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El documento discute los cambios en la gerencia pública ante la transformación estructural. Señala que los cambios en el sector privado, como la descentralización de procesos productivos, se han convertido en referentes para las reformas del Estado. Estas reformas buscan descentralizar, mejorar la eficiencia administrativa y aumentar la participación ciudadana. Sin embargo, no es adecuado transferir mecánicamente modelos gerenciales privados al sector público debido a sus diferencias. La gerencia pública debe enfocarse en la racionalidad política y gestionar las inter
El documento discute los cambios en la gerencia pública ante la transformación estructural. Señala que los cambios en el sector privado, como la descentralización de procesos productivos, se han convertido en referentes para las reformas del Estado. Estas reformas buscan descentralizar, mejorar la eficiencia administrativa y aumentar la participación ciudadana. Sin embargo, no es adecuado transferir mecánicamente modelos gerenciales privados al sector público debido a sus diferencias. La gerencia pública debe enfocarse en la racionalidad política y gestionar las inter
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El documento discute los cambios en la gerencia pública ante la transformación estructural. Señala que los cambios en el sector privado, como la descentralización de procesos productivos, se han convertido en referentes para las reformas del Estado. Estas reformas buscan descentralizar, mejorar la eficiencia administrativa y aumentar la participación ciudadana. Sin embargo, no es adecuado transferir mecánicamente modelos gerenciales privados al sector público debido a sus diferencias. La gerencia pública debe enfocarse en la racionalidad política y gestionar las inter
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Vicerectorado Acadmico -LUZ.ISSN 1315-9984 La Gerencia Pblica en la perspectiva del cambio estructural Pedro Medelln Torres Resumen Las transformaciones empresariales parecen marcar el contenido y direccin de los cambios en el Estado y sugieren la necesidad de una ptica privada en la gerencia pblica. Los cambios estatales estn centrados en la descentralizacin -originando una novedosa territorialidad-, en la eficiencia administrativa yen la participacin del ciudada no. Sin embargo, es inconveniente transferir mecnicamente modelos de gestin privada al sector pblico, por sus diferencias intrnsecas, por la dicotomia polftica-administracin y por los efectos del poder burocrtico. En la gerencia pblica, prevalece la racionalidad poltica sobre la tcnica, a pesar que en un escenario de cambio la accin gerencial pblica pareciera vaciarse de contenido poi itico , aunque en aras de la eficiencia los gobiernos han desatado resistencia generalizada y se han desviado de su misin real. Los enfoques convencionales -administracin por objetivos, administracin por polticas y control total de calidad- tienen grandes restricciones. Frente a ellos se plantean elementos para un enfoque alternativo de la gerencia pblica, como gerencia de las interrelaciones organizacionales, y por lo tanto, de la negociacin y de la gestin de conflictos; adems, la gerencia pblica debe centrarse en el verdadero carcter de la eficiencia estatal, asumiendo con Crozier que las organizaciones pblicas venden calidad de vida de la poblacin y por lo tanto es necesario invertir a futuro. Palabras claves: Gerencia Pblica, Reforma del Estado, Eficiencia Pblica, Racionalidad Polftica, Poltica. -=:---::-:--:---:-::-:-:-::,-;: Recibido: 15-11-96 Aceptado: 06-12-96 * Candidato a Dr. en Ciencias Econmicas, Director del Departamento de Investigaciones del Centro Interdsciplinario de Estudios Regionales -CIDER- de la Universidad de Los Andes, Colombia. Profesor de Administracin Pblica y Direccin Universitaria en varios Programas de Postgrado. Ha actuado como consultor en diversos programas de organismos internacionales, entre ellos BM y FAO. Autor de 4 libros y numerosos artculos cientficos en revistas internacio nales. sobre Estado, Polticas Pblicas, Gerencia Pblica, Reforma del Estado y Polftica Energtica. 201 202 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres Public Management under Structural Change Perspectives Abstract Transformations in business management seem to determine the content and direction of changes in the public sector, and suggest the need for private sector criteria in public management. Governmental changes have centered around decentralization -originating a new territorial concepto, administrative efficiency and for public participation. However, it is not convenient to mechanically transfer models from private business management to the public sector because of their intrinsic differences, due to the dichotomy of politics and management, and the effects this transfer has on the bureaucratic power structure. In public management, political rationality prevails over technical criteria, even when the scenario for change in public administration seems to be free from poltical content, although in the name of efficiency, governments have unleashed generalized resistance and have deviated from their real mission. The conventional criteria -manage ment by objectives, policy management, and total quality control- have great limitation. An alternative focus for public management is presented here -management through organi zational interrelationships, and consequently, management through negotiation and ma nagement of conflict; moreover, public management should concentrate on the real character of governmental efficiency, which under Crozier's assumption is that public organizations sell quality of lite to their public, and therefore jt is necessary to invest in the future. Key words: Public management, State reform, Public efficency, Political rationality, Politics. La nueva vigencia de la gerencia en el sector pblico La dinmica e intensidad de las reformas impuestas por el cambio estruc tural, requieren del Estado una mayor capacidad de accin y organizacin. Kliksberg (1984), plantea que esa capa cidad debe ser definida como una poten cialidad para obtener resultados median te nuevos tipos de organizaciones en donde es necesario incorporar la ptica "gerencial-empresarial" como principio de manejo. La progresiva consolidacin de la tendencia del Estado a incorporar y repro ducir los cambios que estructuralmente han ocurrido en el sector privado, seala la ruta hacia una novedosa vigencia de la Gerencia en el sector pblico. Desde las tendencias hacia la fusin y adquisicin de empresas como alternativa para en frentar la competencia, hasta las tenden cias hacia la descentralizacin de los pro cesos productivos, las transformaciones operadas en la empresa parecen haberse convertido en los referentes que marcan el sentido y contenido de las transforma ciones del Estado. En el marco da un traumtico ajuste Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 en los regmenes fiscal, monetario, cam biario, bancario, laboral, de comercio ex terior e inversin extranjera, la tarea de la modernizacin se reorienta hacia la refor ma de la funcin administrativa del Esta do. Precedida unas veces por una refor ma constitucional (Colombia, Brasil, Ni caragua) y otras como antesala a las reformas (Argentina, Venezuela, Uru guay), la reorientacin se opera como la creacin de las condiciones instituciona les necesarias para conciliar funcional, organizacional y administrativamente la eficiencia de las unidades administrativas con la operatividad de las instancias y mecanismos de participacin, control y fiscalizacin ciudadano sobre las buro cracias y agencias del Estado. Los procesos de reforma a la fun cin pblica pueden ser resumidos de la siguiente manera: La corporeidad de la accin estatal est definida por una nue va misin, razn y prctica "empresarial" de las relaciones entre la Sociedad y el Estado. Simplicidad de las estructuras y procedimientos y autonoma de las uni dades operativas, se invocan como los ejes de una accin pblica selectiva, fle xible y eficiente. (Medelln Torres, 1992a) Sin duda, Amrica Latina est tran sitando por un proceso de transformacin que procura el paso de una gestin est tica de recursos hacia una gestin din mica del saber y la destreza social. La gestin pblica est dejando de ser "en capsulada" en la concepcin fija de la intervencin extensiva y centralizada del Estado, para convertirse en la expresin del saber-hacer de los individuos y las organizaciones sociales. (Medelln To rres, 1992b) De una percepcin rgida de entida des y organismos territoriales y sectoria les, entramos en la concepcin flexible de las empresas pblicas, que se estructura desde una relacin jerrquico-funcional del trabajo y el poder, para entrar a ali mentarse de un trabajo profesionalizado (despolitizado) que, como fundador del valor econmico, es constantemente re novador y por eso ya no debe ser ms asimilado a un costo sino como un sopor te de la inversin empresarial del Estado. La difusin de principios tales como cos to-beneficio, calidad de la prestacin del servicio, informacin al cliente y el con cepto