Revista Venezolana de Gerencia

Vol. 1, No. 2, 1996, 201 225

Vicerectorado Acadmico -LUZ.ISSN 1315-9984
La Gerencia Pblica en la perspectiva del
cambio estructural
Pedro Medelln Torres
Resumen
Las transformaciones empresariales parecen marcar el contenido y direccin de
los cambios en el Estado y sugieren la necesidad de una ptica privada en la gerencia
pblica. Los cambios estatales estn centrados en la descentralizacin -originando una
novedosa territorialidad-, en la eficiencia administrativa yen la participacin del ciudada
no. Sin embargo, es inconveniente transferir mecnicamente modelos de gestin privada
al sector pblico, por sus diferencias intrnsecas, por la dicotomia polftica-administracin
y por los efectos del poder burocrtico. En la gerencia pblica, prevalece la racionalidad
poltica sobre la tcnica, a pesar que en un escenario de cambio la accin gerencial
pblica pareciera vaciarse de contenido poi itico , aunque en aras de la eficiencia los
gobiernos han desatado resistencia generalizada y se han desviado de su misin real.
Los enfoques convencionales -administracin por objetivos, administracin por polticas
y control total de calidad- tienen grandes restricciones. Frente a ellos se plantean
elementos para un enfoque alternativo de la gerencia pblica, como gerencia de las
interrelaciones organizacionales, y por lo tanto, de la negociacin y de la gestin de
conflictos; adems, la gerencia pblica debe centrarse en el verdadero carcter de la
eficiencia estatal, asumiendo con Crozier que las organizaciones pblicas venden calidad
de vida de la poblacin y por lo tanto es necesario invertir a futuro.
Palabras claves: Gerencia Pblica, Reforma del Estado, Eficiencia Pblica,
Racionalidad Polftica, Poltica.
-=:---::-:--:---:-::-:-:-::,-;:
Recibido: 15-11-96 Aceptado: 06-12-96
* Candidato a Dr. en Ciencias Econmicas, Director del Departamento de Investigaciones del
Centro Interdsciplinario de Estudios Regionales -CIDER- de la Universidad de Los Andes,
Colombia. Profesor de Administracin Pblica y Direccin Universitaria en varios Programas de
Postgrado. Ha actuado como consultor en diversos programas de organismos internacionales,
entre ellos BM y FAO. Autor de 4 libros y numerosos artculos cientficos en revistas internacio
nales. sobre Estado, Polticas Pblicas, Gerencia Pblica, Reforma del Estado y Polftica
Energtica.
201
202
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
Public Management under Structural Change
Perspectives
Abstract
Transformations in business management seem to determine the content and
direction of changes in the public sector, and suggest the need for private sector criteria
in public management. Governmental changes have centered around decentralization
-originating a new territorial concepto, administrative efficiency and for public participation.
However, it is not convenient to mechanically transfer models from private business
management to the public sector because of their intrinsic differences, due to the dichotomy
of politics and management, and the effects this transfer has on the bureaucratic power
structure. In public management, political rationality prevails over technical criteria, even
when the scenario for change in public administration seems to be free from poltical
content, although in the name of efficiency, governments have unleashed generalized
resistance and have deviated from their real mission. The conventional criteria -manage
ment by objectives, policy management, and total quality control- have great limitation. An
alternative focus for public management is presented here -management through organi
zational interrelationships, and consequently, management through negotiation and ma
nagement of conflict; moreover, public management should concentrate on the real
character of governmental efficiency, which under Crozier's assumption is that public
organizations sell quality of lite to their public, and therefore jt is necessary to invest in the
future.
Key words: Public management, State reform, Public efficency, Political rationality,
Politics.
La nueva vigencia de la
gerencia en el sector pblico
La dinmica e intensidad de las
reformas impuestas por el cambio estruc
tural, requieren del Estado una mayor
capacidad de accin y organizacin.
Kliksberg (1984), plantea que esa capa
cidad debe ser definida como una poten
cialidad para obtener resultados median
te nuevos tipos de organizaciones en
donde es necesario incorporar la ptica
"gerencial-empresarial" como principio
de manejo.
La progresiva consolidacin de la
tendencia del Estado a incorporar y repro
ducir los cambios que estructuralmente
han ocurrido en el sector privado, seala
la ruta hacia una novedosa vigencia de la
Gerencia en el sector pblico. Desde las
tendencias hacia la fusin y adquisicin
de empresas como alternativa para en
frentar la competencia, hasta las tenden
cias hacia la descentralizacin de los pro
cesos productivos, las transformaciones
operadas en la empresa parecen haberse
convertido en los referentes que marcan
el sentido y contenido de las transforma
ciones del Estado.
En el marco da un traumtico ajuste
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
en los regmenes fiscal, monetario, cam
biario, bancario, laboral, de comercio ex
terior e inversin extranjera, la tarea de la
modernizacin se reorienta hacia la refor
ma de la funcin administrativa del Esta
do. Precedida unas veces por una refor
ma constitucional (Colombia, Brasil, Ni
caragua) y otras como antesala a las
reformas (Argentina, Venezuela, Uru
guay), la reorientacin se opera como la
creacin de las condiciones instituciona
les necesarias para conciliar funcional,
organizacional y administrativamente la
eficiencia de las unidades administrativas
con la operatividad de las instancias y
mecanismos de participacin, control y
fiscalizacin ciudadano sobre las buro
cracias y agencias del Estado.
Los procesos de reforma a la fun
cin pblica pueden ser resumidos de la
siguiente manera: La corporeidad de la
accin estatal est definida por una nue
va misin, razn y prctica "empresarial"
de las relaciones entre la Sociedad y el
Estado. Simplicidad de las estructuras y
procedimientos y autonoma de las uni
dades operativas, se invocan como los
ejes de una accin pblica selectiva, fle
xible y eficiente. (Medelln Torres, 1992a)
Sin duda, Amrica Latina est tran
sitando por un proceso de transformacin
que procura el paso de una gestin est
tica de recursos hacia una gestin din
mica del saber y la destreza social. La
gestin pblica est dejando de ser "en
capsulada" en la concepcin fija de la
intervencin extensiva y centralizada del
Estado, para convertirse en la expresin
del saber-hacer de los individuos y las
organizaciones sociales. (Medelln To
rres, 1992b)
De una percepcin rgida de entida
des y organismos territoriales y sectoria
les, entramos en la concepcin flexible de
las empresas pblicas, que se estructura
desde una relacin jerrquico-funcional
del trabajo y el poder, para entrar a ali
mentarse de un trabajo profesionalizado
(despolitizado) que, como fundador del
valor econmico, es constantemente re
novador y por eso ya no debe ser ms
asimilado a un costo sino como un sopor
te de la inversin empresarial del Estado.
La difusin de principios tales como cos
to-beneficio, calidad de la prestacin del
servicio, informacin al cliente y el con
cepto global de servicio, reconvierten las
estructuras y organizaciones en empre
sas pblicas, a sus gobernantes en ge
rentes ya sus usuarios en clientes. (Me
dellfn Torres, 1992c)
La vieja oposicin entre saber
muerto y saber vivo. propio de las estruc
turaciones de los aflos sesenta y setenta,
cede su lugar a una nueva visin, al de
sarrollo de saberes vivos y al manejo
estratgico de los recursos. Desde este
punto de vista, una intervencin extensi
va y repetitiva. no calificada ni especiali
zada, ejecutada en aplicacin de normas
y regulaciones estticas, se constituye en
un saber muerto. La fuente esencial de
recuperacin para la "empresa pblica"
se desplaza de los saberes muertos (ex
tensin y centralizacin) a saberes vivos
(destrezas, capacidades de confrontar la
competencia).
Pero el desplazamiento hacia los
saberes vivos no puede darse sobre el
libre arbitrio de gestin de las empresas
pblicas. Tal como lo afirma Crozier:
203
204
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
"Una empresa pblica es competitiva
slo a condicin de que promueva la
calificacin de los recursos huma
nos, se Informe sobre su localiza
cin estratgica y sobre las tenden
cias de los mercados (poltico y eco
nmico) y desarrolle una accin fle
xible y comprehenslva en su esfera
de accin".
Su nuevo carcter como "empresa"
pblica depender de reestablecer el
equilibrio entre dos legitimidades. Por
una parte, su legitimidad patrimonial
que se nutre de las contribuciones, apor
tes y pagos pblicos. y por otra, la legiti
midad de sus competencias (que no es
la legitimidad polltica), que se nutre de la
eficiencia econmica sobre el poder ope
racional que su gestor (gerente) le confie
ra. (Lorino, 1991)
En este contexto, la administracin
del desarrollo enfrenta nuevos escena
rios, cada vez ms complejos y ms con
flictivos. Por una parte, confronta una no
vedosa territorialidad de las relaciones y
procesos sociales. Las mediaciones tra
dicionales del Estado-Nacin que susten
taban el ordenamiento territorial y finan
ciero, para la asignacin y uso de los
recursos pblicos, han perdido vigencia.
En su lugar emergen nuevas mediacio
nes polltico-institucionales, burocrtico
administrativas y econmico-sociales, en
donde la magnitud, intensidad y dinmica
de los procesos sociales participativos y
las relaciones de mercado, son las que
progresivamente definen el sentido y con
tenido del ordenam iento estatal en la
asignacin y uso de los recursos pbli
cos.
