1994; Sampalis JS, Lavoie A, Williams JI, et al: "Standardised mortality ratio analysis on a sample of severely injured patients from a large Canadian city without regionalized trauma care", Journal of Trauma 33: 205, 1992. 4 COMIT NATIONAL SUR LA RVISION DES SERVICES PRHOSPITALIERS DURGENCE, Urgences prhospitalires Un systme mettre en place, Rapport spcial, ministre de la Sant et des Services sociaux, Qubec, 2000, http://www.sqees.ca/membres/publications/RapportDicaire.pdf.
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les limites du rseau routier. Le Rapport Dicaire ne visait dailleurs pas les services dintervention durgence hors route. Il est noter que par hors route , nous rfrons tout endroit non accessible pour les ambulanciers par le rseau routier.

Lintervention du Protecteur du citoyen


Le pronostic de survie dune personne dpend de la bonne organisation des services dintervention durgence hors du rseau routier. Dans ce contexte, lintervention du Protecteur du citoyen vise sauver le plus de vies possible et rduire le risque de handicaps qui dcoulent dincidents ou daccidents qui surviennent hors du rseau routier. Lintervention origine dune plainte dun citoyen devenu ttraplgique la suite dune chute dans un chalet situ dans un milieu isol. Lanalyse de cette plainte a fait ressortir un manque vident dorganisation des services dintervention durgence. Ce triste vnement a amen le Protecteur du citoyen effectuer certaines vrifications prliminaires, principalement auprs dintervenants du milieu, qui ont mis en vidence une problmatique globale dmontrant que ce cas ntait pas isol. Dans le cadre de ses travaux, le Protecteur du citoyen a mis sur pied un comit dexperts afin dexaminer le mode dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et didentifier des mesures damlioration. De mme, des consultations ont t ralises auprs des principaux intervenants concerns, soit des services ambulanciers, des services de police et des services incendie. Ces travaux visaient identifier des mesures afin doptimiser la desserte hors du rseau routier, donc laccessibilit ainsi que la qualit des services ncessaires.

Les principaux constats du Protecteur du citoyen


Concernant la prvention, la rception des demandes dintervention durgence et lorganisation des secours : Les adeptes et les promoteurs publics et privs dactivits sportives ou rcrotouristiques ne sont pas suffisamment sensibiliss ni responsabiliss lgard des risques associs la pratique de telles activits, non accessibles par le rseau routier. La couverture du territoire est dficiente en matire de tlcommunications (couverture cellulaire et de secours). En effet, 75 % du territoire du Qubec nest pas couvert par le 9-1-1, ce qui complexifie lorganisation des interventions durgence hors du rseau routier. La mise en alerte et la coordination de lintervention sont des concepts mal matriss par les intervenants.

Concernant les responsabilits des principaux intervenants : Ni le mandat des ambulanciers, ni celui des pompiers nincluent lobligation de porter secours aux citoyens lextrieur du rseau routier. Des disparits en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier existent sur le plan rgional et entre les municipalits dun mme territoire : 4

Il y a de la confusion quant la conception des rles et du partage des responsabilits entre les principaux intervenants. Les schmas de couverture de risques qui balisent le travail des pompiers en matire de sinistres nincluent pas le sauvetage hors route; leur mandat ne prvoit donc pas formellement lobligation de porter secours aux citoyens lextrieur du rseau routier. Souvent, aucun intervenant nest mandat pour agir lors dinterventions spcialises et surspcialises (sauvetages nautiques, sur glace, en espaces clos ou par hlicoptre). Concernant les ressources matrielles disponibles et la formation requise : Des lacunes existent en matire daccessibilit aux quipements de protection individuelle pour les ambulanciers et en ce qui a trait au matriel permettant deffectuer des sauvetages hors route pour les pompiers. Ces quipements, de mme que la formation requise pour effectuer des sauvetages hors route de faon efficace et scuritaire, ne sont pas accessibles pour tous les intervenants et dans toutes les rgions.

Concernant la couverture de risques en matire dassurances aux bnvoles : La couverture de risques en matire dassurances aux bnvoles qui sont formellement mobiliss afin de participer aux interventions durgence hors du rseau routier est parfois inadquate.

Concernant lvaluation du systme dintervention durgence hors du rseau routier : Aucun indicateur de performance nexiste afin deffectuer un suivi et dvaluer la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier dans une optique damlioration continue des services.

Les recommandations du Protecteur du citoyen


Responsabiliser les adeptes et les promoteurs publics et privs Le Protecteur du citoyen estime primordial de responsabiliser les promoteurs dactivits sportives et rcrotouristiques qui exploitent des infrastructures situes l'extrieur du rseau routier, en les obligeant notamment se doter dune structure de rponse aux risques prsents sur leur territoire, incluant un plan de prvention et dintervention. Par ailleurs, la transmission dinformation sur les risques inhrents la pratique dactivits sportives et rcrotouristiques en milieu isol, sur les limites de la couverture cellulaire ainsi que sur les dangers associs labsence de couverture cellulaire et de secours sur le territoire frquent doit tre amliore. Une stratgie de communication concerte entre les partenaires concerns, notamment la Socit dtablissements de plein air du Qubec (SPAQ), le ministre des Transports, le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire et le ministre des Ressources naturelles du Qubec doit tre dveloppe cet gard.

Amliorer la couverture du territoire Une meilleure couverture du rseau 9-1-1 permettrait damliorer laccessibilit aux services dintervention durgence lorsquun incident survient lextrieur des voies carrossables. Ainsi, le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique de poursuivre activement le dveloppement de la desserte des centres durgence 9-1-1. Clarifier la mise en alerte lors dun appel de secours et amliorer la coordination de lintervention Afin notamment que les coordonnes de lappelant soient toujours transfres au centre de communication sant responsable de la suite de la gestion de lappel durgence, le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique duniformiser les faons de faire au sein des centres durgence 9-1-1 du Qubec et de raccorder, le plus rapidement possible, lensemble des centres dappels durgence de la Sret du Qubec au Service public dappel durgence (SPAU). En ce qui concerne la coordination de lintervention, le Protecteur du citoyen est davis quun partage clair des responsabilits entre lambulancier, le policier et le pompier, ainsi quune clarification de leur mandat respectif, savre ncessaire afin doptimiser lintervention durgence hors route dans son ensemble. Sur le terrain, lorsque les tches sont bien dfinies et que les intervenants ont une comprhension commune de leur rle respectif, ds le dbut, lintervention se droule gnralement bien. Confier aux ambulanciers le mandat dintervenir lextrieur du rseau routier Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Sant et des Services sociaux de confier aux ambulanciers le mandat dintervenir lorsque survient un incident ncessitant leur intervention lextrieur du rseau routier, en leur donnant lobligation de se rendre auprs de la victime pour lui prodiguer les soins ncessaires avant et pendant son transport vers lambulance situe en bordure du rseau routier. Les ressources ncessaires devront tre alloues aux agences de la sant et des services sociaux afin quelles financent lacquisition des quipements de protection individuelle manquants et la formation requise. Mettre en place des protocoles dintervention sur une base rgionale Le Protecteur du citoyen croit pertinent de favoriser lorganisation rgionale des services dintervention durgence hors route, afin que toute victime dun incident ou dun accident qui survient lextrieur du rseau routier puisse tre prise en charge de faon convenable, peu importe le lieu o elle se trouve au Qubec. Le Protecteur du citoyen recommande dintgrer les services dintervention durgence hors du rseau routier aux schmas de couverture de risques. Lajout dun protocole rgional dorganisation de ce type de services au schma de couverture de risques, clarifiant les rles et responsabilits des intervenants et prvoyant laccs aux quipements et la formation des ambulanciers et des pompiers, permettrait dassurer la qualit des services offerts et dintervenir, de faon efficace et scuritaire, lors de sauvetages hors route.

Consentir une couverture de risques en matire dassurances aux bnvoles Plusieurs municipalits bnficient du soutien de personnes bnvoles dans lorganisation des sauvetages hors route. Le Protecteur du citoyen est davis que le bnvole mobilis, souvent essentiel au succs de lopration de sauvetage, doit avoir une couverture dassurance pour les blessures subies ou les dommages causs lors dune intervention. Ainsi, le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique de consentir une assurance en matire de sant et scurit au bnvole lorsquil est formellement mobilis par le policier, le pompier ou lintervenant responsable de coordonner lintervention de sauvetage hors route. valuer la performance des services dintervention durgence hors du rseau routier Finalement, le Protecteur du citoyen note limportance de disposer de donnes quant la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier au Qubec. Il juge galement essentiel deffectuer un suivi et une valuation de la performance de ce systme dans une optique damlioration continue des services.

Une rorganisation davantage que la mise en place dune nouvelle structure


Les manques de clart dans la dfinition des rles et de concertation des diffrents acteurs occasionnent des problmes en ce qui concerne les dlais et la qualit des interventions, problmes qui ont un impact humain important. Actuellement, mme si les intervenants ne sont pas formellement mandats pour venir en aide aux citoyens lextrieur du rseau routier, des secours sont malgr tout organiss, avec les cots que cela suppose. Partant de ce constat gnral, le Protecteur du citoyen considre que le cot de la mise en uvre de ses recommandations est marginal eu gard lampleur de leffort dj consenti en matire dintervention durgence hors du rseau routier. Leur mise en uvre contribue plutt optimiser leffet des budgets dj investis. Il sagit essentiellement de fournir des quipements de protection individuelle aux ambulanciers afin quils puissent se rendre, de faon efficace et scuritaire, lextrieur du rseau routier et dencourager une desserte rgionale favorisant un partage des quipements de base requis par les pompiers afin deffectuer des sauvetages hors route. Plus de 90 % des services incendie du Qubec ont dj accs certains quipements de base, notamment un traneau dvacuation. Les cots additionnels qui dcouleront de la mise en uvre des nouvelles exigences aux schmas de couverture de risques et limplantation dun mode dorganisation rgionale lchelle du Qubec pourront tre financs mme les budgets existants. Dans un contexte o lon estime plusieurs millions de dollars les cots directs et indirects, par personne, associs la paraplgie et la ttraplgie, une meilleure organisation des services dintervention durgence hors du rseau routier reprsente un investissement judicieux et socialement responsable. Considrant que le ministre de la Sant et des Services sociaux est charg de lorganisation des services de sant et de services sociaux au Qubec, par lintermdiaire des agences de la sant et des services sociaux, et que le ministre de la Scurit publique doit favoriser un partage de responsabilits visant la complmentarit et la cohrence des actions en scurit civile, les recommandations du Protecteur du citoyen sadressent essentiellement ces deux ministres. 7

Lintervention du Protecteur du citoyen

1.1 Contexte de lintervention


1. Les services prhospitaliers durgence visent prvenir la dtrioration de ltat dune personne qui subit un accident, un traumatisme ou qui prouve un problme de sant et la transporter, habituellement par ambulance, dans un tablissement de sant afin quelle puisse y recevoir les soins requis. Comme cette intervention vise sauver la vie dune personne, il est primordial quelle soit efficace, tant en ce qui a trait aux soins prodigus quau temps requis pour ce faire. Ainsi, le temps de mobilisation des intervenants est un facteur cl afin de limiter limpact de la blessure et de rduire les probabilits de mortalit et de morbidit. En 1995, John Sampalis et Andr Lavoie, deux chercheurs qubcois, constataient que le dcs de 62 % des patients, en pareilles circonstances, pouvait tre qualifi de dcs potentiellement vitable et que le taux de mortalit au Qubec, la suite dun traumatisme grave, tait de 81 % suprieur ce quil devait tre selon les donnes recueillies dans ltude Major Trauma Outcome Study (MTOS) du American College of Surgeons' Committee on Trauma 5. Pour expliquer leurs rsultats, ils dmontraient quun taux de mortalit lev tait associ un dlai prhospitalier de plus de 60 minutes, confirmant ainsi le concept du Golden 6 Hour . Afin de rduire le taux lev de mortalit, ces auteurs insistaient galement sur la ncessaire rgionalisation des soins au Qubec 7. Il est noter quau dbut des annes 1980, des tudes amricaines tablissaient aussi le bnfice de la rgionalisation des soins aux traumatiss 8. Ces recherches prparaient le terrain pour larchitecture actuelle du rseau de traumatologie qubcois. Entre 1992 et 2002, priode pendant laquelle le systme de traumatologie sest organis au Qubec, le taux de mortalit pour les cas de traumatismes graves est pass de 51,8 % 8,6 % 9. Linstauration dune meilleure organisation des services prhospitaliers durgence et limplantation dun continuum de services en traumatologie ont permis de sauver des vies, de diminuer la morbidit la suite d'un traumatisme et de rduire les cots socitaux lis la traumatologie, particulirement en ce qui concerne les accidents sur la route 10. Ce modle