global de servicio, reconvierten las estructuras y organizaciones en empre sas pblicas, a sus gobernantes en ge rentes ya sus usuarios en clientes. (Me dellfn Torres, 1992c) La vieja oposicin entre saber muerto y saber vivo. propio de las estruc turaciones de los aflos sesenta y setenta, cede su lugar a una nueva visin, al de sarrollo de saberes vivos y al manejo estratgico de los recursos. Desde este punto de vista, una intervencin extensi va y repetitiva. no calificada ni especiali zada, ejecutada en aplicacin de normas y regulaciones estticas, se constituye en un saber muerto. La fuente esencial de recuperacin para la "empresa pblica" se desplaza de los saberes muertos (ex tensin y centralizacin) a saberes vivos (destrezas, capacidades de confrontar la competencia). Pero el desplazamiento hacia los saberes vivos no puede darse sobre el libre arbitrio de gestin de las empresas pblicas. Tal como lo afirma Crozier: 203 204 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres "Una empresa pblica es competitiva slo a condicin de que promueva la calificacin de los recursos huma nos, se Informe sobre su localiza cin estratgica y sobre las tenden cias de los mercados (poltico y eco nmico) y desarrolle una accin fle xible y comprehenslva en su esfera de accin". Su nuevo carcter como "empresa" pblica depender de reestablecer el equilibrio entre dos legitimidades. Por una parte, su legitimidad patrimonial que se nutre de las contribuciones, apor tes y pagos pblicos. y por otra, la legiti midad de sus competencias (que no es la legitimidad polltica), que se nutre de la eficiencia econmica sobre el poder ope racional que su gestor (gerente) le confie ra. (Lorino, 1991) En este contexto, la administracin del desarrollo enfrenta nuevos escena rios, cada vez ms complejos y ms con flictivos. Por una parte, confronta una no vedosa territorialidad de las relaciones y procesos sociales. Las mediaciones tra dicionales del Estado-Nacin que susten taban el ordenamiento territorial y finan ciero, para la asignacin y uso de los recursos pblicos, han perdido vigencia. En su lugar emergen nuevas mediacio nes polltico-institucionales, burocrtico administrativas y econmico-sociales, en donde la magnitud, intensidad y dinmica de los procesos sociales participativos y las relaciones de mercado, son las que progresivamente definen el sentido y con tenido del ordenam iento estatal en la asignacin y uso de los recursos pbli cos. Por otra parte, la administracin del desarrollo confronta una nueva institucio nalizacin del orden social. Los principios organizacionales y las estructuras jerr quicas del poder que sostenfan tradicio nalmente la accin de las polrticas pbli cas, se han quebrado frente a una nueva dinmica de relacin funcional de las ins tituciones estatales. La descentralizacin de funciones y la destreza empresarial de los tomadores de decisiones en fa con duccin de los procesos sociales, abren un nuevo escenario a los principios orga nizacionales de la funcin pblica, a la estructura empresarial de direccin y gestin de las polticas pblicas, y a las estructuras jerrquicas del poder, esto es, estructuras decisionales comparta mentalizadas por objetivos y relaciones conflictivas. Disyuntivas y condicionantes de la gerencia en el sector pblico Los cambios en la funcin pblica parecen sugerir que los enfoques, moda lidades y formas de administracin y ges tin de las organizaciones privadas pue den ser aplicados indistintamente en las entidades y organizaciones pblicas. En todos los mbitos de la accin pblica, los procesos administrativos, la orientacin del desarrollo, el financiamiento de las polticas pblicas, el acceso a la informa cin, el control y fiscalizacin ciudadana o an la distribucin del ingreso, apare cen cada vez ms subordinadas a la apli cacin tcnica de conceptos y prcticas de calidad total, gerencia del servicio, planificacin estratgica, administracin Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 por objetivos, etc. As mismo los cambios en las estructuras, funciones y procedi mientos que se han venido aplicando a las entidades y organizaciones pblicas. han comenzado a estar guiadas por crite rios y principios organizacionales propios del sector privado. Sin embargo, la existencia misma de factores tales como la mayor comple jidad organizativa y operacional, la inter ferencia de intereses polfticos, la fragili dad de los procesos decisionales o la diferencia cualitativa entre lo que significa producir bienes y servicios pblicos y pro ducir bienes y servicios privados, no slo cuestiona la consistencia misma de tales conceptos y prcticas en aplicacin direc ta y mecnica al sector pblico, sino que ms estructuralmente plantea la inconve niencia de "transferir" mecnicamente enfoques, modalidades y formas de ad ministracin y gestin de las organizacio nes del sector privado al sector pblico. A pesar de la novedosa naturaleza "empresarial" que el cambio estructural le confiere a las entidades y organizaciones pblicas, (Case. R. H. 1996), la aplicacin de los elementos de administracin y ges tin privada al sector pblico confrontan tres tipos de restricciones, relacionadas entre s: a. La diferenciacin misma de la natura leza y funcionalidad entre sector p blico y sector privadO; b. La diferencia que, sobre las estructu ras, funciones y procedimientos de las organizaciones pblicas, impone la existencia de la dicotoma poltica administracin; c. El peso especfico que sobre la ges tin y administracin ejercen las bu rocracias en el comportamiento orga nizacional y en la obtencin de resul tados. Sector pblico y sector privado En trminos de la naturaleza y fun cionalidad, entre el sector pblico y el sector privado, existen tres diferencias cruciales. La primera proviene de la ausencia de la nocin de mercado y competencia en el sector pblico (Crozier). En la ma yora de los casos, los xitos o fracasos de las entidades y organizaciones pbli cas no slo estn desconectados de las presiones o cambios que los competido res le pueden imponer en la produccin y realizacin "mercantil" de sus bienes o servicios. Ms profundamente el diseno y operacin de las estructuras, funciones y procedimientos organizacionales, res ponden a una lgica jurdico-institucional y no a los requerimientos impuestos por una particular dinmica de mercado. En primer lugar, la permeabilidad del inters colectivo por los intereses par ticulares (por ejemplO, de la accin buro crtica en la asignacin y uso de los recursos), imprime una complejidad tal que los objetivos organizacionales se multiplican y entrecruzan en un cuadro que debe articular no slo dinmicas sec toriales con dinmicas territoriales, sino conciliar necesidades con disponibilida des en un marco altamente expuesto a una multiplicidad de presiones. En segundo lugar, la ausencia de un principio de exclusin de los bienes pblicos, que resulta del curso "forzoso" en la provisin de bienes y servicios bajo estructuras monoplicas y del carcter 205 206 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres estrictamente jurdico-funcional que rige el control y la fiscalizacin sobre la accin pblica, no le permite a las empresas pblicas conocer las preferencias de los "consumidores", ni identificar problemas de calidad en la produccin de sus bienes y servicios de un modo tal que les posibi lite corregir los problemas y responder ms rpidamente a las exigencias de los umercados". En tercer lugar, la existencia de rfgidas estructuras de administracin p blica y el apego a los formalismos y regu laciones, no slo obstruyen la accin r pida, flexible y eficiente de las organiza ciones pblicas, sino que tambin distor sionan y obstaculizan el establecimiento de sistemas y parmetros de eficiencia, calidad y rendimiento que permitan eva luar comparativamente la produccin de bienes y servicios pblicos con los bienes y servicios que se venden en los merca dos convencionales. La segunda diferencia entre sector pblico y privado, radica en el hecho de que en las organizaciones pblicas, son la naturaleza intrinseca de la organiza cin y la base tecnolgica de su actividad las que tienden a definir de antemano su comportamiento. Recientes estudios han demostrado como, al requerir una deter minada disciplina organizativa y opera cional, las actividades tcnicas en secto res como la industria, el transporte areo, las telecomunicaciones y, en algunos ca sos la electricidad, han pOdido mantener, incluso en condiciones econmicas muy adversas, un cierto nivel mfnimo de efi ciencia operativa. Esto se debe no slo a que su naturaleza funcional le permite definir sus frentes de accin especfica y con ellos sus objetivos, estrategias y me tas de corto plazo, sino que tambin las tecnologas avanzadas que debe utilizar requieren de una mayor disciplina opera tiva y organizacional u . (Israel) Por el contrario, en las organizacio nes pblicas que se desempefian princi palmente en los llamados sectores 'socia les', las caractersticas intrfnsecas de sus acciones no les permiten definir especifi camente mbitos permanentes de traba jo, con lo cual les resulta bien dificil definir objetivos precisos y metas de corto plazo. Adems, la base tecnolgica de sus