Por otra parte, la administracin del
desarrollo confronta una nueva institucio
nalizacin del orden social. Los principios
organizacionales y las estructuras jerr
quicas del poder que sostenfan tradicio
nalmente la accin de las polrticas pbli
cas, se han quebrado frente a una nueva
dinmica de relacin funcional de las ins
tituciones estatales. La descentralizacin
de funciones y la destreza empresarial de
los tomadores de decisiones en fa con
duccin de los procesos sociales, abren
un nuevo escenario a los principios orga
nizacionales de la funcin pblica, a la
estructura empresarial de direccin y
gestin de las polticas pblicas, y a las
estructuras jerrquicas del poder, esto
es, estructuras decisionales comparta
mentalizadas por objetivos y relaciones
conflictivas.
Disyuntivas y condicionantes
de la gerencia en el sector
pblico
Los cambios en la funcin pblica
parecen sugerir que los enfoques, moda
lidades y formas de administracin y ges
tin de las organizaciones privadas pue
den ser aplicados indistintamente en las
entidades y organizaciones pblicas. En
todos los mbitos de la accin pblica, los
procesos administrativos, la orientacin
del desarrollo, el financiamiento de las
polticas pblicas, el acceso a la informa
cin, el control y fiscalizacin ciudadana
o an la distribucin del ingreso, apare
cen cada vez ms subordinadas a la apli
cacin tcnica de conceptos y prcticas
de calidad total, gerencia del servicio,
planificacin estratgica, administracin
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
por objetivos, etc. As mismo los cambios
en las estructuras, funciones y procedi
mientos que se han venido aplicando a
las entidades y organizaciones pblicas.
han comenzado a estar guiadas por crite
rios y principios organizacionales propios
del sector privado.
Sin embargo, la existencia misma
de factores tales como la mayor comple
jidad organizativa y operacional, la inter
ferencia de intereses polfticos, la fragili
dad de los procesos decisionales o la
diferencia cualitativa entre lo que significa
producir bienes y servicios pblicos y pro
ducir bienes y servicios privados, no slo
cuestiona la consistencia misma de tales
conceptos y prcticas en aplicacin direc
ta y mecnica al sector pblico, sino que
ms estructuralmente plantea la inconve
niencia de "transferir" mecnicamente
enfoques, modalidades y formas de ad
ministracin y gestin de las organizacio
nes del sector privado al sector pblico.
A pesar de la novedosa naturaleza
"empresarial" que el cambio estructural le
confiere a las entidades y organizaciones
pblicas, (Case. R. H. 1996), la aplicacin
de los elementos de administracin y ges
tin privada al sector pblico confrontan
tres tipos de restricciones, relacionadas
entre s:
a. La diferenciacin misma de la natura
leza y funcionalidad entre sector p
blico y sector privadO;
b. La diferencia que, sobre las estructu
ras, funciones y procedimientos de
las organizaciones pblicas, impone
la existencia de la dicotoma poltica
administracin;
c. El peso especfico que sobre la ges
tin y administracin ejercen las bu
rocracias en el comportamiento orga
nizacional y en la obtencin de resul
tados.
Sector pblico y sector
privado
En trminos de la naturaleza y fun
cionalidad, entre el sector pblico y el
sector privado, existen tres diferencias
cruciales.
La primera proviene de la ausencia
de la nocin de mercado y competencia
en el sector pblico (Crozier). En la ma
yora de los casos, los xitos o fracasos
de las entidades y organizaciones pbli
cas no slo estn desconectados de las
presiones o cambios que los competido
res le pueden imponer en la produccin y
realizacin "mercantil" de sus bienes o
servicios. Ms profundamente el diseno y
operacin de las estructuras, funciones y
procedimientos organizacionales, res
ponden a una lgica jurdico-institucional
y no a los requerimientos impuestos por
una particular dinmica de mercado.
En primer lugar, la permeabilidad
del inters colectivo por los intereses par
ticulares (por ejemplO, de la accin buro
crtica en la asignacin y uso de los
recursos), imprime una complejidad tal
que los objetivos organizacionales se
multiplican y entrecruzan en un cuadro
que debe articular no slo dinmicas sec
toriales con dinmicas territoriales, sino
conciliar necesidades con disponibilida
des en un marco altamente expuesto a
una multiplicidad de presiones.
En segundo lugar, la ausencia de
un principio de exclusin de los bienes
pblicos, que resulta del curso "forzoso"
en la provisin de bienes y servicios bajo
estructuras monoplicas y del carcter
205
206
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
estrictamente jurdico-funcional que rige
el control y la fiscalizacin sobre la accin
pblica, no le permite a las empresas
pblicas conocer las preferencias de los
"consumidores", ni identificar problemas
de calidad en la produccin de sus bienes
y servicios de un modo tal que les posibi
lite corregir los problemas y responder
ms rpidamente a las exigencias de los
umercados".
En tercer lugar, la existencia de
rfgidas estructuras de administracin p
blica y el apego a los formalismos y regu
laciones, no slo obstruyen la accin r
pida, flexible y eficiente de las organiza
ciones pblicas, sino que tambin distor
sionan y obstaculizan el establecimiento
de sistemas y parmetros de eficiencia,
calidad y rendimiento que permitan eva
luar comparativamente la produccin de
bienes y servicios pblicos con los bienes
y servicios que se venden en los merca
dos convencionales.
La segunda diferencia entre sector
pblico y privado, radica en el hecho de
que en las organizaciones pblicas, son
la naturaleza intrinseca de la organiza
cin y la base tecnolgica de su actividad
las que tienden a definir de antemano su
comportamiento. Recientes estudios han
demostrado como, al requerir una deter
minada disciplina organizativa y opera
cional, las actividades tcnicas en secto
res como la industria, el transporte areo,
las telecomunicaciones y, en algunos ca
sos la electricidad, han pOdido mantener,
incluso en condiciones econmicas muy
adversas, un cierto nivel mfnimo de efi
ciencia operativa. Esto se debe no slo a
que su naturaleza funcional le permite
definir sus frentes de accin especfica y
con ellos sus objetivos, estrategias y me
tas de corto plazo, sino que tambin las
tecnologas avanzadas que debe utilizar
requieren de una mayor disciplina opera
tiva y organizacional
u
. (Israel)
Por el contrario, en las organizacio
nes pblicas que se desempefian princi
palmente en los llamados sectores 'socia
les', las caractersticas intrfnsecas de sus
acciones no les permiten definir especifi
camente mbitos permanentes de traba
jo, con lo cual les resulta bien dificil definir
objetivos precisos y metas de corto plazo.
Adems, la base tecnolgica de sus acti
vidades requiere de poca disciplina y no
son lo suficientemente especificas. En los
hechos, la diversidad de objetivos y fun
ciones en materia de pOlrtica social hace
que, a diferencia de las actividades tcni
cas, la disciplina organizacional y opera
tiva de las actividades sociales est per
manentemente sometida a los cambios
de prioridades que producen los cambios
en las agendas de gobierno o la necesi
dad de responder a una situacin contin
gente.
La diferencia, en trminos del com
portamiento organizacional, se traduce
en estructuras de costos crecientes y ba
jos niveles de productividad, que no slo
generan inequidades en la distribucin de
los recursos, sino que adems, como lo
plantea Crdenas (1990), desatan una
aguda competencia por recursos pbli
cos en el largo plazo ante la creciente
dificultad de obtener recursos suficientes
para la financiacin sectorial.
La tercera diferencia est constitui
da por los muy distintos niveles que, en
trminos de los mrgenes de maniobra,
existen entre los empresarios pblicos y
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
los empresarios privados en la direccin
y posicionamiento de sus organizacio
nes.
Majone (1992) demuestra cmo la
creencia generalizada de que "Los hom
bres de gobierno logran sus propios ob
jetivos mediante la ejecucin de las accio
nes gubernamentales que ms compla
cen al electorado, del mismo modo que
los empresarios privados obtienen ga
nancias produciendo lo que la gente de
sea, parte de un supuesto falso. Se con
sidera equivocadamente que, as como el
empresario privado tiene completa liber
tad para modificar sus niveles de produc
cin y costos en aras de mayor ganancia,
el empresario pblico tiene un manejo
discrecional para definir los objetivos de
la organizacin o para asignar los recur
sos en el sentido que l desee (Israel,
26).1
En su argumentacin, Majone
muestra cmo en las organizaciones p
blicas la posibilidad de sustituir un insumo
por otro, con el propsito de adecuarse a
determinadas circunstancias y requeri
mientos del consumo colectivo. est se
veramente limitada por la interferencia de
intereses polfticos, prcticas burocrticas
y disponibilidades fiscales. Esta situacin
implica que. por una parte. el proceso
presupuestal adquiere un carcter esen
cialmente politico. en la medida que la
accin pblica est subordinada al logro
de determinados objetivos en aquellos
frentes que reporten "rentabilidad" buro
crtica y electoral. Y, por otra, que en el
proceso de definicin y asignacin de las
polticas y los recursos pblicos. el criterio
de "factibilidad" tenga muchos ms ele
mentos de validez y realidad que el crite
rio de "optimalidad" de las polticas. (Ma
jone, 1992)
As mismo, existen otros elementos
que contribuyen a mantener bajos mrge
nes de maniobra organizativa y operacio
nal de los empresarios pblicos. Entre
ellos se pueden considerar las presiones
que sobre la toma de decisiones imponen
las estructuras y sistemas de administra
cin y remuneracin del personal. Por
una parte, el carcter poltico en el mane
jo de las burocracias se traduce en una
precaria estabilidad de empleados y tra
bajadores en los niveles directivos y en
los operativos. Mientras que en el sector
privado las directivas tienden a permane
cer y sus equipos de operarios a cambiar
segn las necesidades productivas y los
requerimientos del mercado, en el sector
pblico son los trabajadores del nivel ope
rativo los que permanecen y sus directi
vas las que presentan un elevado nivel de
rotacin. Por otra, las presiones que so
bre los niveles de remuneracin al trabajo
ejercen los desajustes presupuesta les y
financieros. se revierten en la imposibili
dad de establecer estructuras y sistemas
de remuneracin que estimulen la pro
ductividad del trabajo. En los hechos, las
diferencias salariales entre el sector p
blico y el sector privado distorsionan la
El equvoco se fundamenta en afirmaciones tales como aquella que desarrolla Arturo Israel
en el sentido de que "las empresas pblicas fracasan porque los hombres de gobiemo son
incapaces de ofrecer resistencia a las interferencias polrticas, a pesar de todas las protec
ciones que se incorporen al sistema y no porque ellas estn desprovistas tericamente de
la capacidad para lograr una operacin eficiente, pg. 126.