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Supra, note 2. Le concept du Golden Hour , reconnu dans la littrature internationale en traumatologie, rfre la priode de temps la suite de limpact au cours de laquelle les services d'urgence peuvent intervenir avec succs pour traiter les dtresses respiratoires, les hmorragies ou les blessures neurologiques et ainsi sauver des vies . 7 Supra, note 3. 8 Trunkey DD: Trauma, Sci Am 249: 28, 1983; West JG, Trunkey DD, Lim RC: "Systems of trauma care", Arch Surg 114: 455, 1979. 9 Liberman M, Mulder DS, Lavoie A, Sampalis JS: "Implementation of a Trauma Care System Evolution Through Evaluation": Journal of Trauma 56, No. 6: 1335, 2004. 10 Fonctions valuatives du continuum de services en traumatologie (FECST), valuation des impacts chez les partenaires, Rapport actuariel non publi, Tome II, SAAQ, 2006.
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dorganisation a dailleurs fait ses preuves et a t reconnu par le Vrificateur gnral du Qubec en 2004-2005 11. 5. Bien que lorganisation des services prhospitaliers durgence ait continu de progresser la suite de la publication des recommandations du rapport du Comit national sur la rvision des services prhospitaliers d'urgence ( Rapport Dicaire 12 ) en 2000 et de ladoption de la Loi sur les services prhospitaliers d'urgence en 2002, lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier na, quant elle, pas volu de faon significative. Laccessibilit aux services ambulanciers est en effet encore dfinie selon les limites du rseau routier 13. Cest lexamen dune plainte dun citoyen devenu ttraplgique la suite dun traumatisme subi lextrieur du rseau routier qui a motiv le Protecteur du citoyen senqurir des diffrents modles et pratiques en matire dorganisation des services dintervention durgence hors de ce rseau. Les recommandations de ce rapport visent optimiser et uniformiser laccessibilit ainsi que la qualit des services. Voici les faits concernant ce citoyen : Alors quil se trouvait dans un chalet situ dans une ZEC du Qubec lors dune expdition de motoneige avec des amis, le citoyen a chut et heurt sa tte sur une pice de mobilier prs de son lit. Il a ensuite eu mal au cou et a perdu lquilibre. Quelques heures plus tard, la douleur la rveill. Il avait la sensation que ses membres voulaient se replier, en plus de picotements et dengourdissements. La dcision dappeler le 9-1-1 ds le lever du jour a t prise ce moment. Au petit matin, ses amis ont parcouru une quinzaine de kilomtres pour atteindre un point do il tait possible de communiquer avec le 9-1-1 par tlphone cellulaire. Lappel a t transmis au centre de communication sant (CCS) qui a localis la victime et mis les ambulanciers en communication avec lappelant afin de convenir dun scnario dvacuation. Compte tenu de sa condition, le citoyen a t vacu en hlicoptre. Vu labsence de planification de sauvetages sur la zone de laccident, ce sont les ambulanciers de la municipalit voisine qui ont volontairement organis le sauvetage. Le citoyen a t transport en ambulance dans un premier hpital puis, la mme journe, transfr dans un centre hospitalier mieux quip pour lui fournir le type de soins dont il avait besoin. Cest alors quun chirurgien a constat quil avait la moelle pinire sectionne. Compte tenu des atroces douleurs quil a ressenties durant son dplacement du chalet lhlicoptre, le citoyen considre que sa situation a t aggrave par les manuvres dvacuation. Nayant pas apport dans lhlicoptre le matriel
11 VRIFICATEUR GNERAL DU QUBEC, Rapport lAssemble nationale pour lanne 2004-2005, Tome II, Qubec, Chapitre 2, Continuum de services Vrification mene auprs du ministre de la Sant et des Services sociaux, d'agences de dveloppement de rseaux locaux de services de sant et de services sociaux et d'tablissements du rseau de la sant et des services sociaux , 13 dcembre 2005. 12 Supra, note 4. 13 L.R.Q., c. S-6.2, article 44; Arrt ministriel concernant la dtermination des zones de services d'ambulance et du nombre maximal d'ambulances par rgion et par zone, des normes de subventions aux services d'ambulance, des normes de transport par ambulance entre des tablissements et des taux du transport par ambulance, c. L-0.2, r. 2.

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dimmobilisation requis par la condition de la victime, les ambulanciers ont utilis une planche avec courroies qui se trouvait dans lhlicoptre pour le transporter du chalet lhlicoptre. La neige tait abondante, la planche oscillait et la tte du citoyen ballotait. Ce dernier est davis, comme il tait conscient et navait aucun problme respiratoire, que lun des deux ambulanciers aurait d retourner par hlicoptre lambulance pour y prendre le matriel adquat. 7. Dans cette affaire, le citoyen tait insatisfait de la qualit des soins et des services qui lui ont t dispenss par les ambulanciers. Toutefois, lenqute du Protecteur du citoyen a rvl que la situation ne relevait pas, au sens strict, des services prhospitaliers durgence puisque les ambulanciers ne pouvaient accder au chalet par le rseau routier. Elle ncessitait plutt une opration de sauvetage visant ramener le citoyen sur une voie carrossable, en vue dtre pris en charge par les ambulanciers. Comme cest souvent le cas, les ambulanciers ont fait preuve de bonne volont et se sont impliqus de leur plein gr dans lopration de sauvetage. Ils se sont rendus sur place mme s'ils n'taient pas obligs dintervenir auprs dune victime lextrieur du rseau routier. Quoique les maillons de la chane prhospitalire 14 aient t dans cette situation correctement activs, la plainte du citoyen a mis en vidence certaines lacunes en ce qui concerne lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier. Ces lacunes concernent notamment la mise en alerte, la formation et lquipement. Ainsi, une fois rendus sur place, les ambulanciers ont constat que, contrairement linformation reue, le problme de sant ne rsultait pas dun accident vasculaire crbral, mais dune blessure traumatique. Or, ils navaient pas apport le matriel dimmobilisation pour transporter le citoyen selon le protocole dintervention dans le cas de telles blessures. Ce matriel se trouvait dans lambulance situe en bordure du rseau routier. Ils ont donc utilis la planche dorsale courte fournie par le propritaire de lhlicoptre. De faon gnrale, aprs le transfert de lappel du centre durgence 9-1-1 au centre de communication sant, ce dernier applique un systme de priorisation, soit le Medical Priority Dispatch System ( protocole Clawson ) qui lui permet, par une liste de questions prtablie, de dterminer le niveau de soins requis et de prendre les dcisions appropries en matire dquipement et de transport de la victime 15. Le Protecteur du citoyen a recommand quun rappel crit aux ambulanciers et aux titulaires de permis dexploitation de la rgion concerne soit fait afin de prciser le matriel de base prvoir lors de sauvetages hors des voies carrossables. La directrice mdicale rgionale des services prhospitaliers durgence a accept dappliquer la recommandation mise par le Protecteur du citoyen.

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14 La chane prhospitalire se dcline comme suit : Premier intervenant ou secouriste dsign Service d'urgence 9-1-1 Centre de communication sant Services de premiers rpondants Services ambulanciers. 15 Le protocole Medical Priority Dispatch System est uniforme au Qubec et est approuv par le ministre de la Sant et des Services sociaux. Il est utilis par les centres de communication sant et prvoit, dans le cas o un niveau de soins plus lev est requis, le transport de la victime au centre hospitalier appropri.

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la suite de son enqute dans ce cas particulier, le Protecteur du citoyen a constat qu'il existait une problmatique globale concernant les services d'intervention d'urgence hors du rseau routier. Il a mis sur pied un comit dexperts indpendants chargs dalimenter sa rflexion sur la question. Afin de dresser un portrait de la situation actuelle au Qubec, des reprsentants issus des divers milieux concerns par le sauvetage hors route ont t consults, incluant des ambulanciers, des policiers, des pompiers, des bnvoles et des intervenants en scurit civile. Un questionnaire a galement t achemin aux principaux intervenants sur le terrain afin de circonscrire la problmatique l'tude. Le mandat du comit consistait dfinir un mode optimal dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, de lappel tlphonique demandant des secours jusquau transport de la victime lambulance situe en bordure du rseau routier. Les situations exceptionnelles ncessitant un transport directement au centre hospitalier, dans le cas des sauvetages hliports, ont aussi t tudies. Le comit n'a pas inclus son analyse le volet recherche, soit les interventions visant retrouver les personnes gares lextrieur du rseau routier puisque c'est seulement lorsque les intervenants localisent la victime que sactive, au besoin, la rponse durgence prhospitalire (volet sauvetage).

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14.

2 Lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier


2.1 tat de situation
15. partir des donnes extraites du Registre des traumatismes du Qubec 16, le Protecteur du citoyen a dress un bilan quantitatif des situations qui ont ncessit des services dintervention durgence hors du rseau routier entre 2006 et 2010. Le tableau 1 reprsente lensemble des traumatismes survenus lextrieur du rseau routier au Qubec au cours des annes financires 2006-2007 2009-2010, donc sur une priode de quatre ans, selon lorigine du traumatisme et la svrit de celui-ci.

16.

16 Le Registre des traumatismes du Qubec est une banque de donnes du ministre de la Sant et des Services sociaux qui contient des renseignements personnels sur les victimes et les vnements traumatiques ncessitant une hospitalisation. Ce registre sert notamment aux fonctions valuatives du continuum de soins et de services en traumatologie. Il inclut les individus ayant subi un traumatisme et ayant t hospitaliss 3 jours; ceux ayant t admis directement aux soins intensifs; ceux tant dcds pendant lpisode de soins; ceux ayant t transfrs dun hpital vers un autre hpital.

12

Tableau 1: Distribution des accidents hors route, 2006-2010 Nombre de cas 17 avec un ISS suprieur ou gal 15 Pourcentage du nombre de cas avec un ISS suprieur ou gal 15

Origine du traumatisme

Nombre de cas

Pourcentage du nombre de cas

Vhicule spcial tout-terrain ou autre vhicule moteur essentiellement conu pour tre utilis hors dune route, incluant la motoneige Vlo Vhicule traction animale ou transport sur un animal Piton Motocyclette Transport en eau Vhicule spcial pour travaux agricoles ou pour la construction ou pour un site industriel Trois roues Transport arien Auto Camionnette Vhicule lourd Train Total

2 164

55,4 %

594

27,4 %

322 319 277 267 159

8,2 % 8,2 % 7,1 % 6,8 % 4,1 %

54 57 66 55 36

16,8 % 17,9 % 23,8 % 20,6 % 22,6 %

124

3,2 %

44

35,5 %

93 84 51 13 27 8 3 908
( 1 000/an)

2,4 % 2,1 % 1,3 % 0,3 % 0,7 % 0,2 % 100,0 %

15 33 18 4 4 5 985
( 250/an)

16,1 % 39,3 % 35,3 % 30,7 % 14,8 % 62,5 % 25,2 %

17

LISS (Injury Severity Score) est une mesure qui permet dvaluer les soins prhospitaliers durgence requis. Un ISS de 15 et plus reprsente une victime qui a subi une blessure au moins deux rgions du corps et qui est considre comme tant polytraumatise ou traumatise gravement.

13

17.

Chaque anne, environ 1 000 personnes subissent un traumatisme lextrieur du rseau routier et approximativement 250 polytraumatiss requirent des interventions spcialises. Tableau 2 : Mortalit/survie des citoyens ayant subi un accident hors route Statut vital Dcs
Dcs constat sur place ou larrive lurgence

2006-2007 33 (3,2 %)
17

2007-2008 49 (5,0 %)
31

2008-2009 36 (3,8 %)
25

2009-2010 44 (4,6 %)
30

Total 162 (4,1 %)


103

Survie Total 18.

1 005 (96,8 %)
(100,0 %)

929 (95,0 %) 978 (100,0 %)

902 (96,2 %) 938 (100,0 %)

910 (95,4 %) 954 (100,0 %)

3 746 (95,9 %) 3 908 (100,0 %)

1 038

Le tableau 2 dcrit le taux de mortalit et de survie des victimes ayant subi un traumatisme la suite dun accident hors route entre 2006 et 2010. Les chiffres obtenus du Registre des traumatismes du Qubec permettent de constater quenviron 25 personnes par anne dcdent sur place ou leur arrive lurgence. Gnralement, ces personnes ont subi un traumatisme si svre que leur dcs est considr comme invitable. Par ailleurs, nous notons quen moyenne 15 traumatiss par anne ayant survcu leur vacuation en dcdent tout de mme ultrieurement. Une analyse plus approfondie nous aurait permis de dceler si la qualit du sauvetage a contribu au dcs, mais ces donnes ne sont malheureusement pas disponibles. Aussi, nous navons pas pu dterminer combien de ces personnes auraient pu survivre leurs blessures si des mesures adquates avaient t mises en place. Finalement, le tableau 3 dmontre que les accidents hors du rseau routier surviennent dans lensemble des rgions du Qubec. On constate cependant quau prorata de leur population, un nombre plus important daccidents a lieu dans les rgions hors du Montral mtropolitain et plus particulirement au SaguenayLac-Saint-Jean/Nord du Qubec et en Abitibi-Tmiscamingue 18 :

19.

20.

Institut de la statistique du Qubec : http://www.stat.gouv.qc.ca/regions/profils/region_00/region_00.htm


18

14

Tableau 3 : Distribution des accidents hors route selon les rgions, 2006-2010
Rgions sociosanitaires 01 02 10 03
et

20062007 35

20072008 41

20082009 32

20092010 44

Total 152

Moy./ 4 ans 38

% population

Prorata % accidents % accident/ (2006-2010) % population

Bas-Saint-Laurent SaguenayLacSaint-Jean et Nord du Qubec 19 Capitale Nationale Mauricie et Centre-duQubec Estrie Montral et Laval Outaouais AbitibiTmiscamingue Cte-Nord Gaspsie Ilesde-la-Madeleine ChaudireAppalaches Lanaudire Laurentides Montrgie

2,5 %

3,9 %

1,6 %

109

68

85

102

364

91

3,6 %

9,3 %

2,6 %

124

122

122

114

482

120,5

8,8 %

12,3 %

1,4 %

04 05 06 13 07 08 09 11 12 14 15 16
et

102 45 195 56 45 20 11 73 58 77 88

74 46 181 55 65 14 18 72 66 61 95

87 57 182 47 50 12 15 43 57 61 88

91 54 174 53 41 17 19 54 63 60 68

354 202 732 211 201 63 63 242 244 259 339

88,5 50,5 183 52,75 50,25 15,75 15,75 60,5 61 64,75 84,75

6,2 % 3,9 % 29,6 % 4,6 % 2,0 % 1,2 % 1,2 % 5,1 % 6,0 % 7,0 % 18,3 %

9,1 % 5,2 % 18,7 % 5,4 % 5,2 % 1,6 % 1,6 % 6,2 % 6,2 % 6,6 % 8,7 %

1,5 % 1,3 % 0,6 % 1,2 % 2,6 % 1,3 % 1,3 % 1,2 % 1,0 % 0,9 % 0,5 %

Total

1 038

978

938

954

3 908

977

100 %
(7 979 663)

100 %

21.