acti vidades requiere de poca disciplina y no son lo suficientemente especificas. En los hechos, la diversidad de objetivos y fun ciones en materia de pOlrtica social hace que, a diferencia de las actividades tcni cas, la disciplina organizacional y opera tiva de las actividades sociales est per manentemente sometida a los cambios de prioridades que producen los cambios en las agendas de gobierno o la necesi dad de responder a una situacin contin gente. La diferencia, en trminos del com portamiento organizacional, se traduce en estructuras de costos crecientes y ba jos niveles de productividad, que no slo generan inequidades en la distribucin de los recursos, sino que adems, como lo plantea Crdenas (1990), desatan una aguda competencia por recursos pbli cos en el largo plazo ante la creciente dificultad de obtener recursos suficientes para la financiacin sectorial. La tercera diferencia est constitui da por los muy distintos niveles que, en trminos de los mrgenes de maniobra, existen entre los empresarios pblicos y Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 los empresarios privados en la direccin y posicionamiento de sus organizacio nes. Majone (1992) demuestra cmo la creencia generalizada de que "Los hom bres de gobierno logran sus propios ob jetivos mediante la ejecucin de las accio nes gubernamentales que ms compla cen al electorado, del mismo modo que los empresarios privados obtienen ga nancias produciendo lo que la gente de sea, parte de un supuesto falso. Se con sidera equivocadamente que, as como el empresario privado tiene completa liber tad para modificar sus niveles de produc cin y costos en aras de mayor ganancia, el empresario pblico tiene un manejo discrecional para definir los objetivos de la organizacin o para asignar los recur sos en el sentido que l desee (Israel, 26).1 En su argumentacin, Majone muestra cmo en las organizaciones p blicas la posibilidad de sustituir un insumo por otro, con el propsito de adecuarse a determinadas circunstancias y requeri mientos del consumo colectivo. est se veramente limitada por la interferencia de intereses polfticos, prcticas burocrticas y disponibilidades fiscales. Esta situacin implica que. por una parte. el proceso presupuestal adquiere un carcter esen cialmente politico. en la medida que la accin pblica est subordinada al logro de determinados objetivos en aquellos frentes que reporten "rentabilidad" buro crtica y electoral. Y, por otra, que en el proceso de definicin y asignacin de las polticas y los recursos pblicos. el criterio de "factibilidad" tenga muchos ms ele mentos de validez y realidad que el crite rio de "optimalidad" de las polticas. (Ma jone, 1992) As mismo, existen otros elementos que contribuyen a mantener bajos mrge nes de maniobra organizativa y operacio nal de los empresarios pblicos. Entre ellos se pueden considerar las presiones que sobre la toma de decisiones imponen las estructuras y sistemas de administra cin y remuneracin del personal. Por una parte, el carcter poltico en el mane jo de las burocracias se traduce en una precaria estabilidad de empleados y tra bajadores en los niveles directivos y en los operativos. Mientras que en el sector privado las directivas tienden a permane cer y sus equipos de operarios a cambiar segn las necesidades productivas y los requerimientos del mercado, en el sector pblico son los trabajadores del nivel ope rativo los que permanecen y sus directi vas las que presentan un elevado nivel de rotacin. Por otra, las presiones que so bre los niveles de remuneracin al trabajo ejercen los desajustes presupuesta les y financieros. se revierten en la imposibili dad de establecer estructuras y sistemas de remuneracin que estimulen la pro ductividad del trabajo. En los hechos, las diferencias salariales entre el sector p blico y el sector privado distorsionan la El equvoco se fundamenta en afirmaciones tales como aquella que desarrolla Arturo Israel en el sentido de que "las empresas pblicas fracasan porque los hombres de gobiemo son incapaces de ofrecer resistencia a las interferencias polrticas, a pesar de todas las protec ciones que se incorporen al sistema y no porque ellas estn desprovistas tericamente de la capacidad para lograr una operacin eficiente, pg. 126. 207 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres movilidad de los factores y con ello la asignacin de recursos en el mercado hacia el sector privado. Poltica y administracin Sin duda, la transferencia directa de enfoques, modalidades y formas de administracin y gestin de las organiza ciones del sector privado al sector pbli co. encuentra en la dicotoma poltica-ad ministracin uno de sus principales esco lios. Desde los trabajos pioneros de Goodnow y Wilson, que difunden un sis tema analftico en donde es una direccin poltica electa popularmente la que dicta las ordenes y un aparato administrativo el que las ejecuta 2 hasta los recientes apor tes de Crozier y Kliksberg, que desarro llan anlisis que integran direccin polti ca y aparato administrativo, la dicotoma entre poltica y administracin aparece como un elemento distintivo, propio y par ticularde los procesos y estructuras orga nizacionales del sector pblico. En el marco de una progresiva irrupcin del intervencionismo estatal, la expansin burocrtica y la novedosa im bricacin entre sector pbliCO y sector privado, se abren intensos debates en torno a la validez y consistencia de la dicotoma Poltica-Administracin como factor explicativo del comportamiento del sector pblico. La evidencia de una cre ciente interferencia de las relaciones de poder al interior y exterior de las organi zaciones y procesos administrativos, deja entrever la existencia de Um ites al desem peo de las organizaciones pblicas. Por una parte, bajo el referente de la "interrelacin entre roles polticos y ro les administrativos", los defensores de la separacin Poltica/Administracin argu mentan la pertinencia y consistencia de la dicotoma. Oscar Oszlak (1989), para ci tar un ejemplo, desarrolla dos modelos de accin-decisin que distinguen la racio nalidad tcnica (modelo de inteleccin) de la racionalidad polftica (modelo de in teraccin), para demostrar cmo la for mulacin e implementacin de polticas pblicas son, alternativamente, mbitos separados y yuxtapuestos de reflexin y accin. Sostiene Oszlak que los lmites entre polrtica y administracin estn de terminados por la distinta naturaleza de las interdependencias existentes entre los agentes y unidades estatales que in tervienen en los procesos de decisin y ejecucin de las polticas. Por otra parte, los enemigos de la separacin entre polftica y administra cin, se ubican en el extremo analtico que desliga los procesos de formulacin y los procesos de implementacin de po Ifticas, para plantear que tal separacin no es otra cosa que el producto de: a. Un espejismo institucional, que al im putar las responsabilidades de la po Irtica a una determinada institucin, desconoce las implicaciones de la re lacin que existe entre la accin deci sional y la accin administrativa; b. La incapacidad analftica para captar 2 Sostiene Wilson, en un trabajo de 1887 que "la administracin queda por fuera del dominio propio de la poltica, Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin debe abstenerse de manipular sus oficinas. (Cit. por Oszlak, 1989). 208 Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 fenmenos dinmicos que convierten las polrticas en acciones; c. La distincin analrtica necesaria para la comprensin de los fenmenos p blicos. Quiz uno de los ms contunden tes argumentos de los enemigos de la separacin entre Poltica y Administra cin, consiste en que la no consideracin de los problemas poI fUcos en los anlisis de las organizaciones conduce a visiones parciales. El estudio pionero de Crozier (1963) sobre las organizaciones pblicas francesas, sirvi de base para demostrar como los distintos tipos de lucha por el poder que tienen lugar interna o externa mente a una organizacin, pueden llegar a constituirse en uno de los ms impor tantes factores explicativos del bajo ren dimiento de las organizaciones del sector pblic0 3 . No son pocos los estudios que, posteriormente, han demostrado cmo las interferencias polticas hacen que los aparatos burocrticos lleguen a tener tal fuerza que, en muchas ocasiones, sea el propio aparato el que determina las deci siones de los altos niveles. Para Kliks berg, por ejemplo, las interferencias tie nen un peso tan grande en el comporta miento de las organizaciones, que las alternativas que llegan a las cumbres del poder, en trminos del rbol de decisio nes organizacionales, suelen estar confi guradas desde abajo y no desde arriba. Esto explica su conclusin de que el fe nmeno es tan complicado que exige que los "polticos manejen polticamente la relacin con el aparato pblico. No obstante, estos anlisis pare cen haber perdido de vista la esencia y componentes diferenciales que desde la poltica interfieren en el comportamiento de las organizaciones. En los hechos, las tensiones y conflictos de poder, al interior o exterior de las organizaciones, si bien pueden llegar a proyectarse como un pro blema de naturaleza poltica, esto no sig nifica que necesariamente se constituyan en un problema polltico o de "la poltica". Esto es, que en su explosin, manifesta cin y soluciones, las confrontaciones en tre distintas fuerzas pueden presentar rasgos distintivos de una situacin polfti ca (que puede resolverse o no "polltica mente"), pero sin llegar a tener el carcter de un problema poltic0 4 . De hecho, si se quiere, todos y cada uno de los proble mas que confrontan las organizaciones pueden tener una interferencia ltima de la polftica. Pero no por ello se supone que un buen manejo" de los polticos resuelva los problemas. La separacin entre poltica yadmi nistracin, radica en los mbitos mismos en los que cada una se desenvuelve. Por 3 En su investigacin, Crozier encuentra cmo entre los conflictos hay dos corrientes de presin y ambas se orientan a normar Los niveles superi0,res quieren .normar las tareas, mientras que los de abajO qUIeren normar las remuneraCiones, los sistemas de ascenso, etc. Citado por Klisberg (1990). 