207
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
movilidad de los factores y con ello la
asignacin de recursos en el mercado
hacia el sector privado.
Poltica y administracin
Sin duda, la transferencia directa
de enfoques, modalidades y formas de
administracin y gestin de las organiza
ciones del sector privado al sector pbli
co. encuentra en la dicotoma poltica-ad
ministracin uno de sus principales esco
lios. Desde los trabajos pioneros de
Goodnow y Wilson, que difunden un sis
tema analftico en donde es una direccin
poltica electa popularmente la que dicta
las ordenes y un aparato administrativo el
que las ejecuta
2
hasta los recientes apor
tes de Crozier y Kliksberg, que desarro
llan anlisis que integran direccin polti
ca y aparato administrativo, la dicotoma
entre poltica y administracin aparece
como un elemento distintivo, propio y par
ticularde los procesos y estructuras orga
nizacionales del sector pblico.
En el marco de una progresiva
irrupcin del intervencionismo estatal, la
expansin burocrtica y la novedosa im
bricacin entre sector pbliCO y sector
privado, se abren intensos debates en
torno a la validez y consistencia de la
dicotoma Poltica-Administracin como
factor explicativo del comportamiento del
sector pblico. La evidencia de una cre
ciente interferencia de las relaciones de
poder al interior y exterior de las organi
zaciones y procesos administrativos, deja
entrever la existencia de Um ites al desem
peo de las organizaciones pblicas.
Por una parte, bajo el referente de
la "interrelacin entre roles polticos y ro
les administrativos", los defensores de la
separacin Poltica/Administracin argu
mentan la pertinencia y consistencia de la
dicotoma. Oscar Oszlak (1989), para ci
tar un ejemplo, desarrolla dos modelos de
accin-decisin que distinguen la racio
nalidad tcnica (modelo de inteleccin)
de la racionalidad polftica (modelo de in
teraccin), para demostrar cmo la for
mulacin e implementacin de polticas
pblicas son, alternativamente, mbitos
separados y yuxtapuestos de reflexin y
accin. Sostiene Oszlak que los lmites
entre polrtica y administracin estn de
terminados por la distinta naturaleza de
las interdependencias existentes entre
los agentes y unidades estatales que in
tervienen en los procesos de decisin y
ejecucin de las polticas.
Por otra parte, los enemigos de la
separacin entre polftica y administra
cin, se ubican en el extremo analtico
que desliga los procesos de formulacin
y los procesos de implementacin de po
Ifticas, para plantear que tal separacin
no es otra cosa que el producto de:
a. Un espejismo institucional, que al im
putar las responsabilidades de la po
Irtica a una determinada institucin,
desconoce las implicaciones de la re
lacin que existe entre la accin deci
sional y la accin administrativa;
b. La incapacidad analftica para captar
2 Sostiene Wilson, en un trabajo de 1887 que "la administracin queda por fuera del dominio
propio de la poltica, Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la
poltica fija las tareas de la administracin debe abstenerse de manipular sus oficinas. (Cit.
por Oszlak, 1989).
208
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
fenmenos dinmicos que convierten
las polrticas en acciones;
c. La distincin analrtica necesaria para
la comprensin de los fenmenos p
blicos.
Quiz uno de los ms contunden
tes argumentos de los enemigos de la
separacin entre Poltica y Administra
cin, consiste en que la no consideracin
de los problemas poI fUcos en los anlisis
de las organizaciones conduce a visiones
parciales. El estudio pionero de Crozier
(1963) sobre las organizaciones pblicas
francesas, sirvi de base para demostrar
como los distintos tipos de lucha por el
poder que tienen lugar interna o externa
mente a una organizacin, pueden llegar
a constituirse en uno de los ms impor
tantes factores explicativos del bajo ren
dimiento de las organizaciones del sector
pblic0
3
.
No son pocos los estudios que,
posteriormente, han demostrado cmo
las interferencias polticas hacen que los
aparatos burocrticos lleguen a tener tal
fuerza que, en muchas ocasiones, sea el
propio aparato el que determina las deci
siones de los altos niveles. Para Kliks
berg, por ejemplo, las interferencias tie
nen un peso tan grande en el comporta
miento de las organizaciones, que las
alternativas que llegan a las cumbres del
poder, en trminos del rbol de decisio
nes organizacionales, suelen estar confi
guradas desde abajo y no desde arriba.
Esto explica su conclusin de que el fe
nmeno es tan complicado que exige que
los "polticos manejen polticamente la
relacin con el aparato pblico.
No obstante, estos anlisis pare
cen haber perdido de vista la esencia y
componentes diferenciales que desde la
poltica interfieren en el comportamiento
de las organizaciones. En los hechos, las
tensiones y conflictos de poder, al interior
o exterior de las organizaciones, si bien
pueden llegar a proyectarse como un pro
blema de naturaleza poltica, esto no sig
nifica que necesariamente se constituyan
en un problema polltico o de "la poltica".
Esto es, que en su explosin, manifesta
cin y soluciones, las confrontaciones en
tre distintas fuerzas pueden presentar
rasgos distintivos de una situacin polfti
ca (que puede resolverse o no "polltica
mente"), pero sin llegar a tener el carcter
de un problema poltic0
4
. De hecho, si se
quiere, todos y cada uno de los proble
mas que confrontan las organizaciones
pueden tener una interferencia ltima
de la polftica. Pero no por ello se supone
que un buen manejo" de los polticos
resuelva los problemas.
La separacin entre poltica yadmi
nistracin, radica en los mbitos mismos
en los que cada una se desenvuelve. Por
3 En su investigacin, Crozier encuentra cmo entre los conflictos hay dos corrientes de presin
y ambas se orientan a normar Los niveles superi0,res quieren .normar las
tareas, mientras que los de abajO qUIeren normar las remuneraCiones, los sistemas de
ascenso, etc. Citado por Klisberg (1990).
4 As por ejemplo, se puede tratar de un problema que por sus dimensiones es de naturaleza
econmica (cuando se trata de definir salarios, ascensos, asignacin presupuestal, provisin
de los recursos requeridOS, etc.); jurdico-administrativa (cuando se trata de problemas de
superposicin o colisin de funciones y competencias); social (cuando se trata de problemas
relacionados con el abastecimiento de bienes bsicos), etc.
209
210
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
una parte, la Adm inistracin es el proceso
mediante el cual se busca crear y mante
ner el ambiente organizacional, funcional
y procedimental necesario para el de
sempeo eficaz y eficiente de los indivi
duos en la aplicacin de una tarea puntual
(generalmente repetitiva y producto de un
acuerdo mutual de relacin salarial), por
arreglo a una funcin especfica y en
cumplimiento de una misin organizacio
nal definida. Varios elementos caracteri
zan la administracin y al administrador.
En primer lugar se trata de un problema
de asignaciones. No de otra manera
encuentra sentido la existencia de sus
instrumentos tradicionales como planea
cin, organizacin, nombramiento de per
sonal, direccin, control, etc. Su naturale
za est definida por verdades fundamen
tales de validez general para cualquier
caso y escala que se trate. Sus metas y
objetivos son verificables, tangibles y
mensurables. En segundo lugar, su esen
cia es la estabilidad. Su propsito est
definido de antemano y no puede ser el
producto de un conjunto de acciones con
tingentes, descoordinadas, ni desatadas
por presiones externas de cualquier ca
rcter. Y en tercer lugar su mvil es la
generacin de excedentes.
Por otra parte, la Poltica es el con
junto de estructuras y prcticas a travs
de las cuales no slo se imprime una
determinada direccin ideolgica, econ
mica y social a una sociedad, por encima
de una diversa gama de alternativas.
Tambin es el mbito en donde se desata
u na particu lar dinm ica relacional que co
hesiona a los individuos en torno a un
conjunto de principios y tradiciones, mo
viliza recursos, activa movimientos por
arreglo a un conjunto de intereses y ne
cesidades conflictivas y contradictorias
entre sr. A diferencia de la administracin,
su naturaleza no est definida por verda
des fundamentales para cualquier caso y
escala que se trata. Est definida por un
conjunto de principios y valoraciones
cuya relatividad depende del contenido
ideolgico conque los individuos se posi
cionen ante una situacin determinada.