Lanalyse des donnes quantitatives confirme lexistence dun nombre suffisant de blesss pour justifier une meilleure organisation des services dintervention durgence hors du rseau routier.

19

Les rgions 2 et 10 ont t amalgames, tant donn que les patients de la rgion 10 sont presque toujours transfrs dans la rgion 2.

15

2.2 Responsabilits des principaux intervenants


22. partir des maillons de la chane dintervention prhospitalire 20, voici un portrait des rles et responsabilits des principaux intervenants sollicits lors dinterventions durgence hors du rseau routier.

23.

Il convient de rappeler quen tout premier lieu, la personne qui part en expdition a certaines responsabilits pour bien assurer sa propre protection et celle de ses accompagnants et prvenir, en autant que faire se peut, les risques dincidents et daccidents. En effet, sans gard la nature isole du lieu o une personne se trouve, la Loi sur la scurit civile prvoit une obligation gnrale de prudence et de prvoyance l'gard des risques de sinistre qui sont prsents dans son environnement et qui lui sont connus 21. Au Qubec, lorsquune personne se trouve en situation durgence, il est de lobligation du tmoin ou du premier intervenant dagir afin de lui porter secours, moins que sa propre scurit ou celle dautrui soit menace 22. Celui-ci ne doit pas obligatoirement donner les premiers secours, mais il doit alerter les services prhospitaliers durgence, par lentremise dun centre durgence 9-1-1, afin dactiver une raction rapide des autres intervenants de la chane dintervention. Les municipalits doivent participer au financement des centres durgence 9-1-1 par limposition dune taxe lie aux services tlphoniques, qui est entre en vigueur le 1er dcembre 2009 23. Depuis le 30 dcembre 2010, de nouvelles normes sur la qualit des services, dfinies par le ministre de la Scurit publique, s'appliquent aux centres d'urgence 9-1-1 et certains centres secondaires dappels durgence. Aprs le 30 dcembre 2013, les municipalits, lexception des villages nordiques, devront ainsi sassurer quun centre durgence 9-1-1 certifi dessert leur territoire.

24.

25.

Chane dintervention consulte : http://sante.gouv.qc.ca/systeme-sante-en-bref/servicesambulancier/. 21 L.R.Q., c. S-2.3, article 5 et suivants. 22 L.R.Q., c. C-12, article 2; L.Q. 1991, article 1471 : Le Code civil du Qubec contient une exonration de responsabilit pour le bon samaritain en cas de prjudice caus en labsence dune faute intentionnelle ou lourde. 23 L.R.Q., c. S-2.3, articles 52.1 52.20; L.R.Q., c. F-2.1.
20

16

26.

Les centres durgence 9-1-1 ont jusqu cette date pour obtenir un certificat de conformit et lexonration de responsabilit qui en dcoule. Cette rglementation vise principalement normaliser les faons de faire des centres durgence 9-1-1 et des centres secondaires, et amliorer la qualit des services fournis par ces derniers 24. Lorsque le centre durgence 9-1-1 de la municipalit considre que l'intervention des services ambulanciers est requise, l'appel doit tre immdiatement transmis au centre de communication sant (CCS) responsable afin quil avise les ambulanciers. Au Qubec, il y a dix CCS qui coordonnent les services ambulanciers durgence et affectent les premiers rpondants au lieu durgence, le cas chant. Cest le ministre de la Sant et des Services sociaux qui dtermine leur nombre et les rgions desservies, ainsi que les normes, spcifications et critres de qualit et de performance que doit rencontrer un CCS pour tre reconnu. Lorsquun CCS dessert plusieurs rgions, lagence de la sant et de services sociaux (agence) dsigne par le ministre, responsable de l'implantation de ce centre, sassure du respect des normes et de la qualit des services rendus par le CCS 25. Un protocole de transfert des appels du centre d'urgence 9-1-1 vers le CCS doit tre tabli par les dix CCS avec tous les centres durgence 9-1-1 du territoire quils desservent 26. Toutefois, seuls quelques protocoles ont rellement t mis en place ce jour. Il est noter que la dcision du CCS concernant laffectation des ressources prhospitalires lie le titulaire du permis d'exploitation de services ambulanciers et ltablissement. Au niveau rgional, lagence coordonne les services prhospitaliers durgence et assure leur interaction avec le rseau de la sant et des services sociaux. Elle dtermine le modle dorganisation des services qui sont offerts dans sa rgion, ainsi que les effectifs qui y sont affects. Lagence doit, en conformit avec les priorits ministrielles, et en tenant compte de la situation gographique, de l'tendue du territoire, de la densit de la population qui y rside de mme que de la disponibilit des technologies, laborer un plan triennal d'organisation des services prhospitaliers durgence. Ce plan doit prvoir, pour lensemble de la population, l'accessibilit un centre d'urgence 9-1-1, un CCS, un service de premiers rpondants, des services ambulanciers et des centres exploits par des tablissements receveurs, principalement ceux qui dispensent des services d'urgence 27. Sur le territoire qubcois, les services ambulanciers sont assurs par 85 entreprises et 179 zones ou regroupements de zones de services ambulanciers. Il sagit dentreprises prives, dentreprises constitues en coopratives et dUrgences-sant, une organisation publique qui couvre les territoires de Montral et de Laval. Laccessibilit aux services ambulanciers est dfinie selon les limites du rseau routier qubcois, ce qui inclut les endroits distance pied raisonnable pour un transport avec civire ou brancard. Conformment au plan triennal d'organisation des services prhospitaliers d'urgence de
Au moment de rdiger le prsent rapport, il existait une trentaine de centres durgence 9-1-1 au Qubec. Dans un objectif doptimisation des services, ce nombre est appel diminuer au cours des prochaines annes. Il est noter que les centres de la Sret du Qubec ne sont pas soumis aux mmes obligations que les centres durgence 9-1-1 en vertu du rglement susmentionn. 25 Par exemple, lAgence de la sant et de services sociaux de la Capitale-Nationale est lagence responsable dans le cas du Centre de communication sant de Qubec, ce dernier uvrant sur le territoire de trois agences. 26 L.R.Q., c. S-6.2, articles 18.2, 22 et suivants, 86 116. 27 Ibid., articles 7, 86 et suivants; L.R.Q., c. S-4.2, article 340.
24

27.

28.

29.

30.

17

lagence et aux protocoles labors par le ministre, lambulancier fournit des soins prhospitaliers durgence visant prvenir la dtrioration de ltat dune personne et la transporter par ambulance vers un tablissement du rseau de la sant 28. 31. Lagence gre l'attribution des permis qui circonscrivent la zone o peut intervenir chaque service ambulancier 29. Le titulaire du permis doit utiliser un vhicule (une ambulance) rpondant aux spcificits techniques et contenant les quipements et le matriel dtermins par rglement. De faon gnrale, ceci exclut donc tous les types de vhicules utiliss hors du rseau routier 30. La Loi sur les services prhospitaliers durgence prvoit les conditions requises en matire de formation pour les techniciens ambulanciers. Le Rglement sur les activits professionnelles pouvant tre exerces dans le cadre des services et soins prhospitaliers d'urgence prcise les activits qui peuvent tre accomplies par un technicien ambulancier et un technicien ambulancier en soins avancs, ainsi que par un premier rpondant 31. Bien que le transport des blesss et des malades ne fasse pas partie de leur mandat, les policiers et pompiers sont souvent impliqus dans les interventions de premire ligne lors dincidents survenant lextrieur du rseau routier. En effet, 94 % des rpondants au questionnaire du Protecteur du citoyen ont indiqu agir lors dinterventions durgence qui surviennent hors du rseau routier 32. En vertu de la Loi sur la scurit incendie, les pompiers doivent participer l'organisation des secours. Cependant, les schmas de couverture de risques qui visent prvoir des mcanismes de rponse aux incidents sur les territoires des municipalits rgionales de comt (MRC) et de l'Administration rgionale Kativik (ARK) ne crent aucune obligation, pour ces autorits rgionales, de prvoir des moyens daction adquats lorsquun problme survient lextrieur des voies carrossables. Il ressort toutefois du dernier Forum sur la scurit incendie, qui a eu lieu les 12 et 13 juin 2012, que les autorits en matire de scurit civile et de scurit incendie, incluant des reprsentants des municipalits,

32.

33.

34.

28 L.R.Q., c. S-6.2, article 44 : Ces dispositions ne s'appliquent pas une entreprise qui utilise un vhicule pour assurer gratuitement un service de secourisme sur un terrain dont elle est propritaire, concessionnaire ou locataire, la condition qu'aucune indication ne laisse croire qu'un tel vhicule est une ambulance. 29 Ibid., articles 4, 46 et 53. 30 Ibid., articles 60, 62, 77, 78 : Dans une rgion o la situation gographique, l'tendue du territoire ou la densit de la population qui y rside le justifie, le gouvernement dtermine les cas, conditions et circonstances dans lesquels un vhicule autre peut tre utilis en complment de la prestation usuelle des services prhospitaliers durgence, ainsi que les spcificits techniques applicables un tel vhicule. Il dtermine galement les normes de qualification du personnel affect ces vhicules, les quipements et le matriel qui peuvent tre utiliss dans de tels vhicules et les normes d'inspection des vhicules, de lquipement et du matriel. 31 R.R.Q., c. M-9, r.2.1. 32 R.R.Q., c. P-13.1, r. 6 : Le service de police na gnralement quune obligation dassistance policire lors de sauvetages et de sinistres; L.R.Q., c. S-3.4, article 36. De son ct, le service incendie peut tre charg, avec les autres services concerns, de la lutte contre les sinistres, du secours aux victimes d'accident, du secours des personnes sinistres et de leur vacuation d'urgence . Il est noter que le rle des pompiers en matire de prvention est toutefois plus large dans la mesure o la loi prvoit quils participent, dans le cadre de leurs fonctions, l'valuation des risques d'incendie, d'accident ou de sinistre et la prvention de ces vnements.

18

sentendent sur le fait que ce type de risques devrait tre inclus au schma de couverture de risques 33. 35. Enfin, on constate que la responsabilit de la coordination nest pas clairement attribue. Selon linformation recueillie des intervenants sur le terrain, il appert cependant quune fois sur les lieux dun vnement, les policiers sont souvent les mieux placs pour coordonner lintervention, vu leur formation en la matire. Ce sont galement eux qui, de faon usuelle, mandatent et dirigent les bnvoles qui participent aux sauvetages, selon leur expertise propre. La dfinition et lattribution du rle de coordonnateur seraient ncessaires pour permettre aux acteurs de mieux se situer, en amont et en aval, pour que chaque action sintgre dans la chane des interventions requises pour traiter la victime 34.

2.3 Constats du Protecteur du citoyen


36. Les travaux du comit nous ont permis de dresser les constats suivants : Les adeptes et les promoteurs publics et privs dactivits sportives ou rcrotouristiques ne sont pas suffisamment sensibiliss ni responsabiliss lgard des risques associs la pratique de telles activits non accessibles par le rseau routier. La couverture du territoire est dficiente en matire de tlcommunications (couverture cellulaire et de secours). La mise en alerte et la coordination de lintervention sont des concepts mal matriss par les intervenants. Le mandat des ambulanciers ninclut pas lobligation de porter secours aux citoyens lextrieur du rseau routier. Des disparits en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier existent sur le plan rgional et entre les municipalits dun mme territoire : Il y a de la confusion quant la conception des rles et du partage des responsabilits entre les principaux intervenants. Les schmas de couverture de risques qui balisent le travail des pompiers en matire de sinistres nincluent pas le sauvetage hors route; leur mandat ne prvoit donc pas formellement lobligation de porter secours aux citoyens lextrieur du rseau routier 35. Des lacunes existent en matire daccessibilit aux quipements de protection individuelle pour les ambulanciers et en ce qui a trait au matriel permettant deffectuer des sauvetages hors route pour les pompiers. Ces quipements, de mme que la formation requise pour effectuer des sauvetages hors route de faon efficace et scuritaire, ne sont pas accessibles pour tous les intervenants et dans toutes les rgions.

Voir le Mmoire de lAssociation des Chefs en Scurit Incendie du Qubec prsent au Forum sur la scurit incendie, tenu du 12 au 13 juin 2012, Qubec. 34 Supra, note 11, chapitre 2. 35 Le schma de couverture de risques en matire de scurit incendie est un outil de planification rgional qui vise cerner les risques sur le terrain. Il comprend les objectifs dintervention et les moyens pour les atteindre.
33

19

Souvent, aucun intervenant nest mandat pour agir lors dinterventions spcialises et surspcialises (sauvetages nautiques, sur glace, dans des espaces clos ou par hlicoptre).

La couverture de risques en matire dassurances aux bnvoles qui sont formellement mobiliss afin de participer aux interventions durgence hors du rseau routier est inadquate. Aucun indicateur nexiste afin deffectuer un suivi et dvaluer la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier dans une optique damlioration continue des services.

3 Lanalyse du Protecteur du citoyen


37. Lanalyse de la documentation consulte et de linformation recueillie lors des travaux du comit dexperts nous amne formuler les observations suivantes.