4 As por ejemplo, se puede tratar de un problema que por sus dimensiones es de naturaleza econmica (cuando se trata de definir salarios, ascensos, asignacin presupuestal, provisin de los recursos requeridOS, etc.); jurdico-administrativa (cuando se trata de problemas de superposicin o colisin de funciones y competencias); social (cuando se trata de problemas relacionados con el abastecimiento de bienes bsicos), etc. 209 210 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres una parte, la Adm inistracin es el proceso mediante el cual se busca crear y mante ner el ambiente organizacional, funcional y procedimental necesario para el de sempeo eficaz y eficiente de los indivi duos en la aplicacin de una tarea puntual (generalmente repetitiva y producto de un acuerdo mutual de relacin salarial), por arreglo a una funcin especfica y en cumplimiento de una misin organizacio nal definida. Varios elementos caracteri zan la administracin y al administrador. En primer lugar se trata de un problema de asignaciones. No de otra manera encuentra sentido la existencia de sus instrumentos tradicionales como planea cin, organizacin, nombramiento de per sonal, direccin, control, etc. Su naturale za est definida por verdades fundamen tales de validez general para cualquier caso y escala que se trate. Sus metas y objetivos son verificables, tangibles y mensurables. En segundo lugar, su esen cia es la estabilidad. Su propsito est definido de antemano y no puede ser el producto de un conjunto de acciones con tingentes, descoordinadas, ni desatadas por presiones externas de cualquier ca rcter. Y en tercer lugar su mvil es la generacin de excedentes. Por otra parte, la Poltica es el con junto de estructuras y prcticas a travs de las cuales no slo se imprime una determinada direccin ideolgica, econ mica y social a una sociedad, por encima de una diversa gama de alternativas. Tambin es el mbito en donde se desata u na particu lar dinm ica relacional que co hesiona a los individuos en torno a un conjunto de principios y tradiciones, mo viliza recursos, activa movimientos por arreglo a un conjunto de intereses y ne cesidades conflictivas y contradictorias entre sr. A diferencia de la administracin, su naturaleza no est definida por verda des fundamentales para cualquier caso y escala que se trata. Est definida por un conjunto de principios y valoraciones cuya relatividad depende del contenido ideolgico conque los individuos se posi cionen ante una situacin determinada. Sus metas y objetivos son parcialmente verificables, la mayora no tangibles ni mensurables. Su propsito no est defi nido de antemano, puede depender de un conjunto de acciones contingentes y des coordinadas, desatadas por presiones externas de cualquier tipo. Su campo de accin tiene lugar en trminos de la rela cin Estado-Sociedad, su mvil es el cambio polftico y su caracterstica, la de trascender hacia la definicin del orden social. Recuperando la versin clsica su gerida en 1900 por Frank Goodnow y Woodrow Wilson, en el sentido de que "Los funcionarios electos (aquellos a los que el voto confiri poder deberan hacer la poltica, mientras que la burocracia de bera mantenerse por fuera de la toma de decisiones y atenerse a administrar en forma competente las decisiones polti cas, la separacin entre poltica y admi nistracin, ms que una separacin de responsabilidades, como la dentifica Kel man, expresa una diferenciacin de esce narios de accin en donde (Medelln To rres, 1993): a. El conflicto, como esencia de la po ltica, expresa los grados de confron tacin entre actores con tramas, inte reses y racionalidades bien distintas (en unos casos irreconciliables) en Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 funcin de un objetivo particular e independiente de los dems; b. La incertidumbre, como terreno na tural de la poltica, seala los grados de tensin y la intensidad con que los conflictos llegan a permear las accio nes, afectos y procedimientos de los individuos en su vida personal y co lectiva; c. El poder que, como mvil de la pol tica, expresa la capacidad para afec tar el sentido y contenido de las deci siones polticas y de poltica, as como para definir el rumbo de las acciones estatales y gubernamenta les. En trminos del anlisis de los pro cesos organizacionales en el sector p blico, la separacin entre polftica yadmi n istracin tiene significativa vigencia en la medida que permite: a. Delimitar los campos que separan la funcin pblica de la funcin estatal. Mientras que los trazados de poltica pblica implican estructuras, funcio nes y procedimientos que, an pu diendo ser prestados por agentes pri vados, mantienen su carcter pbli co, los trazados de poltica estatal implican estructuras, funciones y pro cedimientos que van ms all de los gobiernos y slo pueden ser presta dos por el propio Estado; b. Delimitar los alcances e identificar los criterios con que avanzan los proce sos de institucionalizacin de las po micas y organizaciones pblicas. Es decir, de los procesos mediante los cuales unas determinadas organiza ciones adquieren un valor y estabili dad especfica tales que les confiere grados de estatidad por sobre otras organizaciones 5
Burocracia y poder burocrtico Sin duda, uno de los factores expli cativos de los desatamientos de conflic tos de poder que interfieren los procesos administrativos y afectan los rendimien tos de la organizacin pblica, lo consti tuye el llamado "poder burocrtico". Lejos de las visiones instrumentalistas que han caracterizado los anlisis del fenmeno burocrtico en Amrica Latina 6 , (Mr quez y Godan, 1992) el concepto de po der burocrtico est asociado al de un "leviatn" (fuerza poltica autnoma) que, teniendo como funcin primordial la de traducir las polticas y estrategias globa les en acciones por planes y proyectos 5 Samuel Huntington, (1991) afirma que "una organizacin capaz de adaptarse a los cambios producidos en su ambiente y que ha logrado sobrevivir a uno o ms de ellos en sus principales funciones, est ms institucionalizada que otra que no pas por esa experiencia. La adaptabilidad da la medida cabal de una organizacin altamente desarrollada. La institucio nalizacin la convierte en algo ms que en un instrumento para ciertos fines ... " 6 La concepcin instrumental de la burocracia en Amrica Latina ha transitado desde las visiones weberianas, que despojan al poder de su contenido coercitivo y lo definen como el derecho al ejercicio de una autoridad tcnicamente fundamentada y limitada, pasando por las lecturas personianas que, con esquemas sistmicos, definen a la burocracia como la capacidad de movilizar recursos para desempel\ar las funciones propias del sistema orga nizacional, hasta los enfoques que siguen a Crozier, que se interesan por las disfunciones de la eficiencia de los modelos organizacionales y las definen como patologas que se desplazan entre el formalismo, la excesiva jerarquizacin y la corrupcin. 