Sus metas y objetivos son parcialmente
verificables, la mayora no tangibles ni
mensurables. Su propsito no est defi
nido de antemano, puede depender de un
conjunto de acciones contingentes y des
coordinadas, desatadas por presiones
externas de cualquier tipo. Su campo de
accin tiene lugar en trminos de la rela
cin Estado-Sociedad, su mvil es el
cambio polftico y su caracterstica, la de
trascender hacia la definicin del orden
social.
Recuperando la versin clsica su
gerida en 1900 por Frank Goodnow y
Woodrow Wilson, en el sentido de que
"Los funcionarios electos (aquellos a los
que el voto confiri poder deberan hacer
la poltica, mientras que la burocracia de
bera mantenerse por fuera de la toma de
decisiones y atenerse a administrar en
forma competente las decisiones polti
cas, la separacin entre poltica y admi
nistracin, ms que una separacin de
responsabilidades, como la dentifica Kel
man, expresa una diferenciacin de esce
narios de accin en donde (Medelln To
rres, 1993):
a. El conflicto, como esencia de la po
ltica, expresa los grados de confron
tacin entre actores con tramas, inte
reses y racionalidades bien distintas
(en unos casos irreconciliables) en
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
funcin de un objetivo particular e
independiente de los dems;
b. La incertidumbre, como terreno na
tural de la poltica, seala los grados
de tensin y la intensidad con que los
conflictos llegan a permear las accio
nes, afectos y procedimientos de los
individuos en su vida personal y co
lectiva;
c. El poder que, como mvil de la pol
tica, expresa la capacidad para afec
tar el sentido y contenido de las deci
siones polticas y de poltica, as
como para definir el rumbo de las
acciones estatales y gubernamenta
les.
En trminos del anlisis de los pro
cesos organizacionales en el sector p
blico, la separacin entre polftica yadmi
n istracin tiene significativa vigencia en la
medida que permite:
a. Delimitar los campos que separan la
funcin pblica de la funcin estatal.
Mientras que los trazados de poltica
pblica implican estructuras, funcio
nes y procedimientos que, an pu
diendo ser prestados por agentes pri
vados, mantienen su carcter pbli
co, los trazados de poltica estatal
implican estructuras, funciones y pro
cedimientos que van ms all de los
gobiernos y slo pueden ser presta
dos por el propio Estado;
b. Delimitar los alcances e identificar los
criterios con que avanzan los proce
sos de institucionalizacin de las po
micas y organizaciones pblicas. Es
decir, de los procesos mediante los
cuales unas determinadas organiza
ciones adquieren un valor y estabili
dad especfica tales que les confiere
grados de estatidad por sobre otras
organizaciones
5

Burocracia y poder
burocrtico
Sin duda, uno de los factores expli
cativos de los desatamientos de conflic
tos de poder que interfieren los procesos
administrativos y afectan los rendimien
tos de la organizacin pblica, lo consti
tuye el llamado "poder burocrtico". Lejos
de las visiones instrumentalistas que han
caracterizado los anlisis del fenmeno
burocrtico en Amrica Latina
6
, (Mr
quez y Godan, 1992) el concepto de po
der burocrtico est asociado al de un
"leviatn" (fuerza poltica autnoma) que,
teniendo como funcin primordial la de
traducir las polticas y estrategias globa
les en acciones por planes y proyectos
5 Samuel Huntington, (1991) afirma que "una organizacin capaz de adaptarse a los cambios
producidos en su ambiente y que ha logrado sobrevivir a uno o ms de ellos en sus principales
funciones, est ms institucionalizada que otra que no pas por esa experiencia. La
adaptabilidad da la medida cabal de una organizacin altamente desarrollada. La institucio
nalizacin la convierte en algo ms que en un instrumento para ciertos fines ... "
6 La concepcin instrumental de la burocracia en Amrica Latina ha transitado desde las
visiones weberianas, que despojan al poder de su contenido coercitivo y lo definen como el
derecho al ejercicio de una autoridad tcnicamente fundamentada y limitada, pasando por
las lecturas personianas que, con esquemas sistmicos, definen a la burocracia como la
capacidad de movilizar recursos para desempel\ar las funciones propias del sistema orga
nizacional, hasta los enfoques que siguen a Crozier, que se interesan por las disfunciones
de la eficiencia de los modelos organizacionales y las definen como patologas que se
desplazan entre el formalismo, la excesiva jerarquizacin y la corrupcin.
211
212
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medellfn Torres
puntuales, tiende a constituirse estructu
ralmente en un factor de interferencia y
bloqueo a la accin de las organizaciones
en el cumplimiento de sus propsitos.
En el marco de un progresivo refor
zamiento de la regulacin y control fiscal
y administrativo, la accin de las organi
zaciones pblicas se caracteriza por la
presencia permanente de luchas de po
der. Es la lucha por la mayor autonoma
y un menor control, en donde la organiza
cin busca imponer sus prerrogativas de
una manera tal que le permita no slo
subordinar a las dems organizaciones
en torno suyo, sino tambin lograr que
sus acciones sean las que le impriman un
rumbo definido a los procesos institucio
nales de direccin poltica, econmica y
social, en una sociedad. De esta manera,
las organizaciones desarrollan estrate
gias que aseguren, por una parte, la cer
tidumbre en la expedicin de disposicio
nes protectoras y mando sobre el perso
nal y, por otra, la extensin de los mbitos
de competencia que les permitan absor
ber recursos y generar una privilegiada
posiCin institucional en el trazado de las
polfticas pblicas.
En la perspectiva de las transfor
maciones del Estado y la funcin pblica,
la dinmica del cambio estructural se pro
yecta tradicionalmente como un revuelta
contra las formas jerrquicas y funciona
les de poder heredadas del pasado. Ex
puestas a las presiones del cambio, cada
nicho de poder organizacional y burocr
tico explota en defensa de sus propias
prerrogativas. Invocando la defensa de lo
establecido o por la modernizacin,
irrumpen en escena cobrando vida propia
con el propsito de modificar en su favor
la correlacin de fuerzas existentes. Arro
jadas al vaco de los desequilibrios y el
desorden, las estructuras estatales que
dan expuestas a la intensidad de los com
bates internos que desata cada iniciativa.
Una multiplicidad de inesperados actores
pugna buscando delimitar y controlar el
poder en su propia parcela. (Medelln To
rres, 1992b)
La dinmica de la confrontacin
hace que las luchas y tensiones se des
placen de las organizaciones hacia las
burocracias que las componen y vicever
sa. El poder burocrtico se define, si
gUiendo a Brown y Erie, como una rela
cin asimtrica de dependencia entre dos
o ms actores intra e inter organizaciona
les, que en presencia de conflictos ad
quiere caracteres unidimensionales
cuando se trata de una problemtica pun
tual, o caracteres estructurales cuando el
conflicto est inmerso en el sistema y sus
instituciones polticas, econmicas y so
ciales. (Brown y Erie, 1984). La lucha por
el poder burocrtico se desarrolla como
una lucha desatada por el control polltico
y funcional, en donde la formalidad insti
tucional, los mbitos de competencia y
los vnculos externos juegan un papel
clave en la definicin del conflicto.
El poder burocrtico, ms que un
poder de feudo, es el poder de la informa
cin y el manejo de los recursos. Tanto el
que fluye desde el exterior hacia el interior
de las organizaciones (en el despliegue
de las polfticas y estrategias), como el
que fluye desde el interior hacia el exterior
de las organizaciones (en la aplicacin de
recursos, competencias, proyectos). En
un escenario caracterstico de lucha por
el poder burocrtico, la toma de decisio
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
- - _ . _ ~ - -
nes aparece determinada por el secreto
y la connotacin militar de las intervencio
nes. Por el secreto, porque es el medio a
trvs del cual se busca imponer la pri
maca del carcter individual de intereses
burocrticos y organizacionales particu
lares, sobre el carcter colectivo de los
intereses burocrticos y organizacionales
generales. Por la connotacin militar, por
que es el medio tctico (en el sentido
militar del trmino) a travs del cual quie
nes toman la decisin en secreto tratan
de identificar y evaluar los frentes posi
bles de tensin y conflicto social o institu
cional que desata o puede desatar una
decisin. En un escenario decisional mi
nado por stos dos factores, las llamadas
de prestigio desplazan a las llamadas de
funcin o jerarqua. La movilizacin de
fuerzas efectivas supera las investiduras
institucionales como muestra de poder.
El poder burocrtico se proyecta
como recurso de bloqueo. Como fuerza
de resistencia al cambio que se aplica, en
unos casos, como factor de desplaza
miento de los objetivos (de los formales a
los coyunturales), que explica su poder
como una respuesta a los inciertos y hos
tiles escenarios poltiCOS y su accin
como una estrategia para asegurar la
supervivencia (Brown y Erie, 1984). En
otros, como factor de conflicto, que expli
ca su poder como el resultado del intento
de los intereses dominantes por continuar
con el control del Estado y las polticas
pblicas, y su accin como el desplaza
miento de la formulacin de planes y po
liticas hacia agencias administrativas de
pendientes para neutralizar los desafos
y presiones de los intereses "enemigos".
El poder burocrtico, lejos de con s
tituir una amenaza para la "estabilidad
del orden institucional establecido, se
constituye en una estrategia consciente
de poltica que utilizan burcratas y potr
ticos para compensar los "desajustes"
que la lucha de poderes desata y para
contener los desarreglos y rupturas que
la dinmica del cambio genera en el de
senvolvimiento de las fuerzas inerciales
en las organizaciones.