3.1 Manque de sensibilisation et de responsabilisation des adeptes ainsi que des promoteurs publics et privs dactivits sportives et rcrotouristiques 36
38. Le Protecteur du citoyen considre que les personnes qui se rendent dans un milieu isol afin, par exemple, dy pratiquer des activits rcrotouristiques, doivent pouvoir connatre la couverture cellulaire et les dlais inhrents lobtention de secours lorsque survient un incident. Cela savre particulirement important dans un contexte o il est difficile pour les intervenants de localiser ou davoir accs la victime. Cette information pourrait tre diffuse lentre de certains territoires, tels les parcs nationaux et les zones d'exploitation contrle (ZEC), par leurs exploitants. De mme, il faut prvoir une exigence, pour les promoteurs publics et privs, de se doter dune structure de rponse aux risques prsents sur leur territoire, incluant un plan de prvention et dintervention, lorsquils exploitent des infrastructures non accessibles par le rseau routier. RECOMMANDATION 1 - CONCERNANT LA SENSIBILISATION ET LA RESPONSABILISATION DES ADEPTES ET DES PROMOTEURS DACTIVITS SPORTIVES ET RCROTOURISTIQUES LGARD DES RISQUES Considrant que le citoyen est le premier responsable de sa scurit; Considrant que la scurit civile est une responsabilit partage entre les citoyens, les entreprises, les municipalits, le ministre de la Scurit publique ainsi que dautres ministres et organismes gouvernementaux, et que le partage de cette responsabilit vise la complmentarit et la cohrence des actions en scurit civile; Considrant quil est primordial de responsabiliser les promoteurs dactivits sportives et rcrotouristiques lgard des risques et de leur rle dans lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, particulirement en matire de prvention;
36

39.

La notion de promoteurs publics et privs inclut principalement les propritaires terriens ou de pourvoiries, les Parcs nationaux de la SPAQ, les ZEC et les compagnies qui organisent des activits rcrotouristiques.

20

Considrant la responsabilit du ministre de la Scurit publique dinformer les citoyens des risques, de prvenir les sinistres, den limiter les consquences nfastes sur la population et de coordonner les actions en matire de scurit civile au Qubec; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique : 1.1 De dvelopper une stratgie de communication concerte avec les partenaires concerns, tels la Socit dtablissements de plein air du Qubec, le ministre des Transports, le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire et le ministre des Ressources naturelles du Qubec. 1.2 Dencourager les initiatives locales et rgionales visant prvenir les accidents hors du rseau routier et conscientiser la population et les promoteurs publics et privs lgard des risques inhrents la pratique dactivits sportives et rcrotouristiques, particulirement dans un milieu isol, notamment par : la transmission dinformation sur les limites de la couverture cellulaire ainsi que sur les risques associs labsence de couverture cellulaire et de secours sur le territoire frquent; lincitation utiliser des quipements technologiques de reprage, tel le GPS ou des balises de dtresse et transmettre ses coordonnes exactes aux responsables des territoires frquents.

Le Protecteur du citoyen recommande galement au ministre de la Scurit publique : 1.3 De prendre les mesures ncessaires afin de sassurer de la responsabilisation des promoteurs publics et privs offrant des activits sportives et rcrotouristiques, en les obligeant notamment se doter dun mcanisme efficace de rponse aux risques prsents sur leur territoire, incluant un plan de prvention et dintervention, lorsquils exploitent des infrastructures situes lextrieur du rseau routier.

3.2 Couverture incomplte du territoire


40. Au Qubec, environ 3 % de la population (242 000 Qubcois) et 75 % du territoire ne sont pas couverts par les centres durgence 9-1-1 37. Il sagit dun systme Enhanced 9-1-1 (E9-1-1) qui procure des lments de golocalisation. terme, lidal serait que lentiret du territoire qubcois soit couvert par le 9-1-1. Toutefois, en raison de labsence des technologies ncessaires une couverture 9-1-1, certains territoires, particulirement dans le nord du Qubec, sont uniquement couverts par le *4141 (ou 310-4141) de la Sret du Qubec. Le Protecteur du citoyen souligne les problmes qui peuvent dcouler de labsence de couverture cellulaire et de couverture 9-1-1 certains endroits du territoire qubcois, particulirement dans un contexte o le Grand Nord est appel se dvelopper. Par ailleurs, malgr que le rseau national intgr de radiocommunication (RENIR), qui sert les intervenants durgence sur le terrain, ait t lanc en 2000 et soit appel couvrir lentiret du territoire dici 2016, la communication entre les divers services pendant une intervention demeure souvent difficile. Environ 25 % des intervenants ayant rpondu un questionnaire du Protecteur du citoyen admettent quil existe des zones de non37

41.

Voir la carte de la couverture 9-1-1, G.O.LOC, ministre de la Scurit publique; Institut de la statistique du Qubec, Le Bilan dmographique du Qubec. dition 2010, Qubec, www.stat.gouv.qc.ca/publications/demograp/pdf2010/Bilan2010.pdf.

21

couverture, notamment dans les rgions plus accidentes. Lusage du tlphone satellite, bien que sujet aux alas sur le terrain et aux conditions mtorologiques, permet nanmoins damliorer la communication entre les intervenants. RECOMMANDATION 2 - CONCERNANT LA COUVERTURE DU TERRITOIRE Considrant que labsence de couverture 9-1-1 sur 75 % du territoire du Qubec complexifie lorganisation des interventions durgence hors du rseau routier; Considrant quune meilleure couverture 9-1-1 permettrait damliorer laccessibilit aux services dintervention durgence lorsquun incident survient lextrieur des voies carrossables; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique de travailler de pair avec les partenaires du milieu du 9-1-1 afin : 2.1 De poursuivre activement le dveloppement de la desserte des centres durgence 9-1-1, notamment en remplaant graduellement le *4141 (ou 310-4141). 2.2 Daccrotre la couverture de la desserte 9-1-1 en tirant profit des technologies comme la tlphonie satellitaire et les nouvelles bandes durgence rendues disponibles (700MHz). 2.3 De diversifier les moyens de communication avec les citoyens en intgrant les nouvelles possibilits lies au tlphone cellulaire (principalement les messages SMS, vidos, photos, Internet et mdias sociaux). 2.4 De sassurer que les dveloppements au rseau national intgr de radiocommunication (RENIR) permettent aux intervenants de communiquer efficacement entre eux lors dune intervention durgence hors route.

3.3 Clarification en ce qui concerne la mise en alerte et la coordination de lintervention durgence


42. Lalerte qui doit tre achemine aux services de secours disponibles sur le terrain ncessite une coordination rigoureuse. tant donn que le temps d'intervention dpend du lieu o se trouve la victime, il est important que la mise en alerte se fasse le plus rapidement possible afin que les intervenants puissent ensuite lui apporter les soins requis dans un dlai adquat. Il ressort de notre examen que la coordination des secours et le transfert dinformation entre les diffrents centres de communication durgence doivent tre renforcs.

3.3.1 Gestion de la mise en alerte


43. La mise en alerte seffectue diffremment selon que lappel de secours entre dans une centrale de police ou dans un centre durgence 9-1-1 38. noter que lalerte rfre au fait dengager les ressources lorsque lalarme est donne par la victime ou un tmoin prsent sur les lieux. Les centres de gestion des appels durgence de la Sret du
38 Prsentement, les centrales de police qui appellent les centres de communication sant (CCS) pour requrir la prsence des ambulanciers sur un lieu daccident ne transmettent pas systmatique linformation ncessaire aux CCS pour laffectation des ressources prhospitalires selon leurs rgles et procdures.

22

Qubec ne sont pas raccords au Service public dappels durgence (SPAU). Ainsi, ils ne peuvent pas recevoir automatiquement, sur leur cran dordinateur, les coordonnes de lappelant que pourrait leur transmettre le centre durgence 9-1-1 qui a initialement reu lappel. Par le fait mme, ils ne peuvent pas non plus transfrer ces coordonnes automatiquement un autre centre secondaire dappels durgence (par exemple le CCS) qui pourrait tre interpell lors dun vnement. 44. Par ailleurs, le Protecteur du citoyen est davis que le protocole de questionnement utilis par les CCS du Qubec, le Medical Priority Dispatch System ( protocole Clawson ), qui a des implications quant lvaluation des victimes et la qualit des secours, devrait tre appliqu dans le traitement de tous les appels de secours 39. Le Protecteur du citoyen estime que la mise en alerte, la suite dun incident survenu lextrieur du rseau routier, doit tre clarifie, uniformise et mise en uvre par les intervenants lchelle de la province. Elle doit aussi inclure un mcanisme de rvision permettant de corriger les erreurs, le cas chant 40. Aprs analyse, le Protecteur du citoyen considre quune squence idale de mise en alerte devrait se drouler comme suit :

45.

46.

39 Tous les CCS doivent se conformer au protocole Medical Priority Dispatch System, de mme quaux rgles dassurance qualit exiges par lAcadmie Clawson, gestionnaire du protocole. Il est noter que laffectation des divers intervenants (services dincendie, ambulanciers et autres) est effectue par le CCS. Grce aux fonctionnalits technologiques disponibles dans les CCS, les ressources durgence sont souvent affectes de faon simultane, et ce, peu importe la nature du service et le nombre de demandes. 40 Dans la plainte reue au Protecteur du citoyen et prsente en pages 10 et 11, le CCS et les ambulanciers auraient t mis en contact avec les amis qui accompagnaient le citoyen. Malgr cela, les intervenants nont pas t en mesure dvaluer correctement la condition du citoyen. Ils ont en effet jug quil sagissait dun accident vasculaire crbral plutt que dune blessure traumatique.

23

Appel de secours
Les citoyens sont conscients de la limite de la couverture cellulaire et des dlais dintervention.

9-1-1
Dtermine les besoins de lappelant. Sil y a un bless, le 9-1-1 achemine lappel au CCS et enclenche le recours multiple. Les donnes de lappelant devraient tre transmises automatiquement au CCS. Communique les points de rassemblement au CCS en fonction du lieu de laccident.

CCS
Applique le protocole de questionnement Medical Priority Dispatch System et affecte les ressources prhospitalires requises (ambulanciers, premiers rpondants). Communique les points de rassemblement pridentifis (inclus dans son systme informatique) aux ambulanciers et aux autres intervenants (policiers, pompiers, bnvoles). Transfre lappel aux policiers.

Policiers
Les policiers communiquent avec les intervenants, cest-dire les pompiers, bnvoles et autres. Ils sassurent que les points de rassemblement soient bien compris de tous les intervenants, incluant les ambulanciers. Ils coordonnent lintervention.

Il devrait y avoir un point de chute pour les appels entrants dans une mme rgion. Le centre dappels durgence 9-1-1 devrait procder la mobilisation multiservices et acheminer lappel demandant des secours de nature mdicale une centrale pivot. Idalement, la centrale pivot serait le CCS et, dfaut, la centrale de police 41. Afin de sassurer que linformation reue de lappelant soit complte, la centrale responsable de grer lappel (CCS ou, dfaut, la centrale de police) devrait sassurer de suivre le protocole Medical Priority Dispatch System. Ceci permettrait aux ambulanciers dobtenir toute linformation sur ltat de la victime et, ainsi, dapporter le matriel dimmobilisation adquat sur les lieux 42. Le systme informatique de la centrale pivot devrait inclure des points de rassemblement pridentifis et connus de tous. La centrale informerait les ambulanciers et autres intervenants du point de rassemblement le plus proche possible du lieu de laccident. Lappel devrait ensuite tre transfr aux policiers. Ceux-ci seraient alors responsables de le grer et de coordonner lintervention. Les policiers confirmeraient les besoins et lquipement requis et, avant de se rendre sur les lieux o se trouve la victime, sassureraient que cette information ainsi que le lieu du point de rassemblement soient communiqus aux intervenants (ambulanciers, bnvoles et pompiers).

41 Prsentement, il existe 32 centres dappels durgence 9-1-1 (centres 9-1-1) au Qubec. Gnralement, les centres 9-1-1 sont raccords au Service public dappels durgence (SPAU) de sorte que les donnes de lappelant, incluant son adresse ou son rayon de localisation, sont automatiquement transfres, par exemple, du centre 9-1-1 au centre de communication sant (CCS). Les intervenants du CCS nont pas poser les mmes questions la victime, diminuant ainsi les dlais de gestion dappels. Toutefois, les centres de gestion dappels durgence de la Sret du Qubec ne sont pas raccords au SPAU. Ainsi, leurs prposs ne peuvent pas recevoir automatiquement, sur leur cran dordinateur, les coordonnes de lappelant que pourrait lui transmettre le centre 9-1-1 qui a initialement reu lappel. Par le fait mme, ils ne peuvent pas non plus transfrer ces coordonnes automatiquement un autre centre secondaire dappels durgence (par exemple, le CCS) qui pourrait tre interpell lors dun vnement. Par ailleurs, il est noter que le centre 9-1-1 appelle souvent lui-mme les intervenants et les avise des points de rassemblement, les bnvoles tant mobiliss par le volet scurit civile du ministre de la Scurit publique. Ce dernier travaille actuellement luniformisation des faons de faire au sein des centres 9-1-1. 42 Voir le rsum de la plainte originelle reue au Protecteur du citoyen, prsent en pages 10 et 11.