211 212 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medellfn Torres puntuales, tiende a constituirse estructu ralmente en un factor de interferencia y bloqueo a la accin de las organizaciones en el cumplimiento de sus propsitos. En el marco de un progresivo refor zamiento de la regulacin y control fiscal y administrativo, la accin de las organi zaciones pblicas se caracteriza por la presencia permanente de luchas de po der. Es la lucha por la mayor autonoma y un menor control, en donde la organiza cin busca imponer sus prerrogativas de una manera tal que le permita no slo subordinar a las dems organizaciones en torno suyo, sino tambin lograr que sus acciones sean las que le impriman un rumbo definido a los procesos institucio nales de direccin poltica, econmica y social, en una sociedad. De esta manera, las organizaciones desarrollan estrate gias que aseguren, por una parte, la cer tidumbre en la expedicin de disposicio nes protectoras y mando sobre el perso nal y, por otra, la extensin de los mbitos de competencia que les permitan absor ber recursos y generar una privilegiada posiCin institucional en el trazado de las polfticas pblicas. En la perspectiva de las transfor maciones del Estado y la funcin pblica, la dinmica del cambio estructural se pro yecta tradicionalmente como un revuelta contra las formas jerrquicas y funciona les de poder heredadas del pasado. Ex puestas a las presiones del cambio, cada nicho de poder organizacional y burocr tico explota en defensa de sus propias prerrogativas. Invocando la defensa de lo establecido o por la modernizacin, irrumpen en escena cobrando vida propia con el propsito de modificar en su favor la correlacin de fuerzas existentes. Arro jadas al vaco de los desequilibrios y el desorden, las estructuras estatales que dan expuestas a la intensidad de los com bates internos que desata cada iniciativa. Una multiplicidad de inesperados actores pugna buscando delimitar y controlar el poder en su propia parcela. (Medelln To rres, 1992b) La dinmica de la confrontacin hace que las luchas y tensiones se des placen de las organizaciones hacia las burocracias que las componen y vicever sa. El poder burocrtico se define, si gUiendo a Brown y Erie, como una rela cin asimtrica de dependencia entre dos o ms actores intra e inter organizaciona les, que en presencia de conflictos ad quiere caracteres unidimensionales cuando se trata de una problemtica pun tual, o caracteres estructurales cuando el conflicto est inmerso en el sistema y sus instituciones polticas, econmicas y so ciales. (Brown y Erie, 1984). La lucha por el poder burocrtico se desarrolla como una lucha desatada por el control polltico y funcional, en donde la formalidad insti tucional, los mbitos de competencia y los vnculos externos juegan un papel clave en la definicin del conflicto. El poder burocrtico, ms que un poder de feudo, es el poder de la informa cin y el manejo de los recursos. Tanto el que fluye desde el exterior hacia el interior de las organizaciones (en el despliegue de las polfticas y estrategias), como el que fluye desde el interior hacia el exterior de las organizaciones (en la aplicacin de recursos, competencias, proyectos). En un escenario caracterstico de lucha por el poder burocrtico, la toma de decisio Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 - - _ . _ ~ - - nes aparece determinada por el secreto y la connotacin militar de las intervencio nes. Por el secreto, porque es el medio a trvs del cual se busca imponer la pri maca del carcter individual de intereses burocrticos y organizacionales particu lares, sobre el carcter colectivo de los intereses burocrticos y organizacionales generales. Por la connotacin militar, por que es el medio tctico (en el sentido militar del trmino) a travs del cual quie nes toman la decisin en secreto tratan de identificar y evaluar los frentes posi bles de tensin y conflicto social o institu cional que desata o puede desatar una decisin. En un escenario decisional mi nado por stos dos factores, las llamadas de prestigio desplazan a las llamadas de funcin o jerarqua. La movilizacin de fuerzas efectivas supera las investiduras institucionales como muestra de poder. El poder burocrtico se proyecta como recurso de bloqueo. Como fuerza de resistencia al cambio que se aplica, en unos casos, como factor de desplaza miento de los objetivos (de los formales a los coyunturales), que explica su poder como una respuesta a los inciertos y hos tiles escenarios poltiCOS y su accin como una estrategia para asegurar la supervivencia (Brown y Erie, 1984). En otros, como factor de conflicto, que expli ca su poder como el resultado del intento de los intereses dominantes por continuar con el control del Estado y las polticas pblicas, y su accin como el desplaza miento de la formulacin de planes y po liticas hacia agencias administrativas de pendientes para neutralizar los desafos y presiones de los intereses "enemigos". El poder burocrtico, lejos de con s tituir una amenaza para la "estabilidad del orden institucional establecido, se constituye en una estrategia consciente de poltica que utilizan burcratas y potr ticos para compensar los "desajustes" que la lucha de poderes desata y para contener los desarreglos y rupturas que la dinmica del cambio genera en el de senvolvimiento de las fuerzas inerciales en las organizaciones. La especificidad de la gerencia en el sector pblico Puesta en el marco del cambio es tructural, la incorporacin de la prctica "gerencial-empresarial" como principio de manejo de la funcin pblica, compor ta, siguiendo a Osear Oszlak, un supues to fundamental. "La gerencia presupone que la accin administrativa puede su bordinarse a la razn, y que el compor tamiento de las estructuras yorganizacio nes pblicas puede dirigirse hacia el logro de determinados fines, eligiendo para ello los medios ms racionales". De hecho esta lectura supone que el Estado es neutro y que el aparato estatal y las orga nizaciones pblicas que lo conforman es tn desprovistos de intereses, que hay perfecta sincronra entre medios y fines, y que la informacin es un recurso abun dante y disponible. Sin embargo, la dinmica transicio nal hacia un Estado ms democrtico y eficiente debe conducir a que la llamada gerencia para existir, debe presuponer que la accin administrativa es ms bien el producto de transacciones entre par tes (arreglo y conciliacin de intereses) y que la consecucin del inters individual 213 214 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Mede/ln Torres ___._____.___. ~ ______ de cada una busca realizar el fin colectivo que las vincula. Esta lectura alternativa presupone que el Estado no es neutro; que el aparato estatal y las organizacio nes que lo componen encarnan la per meabilidad del inters pblico por el inte rs privado; que no existe una relacin de sincrona entre fines y medios y que la informacin es un recurso escaso y fuen te de poder. La operacin sobre el con flicto tiende a develar intereses en juego, agendas ocultas, descubrir y desarticular alianzas no deseadas. Mientras que en el primer caso la racionalidad tcnica tiende a primar sobre la racionalidad potrtica, en el segundo pareciera primar una visin hacia la ten dencia contraria. Esto es, que en el esce nario transicional la racionalidad poltica tiende a primar sobre la racionalidad tc nica. Sin embargo, esta consideracin es cierta pero solamente de manera aparen te. En un escenario de cambio, la accin gerencial pblica pareciera suponer una accin vaca de contenido poltico y llena de contenido tcnico, aunque tambin se podra afirmar que en el mismo escenario la gerencia no es otra cosa que una ac cin disfrazada de la poltica (por un re curso tcnico) para restablecer la legitimi dad de la accin estatal en la sociedad o para recuperar los lugares perdidos por el Estado, a causa de su "ineficiencia. Faulkner afirma en un reciente en sayo, (1992), cmo, en la perspectiva del cambio estructual, los gobiernos han sido, en aras de la eficiencia, muy acucio sos despidiendo empleados, reduciendo el tamao del Estado e incursionando en la aplicacin y revisin de programas de privatizacin. Pero los procesos de adap tacin institucional al cambio no slo es tn desatando resistencia generalizada, sino, lo que es peor, est conduciendo las reformas por un camino equivocado. Sostiene Faulkner, que en la medi da en que la gerencia del sector pblico se concentra en mejorar la eficiencia den tro de las organizaciones gubernamenta les, se est desviando de su misin real. La propuesta de Faulkner apunta a que los conceptos, enfoques y modalidades de gerencia que se proponen para el sector pblico no Se deben encontrar en la empresa privada, debido a que la im portancia y capacidad del sector privado es siempre limitada y que lo que encara el sector pblico es una exigencia innova dora fundamental que modifique los es quemas demasiado dirigidos, excesiva mente gobernados por reglas, demasia do jerrquicos e inclinados en exceso a interiorizar mecanismos de control. En el mbito de las relaciones inter gubernamentales, terreno en el que Faulkner hace su llamado, es claro el hecho de que la racionalidad tcnica y la racionalidad polrtica se articulan, siempre de manera dinmica y conflictiva, en fun cin de una determinada direccin e in tensidad de los procesos institucionales que tienen lugar en las organizaciones pblicas, en torno a los fenmenos polfti cos, econmicos y sociales de una socie dad. Se trata de procesos siempre inter dependientes en donde las acciones de cada una de las partes (cada organiza cin del sistema con sus propios actores, racionalidades y conflictos), afectan los comportamientos y resultados del con junto del aparato estatal y las organiza ciones pblicas. Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 En este escenario aparece claro un hecho: "el desempeo cualitativo y cuantitativo de las organizaciones pblicas, a dife rencia de las organizaciones privadas, tiene lugar en macrosistemas y bajo principios y restricciones de interrela ciones organizacionales" La gerencia para el sector pblico, debe hacer referencia al conjunto de con ceptos, enfoques y modalidades de ge rencia que potencien y desarrollen la ha bilidad para manejar las interacciones en tre entidades pblicas, y las relaciones entre niveles de gobierno y entre stos y el sector privado. Sin duda, la especifici dad de la Gerencia Pblica consiste en realidad en la Gerencia de las Interdepen dencias Organizacionales. (Faulkner, 1992) Plantear que la gerencia pblica consiste en la gerencia de las interdepen dencias organizacionales, tiene dos sig nificativas implicaciones. La primera gran implicacin es que la gerencia pblica adquiere sentido y contenido es en el proceso de trazado de pOlticas pblicas. Es el trazado de las polticas pblicas, el que define el lugar y la ruta critica de la gerencia en el sector pblico. La segunda implicacin consiste en que el estableci miento del equilibrio organizacional, entre legitimidad patrimonial y legitimidad de competencias, tiene en la negociacin y gestin de conflictos al fundamento ms primario e importante de la gerencia p blica. Detengmonos por un momento en stas implicaciones. El trazado de las polticas p blicas: hacia una definicin del lugar de la gerencia en el sec tor pblico En torno a la primera implicacin, vista en el contexto de la accin organi zacional pblica, la racionalidad tcnica y la racionalidad poltica se encuentran en el trazado de polmcas pblicas, que es el proceso en donde tambin se confrontan y cumplen administracin y poltica. Es decir, el proceso mediante el cual las estructuras, funciones y procedimientos propios de la administracin interactan con un determinado conjunto de estructu ras y prcticas politicas de direccin ideo lgica, institucional, econmica y social. En este sentido, el trazado de polfticas pblicas puede ser definido: a. Como un proceso de sentido. Es decir, un conjunto dinmico de accio nes propositivas, intencionales, pla neadas y no reactivas, que se pone en movimiento con la decisin de al canzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios; b. Como un curso de accin que invo lucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, ms que a una accin suprema e instantnea. Es, por tanto, el curso de accin deli beradamente disef\ado y el curso de accin efectivamente seguido; c. Como una accin contingente a la que se recurre de manera parcial y desarticulada como un mecanismo puramente reactivo a las situaciones y problemas que se desatan y explo tan poniendo en cuestin el orden establecido. 215 216 Gerencia pblica ante e/ cambio Pedro Mede/Un Torres Puesta en trm inos de los procesos organizacionales del sector pblico, la toma de decisiones, su implementacin y evaluacin, se desplazan entre tres tipos distintos de trazado de poltica pblica: a. Trazado Polftico, caracterizado por ser un modelo prescrlptlvo de un proceso de sentido que busca seguir un gobierno durante un perOdO de tiempo definido. Mediante un proceso que comporta la ruta crtica: Idea Po ltica-Eleccin/ Polftica-Produccin! Polticas-Medicin de Resultados, se busca definir unos objetivos precisos con metas espeCficas. Parte del su puesto de que el gobernante tiene el poder institucional, el control funcio nal y la informacin disponible para liderar el comportamiento organiza ciona!. De all se deduce que los ob jetivos de las organizaciones se pue den subordinar a los Objetivos del go bernante; b. Trazado Tcnico, caracterizado por ser un modelo descriptivo del curso de accin que siguen los tomadores y operadores de las decisiones de poltica pblica, en busca de unos resultados de solucin a problemas estructurales y a situaciones de co yuntura. Mediante un proceso que comporta la ruta crtica: Gestacin Formulacin - Implementacin - Eva luacin de Polfticas, el modelo tcni co busca identificar y procesar los ejes problemticos que debe enfren tar la accin institucional del Estado. Al igual que el modelo pOltico, el mo delo tcnico presupone que existe to tal control, permeabilidad y liderazgo en el aparato estatal, con la diferencia de que estn referidos a la primaca de la racionalidad tcnica sobre los intereses polticos; c. Trazado Polrtico-Espasmdico, ca racterizado por ser un modelo Impo sitivo de carcter coyuntural, una ac cin suprema e instantnea de go bierno en el enfrentamiento de aque llos problemas y situaciones contin gentes que al aparecer tienden a de sestabilizarle ya fracturar la organiza cin y operacin del aparato pblico. Mediante un proceso que comporta la ruta secuencial y sucesiva de accin decisin, en donde una accin condu ce a una decisin que, a su vez, con duce a una nueva accin y sta a una nueva decisin, el modelo poltico-es pasmdico busca generar impactos inmediatos, resultados concretos. Partiendo del supuesto de que el po der central no tiene el control sobre el aparato pblico, y que las organiza ciones responden a intereses frag mentados y particulares, las polticas se formulan e implementan slo por referencia a una situacin presente. No hay perspectiva histrica y visin del futuro. En las organizaciones pblicas, la dinmica decisional que rige los trazados de poltica pblica est determinada por la configuracin de las estructuras jerr quicas del poder, las relaciones de de pendencia funcional entre las organiza ciones y, en alguna medida, las exigen cias del momento. Los trazados de polfti ca pblica no solamente expresan los grados relativos de ascendencia y control poltico, que tienen los gobernantes sobre Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 el aparato pblico, sino que adems re flejan los niveles de tensin y conflicto que existe entre las entidades y organiza ciones que lo componen. El Estado en tanto macro-organiza cin, se proyecta como una gran entidad corporativa, en cuyo interior la investidura jerrquica, la naturaleza institucional, el rol orgnico-funcional y los niveles de conflicto burocrtico, interno y externo, definen una clara segmentacin sectorial y territorial de los trazados de poltica pblica: a. Entre el proceso de toma de decisio nes y el proceso de definicin y for mulacin global de las polticas y es trategias, a travs de las cuales se imprime un sentido y contenido que oriente las decisiones, para cada con junto de entidades y organizaciones sectoriales y territoriales del aparato pblico; b. Entre el proceso de definicin y for mulacin de las pollticas y estrategias y el proceso de despliegue de tales polticas y estrategias, ya con sentido y contenido especfico para cada or ganizacin en su campo particular de desempeo; c. Entre el proceso de despliegue de las polfticas y estrategias de cada orga nizacin y el proceso de "desborde", de las acciones y operaciones orga nizacionales, sobre los usuarios y be neficiarios de sus programas y pro yectos puntuales. Puesta en estos trminos, la din mica decisional de las organizaciones im plica que la gerencia pblica, como ge rencia de la interrelacin de las organiza ciones, tiene lugar en los elementos que conectan los procesos de formulacin de las pOlticas y estrategias y los procesos de despliegue y de desborde de tales polticas y estrategias. Estos conectores comprenden actividades tales como la planificacin, coordinacin, ejecucin, evaluacin y mejoramiento. Este es el campo especffico de la gerencia en el sector pblico. La negociacin y gestin de conflictos como fundamento de la gerencia en el sector p blico La segunda gran implicacin de aceptar que el objeto de la Gerencia P blica es la Gerencia de las interdepen dencias organizacionales, radica en que el establecimiento del equilibrio organiza cional entre legitimidad patrimonial y legi timidad de competencias, tiene en la ne gociacin y gestin de conflictos a su fundamento ms primario e importante. La negociacin es entendida como el pro ceso mediante el cual dos o ms partes en conflicto analizan y determinan las condiciones requeridas para llegar a un acuerd0 7 . (Bartos, 1985) La gestin, por otra parte, es definida como el proceso en 7 Vale la pena aclarar que la negociacin no es el acuerdo. El simple hecho de que dos o ms actores en conflicto se sienten en una mesa a considerar las posibles condiciones de arreglo a sus diferencias, ya se constituye, al menos en un principio de negociacin. 