La especificidad de la
gerencia en el sector pblico
Puesta en el marco del cambio es
tructural, la incorporacin de la prctica
"gerencial-empresarial" como principio
de manejo de la funcin pblica, compor
ta, siguiendo a Osear Oszlak, un supues
to fundamental. "La gerencia presupone
que la accin administrativa puede su
bordinarse a la razn, y que el compor
tamiento de las estructuras yorganizacio
nes pblicas puede dirigirse hacia el logro
de determinados fines, eligiendo para ello
los medios ms racionales". De hecho
esta lectura supone que el Estado es
neutro y que el aparato estatal y las orga
nizaciones pblicas que lo conforman es
tn desprovistos de intereses, que hay
perfecta sincronra entre medios y fines, y
que la informacin es un recurso abun
dante y disponible.
Sin embargo, la dinmica transicio
nal hacia un Estado ms democrtico y
eficiente debe conducir a que la llamada
gerencia para existir, debe presuponer
que la accin administrativa es ms bien
el producto de transacciones entre par
tes (arreglo y conciliacin de intereses) y
que la consecucin del inters individual
213
214
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Mede/ln Torres ___._____.___. ~ ______
de cada una busca realizar el fin colectivo
que las vincula. Esta lectura alternativa
presupone que el Estado no es neutro;
que el aparato estatal y las organizacio
nes que lo componen encarnan la per
meabilidad del inters pblico por el inte
rs privado; que no existe una relacin de
sincrona entre fines y medios y que la
informacin es un recurso escaso y fuen
te de poder. La operacin sobre el con
flicto tiende a develar intereses en juego,
agendas ocultas, descubrir y desarticular
alianzas no deseadas.
Mientras que en el primer caso la
racionalidad tcnica tiende a primar sobre
la racionalidad potrtica, en el segundo
pareciera primar una visin hacia la ten
dencia contraria. Esto es, que en el esce
nario transicional la racionalidad poltica
tiende a primar sobre la racionalidad tc
nica. Sin embargo, esta consideracin es
cierta pero solamente de manera aparen
te. En un escenario de cambio, la accin
gerencial pblica pareciera suponer una
accin vaca de contenido poltico y llena
de contenido tcnico, aunque tambin se
podra afirmar que en el mismo escenario
la gerencia no es otra cosa que una ac
cin disfrazada de la poltica (por un re
curso tcnico) para restablecer la legitimi
dad de la accin estatal en la sociedad o
para recuperar los lugares perdidos por el
Estado, a causa de su "ineficiencia.
Faulkner afirma en un reciente en
sayo, (1992), cmo, en la perspectiva del
cambio estructual, los gobiernos han
sido, en aras de la eficiencia, muy acucio
sos despidiendo empleados, reduciendo
el tamao del Estado e incursionando en
la aplicacin y revisin de programas de
privatizacin. Pero los procesos de adap
tacin institucional al cambio no slo es
tn desatando resistencia generalizada,
sino, lo que es peor, est conduciendo las
reformas por un camino equivocado.
Sostiene Faulkner, que en la medi
da en que la gerencia del sector pblico
se concentra en mejorar la eficiencia den
tro de las organizaciones gubernamenta
les, se est desviando de su misin real.
La propuesta de Faulkner apunta a que
los conceptos, enfoques y modalidades
de gerencia que se proponen para el
sector pblico no Se deben encontrar en
la empresa privada, debido a que la im
portancia y capacidad del sector privado
es siempre limitada y que lo que encara
el sector pblico es una exigencia innova
dora fundamental que modifique los es
quemas demasiado dirigidos, excesiva
mente gobernados por reglas, demasia
do jerrquicos e inclinados en exceso a
interiorizar mecanismos de control.
En el mbito de las relaciones inter
gubernamentales, terreno en el que
Faulkner hace su llamado, es claro el
hecho de que la racionalidad tcnica y la
racionalidad polrtica se articulan, siempre
de manera dinmica y conflictiva, en fun
cin de una determinada direccin e in
tensidad de los procesos institucionales
que tienen lugar en las organizaciones
pblicas, en torno a los fenmenos polfti
cos, econmicos y sociales de una socie
dad. Se trata de procesos siempre inter
dependientes en donde las acciones de
cada una de las partes (cada organiza
cin del sistema con sus propios actores,
racionalidades y conflictos), afectan los
comportamientos y resultados del con
junto del aparato estatal y las organiza
ciones pblicas.
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
En este escenario aparece claro un
hecho:
"el desempeo cualitativo y cuantitativo
de las organizaciones pblicas, a dife
rencia de las organizaciones privadas,
tiene lugar en macrosistemas y bajo
principios y restricciones de interrela
ciones organizacionales"
La gerencia para el sector pblico,
debe hacer referencia al conjunto de con
ceptos, enfoques y modalidades de ge
rencia que potencien y desarrollen la ha
bilidad para manejar las interacciones en
tre entidades pblicas, y las relaciones
entre niveles de gobierno y entre stos y
el sector privado. Sin duda, la especifici
dad de la Gerencia Pblica consiste en
realidad en la Gerencia de las Interdepen
dencias Organizacionales. (Faulkner,
1992)
Plantear que la gerencia pblica
consiste en la gerencia de las interdepen
dencias organizacionales, tiene dos sig
nificativas implicaciones. La primera gran
implicacin es que la gerencia pblica
adquiere sentido y contenido es en el
proceso de trazado de pOlticas pblicas.
Es el trazado de las polticas pblicas, el
que define el lugar y la ruta critica de la
gerencia en el sector pblico. La segunda
implicacin consiste en que el estableci
miento del equilibrio organizacional, entre
legitimidad patrimonial y legitimidad de
competencias, tiene en la negociacin y
gestin de conflictos al fundamento ms
primario e importante de la gerencia p
blica. Detengmonos por un momento en
stas implicaciones.
El trazado de las polticas p
blicas: hacia una definicin del
lugar de la gerencia en el sec
tor pblico
En torno a la primera implicacin,
vista en el contexto de la accin organi
zacional pblica, la racionalidad tcnica y
la racionalidad poltica se encuentran en
el trazado de polmcas pblicas, que es el
proceso en donde tambin se confrontan
y cumplen administracin y poltica. Es
decir, el proceso mediante el cual las
estructuras, funciones y procedimientos
propios de la administracin interactan
con un determinado conjunto de estructu
ras y prcticas politicas de direccin ideo
lgica, institucional, econmica y social.
En este sentido, el trazado de polfticas
pblicas puede ser definido:
a. Como un proceso de sentido. Es
decir, un conjunto dinmico de accio
nes propositivas, intencionales, pla
neadas y no reactivas, que se pone
en movimiento con la decisin de al
canzar ciertos objetivos a travs de
ciertos medios;
b. Como un curso de accin que invo
lucra todo un conjunto complejo de
decisores y operadores, ms que a
una accin suprema e instantnea.
Es, por tanto, el curso de accin deli
beradamente disef\ado y el curso de
accin efectivamente seguido;
c. Como una accin contingente a la
que se recurre de manera parcial y
desarticulada como un mecanismo
puramente reactivo a las situaciones
y problemas que se desatan y explo
tan poniendo en cuestin el orden
establecido.
215
216
Gerencia pblica ante e/ cambio
Pedro Mede/Un Torres
Puesta en trm inos de los procesos
organizacionales del sector pblico, la
toma de decisiones, su implementacin y
evaluacin, se desplazan entre tres tipos
distintos de trazado de poltica pblica:
a. Trazado Polftico, caracterizado por
ser un modelo prescrlptlvo de un
proceso de sentido que busca seguir
un gobierno durante un perOdO de
tiempo definido. Mediante un proceso
que comporta la ruta crtica: Idea Po
ltica-Eleccin/ Polftica-Produccin!
Polticas-Medicin de Resultados, se
busca definir unos objetivos precisos
con metas espeCficas. Parte del su
puesto de que el gobernante tiene el
poder institucional, el control funcio
nal y la informacin disponible para
liderar el comportamiento organiza
ciona!. De all se deduce que los ob
jetivos de las organizaciones se pue
den subordinar a los Objetivos del go
bernante;
b. Trazado Tcnico, caracterizado por
ser un modelo descriptivo del curso
de accin que siguen los tomadores
y operadores de las decisiones de
poltica pblica, en busca de unos
resultados de solucin a problemas
estructurales y a situaciones de co
yuntura. Mediante un proceso que
comporta la ruta crtica: Gestacin
Formulacin - Implementacin - Eva
luacin de Polfticas, el modelo tcni
co busca identificar y procesar los
ejes problemticos que debe enfren
tar la accin institucional del Estado.
Al igual que el modelo pOltico, el mo
delo tcnico presupone que existe to
tal control, permeabilidad y liderazgo
en el aparato estatal, con la diferencia
de que estn referidos a la primaca
de la racionalidad tcnica sobre los
intereses polticos;
c. Trazado Polrtico-Espasmdico, ca
racterizado por ser un modelo Impo
sitivo de carcter coyuntural, una ac
cin suprema e instantnea de go
bierno en el enfrentamiento de aque
llos problemas y situaciones contin
gentes que al aparecer tienden a de
sestabilizarle ya fracturar la organiza
cin y operacin del aparato pblico.