24

47.

la suite de linformation recueillie au cours de son enqute, le Protecteur du citoyen considre que les policiers sont gnralement les mieux placs pour coordonner lintervention de secours, incluant lidentification des besoins, lengagement des ressources et lquipement requis. Selon les ralits et expertises propres chaque rgion, dautres intervenants en autorit de proximit , tels les pompiers, pourraient se charger de coordonner lintervention. Llaboration de protocoles rgionaux doit servir prciser le volet de la coordination 43. Dans tous les cas, et peu importe lintervenant responsable de la gestion de lappel, celui-ci doit avoir accs aux listes spcifiant les ressources humaines et matrielles disponibles sur le terrain et ncessaires aux sauvetages hors route. Cette information doit tre intgre dans un protocole dintervention valid par lensemble des intervenants sur le plan local et rgional. Cela permettrait de crer des automatismes pour rduire chaque fois les changes ou les ngociations entre les intervenants sur le terrain et les dlais dintervention, tout en prcisant les rles et expertises de chacun. Il faut souligner que la mobilisation des intervenants doit aussi tre amliore. Pour ce faire, des points de rassemblement sur le rseau routier doivent tre pridentifis, avec la collaboration des policiers et des pompiers uvrant dans les municipalits concernes, puis intgrs au protocole dintervention prcdemment mentionn. Ceci faciliterait la coordination de lintervention, ainsi que la communication entre les intervenants, une fois sur le terrain. Lidentification de points de rassemblement lextrieur du rseau routier devrait galement tre favorise par le ministre de la Scurit publique, ainsi que la poursuite de projets de signalisation hors route , tels ceux qui indiquent les points de sortie sur les pistes de motoneige 44. RECOMMANDATION 3 - CONCERNANT LA MISE EN ALERTE Considrant que les centres de gestion dappels durgence de la Sret du Qubec ne sont pas raccords au Service public dappel durgence (SPAU); Considrant que, dans ces cas, les centres d'appels d'urgence de la Sret du Qubec ne peuvent pas transfrer automatiquement les coordonnes de l'appelant un autre centre qui pourrait tre interpell pour la suite de la gestion de l'appel d'urgence, tel un CCS; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique de travailler de pair avec les partenaires du milieu du 9-1-1 afin de : 3.1 Poursuivre ses travaux visant uniformiser les faons de faire au sein des centres durgence du Qubec. 3.2 Raccorder, le plus rapidement possible, lensemble des centres dappels durgence de la Sret du Qubec au Service public dappel durgence (SPAU) et de sassurer que les coordonnes de lappelant soient automatiquement transfres du centre dappel durgence de la Sret du Qubec au centre de communication sant ou au centre responsable de la suite de la gestion de lappel durgence.

48.

49.

La coordination de lopration devrait videmment tre accompagne dune responsabilit quant la prise de dcision en cours dintervention et la reddition de comptes. Par ailleurs, le Protecteur du citoyen est conscient du fait que chaque corps de mtier est le mieux plac pour dterminer ses besoins en matire dquipements. 44 Nous rfrons aux projets de signalisation tels que ceux initis sur la Cte-de-Beaupr et dans Charlevoix.
43

25

3.3.2 Confusion des rles et des responsabilits des principaux intervenants, particulirement quant la coordination de lintervention
50. Lorganisation des secours sur le site de lincident o se trouve la victime est une responsabilit partage. Toutefois, comme aucun cadre normatif clair nest tabli pour les services dintervention durgence hors du rseau routier, les intervenants de la chane dintervention ont une conception diffrente des rles et responsabilits quils doivent assumer lorsque survient un tel vnement. Le Protecteur du citoyen constate que la coordination des interventions durgence hors du rseau routier est souvent inadquate et doit tre amliore. Dj en 2000, le Rapport Dicaire prconisait une clarification des rles et responsabilits de chacun des intervenants, ces derniers constituant la base mme de la dispensation efficiente et efficace des services prhospitaliers la population 45. Un partage clair des responsabilits entre lambulancier, le policier et le pompier ainsi quune clarification de leur mandat respectif savre donc ncessaire afin doptimiser lintervention durgence hors route dans son ensemble. Sur le terrain, lorsque les tches sont bien dfinies et que les intervenants ont une comprhension commune, ds le dbut, de leur rle respectif dans une intervention durgence (qui en sera le matre duvre et quels services seront en assistance), cette intervention se droule gnralement bien. Dans certains territoires, aucun intervenant nest spcifiquement mandat pour agir lorsque ce type dincident survient. Et sur la plupart des territoires, aucun protocole nencadre la faon de procder lors de ce type dintervention. Ainsi, il arrive que les intervenants naient pas accs aux ressources humaines et matrielles ncessaires afin deffectuer les sauvetages hors route, ou encore quils ne soient pas forms pour y participer de faon efficace et scuritaire. Ce nest quune fois dtermins les rles et responsabilits de chacun quil sera possible de statuer sur des ententes de collaboration adaptes aux situations rencontres. Pour cette raison, le Protecteur du citoyen propose de dfinir comme suit le rle des intervenants :

51.

52.

53.

45

Supra, note 4, Avant-propos, p. 104, 167.

26

(Volet coordination et scurit)

Policiers

(Intervention de sauvetage)

Pompiers

(Soins durgence) Matres duvre du volet paramdical. Contrlent les lments mdicaux, cest--dire les lments physiques lis ltat de la victime lors de lintervention prhospitalire.

Ambulanciers

Bnvoles
(Support) Interviennent en support lintervention, selon leur expertise et la demande des policiers.

Responsables de la coordination Contrlent les lments des intervenants lors de physiques sur la scne lintervention. (ex. : effectuent le sauvetage, retirent la Fixent le point de rencontre des victime dun intervenants et sassurent du environnement regroupement de ces derniers dangereux). au point de rassemblement. Coordonnent les secours et contrlent la scne. Scurisent lintervention dans son ensemble. Responsables de lenqute. Vrifient sil y a ou non une responsabilit criminelle en cause. Interviennent selon leur capacit propre.

Sont habituellement chargs de conduire lambulancier et les quipements sur les lieux de lincident et dassurer lvacuation de la victime, gnralement jusqu lambulance.

3.4 Manque de clart du mandat des ambulanciers


54. Bien que le rle de lambulancier ait fait lobjet dune professionnalisation progressive depuis la mise en uvre des recommandations du Rapport Dicaire , le corpus lgislatif et rglementaire qubcois ne donne toujours pas aux ambulanciers le mandat dintervenir lorsque survient un accident hors du rseau routier. En effet, comme laccessibilit aux services ambulanciers est dfinie selon les limites de ce rseau, ces services ne couvrent, au sens strict, que cette portion du territoire. Le Protecteur du citoyen considre que le mandat des ambulanciers doit tre tendu afin quils se rendent lextrieur du rseau routier pour stabiliser et donner les soins ncessaires la victime dans le respect de leur scurit et de lamener lambulance situe aux limites les plus rapproches du rseau routier 46. Depuis lan 2000, la position du ministre de la Sant et des Services sociaux est que le transport dune victime situe dans un sentier hors des voies carrossables relve des activits de sauvetage en rapport avec les organismes municipaux ou privs mandats pour les dispenser . Jusqu rcemment, le ministre de la Sant et des Services sociaux indiquait quil ntait pas interdit aux ambulanciers dintervenir hors du rseau routier, mais quil ntait pas de leur responsabilit premire de le faire. Ni les agences de la sant et des services sociaux ni les entreprises ambulancires n'ont, selon lui, la responsabilit dorganiser les sauvetages lextrieur des voies carrossables.

55.

56.

46 En juillet 2012, le ministre de la Sant et des Services sociaux diffusait un Protocole ministriel prhospitalier intitul Protocole dintervention lattention des intervenants prhospitaliers victimes localises hors des voies carrossables . Ce document, qui vise largir la responsabilit des ambulanciers afin quils prennent en charge la victime lors dun sauvetage hors route lorsque celle-ci est dplace en zone scuritaire, avait initialement t transmis aux coordonnateurs des services prhospitaliers durgence des agences lors de la rencontre des 6 et 7 juin 2012.

27

57.

Le ministre de la Sant et des Services sociaux estime toutefois quil est de la responsabilit des intervenants relevant de sa charge dapporter les secours mdicaux ncessaires lorsque laccs aux victimes leur est rendu possible avec le soutien de services mandats pour effectuer les activits de sauvetage. Il se dit enclin supporter les organismes ayant le mandat d'assister ces victimes. Ainsi, selon les circonstances et dans loptique o des services de sauvetage sont prvus sur le territoire en question, lambulancier pourra se rendre lextrieur du rseau routier afin de porter secours la victime sur le plan paramdical. Il est noter que les ambulanciers sont mieux prpars que les premiers rpondants pour intervenir lors de ce type de sauvetage. En pratique, les ambulanciers interviennent en rponse un appel durgence, que la victime soit lextrieur du rseau routier ou non. Toutefois, vu la position du ministre de la Sant et des Services sociaux et labsence dobligation lgale dagir lorsquaucun service na t mandat pour effectuer le sauvetage, les services ambulanciers peuvent refuser dintervenir lextrieur du rseau routier. cet gard, on constate que sur 61 rpondants au questionnaire du Protecteur du citoyen, 7 services ambulanciers indiquent refuser dintervenir lors de sauvetages hors route sur leur territoire 47. videmment, lambulancier sollicit peut toujours, sil juge que sa propre scurit ou celle dautrui est menace, refuser dintervenir 48. Toutefois, en raison des lacunes actuelles en matire de formation et dquipement de protection individuelle, lvaluation du niveau de dangerosit est plus arbitraire 49. Comme mentionn, le ministre de la Sant et des Services sociaux ne sobjecte pas ce que les ambulanciers accompagnent les responsables des activits de sauvetage si ces derniers disposent des quipements ncessaires la prise en charge dusagers situs en zone non carrossable. Selon le Ministre, lorsque, dans certaines rgions, des moyens sont prvus pour se rendre auprs des usagers, les ambulanciers pourront y aller et donner des soins, leur responsabilit svaluant la lumire des circonstances particulires de la situation. Limportance dlaborer un protocole dintervention sur le plan rgional prend en consquence ici tout son sens.

58.

59.

60.

la suite dincidents survenus entre 2009-2011 dans la Rserve faunique des Laurentides, o des dlais dintervention majeurs ont t observs, certaines agences de la sant et des services sociaux et compagnies ambulancires ont refus que leurs ambulanciers se rendent lextrieur des voies carrossables. Au soutien de ce refus, ils invoquaient notamment les difficults dans la prise en charge (problmes de communication et de coordination entre les services durgence impliqus) ainsi que labsence, pendant cette priode, de couverture ambulancire sur la route. 48 L.R.Q., c. S-2.1, article 12 : Un travailleur a le droit de refuser dexcuter un travail sil a des motifs raisonnables de croire que lexcution de ce travail lexpose un danger pour sa scurit ou son intgrit physique ou peut avoir leffet dexposer une autre personne un semblable danger. Article 13 : Le travailleur ne peut cependant exercer le droit que lui reconnat larticle 12 si le refus dexcuter ce travail met en pril immdiat la vie, la sant, la scurit ou lintgrit physique dune autre personne ou si les conditions dexcution de ce travail sont normales dans le genre de travail quil exerce. 49 Certains dossiers du coroner rvlent quune situation dangereuse est interprte diffremment selon les intervenants en cause (policier ou ambulancier). titre dexemple : dans le dossier (A301014), le sauvetage en motoneige a t organis par le frre de la victime. Les ambulanciers, sous motif quil sagissait dune situation dangereuse, ont refus de participer. Les policiers, quant eux, ont accept.
47

28

61.

La clarification du mandat des ambulanciers et son intgration un protocole dintervention contribueraient solutionner les principales problmatiques auxquelles ils sont confronts : labsence dquipement de protection individuelle et de formation, les questions relatives la sant et la scurit au travail ainsi que lobligation dassurer une couverture ambulancire sur la route. Ce mandat prvoirait notamment les moyens donner aux ambulanciers pour quils puissent apporter les secours mdicaux ncessaires aux victimes hors du rseau routier. RECOMMANDATION AMBULANCIERS 4 CONCERNANT LA CLARIFICATION DU MANDAT DES

Considrant que le pronostic de survie dune personne blesse ou malade hors du rseau routier dpend en premier lieu de la bonne organisation des services dintervention durgence hors de ce rseau; Considrant que le ministre de la Sant et des Services sociaux est responsable de lorganisation des services de sant et des services sociaux au Qubec, par lintermdiaire des agences de la sant et des services sociaux; Considrant que le ministre de la Sant et des Services sociaux adopte les orientations gnrales, labore les politiques et protocoles dintervention clinique, fixe les cibles nationales et alloue les ressources aux agences; Considrant les disparits rgionales en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et le besoin dimplanter, dans toutes les rgions du Qubec, des services dintervention durgence de qualit lorsquun incident survient lextrieur du rseau routier; Considrant quune clarification des rles et responsabilits des intervenants est ncessaire afin doptimiser et duniformiser lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et que le manque de clart du mandat des ambulanciers entrave la dispensation efficiente et efficace des services la population; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Sant et des Services sociaux : 4.1 De confier aux ambulanciers le mandat dintervenir lorsque survient un incident ncessitant leur intervention lextrieur du rseau routier, en leur donnant lobligation de se rendre auprs de la victime afin de lui dispenser les soins ncessaires avant et pendant son transport vers lambulance situe en bordure du rseau routier, le tout dans le respect de la scurit de lambulancier; 4.2 Dallouer les ressources ncessaires aux agences de la sant et des services sociaux afin quelles financent lacquisition des quipements de protection individuelle manquants et la formation requise par les ambulanciers afin dintervenir, de faon efficace et scuritaire, lextrieur du rseau routier.

29

62.

Les agences de la sant et des services sociaux doivent assumer le financement des quipements de protection individuelle pour les ambulanciers ainsi quune formation de base aux intervenants impliqus dans les services durgence hors route. Certaines agences ont dailleurs dj conclu des ententes avec les responsables des sauvetages sur leur territoire, dans lesquelles elles sengagent fournir des quipements de protection adapts ces situations 50. noter que le ministre de la Sant et des Services sociaux a entam un processus dappel doffres visant procurer aux ambulanciers, dici 2014, les quipements de protection individuelle requis, ce qui permettra de donner suite la recommandation du Protecteur du citoyen. Le Ministre confie aux entreprises ambulancires et Urgences-sant le mandat dexcuter le transport durgence et les services paramdicaux sur son territoire. Dans le contexte o le mandat des ambulanciers est largi et quils doivent intervenir lextrieur du rseau routier, le ministre de la Sant et des Services sociaux devrait accorder aux agences le financement ncessaire afin que ces interventions soient effectues de faon optimale et scuritaire. Il est noter que les budgets annuels rcurrents des entreprises ambulancires sont de l'ordre de 455 millions de dollars, soit 125 millions pour Urgences-Sant, qui dessert spcifiquement Montral et Laval, et une distribution de 330 millions pour les autres entreprises. Les deux tableaux qui suivent dressent un portrait des cots qui dcouleraient de lachat dquipements de protection individuelle et de la formation des ambulanciers, et ce, pour lensemble du Qubec. Le Protecteur du citoyen considre que le ministre de la Sant et des Services sociaux doit sassurer de rapidement mettre la disposition de chacun des ambulanciers les quipements de protection individuelle prsents dans le tableau ci-aprs, dans le cas o le matriel nest pas inclus dans les quipements de protection dj fournis.