217 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres donde las partes en conflicto identifican y seleccionan una ruta crtica de acciones para el cabal cumplimiento de las condi ciones pactadas y su conversin en resul tados 8 . Asumida bajo estos parmetros, la reflexin sobre los procesos de direccin y gestin de las organizaciones pblicas, pa rece acercarse cada vez ms a las teorlas tradicionales cuyos desarrollos han privile giado enfoques y prcticas racionales y de cohesin organizacional. Desprovistos de instrumental adecuado para enfrentar y re solver la presencia de conflictos de poder, que resultan de las presiones por la ganan cia, los expertos y empresarios han ido incorporando el manejo del conflicto como una variable ms que se debe tener en cuenta en el comportamiento de las organi zaciones. Utilizando desarrollos que van desde los modelos de la "tercera parte". que buscan la resolucin de conflictos a travs de la participacin de un tercero (Brett y Golberg, 1983), hasta los modelos "integra tivos que buscan resolver los conflictos a partir de la triada: motivacin, control y liderazg0 9 , (Pruit, 1983) el manejo de con flictos organizacionales basados en la ne gociacin ha venido ganando terreno en los clrculos acadmicos y empresariales. A diferencia de las organizaciones privadas, la consideracin y manejo de conflictos en la gerencia de las interde pendencias organizacionales, debe partir de tres supuestos bsicos: a. Las estructuras de poder en una or ganizacin pblica, a pesar de tener su origen en la Constitucin y las Leyes, son negociables, pero por re ferencia a una determinada correla cin de fuerzas pollticas generalmen te externas a la organizacin; b. Los contendientes, en el desarrollo de sus estrategias, pueden llegar a mo vilizar elementos de poder politico o medios de presin social (ambos aje nos o no al control de la organiza cin), en aras de preservar sus pre rrogativas; c. Las organizaciones pblicas son sis temas dialcticos de negociacin po Iftica e institucional. (Bacharat, 1983) En esta perspectiva, negociacin y gestin de conflictos para la gerencia de las interrelaciones organizacionales, tie nen lugar no solamente como un proceso de fuerzas centrIfugas que busca operar sobre los conflictos posibles que puedan existir entre los objetivos e intereses pro pios de una organizacin determinada y los objetivos e intereses de las dems organizaciones sobre una operacin es pecIfica. De lo que se trata, ms bien, es de generar una dinmica relacional hacia afuera que le permita a la organizacin posicionarse con un producto y una mi 8 En este sentido, la Gestin tambin se concibe como un proceso permanente de mediacin (para la ruptura o concertacin) de conflictos e intereses entre dos o ms actores. 9 Utilizando la nocin de "acuerdo integrativo", por contraposicin a la nocin de "compromiso", Dean Pruitt en un excelente artculo expone cuatro razones por las cuales en una organiza cin los negociadores de intereses buscan los acuerdos integrativos ms que los compro misos, cuando a-. Las aspiraciones de las partes son muy altas, no hay solucin si no se encuentra una forma de conciliar intereses; b-. Un acuerdo integrativo tiene mayores probabilidades de ser estable; C-. Este tipo de negociacin fortalece las relaciones entre las partes, de modo que puede atenuar posteriores conflictos; do. Los acuerdos integrativos contribuyen al bienestar de una comunidad ms amplia. 218 Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 sin institucional. Tambin tienen lugar como un proceso de fuerzas centrpetas, en donde se procura integrar el conjunto de intereses y objetivos de los funciona rios con el conjunto de intereses y objeti vos organizacionales que se tienen como entidad individual y como parte de un sistema. De lo que se trata, finalmente, es de desatar las dinmicas de accin insti tucional hacia adentro en funcin de un objeto y una misin definida. Elementos y enfoques para la gerencia en el sector pblico Los nuevos paradigmas de la Ge rencia en el sector pblico enfatizan en tres aspectos bsicos: a. El proceso de toma de decisiones. Es el punto focal en donde se concen tran en temas como los modos de formulacin, implementacin, segui miento y evaluacin de fas polticas pblicas esenciales, en los modelos de decisin en las alturas del poder o en la mejor administracin de las em presas pblicas por el gobierno cen tral (Kliksberg). b. Los sistemas de administracin de personal. El reto consiste en pasar de sistemas administrativos en donde se manejan rutinas orientadas a la reafirmacin de las jerarquas y el control fiscal, hacia un nuevo sistema en donde las polticas de personal basadas en la motivacin, el rendi miento y la participacin, se constitu yen en el soporte principal de la orga nizacin; c. Las estructuras administrativas. Partiendo de la conviccin de que las estructuras perdern su primaca como componente rector de la capa cidad organizacional, la cuestin del cambio se plantea en torno a la nece sidad de integrar los procesos organi zacionales en sistemas flexibles, en donde las organizaciones deben ser ambiguamente estructuradas, con el propsito explcito de erradicar aque llos problemas de jerarquas y vncu los de subordinacin, que obstaculi zan la mayor y ms efectiva movilidad organizacional. A pesar de que los nuevos paradig mas de la Gerencia reivindican una visin de integralidad y complejidad de las orga nizaciones, resulta evidente que las orga nizaciones pblicas parecen estar ms interesadas en acoger y adaptar las inno vaciones empresariales producidas en el sector privado, que en producir sus pro pias innovaciones. El nfasis sobre los tres componentes principales de una or ganizacin (direccin, manejo de perso nal y estructura organizacional), no sola mente dejan entrever una persistente vi sin autocentrada de las organizaciones en s mismas y los empresarios en su mbito de desempeo. Tambin ponen en evidencia el propsito de adoptar el modelo ms acabado de empresa priva da, el ms formalizado y competitivo en el mundo de los negocios que, tal como lo demuestra Crozier, resulta ser precisa mente el que menos corresponde a los desarrollos y exigencias de la sociedad post-industrial. Los enfoques convencionales En los ltimos aos, la administra cin moderna ha desarrollado novedosos conceptos y enfoques que, bajo el signo 219 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres de la gerencia estratgica, buscan orien tar el proceso mediante el cual una orga nizacin formula unos escenarios estra tgicos y prospectivos, establece sus ob jetivos y define cmo llegar a ellos 10. En la perspectiva de la "aplicacin" de unos determinados conceptos y enfoques ge renciales, como paradigmas para la ge rencia de las organizaciones pblicas, se han invocado tres tipos de enfoques que, segn sus promotores, por su contenido aportan muchos y muy novedosos ele mentos de organizacin y operacin a los esfuerzos pblicos por actuar de manera ms eficiente. El primer enfoque es el denomina do de la administracin por objetivos. A riesgo de reducir en exceso sus desa rrollos, se puede decir que se trata de un modelo que, antes de buscar articular a la organizacin con las fuerzas del mer cado, dirige todos sus esfuerzos al diseo de la ruta crrtica que debe regir los proce sos de toma de decisiones en una empre sa privada de cualquier tamao y escala. Desde la definicin de la "misin"; su propsito central es el cmo definir los objetivos de la organizacin y evaluar sus resultados. El segundo enfoque es el llamado de admInistracin por politicas, que propone una manera distinta de operati vizar la estructura organizacional y la fun cin administrativa. Los principios bsi cos, parten de la gerencia estratgica en el sentido de que retoman la necesidad de definir claramente la misin de la or ganizacin, sus creencias y valores, sus estrategias y objetivos, sus pollticas, as como fas metas que se impone para cre cer y orientarse hacia el futuro. La dife rencia con la administracin por objeti vos, radica en el mayor nfasis que pone en el anlisis del ciclo de control, el cual involucra acciones de "planear-hacer-ve rificar y actuar". E tercer enfoque es el llamado con trol total de la calidad. Se trata, como afirma Crdenas, de un enfoque geren cial estructurado para priorizar y resolver problemas, una filosofa empresarial que enfatiza en el desarrollo de una cultura de la calidad, unos principios sabios y orien tadores del trabaja diario, y unas tcnicas estadsticas y administrativas que apo yan este proceso en el que participan todos los miembros de la organizacin. (Crdenas, 1990). Bajo el doble objetivo de crear una cultura de la calidad y de activar mecanismos que aseguren el de sarrollo de la calidad como actitud orga nizacional, el enfoque del control total de calidad se fundamenta en una operacin que comporta cuatro pasos: i. planear en funcin de las necesidades y expectati vas del cliente, ii. implementar lo planea do; j. verificar lo ejecutado; y v. actuar sobre lo verificado. En este enfoque, la utilizacin de los recursos est esencial mente concentrada en aquellas activida 10 El carcter estratgico, proviene de la necesidad de que a travs de unos determinados objetivos se puedan articular los requerimientos de competitividad y eficiencia que se perfilan de las exigencias ytendencias del mercado, con las estructuras y principios organizacionales generadas por un patrn de direccin administrativa y financiera de la organizacin. Un desarrollo ms detallado se encuentra en Rosario del Rfo, "Los Enfoques Modemos de la Administracin", Documento de Trabajo, 1992. 