Mediante un proceso que comporta la
ruta secuencial y sucesiva de accin
decisin, en donde una accin condu
ce a una decisin que, a su vez, con
duce a una nueva accin y sta a una
nueva decisin, el modelo poltico-es
pasmdico busca generar impactos
inmediatos, resultados concretos.
Partiendo del supuesto de que el po
der central no tiene el control sobre el
aparato pblico, y que las organiza
ciones responden a intereses frag
mentados y particulares, las polticas
se formulan e implementan slo por
referencia a una situacin presente.
No hay perspectiva histrica y visin
del futuro.
En las organizaciones pblicas, la
dinmica decisional que rige los trazados
de poltica pblica est determinada por
la configuracin de las estructuras jerr
quicas del poder, las relaciones de de
pendencia funcional entre las organiza
ciones y, en alguna medida, las exigen
cias del momento. Los trazados de polfti
ca pblica no solamente expresan los
grados relativos de ascendencia y control
poltico, que tienen los gobernantes sobre
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
el aparato pblico, sino que adems re
flejan los niveles de tensin y conflicto
que existe entre las entidades y organiza
ciones que lo componen.
El Estado en tanto macro-organiza
cin, se proyecta como una gran entidad
corporativa, en cuyo interior la investidura
jerrquica, la naturaleza institucional, el
rol orgnico-funcional y los niveles de
conflicto burocrtico, interno y externo,
definen una clara segmentacin sectorial
y territorial de los trazados de poltica
pblica:
a. Entre el proceso de toma de decisio
nes y el proceso de definicin y for
mulacin global de las polticas y es
trategias, a travs de las cuales se
imprime un sentido y contenido que
oriente las decisiones, para cada con
junto de entidades y organizaciones
sectoriales y territoriales del aparato
pblico;
b. Entre el proceso de definicin y for
mulacin de las pollticas y estrategias
y el proceso de despliegue de tales
polticas y estrategias, ya con sentido
y contenido especfico para cada or
ganizacin en su campo particular de
desempeo;
c. Entre el proceso de despliegue de las
polfticas y estrategias de cada orga
nizacin y el proceso de "desborde",
de las acciones y operaciones orga
nizacionales, sobre los usuarios y be
neficiarios de sus programas y pro
yectos puntuales.
Puesta en estos trminos, la din
mica decisional de las organizaciones im
plica que la gerencia pblica, como ge
rencia de la interrelacin de las organiza
ciones, tiene lugar en los elementos que
conectan los procesos de formulacin de
las pOlticas y estrategias y los procesos
de despliegue y de desborde de tales
polticas y estrategias. Estos conectores
comprenden actividades tales como la
planificacin, coordinacin, ejecucin,
evaluacin y mejoramiento. Este es el
campo especffico de la gerencia en el
sector pblico.
La negociacin y gestin de
conflictos como fundamento
de la gerencia en el sector p
blico
La segunda gran implicacin de
aceptar que el objeto de la Gerencia P
blica es la Gerencia de las interdepen
dencias organizacionales, radica en que
el establecimiento del equilibrio organiza
cional entre legitimidad patrimonial y legi
timidad de competencias, tiene en la ne
gociacin y gestin de conflictos a su
fundamento ms primario e importante.
La negociacin es entendida como el pro
ceso mediante el cual dos o ms partes
en conflicto analizan y determinan las
condiciones requeridas para llegar a un
acuerd0
7
. (Bartos, 1985) La gestin, por
otra parte, es definida como el proceso en
7 Vale la pena aclarar que la negociacin no es el acuerdo. El simple hecho de que dos o ms
actores en conflicto se sienten en una mesa a considerar las posibles condiciones de arreglo
a sus diferencias, ya se constituye, al menos en un principio de negociacin.
217
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
donde las partes en conflicto identifican y
seleccionan una ruta crtica de acciones
para el cabal cumplimiento de las condi
ciones pactadas y su conversin en resul
tados
8
.
Asumida bajo estos parmetros, la
reflexin sobre los procesos de direccin y
gestin de las organizaciones pblicas, pa
rece acercarse cada vez ms a las teorlas
tradicionales cuyos desarrollos han privile
giado enfoques y prcticas racionales y de
cohesin organizacional. Desprovistos de
instrumental adecuado para enfrentar y re
solver la presencia de conflictos de poder,
que resultan de las presiones por la ganan
cia, los expertos y empresarios han ido
incorporando el manejo del conflicto como
una variable ms que se debe tener en
cuenta en el comportamiento de las organi
zaciones. Utilizando desarrollos que van
desde los modelos de la "tercera parte". que
buscan la resolucin de conflictos a travs
de la participacin de un tercero (Brett y
Golberg, 1983), hasta los modelos "integra
tivos que buscan resolver los conflictos a
partir de la triada: motivacin, control y
liderazg0
9
, (Pruit, 1983) el manejo de con
flictos organizacionales basados en la ne
gociacin ha venido ganando terreno en los
clrculos acadmicos y empresariales.
A diferencia de las organizaciones
privadas, la consideracin y manejo de
conflictos en la gerencia de las interde
pendencias organizacionales, debe partir
de tres supuestos bsicos:
a. Las estructuras de poder en una or
ganizacin pblica, a pesar de tener
su origen en la Constitucin y las
Leyes, son negociables, pero por re
ferencia a una determinada correla
cin de fuerzas pollticas generalmen
te externas a la organizacin;
b. Los contendientes, en el desarrollo de
sus estrategias, pueden llegar a mo
vilizar elementos de poder politico o
medios de presin social (ambos aje
nos o no al control de la organiza
cin), en aras de preservar sus pre
rrogativas;
c. Las organizaciones pblicas son sis
temas dialcticos de negociacin po
Iftica e institucional. (Bacharat, 1983)
En esta perspectiva, negociacin y
gestin de conflictos para la gerencia de
las interrelaciones organizacionales, tie
nen lugar no solamente como un proceso
de fuerzas centrIfugas que busca operar
sobre los conflictos posibles que puedan
existir entre los objetivos e intereses pro
pios de una organizacin determinada y
los objetivos e intereses de las dems
organizaciones sobre una operacin es
pecIfica. De lo que se trata, ms bien, es
de generar una dinmica relacional hacia
afuera que le permita a la organizacin
posicionarse con un producto y una mi
8 En este sentido, la Gestin tambin se concibe como un proceso permanente de mediacin
(para la ruptura o concertacin) de conflictos e intereses entre dos o ms actores.
9 Utilizando la nocin de "acuerdo integrativo", por contraposicin a la nocin de "compromiso",
Dean Pruitt en un excelente artculo expone cuatro razones por las cuales en una organiza
cin los negociadores de intereses buscan los acuerdos integrativos ms que los compro
misos, cuando a-. Las aspiraciones de las partes son muy altas, no hay solucin si no se
encuentra una forma de conciliar intereses; b-. Un acuerdo integrativo tiene mayores
probabilidades de ser estable; C-. Este tipo de negociacin fortalece las relaciones entre las
partes, de modo que puede atenuar posteriores conflictos; do. Los acuerdos integrativos
contribuyen al bienestar de una comunidad ms amplia.
218
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
sin institucional. Tambin tienen lugar
como un proceso de fuerzas centrpetas,
en donde se procura integrar el conjunto
de intereses y objetivos de los funciona
rios con el conjunto de intereses y objeti
vos organizacionales que se tienen como
entidad individual y como parte de un
sistema. De lo que se trata, finalmente, es
de desatar las dinmicas de accin insti
tucional hacia adentro en funcin de un
objeto y una misin definida.
Elementos y enfoques para la
gerencia en el sector pblico
Los nuevos paradigmas de la Ge
rencia en el sector pblico enfatizan en
tres aspectos bsicos:
a. El proceso de toma de decisiones.
Es el punto focal en donde se concen
tran en temas como los modos de
formulacin, implementacin, segui
miento y evaluacin de fas polticas
pblicas esenciales, en los modelos
de decisin en las alturas del poder o
en la mejor administracin de las em
presas pblicas por el gobierno cen
tral (Kliksberg).
b. Los sistemas de administracin de
personal. El reto consiste en pasar
de sistemas administrativos en donde
se manejan rutinas orientadas a la
reafirmacin de las jerarquas y el
control fiscal, hacia un nuevo sistema
en donde las polticas de personal
basadas en la motivacin, el rendi
miento y la participacin, se constitu
yen en el soporte principal de la orga
nizacin;
c. Las estructuras administrativas.
Partiendo de la conviccin de que las
estructuras perdern su primaca
como componente rector de la capa
cidad organizacional, la cuestin del
cambio se plantea en torno a la nece
sidad de integrar los procesos organi
zacionales en sistemas flexibles, en
donde las organizaciones deben ser
ambiguamente estructuradas, con el
propsito explcito de erradicar aque
llos problemas de jerarquas y vncu
los de subordinacin, que obstaculi
zan la mayor y ms efectiva movilidad
organizacional.
A pesar de que los nuevos paradig
mas de la Gerencia reivindican una visin
de integralidad y complejidad de las orga
nizaciones, resulta evidente que las orga
nizaciones pblicas parecen estar ms
interesadas en acoger y adaptar las inno
vaciones empresariales producidas en el
sector privado, que en producir sus pro
pias innovaciones. El nfasis sobre los
tres componentes principales de una or
ganizacin (direccin, manejo de perso
nal y estructura organizacional), no sola
mente dejan entrever una persistente vi
sin autocentrada de las organizaciones
en s mismas y los empresarios en su
mbito de desempeo. Tambin ponen
en evidencia el propsito de adoptar el
modelo ms acabado de empresa priva
da, el ms formalizado y competitivo en
el mundo de los negocios que, tal como
lo demuestra Crozier, resulta ser precisa
mente el que menos corresponde a los
desarrollos y exigencias de la sociedad
post-industrial.