63.

64.

50

Notamment lAgence de la sant et des services sociaux du Saguenay, par son Fonds de scurit civile.

30

Tableau 4 : Cots maximaux des quipements de protection individuelle lchelle du Qubec quipements Nombre dunits
2 000 casques employs temps complet 650 casques employs temps partiel 2 000 visires employs temps complet 650 visires employs temps partiel 2 000 cagoules employs temps complet 1 300 cagoules employs temps partiel Mitaines 1 059 paires (3 paires par vhicule ambulanciers) 52 2 000 sur bottes No employs temps complet 650 sur bottes No employs temps partiel Tlphone satellite Cartes prpayes annuelles (2) Total 179 54 zones 300 cartes 1 250 $ 500 $ 223 750 $ 150 000 $ 1 357 790 $ 60 $ 63 540 $

Cot unitaire

Cot total

Casques de motoneige

140 $

371 000 $ 51

Visires

60 $

159 000 $

Cagoules

30 $

99 000 $

Sur bottes No

110 $

291 500 $ 53

51 Des 4 500 ambulanciers inscrits au Registre pour le technicien ambulancier paramdic, environ 2 500 travaillent temps complet. Nous avons exclu les employs dUrgences-sant puisque ces derniers interviennent par leur quipe spcialise (GTI). Pour les fins de notre estimation, le nombre dambulanciers temps complet a t valu 2 000 (2 500 moins 500 dUrgences-sant). Des 1 600 ambulanciers temps partiel, nous avons estim 1 300 le nombre quiper (1 600 moins 300 Urgences Sant) et prvu un casque par 2 personnes. 52 Il existe 353 vhicules ambulanciers au Qubec. 53 Nous avons utilis la mme logique que celle utilise en note 51 pour les casques. Nous obtenons un total de 220 000 $ pour les ambulanciers temps complet et de 71 500 $ pour ceux temps partiel. 54 Le montant a t dtermin en tenant compte du fait quil existe 179 zones ou regroupements de zones de services au Qubec.

31

65.

Comme lillustre le tableau 4, les cots estims en matire dquipements de protection individuelle sont relativement peu levs. Considrant que plusieurs compagnies ambulancires sont dj quipes et que le cot de certains quipements sera rduit en raison du volume dachat, cette estimation des cots constitue un maximum. Ce tableau ninclut pas les cots rcurrents car les quipements en question, sauf exception, ont une dure de vie prolonge plus de 10 ans et ne seront remplacs quen cas de bris ou dusure anormale. En ce qui concerne les tlphones satellites, leur dure de vie dpendra des conditions dutilisation. Selon linformation reue, nous estimons entre trois et cinq ans la dure de vie de la pile de ce type de tlphone. Le tableau 5 concerne les cots de formation des 4 500 ambulanciers du Qubec en matire de sauvetage hors route, incluant ceux dUrgences-sant. Tableau 5 : Cots de la formation pour les ambulanciers Formation Nombre dunits Cot unitaire Cot total

66.

67.

Formation des intervenants en matire dintervention durgence hors du rseau routier (dure : 4 heures)

4 500 ambulanciers

195 $

877 500 $

68.

Comme le salaire journalier dun ambulancier est denviron 390 $ et quune formation dune dure de 4 heures est considre adquate, le cot unitaire de la formation a t estim 195 $, pour un total de 877 500 $ pour lensemble des ambulanciers du Qubec. Annuellement, le ministre de la Sant et des Services sociaux rserve une part de son budget au financement des 32 heures de formation obligatoire des ambulanciers. Cette somme pourrait aisment couvrir les frais de la formation requise en matire dintervention durgence hors route, particulirement dans un contexte o le Ministre entend largir le mandat des ambulanciers cet gard.

3.5 Implantation dun mode lchelle du Qubec


69.

dorganisation

rgionale

Le Protecteur du citoyen constate quaucune loi noblige les municipalits locales ou les municipalits rgionales de comt (MRC) offrir des services dintervention durgence hors du rseau routier sur leur territoire respectif. Les lois en matire municipale octroient plutt aux instances locales et rgionales le pouvoir dagir afin de rpondre aux besoins municipaux dans lintrt de la population 55.

Voir notamment la Loi sur les comptences municipales, L.R.Q., c. C-47.1. Elle regroupe les dispositions de la Loi sur les cits et villes et du Code municipal du Qubec qui traitent des comptences des municipalits, comme la scurit, et octroie aux municipalits locales et aux MRC des pouvoirs gnraux afin de leur permettre dagir pleinement dans leurs domaines de comptence.
55

32

70.

Dans les faits, les municipalits assument souvent le leadership pour organiser et offrir un service de sauvetage hors du rseau routier par leur service de scurit incendie et leur service de police, et ce, en partenariat avec dautres intervenants indispensables que sont les services prhospitaliers et les clubs bnvoles de motoneige et de quad. Toutefois, plusieurs municipalits, particulirement celles de petite taille, ne disposent pas des capacits techniques et financires pour offrir et maintenir un service de sauvetage au sein de leur service de scurit incendie ou de scurit civile. En effet, certaines municipalits refusent mme dintervenir lorsque surviennent des incidents hors du rseau routier sur leur territoire, parce que leurs intervenants ne dtiennent pas lquipement ou la formation requis pour agir de faon scuritaire. Malgr que plusieurs MRC se soient quipes partiellement, plusieurs dentre elles peinent trouver les ressources pour assurer lvacuation des personnes lextrieur du rseau routier, ce qui se reflte dans les dlais dintervention. Comme les rles et responsabilits des intervenants ne sont pas clairement dfinis, lorganisation de ce type de services demeure souvent tributaire dinitiatives des partenaires impliqus dans la rgion. Par consquent, vu labsence dobligation lgale imposant quiconque la responsabilit dlaborer une stratgie ou un protocole dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, limplantation des services reste ingale. Les disparits dans laccessibilit et la qualit des services offerts aux citoyens rsultent en un traitement inquitable de ces derniers selon le lieu o survient lincident. Laccs aux ressources humaines et matrielles varie dune municipalit une autre, ce qui engendre des dlais dintervention diffrents et a un impact direct sur la mise en opration de lintervention durgence et, consquemment, sur les chances de survie des victimes. Afin duniformiser la desserte, les ressources doivent rpondre des critres de disponibilit et de diversit tenant compte des particularits rgionales, et respecter un protocole rgional 56. Pour ces raisons, on devrait favoriser un mode dorganisation rgional et responsabiliser les autorits imputables ce palier, notamment en intgrant la Loi sur la scurit incendie une obligation pour celles-ci dajouter le sauvetage hors route leur schma de couverture de risques 57. Rappelons que cette loi, adopte en 2000, oblige les MRC tablir un schma de couverture de risques en scurit incendie qui comprend des objectifs dintervention et les moyens pour les atteindre. Pour les responsables des oprations de secours, il sagit dun outil de planification essentiel. Cet outil permettrait de planifier lorganisation des sauvetages hors route en maximisant lutilisation des ressources (humaines et matrielles) existantes. En fonction des risques spcifiques prsents sur le territoire, le schma de couverture de risques devrait inclure certaines interventions durgence spcialises, comme les sauvetages nautiques et sur glace, les sauvetages en hauteur et en espaces clos, ces derniers tant tous inclus dans la notion de sauvetage hors route . De plus, il est essentiel que des plans de services durgence soient prvus en parallle aux dveloppements rcrotouristiques des municipalits et intgrs au schma de couverture de risques. Considrant que les interventions spcialises sont gnralement effectues par les services incendie, qui dtiennent, du moins en partie, les quipements requis afin de retirer une personne dun environnement physique dangereux, le protocole rgional devra prvoir lensemble des quipements ncessaires au sauvetage, tout le moins une entente de mise en commun des quipements par un mode de prt.
Supra, note 4, p. 110. Le protocole rgional dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier devrait reflter les risques particuliers des rgions, identifis au schma de couverture de risques.
56 57

71.

72.

73.

74.

33

75.

Comme nous prconisons une organisation sur une base rgionale, il est encourageant de constater que, selon le questionnaire qua administr le Protecteur du citoyen, moins de 10 % des MRC nont pas accs un traneau dvacuation, quipement de base afin deffectuer les sauvetages hors route. Notre questionnaire rvle, par ailleurs, que 55 % des services incendie disposent dun tel traneau et que 35 % y ont accs (traneau appartenant un tiers, par exemple un club de motoneige). Le tableau 6 reprsente les cots moyens, lachat, afin dquiper le service incendie dune MRC pour quil puisse participer, de faon efficace et scuritaire, aux sauvetages hors route. Ces donnes refltent les cots encourus par la MRC de DAutray. La population des neuf municipalits du territoire desservies par son service de scurit incendie est denviron 30 000 habitants. Cette MRC reoit en moyenne quinze appels par anne pour le sauvetage, incluant les sauvetages hors route, nautiques et sur glace. Lamortissement est rparti sur une priode de cinq ans. Tableau 6 : Cots moyens pour obtenir lquipement de base pour effectuer des sauvetages hors route quipements
Vhicule cte cte 2010 Traneau dvacuation 2010 Remorque pour transport Casques (3 x 100 $ / chacun) Total

76.

Cots
16 000 $ 2 000 $ 3 600 $ 300 $ 21 900 $

77.

tant donn que plus de 90 % des services incendie ont dj accs un tel quipement dvacuation et quun mode dorganisation rgionale est prconis (partage des cots), le Protecteur du citoyen constate que lacquisition dun tel quipement de base pour les territoires qui nen disposent pas reprsente un cot marginal. En ce qui concerne lvaluation des cots des autres quipements qui pourraient tre requis pour les sauvetages hors route, tels les motoneiges et les VTT, le Protecteur du citoyen considre que le ministre de la Scurit publique devrait dresser un portrait des besoins en tenant compte des quipements dj disponibles au sein des services incendie. Il est noter que la Garde ctire a la responsabilit deffectuer les secours sur le bassin hydrographique du Saint-Laurent. Cependant, dans les faits, les dlais dintervention varient de faon importante selon la localisation de la municipalit riveraine. Vu les cots associs ce type dintervention, un nombre limit de bases de secours sont en place. Il serait donc opportun dtablir des zones de responsabilit des divers intervenants sur le fleuve et les diffrents plans deau 58.

78.

58 Il est noter que la garde ctire canadienne nest pas prsente sur les plans deau intrieurs tels les lacs. Le service responsable de lintervention sur les plans deau intrieurs dpend prsentement de lorganisation des ressources du milieu.

34

79.

Enfin, la MRC devra prvoir des mesures spcifiques afin que le schma de couverture de risques inclue les territoires non organiss ainsi que les terres prives de son territoire. Le fait dinclure le sauvetage hors route dans ce schma et de mettre en application cet outil de prvention rpondra aussi une proccupation des services incendie, soit lobtention dune immunit de poursuites dcoulant de ce type dinterventions 59. En effet, ladoption du schma permet aux services incendie des municipalits et aux autorits rgionales de bnficier dune exonration de responsabilit lorsquune erreur est commise par leurs intervenants lors dun sauvetage, hormis pour les cas de faute lourde ou intentionnelle 60. RECOMMANDATION 5 - CONCERNANT LIMPLANTATION DUN MODE DORGANISATION RGIONALE LCHELLE DU QUBEC Considrant que toute personne doit pouvoir compter sur le soutien de la municipalit lorsque survient un incident lextrieur du rseau routier sur le territoire de celle-ci; Considrant que lefficience des services dintervention durgence hors du rseau routier peut tre bonifie laide dun mode dorganisation rgionale, incluant un partage des quipements entre les services incendie lorsque requis; Considrant quil est primordial de responsabiliser les municipalits quant leur rle dans lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier en fonction des risques prsents sur leur territoire, particulirement lorsquelles autorisent des activits prsentant des risques; Considrant les disparits rgionales en ce qui concerne lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier; Considrant que les autorits rgionales, savoir les MRC et l'Administration rgionale Kativik (ARK), sont les mieux places, en liaison avec les municipalits locales qui en font partie, pour identifier les zones risques sur leur territoire, incluant les territoires non organiss sous leur gouverne, et pour prvoir des mcanismes efficaces de protection et de rponse aux incidents qui surviennent lextrieur du rseau routier; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique : 5.1 De modifier la Loi sur la scurit incendie et les orientations ministrielles en matire de scurit incendie afin dobliger les MRC et lARK ajouter un protocole rgional dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier prvoyant laccs aux quipements ncessaires leur schma de couverture de risques adopt en vertu de cette loi. Le Protecteur du citoyen demande au Ministre quil effectue un suivi des modifications lgislatives apportes selon lchancier convenu. Le Protecteur du citoyen recommande galement au ministre de la Scurit publique, avec la collaboration du ministre de la Sant et des Services sociaux, du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de l'Occupation du territoire et du ministre des Transports : 5.2 De confier aux MRC et l'ARK, en liaison avec les municipalits locales qui en font partie, la responsabilit de dvelopper et de mettre en uvre un protocole rgional dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, clarifiant les rles et responsabilits des intervenants (ambulanciers, policiers, pompiers, bnvoles) et comportant les lments suivants :
L.R.Q., c. S-3.4, article 47. Ibid; Charles A. Foucreault et Andr Legrand, La Cour suprieure du Qubec statue pour la premire fois sur limmunit confre aux municipalits par la Loi sur la scurit incendie , 2011, Norton Rose.
59 60