220 Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 des "estratgicas" que desarrollan los grados de satisfaccin de los clientes. Estos enfoques gerenciales tienen tres elementos en comn: a. Estn concebidos para estructuras que son altamente descentralizadas. Es decir, para sistemas jerrquicos en donde las decisiones de la cspide se delegan hasta los mximos niveles posibles ytales decisiones llegan yse ejecutan efectivamente en la base; b. Suponen que los intereses de la orga nizacin, son siempre y en todos los casos, los intereses de sus emplea dos. No existe ningn tipo de conflicto entre los intereses personales de los \ trabajadores con los intereses institu cionales; c. Exigen que los niveles superiores de la organizacin tengan siempre, y en todos los casos, la autonom a para definir los objetivos de la organizacin y la discrecionalidad para controlar todas y cada una de las etapas y momentos de la operacin organiza ciona!. Los nudos crticos de los enfo ques convencionales En la perspectiva de los trazados de polticas pblicas, los enfoques de administracin por objetivos, administra cin por polticas y control total de la calidad encuentran dos grandes restric ciones en su aplicacin al sector pblico. La primera, hace relacin a cmo en las organizaciones pblicas la descen tralizacin (por delegacin), de las deci siones y responsabilidades, se desarrolla no solamente en funcin de la existencia de unos determinados intereses y frentes de poder burocrtico (que en todos los casos reflejan o dan lugar a nuevos ni chos de poder efectivo). Tambin tienen lugar en correspondencia con los montos de recursos humanos, tcnicos y finan cieros disponibles, as como de los prin cipios y parmetros de regulacin admi nistrativa y jurdica (rgimen de contrata cin, de responsabilidades y competen cias, administracin y remuneracin del personal, etc), que rigen el comporta miento de la organizacin. La segunda restriccin proviene del hecho de que la definicin de objetivos en una organizacin pblica se desarrolla, en la mayora de los casos, como un proceso ajeno a los intereses y dinmica de la propia organizacin. (Azuero, 1990) Por una parte, est sujeto a unos princi pios jerrquicos y funcionales pre-deter minados; son los niveles superiores los que, al optar por un determinado rumbo de gobierno, definen unos objetivos espe cficos a la accin del aparato estatal y a las organizaciones que lo componen. Por otra parte, su comportamiento est some tido a una determinada inercia del proce so presupuesta!. Azuero muestra cmo los montos asignados a cada entidad y organizacin pblica dependen, cuando se financian va presupuesto, de los nive les ejecutados en el ao anterior o, cuan do se financian por sus propios recursos (va precios en empresas industriales y comerciales del Estado o tarifas en servi cios pblicos), dependen de los niveles de "subsidio" o "ayuda" (directa o indirec ta, implfcita o expUcita) que defina el go bierno para la provisin de los bienes y servicios. Siguiendo con la argumenta cin de Azuero, las metas fsicas que se 221 222 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medelln Torres establecen son por lo general el producto de las asignaciones presupuestales y no su premisa. El control presupuestal se entiende y aplica como garanUa jurdica y administrativa sobre las operaciones, pero nunca se constituye en un parme tro adecuado para la eficiencia de la or ganizacin. (Azuero, 1990) Sometidas a las restricciones poll ticas y presupuestales, como a las presio nes que ejercen las luchas por el poder burocrtico, las organizaciones pblicas para adquirir el carcter de "empresa p blica" requieren, como condicin, del de sarrollo de una dinmica que estimule la iniciativa y promueva la innovacin. Es decir, que aproveche y desarrolle el po tencial que le ofrecen los recursos huma nos, tecnolgicos y financieros disponi bles, en funcin de un propsito y en condiciones siempre cambiantes. Es el enfoque de la gerencia para la Investi gacin, la capacitacin y la gestin empresarial de los recursos disponi bles. Investigacin, para producir conoci miento que no slo recupere e integre el saber-hacer social de los individuos a la organizacin, sino que permita el apren dizaje y la incorporacin permanente de elementos de cambio; formacin, para producir capacidad de los individuos in ternos y externos a la organizacin en actitud, aptitud y habilidad para el desa rrollo de acciones siempre creadoras; gestin, para producir compromiso y con ciencia social en torno a los aportes y requerimientos que a la organizacin, como "empresa pblica", le impone un determinado radio de accin. Elementos para un enfoque al ternativo La bsqueda de eficiencia, como parmetro del comportamiento empresa rial de una organizacin pblica, se pro yecta en una doble perspectiva. Por una parte, desde el punto de vista de la ges tin interna, el aprovechamiento empre sarial de los recursos humanos, tecnol gicos y financieros disponibles, exige di nmicas de direccin y operacin basa das en la flexibilidad de las estructuras, la racionalizacin de los procedimientos. Por otra parte, en la perspectiva de las interrelaciones organizacionales, este enfoque gerencial implica que la eficien cia no est dada por la "correcta" e "in tensiva" utilizacin de los recursos dispo nibles, sino por su grado de contribucin al logro de los objetivos y metas definidas por un gobierno. Esto es, que lejos de ser considerada como el resultado de reducir los costos por unidad producida, la efi ciencia se asume como la optimizacin del impacto de la inversin pblica. Las autoridades de polrtica no deben olvidar que la eficiencia no se mide por la inten sidad de los factores involucrados en las acciones del Estado, sino por la magnitud de los cambios producidos sobre los pa rmetros de desarrollo que se quiere mo dificar. Esta visin alternativa de eficiencia conduce al razonam iento propuesto por Crozier (1984), en el sentido de que lo que venden las organizaciones pblicas y estatales no es un producto o un servi cio. sino calidad de vida de la poblacin. Lo que venden es la posibilidad de vivir Revista Venezolana de Gerencia, Vol. 1 No. 2, 1996 de otro modo. El consumidor, el usuario, es el propio y verdadero productor. . En este sentido, los enfoques ge renciales de la administracin por objeti vos, la administracin por polfticas y el control total de la calidad, en su sentido ms tradicional, aparecen intiles en su aplicacin a las organizaciones pblicas. Crozier argumenta que las viejas prcti cas del "management" fordista que seg menta las acciones para luego estandari zarlas y hacerlas uniformes en un proce so administrativo y organizacional alta mente concentrado, han perdido su vi gencia. Lo que se requiere es considerar la capacidad y posibilidad de los recursos humanos para adaptarse al cambio y cre cer aprovechando y desarrollando su in ventiva y su potencial de contribucin a los objetivos empresariales de la organi zacin. En este contexto, adquiere senti do la consideracin de que una empresa pblica es competitiva slo a condicin que promueva la calificacin de los recur sos humanos, se informe sobre su locali zacin estratgica y sobre las tendencias de los mercados (polftico y econmico) y desarrolle una accin flexible y compre hensiva en su esfera de accin". La Gerencia de las Interrelaciones Organizacionales consiste, entonces, en crear las condiciones institucionales in dispensables para que no slo las orga nizaciones del sector pblico operen de manera coordinada en funcin de unos propsitos de gobierno, sino tambin para que puedan formarse pequeas co munidades sociales, alrededor de la pres tacin de un servicio o la produccin de un bien pblico, sean capaces de estable cer un intercambio intensivo de unas con otras y de stas con el mundo real. No se trata de hacer planes o construir merca dos, sino de suscitar interacciones que funcionen unas con otras. Como afirma Crozier, la verdadera revolucin del ma nagement del cambio estructural, no es el de la apertura tcnica, ni el producto, ni mucho menos los nuevos conceptos y principios de la organizacin em presarial. La revolucin est en la innovacin so cial. Esto es, en la magnitud de los cam bios que pueda producir (en trminos de su capacidad de desatar procesos y for mas particulares de organizacin social para un propsito especffico) sobre los parmetros de desarrollo que se quiera modificar. Si hay algo que rescatar, de las nuevas formas de organizacin empresa rial, es que la competitividad radica en el conocimiento. El enfoque de la gerencia para la investigacin, la capacitacin y la gestin de las interrelaciones organiza clonales, exige del sector pblico una novedosa Idea acerca de lo que significa invertir a futuro. Lo que se requiere, como argumenta Crozier: a. Invertir a futuro en el conoci miento, que permita no slo recuperar el conjunto de experiencias e informaciones sociales acumuladas durante afios por la "comunidad" y los funcionarios, sino tam bin redescubrir las regulaciones e inter ferencias reales que afectan el comporta miento empresarial de la organizacin pblica. Esto es, rescatar tanto los me dios que permitan retomar el control so bre la organizacin e identificar nuevas formas de hacer las cosas, como los nue vos ejes potenciales que sean capaces 223 224 Gerencia pblica ante el cambio Pedro Medel/{n Torres _____________________ de desatar y activar procesos sociales de Comparable con el sector privado? Rev. Economa Colombiana, Contra cambio; lora General de la Repblica. b. Invertir a futuro en el hombre, que permita no slo desarrollar unas ac titudes, aptitudes y capacidades para en frentar y resolver problemas, sino que adems genere compromiso social en la comunidad; c.lnvertir a futuro en la organiza cin, que desate y active todas las for mas posibles de experimentacin en nue vas formas de organizacin, de accin institucional y de relacin con su cliente la". Referencias Bibliogrficas Azuero, Francisco. 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