Los enfoques convencionales
En los ltimos aos, la administra
cin moderna ha desarrollado novedosos
conceptos y enfoques que, bajo el signo
219
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
de la gerencia estratgica, buscan orien
tar el proceso mediante el cual una orga
nizacin formula unos escenarios estra
tgicos y prospectivos, establece sus ob
jetivos y define cmo llegar a ellos 10. En
la perspectiva de la "aplicacin" de unos
determinados conceptos y enfoques ge
renciales, como paradigmas para la ge
rencia de las organizaciones pblicas, se
han invocado tres tipos de enfoques que,
segn sus promotores, por su contenido
aportan muchos y muy novedosos ele
mentos de organizacin y operacin a los
esfuerzos pblicos por actuar de manera
ms eficiente.
El primer enfoque es el denomina
do de la administracin por objetivos.
A riesgo de reducir en exceso sus desa
rrollos, se puede decir que se trata de un
modelo que, antes de buscar articular a
la organizacin con las fuerzas del mer
cado, dirige todos sus esfuerzos al diseo
de la ruta crrtica que debe regir los proce
sos de toma de decisiones en una empre
sa privada de cualquier tamao y escala.
Desde la definicin de la "misin"; su
propsito central es el cmo definir los
objetivos de la organizacin y evaluar sus
resultados.
El segundo enfoque es el llamado
de admInistracin por politicas, que
propone una manera distinta de operati
vizar la estructura organizacional y la fun
cin administrativa. Los principios bsi
cos, parten de la gerencia estratgica en
el sentido de que retoman la necesidad
de definir claramente la misin de la or
ganizacin, sus creencias y valores, sus
estrategias y objetivos, sus pollticas, as
como fas metas que se impone para cre
cer y orientarse hacia el futuro. La dife
rencia con la administracin por objeti
vos, radica en el mayor nfasis que pone
en el anlisis del ciclo de control, el cual
involucra acciones de "planear-hacer-ve
rificar y actuar".
E tercer enfoque es el llamado con
trol total de la calidad. Se trata, como
afirma Crdenas, de un enfoque geren
cial estructurado para priorizar y resolver
problemas, una filosofa empresarial que
enfatiza en el desarrollo de una cultura de
la calidad, unos principios sabios y orien
tadores del trabaja diario, y unas tcnicas
estadsticas y administrativas que apo
yan este proceso en el que participan
todos los miembros de la organizacin.
(Crdenas, 1990). Bajo el doble objetivo
de crear una cultura de la calidad y de
activar mecanismos que aseguren el de
sarrollo de la calidad como actitud orga
nizacional, el enfoque del control total de
calidad se fundamenta en una operacin
que comporta cuatro pasos: i. planear en
funcin de las necesidades y expectati
vas del cliente, ii. implementar lo planea
do; j. verificar lo ejecutado; y v. actuar
sobre lo verificado. En este enfoque, la
utilizacin de los recursos est esencial
mente concentrada en aquellas activida
10 El carcter estratgico, proviene de la necesidad de que a travs de unos determinados
objetivos se puedan articular los requerimientos de competitividad y eficiencia que se perfilan
de las exigencias ytendencias del mercado, con las estructuras y principios organizacionales
generadas por un patrn de direccin administrativa y financiera de la organizacin. Un
desarrollo ms detallado se encuentra en Rosario del Rfo, "Los Enfoques Modemos de la
Administracin", Documento de Trabajo, 1992.
220
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
des "estratgicas" que desarrollan los
grados de satisfaccin de los clientes.
Estos enfoques gerenciales tienen
tres elementos en comn:
a. Estn concebidos para estructuras
que son altamente descentralizadas.
Es decir, para sistemas jerrquicos
en donde las decisiones de la cspide
se delegan hasta los mximos niveles
posibles ytales decisiones llegan yse
ejecutan efectivamente en la base;
b. Suponen que los intereses de la orga
nizacin, son siempre y en todos los
casos, los intereses de sus emplea
dos. No existe ningn tipo de conflicto
entre los intereses personales de los
\
trabajadores con los intereses institu
cionales;
c. Exigen que los niveles superiores de
la organizacin tengan siempre, y en
todos los casos, la autonom a para
definir los objetivos de la organizacin
y la discrecionalidad para controlar
todas y cada una de las etapas y
momentos de la operacin organiza
ciona!.
Los nudos crticos de los enfo
ques convencionales
En la perspectiva de los trazados
de polticas pblicas, los enfoques de
administracin por objetivos, administra
cin por polticas y control total de la
calidad encuentran dos grandes restric
ciones en su aplicacin al sector pblico.
La primera, hace relacin a cmo
en las organizaciones pblicas la descen
tralizacin (por delegacin), de las deci
siones y responsabilidades, se desarrolla
no solamente en funcin de la existencia
de unos determinados intereses y frentes
de poder burocrtico (que en todos los
casos reflejan o dan lugar a nuevos ni
chos de poder efectivo). Tambin tienen
lugar en correspondencia con los montos
de recursos humanos, tcnicos y finan
cieros disponibles, as como de los prin
cipios y parmetros de regulacin admi
nistrativa y jurdica (rgimen de contrata
cin, de responsabilidades y competen
cias, administracin y remuneracin del
personal, etc), que rigen el comporta
miento de la organizacin.
La segunda restriccin proviene del
hecho de que la definicin de objetivos en
una organizacin pblica se desarrolla,
en la mayora de los casos, como un
proceso ajeno a los intereses y dinmica
de la propia organizacin. (Azuero, 1990)
Por una parte, est sujeto a unos princi
pios jerrquicos y funcionales pre-deter
minados; son los niveles superiores los
que, al optar por un determinado rumbo
de gobierno, definen unos objetivos espe
cficos a la accin del aparato estatal y a
las organizaciones que lo componen. Por
otra parte, su comportamiento est some
tido a una determinada inercia del proce
so presupuesta!. Azuero muestra cmo
los montos asignados a cada entidad y
organizacin pblica dependen, cuando
se financian va presupuesto, de los nive
les ejecutados en el ao anterior o, cuan
do se financian por sus propios recursos
(va precios en empresas industriales y
comerciales del Estado o tarifas en servi
cios pblicos), dependen de los niveles
de "subsidio" o "ayuda" (directa o indirec
ta, implfcita o expUcita) que defina el go
bierno para la provisin de los bienes y
servicios. Siguiendo con la argumenta
cin de Azuero, las metas fsicas que se
221
222
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medelln Torres
establecen son por lo general el producto
de las asignaciones presupuestales y no
su premisa. El control presupuestal se
entiende y aplica como garanUa jurdica
y administrativa sobre las operaciones,
pero nunca se constituye en un parme
tro adecuado para la eficiencia de la or
ganizacin. (Azuero, 1990)
Sometidas a las restricciones poll
ticas y presupuestales, como a las presio
nes que ejercen las luchas por el poder
burocrtico, las organizaciones pblicas
para adquirir el carcter de "empresa p
blica" requieren, como condicin, del de
sarrollo de una dinmica que estimule la
iniciativa y promueva la innovacin. Es
decir, que aproveche y desarrolle el po
tencial que le ofrecen los recursos huma
nos, tecnolgicos y financieros disponi
bles, en funcin de un propsito y en
condiciones siempre cambiantes. Es el
enfoque de la gerencia para la Investi
gacin, la capacitacin y la gestin
empresarial de los recursos disponi
bles. Investigacin, para producir conoci
miento que no slo recupere e integre el
saber-hacer social de los individuos a la
organizacin, sino que permita el apren
dizaje y la incorporacin permanente de
elementos de cambio; formacin, para
producir capacidad de los individuos in
ternos y externos a la organizacin en
actitud, aptitud y habilidad para el desa
rrollo de acciones siempre creadoras;
gestin, para producir compromiso y con
ciencia social en torno a los aportes y
requerimientos que a la organizacin,
como "empresa pblica", le impone un
determinado radio de accin.
Elementos para un enfoque al
ternativo
La bsqueda de eficiencia, como
parmetro del comportamiento empresa
rial de una organizacin pblica, se pro
yecta en una doble perspectiva. Por una
parte, desde el punto de vista de la ges
tin interna, el aprovechamiento empre
sarial de los recursos humanos, tecnol
gicos y financieros disponibles, exige di
nmicas de direccin y operacin basa
das en la flexibilidad de las estructuras, la
racionalizacin de los procedimientos.
Por otra parte, en la perspectiva de las
interrelaciones organizacionales, este
enfoque gerencial implica que la eficien
cia no est dada por la "correcta" e "in
tensiva" utilizacin de los recursos dispo
nibles, sino por su grado de contribucin
al logro de los objetivos y metas definidas
por un gobierno. Esto es, que lejos de ser
considerada como el resultado de reducir
los costos por unidad producida, la efi
ciencia se asume como la optimizacin
del impacto de la inversin pblica. Las
autoridades de polrtica no deben olvidar
que la eficiencia no se mide por la inten
sidad de los factores involucrados en las
acciones del Estado, sino por la magnitud
de los cambios producidos sobre los pa
rmetros de desarrollo que se quiere mo
dificar.