35

5.2.1 Une gestion des risques sur leur territoire, notamment en tenant un inventaire la constitution duquel les propritaires ou promoteurs prsents sur le territoire des MRC devront participer. 5.2.2 Des cibles prcises atteindre en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et les actions requises pour les atteindre, incluant la mise en alerte, les quipements et la formation requis par les services incendie, ainsi que des mcanismes de suivi leur permettant de sassurer du dveloppement des services au sein de leurs municipalits constituantes et des territoires non organiss ce, de concert avec les agences rgionales de la sant et des services sociaux et les autres intervenants concerns. 5.2.3 Lassurance que les intervenants, particulirement les ambulanciers et les pompiers, disposent de lquipement et de la formation requis, incluant le maintien des comptences, leur permettant dassurer la qualit des services offerts et dintervenir, de faon efficace et scuritaire, lors de sauvetages hors route. 5.2.4 La participation des agences de la sant et des services sociaux au dveloppement des services dintervention durgence hors du rseau routier sur leur territoire, selon les besoins dfinis au protocole rgional, notamment en matire dquipements de protection individuelle et de formation pour les ambulanciers. 5.2.5 Une couverture adquate des milieux miniers, forestiers, nordiques et maritimes, en tenant compte des besoins spcifiques identifis en matire dactivits spcialises, tels les sauvetages nautiques, les sauvetages en hauteur et en espace clos, particulirement sur les sites rcrotouristiques et les zones touristiques prives ou publiques, ainsi que lors dvnements spciaux. 5.2.6 Des points de rassemblement sur la route et hors route pridentifis et valids par les intervenants sur le terrain, ainsi quune liste des quipements disponibles, tre intgrs au systme informatique de la centrale pivot (CCS) charge de lengagement des ressources. 5.2.7 Un plan de signalisation dvelopp par les MRC, avec la collaboration des partenaires concerns, identifiant les points de sortie sur la route et hors route, y compris dans les sentiers de motoneige et de VTT, le tout tre subsquemment intgr au systme informatique de la centrale pivot et rendu accessible aux intervenants sur le terrain.

3.6 Ncessit de prciser la couverture des bnvoles en matire dassurances


80. Plusieurs municipalits bnficient du soutien de personnes bnvoles dans lorganisation des sauvetages hors route. Ces bnvoles appuient, selon leur expertise, les services de scurit incendie et les services de police qui effectuent les sauvetages. Ils sont gnralement appels intervenir en raison de leur connaissance du terrain, la demande expresse et sous la responsabilit des policiers. Le Protecteur du citoyen est davis que le bnvole mobilis, qui joue un rle de bon samaritain et qui est souvent essentiel au succs de lopration de sauvetage, doit tre couvert en cas de blessures subies ou de dommages qui lui sont causs lors dune intervention de sauvetage hors du rseau routier. Prsentement, labsence de couverture en matire de sant et de scurit au travail peut avoir un impact ngatif sur la motivation de bnvoles qualifis intervenir lors dincidents qui surviennent lextrieur du rseau routier. 36

81.

82.

Considrant quune couverture en matire de sant et de scurit au travail est accorde aux membres de lAssociation qubcoise des bnvoles en recherche et sauvetage (AQBRS) lorsquils sont mobiliss pour des interventions de sauvetage hors route, le Protecteur du citoyen considre opportun dtendre cette couverture de risques aux bnvoles qui, de facto, participent aux sauvetages hors route.

RECOMMANDATION 6 - CONCERNANT LA COUVERTURE DES BNVOLES Considrant limportance daccorder une couverture de risques en matire dassurances aux bnvoles qui sont mobiliss afin de participer aux interventions durgence hors du rseau routier et de formaliser leur engagement lors de tels sauvetages; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique : 6.1 De sassurer quune couverture de risques (assurance) en matire de sant et scurit soit accorde au bnvole lorsquil est formellement mobilis par le policier ou lintervenant responsable de coordonner lintervention de sauvetage hors route, ou par les pompiers, notamment en vertu de larticle 40 (7) de la Loi sur la scurit incendie.

3.7 Interventions surspcialises incluant le sauvetage hliport


83. Dans des situations exceptionnelles qui le requirent, lintervention hliporte permet de raccourcir sensiblement les dlais et de diminuer les risques de complications lis au transport terrestre, telles les lsions secondaires de la moelle pinire chez les traumatiss de la colonne vertbrale. Elle permet surtout de fournir des soins mdicaux spcialiss aux usagers dont ltat est prcaire partir du site dun accident et pendant tout le trajet vers le centre spcialis de destination 61. Pour ces raisons, lintervention hliporte fait dornavant partie de la majorit des systmes prhospitaliers durgence. ce jour, le Qubec ne dispose pas dune instance dment mandate pour rpondre lensemble des besoins des rgions. La Sret du Qubec utilise trois hlicoptres, qui sont accessibles dans des situations exceptionnelles, quelle affecte aux sauvetages. Les donnes obtenues de la Sret du Qubec permettent de constater quun sauvetage hliport, afin de transporter une victime directement partir des lieux dun accident survenu lextrieur du rseau routier vers un centre hospitalier, na lieu que dans des cas exceptionnels. Au cours des cinq dernires annes, la Sret du Qubec a procd, en moyenne, cinq sauvetages hliports par anne afin de porter secours une victime lextrieur des voies carrossables. Considrant le nombre restreint de sauvetages hliports requis hors du rseau routier, le Protecteur du citoyen est davis que ce type dinterventions surspcialises doit relever de lquipe de sauvetage hliport du Service durgence de la Sret du Qubec. Celle-ci dtient une expertise en matire dintervention durgence hliporte hors du rseau routier et est capable dhlitreuiller une victime lorsque des circonstances exceptionnelles le requirent.
61

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85.

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Supra, note 4, p. 60.

37

87.

Puisque la possibilit dalerter rapidement les secours sur lensemble du territoire est cruciale et que le sauvetage hliport permet de rduire significativement les dlais dintervention, le Protecteur du citoyen considre que la responsabilit doffrir ces services surspcialiss doit tre clairement attribue la Sret du Qubec. Ces services sont prsentement accessibles par un guichet unique la Sret du Qubec, le centre de suivi oprationnel (CSO). Le policier prsent sur les lieux de lincident, et charg de coordonner lintervention, doit tre en mesure dtablir rapidement un contact avec le CSO afin de requrir les services surspcialiss appropris, dont lintervention hliporte, particulirement lorsquun hlitreuillage est considr requis par les intervenants sur le terrain. Les modalits dactivation de ce mode de secours ainsi que les paramtres daccs aux hlicoptres devront tre clarifis. Les modalits concernant, entre autres, la disponibilit des appareils, les moyens de communication, les quipements mdicaux minimaux transporter, les protocoles oprationnels, le processus dassurance qualit ainsi que la formation mdicale ncessaire pour le personnel devront galement tre prvus 62.

88.

3.8 Consquences des traumatismes hors route sur le systme de sant


89. Les cots associs aux traumatismes rsultant dincidents survenus hors du rseau routier sont tels pour le rseau de la sant que mme une infime rduction des cas de lsions spinales engendrant la paraplgie ou la ttraplgie aurait un impact apprciable. En 2006, un rapport actuariel de la Socit de lassurance automobile du Qubec, prpar pour lquipe des Fonctions valuatives du continuum de services en traumatologie de lInstitut national dexcellence en sant et en services sociaux (INESSS), estimait 8 milliards de dollars les cots annuels lis aux traumatiss qubcois, toutes catgories daccidents confondues 63. Comme le Registre des traumatismes compte environ 15 000 inscriptions par anne, nous pouvons dduire que chaque traumatis grave gnre en moyenne des cots directs et indirects de plus de 500 000 dollars. Un survol de limpact social et financier dun polytraumatis sur les proches et sur le systme de sant et de services sociaux nous permet de constater qu court et moyen termes, les complications et handicaps qui dcoulent de la blessure initiale affectent de faon importante la qualit de vie de la victime et de ses proches. Les soins particuliers et le long processus de rhabilitation font en sorte que ces personnes auront un contact plus frquent que la moyenne avec le rseau de la sant et des services sociaux. Plusieurs patients paraplgiques et ttraplgiques ncessiteront des modifications leur environnement afin de favoriser leur mobilit et leur qualit de vie, surtout en matire dquipements spcialiss. Des cots importants dcoulent aussi de lhospitalisation initiale la suite de laccident, des pisodes de rhospitalisation en raison de complications, ainsi que des soins domicile post-traumatisme. On constate que pour chaque victime daccident ou de

90.

91.

92.

62 Ibid., p. 186-188. Les procdures dalerte, de mobilisation et dintervention devront tre harmonises avec les actions des ministres, organismes et instances concerns lgard des actions prises la suite des recommandations du prsent rapport. 63 Supra, note 10.

38

traumatisme grave, environ 14 personnes sont directement touches 64. La majorit des soins domicile et le soutien apports la victime par ses proches ne seront pas rembourss. 93. Lesprance de vie dune personne ayant subi une lsion spinale est gnralement diminue et plusieurs patients paraplgiques ou ttraplgiques souffrent de troubles psychologiques consquents, comme la dpression. En effet, la qualit de vie de ces personnes est grandement affecte : limitations physiques et financires, accs inadquat au transport, entre autres. Il est noter que les traumatismes demeurent la premire cause de dcs chez les moins de 45 ans 65. Le fardeau financier associ ce type de traumatisme comprend les cots directs et indirects 66. On constate que le taux de chmage est dix fois plus lev chez les personnes ayant subi une lsion spinale, ce qui entrane une perte importante et dfinitive de salaire. Dans un contexte o certaines tudes spcialises estiment plusieurs millions de dollars les cots directs et indirects, par personne, associs la paraplgie et la ttraplgie, il apparat plausible quune meilleure organisation des services dintervention durgence hors du rseau routier reprsenterait un investissement judicieux et socialement rentable 67. Considrant lefficacit des indicateurs de performance dans lvaluation et lamlioration des services prhospitaliers sur le rseau routier, le Protecteur du citoyen favorise le dveloppement de tels indicateurs afin de mesurer latteinte des objectifs en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et dassurer un certain suivi cet gard. RECOMMANDATION 7 - CONCERNANT LES INDICATEURS DE PERFORMANCE Considrant limportance de disposer dun minimum de donnes quant la performance dun systme dintervention durgence hors du rseau routier; Considrant la pertinence deffectuer un suivi et une valuation de la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier dans une optique damlioration continue des services; Considrant que lInstitut national dexcellence en sant et en services sociaux (INESSS) a dj le mandat deffectuer le suivi et lvaluation de la performance du systme de traumatologie sur le rseau routier; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Sant et des Services sociaux : 7.1 De procder lvaluation de la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier en sinspirant des travaux de lINESSS en matire de suivi et dvaluation du systme de traumatologie sur le rseau routier.

94.

95.

Famille moyenne (4 personnes); grands-parents (2 personnes); collgues de travail et patrons (3 personnes); clients (2 personnes); amis (3 personnes), ducatrices en CPE et autres. 65 Supra note 9, p. 1333. 66 Cots directs : soins de sant, quipements spcialiss et modifications au domicile, soins long terme; cots indirects : taux de chmage plus lev la suite de la blessure, fardeau conomique li une mort prmature, taux plus lev de morbidit, frais daide domicile non rembourss. 67 Supra, note 4, p. 186; Supra, note 10 : Les traumatismes sont lorigine de 16 % des cas ncessitant une consultation mdicale lurgence. Une tude de Sant Canada publie en 2002 estime que le cot direct des traumatismes au Canada (cot dhospitalisation, de services professionnels et de mdicaments, etc.) slevait 3,2 milliards de dollars en 1998.
64

39

4 Conclusion
96. Lorganisation des services prhospitaliers durgence et limplantation dun continuum de services en traumatologie sur le rseau routier dans les annes 1990 ont permis une rduction importante du taux de morts vitables au Qubec. Le taux de mortalit des personnes victimes de traumatismes majeurs est pass de 51,8 % 8,6 % entre 1992 et 2002 68. Les rles et responsabilits des acteurs ont t dfinis et attribus et ces derniers connaissent les mandats que doivent assumer les autres intervenants afin que chaque action sintgre dans la chane des interventions requises pour traiter la victime et maximiser les chances de lui sauver la vie 69. Le prsent rapport suggre dtendre aux victimes hors du rseau routier cette approche qui a fait ses preuves. Les recommandations du Protecteur du citoyen visent bonifier lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, notamment en favorisant une meilleure coordination. La mise en place de protocoles dintervention sur une base rgionale, qui identifient les risques et clarifient les rles et responsabilits que doivent assumer les principaux intervenants concerns tout en les dotant des quipements ncessaires permettrait de consolider les acquis et de samliorer, en continu, en tenant compte des diffrentes ralits sur le terrain. En encourageant lorganisation rgionale des services dintervention durgence hors du rseau routier, le Protecteur du citoyen souhaite que toute victime dun incident ou dun accident qui survient lextrieur des voies carrossables puisse obtenir une prise en charge adquate, peu importe le lieu o elle se trouve au Qubec. Prsentement, comme lorganisation de ces services varie de faon importante dune rgion une autre et que certaines dentres elles sont sous-quipes, il y a plus de risques que des personnes accidentes y dcdent ou demeurent lourdement hypothques sur le plan de la sant parce que les interventions dvacuation nont pas eu lieu dans les meilleurs dlais et dans des conditions adquates. Lorganisation des services propose dans le prsent rapport ne modifie pas larchitecture de base des zones ambulancires ni des zones de services actuelles. Puisque lobjectif est une meilleure organisation des services dintervention hors du rseau routier partir des ressources existantes, les incidences financires de la mise en place des recommandations du Protecteur du citoyen sont limites. Il sagit essentiellement de fournir des quipements de protection individuelle aux ambulanciers, pour quils puissent se rendre lextrieur du rseau routier, et dencourager un modle organisationnel rgional favorisant un partage des quipements de base requis par les pompiers afin deffectuer des sauvetages hors route.

97.

98.

99.

68 69

Supra, note 9, p. 1333. Supra, note 4.

40

SUIVI
En ce qui concerne le suivi des recommandations du prsent rapport, le Protecteur du citoyen demande au ministre de la Sant et des Services sociaux et au ministre de la Scurit publique de lui faire parvenir, au plus tard le 30 juin 2013, un plan de travail et de lui faire rapport de ltat davancement de ce plan selon lchancier prvu, minimalement une fois lan. Il demande galement au ministre de la Sant et des Services sociaux et au ministre de la Scurit publique de lui transmettre un suivi, dans un dlai maximal de trois ans compter du dpt du prsent rapport, de la mise en uvre des schmas de couverture de risques intgrant la notion de sauvetage hors route auprs des municipalits locales afin de sassurer dune uniformit dans lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier pour lensemble du Qubec.

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Bibliographie
Lois et rglements consults
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Annexe 1 Recommandations du Protecteur du citoyen


RECOMMANDATION 1 - CONCERNANT LA SENSIBILISATION ET LA RESPONSABILISATION DES ADEPTES ET DES PROMOTEURS DACTIVITS SPORTIVES ET RCROTOURISTIQUES LGARD DES RISQUES Considrant que le citoyen est le premier responsable de sa scurit; Considrant que la scurit civile est une responsabilit partage entre les citoyens, les entreprises, les municipalits, le ministre de la Scurit publique ainsi que dautres ministres et organismes gouvernementaux, et que le partage de cette responsabilit vise la complmentarit et la cohrence des actions en scurit civile; Considrant quil est primordial de responsabiliser les promoteurs dactivits sportives et rcrotouristiques lgard des risques et de leur rle dans lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, particulirement en matire de prvention; Considrant la responsabilit du ministre de la Scurit publique dinformer les citoyens des risques, de prvenir les sinistres, den limiter les consquences nfastes sur la population et de coordonner les actions en matire de scurit civile au Qubec; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique : 1.1 De dvelopper une stratgie de communication concerte avec les partenaires concerns, tels la Socit dtablissements de plein air du Qubec, le ministre des Transports, le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire et le ministre des Ressources naturelles du Qubec. 1.2 Dencourager les initiatives locales et rgionales visant prvenir les accidents hors du rseau routier et conscientiser la population et les promoteurs publics et privs lgard des risques inhrents la pratique dactivits sportives et rcrotouristiques, particulirement dans un milieu isol, notamment par : la transmission dinformation sur les limites de la couverture cellulaire ainsi que sur les risques associs labsence de couverture cellulaire et de secours sur le territoire frquent; lincitation utiliser des quipements technologiques de reprage, tel le GPS ou des balises de dtresse et transmettre ses coordonnes exactes aux responsables des territoires frquents.

Le Protecteur du citoyen recommande galement au ministre de la Scurit publique : 1.3 De prendre les mesures ncessaires afin de sassurer de la responsabilisation des promoteurs publics et privs offrant des activits sportives et rcrotouristiques, en les obligeant notamment se doter dun mcanisme efficace de rponse aux risques prsents sur leur territoire, incluant un plan de prvention et dintervention, lorsquils exploitent des infrastructures situes lextrieur du rseau routier.

RECOMMANDATION 2 - CONCERNANT LA COUVERTURE DU TERRITOIRE Considrant que labsence de couverture 9-1-1 sur 75 % du territoire du Qubec complexifie lorganisation des interventions durgence hors du rseau routier; Considrant quune meilleure couverture 9-1-1 permettrait damliorer laccessibilit aux services dintervention durgence lorsquun incident survient lextrieur des voies carrossables; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique de travailler de pair avec les partenaires du milieu du 9-1-1 afin : 2.1 De poursuivre activement le dveloppement de la desserte des centres durgence 9-1-1, notamment en remplaant graduellement le *4141 (ou 310-4141). 2.2 Daccrotre la couverture de la desserte 9-1-1 en tirant profit des technologies comme la tlphonie satellitaire et les nouvelles bandes durgence rendues disponibles (700MHz). 2.3 De diversifier les moyens de communication avec les citoyens en intgrant les nouvelles possibilits lies au tlphone cellulaire (principalement les messages SMS, vidos, photos, Internet et mdias sociaux). 2.4 De sassurer que les dveloppements au rseau national intgr de radiocommunication (RENIR) permettent aux intervenants de communiquer efficacement entre eux lors dune intervention durgence hors route. RECOMMANDATION 3 - CONCERNANT LA MISE EN ALERTE Considrant que les centres de gestion dappels durgence de la Sret du Qubec ne sont pas raccords au Service public dappel durgence (SPAU); Considrant que, dans ces cas, les centres d'appels d'urgence de la Sret du Qubec ne peuvent pas transfrer automatiquement les coordonnes de l'appelant un autre centre qui pourrait tre interpell pour la suite de la gestion de l'appel d'urgence, tel un CCS; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique de travailler de pair avec les partenaires du milieu du 9-1-1 afin de : 3.1 Poursuivre ses travaux visant uniformiser les faons de faire au sein des centres durgence du Qubec. 3.2 Raccorder, le plus rapidement possible, lensemble des centres dappels durgence de la Sret du Qubec au Service public dappel durgence (SPAU) et de sassurer que les coordonnes de lappelant soient automatiquement transfres du centre dappel durgence de la Sret du Qubec au centre de communication sant ou au centre responsable de la suite de la gestion de lappel durgence.

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RECOMMANDATION AMBULANCIERS

CONCERNANT

LA

CLARIFICATION

DU

MANDAT

DES

Considrant que le pronostic de survie dune personne blesse ou malade hors du rseau routier dpend en premier lieu de la bonne organisation des services dintervention durgence hors de ce rseau; Considrant que le ministre de la Sant et des Services sociaux est responsable de lorganisation des services de sant et des services sociaux au Qubec, par lintermdiaire des agences de la sant et des services sociaux; Considrant que le ministre de la Sant et des Services sociaux adopte les orientations gnrales, labore les politiques et protocoles dintervention clinique, fixe les cibles nationales et alloue les ressources aux agences; Considrant les disparits rgionales en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et le besoin dimplanter, dans toutes les rgions du Qubec, des services dintervention durgence de qualit lorsquun incident survient lextrieur du rseau routier; Considrant quune clarification des rles et responsabilits des intervenants est ncessaire afin doptimiser et duniformiser lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et que le manque de clart du mandat des ambulanciers entrave la dispensation efficiente et efficace des services la population; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Sant et des Services sociaux : 4.1 De confier aux ambulanciers le mandat dintervenir lorsque survient un incident ncessitant leur intervention lextrieur du rseau routier, en leur donnant lobligation de se rendre auprs de la victime afin de lui dispenser les soins ncessaires avant et pendant son transport vers lambulance situe en bordure du rseau routier, le tout dans le respect de la scurit de lambulancier; 4.2 Dallouer les ressources ncessaires aux agences de la sant et des services sociaux afin quelles financent lacquisition des quipements de protection individuelle manquants et la formation requise par les ambulanciers afin dintervenir, de faon efficace et scuritaire, lextrieur du rseau routier.

RECOMMANDATION 5 - CONCERNANT LIMPLANTATION DUN MODE DORGANISATION RGIONALE LCHELLE DU QUBEC Considrant que toute personne doit pouvoir compter sur le soutien de la municipalit lorsque survient un incident lextrieur du rseau routier sur le territoire de celle-ci; Considrant que lefficience des services dintervention durgence hors du rseau routier peut tre bonifie laide dun mode dorganisation rgionale, incluant un partage des quipements entre les services incendie lorsque requis; Considrant quil est primordial de responsabiliser les municipalits quant leur rle dans lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier en fonction des risques prsents sur leur territoire, particulirement lorsquelles autorisent des activits prsentant des risques; Considrant les disparits rgionales en ce qui concerne lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier;

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Considrant que les autorits rgionales, savoir les MRC et l'Administration rgionale Kativik (ARK), sont les mieux places, en liaison avec les municipalits locales qui en font partie, pour identifier les zones risques sur leur territoire, incluant les territoires non organiss sous leur gouverne, et pour prvoir des mcanismes efficaces de protection et de rponse aux incidents qui surviennent lextrieur du rseau routier; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique : 5.1 De modifier la Loi sur la scurit incendie et les orientations ministrielles en matire de scurit incendie afin dobliger les MRC et lARK ajouter un protocole rgional dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier prvoyant laccs aux quipements ncessaires leur schma de couverture de risques adopt en vertu de cette loi. Le Protecteur du citoyen demande au Ministre quil effectue un suivi des modifications lgislatives apportes selon lchancier convenu. Le Protecteur du citoyen recommande galement au ministre de la Scurit publique, avec la collaboration du ministre de la Sant et des Services sociaux, du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de l'Occupation du territoire et du ministre des Transports : 5.2 De confier aux MRC et l'ARK, en liaison avec les municipalits locales qui en font partie, la responsabilit de dvelopper et de mettre en uvre un protocole rgional dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier, clarifiant les rles et responsabilits des intervenants (ambulanciers, policiers, pompiers, bnvoles) et comportant les lments suivants : 5.2.1 Une gestion des risques sur leur territoire, notamment en tenant un inventaire la constitution duquel les propritaires ou promoteurs prsents sur le territoire des MRC devront participer. 5.2.2 Des cibles prcises atteindre en matire dorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier et les actions requises pour les atteindre, incluant la mise en alerte, les quipements et la formation requis par les services incendie, ainsi que des mcanismes de suivi leur permettant de sassurer du dveloppement des services au sein de leurs municipalits constituantes et des territoires non organiss ce, de concert avec les agences rgionales de la sant et des services sociaux et les autres intervenants concerns. 5.2.3 Lassurance que les intervenants, particulirement les ambulanciers et les pompiers, disposent de lquipement et de la formation requis, incluant le maintien des comptences, leur permettant dassurer la qualit des services offerts et dintervenir, de faon efficace et scuritaire, lors de sauvetages hors route. 5.2.4 La participation des agences de la sant et des services sociaux au dveloppement des services dintervention durgence hors du rseau routier sur leur territoire, selon les besoins dfinis au protocole rgional, notamment en matire dquipements de protection individuelle et de formation pour les ambulanciers. 5.2.5 Une couverture adquate des milieux miniers, forestiers, nordiques et maritimes, en tenant compte des besoins spcifiques identifis en matire dactivits spcialises, tels les sauvetages nautiques, les sauvetages en hauteur et en espace clos, particulirement sur les sites rcrotouristiques et les zones touristiques prives ou publiques, ainsi que lors dvnements spciaux. 5.2.6 Des points de rassemblement sur la route et hors route pridentifis et valids par les intervenants sur le terrain, ainsi quune liste des quipements disponibles, tre intgrs au systme informatique de la centrale pivot (CCS) charge de lengagement des ressources.

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5.2.7 Un plan de signalisation dvelopp par les MRC, avec la collaboration des partenaires concerns, identifiant les points de sortie sur la route et hors route, y compris dans les sentiers de motoneige et de VTT, le tout tre subsquemment intgr au systme informatique de la centrale pivot et rendu accessible aux intervenants sur le terrain. RECOMMANDATION 6 - CONCERNANT LA COUVERTURE DES BNVOLES Considrant limportance daccorder une couverture de risques en matire dassurances aux bnvoles qui sont mobiliss afin de participer aux interventions durgence hors du rseau routier et de formaliser leur engagement lors de tels sauvetages; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Scurit publique : 6.1 De sassurer quune couverture de risques (assurance) en matire de sant et scurit soit accorde au bnvole lorsquil est formellement mobilis par le policier ou lintervenant responsable de coordonner lintervention de sauvetage hors route, ou par les pompiers, notamment en vertu de larticle 40 (7) de la Loi sur la scurit incendie. RECOMMANDATION 7 - CONCERNANT LES INDICATEURS DE PERFORMANCE Considrant limportance de disposer dun minimum de donnes quant la performance dun systme dintervention durgence hors du rseau routier; Considrant la pertinence deffectuer un suivi et une valuation de la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier dans une optique damlioration continue des services; Considrant que lInstitut national dexcellence en sant et en services sociaux (INESSS) a dj le mandat deffectuer le suivi et lvaluation de la performance du systme de traumatologie sur le rseau routier; Le Protecteur du citoyen recommande au ministre de la Sant et des Services sociaux : 7.1 De procder lvaluation de la performance du systme dintervention durgence hors du rseau routier en sinspirant des travaux de lINESSS en matire de suivi et dvaluation du systme de traumatologie sur le rseau routier. SUIVI En ce qui concerne le suivi des recommandations du prsent rapport, le Protecteur du citoyen demande au ministre de la Sant et des Services sociaux et au ministre de la Scurit publique de lui faire parvenir, au plus tard le 30 juin 2013, un plan de travail et de lui faire rapport de ltat davancement de ce plan selon lchancier prvu, minimalement une fois lan. Il demande galement au ministre de la Sant et des Services sociaux et au ministre de la Scurit publique de lui transmettre un suivi, dans un dlai maximal de trois ans compter du dpt du prsent rapport, de la mise en uvre des schmas de couverture de risques intgrant la notion de sauvetage hors route auprs des municipalits locales afin de sassurer dune uniformit dans lorganisation des services dintervention durgence hors du rseau routier pour lensemble du Qubec.

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