Esta visin alternativa de eficiencia
conduce al razonam iento propuesto por
Crozier (1984), en el sentido de que lo
que venden las organizaciones pblicas
y estatales no es un producto o un servi
cio. sino calidad de vida de la poblacin.
Lo que venden es la posibilidad de vivir
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
de otro modo. El consumidor, el usuario,
es el propio y verdadero productor.
. En este sentido, los enfoques ge
renciales de la administracin por objeti
vos, la administracin por polfticas y el
control total de la calidad, en su sentido
ms tradicional, aparecen intiles en su
aplicacin a las organizaciones pblicas.
Crozier argumenta que las viejas prcti
cas del "management" fordista que seg
menta las acciones para luego estandari
zarlas y hacerlas uniformes en un proce
so administrativo y organizacional alta
mente concentrado, han perdido su vi
gencia. Lo que se requiere es considerar
la capacidad y posibilidad de los recursos
humanos para adaptarse al cambio y cre
cer aprovechando y desarrollando su in
ventiva y su potencial de contribucin a
los objetivos empresariales de la organi
zacin. En este contexto, adquiere senti
do la consideracin de que una empresa
pblica es competitiva slo a condicin
que promueva la calificacin de los recur
sos humanos, se informe sobre su locali
zacin estratgica y sobre las tendencias
de los mercados (polftico y econmico) y
desarrolle una accin flexible y compre
hensiva en su esfera de accin".
La Gerencia de las Interrelaciones
Organizacionales consiste, entonces, en
crear las condiciones institucionales in
dispensables para que no slo las orga
nizaciones del sector pblico operen de
manera coordinada en funcin de unos
propsitos de gobierno, sino tambin
para que puedan formarse pequeas co
munidades sociales, alrededor de la pres
tacin de un servicio o la produccin de
un bien pblico, sean capaces de estable
cer un intercambio intensivo de unas con
otras y de stas con el mundo real. No se
trata de hacer planes o construir merca
dos, sino de suscitar interacciones que
funcionen unas con otras. Como afirma
Crozier, la verdadera revolucin del ma
nagement del cambio estructural, no es el
de la apertura tcnica, ni el producto, ni
mucho menos los nuevos conceptos y
principios de la organizacin em presarial.
La revolucin est en la innovacin so
cial. Esto es, en la magnitud de los cam
bios que pueda producir (en trminos de
su capacidad de desatar procesos y for
mas particulares de organizacin social
para un propsito especffico) sobre los
parmetros de desarrollo que se quiera
modificar.
Si hay algo que rescatar, de las
nuevas formas de organizacin empresa
rial, es que la competitividad radica en el
conocimiento. El enfoque de la gerencia
para la investigacin, la capacitacin y la
gestin de las interrelaciones organiza
clonales, exige del sector pblico una
novedosa Idea acerca de lo que significa
invertir a futuro. Lo que se requiere, como
argumenta Crozier:
a. Invertir a futuro en el conoci
miento, que permita no slo recuperar el
conjunto de experiencias e informaciones
sociales acumuladas durante afios por la
"comunidad" y los funcionarios, sino tam
bin redescubrir las regulaciones e inter
ferencias reales que afectan el comporta
miento empresarial de la organizacin
pblica. Esto es, rescatar tanto los me
dios que permitan retomar el control so
bre la organizacin e identificar nuevas
formas de hacer las cosas, como los nue
vos ejes potenciales que sean capaces
223
224
Gerencia pblica ante el cambio
Pedro Medel/{n Torres _____________________
de desatar y activar procesos sociales de
Comparable con el sector privado?
Rev. Economa Colombiana, Contra
cambio;
lora General de la Repblica.
b. Invertir a futuro en el hombre,
que permita no slo desarrollar unas ac
titudes, aptitudes y capacidades para en
frentar y resolver problemas, sino que
adems genere compromiso social en la
comunidad;
c.lnvertir a futuro en la organiza
cin, que desate y active todas las for
mas posibles de experimentacin en nue
vas formas de organizacin, de accin
institucional y de relacin con su cliente
la".
Referencias Bibliogrficas
Azuero, Francisco. Requisitos para la Adop
cin de una Estrategia de Calidad y
Productividad en el sector Pblico, en
Gestin de Calidad y Productividad
como estrategia de Desarrollo, Depar
tamento Nacional de Planeacin.
Bacharach, Samuel (1983). Bairgaining within
organizations, en Max Bazerman and
Roy Lewicky, Negotiating in Organiza
tions, Editorial Beverly Hilfs, Sage
Publications.
Bartos, Otomar (1974). Process and Outcome
of Negotiation, Columbia Press Uni
versity.
Bret!, Jeanne y Stephen Golberg (1983). Me
diator Avisers: a new third party role
en Max Nazerman and Roy Lewicky,
Negotiating in organizations, Editorial
Beverly Hills, Sage Publications.
Brown, Michel y Steven Erie (1984). Poder y
Administracin: Paradigmas Alternati
vos para el anlisis de la autonomia
burocrtica, en Oscar Oszlak, Teora
de la Burocracia Estatal: Enfoques
Crticos, Editorial Paidos, Buenos Ai
res.
Crdenas, Jorge Hernn. El Sector Pblico:
Crdenas, Jorge Hernn (1990). El Enfoque
Gerencial del Control Total de Calidad
en el Sector Pblico Colombiano, en
Gestin de Calidad muy Productividad
como estrategia de desarrollo. Memo
rias del Seminario Internacional, Car
tagena, Junio 13 al 15.
Coase, R.H. (1996). La Naturaleza de la Em
presa, saldr en prximo nmero de la
Rev. Cuadernos de Economa, Uni
versidad Nacional de Colombia.
Crozier, Michel (1984). No se Cambia la Socie
dad por Decreto, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Coleccin Bi
blioteca Bsica de Administracin P
blica, Madrid.
Crozier, Michel (1963). El Fenmeno Burocr
tico. Editions du Seuil.
Crozier, Michel. El Crecimiento del Aparato
Administrativo en el Mundo de la Com
plejidad, Obligaciones y Oportunida
des, del estado Arrogante al estado
moderno.
Crozier, Michel. El Crecimiento del Aparato
Administrativo en el Mundo de la Com
plejidad. Obligaciones y oportunida
des. Del estado Arrogante al estado
Modesto.
Faulkner, Hugh (1992) Un Vistazo a la Geren
cia Pblica, tomado de "The Journal of
the Institute 01 Public Administration,
Fall/Automne, Toronto 1990, pgs.
383-388. Traduccin de Hernando
Loaiza ESAP.
Kennedy, Gavin y John Mcmillan (1985). Cmo
Negociar con xito, Editorial Deusto,
Bilbao.
Huntington, Samuel (1991). El Orden Polftico
en las Sociedades en Cambio. 2'
reimpresin, Editorial Paidos, Buenos
Aires.
Israel, Arturo. Reformas a la Funcin del esta
do.
Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996
Kliksberg, Bernardo (1984). La reforma Admi
nistrativa en Amrica Latina, en Teora
de la Burocracia Estatal: Enfoques
Crticos, Oscar Oszlak (comp.), Edito
rial Paidos, Buenos Aires
Klisberg, Bernardo (1990). Nuevas Fronteras
Tecnolgicas en la Gerencia Pblica.
Buenos Aires.
Lorino Philippe (1991), El Control de Gestin
Estratgica, Editorial Dunod, Pars.
Majone, Giandomenico (1992). La Factibilidad
de las Polticas Sociales, en Luis F.
Aguilar Villanueva, La Hechura de las
Polticas, Grupo Editorial Miguel Angel
Porrua, Mxico,
Mrquez, Viviane y Rainer Godan (1992). Bu
rocracia y Polticas Pblicas: Perspec
tivas desde Amrica Latina, Mxico.
Medelln Torres, Pedro (1992a). Elementos
para la Creacin y Puesta en Marcha
de una Escuela de Gobiemo Territo
rial. Documento de Trabajo Corpes,
Diciembre 1992.
Medelln Torres, Pedro (1992b). Democracia
Inacabada, transicin o Ficcin De
mocrtica? Los Lmites entre la rees
tructuracin y el reformismo en Am
rica Latina. Nuevos itinerarios para un
viejo problema. Documento de traba
jo, CIDER.
Medelln Torres, Pedro (1992c). Gerencia P
blica en la Perspectiva de la Moderni
zacin y la Apertura, Rev, De la Es
cuela Superior de Administracin P
blica, Santaf de Bogot.
Medelln Torres, Pedro (1993). La gestin de
Gobierno: Poltica y Administracin,
presentado al Seminario Nacional
Gestin Poltica para Polticos, CI
DER-EAFIT, Medelln.
Oszlak, Oscar (1989). Regmenes Polticos y
polticas Pblicas. Reflexiones a partir
de algunas experiencias latinoameri
canas. Buenos Aires.
Pruitt, Dean G. (1983), Achieving Integrative
Agreements, en Max Bazerman and
Roy Lewicky, Negotiating in Organiza
tions, Editorial Beverly Hills, Sage
Publications.
Ro, Rosario del (1992). Los Enfoques Moder
nos de la Administracin. Documento
de trabajo.
Shelling, Thomas (1964). La estrategia del
Conflicto, Editorial Tecnos, Madrid.
225